STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

GERARDA HOGANA

přednesené dne 30. září 2021 ( 1 )

Věc C‑139/20

Evropská komise

proti

Polské republice

„Nesplnění povinnosti státem – Článek 258 SFEU – Směrnice 2003/96/ES – Rámcové předpisy o zdanění energetických produktů a elektřiny – Článek 17 – Energetické produkty používané energeticky náročnými podniky, na které se vztahuje unijní systém obchodování s emisními povolenkami – Osvobození od spotřební daně“

I. Úvod

1. Naléhavá potřeba reagovat na klimatickou změnu, spjatá se snahou snížit emise skleníkových plynů a současně podpořit energetickou účinnost, patří mezi faktory, které unijního normotvůrce vedly k přijetí řady iniciativ v oblasti životního prostředí. Směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003 ( 2 ) sice uvádí jako svůj prvořadý cíl řádné fungování vnitřního trhu, které zajistí tím, že bude předcházet potenciálně narušujícím účinkům hospodářské soutěže mezi členskými státy v oblasti daně z energie ( 3 ), avšak sama jedno takové opatření představuje. Zatímco upravuje určitá osvobození od daně pro energeticky náročné podniky v případech, kdy se členské státy rozhodnou takové možnosti využít, současně tato směrnice požaduje provedení konkrétních opatření směřujících k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti ( 4 ).

2. V rámci tohoto řízení o nesplnění povinnosti zahájeného na základě článku 258 SFEU je podstatou žalobního důvodu uváděného Komisí skutečnost, že Polská republika ve svých vnitrostátních právních předpisech paušálně osvobodila podniky od minimální spotřební daně ze spotřeby energetických produktů používaných k topení, aniž jim uložila povinnost zavést režimy, které vedou k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti, nad rámec jejich účasti v unijním systému obchodování s emisními povolenkami, a to v rozporu s požadavky čl. 17 odst. 1 písm. b) a čl. 17 odst. 4 směrnice 2003/96. Na to Polská republika odpovídá, že takovou úpravu ustanovení čl. 17 odst. 1 písm. b), odst. 2 a 4 této směrnice dovolují a že s ohledem na skutečnost, že účast v unijním systému obchodování s emisními povolenkami je předběžnou podmínkou relevantního vnitrostátního práva, nedochází z její strany k žádnému porušení unijního práva.

3. Věc se tedy týká výkladu zmíněných ustanovení článku 17 směrnice 2003/96, jejichž formulace bohužel není ani zdaleka precizní. Jak bude dále uvedeno, jde však rovněž o to, zda Komise prokázala porušení těchto ustanovení z důvodů, které uplatnila. Než však přistoupím k posouzení této argumentace, je nejprve zapotřebí specifikovat relevantní právní ustanovení.

II. Právní rámec

A. Unijní právo

Směrnice 2003/96

4. Směrnice 2003/96 zavádí minimální úrovně zdanění, které musí členské státy uplatňovat na energetické produkty a elektřinu podle článku 2 směrnice 2003/96. To podle čl. 2 odst. 1 písm. b) této měrnice zahrnuje i produkty na bázi uhlíku a plynné produkty.

5. Body 28 a 29 odůvodnění směrnice 2003/96 uvádějí: „(28) Některá osvobození od daně nebo snížení úrovně zdanění se mohou ukázat jako nutná, zejména z důvodu nedostatečné harmonizace na úrovni Společenství, z důvodu nebezpečí ztráty mezinárodní konkurenceschopnosti nebo z důvodu zohlednění problematiky sociální a problematiky životního prostředí. (29) Podniky, které uzavírají dohody s cílem podstatně zvýšit ochranu životního prostředí a energetickou účinnost, si zaslouží zvláštní pozornost. Mezi těmito podniky si zaslouží zvláštní zacházení velkoodběratelé elektrické energie.“

6. Článek 4 směrnice 2003/96 stanoví: „1. Úrovně zdanění, které členské státy uplatňují na energetické produkty a elektřinu podle článku 2, nesmí být nižší než minimální úrovně zdanění předepsané touto směrnicí. 2. Pro účely této směrnice se ‚úrovní zdanění‘ rozumí celková výše všech nepřímých daní (s výjimkou DPH), která se vypočítává přímo nebo nepřímo z množství energetických produktů a elektřiny v době jejich propuštění pro domácí spotřebu.“

7. Článek 17 směrnice 2003/96 je jedním z ustanovení, jejichž předmětem jsou snížení daní, která mohou být přiznána. Týká se snížení daní a osvobození od daně ve vztahu ke spotřebě energetických produktů použitých k topení a dalších dvou případů, které nejsou pro účely projednávané věci relevantní. Toto ustanovení zní následovně: „1. Pokud jsou minimální úrovně zdanění předepsané v této směrnici v průměru dodržovány pro každý podnik, mohou členské státy uplatňovat snížení daní na spotřebu energetických produktů použitých k topení nebo pro účely podle čl. 8 odst. 2 písm. b) a c) a pro elektřinu v následujících případech: a) ve prospěch energeticky náročného podniku. ‚Energeticky náročným podnikem‘ se rozumí podnik podle článku 11, u kterého buď nákupy energetických produktů a elektřiny činí alespoň 3,0 % hodnoty produkce, nebo vnitrostátní splatná daň z energie činí alespoň 0,5 % přidané hodnoty. V rámci této definice může členský stát uplatnit přísnější kritéria, včetně definic hodnoty prodejů, postupů a odvětví. ‚Nákupy energetických produktů a elektřiny‘ se rozumí skutečné náklady na nákup energie nebo na její výrobu v podniku. Do těchto nákladů se zahrnují pouze elektřina, teplo a energetické produkty, které se používají k topení nebo pro účely uvedené v čl. 8 odst. 2 písm. b) a c). Zahrnují se všechny daně kromě odpočitatelné DPH. ‚Hodnotou produkce‘ se rozumí obrat včetně dotací přímo vázaných na cenu produktu, upravený podle změny stavu zásob hotových výrobků, nedokončené výroby a zboží či služeb nakoupených za účelem dalšího prodeje, snížený o nákupy zboží a služeb za účelem dalšího prodeje. ‚Přidanou hodnotou‘ se rozumí celkový obrat podléhající DPH včetně vývozních prodejů, snížený o celkové nákupy podléhající DPH včetně dovozů. Členským státům, které v současnosti uplatňují vnitrostátní systémy zdanění energie, v nichž jsou energeticky náročné podniky definovány jinak než podle poměru mezi náklady na energii a hodnotou produkce a podle poměru mezi vnitrostátní splatnou daní z energie a přidanou hodnotou, se povoluje přechodné období nejpozději do 1. ledna 2007, aby se přizpůsobily definicím stanoveným v písmeni a) prvního pododstavce; b) pokud jsou uzavřeny dohody s podniky nebo sdruženími podniků nebo pokud se neuplatňuje režim obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření, jestliže vedou k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti. 2. Bez ohledu na čl. 4 odst. 1 mohou členské státy uplatňovat až nulovou úroveň zdanění na energetické produkty a elektřinu podle článku 2, pokud jsou tyto produkty a elektřina používány energeticky náročnými podniky podle odstavce 1 tohoto článku. 3. Bez ohledu na čl. 4 odst. 1 mohou členské státy uplatňovat úroveň zdanění sníženou až na 50 % minimálních úrovní zdanění stanovených v této směrnici na energetické produkty a elektřinu podle článku 2, pokud jsou tyto produkty a elektřina používány podniky podle článku 11, které nejsou energeticky náročnými podniky podle odstavce 1 tohoto článku. 4. Pro podniky, které využívají možností uvedených v odstavcích 2 a 3, platí dohody, režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření, jak je uvedeno v odst. 1 písm. b). Tyto dohody, režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření musí vést k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, a to přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství.“

B. Polské právo

8. Článek 31a odst. 1 bod 8 Ustawy o podatku akcyzowym (zákon o spotřební dani, Polsko) ze dne 6. prosince 2008 ( 5 ) (dále jen „polský zákon o spotřební dani“) stanoví: „1. Od spotřební daně jsou osvobozena zdanitelná plnění, která podléhají spotřební dani, pokud se týkají produktů na bázi uhlíku použitých k topení: […] 8) energeticky náročným podnikem používajícím produkty na bázi uhlíku, v němž byl zaveden systém k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti.“ ( 6 )

9. Článek 31b odst. 1 bod 5 polského zákona o spotřební dani stanoví: „Od spotřební daně jsou osvobozena zdanitelná plnění, která podléhají spotřební dani, pokud se týkají plynných produktů použitých k topení: […] 5) energeticky náročným podnikem používajícím plynné produkty, v němž byl zaveden systém k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti.“ ( 7 )

10. Článek 31c polského zákona o spotřební dani obsahuje následující definici: „Za režim, jehož účelem je dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti ve smyslu čl. 31a odst. 1 bodu 8 a článku 31b odst. 1 bodu 5, se považuje: 1) unijní systém obchodování s emisními povolenkami podle zákona ze dne 12. června 2015 o systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (Dz. U. částka 1223, a z roku 2016, částky 266, 542, 1579 a 1948) a ustanovení přijatých na základě čl. 25 odst. 4 a čl. 29 odst. 1 uvedeného zákona ( 8 ); […]“

III. Skutkový základ sporu a postup před zahájením soudního řízení

11. Dne 3. února 2016 informovala Komise v rámci řízení EU Pilot polské orgány, že se obává, že tento členský stát nedodržuje požadavky čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96. Důvodem je skutečnost, že polský zákon o spotřební dani přiznává automatické osvobození od spotřební daně u energetických produktů (produktů na bázi uhlíku a plynných produktů) používaných energeticky náročnými podniky, které se účastní unijního systému obchodování s emisními povolenkami zakotveného ve směrnici 2003/87/ES ( 9 ). Komise má za to, že k tomu, aby se na podniky vztahovalo osvobození od daně podle čl. 17 odst. 2 směrnice 2003/96, vyžaduje čl. 17 odst. 4 této směrnice, aby podniky nejprve zavedly takové systémy, jaké jsou popsány v odst. 1 písm. b) tohoto ustanovení, které vedou k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, a to nad rámec cílů, jichž tyto podniky dosahují jednoduše tím, že se účastní unijního systému obchodování s emisními povolenkami.

12. Ve své odpovědi ze dne 31. března 2016 uvedla polská vláda, že unijní systém obchodování s emisními povolenkami splňuje podmínky režimu obchodovatelných licencí, jak je popsán v čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2003/96, který vede k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti, jelikož cíle této směrnice zahrnují i dosažení ochrany životního prostředí využíváním daňových opatření. Polská vláda má rovněž za to, že není namístě, aby byl obchodní podnik, který musí při naplňování svých cílů nést dodatečné náklady (jiné než náklady výlučně daňové povahy), zatížen ještě podruhé spotřební daní.

13. Dne 8. března 2018 zaslala Komise Polské republice výzvu dopisem. Podle Komise Polská republika tím, že energeticky náročné podniky, na které se vztahuje unijní systém obchodování s emisními povolenkami, osvobodila od spotřební daně u produktů na bázi uhlíku a plynných produktů, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96. Komise zopakovala své stanovisko, že k tomu, aby byly podniky oprávněny využít snížení daně nebo osvobození od daně podle článku 17 směrnice, musí tyto podniky zavést režimy k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti odlišných od cílů unijního systému obchodování s emisními povolenkami.

14. Na tuto výzvu dopisem odpověděly polské orgány dopisem ze dne 8. května 2018. Postoj Komise odmítly v plném rozsahu a tvrdily, že unijní systém obchodování s emisními povolenkami představuje „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96.

15. Dne 26. července 2019 zaslala Komise Polské republice odůvodněné stanovisko týkající se tvrzeného nesplnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96.

16. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s odpovědí ze dne 19. září 2019, v níž polské orgány setrvaly na svém postoji, rozhodla dne 27. října 2019 o podání projednávané žaloby Soudnímu dvoru.

IV. Návrhová žádání účastnic řízení a řízení před Soudním dvorem

17. Projednávanou žalobou pro nesplnění povinnosti, kterou Soudní dvůr obdržel dne 16. března 2020, Komise navrhuje, aby Soudní dvůr: – určil, že Polská republika tím, že provedla právní úpravu, která přiznává osvobození od spotřební daně u energetických produktů používaných energeticky náročnými podniky, na něž se vztahuje unijní systém obchodování s emisními povolenkami, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 17 odst. 1 písm. b) a čl. 17 odst. 4 směrnice 2003/96; – uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.

18. Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr: – žalobu v plném rozsahu zamítl jako neopodstatněnou a – uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

19. Účastnice řízení předložily písemná vyjádření. Soudní dvůr v souladu s čl. 76 odst. 2 svého jednacího řádu rozhodl, že se nebude konat jednání.

V. Argumentace účastnic řízení

A. Argumentace Komise

20. Energeticky náročné podniky mohou mít prospěch z osvobození od minimální úrovně zdanění paliv podle čl. 17 odst. 2 směrnice 2003/96, pokud přijmou dohody, režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96. Podle Komise nelze za „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 považovat účast v unijním systému obchodování s emisními povolenkami, která vyplývá z čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/87.

21. Komise k tomuto závěru dospěla navzdory tomu, že připustila, že unijní systém obchodování s emisními povolenkami představuje režim obchodovatelných licencí v obecném smyslu tohoto pojmu a vede k dosažení cílů ochrany životního prostředí, a sice snížení emisí skleníkových plynů. Podle jejího názoru musí být pojem „režim obchodovatelných licencí“, který není ve směrnici 2003/96 definován, vykládán ve světle cílů sledovaných unijním normotvůrcem a takovým způsobem, aby byla zajištěna soudržnost jeho právních předpisů. Komise tvrdí, že pokud by byl unijní systém obchodování s emisními povolenkami považován za „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu článku 17 směrnice 2003/96, čímž by tedy došlo k osvobození energeticky náročných podniků od spotřební daně z paliv, nemohla by již směrnice 2003/87 dosáhnout svého cíle, a sice „podpoři[t] snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným“ ( 10 ).

22. Na podporu svého názoru se Komise dovolává prohlášení, která mají být zanesena do přílohy zápisu ze zasedání Rady, na němž byla směrnice 2003/96 přijata. Tento zápis v bodě 2 stanoví: „Na základě návrhu Komise se Rada zavazuje provést kladné posouzení daňových opatření, která budou spojena s budoucím prováděním systému Společenství pro obchodování s emisemi, zejména s cílem zamezit dvojímu zdanění.“ ( 11 ) Komise z tohoto prohlášení dovozuje, že zdanění podle směrnice 2003/96 a používání unijního systému obchodování s emisními povolenkami mají v zásadě existovat souběžně.

23. Kromě toho se Komise dovolává bodů 28 a 29 odůvodnění směrnice 2003/96 na podporu svého tvrzení, že daňová zvýhodnění zakotvená v článku 17 této směrnice byla normotvůrcem zavedena za účelem zlepšení ochrany životního prostředí nebo energetické účinnosti. Takových cílů by nebylo dosaženo, kdyby bylo daňové osvobození přiznáno jednoduše již jen z toho důvodu, že se na daný hospodářský subjekt vztahuje jiný závazný nástroj unijního práva, jako je unijní systém obchodování s emisními povolenkami. Podle Komise se z tohoto důvodu pojem „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 vztahuje pouze na režimy umožňující dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti nad rámec výsledků provádění jiných povinných režimů zavedených unijními akty. Ustanovení polského zákona o spotřební dani by mohla ve skutečnosti zcela vyrovnat náklady emisních certifikátů, v důsledku čehož by se unijní systém obchodování s emisními povolenkami stal bezúčelným, neboť snaha vyhnout se těmto nákladům je hnacím motorem celého tohoto systému.

24. Článek 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 tak musí být vykládán v tom smyslu, že se týká zlepšení ochrany životního prostředí nebo energetické účinnosti překračujícího rámec toho, co je upraveno v závazných nástrojích unijního práva, jako je systém obchodování s emisními povolenkami.

25. Komise rovněž podotýká, že směrnice 2003/87 obsahuje své vlastní specifické nástroje určené k zachování integrity vnitřního trhu a k zamezení narušení hospodářské soutěže v oblasti působnosti unijního systému obchodování s emisními povolenkami ( 12 ). Těmito nástroji je přidělování bezplatných povolenek podle článků 10a, 10b a 10c směrnice 2003/87 (pokud jde o stacionární zařízení) nebo právo členských států přijmout finanční opatření ve prospěch odvětví nebo pododvětví, kterým hrozí značné riziko úniku uhlíku, pokud jde o přenesené náklady na nepřímé emise, které vedou ke zvýšení ceny elektřiny. Taková opatření však podléhají pravidlům pro státní podpory. Podle názoru Komise u výše popsaných ustanovení polského zákona o spotřební dani, která se nacházejí mimo rámec opatření stanovených touto směrnicí a k těmto opatřením přistupují, hrozí, že povedou k narušení hospodářské soutěže.

26. Jak potvrdila Polská republika ve své písemné odpovědi na otázky položené Soudním dvorem, osvobození od spotřební daně stanovená v čl. 31a odst. 1 bodě 8 a v čl. 31b odst. 1 bodě 5 polského zákona o spotřební dani se uplatňují nezávisle na tom, zda energeticky náročným podnikům, které z nich mají prospěch, již byly přiděleny nebo rovněž budou přiděleny bezplatné povolenky podle směrnice 2003/87.

27. Komise dále vysvětluje, že Polsko oznámilo režim státních podpor pro roky 2019 a 2020, na jehož základě mohou některé společnosti požadovat náhradu části svých „nákladů na nepřímé emise“. Podle použitelných pokynů ( 13 ) činila tato podpora nejvýše 75 % a vztahovala se pouze na spotřebu elektřiny převyšující 1 GWh ročně. Komise považovala tuto podporu za slučitelnou s vnitřním trhem ( 14 ). Významným zohledňovaným aspektem však bylo to, že tato podpora nemohla být kumulována se snížením daně, resp. osvobozením od daně podle výše popsaných ustanovení polského zákona o spotřební dani ( 15 ). Komise rovněž upřesňuje, že tohoto režimu státních podpor využilo jen velmi málo podniků. Domnívá se, že daňové výhody poskytované na základě polského zákona o spotřební dani, které se neomezují na „náklady související s emisemi skleníkových plynů promítané do cen elektřiny“, ale jsou automaticky přiznávány ve vztahu k uhlí a plynu využívaným podniky k topení, jakmile se na energeticky náročný podnik vztahuje systém obchodování s emisními povolenkami, jsou zajímavější pro podniky než režim náhrady nákladů na nepřímé emise.

28. Komise dále uvádí, že na rozdíl od toho, co tvrdí polská vláda, není její názor, že se čl. 17 odst. 1 písm. b) nevztahuje na unijní systém obchodování s emisními povolenkami, v rozporu s jejím návrhem směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2003/96/ES, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny, který Komise předložila dne 13. dubna 2011 ( 16 ). V něm byla navržena změna článku 14 směrnice 2003/96 doplněním písmene d). Tento bod obsahoval (povinné) osvobození od zdanění „energetick[ých] produkt[ů] používan[ých] pro činnosti, na něž se vztahuje systém Unie ve smyslu směrnice 2003/87/ES a které nejsou vyloučeny z tohoto systému“ ( 17 ). Komise ovšem zdůrazňuje, že se jednalo pouze o „zdanění v souvislosti s CO2“. Navrhovanou změnou směrnice 2003/96 mělo být zavedeno výslovné rozlišení mezi zdaněním energie výslovně spjatým s emisemi CO2, které lze přičítat spotřebě dotčených produktů, na jedné straně a zdaněním energie založeným na energetickém obsahu těchto produktů (všeobecné zdanění spotřeby energie) na straně druhé. Zdanění paliv používaných k obchodním účelům, na které se vztahuje článek 17 směrnice 2003/96 (a to i podle navržené změny této směrnice), se týkalo druhého z uvedených dvou případů. Z tohoto důvodu a též na vysvětlenou Komise dále navrhla pozměnit článek 17 vložením odstavce 3, který měl stanovit, že „režimem obchodovatelných licencí“ se pro účely tohoto ustanovení „rozumí jiné režimy obchodovatelných licencí než systém Unie ve smyslu směrnice 2003/87/ES“ ( 18 ).

B. Argumentace Polské republiky

29. Jak jsem již uvedl, Polská republika naproti tomu tvrdí, že unijní systém obchodování s emisními povolenkami ve skutečnosti představuje „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96.

30. Uvádí, že na základě koncepce tohoto systému a zásad, jimiž se řídí jeho fungování, splňuje unijní systém obchodování s emisními povolenkami všechna kritéria „režimu obchodovatelných licencí“. Tento systém rovněž vede k dosažení cílů ochrany životního prostředí. V tomto ohledu se Polská republika opírá o rozsudek Soudního dvora ze dne 29. března 2012, Komise v. Polsko, ve kterém Soudní dvůr prohlásil, že „hlavním cílem uvedeným ve směrnici 2003/87 je snížit podstatným způsobem emise skleníkových plynů tak, aby byly dodrženy závazky [Evropské unie] a členských států s ohledem na Kjótský protokol“ ( 19 ). Polská republika zejména tvrdí, že ze znění čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 nikterak nevyplývá, že by cíle ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti musely jít nad rámec cílů, kterých lze dosáhnout povinným systémem stanoveným unijním právem. Takový postoj nemá oporu ani v bodech 28 a 29 odůvodnění směrnice 2003/96.

31. Vzhledem k tomu, že směrnice 2003/96 a 2003/87 byly koncipovány téměř souběžně, je Polská republika toho názoru, že pokud by unijní systém obchodování s emisními povolenkami neměl být považován za „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96, bylo by to unijním normotvůrcem vyjádřeno výslovně. Dle názoru Polské republiky bylo cílem těchto ustanovení zamezit „dvojímu zdanění“ energeticky náročných podniků, na které se rovněž vztahoval unijní systém obchodování s emisními povolenkami.

32. Podle Polské republiky návrh směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2003/96/ES, jenž Komise předložila dne 13. dubna 2011, obsahoval změny čl. 17 odst. 2 a 3 směrnice 2003/96, jejichž cílem bylo vyloučit unijní systém obchodování s emisními povolenkami z rozsahu pojmu „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu článku 17 směrnice 2003/96. Taková změna byla nezbytná pouze proto, že na základě stále platných pravidel se tato ustanovení na unijní systém obchodování s emisními povolenkami vztahovala. Tento návrh však každopádně Radou přijat nebyl.

33. Pokud jde o prohlášení, která mají být zanesena do přílohy „zápisu ze zasedání Rady, na němž [byla] přijata směrnice [2003/96]“ – prohlášení, z nichž vychází Komise – má Polská republika za to, že se tato prohlášení netýkala použití článku 17 směrnice 2003/96, nýbrž obsahovala pouze obecná prohlášení, například skutečnost, že se Rada na základě návrhu Komise zavázala konstruktivně analyzovat daňová opatření, která měla doprovázet budoucí provádění unijního systému obchodování s emisními povolenkami, aby se zamezilo dvojímu zdanění.

VI. Posouzení

34. Z ustálené judikatury vyplývá, že v rámci řízení podle článku 258 SFEU musí Komise prokázat tvrzené nesplnění povinnosti a předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomuto účelu ( 20 ). Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že Soudní dvůr může zkoumat pouze důvod, který byl Komisí uveden již v jejím odůvodněném stanovisku ( 21 ).

35. Z toho plyne, že v takovém případě, kdy údajné nesplnění povinnosti vychází z tvrzení, že vnitrostátní právo není v souladu s ustanoveními směrnice, musí následně úspěšné prokázání tvrzení Komise vycházet z toho, zda Komise správně vyložila ustanovení této směrnice, jakož i z vlastních tvrzení vznesených Komisí jak v postupu před zahájením soudního řízení, tak v průběhu tohoto řízení.

36. Vzhledem k tomu, že mezi účastnicemi řízení panuje obecná shoda na výchozích skutkových okolnostech, je zřejmé, že projednávaná věc závisí zcela na vyřešení otázky výkladu článku 17 směrnice 2003/96. Účastnice řízení se shodují na tom, že Polská republika přijala právní úpravu, která přiznává osvobození od spotřební daně u energetických produktů (uhelných a plynných produktů) používaných energeticky náročnými podniky, na které se vztahuje unijní systém obchodování s emisními povolenkami zakotvený ve směrnici 2003/87. Dále se shodují na tom – přičemž tato okolnost je relevantní ve vztahu k argumentaci Komise – že toto vnitrostátní právo má za následek, že je toto osvobození přiznáváno automaticky a nezávisle na tom, zda již tyto podniky případně získaly nějaký prospěch z podpůrných opatření na základě směrnice 2003/87, například z přidělení bezplatných povolenek na emise. Otázkou tedy je, zda se na takový způsob provedení vztahuje čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96.

37. Článek 4 směrnice 2003/96 ukládá členským státům povinnost stanovit minimální úrovně zdanění energetických produktů a elektřiny, jak jsou definovány v článku 2 této směrnice. Ve vztahu k této povinnosti je zakotvena řada osvobození od minimální sazby, která jsou v případě článku 14 směrnice kogentní. V jiných případech se členské státy mohou rozhodnout, zda tato osvobození uplatní. Tak je tomu v případě článku 17 směrnice 2003/96, jehož výklad je ústředním bodem řízení v projednávané věci.

38. Jedním z obecných cílů směrnice 2003/96 je odradit členské státy od soupeření o to, aby se právě na jejich území usazovaly průmyslové podniky, a to tím, že budou ve vztahu k používání fosilních paliv nabízet nízké sazby daně z energie. Tohoto cíle je dosahováno tak, že jsou stanoveny minimální unijní úrovně zdanění v souladu s článkem 1 uvedené směrnice. Nepřímo se toto opatření rovněž snaží odradit od používání fosilních paliv obecně. Článek 17 směrnice 2003/96 však členským státům umožňuje odchýlit se od podmínek těchto daňových povinností uplatňováním určitých osvobození od spotřební daně a snížení úrovně zdanění, jsou-li splněny podmínky stanovené v tomto ustanovení. Zvýhodnění požívají – byť nikoli výlučně – energeticky náročné podniky. Zdůvodnění takového postupu je – podobně jako v případě opatření zaměřených na sektory, kterým hrozí riziko úniku uhlíku ve smyslu směrnice 2003/87 ( 22 ) – dvojí. Cílem těchto ustanovení je čelit riziku přemisťování energeticky náročných podniků do zemí, kde se takové daně neuplatňují vůbec nebo jsou podstatně nižší. Takový vývoj by poškozoval Unii jakožto průmyslovou oblast a její konkurenceschopnost ( 23 ). Kromě toho by mohlo docházet k přemisťování těchto podniků do zemí, kde je nejen energie výrazně levnější, ale kde jsou navíc standardy v oblasti životního prostředí obecně na podstatně nižší úrovni, než je tomu u standardů evropských.

A. Výklad čl. 17 odst. 1 směrnice 2003/96 a význam pojmu „režim obchodovatelných licencí“ v čl. 17 odst. 1 písm. b) a čl. 17 odst. 4 směrnice 2003/96

39. Jak jsem již uvedl, argumentace Komise v podstatě spočívá na tvrzení, že odkaz na „režim obchodovatelných licencí“ použitý v čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 se nevztahuje na účast v unijním systému obchodování s emisními povolenkami.

40. Je nutno připustit, že znění článku 17 směrnice 2003/96 je poněkud nejasné. První odstavec tohoto článku stanoví, že členské státy mohou uplatňovat snížení daní na spotřebu energetických produktů použitých k topení: 1) ve prospěch energeticky náročného podniku a 2) pokud jsou uzavřeny dohody s podniky nebo sdruženími podniků nebo pokud se uplatňuje režim obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření, jestliže vedou k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti. Tyto možnosti však vyžadují, aby minimální úrovně zdanění předepsané v této směrnicí byly v průměru dodržovány pro každý podnik.

41. Článek 17 odst. 2 směrnice 2003/96 stanoví, že bez ohledu na čl. 4 odst. 1 mohou členské státy uplatňovat až nulovou úroveň zdanění na energetické produkty a elektřinu (podle článku 2 směrnice), pokud jsou tyto produkty a elektřina používány „energeticky náročnými podniky“ podle odstavce 1 článku 17 směrnice 2003/96. Článek 17 odst. 3 této směrnice následně upravuje zvláštní kategorii až 50 % snížení daně, pokud jsou tyto produkty a elektřina „používány podniky podle článku 11, které nejsou energeticky náročnými podniky podle odstavce 1 tohoto článku“.

42. Článek 17 odst. 4 směrnice 2003/96 stanoví, že pro podniky, které využívají takového osvobození od daně zakotveného v čl. 17 odst. 2 nebo snížení úrovně zdanění zakotveného v čl. 17 odst. 3, platí „dohody, režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření, jak je uvedeno v odst. 1 písm. b)“. Tyto dohody, režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření však musí vést k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, a to „přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství“. Naproti tomu čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2003/96 tento požadavek žádným způsobem nezmiňuje ( 24 ).

43. Vzhledem k tomu, že polský zákon o spotřební dani upravuje úplné osvobození energeticky náročných podniků od daně, je zjevné, že Polsko vycházelo při formulaci čl. 31a odst. 1 bodu 8 a čl. 31b odst. 1 bodu 5 polského zákona o spotřební dani z ustanovení čl. 17 odst. 2 směrnice 2003/96. To znamená, že bez ohledu na výše uvedený obecný nedostatek srozumitelnosti článku 17 směrnice se její čl. 17 odst. 4 použije. Podle tohoto ustanovení „[p]ro podniky, které využívají […] platí […] režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření, jak je uvedeno v odst. 1 písm. b)“ a tyto „režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření musí vést k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, a to přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství“.

44. Při posuzování toho, zda Polská republika splnila své povinnosti, je tedy rozhodující odpovědět na otázku, co se rozumí „režimem obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2003/96. Další otázkou je, kdy je možno tento režim považovat za režim, který zaprvé vede k dosahování „cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti“ v souladu se zněním čl. 17 odst. 4, a zadruhé zda těchto cílů dosahuje „přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství“. Jak však bude vysvětleno níže, Soudnímu dvoru nepřísluší posuzovat druhý z těchto požadavků jakožto žalobní důvod. Posouzení této otázky by nicméně mohlo pomoci při výkladu tohoto ustanovení jako celku.

45. Mezi účastnicemi řízení je nesporné, že unijní systém obchodování s emisními povolenkami vykazuje všechny znaky „režimu obchodovatelných licencí“. Pokud jde o další požadavek zakotvený v čl. 17 odst. 4 směrnice 2003/96, a sice to, aby daný režim vedl k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, je nutno říci, že přístupy k výkladu tohoto ustanovení se liší. K otázce, zda režim obchodovatelných licencí vede k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, lze přistupovat různě. Bylo by možno tvrdit, že pro účely čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 postačuje, že účast v režimu obchodovatelných licencí sama o sobě vede k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, neboť tento režim takové cíle sleduje. Tento argument uplatňuje Polská republika. Alternativně by bylo možno tvrdit, že vstup do režimu obchodovatelných licencí musí též prokazatelně vést k dosažení těchto cílů. Z abstraktního pohledu však účast na unijním systému obchodování s emisními povolenkami nepochybně tento druhý uvedený požadavek splňuje. Soudní dvůr již ostatně rozhodl, že unijní systém obchodování s emisními povolenkami vede k dosahování cílů ochrany životního prostředí snižováním emisí skleníkových plynů ( 25 ), což znamená, že z podstaty věci splňuje i ostatní požadavky uvedené v čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2003/96.

46. Při posuzování dané konkrétní věci se však již tento závěr tak jistý nejeví. Podle hypotéz článku 31c polského zákona o spotřební dani mají energeticky náročné podniky automaticky nárok na osvobození od spotřební daně ze spotřeby energetických produktů použitých k topení, ovšem tytéž podniky obdrží za svá zařízení, o nichž se má za to, že jsou vystavena riziku úniku uhlíku ( 26 ), 100 % svých bezplatných povolenek na emise v souladu s článkem 10b směrnice 2003/87, v aktuálně platném znění. To znamená, že ve skutečnosti nebudou v rámci unijního systému obchodování s emisními povolenkami finančně zatíženy, takže by bylo možno tvrdit, že účast těchto podniků na unijním systému obchodování s emisními povolenkami nevede k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, jelikož tyto podniky nemají žádnou motivaci k takovému jednání. Bylo by tedy možno tvrdit, že osvobození od spotřební daně ze spotřeby energetických produktů použitých k topení tak není odůvodněné. To je o to zjevnější, vezmeme-li si druhou podmínku stanovenou v čl. 17 odst. 4 směrnice 2003/96, která vyžaduje dosahování „cílů v oblasti životního prostředí nebo […] zlepšování energetické účinnosti, a to přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství“ ( 27 ).

47. Odkaz na „obvyklé minimální sazby Společenství“ je podle všeho odkazem na minimální sazbu daně stanovenou směrnicí 2003/96, ačkoli pokud to tak skutečně bylo zamýšleno, bylo by bývalo užitečné, kdyby to byl čl. 17 odst. 4 této směrnice ve skutečnosti vyjádřil výslovně. Článek 17 odst. 4 směrnice 2003/96 tedy vzhledem ke shora uvedenému podle všeho předpokládá, že jakýkoli podnik využívající osvobození od spotřební daně (nebo snížení sazby této daně) musí prokázat, že účastí na režimu obchodovatelných licencí dosáhl cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti, které by byly srovnatelné s cíli, jichž by bylo dosaženo, kdyby byla na jeho produkty uplatněna minimální sazba spotřební daně. Přinejmenším v některých případech může prokázání takové hypotézy, která nenastala, vyžadovat složité ekonometrické a jiné důkazy. Na druhou stranu je zcela zřejmé, že kritérium uvedené ve znění právní normy nelze jednoduše opominout, bez ohledu na to, jak obtížné je jeho použití.

48. Jak výše uvedeno, v rámci unijního systému obchodování s emisními povolenkami v souladu se směrnicí 2003/87 může být bezplatně vydáno 100 % povolenek energeticky náročným podnikům, které působí v odvětví, jež je vystaveno riziku úniku uhlíku. To vše nasvědčuje tomu, že v těchto případech není splněno kritérium cílů v oblasti životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních daňových sazeb Společenství. V každém případě automatickým uplatněním osvobození od spotřební daně u produktů na bázi uhlíku a plynných produktů k topení na energeticky náročné podniky polský zákon o spotřební dani nijak toto kritérium nezohledňuje.

49. Tento argument však Komise v projednávané věci neuplatnila. Komise totiž tvrdí, že pojem „režim obchodovatelných licencí“ by měl být vykládán v tom smyslu, že vylučuje unijní systém obchodování s emisními povolenkami pro účely čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96. Obává se, že směrnice 2003/87 by již nemohla dosáhnout svého cíle spočívajícího v podpoře snižování emisí skleníkových plynů, pokud by bylo členským státům dovoleno osvobodit energeticky náročné podniky od minimálních úrovní spotřebních daní již jen na základě pouhé skutečnosti, že se účastní unijního systému obchodování s emisními povolenkami.

50. Komise tak tvrdí, že zmiňovaným režimem obchodovatelných licencí se musí rozumět režim, jehož se dotčené podniky účastní dobrovolně, nikoli povinný režim, jako je unijní systém obchodování s emisními povolenkami. Dále tvrdí, že pouze režim, který vede k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti nad rámec cílů dosahovaných povinnými unijními nástroji, splňuje podmínky pro osvobození podle čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96, aniž by bylo zmíněno, že pokud energeticky náročný podnik získá 100 % svých bezplatných povolenek na emise, nelze takových cílů dosáhnout vůbec. Znění článku 17 směrnice 2003/96 sice může být v mnoha směrech neurčité, nicméně tvrzení, že režim obchodovatelných licencí pro účely těchto ustanovení musí vést k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti nad rámec cílů, kterých by bylo dosaženo v rámci povinných unijních systémů, nemá ve vlastním znění tohoto ustanovení žádnou oporu.

51. Komise tvrdí, že prohlášení, která mají být zanesena do přílohy zápisu ze zasedání Rady, na němž byla přijata směrnice 2003/96, nasvědčují souběžné existenci zdanění podle směrnice 2003/96 a unijního systému obchodování s emisními povolenkami. Tento argument však není přesvědčivý. Tyto zápisy nejsou legislativní úpravou a nemohou měnit jinak jasný popis v unijním legislativním nástroji, a sice „režim obchodovatelných licencí […] jestliže ved[e] k dosažení cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti“. Ani význam prohlášení obsažených v tomto zápise není zcela jasný v tom smyslu, který obhajuje Komise.

52. Dále je sice pravda, že směrnice 2003/87 funguje tím způsobem, že cena emisních povolenek motivuje ke změně ve prospěch technologií, které vypouštějí méně skleníkových plynů, ovšem tato směrnice prošla v průběhu let značným vývojem, zatímco směrnice 2003/96 nikoli. To dokládá skutečnost, že pravidla upravující únik uhlíku (kdy se jedná o riziko, které je vyšší v případě energeticky náročných odvětví) byla do směrnice 2003/87 vložena až směrnicí 2009/29/EC ( 28 ).

53. Rovněž je nutno mít na paměti, že článek 17 směrnice 2003/96 je zacílen pouze na snížení daní ze spotřeby energetických produktů použitých k topení, stacionárních motorů a zařízení a strojů používaných při stavbách, stavebně inženýrských pracích a veřejných pracích podle čl. 8 odst. 2 písm. b) a c) této směrnice a z elektřiny. Směrnice 2003/87 má naproti tomu zabránit emisím z velkého spektra činností vedoucích k emisím určitých skleníkových plynů. Ačkoli mezi článkem 17 směrnice 2003/96 a směrnicí 2003/87 zjevně dochází k určitému překrývání, nevidím – bohužel – že by toto překrývání unijní normotvůrce konzistentním způsobem vyřešil. To rovněž znamená, že je obtížné omezit používání jednoho nástroje za účelem ochrany účinnosti jiného, který se navíc v průběhu let výrazným způsobem měnil ( 29 ). Ještě by bylo možno dodat, že pokud chtěl unijní normotvůrce pro tento účel vyloučit účast v unijním systému obchodování s emisními povolenkami, mohl to jednoduše vyjádřit, již jen z toho důvodu, že samotný unijní systém obchodování s emisními povolenkami byl zaveden směrnicí (směrnicí 2003/87), která byla vyhlášena během dvou týdnů od vyhlášení směrnice 2003/96.

54. Pokud jde o argumentaci Komise, že se ustanovení čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 vztahují pouze na dobrovolné režimy obchodovatelných licencí, lze připustit, že některé jazykové verze čl. 17 odst. 4 této směrnice podle všeho nasvědčují dobrovolné povaze účasti v režimu obchodovatelných licencí. Odstavec 4 v anglickém znění uvádí, že „shall enter into the agreements, tradable permit schemes or equivalent arrangements“ (přistoupí k dohodám, režimům obchodovatelných licencí nebo rovnocenným opatřením)“ ( 30 ). Bylo by možno si klást otázku, zda se toto ustanovení skutečně vztahuje pouze na režim obchodovatelných licencí, k němuž určitý podnik „přistoupí“. Je-li tomu tak, znamená to, že se předpokládá nějaké „jednání“ (ať již dobrovolné, či nikoli).

55. Jak Soudní dvůr uvedl ve svém rozsudku ve věci ExxonMobil Production Deutschland ( 31 ), podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/87, který vymezuje oblast působnosti této směrnice, se tato směrnice použije na „emise“ skleníkových plynů uvedené v příloze II této směrnice, mezi nimiž figuruje CO2, „z činností uvedených v příloze I“ uvedené směrnice ( 32 ). Ze strany podniku se tedy nevyžaduje žádné dobrovolné nebo nedobrovolné jednání. Jakmile dané zařízení splní stanovené požadavky, použije se na ně unijní systém obchodování s emisními povolenkami a tento podnik musí vyřadit povolenky odpovídající emisím tohoto zařízení v souladu s čl. 12 odst. 3 směrnice 2003/87.

56. Teze, že tyto režimy vyžadují jednání, které by bylo možno kvalifikovat jako „dobrovolné přistoupení“ k režimům obchodovatelným licencí, však nemá oporu ve všech jazykových verzích ( 33 ). Kromě toho znění čl. 17 odst. 4 směrnice 2003/96 odkazuje na „dohody, režimy obchodovatelných licencí nebo rovnocenná opatření, jak je uvedeno v odst. 1 písm. b)“. Vzhledem k vložení těchto konkrétních slov je podle mého názoru obtížné dospět k jinému závěru, než že „režimy obchodovatelných licencí“ zmíněné v čl. 17 odst. 1 písm. b) (kde toto znění takovýto potenciálně dobrovolný prvek nepředpokládá) ( 34 ) jsou totožné s režimy uvedenými v čl. 17 odst. 4 směrnice 2003/96, a žádné z těchto ustanovení tak nevylučuje účast v povinném systému. Právě toto znění je pro argumentaci předkládanou Komisí v projednávané věci fatální.

57. Je pravda, že bod 29 odůvodnění této směrnice uvádí, že „[p]odniky, které uzavírají dohody s cílem podstatně zvýšit ochranu životního prostředí a energetickou účinnost, si zaslouží zvláštní pozornost. Mezi těmito podniky si zaslouží zvláštní zacházení velkoodběratelé elektrické energie.“ Ovšem toto obecné vyjádření zásady nemůže ničeho ubírat na jasném vyjádření, které unijní normotvůrce skutečně použil v čl. 17 odst. 1 písm. b) a čl. 17 odst. 4. Pokud bylo záměrem to, aby účast na unijním systému obchodování s emisními povolenkami nemohla být pro tento účel kvalifikována jako „režim obchodovatelných licencí“, mohl – a měl – to unijní normotvůrce vyjádřit výslovně.

B. Žalobní důvod

58. Jak jsem uvedl výše, Komise nezakládá svůj žalobní důvod na skutečnosti, že polský zákon o spotřební dani přiznává osvobození od minimální úrovně daně ze spotřeby uhlí a plynu k topení energeticky náročnými podniky, na skutečnosti, že bylo toto osvobození přiznáno, aniž byla zohledněna otázka, zda účastí v unijním systému obchodování s emisními povolenkami byly uskutečněny cíle v oblasti životního prostředí nebo zlepšena energetická účinnost přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství. Svou argumentaci Komise naopak omezila na jediné tvrzení, a sice že unijní systém obchodování s emisními povolenkami není „režimem obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 jako takový, neboť tvrdí, že pro tento účel je způsobilým pouze takový režim obchodovatelných licencí, do něhož podnik vstoupí dobrovolně a který dosahuje jiných cílů ochrany životního prostředí nebo zlepšení energetické účinnosti, než jsou cíle unijního systému obchodování s emisními povolenkami.

59. Komise rovněž netvrdila, že samo použití směrnice 2003/87 možná nepovede k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti v daném konkrétním případě, jelikož použití pravidel této směrnice, jako je například přidělení 100 % bezplatných emisních povolenek zařízením vystaveným riziku úniku uhlíku, znamená, že podnik nebude nijak motivován ke snižování svých emisí skleníkových plynů.

60. Nicméně vzhledem ke všem důvodů, které jsem právě uvedl, se nedomnívám, že by toto konkrétní tvrzení Komise týkající se významu, který je nutno přičítat slovnímu obratu „režim obchodovatelných licencí“, bylo vzhledem ke skutečnému výslovnému znění čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 obhajitelné.

61. Jak jasně vyplývá z čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora a z judikatury týkající se tohoto ustanovení, každý návrh na zahájení řízení musí uvádět předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů a tyto údaje musí být natolik jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obhajobu a Soudnímu dvoru vykonávat přezkum.

62. Z toho vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby ( 35 ) a že návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů ( 36 ). Vzhledem k tomu, že Komise v projednávané věci založila svou žalobu na jediném žalobním důvodu vycházejícím z porušení, a sice že se pojem „režim obchodovatelných licencí“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 4 směrnice 2003/96 vztahuje pouze na dobrovolné režimy, které dosahují cílů v oblasti životního prostředí nebo úspor energie nad rámec cílů, kterých dosahují povinné unijní systémy, je namístě posuzovat pouze tento žalobní důvod. Soudnímu dvoru totiž nepřísluší rozhodnout nad rámec žalobních důvodů uvedených v návrhových žádáních v žalobě Komise podané na základě článku 258 SFEU ( 37 ).

63. Vzhledem k tomu, že tvrzení Komise neumožňují dospět k závěru, že Polská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 17 směrnice 2003/96, jsem tedy nucen učinit závěr, že Komise svá tvrzení neprokázala.

VII. K nákladům řízení

64. Článek 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Polská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise nakonec neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Polskou republikou.

VIII. Závěry

65. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně: „Zaprvé žalobu zamítl. Zadruhé uložil Komisi náhradu nákladů řízení.“

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Směrnice, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (Úř. věst. 2003, L 283, s. 51; Zvl. vyd. 09/01, s. 405).

( 3 ) – Viz zejména body 2, 3 a 4 odůvodnění směrnice 2003/96.

( 4 ) – Pokud jde o cíle ochrany životního prostředí obecně, viz též zejména body 6, 7, 11 a 12 odůvodnění. Viz rovněž rozsudek ze dne 7. března 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, bod 34).

( 5 ) – Dz. Ustaw RP (Sbírka zákonů Polské republiky) 2014, částka 752, ve znění pozdějších předpisů.

( 6 ) – Ve znění zákona ze dne 21. října 2016, kterým se mění polský zákon o spotřební dani a který nabyl účinnosti dne 1. července 2017.

( 7 ) – Toto ustanovení bylo doplněno zákonem ze dne 27. září 2013, kterým se mění polský zákon o spotřební dani a který nabyl účinnosti dne 1. listopadu 2013.

( 8 ) – Ve znění zákona ze dne 21. října 2016, kterým se mění polský zákon o spotřební dani a který nabyl účinnosti dne 1. července 2017.

( 9 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631).

( 10 ) – Viz první pododstavec článku 1 směrnice 2003/87.

( 11 ) – Směrnice Rady, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny, společné pokyny, dokument Rady 13253/03 ADD1.

( 12 ) – Viz bod 7 odůvodnění směrnice 2003/87.

( 13 ) – Pokyny k některým opatřením státní podpory v souvislosti se systémem obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů po roce 2012 (Úř. věst. 2012, C 158, s. 4).

( 14 ) – Rozhodnutí Komise C(2019) 6371 final o náhradě nepřímých nákladů na emise v Polsku. Rozhodnutí nevznášet námitky zveřejněné v Úř. věst. 2019, C 354, s. 1.

( 15 ) – Polsko zavedlo mechanismus, podle kterého musel podnik při podávání žádosti o náhradu v rámci uvedeného režimu prohlásit, že se vzdal podpory na základě polského zákona o spotřební dani, o této skutečnosti vyrozuměl příslušný subjekt (dodavatele elektřiny nebo orgán pro vypořádání) a vrátil jakoukoli podporu obdrženou dříve na základě tohoto zákona (resp. jakýchkoli jiných zákonů), viz tamtéž, bod 27.

( 16 ) – COM(2011) 169 final. Stažení návrhu Komise, Úř. věst. 2015, C 80, s. 17.

( 17 ) – Takové upřesnění je rovněž obsaženo v čl. 18 písm. b) druhém pododstavci nejnovějšího návrhu směrnice Rady, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny, předloženého Komisí dne 14. července 2021 [COM(2021) 563 final].

( 18 ) – Tamtéž. Viz též bod 22 odůvodnění návrhu, v jehož poslední větě je uvedeno: „Je nutné rovněž objasnit, že odkazy na režimy obchodovatelných licencí v článku 17 směrnice 2003/96/ES nezahrnují systém Unie podle směrnice 2003/87/ES“.

( 19 ) – C‑504/09 P, EU:C:2012:178, bod 77.

( 20 ) – Rozsudky ze dne 19. května 2011, Komise v. Malta (C‑376/09, EU:C:2011:320, bod 32 a citovaná judikatura), a ze dne 14. ledna 2021, Komise v. Itálie (Příspěvek na nákup pohonných hmot) (C‑63/19, EU:C:2021:18, bod 74).

( 21 ) – V tomto smyslu viz též rozsudky ze dne 24. června 2004, Komise v. Nizozemsko (C‑350/02, EU:C:2004:389, bod 20), ze dne 29. dubna 2010, Komise v. Německo (C‑160/08, EU:C:2010:230, bod 43), a rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Francie (C‑237/12, EU:C:2014:2152, bod 74).

( 22 ) – Viz čl. 10a odst. 6 a článek 10b směrnice 2003/87 ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/410 ze dne 14. března 2018, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií a rozhodnutí (EU) 2015/1814, Úř. věst. 2018, L 76, s. 3.

( 23 ) – Viz odkaz v bodě 28 odůvodnění směrnice 2003/96.

( 24 ) – Někteří autoři komentářů vykládají čl. 17 odst. 1 směrnice 2003/96 tak, že obsahuje podmínky, které mají být uplatněny na odstavce 2 a 3 tohoto ustanovení (viz Deloitte, Technical and legal aspects of Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity, s. 204). Jiní vykládají čl. 17 odst. 2 a 3 směrnice 2003/96 jako výjimky z požadavku dodržování minimálních úrovní zdanění předepsaných v této směrnici v průměru pro každý podnik. To však vyžaduje splnění podmínek stanovených v odstavci 4 tohoto ustanovení. Pokud jde o rozdílné přístupy k tomuto požadavku zastávané jednotlivými členskými státy, viz tamtéž, s. 205 a 206. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci nejde o to, zda jsou dodržovány „minimální úrovně zdanění předepsané v této směrnici v průměru […] pro každý podnik“, lze předpokládat, že se Komise, jakož i polská vláda řídí tímto druhým výkladem.

( 25 ) – Komise netvrdí, že definice pojmu „energeticky náročný podnik“ v polském zákoně o spotřební dani nespadá do rámce parametrů stanovených v čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/96.

( 26 ) – Jak lze dovodit z článku 30 směrnice 2003/87 ve znění směrnice 2018/410 [pokud jde o určení odvětví, která byla považována za ohrožená únikem uhlíku, před touto změnou, viz rozhodnutí Komise ze dne 24. prosince 2009, kterým se podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES sestavuje seznam odvětví a pododvětví, u nichž se má za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku (Úř. věst. 2010, L 1, s. 10)], pojmy „energeticky náročný“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 písm. a) směrnice 2003/96 a „ohrožený únikem uhlíku“ podle článku 10b směrnice 2003/87 nejsou totožné, přestože ve skutečnosti se budou na řadu podniků vztahovat obě tato ustanovení.

( 27 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Článek 17 odst. 4 směrnice 2003/96 stanoví, že režim obchodovatelných licencí musí vést k dosahování cílů v oblasti životního prostředí nebo ke zlepšování energetické účinnosti, a to přibližně se stejnými výsledky, jakých by bylo dosaženo při dodržení obvyklých minimálních sazeb Společenství. Slova „musí vést“ vyjadřují jasnou povinnost. Slovní obrat „přibližně se stejnými výsledky“ není podle všeho v unijní právní úpravě používán příliš často, byť v několika případech se přece jen objevuje. Soudním dvorem však nebyl nikterak detailně posuzován. V rozsudku ze dne 16. ledna 2014, Komise v. Španělsko (C‑67/12, EU:C:2014:5, bod 72), se Soudní dvůr zabýval článkem 8 písm. b) směrnice 2002/91, který stanoví, že „[c]elkový dopad tohoto přístupu by měl být v podstatě stejný jako u opatření popsaných v písmenu a) […]“ Soudní dvůr vyjádřil nesouhlas s tímto provedením, a to mimo jiné z toho důvodu, že nepovažoval uložení povinnosti podnikům zajišťujícím údržbu, na rozdíl od nezávislých odborníků, za „přibližně stejné“. Z toho plyne přinejmenším závěr v tom smyslu, že Soudní dvůr je ochoten takováto kritéria posuzovat detailně.

( 28 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63).

( 29 ) – Stejně tak ovšem neexistuje ani žádné pravidlo, podle kterého musí být zamezeno dvojímu zatížení, resp. dvojímu zdanění, jak tvrdila Polská republika. Soudní dvůr naopak již rozhodl, že směrnice 2003/96 nevylučuje zcela riziko dvojího zdanění. I v oblasti povinné výjimky zakotvené v článku 14 směrnice 2003/96 mohou členské státy podle druhé věty článku 14 odst. 1 písm. a) této směrnice podrobit zdanění „energetické produkty a elektřinu používané k výrobě elektřiny“ z důvodu ochrany životního prostředí. V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. června 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, bod 51), a ze dne 7. března 2018, Cristal Union (C‑31/17, EU:C:2018:168, bod 32).

( 30 ) – Ve francouzštině „acceptent les accords ou les régimes de permis négociables ou les mesures équivalentes“, ve španělštině „suscribirán los acuerdos, regímenes de permisos negociables o medidas equivalentes“, v nizozemštině „gaan overeenkomsten, regelingen inzake verhandelbare vergunningen of gelĳkwaardige regelingen aan“, v italštině „sottoscrivono gli accordi, i regimi concernenti diritti commercializzabili o le misure equivalenti“. Odlišné je však znění německé: „gelten die […] genannten Vereinbarungen, Regelungen über handelsfähige Zertifikate oder gleichwertigen Regelungen“, portugalské: „devem ser partes nos acordos, regimes de autorização negociáveis ou convénios equivalentes“ a švédské: „genomföra de system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang“.

( 31 ) – Rozsudek ze dne 20. června 2019 (C‑682/17, EU:C:2019:518).

( 32 ) – Rozsudek ze dne 20. června 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 47 a citovaná judikatura).

( 33 ) – Viz německá, portugalská a švédská verze v poznámce pod čarou 30.

( 34 ) – V angličtině „where tradable permit schemes or equivalent arrangements are implemented“, ve francouzštině „des régimes de permis négociables ou des mesures équivalentes sont mises en œuvre“, ve španělštině „se apliquen regímenes de permisos negociables o medidas equivalentes“, v portugalštině „sejam … aplicados regimes de autorização negociáveis ou convénios equivalentes“, v nizozemštině „regelingen inzake verhandelbare vergunningen of gelĳkwaardige regelingen worden toegepast“, v němčině „es werden Regelungen über handelsfähige Zertifikate oder gleichwertige Regelungen umgesetzt“, v italštině „attuati regimi concernenti diritti commercializzabili o misure equivalenti“ a ve švédštině „eller när system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang har genomförts“.

( 35 ) – A ostatně již v době předložení odůvodněného stanoviska Komise.

( 36 ) – Rozsudek ze dne 28. října 2010, Komise v. Malta (C‑508/08, EU:C:2010:643, bod 16).

( 37 ) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. června 2006, Komise v. Francie (C‑255/04, EU:C:2006:401, bod 24), ze dne 11. ledna 2007, Komise v. Řecko (C‑251/04, EU:C:2007:5, bod 27), a ze dne 28. října 2010, Komise v. Malta (C‑508/08, EU:C:2010:643, bod 16).