STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

ze dne 18. listopadu 2004( )

Věc C‑335/03

Portugalská republika

proti

Komisi Evropských společenství

„Zrušení rozhodnutí Komise 2003/364/ES ze dne 15. května 2003 o vyloučení některých výdajů vynaložených členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) z financování Společenství – Paušální opravy opatření za kalendářní rok 1999 nahlášených Portugalskem – Prémie na krávy bez tržní produkce mléka a zvláštní prémie producentům hovězího masa“





I – Úvod

1. V této právní věci se Portugalská republika domáhá zrušení rozhodnutí Komise 2003/364/ES ze dne 15. května 2003 o vyloučení některých výdajů vynaložených členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) z financování Společenství( ). Projednávaná žaloba se týká odmítnutí Komise nahradit Portugalské republice částku ve výši 2 446 684,20 eur.

II – Právní rámec

2. Právní rámec financování společné zemědělské politiky a postupu při schvalování účetní závěrky EZOZF byl již opakovaně podrobně zpracován v různých stanoviscích a rozsudcích. Ohledně obsáhlého vylíčení tohoto právního rámce odkazuji mj. na stanovisko generálního advokáta Jacobse ze dne 22. ledna 2004 a rozsudek Německo v. Komise( ).

III – Skutkové okolnosti a původní řízení

3. Komise prováděla v Portugalsku v období od 18. do 22. září 2000 různé kontroly za účelem zjištění, zda jsou dodržována použitelná ustanovení práva Společenství. Tyto kontroly se uskutečnily v různých podnicích živočišné výroby v Alentejo.

4. Na základě těchto kontrol sdělila Komise portugalským orgánům dopisem ze dne 20. března 2001, že zahájila šetření podle čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1663/95( ), neboť v odvětví hovězího masa nebyla zcela dodržena nařízení č. 805/68( ), nařízení č. 3886/92( ), nařízení č. 3508/92( ) a nařízení č. 3887/92( ), jakož i nařízení č. 1254/1999( ) a nařízení č. 2342/1999( ).

5. Komise dospěla na základě následujících zjištění k následujícímu závěru. Zaprvé činila procentní míra kontrol na místě v retenčním období 4,4 %, zatímco právo Společenství v čl. 6 nařízení č. 3887/92( ) předepisuje v dotčeném období minimální procentní míru 5 % kontrol. Dále portugalští producenti údajně používali rozdílné identifikační značky. Jednalo se o běžné oranžové ušní značky, staré kovové ušní značky, žluté ušní značky a zelené ušní značky programu Komise (IDEA), u kterých byl používán elektronický identifikační systém pro registraci a sledování zvířat ve Společenství. Kromě toho byla některá zvířata na boku označena cejchem nebo tetováním. Velký počet zvířat nebyl označen úředně distribuovanými ušními značkami, nýbrž producenty ručně psanými značkami.

6. Dopisem ze dne 28. května 2001 popřely portugalské orgány zjištěné nesrovnalosti. Zaprvé byla v dotčeném roce splněna minimální procentní míra 5 % kontrol. Zadruhé portugalská vláda podrobněji osvětluje různé používané ušní značky. Staré kovové ušní značky byly používány u zvířat, která byla označena v období do září nebo října 1998, a značky nebyly nahrazeny. Žluté ušní značky byly používány určitými producenty pro jejich vlastní správu. Zvířata, která byla označena na boku cejchem nebo tetováním, jsou býci určení pro zápasy. U býků určených pro zápasy musí být značky čitelné na velkou vzdálenost. Ručně psané značky byly používány, pokud se původní ušní značky ztratily, a věrně reprodukovaly úřední identifikační čísla.

7. Poté vyzvala Komise portugalské orgány dopisem ze dne 31. října 2001 k dvoustranným jednáním. Komise doplnila, že zvažuje provedení paušální opravy Portugalskem nahlášených výdajů na prémii na krávy bez tržní produkce mléka v kalendářním roce 1999 a paušální opravy ve výši 5 % z Portugalskem nahlášených výdajů na zvláštní prémii producentům hovězího masa ve stejném kalendářním roce.

8. Dvoustranná jednání se uskutečnila dne 21. listopadu 2001 v Bruselu. Úředním sdělením ze dne 20. února 2002 sdělila Komise své stanovisko týkající se dvoustranných jednání. Poté formálně sdělila portugalským orgánům dopisem ze dne 30. května 2002 své závěry s odkazem na rozhodnutí 94/442/ES( ). Portugalské orgány poté navrhly zahájení smírčího řízení, které však nepřineslo sblížení stanovisek stran. Poté vydala Komise dne 15. května 2003 napadené rozhodnutí.

9. Rozhodnutím 2003/364/ES vyloučila Komise některé výdaje členských států z financování prostřednictvím fondu. Jak vyplývá z článku 1 rozhodnutí 2003/364/ES a z přílohy tohoto rozhodnutí, byly v účetním roce 1999, pokud jde o Portugalskou republiku, vyloučeny z financování následující výdaje:

– 909 773,86 eur za prémii na krávy bez tržní produkce mléka, včetně doplňkové prémie,

– 1 087 047,53 eur za zvláštní prémii na skot samčího pohlaví,

– 376 870,71 eur za vyrovnávací dávky,

– 72 992,11 eur za přímé platby producentům Poseima.

10. Návrhem na zahájení řízení došlým kanceláři Soudního dvora dne 31. července 2003 Portugalská republika na základě čl. 230 odst. 1 ES podala žalobu na zrušení napadeného rozhodnutí, jakož i na uložení náhrady nákladů řízení žalované. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.

IV – Žaloba

11. Na podporu své žaloby se žalobkyně dovolává tří žalobních důvodů, a sice: nesprávného právního posouzení při použití úpravy čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92, nesprávného posouzení skutkových okolností v souvislosti s výdaji na prémii na krávy bez tržní produkce mléka nahlášenými portugalskými orgány za kalendářní rok 1999 a porušení povinnosti odůvodnění uvedené v článku 253 ES.

A – První žalobní důvod: Nesprávné právní posouzení při použití úpravy čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92

Vyjádření účastníků řízení

12. Portugalská vláda uplatňuje, že v dotčeném roce provedla minimální procentní míru kontrol stanovenou čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92. V čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 je totiž zmíněna „minimální míra kontrol u zvířat“. Proto je třeba vykládat žádosti o podporu s ohledem na „zvířata“ a odpovídající kontroly ve světle zemědělského podniku jako celku, jinými slovy je nutné posuzovat všechny režimy podpor s ohledem na „zvířata“ jako celek. Proto nevyplývá z čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92, že by měl být každý režim kontrolován odděleně, jak tvrdí Komise.

13. Portugalské orgány se rozhodly pro řešení, podle něhož podávají zemědělské podniky souhrnnou žádost pro různé existující režimy podpor na „zvířata“ v záruční sekci EZOZF, v jejímž rámci jsou kontroly prováděny. Přitom je v dotčeném roce na místě během retenčního období kontrolována nařízením stanovená minimální míra žádostí týkající se zvířat v zemědělském podniku.

14. Článek 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 ve znění platném v okamžiku skutkového stavu nerozlišuje u povinnosti kontroly 5 % žádostí o podporu na „zvířata“ v retenčním období mezi různými režimy podpor, takže způsob jednání portugalských orgánů byl na rozdíl od názoru Komise v souladu se zmíněným ustanovením. Portugalská vláda dále odkazuje na čl. 6 odst. 5 ve znění nařízení č. 1678/98( ), kde je uvedeno: „Kontroly na místě dle tohoto nařízení mohou být prováděny v rámci jiných kontrol stanovených právem Společenství“( )(neoficiální překlad).

15. Portugalská vláda uvádí, že míra kontrol u souhrnných žádostí o podpory na „zvířata“ je vyšší než 5 %. Procentní míra kontrol ohledně režimu prémií týkajících se odvětví hovězího masa sice činila v retenčním období pro zvířata 4,4 %, avšak přesto je při použití průměrné hodnoty procentních sazeb kontrol pro režim prémií pro odvětví hovězího masa, režimu prémií na krávy bez tržní produkce mléka a režimu prémií producentům skopového a kozího masa dosažena míra kontrol 6,3 %.

16. Dále portugalská vláda odkazuje na nové znění čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 ve znění nařízení č. 2801/99( ). Toto ustanovení zní následovně: „Kontroly na místě týkající se prémií na zvířata se vztahují na všechna zvířata, která spadají pod některý z režimů podpor. Minimálně 50 % minimální míry kontrol u zvířat bude provedeno během retenčního období […]. Kontroly na místě dle tohoto nařízení mohou být prováděny ve spojení s jakoukoliv jinou kontrolou stanovenou právními předpisy Společenství“ (neoficiální překlad). Toto nové znění čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 rozlišuje jasně mezi různými režimy podpor, na které je pohlíženo samostatně, avšak toto ustanovení vstoupilo v platnost až dne 1. ledna 2000.

17. Komise tedy tím, že v konkrétním případě nepoužila znění čl. 6 odst. 5 nařízení č. 3887/92 platné v okamžiku skutkového stavu, ale pozdější znění nařízení č. 2801/99, uplatnila retroaktivně novou úpravu, čímž došlo k porušení obecných právních zásad společných členským státům.

18. Komise je toho názoru, že portugalská vláda přisuzuje čl. 6 odst. 3 a 5 nařízení č. 3887/92, a to jak co se týče ducha, tak i litery ustanovení, nesprávný význam. Stanovisko portugalské vlády je zcela v rozporu se sledovaným účelem. Článek 6 odst. 1 nařízení č. 3887/92 zní: „Správní kontroly a kontroly na místě se provádějí způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií“ (neoficiální překlad). Pokud bychom přijali názor portugalské vlády, postačovalo by kontrolovat 10 % žádostí o podporu v režimu prémie na krávy bez tržní produkce mléka a 10 % žádostí o podporu v režimu prémie producentům skopového a kozího masa. Tím by byla dosažena procentní míra kontrol 6,66 %, aniž by byla zkontrolována jedna jediná žádost o podporu týkající se režimu prémií za odvětví hovězího masa.

19. Taková úprava by byla zcela v rozporu s čl. 7 nařízení č. 3508/92, který výslovně stanoví: „Integrovaný kontrolní systém platí pro všechny žádosti o podporu, zejména týkající se správních kontrol, kontrol na místě a popřípadě kontroly dálkovým šetřením pomocí leteckých snímků nebo prostřednictvím satelitu“ (neoficiální překlad).

Posouzení

20. Článek 6 odst. 3 nařízení č. 3887/92 zní následovně: „Kontroly na místě se musí vztahovat alespoň na reprezentativní vzorek žádostí, tj. na […] 10 % žádostí o podporu na „zvířata“ nebo prohlášení o účasti […]“ (neoficiální překlad). Odstavec 5 toho článku stanoví: „Alespoň 50 % minimální míry kontrol u zvířat bude provedeno během retenčního období“ (neoficiální překlad). Z těchto ustanovení vyplývá, že minimální míra kontrol u zvířat během retenčního období musí činit 5 %.

21. Mezi stranami je spor o význam pojmu „minimální míra kontrol u zvířat“. Portugalská vláda je toho názoru, že na kontroly je nutné pohlížet pro všechny režimy podpor týkající se zvířat komplexně. Proto je dle jejího názoru pro otázku, zda byla dosažena minimální míra 5 % stanovená čl. 6 odst. 3 a 5 nařízení č. 3887/92, rozhodující průměrná míra kontrol. Komise zastává jiný postup. Dle jejího názoru musí být dosaženo minimální míry 5 % u každého režimu odděleně.

22. Domnívám se, že pojem „minimální míra kontrol u zvířat“ je třeba vykládat tak, že musí být u každého režimu podpor odděleně dosažena minimální míra stanovená čl. 6 odst. 3 a 5 nařízení č. 3887/92. Pokud bychom přijali úvahy portugalské vlády, byla by závažně omezena praktická účinnost tohoto ustanovení. Každý jiný výklad čl. 6 odst. 3 a 5 nařízení č. 3887/92 než ten, který zde byl prezentován, by měl za následek, že by se portugalská vláda mohla spokojit s tím, že by kontrolovala žádosti o podporu dle režimu prémie na krávy bez tržní produkce mléka a žádosti o podporu dle režimu prémií producentům skopového a kozího masa. Tím by mohla vzniknout situace, že by nebylo nutné kontrolovat ani jednu jedinou žádost o podporu dle režimu pro odvětví hovězího masa. Takový výklad čl. 6 odst. 3 a 5 nařízení č. 3887/92 tudíž nelze obhájit.

23. Ze skutečnosti, že míra kontrol u režimu prémií za odvětví hovězího masa činila v retenčním období pro zvířata 4,4 %, ve spojení s tím, že čl. 6 odst. 3 a 5 nařízení č. 3887/92 je možné přisuzovat pouze tento výklad, je třeba vyvodit, že portugalská vláda nesplnila minimální požadavek 5 % kontrol, tak jak je stanoven nařízením č. 3887/92.

24. První žalobní důvod portugalské vlády tedy nemůže dle mého názoru být úspěšný.

B – Druhý žalobní důvod: Nesprávné posouzení skutkových okolností v souvislosti s výdaji týkajícími se prémie na krávy bez tržní produkce mléka nahlášenými portugalskými orgány za kalendářní rok 1999

Vyjádření účastníků řízení

25. Druhý žalobní důvod portugalských orgánů zahrnuje tři části. První část se vztahuje k okamžiku, ke kterému byly nesrovnalosti zjištěny. Druhá část se zabývá relevancí učiněných zjištění a třetí část se týká reprezentativnosti výběrového souboru.

26. Ohledně první části zastává portugalská vláda názor, že údajné nesrovnalosti při označování zvířat, které měla Komise zjistit při svých kontrolách v zemědělských podnicích v regionu Alentejo v září 2000, nemohou být použity k provedení paušálních oprav výdajů za kalendářní rok 1999. Komise provedla v období od 18. do 22. září 2000 v Portugalsku různé kontroly, proto je třeba zohlednit výsledky těchto kontrol za hospodářský rok 2000, a nikoli za hospodářský rok 1999.

27. Komise odkazuje ve svém vyjádření k žalobě na čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení (EHS) č. 729/70 o financování Společné zemědělské politiky ve znění nařízení Rady (ES) č. 1287/95 ze dne 22. května 1995( ), kde je uvedeno: „Zamítnutí financování se nemůže vztahovat na výdaje, uskutečněné alespoň 24 měsíců před písemným oznámením Komise dotyčnému členskému státu o výsledcích těchto ověřování […]“ (neoficiální překlad).

28. Portugalské orgány toto zpochybňují a poukazují na to, že Komise nerozlišuje mezi dvěma oddělenými otázkami. První otázka se týká lhůty, v níž měly být sděleny důsledky výsledků kontrol, a druhá otázka se týká účetního roku, k němuž se kontroly vztahují.

29. Ve druhé části tohoto žalobního důvodu popírá portugalská vláda relevanci Komisí vznesené námitky nesrovnalostí. Portugalsko dodržuje i nadále režim označování skotu( ) i ručně psanými identifikačními čísly. Ruční zápis identifikačních čísel je pouze přechodným opatřením. Toto přechodné řešení je používáno tak, aby zvířata byla označena oficiálním označením až do okamžiku, kdy příslušný orgán poskytne náhradní ušní značky. Ručně psaná identifikační čísla se shodovala s úředními identifikačními čísly, tak jak byla zapsána v pasu příslušných zvířat, takže ohledně identifikace zvířat nemohl vzniknout problém.

30. Komise toto tvrzení zpochybňuje a odkazuje na souhrnnou zprávu, v níž jsou uvedeny nedostatky ohledně identifikace zvířat. Místní kontroloři údajně uznávají ručně psaná identifikační čísla bez jakýchkoliv problémů. Takový postup není v souladu s čl. 6 odst. 1 nařízení č. 3887/92( ), který stanoví: „Správní kontroly a kontroly na místě se provádějí způsobem, který zajistí spolehlivé ověření dodržování podmínek pro poskytnutí podpor a prémií“ (neoficiální překlad).

31. Ve třetí části tohoto žalobního důvodu portugalská vláda namítá, že Komise nesprávně posoudila podstatné skutečnosti, když nezohlednila konkrétní okolnosti. Jako důvod pro použití finanční opravy Komise uvádí, že jednotlivá zvířata nosila producentem připevněné ušní značky a byla označena jím používaným identifikačním číslem, které bylo odlišné od čísla přiděleného příslušnými orgány. Tato praxe dle Komise zvyšuje nebezpečí, že za jedno a totéž zvíře bude zaplacena více než jedna prémie. Podle názoru portugalské vlády měla Komise rovněž zohlednit okolnosti, za kterých byla tato praxe prováděna. Tato praxe se týkala pouze šesti producentů z jednoho a téhož regionu, vykazujícího určité znaky, které se odlišují od zbytku země. Chov skotu v Alentejo má extenzivní charakter, takže je pro producenty nákladnější zvířata kontrolovat. Výběrový soubor tedy není reprezentativní.

32. Komise poukazuje na to, že předpisy Společenství je nutné respektovat vždy bez ohledu na zvláštní znaky určitého regionu.

Posouzení

33. První částí druhého žalobního důvodu se portugalská vláda dotýká otázky, ke kterému roku se musí vztahovat paušální opravy. Dle jejího názoru měly být výsledky provedených kontrol zohledněny pro hospodářský rok 2000, a nikoli pro hospodářský rok 1999.

34. Článek 5 odst. 2 písm. c) nařízení č. 729/70 propůjčuje na rozdíl od tvrzení portugalské vlády Komisi oprávnění odmítnout financování výdajů, které byly učiněny v období 24 měsíců před okamžikem, kdy Komise dotčenému členskému státu písemně sdělila výsledky svých kontrol. Proto může Komise zohlednit výsledky provedených kontrol pro hospodářský rok 1999.

35. Dále portugalská vláda ve svém žalobním návrhu a ve své kasační odpovědi nepopřela, že bylo označeno pouze ručně psanými identifikačními čísly více zvířat. Toto odporuje čl. 4 odst. 1 nařízení č. 820/97. Toto ustanovení stanoví: „Všechna zvířata zemědělského podniku, která jsou narozena po 1. lednu 1998 nebo jsou po tomto datu určena pro obchod uvnitř Společenství, by měla být identifikována ušní značkou schválenou příslušným orgánem a připevněnou na každé ucho“ (neoficiální překlad). Odůvodnění podané portugalskou vládou, že ručně psané identifikační číslo je pouze přechodným řešením, nepovažuji za přesvědčivý důkaz o tom, že identifikace zvířat je dostatečně zaručena.

36. Dále portugalská vláda uvádí, že nedostatky zjištěné v regionu Alentejo se vyskytují pouze v tomto regionu a není možné je předpokládat v ostatních regionech.

37. Podle ustálené judikatury není Komise povinna za účelem osvědčení porušení pravidel společné organizace zemědělských trhů prokázat vyčerpávajícím způsobem nedostatečnost kontrol provedených vnitrostátní správou nebo nesprávnost hodnot jimi předaných, ale musí předložit důkaz vážné a rozumné pochybnosti, kterou má ohledně těchto kontrol nebo těchto hodnot. Toto zmírnění požadavku předložit důkaz Komisi vysvětluje skutečnost, že stát je ten, kdo je v nejlepším postavení ke shromáždění a ověření údajů nezbytných ke schválení účetní závěrky EZOZF, a jemu v důsledku toho přísluší předložit co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o skutečném provádění svých kontrol nebo hodnot a případně o nesprávnosti tvrzení Komise( ).

38. Za porušení ustanovení o společné organizaci zemědělských trhů odpovídají samy členské státy, jak vyplývá z čl. 8 odst. 1 nařízení č. 729/70, který ukládá členským státům obecnou povinnost přijmout potřebná opatření, aby se ujistily, že opatření financovaná prostřednictvím EZOZF byla skutečně a řádně provedena, aby předcházely a stíhaly nesrovnalosti a aby získávaly zpět částky, které byly zaplaceny na základě nesrovnalostí nebo opomenutí.

39. Přenos okolností určitého regionu na jiné regiony tedy není zásadně zakázán. Musí však být vždy odůvodněn konkrétními skutečnostmi.

40. K tomu budiž poukázáno na to, že portugalská vláda nevyvrátila uspokojivě zjištění Komise ohledně nedostatečné identifikace zvířat. Dle uvedené judikatury bylo povinností portugalské vlády prokázat, že pochybnosti Komise byly neodůvodněné, a to tak, že by předložila co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz správnosti jejich kontrol a hodnot. Pouhý odkaz na okolnost, že situace v každém regionu je jiná, nemůže být dostačující.

41. Dle shora uvedeného nelze tedy tvrzení žalobkyně ohledně odmítnutí některých výdajů v rámci prémie na krávy bez tržní produkce mléka dle mého názoru akceptovat.

C – Třetí žalobní důvod: Porušení povinnosti odůvodnění uvedené v článku 253 ES

42. Portugalská vláda namítá, že Komise ve svém rozhodnutí neuvedla, jaké způsoby jednání portugalských orgánů jsou považovány za porušení práva Společenství a jaké právní normy byly činností portugalských orgánů porušeny. Proto dle jejího názoru rozhodnutí nesplňuje minimální požadavky na povinnost odůvodnění. Tyto minimální požadavky jsou o to naléhavější, jedná‑li se o rozhodnutí obsahující uplatnění sankcí nebo pokud mají pro adresáta, respektive adresáty negativní důsledky zejména ve finanční oblasti, tak jako v konkrétním případě. V takových situacích je splnění povinnosti odůvodnění podstatné za účelem zaručení práv obhajoby pro osoby nebo organizace, které trpěly negativními důsledky přijatého aktu.

43. Obsáhlá korespondence mezi Portugalskou republikou a Komisí dokládá dle názoru Komise, že námitka Portugalské republiky je neodůvodněná. Napadené rozhodnutí navíc podává přehled o právním základu a důvodech. Dále je v sedmém bodě odůvodnění uvedeno: „Ohledně případů zahrnutých do tohoto rozhodnutí Komise informovala členské státy o částkách, které je nutno vyloučit z důvodu nedodržení předpisů Společenství, v rámci souhrnných zpráv.“ Souhrnná zpráva obsahuje obsáhlé zdůvodnění provedení paušálních oprav Komisí.

Posouzení

44. Třetí žalobní důvod portugalské vlády, kterým namítá nedostatečné odůvodnění, nemůže být rovněž úspěšný. Soudní dvůr již rozhodl: „V konkrétním kontextu vypracovávání rozhodnutí o schválení účetní závěrky musí být odůvodnění rozhodnutí považováno za dostatečné, pokud stát, jež je jeho příjemcem, byl úzce zapojen do procesu vypracovávání tohoto rozhodnutí a pokud znal důvody, pro které Komise měla za to, že nesmí zatížit EZOZF spornou částkou“( ).

45. Portugalské orgány byly úzce zapojeny do procesu vypracovávání napadeného rozhodnutí. Důvody pro jeho vydání byly uvedeny jak v dopisech Komise adresovaných těmto orgánům, tak i v souhrnné zprávě a byly portugalské vládě osvětleny i v rámci smírčího řízení. Poslední žalobní důvod je tedy dle mého názoru rovněž třeba zamítnout.

V – Závěry

46. Dle shora uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby:

1. zamítl žalobu;

2. uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.