STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. POIARESE MADURA

přednesené dne 15. července 2004 ( )

Věc C-124/03

1. Artrada (Freezone) NV

2. Videmecum BV

3. Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV

proti

Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemsko)]

„Výklad čl. 2 bodů 2 a 4 a článků 22 směrnice 92/46/EHS – Hygienické předpisy pro produkci syrového mléka, tepelně ošetřeného mléka a mléčných výrobků a jejich uvedení na trh – Pojmy ‚mléko určené k výrobě mléčných výrobků‘ a ‚mléčné výrobky‘ – Výrobek složený ze směsi cukru, sušeného odtučněného mléka a kakaa, dovezený z Nizozemských Antil a používaný na výrobu čokoládového mléka“

1. College van Beroep voor het bedrijfsleven (obchodní a průmyslový správní soud) poté, co mu byl předložen spor týkající se rozhodnutí o nepovolení dovozu zásilky směsi cukru, sušeného odtučněného mléka a kakaa určené na výrobu čokoládového mléka do Evropského společenství, předložil Soudnímu dvoru čtyři předběžné otázky týkající se směrnice Rady 92/46/EHS ze dne 16. června 1992 o hygienických předpisech pro produkci syrového mléka, tepelně ošetřeného mléka a mléčných výrobků a jejich uvedení na trh( ). Tyto otázky se týkají výkladu pojmů „mléko určené k výrobě mléčných výrobků“ a „mléčné výrobky“, které vymezují rozsah působnosti směrnice.

I – Právní rámec

A – Právní úprava Společenství

2. Podle svého čl. 1 odst. 1 směrnice 92/46 „stanoví hygienické předpisy pro produkci a uvádění na trh syrového mléka, konzumního tepelně ošetřeného mléka, mléka určeného k výrobě mléčných výrobků a pro mléčné výrobky, jež jsou určeny k lidské spotřebě“.

3. V souladu s čl. 2 bodem 2 směrnice 92/46 se pro účely této směrnice rozumí: „,mlékem určeným k výrobě mléčných výrobků‘: buď mléko syrové určené ke zpracování, nebo tekuté či zmrazené mléko získané ze syrového mléka, které bylo, či nebylo podrobeno schválené fyzikální úpravě, jako je tepelné ošetření nebo termizace, a u něhož došlo nebo nedošlo ke změně jeho složení, pod podmínkou, že tyto modifikace byly omezeny na přidání a/nebo odebrání přirozených složek mléka“. Bod 4 téhož článku 2 definuje „mléčné výrobky“ jako „mléčné výrobky, tj. výrobky odvozené výlučně z mléka, přičemž platí, že látky nezbytné pro jejich výrobu mohou být přidány, jen když tyto látky nejsou použity za účelem nahrazení všech nebo části kterékoliv ze složek mléka; výrobky složené z mléka, tj. výrobky, u nichž žádná složka nenahrazuje nebo nemá tendenci nahradit kteroukoliv složku mléka a jejichž je mléko nebo mléčný výrobek podstatnou součástí, ať už svým množstvím, nebo svým účinkem, který charakterizuje tyto výrobky“.

4. Článek 22 směrnice 92/46, jenž tvoří část její kapitoly III týkající se dovozů ze třetích zemí stanoví, že „[p]odmínky pro dovoz syrového mléka, tepelně ošetřeného mléka a mléčných výrobků ze třetích zemí, které spadají do působnosti této směrnice, musí být alespoň rovnocenné podmínkám uvedeným v kapitole II pro produkci ve Společenství“. Za účelem jednotného použití tohoto ustanovení směrnice stanoví, že do Společenství se může dovážet jen mléko nebo mléčné výrobky, které „pochází ze třetích zemí, jež jsou uvedeny na seznamu vyhotoveném v souladu s odst. 3 písm. a)“ a „jsou doprovázeny veterinárním osvědčením, které je v souladu se vzorem, jež se má vyhotovit postupem podle článku 31, je podepsáno příslušným orgánem vyvážející země a které potvrzuje, že mléko a mléčné výrobky vyhovují požadavkům kapitoly II a splňují případné doplňkové podmínky, nebo poskytují záruky rovnocenné těm, které jsou uvedené v odstavci 3 a pocházejí z provozoven, které poskytují záruky uvedené v příloze B“ (čl. 23 odst. 2 písm. a) a b))( ).

5. Směrnice Rady 97/78/ES ze dne 18. prosince 1997 konečně stanoví základní pravidla pro veterinární kontroly produktů ze třetích zemí dovážených do Společenství( ).

B – Vnitrostátní právní úprava

6. Směrnice 92/46 byla v nizozemském právním řádu provedena Warenwetbesluit Zuivel (vyhláškou o mléčných výrobcích)( ), jejíž článek 4 stanoví, že mléko určené k výrobě mléčných výrobků, tepelně ošetřené mléko a mléčné výrobky musí být vyráběny, zpracovávány a uváděny na trh v souladu s hygienickými předpisy.

7. Článek 16 Warenwetregeling Zuivelbereiding (právní úprava týkající se výroby mléčných výrobků)( ) stanoví, že do Nizozemska lze dovážet mléko a mléčné výrobky pouze z těch třetích zemí, které jsou vyjmenovány v seznamu stanoveném rozhodnutím 95/340, a pouze tehdy, budou-li doprovázeny veterinárním osvědčením v souladu se vzorem upraveným rozhodnutím 95/343.

8. Podle článku 4 Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) [nařízení o veterinárních kontrolách (třetích zemí)] je Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Úřad pro kontrolu dobytka a masa) příslušný k provádění kontrol stanovených směrnicí 97/78. Konečně, Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen (vyhláška o dovozu potravin pocházejících ze třetích zemí)( ) upravuje pravidla vztahující se na potraviny a nápoje ze třetích zemí, pro něž nebyla přijata žádná právní úprava Společenství. Toto zboží lze do Nizozemska dovážet pouze za předpokladu, že je z hygienického hlediska vhodné k lidské spotřebě.

C – Skutkové okolnosti, původní řízení a předběžné otázky

9. V původním sporu proti sobě stojí společnosti Artrada (Freezone) NV (dále jen „Artrada“), Videmecum BV a Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV na jedné straně a Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees na straně druhé.

10. Artrada provozuje na Arubě továrnu, která vyrábí mimo jiné směsi cukru, sušeného mléka a kakaa. Videmecum BV je dceřinou společností vlastněnou ze 100 % společností Artrada, pro niž provádí veškerou přepravní činnost. Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV je celní jednatelství, které zajišťuje prohlášení o propuštění výrobků společnosti Artrada do volného oběhu v Evropském společenství jménem Videmecum BV.

11. Dne 26. ledna 2001 podala Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV dvě prohlášení o dovozu z Aruby za účelem propuštění do volného oběhu zásilky 167 475 kg směsi tvořené ze 75,75 % cukrem, z 15,15 % sušeným odtučněným mlékem a z 9,1 % kakaem. Složky tohoto výrobku nemohou být odděleny; výrobek slouží jako surovina k výrobě čokoládového mléka v továrnách v Německu a Belgii.

12. Rozhodnutím ze dne 23. února 2001 Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees zamítl vydání povolení o propuštění předmětné zásilky do volného oběhu z důvodu, že obsahuje živočišnou složku a není doprovázena veterinárním osvědčením.

13. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podaly stížnost k VWS-commissie bezwaarschriften Awb (komise ministerstva zdravotnictví, blahobytu a tělovýchovy pověřená vyřizováním stížností). Rozhodnutím ze dne 2. srpna 2001 komise prohlásila stížnost za nepřípustnou, pokud se jedná o Videmecum a Jac. Meisner, a v případě společnosti Artrada ji zamítla. Pokud jde o směrnici 92/46, VWS-commissie bezwaarschriften Awb dospěla k názoru, že sušené mléko obsažené ve směsi je třeba považovat za „mléko určené k výrobě mléčných výrobků“ ve smyslu čl. 2 bodu 2, a že proto musí splňovat podmínky stanovené směrnicí. Vzhledem k tomu, že Nizozemské Antily a Aruba nejsou uvedeny na seznamu třetích zemí upraveném směrnicí, komise rozhodla, že dovoz sporné směsi nelze povolit.

14. Proti tomuto rozhodnutí byla podána žaloba k Rechtbank te Rotterdam, který rozsudkem ze dne 4. března 2002 návrhu vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil s odůvodněním, že nebylo přijato příslušným orgánem. Soud naopak potvrdil právní účinky rozhodnutí. Výkladem směrnice 92/46 s pomocí pracovního dokumentu generálního ředitelství Komise pro zemědělství (VI 8972/93), dospěl Rechtbank k závěru, že směs, která je polotovarem, nelze považovat za „mléčný výrobek“ ve smyslu čl. 2 bodu 4 této směrnice, který se vztahuje pouze na hotové výrobky. Naproti tomu shledal, že sušené mléko obsažené v této směsi je „mlékem určeným k výrobě mléčných výrobků“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice. Podle Rechtbank toto řešení zajišťuje lepší soulad s ochranou veřejného zdraví, která je hlavním cílem směrnice. Rechtbank rozhodl, že dovoz směsi nelze povolit, protože pochází ze země, která není uvedena na seznamu třetích zemí.

15. Společnosti Artrada, Videmecum BV a Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf BV tedy proti tomuto rozsudku podaly opravný prostředek k předkládajícímu soudu, který jej prohlásil za nepřípustný, pokud se jedná o dvě posledně jmenované společnosti, na základě posouzení, že nemají na sporu přímý zájem, a po vylíčení a posouzení postoje účastníků řízení zaslal Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1.a) Je třeba pojem ‚mléko určené k výrobě mléčných výrobků‘ v čl. 2 initio a bodě 2 směrnice 92/46/EHS vykládat v tom smyslu, že zahrnuje (rovněž) mléčné složky výrobku, který obsahuje též jiné nemléčné složky a jehož mléčná složka nemůže být oddělena od nemléčných složek?

1.b) V případě kladné odpovědi na otázku 1 a) je třeba vykládat článek 22 směrnice 92/46/EHS v tom smyslu, že v případě dovozu pocházejícího ze třetí země se tato směrnice použije pouze na mléčnou složku výrobku, a z tohoto důvodu se tedy nepoužije na výrobek, jehož je složkou?

2.a) Týká se pojem ,mléčný výrobek‘ v čl. 2 initio a bodě 4 směrnice 92/46/EHS výlučně hotových výrobků, nebo též polotovarů, které musí být ještě předmětem zpracování před tím, než mohou být prodávány spotřebiteli?

2.b) Pokud se čl. 2 initio a bod 4 směrnice 92/46/EHS týká rovněž polotovarů, jaká je třeba použít kritéria pro určení, zda mléko či mléčný výrobek tvoří podstatnou součást výrobku, ať už svým množstvím, nebo svým účinkem ve smyslu čl. 2 initio a bodu 4 směrnice 92/46/EHS?“

16. Artrada, Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, řecká vláda a Komise předložily svá písemná vyjádření a dostavily se na jednání konané dne 24. června 2004.

II – Posouzení

A – Předběžná vyjádření

17. Především je nutné připomenout, že pro účely použití směrnice 92/46 je Aruba třetí zemí, přestože je jednou z přidružených „zemí a území“ podle čtvrté části Smlouvy o ES( ).

18. Rovněž je třeba upozornit na skutečnost, že otázky položené Soudnímu dvoru se netýkají režimu použitelného na výrobky pocházející ze třetích zemí, ale že souvisejí s předběžnou otázkou týkající se rozsahu působnosti směrnice, která se vztahuje jak na výrobky ze Společenství, tak na výrobky nepocházející ze Společenství. Výrobky, které nespadají do jejího rozsahu působnosti, nemusí být v souladu s jejími ustanoveními( ). Sporná směs musí splňovat podmínky směrnice pouze za předpokladu, že se na ni tato směrnice vztahuje.

B – První předběžná otázka

19. Předkládající soud, Artrada, řecká vláda a Komise se domnívají, že sporná směs není „mlékem určeným k výrobě mléčných výrobků“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 směrnice 92/46. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees naopak tvrdí, že tato směs odpovídá definici uvedené v tomto ustanovení, neboť sušené mléko v ní obsažené je mlékem určeným k výrobě mléčných výrobků, a usuzuje, že jeho výklad je příhodnější z hlediska ochrany veřejného zdraví a zamezování podvodům (odděleně dovážené sušené mléko je dle jeho názoru mléčným výrobkem, ale stačí, aby se nacházelo ve složení směsi, a směrnice se pak nepoužije).

20. Jsem toho názoru, že definice „mléka určeného k výrobě mléčných výrobků“ uvedená v čl. 2 bodě 2 směrnice 92/46 se nevztahuje na takovou směs, jaká je předmětem původního sporu. Toto ustanovení předpokládá, že složení mléka nebylo zásadně změněno, a neumožňuje přidání dalších složek, jak to bylo učiněno v projednávané věci. Při tak širokém výkladu čl. 2 bodu 2 by se navíc zcela vytratil obsah definice „mléčných výrobků“ uvedené v bodě 4, která vylučuje z rozsahu působnosti směrnice výrobky, v nichž není mléko nebo mléčný výrobek podstatným prvkem. Jestliže lze složený výrobek považovat za mléko určené k výrobě mléčných výrobků již z pouhého důvodu, že obsahuje sušené mléko, pak by se definice vztahovala na jakýkoli výrobek obsahující mléko, takže omezení podle čl. 2 bodu 4 by byla neúčinná.

21. Vyvracím tímto teleologický argument Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, protože neobstojí před výše uvedenými argumenty založenými na znění a na uspořádání ustanovení. Z článků 1 a 2 směrnice 92/46 vyplývá, že zákonodárce neměl v úmyslu zahrnout do rozsahu působnosti této směrnice veškeré výrobky obsahující jakékoliv množství mléka nebo mléčného výrobku. Výklad, jaký doporučuje Rijksdienst, možná zaručuje lepší ochranu veřejného zdraví, ale nemůže obstát při rozboru znění a uspořádání směrnice.

22. Závěrem tedy pojem „mléko určené k výrobě mléčných výrobků“ uvedený v čl. 2 bodě 2 směrnice 92/46 nezahrnuje mléčné složky výrobku, který obsahuje též další, nemléčné složky a v němž nelze mléčnou složku oddělit od složek nemléčných.

23. S ohledem na tuto odpověď je zkoumání druhé otázky nadbytečné.

C – Třetí předběžná otázka

24. Řecká vláda a Komise se domnívají, že čl. 2 bod 4 směrnice 92/46 se vztahuje jak na hotové výrobky, tak na polotovary. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, který se přiklání k extenzívnímu výkladu čl. 2 bodu 2 směrnice, je toho názoru, že toto ustanovení se vztahuje pouze na hotové výrobky. Artrada tvrdí, že čl. 2 bod 4 směrnice se vztahuje pouze na hotové výrobky, což by odpovídalo logice bodů 1 až 4 tohoto článku, které odkazují postupně na mléko, na mléko určené k výrobě mléčných výrobků, na konzumní mléko a na mléčné výrobky.

25. Jsem toho názoru, že čl. 2 bod 4 směrnice se vztahuje rovněž na polotovary. Jeho znění především takovému výkladu nijak neodporuje, protože polotovary jsou mléčnými výrobky, přestože zpracování, které doposud podstoupily, není konečné. Směrnice navíc nijak nenaznačuje, že by zákonodárce měl v úmyslu takové výrobky vyloučit z rozsahu její působnosti. Jejich zahrnutí do rozsahu působnosti směrnice ostatně více odpovídá jejímu hygienickému cíli. Soudní dvůr již prohlásil, že „směrnice 92/46 upravuje všechny etapy procesu od výroby mléka až po přepravu výrobků do jednotlivých prodejen“( ). To znamená, že polotovary jsou v zásadě zahrnuty do rozsahu působnosti směrnice.

26. Proto se domnívám, že pojem „mléčné výrobky“ uvedený v čl. 2 bodě 4 směrnice 92/46 zahrnuje rovněž polotovary, které musí být ještě dále zpracovány předtím, než je bude možné nabídnout spotřebiteli.

D – Čtvrtá předběžná otázka

27. Komise je názoru, že mléko je podstatnou součástí výrobku ve smyslu čl. 2 bodu 4 směrnice, protože je v něm obsaženo ve vysokém množství (z více než 50 %) a protože charakterizuje konečný výrobek. Vzhledem k tomu, že směs slouží k výrobě čokoládového mléka, Komise se domnívá, že účelem mléka je dodat výrobku jeho podstatnou vlastnost. Řecká vláda míní, že z kvantitativního hlediska je podstatnou součástí výrobku jeho většinová složka a z hlediska jeho povahy je charakterizujícím prvkem jeho chuť. Vzhledem k tomu, že směs obsahuje velké množství kakaa, bude mít chuť kakaa, a nikoli mléka, takže tato směs neodpovídá definici zakotvené v čl. 2 bodě 4. Artrada tvrdí, že přítomnost sušeného odtučněného mléka není z kvantitativního hlediska podstatná a necharakterizuje výrobek, protože jeho podstatným prvkem je slazené kakao; k jeho přeměně na čokoládové mléko do něj stačí po jeho dovozu na území Společenství přidat mléko, a nikoli vodu, jak tvrdí Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees. Ten se domnívá, že mléko charakterizuje konečný výrobek, který je nutno považovat za mléčný výrobek, protože směs bude sloužit k výrobě čokoládového mléka.

28. Je třeba upozornit především na skutečnost, že směrnice 92/46 se bude vztahovat na polotovar, jakým je sporná směs, jen tehdy, bude-li odpovídat definici obsažené v čl. 2 odst. 4 směrnice, to znamená bude-li mléko nebo mléčný výrobek „podstatnou součástí“ výrobku, „ať už svým množstvím, nebo svým účinkem, který charakterizuje tyto výrobky“. Vzhledem k nepřesnosti kritérií zvolených zákonodárcem, není tato otázka nijak jednoduchá.

29. Pokud se jedná o množství, nesdílím názor Komise a řecké vlády, které se domnívají, že podstatnou součástí je ta, která představuje více než 50 % složení výrobku, anebo nejvýznamnější složka z kvantitativního hlediska. Mnoho jazykových verzí směrnice odkazuje na „nějakou [neurčitý člen] podstatnou součást“ (francouzská, portugalská, italská, německá a anglická verze; ze všech verzí, které jsem posoudil, pouze španělská hovoří o „té určité[určitý člen] podstatné součásti“), což naznačuje, že výrobek může mít více podstatných součástí. Z kvantitativního hlediska je tedy nutné podstatnou součást definovat negativně a ve vztahu k ostatním složkám, a nikoli na základě absolutního procentního podílu. Pokud například směs obsahuje 33 % sušeného mléka, 33 % cukru, 33 % kakaa a 1 % mletých mandlí, pak nebudou mleté mandle z kvantitativního hlediska podstatnou součástí, ale ostatní tři složky jí budou. Proto je třeba mléčnou složku považovat za podstatnou, není-li z kvantitativního hlediska jednoznačně doplňková ve vztahu k ostatním složkám výrobku, a právě takový výklad slouží nejlépe hygienickému cíli směrnice. Třebaže rozhodnutí přísluší předkládajícímu soudu, domnívám se, že ve výrobku obsahujícím 75,75 % cukru, 15,15 % sušeného odtučněného mléka a 9,1 % kakaa, není mléčná složka zjevně doplňková. Podíl sušeného mléka ve vztahu k ostatním složkám se mimoto zcela jistě zvýší přidáním tekutiny nezbytné k výrobě čokoládového mléka.

30. Pokud se jedná o charakterizující účinek, mám za to, že v případě polotovarů je třeba jej posuzovat v závislosti na konečném určení, které je dovozce povinen sdělit příslušným orgánům. Hlavním cílem směrnice 92/46 je ochrana veřejného zdraví, záměrem zákonodárce však bylo vyloučit z rozsahu její působnosti výrobky obsahující mléčnou složku, která není jeho podstatnou součástí, ať už svým množstvím, nebo svým účinkem, který charakterizuje tyto výrobky. Uplatnění posledně uvedeného kritéria může vést k méně konzistentním výsledkům, neboť polotovar bude, či nebude považován za mléčný výrobek v závislosti na jeho určení, avšak tento nedostatek konzistentnosti pramení z kritéria uvedeného ve směrnici( ). Účinek je charakterizující, je-li konečný výrobek mléčným výrobkem, což dokazuje, že mléčná složka obsažená v polotovaru charakterizuje konečný výrobek. Ten bude mléčným výrobkem buď díky množství mléčné složky anebo díky jejímu charakterizujícímu účinku, který bude třeba posuzovat ve světle celého souboru kritérií, jako je chuť, označení, vzhled nebo struktura. V projednávaném případě je zjevné, že čokoládové mléko je mléčným výrobkem. Na spornou směs se tedy vztahuje čl. 2 odst. 4 nehledě na to, zda k jeho výrobě postačí přidat vodu, anebo zda je zapotřebí do něj přidávat i mléko.

31. Na závěr konstatuji, že čl. 2 bod 4 směrnice 92/46 je třeba vykládat v tom smyslu, že mléko nebo mléčný výrobek je třeba považovat za podstatnou součást polotovaru z hlediska množství, není-li zjevně doplňkový ve vztahu k ostatním složkám výrobku, a z hlediska jeho charakterizujícího účinku, je-li hotový výrobek, k jehož výrobě je polotovar určen, mléčným výrobkem, ať již množstvím mléčné složky, kterou obsahuje, anebo svým charakterizujícím účinkem, který je třeba posoudit ve světle celého souboru kritérií, jako je chuť, označení, vzhled nebo struktura.

III – Závěry

32. Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky College van Beroep voor het bedrijfsleven odpověděl následovně:

„1) Pojem ‚mléko určené k výrobě mléčných výrobků‘ uvedený v čl. 2 bodě 2 směrnice Rady 92/46/EHS ze dne 16. června 1992 o hygienických předpisech pro produkci syrového mléka, tepelně ošetřeného mléka a mléčných výrobků a jejich uvedení na trh nezahrnuje mléčné složky výrobku, který obsahuje též jiné, nemléčné složky a v němž nelze mléčnou složku oddělit od složek nemléčných.

2) Pojem ‚mléčné výrobky‘ uvedený v čl. 2 bodě 4 směrnice 92/46 zahrnuje rovněž polotovary, které musí být ještě dále zpracovány předtím, než je bude možné nabídnout spotřebiteli.

3) Článek 2 bod 4 směrnice 92/46 je třeba vykládat v tom smyslu, že mléko nebo mléčný výrobek je nutné považovat za podstatnou součást polotovaru z hlediska množství, není-li zjevně doplňkový ve vztahu k ostatním složkám výrobku, a z hlediska jeho charakterizujícího účinku, je-li hotový výrobek, k jehož výrobě je polotovar určen, mléčným výrobkem, ať již množstvím mléčné složky, kterou obsahuje, anebo svým charakterizujícím účinkem, který je třeba posoudit ve světle celého souboru kritérií, jako je chuť, označení, vzhled nebo struktura.“