Věc T‑337/13

CSF Srl

v.

Evropská komise

„Sbližování právních předpisů — Směrnice 2006/42/ES — Strojní zařízení opatřená označením CE — Základní požadavky na bezpečnost — Ohrožení bezpečnosti osob — Ochranná doložka — Rozhodnutí Komise prohlašující vnitrostátní opatření zakazující uvádění na trh za odůvodněné — Podmínky upravující uplatnění ochranné doložky — Zjevně nesprávné posouzení — Rovné zacházení“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (třetího senátu) ze dne 15. července 2015

Fyzická nebo právnická osoba je aktem bezprostředně dotčena ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, jestliže tento bezprostředně zakládá následky pro její právní postavení a neponechává žádný prostor pro uvážení svým adresátům, přičemž jeho provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy bez použití dalších zprostředkujících předpisů. Pokud jde o žalobu směřující proti rozhodnutí Komise prohlašujícímu opatření přijatá vnitrostátními orgány za odůvodněná, založenému na čl. 11 odst. 3 směrnice 2006/42 o strojních zařízeních, týkajícímu se podmínek, za nichž je strojní zařízení uváděno na vnitrostátní trh, a určenému členským státům, má toto rozhodnutí jiné bezprostřední účinky pro právní postavení výrobce uvedeného strojního zařízení, než jaké plynou z uvedených vnitrostátních opatření. Takové rozhodnutí totiž zaprvé předpokládá, že všechny členské státy kromě státu, který přijal dotčená opatření, přijmou vhodná opatření pro uvedení dotyčného strojního zařízení na svůj trh nebo jeho ponechání na něm, a zajistí tím řádné a jednotné uplatňování směrnice 2006/42 v souvislosti s opatřeními přijatými dotyčným členským státem, které byly Komisí prohlášeny za odůvodněné. Z tohoto důvodu je přímým důsledkem napadeného rozhodnutí zahájení vnitrostátních řízení, která mohou zpochybnit právo výrobce uvádět zařízení na trh v celé Unii, které až do té doby měl a které samo vycházelo z předpokladu shody stanoveného článkem 7 uvedené směrnice, jelikož toto zařízení bylo opatřeno označením CE a ES prohlášením o shodě. Zadruhé rozhodnutí založené na čl. 11 odst. 3 směrnice 2006/42 neponechává svým adresátům žádný prostor pro uvážení výsledku, jehož má být dosaženo, jelikož jeho provedení má v tomto ohledu čistě automatickou povahu a vyplývá výlučně z unijní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy. Je sice pravděpodobné, že k tomu, aby mohly určit, zda výrobce prodává nebo hodlá prodávat svá strojní zařízení na jejich území a zda některá z nich s sebou nenesou tatáž rizika, jakých se týkají vnitrostátní opatření přijatá dotyčným členským státem, musí nejprve příslušné vnitrostátní orgány provést kontrolní opatření. Nicméně, ukáže-li se, že tomu tak je, budou tyto orgány povinny mít za to, že tato situace může ohrozit bezpečnost osob, a přijmout veškerá vhodná opatření pro eliminaci tohoto rizika, v rámci čehož musí zajistit řádné a jednotné použití směrnice 2006/42 ve vztahu k rozhodnutí Komise a vnitrostátním opatřením, která toto rozhodnutí prohlašuje za odůvodněná, a tedy nařídit zákaz uvádění dotčeného zařízení na trh, jeho stažení z trhu či jeho změnu nebo přijmout jakékoliv rovnocenné opatření. Výsledek, jehož mají dosáhnout ostatní vnitrostátní orgány, které v tomto ohledu nemají žádný prostor pro uvážení, proto určuje rozhodnutí Komise obsahující závěr, že dotyčná vnitrostátní opatření jsou odůvodněná. (viz body 17, 23, 28, 30 a 31)

Členské státy sice musí zajistit řádné a jednotné použití směrnice 2006/42 o strojních zařízeních vyvozením závěrů z vnitrostátního opatření přijatého ve vztahu k určitému strojnímu zařízení, které bylo Komisí prohlášeno za odůvodněné, aniž disponují prostorem pro uvážení výsledku, jehož má být dosaženo, avšak nemohou samozřejmě samy od sebe a mimo procesní a věcný rámec stanovený v čl. 11 odst. 1 uvedené směrnice vztáhnout působnost uvedeného opatření i na další strojní zařízení z důvodu, že představují stejné riziko, neboť v opačném případě by porušily zásadu volného pohybu zavedenou v čl. 6 odst. 1 uvedené směrnice a předpoklad shody stanovený jejím článkem 7. Z tohoto důvodu unijní normotvůrce podmínil toto vztažení specifickým postupem zahrnujícím zejména přijetí výslovného rozhodnutí Komise za tímto účelem a vnitrostátních opatření provádějících takové rozhodnutí. Pro účely článku 11 směrnice 2006/42 však nejsou akty vzhledem k jeho dosahu stanoveny ani nezbytné. (viz bod 34)

Správné provedení směrnice 2006/42 o strojních zařízeních a dohled nad tím, aby strojní zařízení uvedená na trh nebo do provozu na jejich území odpovídala jejím ustanovením, případně i přijetím opatření uvedených v jejím článku 11, sice skutečně přísluší členským státům, Komisi však přísluší kontrolovat odůvodněnost těchto opatření zejména tím, že se přesvědčí o opodstatněnosti právních a věcných důvodů pro jejich přijetí. Výsledek této kontroly podmiňuje konečné zachování dotčeného vnitrostátního opatření v tom smyslu, že členský stát ho může ponechat v platnosti pouze tehdy, jestliže ho Komise prohlásí za odůvodněné, přičemž v opačném případě ho musí zrušit. Z toho plyne, že každá osoba, která se může domáhat zrušení rozhodnutí, jímž bylo rozhodnuto o odůvodněnosti takových opatření, je oprávněna na podporu svých návrhových žádání uplatňovat, že uvedené rozhodnutí je založeno na chybném výkladu ustanovení směrnice 2006/42, přestože tento výklad, k němuž musí řádně přihlížet všechny členské státy, byl nejprve uskutečněn příslušnými vnitrostátními orgány a až následně převzat Komisí. V takovém případě totiž musí existovat možnost zpochybnit nesprávné právní posouzení, které může zakládat zrušení rozhodnutí, v němž Komise rozhodla o odůvodněnosti dotčených vnitrostátních opatření, před unijním soudem, neboť v opačném případě by článek 263 SFEU a zásada účinné soudní ochrany byly zbaveny svého dosahu. Kromě toho v případě soudního přezkumu opodstatněnosti právních důvodů, které vedly Komisi k závěru, že dotčená vnitrostátní opatření jsou odůvodněná, se může jednat, pokud jde o právní otázky, pouze o úplný přezkum. (viz body 46–48)

Členský stát může uplatnit ochrannou doložku stanovenou článkem 11 směrnice 2006/42 o strojních zařízeních ve vztahu ke konkrétnímu strojnímu zařízení nebo vyměnitelnému přídavnému zařízení, určeným k plnění určité funkce nebo funkcí, a v tomto rámci je povinen vyhodnotit ohrožení zdraví nebo bezpečnosti osob, na němž závisí uplatnění takové doložky. Toto vyhodnocení a z něj vyplývající vnitrostátní opatření tedy musí být odůvodněna ve vztahu k uvedenému strojnímu zařízení, tak jak bylo uváděno na trh, a popřípadě k vyměnitelnému přídavnému zařízení, kterým bylo při svém uvedení na trh nebo do provozu vybaveno. Pokud to není splněno, mohl by členský stát ohrozit zásadu volného pohybu, aniž by to bylo možné odůvodnit existencí skutečného ohrožení zdraví nebo bezpečnosti osob. V tomto ohledu je třeba mít s ohledem na samotné znění bodu 1.1.2 písm. a) přílohy I směrnice 2006/42 za to, že „každé riziko“ spojené s instalací, údržbou nebo provozováním dotčeného strojního zařízení, a to v případě předpokládaného použití i důvodně předvídatelného nesprávného použití, může odůvodnit uplatnění ochranné doložky stanovené článkem 11 uvedené směrnice. Nicméně uvedený článek vyžaduje, aby riziko odůvodňující použití doložky bylo shledáno, a tedy aby členský stát, který se ho dovolává, existenci takového rizika právně dostačujícím způsobem prokázal. Nedojde-li k tomu, nemůže být porušení zásady volného pohybu vyvolané vnitrostátním opatřením přijatým na základě ochranné doložky stanovené uvedeným ustanovením považováno za oprávněné ve smyslu daného ustanovení. Mimoto je nutno konstatovat, že existence ohrožení zdraví nebo bezpečnosti osob ve smyslu čl. 11 odst. 1 směrnice 2006/42 může být vyhodnocována mj. i na základě základních požadavků ochrany zdraví a bezpečnosti uložených výrobcům strojních zařízení ustanovením čl. 5 odst. 1 písm. a) a přílohou I uvedené směrnice. Dodržení těchto požadavků, zavedených za účelem zajištění toho, aby návrh a konstrukce strojních zařízení brala v potaz s nimi spojená rizika, totiž podmiňuje uvedení těchto strojních zařízení na trh. Jejich nedodržení pak může být uplatněno na podporu opatření vedoucího ke stažení z trhu nebo zákazu uvedení na něj. (viz body 54, 57 a 58)

Dosah zvláštního požadavku týkajícího se ochrany zdraví a bezpečnosti uvedeného v bodě 3.4.4 přílohy I směrnice 2006/42 o strojních zařízeních musí být vykládán ve světle obecných požadavků uvedených v této směrnici, zejména bodu 1 obecných zásad uvedených na začátku její přílohy I, jakož i zásady zajišťování bezpečnosti uvedené v bodě 1.1.2 zmíněné přílohy. Z těchto zásad přitom jasně plyne především to, že návrh a konstrukce strojních zařízení určených k uvádění na unijní trh musí zaručit, že takové zařízení může být provozováno, aniž by osoby byly vystaveny riziku, pokud jsou provozovány za podmínek předpokládaných výrobcem, avšak rovněž s přihlédnutím k jakémukoli jeho důvodně předvídatelnému nesprávnému použití, a šířeji předejít jinému než běžnému použití, pokud by takové použití mohlo způsobit riziko. Dále, účelem opatření přijatých za tímto cílem musí být vyloučení každého rizika. A konečně, pro splnění této povinnosti výrobce, jakkoliv si může vybrat nejvhodnější řešení, musí dodržet pořadí důležitosti, přičemž hlavní je vyloučit nebo co nejvíce omezit nebezpečí. Vzhledem k přednostní povaze cíle spočívajícího ve vyloučení nebo co největším omezení rizik spojených s předpokládaným použitím strojních zařízení nebo jejich důvodně předvídatelným nesprávným použitím již ve fázi jejich návrhu a konstrukce, jakož i v předcházení jinému než běžnému použití a učinění nezbytných ochranných opatření pro případ nebezpečí, která nelze vyloučit, je třeba mít za to, že pokud je strojní zařízení určeno k mnoha různým použitím, v závislosti na jednotlivých vyměnitelných přídavných zařízeních, která s ním lze použít, musí být již před svým uvedením na trh nebo do provozu vybaveno vhodnou ochrannou konstrukcí, pokud je konstatováno, že i když při běžném použití, k němuž je nabyvatelem v daném případě určeno, nevzniká samo o sobě nebezpečí pádů předmětů nebo materiálu, může takové nebezpečí představovat některé z jiných důvodně předvídatelných použití. Takové opatření totiž představuje opatření směřující k vyloučení nebo co největšímu omezení nebezpečí návrhem bezpečné konstrukce strojních zařízení. Dodržení požadavku, stanoveného v bodech 1.7.4.1. a 1.7.4.2 přílohy I směrnice 2006/42, aby byl k těmto strojním zařízením přiložen návod k používání popisující jejich předpokládané použití, kromě toho nezpochybňuje přednostní povinnost návrhu bezpečné konstrukce strojních zařízení příslušející jejich výrobcům, s co možná největším vyloučením nebo omezením rizik spojených s jejich běžným nebo důvodně předvídatelným nesprávným použitím, jak plyne z bodu 1.7.4.2 písm. l) přílohy I uvedené směrnice. Jinými slovy, směrnice výrobcům neukládá pouze povinnost upozornit jejich zákazníky na rizika spojená s důvodně předvídatelným nesprávným použitím strojních zařízení, která jim prodávají. Ukládá jim rovněž povinnost v co největší možné míře tato rizika vyloučit nebo omezit již ve fázi návrhu a konstrukce těchto strojních zařízení. (viz body 64, 65, 69 a 70)

Ze systematiky směrnice 2006/42 o strojních zařízeních jasně plyne, že domněnka shody, z níž strojní zařízení těží podle čl. 7 odst. 1 uvedené směrnice, nezpochybňuje možnost členských států využít ochrannou doložku stanovenou jejím článkem 11, jsou-li splněny podmínky, které toto ustanovení uvádí. (viz bod 72)

Směrnice 2006/42 o strojních zařízeních zavádí dozor nad vnitřním trhem a jeho regulaci, v rámci nichž musí především příslušné vnitrostátní orgány vyhodnocovat, zda strojní zařízení může ohrozit zdraví nebo bezpečnost osob, a je-li tomu tak, přijmout nezbytná opatření vedoucí ke stažení z trhu nebo zákazu uvádění na něj. Ochranná doložka stanovená za tímto účelem v článku 11 směrnice 2006/42 musí být sama posuzována na základě čl. 114 odst. 10 SFEU, který členským státům umožňuje přijmout taková opatření z jednoho nebo více důvodů neekonomické povahy uvedených v článku 36 SFEU, mezi něž patří i ochrana zdraví a života lidí. To může od příslušných vnitrostátních orgánů vyžadovat komplexní posouzení technické nebo vědecké povahy. Komise je v rámci tohoto mechanismu povinna ověřovat z právního a věcného hlediska odůvodněnost opatření přijatých členskými státy. Aby přitom mohla efektivně naplňovat cíl, jehož dosažení jí bylo svěřeno, a s ohledem na komplexní technické posuzování, jež musí provádět, musí jí být přiznána široká posuzovací pravomoc. Taková pravomoc je Komisi přiznána rovněž při kontrole opatření přijatých členským státem v rámci mechanismu stanoveného článkem 114 odst. 4 až 6 SFEU. Unijní soud při přezkumu uplatnění široké posuzovací pravomoci musí v tomto ohledu na základě před ním uplatněných důvodů ověřit dodržování procesních pravidel, věcnou správnost skutkových zjištění Komise, neexistenci zjevně nesprávného posouzení tohoto skutkového stavu a neexistenci zneužití pravomoci. Zejména musí na základě argumentů uplatněných účastníky řízení ověřit věcnou správnost důkazních materiálů, na nichž je napadený akt založen, jejich věrohodnost a soudržnost a přezkoumat, zda tyto skutečnosti představují veškeré rozhodné údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda lze o ně opřít vyvozené závěry. (viz body 79–82)

Pokud jde o hodnocení rizika, které musí dotyčný členský stát uskutečnit dříve, než přistoupí k opatřením stanoveným článkem 11 směrnice 2006/42 o strojních zařízeních a podléhajícím kontrole Komise, toto musí být uskutečněno z pohledu průměrného přiměřeně pozorného a obezřetného spotřebitele. Pravomoc, kterou tento článek svěřuje vnitrostátním orgánům, totiž představuje výjimku ze zásady volného pohybu zakotvené směrnicí a lze ji odůvodnit pouze existencí rizika souvisejícího s předpokládaným použitím nebo důvodně předvídatelným nesprávným použitím dotčeného strojního zařízení, definovaným bodem 1.1.1 písm. i) přílohy I uvedené směrnice jako použití, které může vyplývat ze snadno předvídatelného lidského chování. V této souvislosti přispívá skutečnost, že vnitrostátní orgány vyhodnocují existenci takového rizika z konkrétního pohledu průměrného a přiměřeně obezřetného uživatele, a nikoliv čistě abstraktně, k zajištění toho, že nedojde k neodůvodněnému zásahu do volného pohybu strojních zařízení ve smyslu čl. 11 odst. 1 uvedené směrnice. Je-li však existence takového rizika z pohledu průměrného a přiměřeně obezřetného uživatele právně dostačujícím způsobem prokázána, je skutečnost, že tento uživatel byl předem informován o existenci tohoto rizika, sama o sobě nepodstatná, a to vzhledem k pořadí důležitosti povinností spojených s předcházením rizikům a informováním zavedenému směrnicí 2006/42, které musí výrobci strojních zařízení respektovat, a dále vzhledem k důsledkům nedodržení těchto povinností. (viz body 83 a 84)

Viz znění rozhodnutí. (viz bod 94)

Článek 11 směrnice 2006/42 o strojních zařízeních Komisi ve zvláštním rámci přezkumu odůvodněnosti opatření, jež jí členské státy oznámí, neukládá určit, zda jsou tato opatření navíc v souladu se zásadou rovného zacházení. Je-li takové opatření odůvodněné ve smyslu uvedeného ustanovení, rozhodnutí, kterým Komise uznává jeho odůvodněnost, tedy nemůže být zpochybněno z důvodu, že obdobná strojní zařízení jako ta, jichž se toto opatření týká, jsou na dotčeném vnitrostátním trhu přítomna, ale v rozporu se zásadou rovného zacházení nebyla předmětem obdobných opatření. Zaprvé, pokud je určitá oblast předmětem úplné harmonizace na unijní úrovni, musí být každé vnitrostátní opatření, které se jí týká, posuzováno vzhledem k ustanovením harmonizačního předpisu, a nikoliv vzhledem k primárnímu právu. To platí zejména tehdy, jestliže sporné opatření představuje nikoliv akt zákonné nebo podzákonné povahy, ale individuální opatření. Jelikož tak směrnice 2006/42 provedla úplnou harmonizaci na unijní úrovni týkající se pravidel souvisejících nejen se základními požadavky na bezpečnost použitelnými na strojní zařízení a s potvrzením souladu těchto strojních zařízení s uvedenými požadavky, ale rovněž s kroky, k nimž mohou členské státy přistoupit ve vztahu ke strojním zařízením považovaným za splňující tyto požadavky, musí být to, zda Komise porušila své povinnosti tím, že neověřila, zda byla v projednávaném případě vnitrostátní opatření příslušnými orgány přijata při dodržení zásady rovného zacházení, nebo zda provedení takové kontroly do působnosti Komise nespadalo, tudíž určeno na základě ustanovení této směrnice. Zadruhé, účelem článku 11 směrnice 2006/42 není uložit Komisi povinnost přezkoumávat ve všech aspektech legalitu opatření přijatých vnitrostátními orgány, pokud tyto konstatují, že strojní zařízení mohou ohrožovat zdraví nebo bezpečnost osob. Takový přezkum totiž přísluší vnitrostátním soudům, jak plyne z bodu 25 odůvodnění a článku 20 uvedené směrnice. Zatřetí, i když se čl. 11 odst. 3 směrnice 2006/42 omezuje na stanovení toho, že Komise přezkoumá, zda jsou opatření přijatá členským státem odůvodněná, obecná systematika uvedeného článku vede k chápání této povinnosti s ohledem na povinnosti, které předtím odstavce 1 a 2 uvedeného článku uložily vnitrostátním orgánům. Kromě toho čl. 114 odst. 10 SFEU, který opravňuje unijního normotvůrce stanovit takové ochranné doložky, jaké jsou zavedeny článkem 11 směrnice 2006/42, a který odkazuje na důvody uvedené v první větě článku 36 SFEU, neodkazuje na druhou větu tohoto článku, která stanoví, že zákazy nebo omezení, které mohou být odůvodněny takovými důvody, nesmí sloužit jako prostředky svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy. V důsledku toho se liší od odstavců 4 až 6 téhož článku, týkajících se ustanovení, která může členský stát přijmout nebo ponechat v platnosti po přijetí harmonizačních opatření podle odstavce 1. (viz body 98–105)

Všechny unijní akty musí být vykládány v souladu s veškerým primárním právem, včetně zásady rovného zacházení. Mimoto je pro účely výkladu unijního aktu třeba brát v úvahu nejen znění jeho ustanovení, ale rovněž jejich obecnou systematiku, celkovou souvislost a účel právní úpravy, jejíž jsou součástí. Pokud jde o směrnici 2006/42 o strojních zařízeních, bylo by v rozporu nejen se zásadou rovného zacházení, ale rovněž s účelem uvedené směrnice, kterým je zejména harmonizovat podmínky, za nichž jsou strojní zařízení uváděna na vnitřní trh a volně se na něm pohybují, při současné ochraně bezpečnosti a ochrany zdraví osob před riziky plynoucími z jejich používání, jakož i s obecnou systematikou ustanovení zavedeného za účelem zajištění řádného a jednotného uplatňování uvedené směrnice vnitrostátními orgány pod dohledem Komise, pokud by členský stát mohl uplatnit ochrannou doložku stanovenou článkem 11 uvedené směrnice ve vztahu ke strojnímu zařízení, které může ohrozit zdraví nebo bezpečnost osob, a současně na srovnatelná strojní zařízení neuplatnit rovné zacházení, aniž je to objektivně odůvodněno. (viz body 108 a 109)