STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

JÁNA MAZÁKA

přednesené dne 6. července 20101( )

Věc C‑565/08

Evropská komise

proti

Italské republice

„Advokáti – Odměny – Povinnost dodržovat závazné maximální sazby“

1. Toto řízení pro nesplnění povinnosti se týká italské právní úpravy, která podle názoru Evropské komise stanoví závazné maximální sazby pro činnosti advokátů.

2. Povinnost advokátů dodržovat maximální sazby představuje podle Komise omezení svobody usazování ve smyslu článku 43 ES, jakož i omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES. Vzhledem k tomu, že uvedená povinnost, podle názoru Komise, patrně není s to zaručit naplňování cílů obecného zájmu a je v každém případě restriktivnější, než je nezbytné k dosažení uvedených cílů, jedná se podle ní o omezení, které nelze odůvodnit.

3. Italská republika založila svoji obhajobu především na tvrzení, že v jejím právním řádu neexistuje zásada, která zakazuje překročení maximálních sazeb použitelných na činnosti advokátů. Pouze podpůrně se snažila prokázat, že stanovení maximálních tarifních sazeb má za cíl zajistit přístup k soudu, ochranu příjemců služeb, jakož i řádný výkon spravedlnosti.

Vnitrostátní právní rámec

4. Odměna svobodných povolání, mezi nimiž je uvedeno rovněž povolání advokáta, na základě smlouvy o poskytování služeb je obecně upravena v článku 2233 italského občanského zákoníku, který zní:

„Odměna, pokud není dohodnuta stranami a nemůže být určena podle tarifů nebo zvyklostí, je stanovena soudem poté, co vyslechne stanovisko profesního sdružení, ke kterému poskytovatel náleží.

Výše odměny musí v každém případě odpovídat složitosti věci a důstojnosti povolání.

Každá dohoda uzavřená mezi advokáty nebo zmocněnými advokátními koncipienty a jejich klienty, která stanoví odměnu za poskytnuté odborné služby, je neplatná, pokud není učiněna v písemné formě.“

5. Ustanovení týkající se odměn advokátů jsou obsažena v královském legislativním nařízení č. 1578 ze dne 27. listopadu 1933, převzatého do zákona č. 36 ze dne 22. ledna 1934, ve znění pozdějších změn (dále jen „královské legislativní nařízení“), které je základním textem upravujícím povolání advokáta v Itálii.

6. Podle článku 57 královského legislativního nařízení:

„Kritéria sloužící k určení odměn a náhrad, které přísluší advokátům a ,procuratori‘ [právní zástupci u odvolacích soudů – pozn. překladatele] v trestní a mimosoudní oblasti( ), jsou stanovena každé dva roky rozhodnutím Consiglio nazionale forense (Národní rada advokátních komor). Stejně tak určení odměn pro trestní řízení, která probíhají před Kasačním soudem a Nejvyšším vojenským soudem, je věcí Consiglio nazionale forense (Národní rada advokátních komor).

Rozhodnutí, kterými se stanovují kritéria uvedená v předchozím pododstavci, musí být schválena ministerstvem spravedlnosti“.

7. Podmínky použitelné na kritéria uvedená v článku 57 jsou specifikovány v jeho článku 58, který zní následovně:

„Kritéria uvedená v předchozím článku jsou stanovena ve vztahu k hodnotě sporů a stupni orgánu, který o nich rozhoduje, a u trestních řízení ve vztahu k jejich délce.

Pro každý akt nebo řadu aktů musí být stanovena minimální a maximální sazba.

V oblasti mimosoudní je třeba zohlednit složitost věci“.

8. Poté, co Consiglio nazionale forense (Národní rada advokátní komory) rozhodne v souladu s článkem 57 královského legislativního nařízení o advokátním tarifu, musí být tento tarif schválen ministrem spravedlnosti, a to po vydání stanoviska Comitato interministeriale dei prezzi (Meziresortní cenový výbor), na základě dvacátého pododstavce článku 14 zákona č. 887 ze dne 22. prosince 1984, a posudku Consiglio di Stato (Státní rada), na základě čl. 17 odst. 3 zákona č. 400 ze dne 23. srpna 1988. Poslední vyhláškou ministerstva upravující odměny advokátů, která byla přijata v souladu s výše uvedeným postupem, je vyhláška č. 127 ze dne 8. dubna 2004 (dále jen „vyhláška ministerstva č. 127/2004“).

9. Co se týče určení odměn, článek 60 královského legislativního nařízení stanoví, že soud určí odměny na základě uvedených kritérií, přičemž zohlední závažnost a množství projednávaných otázek. Toto určení se musí pohybovat v rámci předem stanovených maximálních a minimálních sazeb. Nicméně soud může maximální sazbu stanovenou tarifem překročit v případech, které mají s ohledem na zvláštní povahu sporu mimořádný význam, a jestliže to odůvodňuje vnitřní hodnota poskytované služby. Naopak, pokud se věc jeví jako jednoduchá, může soud stanovit odměny nižší, než je minimální sazba. V obou těchto případech musí být rozhodnutí soudu odůvodněné.

10. Co se týče odměn, které advokát účtuje klientovi, článek 61 královského legislativního nařízení stanoví:

„Odměny, které advokát účtuje klientovi jak v soudní, tak mimosoudní oblasti, jsou určeny, není-li dohodnuto jinak, na základě kritérií stanovených v článku 57, s ohledem na závažnost a množství projednávaných otázek.

Tyto odměny mohou být, s ohledem na zvláštní povahu sporu, hodnotu nebo výsledek poskytnuté služby, vyšší než odměny účtované účastníkovi řízení, kterému bylo uloženo nahradit náklady řízení.

[…]“

11. Pokud jde o odměny advokátů v civilní oblasti, článek 24 zákona č. 794 ze dne 13. června 1942, o odměnách advokátů za poskytování právních služeb v civilní oblasti (dále jen „zákon č. 794/1942“), stanoví, že není možné odchýlit se od minimálních odměn stanovených tarifem za advokátní úkony v civilní oblasti, pod hrozbou neplatnosti každé odchylné dohody.

12. Článek 13 zákona č. 31 ze dne 9. února 1982 o volném pohybu služeb poskytovaných advokáty-státními příslušníky členských států Evropského společenství, který provádí směrnici Rady 77/249/EHS ze dne 22. března 1977 o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů( ), stanoví, že „advokátům uvedeným v článku 1 přísluší na základě poskytnutých odborných služeb poplatky a náhrady stanovené v oblasti soudní a mimosoudní platnými profesními předpisy“.

13. Je třeba uvést, že během postupu před zahájením soudního řízení v projednávané věci byla italská právní úprava o odměnách svobodných povolání, a tedy v důsledku toho rovněž o odměnách advokátů, změněna legislativním nařízením č. 223 ze dne 4. července 2006, převzatým do zákona č. 248 ze dne 4. srpna 2006 (dále jen „legislativní nařízení č. 223/2006“). Jeho článek 2, nadepsaný „Naléhavá ustanovení pro ochranu hospodářské soutěže v oblasti odborných služeb“, stanoví:

„1. V souladu se zásadou Společenství volné hospodářské soutěže a se zásadou volného pohybu osob a služeb a s cílem zajistit spotřebitelům skutečnou možnost volby při výkonu jejich práv a možnost srovnání služeb nabízených na trhu se dnem nabytí účinnosti tohoto nařízení ruší ustanovení právních a správních předpisů, která pro svobodná povolání a duševní činnosti stanoví:

a) závazné pevné nebo minimální sazby, a tedy zákaz sjednat smluvní odměnu v závislosti na dosažení sledovaných cílů;

[…]

2. Tím nejsou dotčena ustanovení týkající se výkonu povolání v rámci služby veřejného zdravotnictví nebo na základě smluvního vztahu s touto službou, ani případných maximálních cen, předem obecně stanovených za účelem ochrany spotřebitelů. Soud v případě soudního určení a právní pomoci určí náklady řízení a odměny na základě sazebníku odměn. V nabídkových řízeních mohou zadavatelé použít sazebníky, řádným způsobem uznané za přiměřené, jako kritérium nebo referenční základ pro určení odměn.

3. Pravidla profesní etiky a smluvní pravidla, jakož i kodexy chování přebírající ustanovení uvedená v odst. 1 budou přizpůsobeny nejpozději do 1. ledna 2007, včetně přijetí opatření, která mají za cíl zaručit kvalitu odborných služeb. V případě nepřizpůsobení a od téhož data budou pravidla, která jsou v rozporu s ustanoveními odst. 1, v každém případě neplatná.“

Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem

14. Jelikož se Komise domnívala, že by italská právní úprava týkající se mimosoudních činností advokáta mohla být neslučitelná s článkem 49 ES, zaslala dne 13. července 2005 Italské republice výzvu dopisem. Italská republika odpověděla dopisem ze dne 19. září 2005.

15. Komise poté dvakrát doplnila analýzu provedenou ve výzvě dopisem. V první doplňující výzvě dopisem ze dne 23. prosince 2005 Komise považovala za neslučitelné s články 43 ES a 49 ES italská ustanovení, která stanoví povinnost dodržovat závazné sazby pro soudní a mimosoudní činnosti advokátů. Italská republika odpověděla dopisy ze dne 9. března 2006, 10. července 2006, jakož i 17. října 2006.

16. Druhou doplňující výzvou dopisem ze dne 23. března 2007 Komise reagovala na novou italskou právní úpravu v dané oblasti, tedy na legislativní nařízení č. 223/2006. Italská republika odpověděla dopisem ze dne 21. května 2007.

17. Poté Komise dopisem ze dne 3. srpna 2007 požádala italské orgány o informace o pravidlech týkajících se systému náhrad výdajů vynaložených advokáty. Italská republika odpověděla dopisem ze dne 28. září 2007.

18. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s vyjádřeními Italské republiky, zaslala jí dne 4. dubna 2008 odůvodněné stanovisko, ve kterém jí vytýkala neslučitelnost vnitrostátních ustanovení ukládajících advokátům povinnost dodržovat maximální sazby s články 43 ES a 49 ES.

19. I přes argumenty, které uvedly italské orgány ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko ze dne 9. října 2008, podala Komise projednávanou žalobu, kterou se domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že přijala ustanovení, která ukládají advokátům povinnost dodržovat maximální sazby, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 43 ES a 49 ES, a aby uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.

20. Usnesením ze dne 5. června 2009 Soudní dvůr povolil vedlejší účastenství Republice Slovinsko na podporu návrhových žádání Komise.

21. Italská republika navrhla, aby bylo nařízeno jednání, které se konalo dne 24. března 2010 za přítomnosti zástupců Italské republiky, jakož i Komise.

Posouzení

22. Žaloba Komise vychází z předpokladu, že italská právní úprava obsahuje ustanovení, která ukládají advokátům povinnost dodržovat maximální sazby. Ve světle argumentace Komise obsažené v žalobě a přednesené na jednání je možné konstatovat, že Komise nevytýká Italské republice existenci závazných maximálních sazeb ve vztahu k určení nákladů řízení soudním orgánem, které jsou výslovně stanoveny v článku 60 královského legislativního nařízení, ale spíše povinnost dodržovat takové sazby ve vztahu mezi advokátem a klientem, pokud tato povinnost omezuje svobodu jednání o odměně advokátů.

23. Pokud by tomu tak bylo, to znamená pokud by italská právní úprava skutečně obsahovala ustanovení ukládající advokátům povinnost dodržovat maximální sazby ve vztahu ke svým klientům, nebylo by příliš obtížné, vycházíme-li z rozsudku Cippola a další( ), ve kterém Soudní dvůr označil obdobnou povinnost týkající se dodržování minimálních sazeb za omezení volného pohybu služeb, rozpoznat, že dotčená povinnost představuje omezení volného pohybu služeb, či dokonce svobody usazování, takže Italské republice přísluší prokázat, že toto omezení je odůvodněno cíli obecného zájmu.

24. Italská republika však popírá právě existenci takové povinnosti, která ukládá advokátům, aby dodržovali maximální sazby ve vztahu ke svým klientům. Z tohoto důvodu dříve, než budu zkoumat, zda povinnost advokátů dodržovat maximální sazby představuje omezení svobody usazování ve smyslu článku 43 ES, jakož i omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES, budu se nejprve zabývat otázkou, zda italský právní řád uvedenou povinnost skutečně obsahuje.

25. Úvodem bych rád připomenul, že italský tarif pro činnosti advokátů, který stanoví maximální a minimální sazbu pro každý akt nebo řadu aktů, byl již Soudním dvorem zkoumán třikrát. První příležitost se naskytla v rozsudku Arduino( ), ve kterém Soudní dvůr zkoumal postup přijímání tarifu stanovícího maximální a minimální sazby z hlediska článků 10 ES a 81 ES za účelem ověření, zda uvedený tarif představuje státní opatření nebo intervenční rozhodnutí hospodářského rázu soukromého hospodářského subjektu. Soudní dvůr při této příležitosti konstatoval, že výše uvedené články Smlouvy o ES nebrání členskému státu přijmout právní nebo správní opatření, které schvaluje, na základě návrhu vypracovaného advokátní komorou, tarif, který stanoví minimální a maximální odměny pro členy profesní komory( ).

26. Tentýž závěr je obsažen v rozsudku Cipolla a další( ). V tomto rozsudku se Soudní dvůr kromě souladu italského advokátního tarifu s požadavky práva hospodářské soutěže Společenství zabýval rovněž otázkou vztahu mezi absolutním zákazem odchýlit se dohodou od minimálních odměn stanovených uvedeným tarifem a zásadou volného pohybu služeb. V tomto ohledu Soudní dvůr konstatoval, že takový zákaz představuje omezení volného pohybu služeb, které může být v zásadě odůvodněno cíli ochrany spotřebitele a řádného výkonu spravedlnosti. Soudní dvůr ponechal na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda dotčená italská právní úprava uvedeným cílům skutečně odpovídá a zda omezení, která ukládá, nejsou s ohledem na tyto cíle nepřiměřená( ).

27. Dále v usnesení Hospital Consulting a další( ) Soudní dvůr zopakoval své stanovisko, pokud jde o soulad italského advokátního tarifu s požadavky práva hospodářské soutěže Společenství. V této věci se předběžné otázky položené Soudnímu dvoru týkaly zákazu uloženého soudci, který rozhoduje o výši nákladů řízení, jež musí zaplatit účastník řízení, který neměl ve věci úspěch, druhému účastníku řízení, odchýlit se od minimálních odměn stanovených uvedeným tarifem.

28. Mám za to, že je důležité zdůraznit, že se jak v rozsudku Cipolla a další, tak v usnesení Hospital Consulting a další argumentace Soudního dvora týkala pouze zákazu odchýlit se od minimálních odměn. Uvedená rozhodnutí vůbec neřeší případný zákaz odchýlit se od maximálních odměn navzdory skutečnosti, že se ve věci, v níž byl vydán rozsudek Cipolla a další, předkládající soud tázal Soudního dvora na slučitelnost zásady absolutního zákazu odchýlit se od odměn advokátů se zásadou volného pohybu služeb( ).

29. V době rozhodné z hlediska skutkového stavu, který byl dán ve věcech, v nichž byly vydány výše uvedené rozsudky Arduino a Cippola a další, jakož i výše uvedené usnesení Hospital Consulting a další, byla existence zákazu odchýlit se od minimálních odměn nesporná. Tento zákaz byl výslovně stanoven v článku 24 zákona č. 794/1942 a sankcionován neplatností každé odchylné dohody, jakož i v čl. 4 odst. 1 vyhlášky ministerstva č. 127/2004, podle kterého minimální sazby stanovené pro odměny advokátů nepřipouští žádnou odchylku( ).

30. Povinnost dodržovat minimální sazby, a tedy závazná povaha uvedených sazeb, byla zrušena legislativním nařízením č. 223/2006, které tak deroguje, jakožto lex posterior, zákon č. 794/1942, jakož i vyhlášku ministerstva č. 127/2004.

31. Podobně jako existence zákazu odchýlit se od minimálních odměn v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, který byl dán ve věcech, v nichž byly vydány výše uvedené rozsudky Arduino a Cippola a další, jakož i výše uvedené usnesení Hospital Consulting a další, není sporné ani to, že v italské právní úpravě existují maximální sazby pro činnosti advokátů.

32. Zdá se však, že toto Komise Italské republice nevytýká. Komise totiž kritizuje závaznou povahu maximálních sazeb ve vztazích mezi advokáty a klienty, neboť představuje omezení smluvní svobody těchto posledně uvedených. Podle názoru Komise dotčená italská právní úprava zakazuje advokátům odchýlit se od maximálních sazeb dohodou.

33. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Italská republika není jediným členským státem, jehož právní řád určuje tarif stanovící maximální a minimální sazby použitelné na odměny advokátů( ).

34. Připouštím, že takový tarif může hrát regulační roli chránící jednotlivce před stanovením nadměrných odměn a umožňující znát předem výdaje za advokátní služby, a to zejména s ohledem na asymetrii informací existující mezi advokáty a klienty.

35. Jak jsem již uvedl výše, je jádrem výhrad vyjádřených Komisí( ) údajný závazný charakter maximálních sazeb, které jsou podle Komise použitelné na činnosti advokátů zejména na základě článků 57 a 58 královského legislativního nařízení, článku 24 zákona č. 794/1942, článku 13 zákona č. 31 ze dne 9. února 1982, příslušných ustanovení vyhlášky ministerstva č. 127/2004, jakož i legislativního nařízení č. 223/2006.

36. Na základě italské právní úpravy, která byla představena Komisí, poté vysvětlena Italskou republikou jak v jejích odpovědích, tak v jejích ústních vysvětleních přednesených na jednání, mám za to, že předpoklad Komise týkající se zákazu odchýlit se od maximálních sazeb je nesprávný.

37. Z článku 2233 italského občanského zákoníku, jakožto lex generalis, jakož i z článku 61 královského legislativního nařízení, jakožto lex specialis, výslovně vyplývá, že dohoda mezi advokátem a jeho klientem má přednost před tarifem stanoveným vyhláškou ministerstva č. 127/2004. Pouze při neexistenci jakékoliv dohody se pro určení odměny advokáta v konkrétním případě použije tarif. Z toho vyplývá, že advokát a jeho klient mají možnost určit odměnu advokáta dohodou například podle vynaloženého času, paušálně nebo také v závislosti na výsledku.

38. Toto zjištění není zpochybněno ani čl. 2 odst. 2 legislativního nařízení č. 223/2006, podle kterého zrušením právních a správních předpisů v oblasti odborných služeb, které stanoví závazné pevné nebo minimální sazby, nejsou dotčeny případné maximální sazby. Z uvedeného ustanovení podle mého názoru vyplývá, že charakter případných maximálních sazeb zůstal nezměněn. Pokud tedy maximální sazby použitelné na činnosti advokátů neměly závazný charakter ve vztazích mezi advokáty a klienty před přijetím legislativního opatření č. 223/2006, nemohou mít takový charakter ani po přijetí uvedeného legislativního nařízení.

39. Navíc, na rozdíl od čl. 2 odst. 1 legislativního nařízení č. 223/2006, se výraz „závazný“ nevyskytuje v odst. 2 téhož ustanovení v souvislosti s maximálními sazbami.

40. S ohledem na judikaturu, podle které musí být význam vnitrostátních právních a správních předpisů hodnocen s ohledem na výklad, který k nim dávají vnitrostátní soudy( ), by Komise musela, aby byla žaloba úspěšná, prokázat, že italské soudy chápou maximální sazby jako sazby mající závazný charakter.

41. Komise ve své žalobě uvedla, aniž citovala konkrétní případy, že z ustálené judikatury Corte suprema di cassazione vyplývá, že zákaz odchýlit se od profesního advokátního tarifu znamená neplatnost každé dohody mezi zúčastněnými, která je s tímto v rozporu. Italská republika odpověděla, že uvedená judikatura se týká pouze minimálních sazeb.

42. Na jednání Komise poukazovala na rozsudky Corte suprema di cassazione č. 12297/2001, č. 9514/96 a č. 19014/2007, aniž však dala Soudnímu dvoru jejich opis. Komise tvrdila, že Corte suprema di cassazione měl v těchto rozsudcích za to, že účelem maximálních a minimálních sazeb je omezení smluvní autonomie. Italská republika odpověděla, že se tyto rozsudky týkají zcela odlišných právních úprav.

43. Navzdory skutečnosti, že výše uvedené rozsudky nebyly založeny do spisu, přezkoumal jsem jeden z těchto rozsudků, a sice rozsudek č. 12297/2001, který je přístupný na internetu. Z tohoto přezkumu vyplývá, že se tento rozsudek týká pouze soudního určení nákladů řízení, a nikoliv smluvní svobody stanovit výši odměny ve vztahu mezi klientem a jeho advokátem.

44. S ohledem na výše uvedené úvahy je možné provést rekapitulaci.

45. Zaprvé Komisi přísluší prokázat existenci povinnosti, která ukládá advokátům, aby dodržovali maximální sazby,a která jim zakazuje odchýlit se od uvedených maximálních sazeb na základě dohody.

46. Komise prokázala existenci maximálních sazeb v dané oblasti. Tento poznatek nebyl ve skutečnosti Italskou republikou zpochybněn. Komise však neprokázala, že jsou uvedené sazby závazné v tom smyslu, že zakazují advokátům se od nich dohodou uzavřenou s jejich klienty odchýlit. Přezkum italské právní úpravy týkající se odměn advokátů neodhalil existenci takového výslovného zákazu odchýlit se od maximálních sazeb, podobně jako zákazu odchýlit se od minimálních sazeb použitelného do okamžiku změny, ke které došlo legislativním nařízením č. 223/2006.

47. Zadruhé Komise bez ohledu na neexistenci takového výslovného zákazu neprokázala, že, vnitrostátní soudy vykládají dotčenou právní úpravu v tom smyslu, že maximální sazby představují omezení smluvní svobody advokátů a jejich klientů. Podle mých poznatků rozsudky Corte suprema di cassazione citované Komisí na jednání( ), které však nebyly založeny do spisu, tvrzení Komise nepodporují. Italská republika mimoto správně uvedla, že se dotčené rozsudky týkají právních úprav odlišných od právní úpravy zkoumané v projednávané věci.

48. Z výše uvedeného shrnutí vyplývá, že žaloba Komise musí být zamítnuta jako neopodstatněná.

49. Pokud jde o náklady řízení, platí podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k neexistenci návrhových žádání Italské republiky v tomto směru ponese každý z účastníků řízení vlastní náklady řízení.

50. V souladu s čl. 69 odst. 4 prvním pododstavcem téhož jednacího řádu členský stát, který vstoupil do řízení jako vedlejší účastník, nese vlastní náklady. Republika Slovinsko tudíž ponese vlastní náklady řízení.

Závěry

51. S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně:

„1) Žaloba se zamítá.

2) Italská republika ponese vlastní náklady řízení.

3) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.

4) Republika Slovinsko ponese vlastní náklady řízení.“