STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 7. listopadu 2019 ( 1 )

Věc C‑584/17 P

ADR Center SpA

proti

Evropské komisi

„Kasační opravný prostředek – Grantové dohody mezi Komisí a příjemci dotace – Přijetí rozhodnutí, které představuje podklad pro výkon rozhodnutí na základě článku 299 SFEU (vykonatelné rozhodnutí), k vrácení smluvně poskytnutých dotací – Pravomoc Komise přijímat jednostranná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek – Přezkum soudem – Příslušnost a přezkumná pravomoc unijního soudu“

Obsah

I. Úvod II. Právní rámec A. Smlouva o fungování Evropské unie B. Finanční nařízení Evropské unie III. Skutečnosti předcházející řízení o kasačním opravném prostředku A. Uzavřené grantové dohody B. Rozhodnutí Komise o vrácení podpory C. Řízení před Tribunálem IV. Řízení o kasačním opravném prostředku a návrhová žádání účastníků řízení V. Analýza A. K druhému důvodu kasačního opravného prostředku 1. K pravomoci Komise přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek a) K článku 299 SFEU b) K článku 299 ve spojení s články 263, 272 a 274 SFEU c) K článku 79 odst. 2 nařízení č. 966/2012 d) Dílčí závěr 2. Ke slučitelnosti přijímání vykonatelných rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek se základními právy Unie a) K legitimnímu očekávání b) K právu na účinnou právní ochranu 1) Ke kvalifikaci vykonatelných rozhodnutí, která jsou přijímána za účelem vymáhání smluvních pohledávek, jako aktů napadnutelných na základě článku 263 SFEU žalobou na neplatnost 2) K absenci odkladného účinku žalob na neplatnost proti vykonatelným rozhodnutím přijatým za účelem vymáhání smluvních pohledávek 3) K chápání rozdílu mezi žalobami na neplatnost podanými na základě článku 263 SFEU a smluvními žalobami podanými na základě článku 272 SFEU v judikatuře Tribunálu i) K žalobám na neplatnost podaným na základě článku 263 SFEU proti vykonatelným rozhodnutím přijatým za účelem vymáhání smluvních pohledávek – K relevantnosti smlouvy a vnitrostátního práva v rámci žaloby na neplatnost podané proti vykonatelnému rozhodnutí – K unijnímu právu použitelnému na smlouvy uzavřené Unií – Závěr ii) K nezbytnosti přezkumu všech relevantních skutkových a právních otázek v rámci smluvních žalob podaných na základě článku 272 SFEU c) Dílčí závěr 3. Závěry k druhému důvodu kasačního opravného prostředku B. K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku C. K účinkům opodstatněnosti druhého důvodu kasačního opravného prostředku na existenci napadeného rozsudku VI. Náklady řízení VII. Závěry

I. Úvod

1. Může Evropská komise požadovat od svých smluvních partnerů vrácení dlužných částek formou jednostranných vykonatelných rozhodnutí, nebo se musí obrátit na příslušný soud sjednaný ve smlouvě, aby si opatřila exekuční titul?

2. To je rozhodující otázka tohoto kasačního opravného prostředku. Otázka vyvstává s ohledem na praxi Komise, která posledních zhruba patnáct let ve stále větší míře uplatňuje smluvní pohledávky, zejména vůči příjemcům dotace, jednostranně přijatými rozhodnutími, která představují podklad pro výkon rozhodnutí na základě článku 299 SFEU (dále jen „vykonatelná rozhodnutí“) ( 2 ).

3. Soudní řešení těchto rozhodnutí je komplikované, a sice zejména z důvodu rozdělení příslušnosti mezi unijní soudy, které jsou obecně příslušné pro žaloby na neplatnost jednostranných unijních aktů, a soudy členských států, které jsou obecně, tedy není-li sjednána příslušná rozhodčí doložka, příslušné pro spory vyplývající ze smluv uzavřených unijními orgány.

4. Tribunál proto vypracoval komplexní a zčásti rozcházející se judikaturu, v níž vymezil unijní akty nesouvisející se smlouvou na straně jedné a čistě smluvní unijní akty na straně druhé a také příslušné žaloby na neplatnost a smluvní žaloby.

5. Ve svém zásadním rozsudku ze dne 20. června 2017 ( 3 ) přijatým rozšířeným senátem, který je napadán v projednávané věci, se Tribunál pokusil vymezit jednotnou linii řešení, přičemž vycházel z dosavadní judikatury. Toto řešení spočívá v zásadě v tom, že Komisi přiznává pravomoc přijímat vůči svým smluvním partnerům vykonatelná rozhodnutí, současně však usiluje o to, aby tato rozhodnutí a smluvní pohledávky, na nichž se zakládají, mohly být podrobeny obsáhlému soudnímu přezkumu, aniž by přitom opustil dosavadní judikaturu, v níž přísně rozlišuje mezi žalobami na neplatnost a smluvními žalobami. Právní ochrana proto zůstává i v rámci tohoto řešení komplikovaná.

6. Soudní dvůr je v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku žádán, aby se poprvé vyjádřil k otázce, zda má Komise pravomoc přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek, jakož i k otázce právní ochrany, které adresáti takovýchto rozhodnutí požívají. Závěry Soudního dvora tedy budou mít velký systémový význam. Tato skutečnost se v neposlední řadě projevuje tím, že Tribunál přerušil různá řízení a očekává rozhodnutí Soudního dvora o tomto kasačním opravném prostředku ( 4 ).

II. Právní rámec

A. Smlouva o fungování Evropské unie

7. Články 272, 274 a 299 SFEU znějí takto: „Článek 272 Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc rozhodovat na základě rozhodčí doložky obsažené ve veřejnoprávní nebo v soukromoprávní smlouvě uzavřené Unií nebo na její účet. Článek 274 S výhradou pravomocí přiznaných Soudnímu dvoru Evropské unie Smlouvami nejsou spory, v nichž je Unie stranou, vyňaty z pravomoci vnitrostátních soudů. Článek 299 Akty Rady, Komise nebo Evropské centrální banky, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům, jsou podkladem pro výkon rozhodnutí. Výkon rozhodnutí se řídí předpisy občanského procesního práva toho státu, na jehož území se provádí. […] […] Výkon rozhodnutí může být zastaven pouze na základě rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. […]“

B. Finanční nařízení Evropské unie

8. Článek 79 odst. 2 v projednávané věci relevantního ( 5 ) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (dále jen „finanční nařízení č. 966/2012“) ( 6 ), zní: „Článek 79 Schválení inkasa […] 2. Orgán může formálně stanovovat pohledávky za jinými subjekty než členskými státy formou rozhodnutí, které je vykonatelné ve smyslu článku 299 Smlouvy o fungování EU. […]“

III. Skutečnosti předcházející řízení o kasačním opravném prostředku

A. Uzavřené grantové dohody

9. V prosinci 2008 uzavřela Komise s konsorcii, jejichž koordinátorem byla navrhovatelka v řízení o kasačním opravném prostředku, společnost ADR Center SpA (dále jen „ADR“), tři grantové dohody na podporu studií o mimosoudním řešení sporů a mediaci v rámci programu Civilní soudnictví ( 7 ). Tyto grantové dohody se skládaly ze zvláštních ujednání (část I), všeobecných ustanovení (část II) a příloh ( 8 ).

10. V grantových dohodách byla vždy uvedena celková částka způsobilých nákladů a výše grantu, který měla uhradit Komise a která odpovídala určitému procentu způsobilých nákladů ( 9 ). Podle článku I.5 grantových dohod měla Komise poskytnout příjemcům grantu předběžné financování, zatímco zbývající částka měla být uhrazena až po ukončení dotovaného opatření, předložení veškerých povinných zpráv ze strany příjemců grantu a schválení těchto zpráv Komisí ( 10 ).

11. V článku I.9 grantových dohod bylo stanoveno ( 11 ): „Grant se řídí ujednáními dohody, použitelnými ustanoveními Společenství a podpůrně belgickým právem v oblasti grantů. Proti rozhodnutím Komise, která se týkají použití ustanovení dohody, jakož i jejího provádění, může příjemce podat žalobu k Soudu prvního stupně Evropských společenství a v případě kasačního opravného prostředku může tento podat k Soudnímu dvoru Evropských společenství.“

12. V článku II.19.5 grantových dohod bylo stanoveno ( 12 ): „Příjemci jsou vyrozuměni o skutečnosti, že Komise může na základě článku 256 Smlouvy o ES [nyní článek 299 SFEU)] stanovovat pohledávky za jinými subjekty než státy formou rozhodnutí, které je vykonatelným rozhodnutím. Proti tomuto rozhodnutí lze podat žalobu k [Tribunálu].“

13. Podle článku II.20 grantových dohod se koordinátor zavazoval předkládat veškeré údaje na vyžádání Komise nebo jiného externího subjektu. Příjemci dále souhlasili s tím, aby Komise buď přímo prostřednictvím svých zaměstnanců, nebo prostřednictvím jiného nezávislého orgánu, který za tímto účelem zmocnila, mohla provést audit využívání grantu, a uznaly, že výsledky těchto auditů mohou vést k případnému rozhodnutí Komise o zpětném získání. A konečně se příjemci za účelem řádného provedení těchto auditů zavázali, že umožní pracovníkům Komise a nezávislým pracovníkům pověřeným Komisí vhodný přístup na pracoviště a do provozoven, kde byl projekt realizován, jakož i ke všem potřebným informacím, včetně informací v elektronické podobě ( 13 ).

B. Rozhodnutí Komise o vrácení podpory

14. V letech 2009 a 2010 vyplatila Komise předběžné platby v souladu s dotčenými třemi grantovými dohodami, obdržela příslušné závěrečné zprávy a na dvě dohody vyplatila závěrečné částky, zatímco u třetí požadovala vrácení zlomku předběžné platby ( 14 ).

15. V roce 2011 nechala Komise provést v kancelářích společnosti ADR audit externí auditorskou společností podle článku II.20 grantových dohod, který dospěl k závěru, že značná část uplatněných nákladů nebyla způsobilá a musí být vrácena.

16. Poté, co se společnost ADR vyjádřila v letech 2011 a 2012 k původním a revidovaným návrhům prozatímních auditorských zpráv, předložila jí Komise v červnu 2013 závěrečné zprávy o auditu, které jí v dubnu 2012 předali externí auditoři a které dospěly k závěru, že velká část uplatněných nákladů nebyla způsobilá a musí být vrácena. Komise poskytla společnosti ADR ještě jednou možnost předložit další podklady a vyrozuměla o brzkém zaslání výzev k úhradě a možném vymáhání dlužných částek ( 15 ).

17. Poté, co se společnost ADR vyjádřila k auditorským zprávám, zaslala jí Komise dne 16. října 2013 tři oznámení o dluhu se splatností do dne 29. listopadu 2013 znějící na částky, jejichž vrácení Komise požadovala v souvislosti se třemi dotčenými grantovými dohodami ( 16 ). Po další komunikaci se společností ADR jí Komise dne 6. prosince 2013 informovala o zahájení postupů k získání dlužných částek nazpět a dopisem ze dne 16. prosince 2013 zaslala upomínky a dopisem ze dne 26. února 2014 výzvy k zaplacení, zatímco se v mezidobí uskutečnilo dne 21. ledna 2014 ještě jedno jednání Komise se společností ADR ( 17 ).

18. A konečně dne 27. června 2014 přijala Komise na základě článku 299 SFEU a čl. 79 odst. 2 nařízení č. 966/2012 rozhodnutí C(2014) 4485 final o získání nazpět částky 194275,34 eura navýšenou o úroky z prodlení za období do 30. dubna 2014 ve výši 3236 eur, kterou dluží společnost ADR v souvislosti s plněním grantových dohod, a o pokutu z prodlení ve výši 21,30 eura za každý den prodlení od 1. května 2014 (dále jen „sporné rozhodnutí“). V článku 4 sporného rozhodnutí se mimo jiné uvádí, že toto rozhodnutí je vykonatelné ve smyslu článku 299 SFEU ( 18 ).

C. Řízení před Tribunálem

19. Podáním ze dne 30. srpna 2014 podala společnost ADR žalobu k Tribunálu a navrhla, aby Tribunál zrušil sporné rozhodnutí a uložil Komisi povinnost okamžitého zaplacení závěrečné platby podle grantových dohod ve výši 49172,52 eura společnosti ADR, náhrady újmy, kterou společnost ADR utrpěla, jakož i nákladů řízení.

20. Komise navrhla, aby Tribunál žalobu zamítl jako neopodstatněnou, návrhy na úhradu závěrečné platby a na náhradu újmy odmítl jako nepřípustné, každopádně však jako neopodstatněné a uložil společnosti ADR náhradu nákladů řízení.

21. V prosinci 2015 zahájila Komise nucený výkon sporného rozhodnutí. Nato společnost ADR podala písemným podáním ze dne 21. ledna 2016 k Tribunálu návrh na odklad nuceného výkonu sporného rozhodnutí. Usnesením ze dne 22. ledna 2016 nařídil předseda Tribunálu zastavení nuceného výkonu do přijetí rozhodnutí v řízení o předběžném opatření ( 19 ).

22. Usnesením v řízení o předběžném opatření ze dne 7. dubna 2016 zamítl předseda Tribunálu návrh na přijetí předběžného opatření, neboť společnost ADR dostatečně neprokázala, že nejen ona samotná jako společnost s ručením omezením, nýbrž ani její společníci nebyli schopni dostát platebním požadavkům Komise ( 20 ).

23. Ve svém rozsudku ze dne 20. července 2017, který je v projednávané věci napadán, Tribunál nejprve prohlásil návrh společnosti ADR, aby Komisi byla uložena povinnost zaplatit závěrečnou platbu, za přípustný, neboť žalobu považoval nejen za žalobu na neplatnost podanou na základě článku 263 SFEU, nýbrž také za smluvní žalobu předloženou na základě článku 272 SFEU ( 21 ). Návrh, aby Komisi byla uložena povinnost nahradit újmu, která vznikla společnosti ADR, Tribunál naopak odmítl jako nedostatečně odůvodněnou, a tedy nepřípustnou ( 22 ). Ve věci samé Tribunál žalobu společnosti ADR zamítl a uložil jí náhradu nákladů řízení vynaložených Komisí a povinnost nést polovinu vlastních nákladů řízení a Komisi uložil náhradu poloviny nákladů vynaložených společností ADR.

IV. Řízení o kasačním opravném prostředku a návrhová žádání účastníků řízení

24. Podáním ze dne 4. října 2017 podala společnost ADR proti napadenému rozsudku kasační opravný prostředek.

25. Společnost ADR navrhuje, aby Soudní dvůr napadený rozsudek a sporné rozhodnutí Komise zrušil, rozhodl o sporu s konečnou platností, vyhověl jejím žalobním důvodům předneseným v řízení v prvním stupni a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

26. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl a uložil společnosti ADR náhradu nákladů řízení.

27. Účastníci řízení předložili písemná vyjádření a dne 27. února 2019 se zúčastnili ústního jednání o kasačním opravném prostředku.

V. Analýza

28. Společnost ADR opírá svou argumentaci o dva důvody kasačního opravného prostředku, z nichž první se týká výkladu zásad unijního práva ke způsobilosti výdajů a druhá pravomoci Komise přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek. Tomuto druhému, závažnějšímu důvodu kasačního opravného prostředku se budu věnovat nejprve.

A. K druhému důvodu kasačního opravného prostředku

29. Ve svém druhém důvodu kasačního opravného prostředku společnost ADR tvrdí, že Tribunál porušil článek 299 SFEU a článek 79 finančního nařízení č. 966/2012 (k tomu následně bod 1), jakož i základní práva Unie (k tomu poté bod 2), když potvrdil pravomoc Komise přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek.

1. K pravomoci Komise přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek

30. Z bodu 190 napadeného rozsudku vyplývá, že společnost ADR v prvním stupni ( 23 ) popírala pravomoc Komise přijmout sporné rozhodnutí, přičemž argumentovala, že Komise nemůže ve smluvních záležitostech přijímat vykonatelná rozhodnutí. Je toho názoru, že Komise si musí spíše cestou žaloby obstarat vykonatelné rozhodnutí, s nímž přiměje svého smluvního partnera k plnění jeho finančních závazků.

31. Tribunál v bodech 192 až 198 napadeného rozsudku konstatoval, že právním základem sporného rozhodnutí jsou článek 299 SFEU a čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012. Tato ustanovení dávají Komisi pravomoc vymáhat pohledávky s pomocí vykonatelných rozhodnutí, aniž by přitom rozlišovala mezi smluvními a mimosmluvními pohledávkami, a rozhodnutí jsou tedy platná pro oba druhy pohledávek ( 24 ).

32. Společnost ADR má za to, že tato zjištění Tribunálu jsou stižena nesprávním právním posouzením, neboť čl. 299 odst. 1 SFEU a čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012, které musí být vykládány restriktivně, výslovně nestanoví, že zde stanovená pravomoc přijímat vykonatelná rozhodnutí platí také pro smluvní pohledávky.

33. S tímto názorem se však nelze ztotožnit, a to ani s ohledem na článek 299 SFEU (a), ani s ohledem na čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 (c). Z článku 299 ve spojení s články 263, 272 a 274 SFEU však vyplývá, že Komise může přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek pouze v případě, spadá-li dotčená smlouva do pravomoci unijních soudů (b).

a) K článku 299 SFEU

34. Předně nelze ze znění ani ze systematického postavení nebo normativní souvislosti článku 299 SFEU odvodit, že by z oblasti působnosti tohoto ustanovení byly vyloučeny právní akty ukládající peněžitý závazek vycházející ze smlouvy.

35. Článek 299 odst. 1 SFEU pouze stanoví, že akty Rady, Komise nebo Evropské centrální banky, které ukládají peněžitý závazek, jsou podkladem pro výkon rozhodnutí, s jedinou výjimkou, že toto neplatí vůči státům.

36. Článek 299 SFEU naproti tomu neobsahuje žádná ustanovení týkající povahy aktů, jejichž vykonatelný charakter zakládá. Ze systematického postavení v oddíle 2 („Postupy přijímání aktů a jiná ustanovení) kapitoly 2 („Právní akty Unie, postupy jejich přijímání a jiná ustanovení“) hlavy I („Institucionální ustanovení“) části šesté („Institucionální a finanční ustanovení“) SFEU, který následuje po oddíle 1 („Právní akty unie“) téže kapitoly, spíše vyplývá, že článek 299 SFEU platí pro všechny právní akty, které přijímá Rada, Komise nebo Evropská centrální banka na základě článku 288 SFEU obsaženého právě v tomto oddíle 1 pro výkon pravomocí Unie a které ukládají peněžitý závazek.

37. Nic jiného nevyplývá ani z okolnosti, že smlouvy uzavřené Unií nejsou zahrnuty mezi právními akty uváděnými v článku 288 SFEU, ale jsou zmiňovány zejména v článku 272 SFEU, který se nachází v oddíle 5 („Soudní dvůr Evropské unie“) kapitoly 1 („Orgány“) první hlavy části šesté SFEU.

38. Článek 272 SFEU sice stanoví možnost přenést na základě rozhodčí doložky pravomoc rozhodovat o smlouvách uzavřených Unii na unijní soud ( 25 ), zatímco článek 280 SFEU stanoví, že rozsudky unijních soudů jsou vykonatelné za podmínek stanovených v článku 299 SFEU. Ohledně vykonatelnosti pohledávek ze smluv uzavřených Unií z toho lze nanejvýš odvodit, že tyto smlouvy jako takové ještě nejsou vykonatelnými rozhodnutími ve smyslu článku 299 SFEU. Naproti tomu z tohoto systematického postavení nelze vyčíst, že pohledávky ze smluv uzavřených Unií lze uplatnit pouze cestou žaloby a nelze je vynucovat formou jednostranných právních aktů, které jsou vykonatelné na základě článku 299 SFEU.

39. Společnost ADR však namítá, že ze skutečnosti, že článek 299 SFEU zmiňuje pouze právní akty Rady, Komise a Evropské centrální banky, vyplývá, že vykonatelnost stanovená tímto ustanovením není zamýšlena pro rozhodnutí o vymáhání smluvních pohledávek. Takto vykonatelné tedy mohou být pouze pohledávky z rozhodnutí přijatých pouze těmito orgány jako orgány veřejné moci, jako jsou například rozhodnutí Komise o uložení pokuty podle kartelového práva nebo rozhodnutí ECB o uvalení sankce podle práva upravujícího dohled. Pokud by normotvůrce zamýšlel, aby na základě článku 299 SFEU byly vykonatelné také pohledávky, jež mají svůj základ ve smlouvách, pak by stanovil vykonatelnost právních aktů veškerých unijních orgánů, neboť všechny unijní orgány uzavírají smlouvy, jejichž prostřednictvím si opatřují prostředky k plnění svých úkolů.

40. Tato argumentace předně nastoluje otázku, zda skutečnost, že článek 299 SFEU uvádí pouze akty Rady, Komise a ECB, znamená, že akty jiných orgánů a ostatních subjektů Unie bez explicitního zakotvení v primárním právu – jako například v článku 280 SFEU pro rozsudky Soudního dvora Evropské unie – skutečně nemohou být vykonatelnými rozhodnutími na základě článku 299 SFEU. Na tuto otázku Soudní dvůr podle všeho dosud neodpovídal ( 26 ). V kontextu projednávaného kasačního opravného prostředku však může zůstat nezodpovězena, neboť tvůrkyní sporného rozhodnutí je beztak Komise.

41. Vzhledem k tomu nemá být ani v projednávané věci rozhodováno o tom, zda čl. 79 odst. 2 finančního nařízení 966/2012 má být vykládán v tom smyslu, že veškeré orgány Unie jsou ve smyslu tohoto nařízení ( 27 ) zmocněny stanovovat pohledávky za jinými subjekty než členskými státy formou rozhodnutí, která jsou vykonatelnými rozhodnutími na základě článku 299 SFEU ( 28 ), a zda by to – pokud by tomu tak bylo – bylo slučitelné s článkem 299 SFEU či nikoliv. Totéž platí pro otázku, zda nařízení o rámcovém finančním nařízení pro subjekty vytvořené podle SFEU a Smlouvy o Euratomu, tedy zejména decentralizované agentury EU, mají být chápána v tom smyslu, že také tyto subjekty mohou přijímat vykonatelná rozhodnutí ( 29 ), a zda by to případně bylo slučitelné s článkem 299 SFEU.

42. V rámci tohoto kasačního opravného prostředku spíše postačuje konstatování, že i kdyby akty jiných orgánů a institucí, než které jsou uvedeny v článku 299 SFEU, nemohly být beze změny primárního práva vykonatelné podle tohoto ustanovení ( 30 ), neznamenalo by to, že Komise nemůže vykonatelnými rozhodnutími vymáhat smluvní pohledávky.

43. Omezení článku 299 SFEU na akty Rady, Komise a ECB by skutečně mohlo ukazovat na skutečnost, že tvůrci jak původních verzí ( 31 ), tak i četných změn Smluv o EU měli na mysli spíše vykonatelnost typických aktů těchto orgánů, jako například rozhodnutí Komise o uložení pokuty podle kartelového práva, než jednostranné vymáhání pohledávek, jež mají svůj původ ve veřejných zakázkách přidělených veškerými unijními orgány.

44. Avšak spatřovat v tomto vědomé rozhodnutí tvůrců Smlouvy, aby vykonatelnost stanovená článkem 299 SFEU nezahrnovala také rozhodnutí o vykonatelnosti pohledávek ze smluv uzavřených Komisí, se jeví jako nesprávné. Jak jsem objasnila výše ( 32 ), ze systematického postavení článku 299 SFEU vyplývá, že jeho záměrem je stanovit vykonatelnost veškerých těchto aktů, které Komise přijímá pro výkon pravomocí Unie a které ukládají peněžitý závazek.

45. Právní akty nebo právní úkony, které Komise činí k plnění úkolů Unie, však zejména v oblasti přímých dotací již nezahrnují jen přijímání jednostranných právních aktů, nýbrž stále více také uzavírání smluv. Není zjevné, že by tvůrce článku 299 SFEU zamýšlel nepovažovat rozhodnutí Komise k uplatnění pohledávek z takovýchto smluv za právní akty, které ukládají peněžitý závazek, a tedy podle tohoto ustanovení mohou být vykonatelné, jestliže Komise má zmocnění takováto rozhodnutí přijímat. Z unijního práva ani z právních řádů členských států totiž nevyplývá žádná obecná zásada, podle níž by pohledávky ze smluv uzavřených správními orgány nebylo nikdy možno vymáhat ( 33 ).

46. Ostatně nezbytnost vymáhat neoprávněně vyplacené částky vyplývá z povinnosti Komise dodržovat zásadu řádného finančního řízení a potírat jednání směřující proti finančním zájmům Unie, která je zakotvena v článcích 317 a 325 SFEU ( 34 ). To hovoří pro záměr tvůrců Smluv poskytnout Komisi nezávisle na tom, zda k plnění svých úkolů využívání jednostranná či smluvní jednání, účinné nástroje na ochranu finančních zájmů Unie.

47. Z výše uvedeného vyplývá, že článek 299 SFEU je jen a pouze obecnou základní normou, která stanoví, že právní akty Komise, které ukládají peněžitý závazek, mohou být vykonatelné a vymahatelné cestou nuceného výkonu. Článek 299 SFEU se naproti tomu nevyjadřuje k hmotněprávním oblastem použití a podmínkám pro přijímání takovýchto právních aktů. Vzhledem k tomu z článku 299 SFEU nevyplývá, že toto ustanovení nemůže platit také pro rozhodnutí, která ukládají peněžité závazky založené smlouvou.

b) K článku 299 ve spojení s články 263, 272 a 274 SFEU

48. Pravomoc přijmout vykonatelné rozhodnutí týkající se smluvních pohledávek je však dána pouze v případě, má-li Soudní dvůr na základě rozhodčí doložky pravomoc rozhodovat o sporech vyplývajících ze smlouvy. V opačném případě by totiž Komise mohla přijetím takovéhoto rozhodnutí obejít pravomoc vnitrostátního soudu, protože se tak automaticky zakládá pravomoc unijních soudů.

49. Posledně jmenované vyplývá předně z ustanovení o vykonatelnosti vykonatelného rozhodnutí. Podle čl. 299 odst. 4 SFEU může být výkon takovéhoto rozhodnutí zastaven pouze na základě rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, zatímco do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů spadá pouze kontrola řádného provádění výkonu rozhodnutí. Mimoto jednací řády Tribunálu i Soudního dvora stanoví, že návrhy na odklad nuceného výkonu právních aktů předložené na základě článku 299 SFEU jsou přípustné pouze ve spojení s žalobou u Tribunálu, příp. u Soudního dvora ( 35 ). To se zdá být s pravomocí vnitrostátních soudů k přezkumu těchto právních aktů ve věci samé jen obtížně slučitelné.

50. Kromě toho Tribunál v napadeném rozsudku ( 36 ) i ve své ustálené judikatuře ( 37 ) právem ( 38 ) vycházel z toho, že vykonatelné rozhodnutí je aktem, který jeho příjemce musí napadnout žalobou na neplatnost na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, lhostejno, zda toto rozhodnutí bylo přijato k vymáhání smluvních nebo mimosmluvních pohledávek.

51. Přijetí vykonatelného rozhodnutí tak automaticky zakládá pravomoc unijního soudu také tehdy, je-li předmětem tohoto rozhodnutí vrácení částky dlužené na základě smlouvy.

52. Na základě článku 272 ve spojení s článkem 274 SFEU má však unijní soudce pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se smluv uzavřených unijními orgány pouze v případě, že tyto smlouvy obsahují příslušnou rozhodčí doložku. Jak totiž výslovně stanoví článek 274 SFEU, nejsou spory, v nichž je Unie stranou, vyňaty z pravomoci vnitrostátních soudů, s výhradou pravomocí přiznaných unijním soudům Smlouvami o EU.

53. Neobsahuje-li smlouva rozhodčí doložku, pak by přijetí vykonatelného rozhodnutí znamenalo obejít rozdělení pravomocí mezi unijními a vnitrostátními soudy zakotvené v primárním právu a rozšířit pravomoc unijních soudů nad rámec jejích mezí stanovených primárním právem tím, že by takováto pravomoc rozhodovat spor vyplývající ze smlouvy byla nastolena, ačkoliv by podle vůle smluvních stran vyjádřené neexistencí rozhodčí doložky měly tuto pravomoc vnitrostátní soudy ( 39 ).

54. Článek 299 SFEU však neobsahuje žádné zmocnění pro takovéto rozšíření pravomoci unijních soudů. Jak jsem již uvedla ( 40 ), spočívá totiž smysl a účel tohoto ustanovení jen a pouze v propůjčení okamžité vykonatelnosti právním aktům, jež unijní orgány přijímají na základě článku 288 SFEU a které ukládají peněžitý závazek. Článek 299 SFEU je tedy čistě usnadněním výkonu rozhodnutí, které je sice vzhledem k požadavkům efektivního prosazování úkolů unijních orgánů a ochrany finančních zájmů Unie zcela oprávněný. Avšak zejména vzhledem k unijní zásadě svěření pravomocí zakotvené v článcích 4 a 5 SEU se na základě tohoto usnadnění výkonu rozhodnutí nelze odchylovat od rozdělení pravomocí mezi unijní a vnitrostátní soudy zakotvené v článcích 272 a 274 SFEU ( 41 ).

55. Tento výklad potvrzuje judikatura Soudního dvora týkající se vymezení žalob na neplatnost podaných na základě článku 263 SFEU a smluvních žalob podaných na základě článku 272 SFEU. Podle ní by s články 272 a 274 SFEU nebylo slučitelné, pokud by unijní soudy na základě článku 263 SFEU uznaly svou pravomoc rozhodovat o žalobách, jimiž je navrhována neplatnost aktů přijatých čistě v rámci smluvních vztahů. Jinak by totiž v případě, že smlouva neobsahuje rozhodčí doložku, hrozilo nebezpečí, že unijní soudy rozšíří svou pravomoc nad rámec vymezený v článku 274 SFEU ( 42 ). Jak Soudní dvůr zdůraznil, smluvní partner Komise tak nemá možnost jednostranně změnit rozdělení pravomocí mezi unijními a vnitrostátními soudy tím, že přivodí odmítavé rozhodnutí Komise o jím podaném návrhu, které pak kvalifikuje jako rozhodnutí ve smyslu článku 263 SFEU ( 43 ).

56. A contrario to musí znamenat, že ani Komise nemůže jednostranně měnit rozdělení pravomocí mezi unijní a vnitrostátní soudy tím, že k vymáhání smluvních pohledávek přijme vykonatelné rozhodnutí, které je unijním aktem napadnutelným na základě 263 SFEU žalobou na neplatnost, ačkoliv dotyčná smlouva neobsahuje rozhodčí doložku, která stanoví příslušnost unijních soudů pro spory týkající se smluvních závazků stran.

57. V projednávané věci Tribunál v napadeném rozsudku sice výslovně neuvedl, že vykonatelné rozhodnutí může Komise k vymáhání smluvní pohledávky přijmout pouze v případě, že dotyčná smlouva obsahuje rozhodčí doložku ve prospěch unijních soudů. Dotčené grantové dohody však ve svých zvláštních podmínkách takovouto doložku obsahovaly ( 44 ).

58. Tribunálu tedy nelze v projednávané věci vytýkat, že se dopustil nesprávného právního posouzení, konstatoval-li, že také rozhodnutí, která Komise přijímá k vymáhání smluvních pohledávek, mohou být vykonatelnými rozhodnutími ve smyslu článku 299 SFEU.

c) K článku 79 odst. 2 nařízení č. 966/2012

59. Jak již Tribunál sám konstatoval ( 45 ), není článek 299 SFEU sám o sobě ještě zmocněním pro přijímání právních aktů, které ve smyslu tohoto ustanovení zakládají vykonatelný peněžitý závazek. Takovéto zmocnění je třeba hledat spíše v jiných ustanoveních primárního nebo sekundárního práva.

60. V projednávané věci se sporné rozhodnutí opírá o zmocnění v čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012, který stanoví, že orgány mohou „formálně stanovovat pohledávky […] formou rozhodnutí, které je vykonatelné ve smyslu článku 299 Smlouvy o fungování EU“ ( 46 ).

61. Otázku, zda toto obecně znějící ustanovení zmocňuje Komisi také k přijímání rozhodnutí k vymáhání speciálně smluvních pohledávek, zodpověděl Tribunál v bodu 195 napadeného rozsudku s použitím systematiky finančního nařízení č. 966/2012.

62. Článek 79 odst. 2 je uveden v kapitole nadepsané „Příjmové operace“ a stejně jako následující kapitola „Výdajové operace“ je zařazen do hlavy IV („Plnění rozpočtu“), která se nachází v první části („Společná ustanovení“) finančního nařízení č. 966/2012. Tribunál z toho usoudil, že obě kapitoly týkající se příjmů a výdajů nemají platit pouze pro určitou oblast jednání Unie, nýbrž pro všechny operace spadající do rozpočtu Unie.

63. V tomto výkladu nelze shledat žádnou nesprávnost v právním posouzení. Zejména jej nezpochybňuje argument společnosti ADR, že nelze vycházet z toho, že čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 implicitně zmocňuje Komisi k přijímání vykonatelných rozhodnutí ve smluvním kontextu, ačkoliv toto ustanovení explicitně nestanoví, že jej lze použít také v takovémto kontextu. Jak totiž Tribunál správně konstatoval, čl. 79 odst. 2 nestanoví, že toto ustanovení platí speciálně pro mimosmluvní pohledávky, ani že platí speciálně pro smluvní pohledávky, což právě hovoří pro jeho obecnou použitelnost.

64. Nic jiného nevyplývá ani z článku 90 finančního nařízení č. 966/2012, podle něhož může Unie provést platbu, „pouze je-li prokázáno, že odpovídající akce je v souladu se základním právním aktem nebo smlouvou“. Podle názoru společnosti ADR z tohoto ustanovení vyplývá, že pravidla finančního nařízení č. 966/2012, která jsou použitelná na smluvní situace, jsou v tomto ohledu nutně explicitní.

65. Tato argumentace však nemůže obstát. Článek 90 finančního nařízení č. 966/2012 totiž pouze stanoví, že platba Unie může proběhnout až tehdy, je-li prokázáno, že akce, která je proplácena, je v souladu s právním aktem, který tuto akci stanoví. Tímto aktem ale může být nejen jednostranný právní akt ( 47 ), ale právě i smlouva.

66. Článek 90 tak pouze uvádí veškeré druhy právních aktů, jichž se týká, a stejně jako článek 79 finančního nařízení č. 966/2012 tak není ustanovením speciálně použitelným na smluvní nebo mimosmluvní situace, nýbrž obecným ustanovením. Tribunál proto v bodu 196 napadeného rozsudku správně konstatoval, že článek 90 podporuje výklad, podle něhož se ustanovení hlavy IV finančního nařízení č. 966/2012 použijí i ve smluvní oblasti.

67. Výklad, podle něhož platí pravomoc k přijímání vykonatelných rozhodnutí podle čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 také pro smluvní pohledávky, ostatně potvrzuje také historie vzniku tohoto ustanovení ( 48 ).

68. Z vysvětlení Komise k předchozímu ustanovení v čl. 72 odst. 2 nařízení č. 1605/2002 ( 49 ) vyplývá, že zde stanovená pravomoc unijních orgánů formálně zjišťovat pohledávky prostřednictvím vykonatelných rozhodnutí byla zakotvena proto, aby umožňovala propůjčit vykonatelnost veškerým inkasním příkazům a nejen takovým, které byly vydány na základě předem přijatého formálního rozhodnutí, jako například výměru pokuty podle předpisů o hospodářské soutěži. Má tak být výslovně usnadněno vracení vlastních prostředků, jejichž soudní vymáhání by bylo zdlouhavé. Komise v souladu s tím oznámila ve sdělení z roku 2002, že právě v oblasti přímé správy prostředků, a tedy (také smluvního) přidělování dotací chce přednostně využívat vykonatelná rozhodnutí o navrácení prostředků ( 50 ).

69. Z výše uvedeného vyplývá, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že čl. 79 odst. 2 finančního řízení č. 966/2012 propůjčuje Komisi pravomoc přijímat vykonatelná rozhodnutí ve smyslu článku 299 SFEU také za účelem vymáhání smluvních pohledávek.

d) Dílčí závěr

70. V souladu s výše uvedenými úvahami je nutno konstatovat, že článek 299 SFEU ve spojení s čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 propůjčují Komisi pravomoc vymáhat smluvní pohledávky formou vykonatelných rozhodnutí, jestliže dotyčné smlouvy obsahují rozhodčí doložku ve smyslu článku 272 SFEU ve prospěch unijních soudů. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci dotčené grantové dohody takovouto doložku obsahovaly, Tribunál správně konstatoval, že Komise měla na základě těchto ustanovení pravomoc přijmout sporné rozhodnutí.

71. První část druhého důvodu kasačního opravného prostředku musí být tedy zamítnuta.

2. Ke slučitelnosti přijímání vykonatelných rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek se základními právy Unie

72. Společnost ADR však namítá, že výkon pravomoci přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání veškerých pohledávek není v případě smluvních pohledávek slučitelný s právem smluvních partnerů Komise na legitimní očekávání a účinnou právní ochranu.

73. Na rozdíl od názoru společnosti ADR sice z jí uváděného rozsudku Soudního dvora ve věci BayWa nevyplývá, že veškerá rozpočtová pravidla Unie musí být vykládána restriktivně. Jak totiž správně argumentuje Komise, Soudní dvůr v tomto rozsudku pouze konstatoval, že ustanovení, která zakládají nároky na financování z unijních prostředků, musí být vykládána restriktivně ( 51 ). To je v souladu s vysokou hodnotou ochrany finančních zájmů Unie, která je zakotvena v článku 325 SFEU, v Úmluvě o ochraně finančních zájmů Evropských společenství ( 52 ) a ve směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie ( 53 ).

74. Jak společnost ADR správně namítá ve své replice, nemůže to však vést k tomu, že rozpočtové pravomoci, které Komisi zmocňují k zásahům do práv jejích smluvních partnerů, lze vykládat a používat bez ohledu na tato práva. Povinnost ochrany finančních zájmů Unie nemůže totiž bránit dodržování základních práv Unie ( 54 ).

75. V projednávané věci je tedy nutno posoudit, zda je přijímání vykonatelných rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek v rozporu se zásadou legitimního očekávání (a). A dále je nezbytné přezkoumat, zda je přijímání takovýchto rozhodnutí slučitelné s právem na účinnou právní ochranu (b).

a) K legitimnímu očekávání

76. Společnost ADR se odvolává na rozsudky Soudního dvora ve věcech Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise ( 55 ) a Komise v. AMI Semiconductor Belgium a další, jakož i na moje stanovisko v posledně uvedené věci ( 56 ) a tvrdí, že Soudní dvůr odmítá jednostranné akty přijaté Komisí jako orgánem veřejné moci ve smluvním kontextu.

77. Má za to, že Soudní dvůr zpochybnil zejména ve svém rozsudku ve věci Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise praxi Komise jednostranně uplatňovat smluvní nároky. Soudní dvůr zde totiž zdůraznil, že Komise, pokud se rozhodne poskytovat finanční pomoc na smluvním základě, musí v tomto rámci zůstat ( 57 ). Smluvní partner nemůže vycházet z toho, že Komise tento smluvní rámec opustí a bude vůči němu jednat jako nositel veřejné moci.

78. Tribunál se rozsudkem Soudního dvora ve věci Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise, jakož i rozsudkem Tribunálu opírajícím se ve sporném bodě o stanovisko ve věci Komise v. AMI Semiconductor Belgium a další ( 58 ) podrobně zabýval v bodech 199 až 208 napadeného rozsudku. Dospěl přitom k závěru, že z těchto rozsudků nevyplývá, že unijní soud zakázal Komisi výkon její pravomoci přijímat vykonatelná rozhodnutí ve smluvním kontextu.

79. Tyto úvahy nejsou stiženy vadou spočívající v nesprávném právním posouzení. Jak totiž Tribunál správně konstatoval, Soudní dvůr a Tribunál se v dotčených rozsudcích zabývaly pouze otázkami právní povahy a napadnutelnosti žádostí o platbu ( 59 ) ve smluvním kontextu, které Komise podle čl. 78 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 zasílá dlužníkovi, aby jej vyzvala k platbě předtím, než provede inkaso cestou nuceného výkonu nebo na základě soudem přijatého rozhodnutí ( 60 ).

80. Unijní soudy se v dotčených rozsudcích naproti tomu nezabývaly otázkou, zda Komise smí ve smluvním kontextu využít svou pravomoc zakotvenou v čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012, a sice formálně stanovovat pohledávky formou vykonatelného rozhodnutí. To platí také pro rozsudek ve věci Komise v. AMI Semiconductor Belgium a další a pro moje stanovisko v této věci, v nichž se jednalo o otázku, zda má Komise diskreční pravomoc při uznávání způsobilých výdajů svého smluvního partnera ( 61 ).

81. Rozsudky, na něž se odvolává společnost ADR, přesto ukazují, že uznání pravomocí Komise jako orgánu veřejné moci v její roli smluvního partnera minimálně není samozřejmostí. Unijní soudy v těchto rozsudcích zjevně spíše vycházejí z předobrazu veřejnoprávní smlouvy, v níž mají oba smluvní partneři rovnocenné postavení, a správní orgán nedisponuje jednostrannými výsadami, jejichž výkon by byl ve smluvním rámci vnímán jako cizorodý prvek.

82. Kromě toho také v členských státech panují zcela rozdílné představy týkající se případných svrchovaných pravomocí správního orgánu uzavírajícího smlouvu ( 62 ): zatímco německé právo takovéto pravomoci například striktně odmítá, francouzské právo nejen uznává, že správní orgán v rámci správní contrat administratif disponuje pravomocemi k jednostrannému pozměnění a zrušení smlouvy, nýbrž také, že správní orgán může v rámci provádění jakýchkoliv smluv, tedy také smluv soukromoprávních, využívat své obecné výsady orgánu veřejné moci stanovené v rozpočtovém právu, jako je například pravomoc k přijímání vykonatelných rozhodnutí o peněžních pohledávkách ( 63 ).

83. Z těchto různých představ členských států týkajících se svrchovaných pravomocí správních orgánů uzavírajících smlouvu sice nevyplývá, že by zmocnění k přijímání vykonatelných rozhodnutí Komisí podle čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 muselo být vykládáno tak, že není ve smluvním kontextu relevantní. To by totiž bylo v rozporu s výše ( 64 ) zmiňovanou vůli unijního normotvůrce rozšířit možnost jednostranného vymáhání na veškeré, a tedy i smluvní pohledávky Komise v oblasti navracení vlastních prostředků.

84. Navíc právě tato různá řešení v členských státech dokládají, že neexistuje obecný princip, podle něhož správní orgán při uzavírání smluv se soukromými subjekty nikdy nemůže využít svých obecných pravomocí orgánu veřejné moci nebo vůči svému smluvnímu partnerovi vystupovat jiným způsobem jako orgán veřejné moci. Pravomoc Komise přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek nelze proto odmítnout ani s odkazem na obecné zásady smluvního práva. Takovéto zásady totiž u veřejnoprávních smluv neplatí takto obecně; právníci z různých členských států naopak mají v tomto ohledu naprosto rozdílné představy ( 65 ). A konečně různá ustanovení unijního práva týkající se jednostranných pravomocí unijních orgánů napovídají, že unijní normotvůrce sám vycházel spíše z modelu veřejnoprávní smlouvy, v němž správní orgán disponuje pravomocemi orgánu veřejné moci ( 66 ).

85. Vzhledem k velmi rozdílným modelům veřejnoprávní smlouvy v různých právních tradicích členských států si ovšem lze dobře představit, že příjemci dotace, kteří s Komisí uzavírají takové grantové smlouvy, o jaké jde v projednávané věci, nevycházejí z toho, že Komise může požadovat vrácení prostředků poskytnutých na základě smlouvy nejen prostřednictvím rozhodnutí, kterých se domůže soudní cestou, nýbrž také vykonatelnými rozhodnutími jednostranně přijatými v její funkci orgánu veřejné moci. Platí to tím spíše, že smlouvy uzavřené Komisí zpravidla obsahují doložku o příslušném soudu, která svěřuje pravomoc rozhodovat o sporech v souvislosti se smlouvou unijnímu nebo vnitrostátnímu soudu ( 67 ).

86. Za těchto okolností je porušením zásady legitimního očekávání, pokud Komise využije svou pravomoc podle čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 přijímat vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek, aniž by to bylo v dotčené smlouvě resp. v obecných nebo zvláštních smluvních podmínkách stanoveno speciální doložkou ( 68 ). Jak totiž uvedl již generální advokát G. Cosmas ve svém stanovisku ve věci Duff a další, tato zásada ukládá unijním orgánům, aby své pravomoci vykonávaly tak, aby právní stav a právní poměry vzniklé na základě unijního práva nebyly dotčeny způsobem, který pro obezřetnou osobu není předvídatelný ( 69 ).

87. Jak Tribunál správně konstatoval v bodě 207 napadeného rozsudku, smluvní doložka, která stanoví přijímání vykonatelných rozhodnutí, sice nezakládá pravomoc Komise takové rozhodnutí přijmout. Tato pravomoc totiž vyplývá pouze z článku 299 SFEU ve spojení s čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012. Funkcí takové doložky je však upozornit smluvního partnera Komise na možnost jednostranného vymáhání pohledávky, který pak smlouvu uzavírá se znalostí příslušného právního stavu.

88. V projednávané věci obsahovaly dotčené grantové dohody v obecných smluvních podmínkách doložku, která příjemce informovala o tom, že Komise může formálně stanovit pohledávku formou vykonatelného rozhodnutí ( 70 ).

89. Tribunálu tedy v projednávané věci nelze vytýkat, že opominul zásadu legitimního očekávání, jestliže konstatoval, že dosavadní judikatura unijních soudů nebrání Komisi přijmout vykonatelná rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek.

b) K právu na účinnou právní ochranu

90. V další argumentační linii společnost ADR tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že přijímání vykonatelných rozhodnutí v případě smluvních pohledávek není porušením práva na účinnou právní ochranu, které je zakotveno v článku 47 Listiny. Takováto rozhodnutí totiž podle ní umožňují Komisi, aby se vůči svým smluvním partnerům stavěla do pozice soudce ve vlastní věci a právní cestě k příslušnému smluvně sjednanému soudu upřela jakoukoliv účinnost.

91. Tato argumentace nastoluje otázku, zda Tribunál mohl právem vycházet z toho, že přijímání vykonatelných rozhodnutí za účelem vymáhání smluvních pohledávek není porušením práva na účinnou právní ochranu, protože právní cesta, která je smluvním partnerům Komise proti takovýmto rozhodnutím otevřena, splňuje požadavky práva na účinnou právní ochranu.

92. Podle bodu 190 napadeného rozsudku společnost ADR v prvním stupni v zásadě tvrdila, že na účinnost žalob na neplatnost proti vykonatelným rozhodnutím, která jsou přijímána za účelem vymáhání smluvních pohledávek, má dopad judikatura Tribunálu, podle níž jsou v rámci žalob na neplatnost žalobní důvody, které vycházejí z porušení smluvních ustanovení a použitelnosti vnitrostátního práva, nepřípustné. Komise tak může provést výkon svých pohledávek vůči svým smluvním partnerům, ačkoliv smluvní nároky, na nichž se tyto pohledávky zakládají, předtím nebyly posouzeny.

93. Tribunál tuto argumentaci v bodech 209 až 214 napadeného rozsudku zamítl s odůvodněním, že za právní základ žaloby považoval nejen článek 263, nýbrž také článek 272 SFEU. Posuzoval tedy jak formální legalitu sporného rozhodnutí, jakož i hmotněprávní opodstatněnost smluvních pohledávek Komise za společností ADR, z nichž toto rozhodnutí vycházelo.

94. Níže je tedy nutno předně vyjasnit, zda měl Tribunál právem za to, že sporné rozhodnutí bylo aktem napadnutelným žalobou na neplatnost (1). Následně je třeba se věnovat otázce, zda skutečnost, že žaloba na neplatnost proti takovémuto rozhodnutí nemá automaticky odkladný účinek, představuje porušení práva na účinnou právní ochranu (2). A konečně je nutno posoudit, zda Tribunál správně vycházel z toho, že unijní soud musí v rámci takovéto žaloby posuzovat pouze formální legalitu napadeného rozhodnutí, zatímco přezkum hmotněprávní opodstatněnosti dotčené pohledávky smí provést pouze soud sjednaný ve smlouvě. Z toho vyplývá nezbytnost zaměřit se na to, jak Tribunál chápe rozdíl mezi žalobami na neplatnost podanými na základě článku 263 SFEU a smluvními žalobami podanými na základě článku 272 SFEU (3).

1) Ke kvalifikaci vykonatelných rozhodnutí, která jsou přijímána za účelem vymáhání smluvních pohledávek, jako aktů napadnutelných na základě článku 263 SFEU žalobou na neplatnost

95. Jak jsem již zmínila ( 71 ), mají unijní soudy na základě článku 272 ve spojení s článkem 274 SFEU pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se smluv uzavřených unijními orgány pouze v případě, obsahují-li tyto smlouvy příslušnou rozhodčí doložku. A jak jsem již také zmínila ( 72 ), projednávaná věc je dokladem toho, že se unijní soudy mohou i v rámci žalob na neplatnost na základě článku 263 SFEU zabývat akty unijních orgánů souvisejících se smlouvami.

96. Ustanovení článku 272 SFEU tomu nebrání. Ze znění, ze systematického postavení ani ze smyslu a účelu tohoto ustanovení totiž nelze dovodit, že unijní soudy mohou mít pravomoc rozhodovat o sporech souvisejících se smlouvami uzavřenými unijními orgány pouze na tomto základě. Jak jsem již objasnila ( 73 ), z článku 272 ve spojení s článkem 274 SFEU lze pouze odvodit, že Komise nesmí přijímáním vykonatelných rozhodnutí jednostranně pozměnit rozdělení pravomocí mezi unijními a vnitrostátními soudy, a proto jsou takováto rozhodnutí přípustná pouze v případě, obsahuje-li dotčená smlouva rozhodčí doložku ve prospěch unijních soudů. Existence takovéto doložky v tomto případě však pouze znamená, že unijní, a nikoliv vnitrostátní soudy mají pravomoc rozhodovat o sporech vyplývajících ze smlouvy, nikoliv však, že unijní soudy mohou o takovýchto sporech rozhodovat pouze na základě článku 272 SFEU.

97. Podle judikatury Soudního dvora se ovšem v případě, že mezi žalobcem a orgánem existuje smlouva, lze na unijní soudy obrátit s žalobou na základě článku 263 SFEU pouze v případě, že cílem napadeného aktu je vyvolat právní účinky jdoucí nad rámec smluvního vztahu mezi stranami a implikující, že orgán, který je stranou smlouvy, jednal při výkonu veřejné moci, kterou je nadán jakožto správní orgán ( 74 ).

98. Z dosavadní judikatury unijních soudů vyplývá, že tato kritéria – alespoň zpravidla – splňují pouze dvě kategorie aktů: – zaprvé jsou to akty, které sice souvisí se smluvním vztahem mezi unijním orgánem a jeho smluvním partnerem, jejich účinek se však naplňuje zcela mimo tento smluvní vztah, jako například dočasné vyloučení jednoho smluvního partnera, který porušil smlouvu, z dalších zakázek a grantů Unie nebo zařazení takovéhoto smluvního partnera na „černou listinu“ v některé centrální databázi unijních orgánů ( 75 ); – a zadruhé rozhodnutí o započtení ( 76 ) a vykonatelná rozhodnutí ( 77 ), která jsou přijímána k uplatnění smluvních pohledávek.

99. Ohledně posledně jmenovaných však společnost ADR namítá, že Komise ani Tribunál ve věci nevyjasnily, do jaké míry sporné rozhodnutí vyvolalo právní účinky jdoucí nad rámec smluvního vztahu mezi stranami. Společnost ADR má za to, že je naopak zjevné, že právní účinky tohoto rozhodnutí jsou spojeny se smluvními vztahy stran.

100. Je pravda, že právní účinky vykonatelného rozhodnutí, které je přijímáno za účelem vymáhání smluvní pohledávky, přirozeně nastávají i v rámci dotčeného smluvního vztahu: přijetím takovéhoto rozhodnutí Komise totiž zaprvé stanoví částku, kterou jí smluvní partner podle jejího názoru na základě svých smluvních závazků dluží, a smluvnímu partnerovi ukládá povinnost úhrady této částky. Zadruhé, pokud by dotčené rozhodnutí nebylo (úspěšně) napadeno a nabylo právní moci, by byla právně stanovena existence příslušných smluvních závazků a případné námitky proti existenci těchto závazků by zanikly. A za třetí by úspěšný nucený výkon rozhodnutí vedl ke splnění dotčených smluvních závazků.

101. Nad rámec těchto smluvních právních účinků ovšem vykonatelné rozhodnutí, jež přijala Komise při výkonu své pravomoci formálně stanovovat pohledávky formou vykonatelného rozhodnutí podle čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012, také vyvolává závazné právní účinky, které jdou nad rámec smluvního vztahu mezi stranami.

102. Jak jsem právě uvedla ( 78 ), je podle Soudního dvora unijní akt, který, ačkoliv souvisí se smlouvou, musí být napaden žalobou na neplatnost na základě článku 263 SFEU, definován tím, že vyvolává právní účinky jdoucí nad rámec smluvního vztahu mezi stranami a implikuje, že orgán, který je stranou smlouvy, jedná při výkonu veřejné moci, kterou je nadán jakožto správní orgán, a nikoliv jako smluvní partner.

103. V případě vykonatelného rozhodnutí tyto dvě součásti uvedené definice spolupůsobí v tom smyslu, že se mimosmluvní povaha právních účinků takovéhoto rozhodnutí zakládá na mimosmluvním původu těchto právních účinků souvisejících s výkonem veřejné moci. Mimosmluvní právní účinky vykonatelného rozhodnutí totiž spočívají v tom, že Komise zakládá vykonatelnost smluvní pohledávky jednostranným aktem, který sama přijala při výkonu veřejné moci. Takovýto právní účinek jde nad rámec smluvního vztahu, neboť se nezakládá – jako například v případě vykonatelnosti smluvní pohledávky založené na soudním rozhodnutí – na smluvních právech a povinnostech stran, nýbrž na obecné mimosmluvní pravomoci Komise jako orgánu veřejné moci ( 79 ).

104. Tuto skutečnost Tribunál rozpoznal správně, když v bodě 207 napadeného rozsudku uvedl, že sporné rozhodnutí je aktem, který má závazné právní účinky jdoucí nad rámec smluvního vztahu mezi stranami a implikující, že Komise, která je stranou smlouvy, jednala při výkonu veřejné moci, kterou má jakožto správní orgán, neboť právní povaha tohoto rozhodnutí není vymezena dotčenými smlouvami, nýbrž článkem 299 SFEU a článkem 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012. Nelze tedy Tribunálu vytýkat, že nevyjasnil, do jaké míry má sporné rozhodnutí závazné právní účinky mimo smluvní vztah mezi stranami.

105. Z výše uvedeného vyplývá, že Tribunál v napadaném rozsudku správně posoudil sporné rozhodnutí jako unijní akt, který měla společnost ADR napadnout žalobou na neplatnost na základě článku 263 SFEU.

2) K absenci odkladného účinku žalob na neplatnost proti vykonatelným rozhodnutím přijatým za účelem vymáhání smluvních pohledávek

106. Podle názoru společnost ADR je však skutečnost, že žaloba na neplatnost podaná na základě článku 263 SFEU proti vykonatelnému rozhodnutí přijatému za účelem vymáhání smluvních pohledávek nemá odkladný účinek, ačkoliv by nucený výkon takového rozhodnutí mohl přivodit platební neschopnost smluvního partnera Komise, porušením práva na účinnou právní ochranu.

107. Podle článku 278 SFEU nemají žaloby předložené k unijním soudům odkladný účinek. Má-li však unijní soud za to, že si to okolnosti žádají, může nařídit odklad provádění nebo vykonatelnosti napadeného aktu. Stejně tak může být, jak jsem již zmínila ( 80 ), nucený výkon právního aktu, kterým se ukládá peněžitý závazek a které je vykonatelné ve smyslu článku 299 SFEU, v souladu s čl. 299 odst. 4 SFEU zastaven na základě rozhodnutí unijního soudu. Ostatně společnost ADR možnosti navrhnout takovéto zastavení nuceného výkonu v projednávané věci také využila, byť neúspěšně ( 81 ).

108. Skutečnost, že žaloby předložené k unijním soudům nemají automaticky odkladný účinek, není podle Soudního dvora z důvodu existence možnosti získat předběžnou právní ochranu porušením práva na obsáhlou a účinnou právní ochranu. Možnost poskytnout předběžnou ochranu, je-li to pro plnou účinnost budoucího konečného rozhodnutí nezbytné, totiž vyplňuje mezeru v právní ochraně poskytované unijními soudy ( 82 ).

109. Argumentace společnosti ADR v projednávané věci nyní nastoluje otázku, zda i přesto skutečnost, že žaloba na neplatnost proti vykonatelnému rozhodnutí přijatému za účelem vymáhání smluvní pohledávky nemá odkladný účinek, není porušením práva na účinnou právní ochranu. Jinými slovy: je nucený výkon pohledávky před přezkumem existence této pohledávky v případech, v nichž není poskytnuta předběžná právní ochrana, ve smluvním kontextu nepřijatelný?

110. Argumentace společnosti ADR vychází z toho, že smluvní partner v rámci smlouvy má ohledně sporné pohledávky druhého smluvního partnera obvykle automaticky odklad do doby, dokud o dotčené pohledávce nerozhodne soud. Jinak je tomu jen výjimečně, jestliže je protistraně poskytnuta předběžná právní ochrana k zajištění sporné pohledávky.

111. Z toho tedy vyplývá, že přijetí vykonatelného rozhodnutí znamená v porovnání s žalobou podanou Komisí na základě článku 272 SFEU nejen to, že břemeno napadení tohoto rozhodnutí nese smluvní partner, nýbrž má za následek také snížení účinnosti jeho právní ochrany. Tento zásah do účinné právní ochrany je však odůvodněný, neboť smluvní partner byl při uzavírání smlouvy o tomto riziku poučen, přesto však může u soudu požádat o předběžnou právní ochranu a navíc panuje oprávněný zájem na účinné ochraně finančních zájmů Unie.

112. Z argumentace společnosti ADR týkající se neexistence automatického odkladného účinku žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU tedy nevyplývá žádné nesprávné právní posouzení v napadeném rozsudku.

3) K chápání rozdílu mezi žalobami na neplatnost podanými na základě článku 263 SFEU a smluvními žalobami podanými na základě článku 272 SFEU v judikatuře Tribunálu

113. Podle společnosti ADR zbavuje uznání pravomoci Komise přijímat za účelem vymáhání smluvních pohledávek vykonatelná rozhodnutí, která musí být napadena žalobou na neplatnost na základě článku 263 SFEU, právní cestu ke smluvně sjednanému soudu jakéhokoliv účinku.

114. Jak jsem již shrnula výše ( 83 ), Tribunál tuto argumentaci zamítl v bodech 209 až 214 napadeného rozsudku s odůvodněním, že za právní základ žaloby považoval nejen článek 263, nýbrž také článek 272 SFEU. Posuzoval tedy nejen formální legalitu sporného rozhodnutí, nýbrž také hmotněprávní opodstatněnost smluvních pohledávek Komise za společností ADR, z nichž toto rozhodnutí vycházelo.

115. Oddělené posouzení argumentace, přednesené společností ARD v prvním stupni, v rámci žaloby na neplatnost na straně jedné a smluvní žaloby na straně druhé se zakládá na předpokladu vypracovaném v judikatuře Tribunálu a zopakovaném v bodu 70 napadeného rozsudku, že v rámci článku 263 SFEU lze vykonatelné rozhodnutí posuzovat pouze na základě unijního práva. Naopak v rámci článku 272 SFEU lze uplatňovat pouze porušení smlouvy nebo vnitrostátního práva použitelného na tuto smlouvu.

116. Z toho podle linie judikatury Tribunálu, z nichž vychází také napadený rozsudek, vyplývá, že v rámci žaloby na neplatnost jsou za nepřípustné považovány všechny žalobní důvody, které se opírají o porušení smluvních povinností nebo o porušení vnitrostátního práva, jehož použitelnost stanoví smlouva. To znamená, že v rámci žaloby na neplatnost proti vykonatelnému rozhodnutí nemůže být posuzována hmotněprávní opodstatněnost tohoto rozhodnutí a tedy otázka, zda uplatňovaná smluvní pohledávka Komisi vůbec právoplatně přísluší ( 84 ).

117. Chce-li však Tribunál i přesto takovéto posouzení provést, musí nejprve přezkoumat, zda lze žalobu, jež mu byla předložena, „překvalifikovat“ v tom smyslu, že zní nejen na neplatnost napadeného rozhodnutí, nýbrž také na určení, že sporná smluvní pohledávka Komisi vůbec nepřísluší. Je-li tomu tak, může Tribunál – jak učinil v projednávané věci – považovat žalobu za žalobu podanou nejen na základě článku 263, nýbrž také na základě článku 272 SFEU a postupně posoudit jednotlivé žalobní důvody přiřaditelné k příslušnému druhu žaloby. Takovéto překvalifikování však lze provést pouze za určitých podmínek ( 85 ).

118. Nejedná-li se však o akt, jejž lze posoudit jako akt, který je od smlouvy oddělitelný a tedy samostatně napadnutelný na základě článku 263 SFEU, může unijní soud, který se tak zabývá žalobou podanou pouze na základě článku 272 SFEU, v souladu se zmiňovanou linií judikatury Tribunálu zkoumat pouze ty žalobní důvody, které vycházejí „z porušení grantových dohod nebo [vnitrostátního] práva použitelného na tyto dohody“. Naopak v rámci žalob podaných na základě článku 272 SFEU jsou takzvané „žalobní důvody směřující ke zrušení“ („moyens d’annulation“), tedy žalobní důvody, které „patří k veřejnoprávnímu vztahu“, resp. jsou „příznačné pro žalobu na neplatnost“, jako například nedostatečné odůvodnění, porušení práv žalobce na obhajobu nebo porušení jeho práva na řádnou správu, prohlášeny za nepřípustné ( 86 ).

119. Společnost ADR má pravdu, když tvrdí, že použití této linie judikatury Tribunálu s sebou přináší porušení práva smluvního partnera Komise na účinnou právní ochranu, a sice jak v rámci žalob na neplatnost podaných na základě článku 263 SFEU (i), tak i v rámci smluvních žalob podaných na základě článku 272 SFEU (ii).

i) K žalobám na neplatnost podaným na základě článku 263 SFEU proti vykonatelným rozhodnutím přijatým za účelem vymáhání smluvních pohledávek

120. Názor Tribunálu, že v rámci žaloby na neplatnost podané proti vykonatelnému rozhodnutí nelze zkoumat smluvní nároky stran, je založen na dvou závažných chybných předpokladech: zaprvé, že právními předpisy, které jsou v rámci žaloby na neplatnost zkoumány, mohou být pouze předpisy unijního práva, zadruhé, že právo použitelné na smlouvu může být pouze vnitrostátní právo.

– K relevantnosti smlouvy a vnitrostátního práva v rámci žaloby na neplatnost podané proti vykonatelnému rozhodnutí

121. Tribunál svůj názor, že v rámci žaloby na neplatnost podané proti vykonatelnému rozhodnutí nemohou být zkoumány smluvní nároky stran, podle všeho poprvé zastával ve svém rozsudku ze dne 27. září 2012 ve věci Applied Microengineering v. Komise ( 87 ) citovaném v bodě 70 napadeného rozsudku. Zde se nejprve opřel o výrok Soudního dvora v jeho rozsudku ze dne 17. prosince 1970 ve věci Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ), podle něhož může být platnost aktů unijních orgánů posuzována pouze podle unijního práva, neboť by byla ohrožena jeho jednotná platnost, pokud by při rozhodování o platnosti takovýchto aktů byly použity předpisy a zásady vnitrostátního práva.

122. Toto tvrzení Soudního dvora se však týkalo otázky, zda lze legalitu nařízení Společenství posuzovat měřítkem práva členského státu ( 89 ). Soudní dvůr na tuto otázku správně odpověděl záporně, protože by tak byla ohrožena jednotná platnost práva Společenství. Takovouto situaci však nelze srovnávat se situací, v níž má být vykonatelné rozhodnutí přijaté za účelem vymáhání smluvní pohledávky posuzováno měřítkem vnitrostátního práva, jehož použitelnost strany sjednaly ve smlouvě.

123. Na rozdíl od unijního nařízení se takovéto rozhodnutí v rozsahu, v němž je pro existenci pohledávky, jejíž vykonatelnost stanoví příslušné rozhodnutí, relevantní vnitrostátní právo sjednané smluvními stranami, opírá o toto právo. To ostatně platí také pro ustanovení dotčených smluv. Komise totiž není oprávněna prohlásit za vykonatelnou takovou smluvní pohledávku, která podle smlouvy a práva použitelného na tuto smlouvu neexistuje. Smluvní doložky a vnitrostátní právo se tak stává „právním předpisem týkajícím se provádění Smluv“ ve smyslu čl. 263 druhého pododstavce SFEU, na jejichž základě musí unijní soud posoudit legalitu rozhodnutí v rámci žaloby na neplatnost.

124. Ohrožení jednotné platnosti unijního práva, které vyplývá z toho, že při rozhodnutí o platnosti unijního aktu bude použito vnitrostátní právo, tak v případě vykonatelného rozhodnutí vyplývá z možnosti stanovené v článcích 335 a 340 SFEU, a sice podřídit smlouvu uzavřenou Unií (také) vnitrostátnímu právu zvolenému stranami. Jedná se o výjimku, která má svůj původ ve zvláštním případu vzájemného prolínání unijního a vnitrostátního práva pramenícího z neexistence úplného smluvního práva na unijní úrovni.

125. Pravidlo, které Tribunál odvodil v bodech 40 a 41 svého rozsudku ve věci Applied Microengineering v. Komise ze znění čl. 263 druhého pododstavce SFEU a rozsudku Soudního dvora ve věci Internationale Handelsgesellschaft, podle něhož „unijní soud rozhodující o žalobě na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU […] má posuzovat legalitu napadeného aktu [pouze] na základě Smlouvy [o fungování EU] a jakéhokoliv právního předpisu týkající se jejího provádění, tedy unijního práva ( 90 )“, je tedy ohledně vykonatelného rozhodnutí přijatého za účelem vymáhání smluvní pohledávky nesprávné ( 91 ).

– K unijnímu právu použitelnému na smlouvy uzavřené Unií

126. Obráceně je ale nutno zamítnout také zjištění Tribunálu formulované v bodech 40 a 41 rozsudku ve věci Applied Microengineering v. Komise, podle něhož může být „právem použitelným na tyto dohody“ pouze vnitrostátní právo. Je totiž mylné vycházet z toho, že se smlouvy uzavřené unijními orgány řídí pouze smluvními ustanoveními a vnitrostátním právem zvoleným smluvními stranami. Tyto smlouvy naopak vždy podléhají také obecným ustanovením primárního a sekundárního práva a relevantním zvláštním ustanovením sekundárního unijního práva.

127. Zejména finanční nařízení č. 966/2012 a četné odvětvové právní úpravy, například v oblasti podpory výzkumu, již obsahují řadu ustanovení, která jsou relevantní pro smlouvy uzavřené unijními orgány, zejména pro grantové dohody a veřejné zakázky ( 92 ). Takovéto smlouvy proto musí podle prováděcích pravidel k finančnímu nařízení č. 966/2012 uvádět, že se řídí unijním právem, případně doplněným vnitrostátním právem stanoveným ve smlouvě ( 93 ).

128. Jak Tribunál správně uvedl v bodě 85 napadeného rozsudku, jsou pravidly vnitrostátního práva, které strany zvolily jako podpůrně použitelné, pouze pravidla zvoleného vnitrostátního obecného smluvního a závazkového práva, která mohou nahrazovat případnou neexistenci takovýchto pravidel na unijní úrovni.

– Závěr

129. Z výše uvedeného vyplývá, že názor vyjádřený v bodech 40 a 41 rozsudku Tribunálu ve věci Applied Microengineering v. Komise, že právními předpisy, které mají být posuzovány v rámci žaloby na neplatnost, mohou být pouze unijní předpisy a právem použitelným na smlouvu může být pouze vnitrostátní právo, není správný.

130. Tím ztrácí své opodstatnění myšlenka, na níž je založena judikatura Tribunálu týkající se oddělení žalob na neplatnost a smluvních žalob, totiž že rozdělení úkolů mezi soudem zabývajícím se žalobou na neplatnost podanou na základě článku 263 SFEU na straně jedné a soudem zabývajícím se smluvní žalobou podanou podle článku 272 SFEU na straně druhé spočívá v tom, že první z nich má pravomoc posuzovat výlučně unijní právo a druhý výlučně smlouvu a vnitrostátní právo použitelné na tuto smlouvu.

131. Ostatně odůvodněná není ani obava, že přezkum smluvních závazků a vnitrostátního práva v rámci žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU proti vykonatelnému rozhodnutí by mohl vést k tomu, že článek 272 SFEU bude zbaven smyslu, nebo k zásahu do pravomoci vnitrostátních soudů ( 94 ). Vykonatelné rozhodnutí totiž předpokládá, jak jsem uvedla výše, existenci rozhodčí doložky, kterou je smluvně vyloučena pravomoc vnitrostátních soudů. A k tomu je opět nezbytný článek 272 SFEU ( 95 ).

132. A konečně nelze toto chápání rozdílu mezi žalobami na neplatnost a smluvními žalobami, z nějž vychází napadený rozsudek, odůvodnit ani tím, že soud nemůže Komisi v rámci žaloby na neplatnost udělovat pokyny nebo zaujmout její místo, jak by tomu bylo v rámci smluvní žaloby ( 96 ). Prohlášení neplatnosti vykonatelného rozhodnutí z důvodu neexistence uplatněné smluvní pohledávky v rámci článku 263 SFEU má totiž stejné důsledky jako zjištění v rámci článku 272 SFEU, že Komisi tato pohledávka nepřísluší. V případě, že by žalobce mimoto navrhoval přijetí dalších opatření vůči Komisi, mohl by vedle svého návrhu podaného na základě článku 263 SFEU na neplatnost napadeného rozhodnutí stále ještě podat návrh na základě článku 272 SFEU na přijetí takovýchto opatření.

133. Z toho všeho vyplývá, že legalita vykonatelného rozhodnutí, které bylo přijato za účelem vymáhání smluvní pohledávky, musí být v rámci žaloby na neplatnost podané na základě článku 263 SFEU posuzována jak na základě unijního práva obecně, tak i na základě smluvních ustanovení a veškerých dalších předpisů unijního a vnitrostátního práva použitelného na smlouvu. Unijní soud tak musí v rámci takovéto žaloby posuzovat jak formální, tak i hmotněprávní legalitu napadeného rozhodnutí. Jeho přezkum proto zahrnuje zejména také otázku opodstatněnosti uplatňované smluvní pohledávky. V minulosti Tribunál takovýto přezkum již zčásti také provedl ( 97 ).

134. Názor zastávaný v napadeném rozsudku, podle něhož musí smluvní partner Komise podat žalobu jak na základě článku 263 tak i na základě článku 272 SFEU, aby dosáhl úplného posouzení vykonatelného rozhodnutí unijními soudy, je naopak v rozporu s právem na účinnou právní ochranu, neboť právní ochranu zbytečně komplikuje.

135. Jestliže tedy unijní soud v rámci žaloby podané proti vykonatelnému rozhodnutí na základě článku 263 SFEU neposuzuje hmotněprávní legalitu tohoto rozhodnutí, tedy otázku, zda pohledávka, jejíž vykonatelnost se stanovuje, vůbec existuje, pak se jedná o porušení práva na účinnou právní ochranu.

136. Stejně tak je porušením práva na účinnou právní ochranu požadovat od smluvních partnerů Komise, aby proti vykonatelnému rozhodnutí podávali jak žalobu na základě článku 263, tak i žalobu na základě článku 272 SFEU, ačkoliv pro takovýto požadavek, jak jsem právě vyložila, není žádný důvod. Smluvním partnerům Komise je tím totiž nezákonně nadměrně ztížen přístup k soudu a k uplatnění jejich práv ( 98 ). Je tomu tak tím spíše, že se žalobci vzhledem ke komplexnosti judikatury Tribunálu týkající se tohoto bodu často vystavují nebezpečí, že jejich návrh bude prohlášen za nepřípustný, neboť zvolili nesprávný druh žaloby ( 99 ).

ii) K nezbytnosti přezkumu všech relevantních skutkových a právních otázek v rámci smluvních žalob podaných na základě článku 272 SFEU

137. Jak Tribunál správně zdůraznil v bodě 211 napadeného rozsudku, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že právo na přístup k soudu podle článku 47 Listiny může být zaručeno pouze tehdy, má-li tento soud pravomoc zkoumat všechny skutkové a právní otázky relevantní pro spor, o němž rozhoduje ( 100 ).

138. Tomuto požadavku však Tribunál v rámci smluvních žalob podaných na základě článku 272 SFEU při použití své judikatury, dotčené v projednávané věci a týkající se rozdílu mezi žalobami na neplatnost a smluvními žalobami, která je citována v bodě 70 napadeného rozsudku a je jeho základem, nedostál. Tato judikatura totiž vychází, jak jsem již vyložila, z toho, že unijní soud nemůže v rámci smluvních žalob posuzovat žádné důvody opírající se o porušení unijního práva a zejména základních práv Unie ( 101 ).

139. Jak jsem již popsala, je ale zcela nesprávné se domnívat, že se smlouvy uzavřené unijními orgány řídí vždy jen smluvními ustanoveními a ustanoveními vnitrostátního práva zvoleného stranami ( 102 ). Stejně tak neopodstatněný je i předpoklad Tribunálu, že unijní orgány musí dodržovat základní práva Unie a další povinnosti podle unijního práva pouze v případě přijímání jednostranných aktů, nikoliv však v rámci smluv ( 103 ). Je totiž nepochybné, že unijní orgány jsou vázány všemi těmito povinnostmi, nehledě na to, zda při plnění svých úkolů používají jednostranné nebo smluvní nástroje. Zejména ustanovení Listiny jsou určena, jak stanoví její článek 51, orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, bez případného rozlišování zvoleného způsobu jednání. Všechno ostatní by znamenalo umožnit unijním orgánům, aby se „útěkem do soukromého práva“ zbavily své povinnosti dodržovat základní práva ( 104 ).

140. To Soudní dvůr ostatně již potvrdil, byť jen implicitně, když v rámci smluvních žalob zkoumal argumenty, které se opíraly o porušení práva na řádnou správu ( 105 ).

141. Tribunál se naproti tomu pokusil shrnout takovéto argumenty pod obecnou zásadu smluvního práva, a sice plnění smluv v dobré víře, a posuzovat tedy příslušné povinnosti unijních orgánů jako povinnosti založené smlouvou nebo vnitrostátním právem použitelným na tuto smlouvu ( 106 ). To sice ukazuje, že Tribunál rozpoznal, jak problematické je popírat, že unijní orgány uzavírající smlouvu jsou vázány takovýmito povinnostmi. Avšak přiřazovat tyto povinnosti pouze smluvně právním zásadám, jako je dobrá víra, je jen nouzové řešení. Je zde totiž v zásadě zachováván neodůvodněný předpoklad, že unijní orgány jsou při smluvním jednání srovnatelné se soukromými smluvními partnery a tedy podřízeny pouze obecným zásadám smluvního práva, nikoliv však základním právům a svým dalším povinnostem, které mají jako orgány veřejné moci podle unijního práva.

142. Podle judikatury Tribunálu dotčené v projednávané věci podléhají unijní orgány základním právům a dalším povinnostem, které jim jako orgánu veřejné moci stanoví unijní právo, „výlučně v rámci výkonu svých správních úkolů“ ( 107 ). Není však zřejmé, z jakého důvodu by uzavírání smluv nemělo spadat do výkonu správních úkolů těchto orgánů. Na rozdíl od soukromých smluvních partnerů totiž unijní orgány jednají vždy při výkonu svých správních pravomocí.

143. Komise v projednávaném řízení o kasačním opravném prostředku ostatně sama důrazně zastávala názor, že jí nelze upírat pravomoc, aby i ve smluvním kontextu využívala k vymáhání peněžních pohledávek obecná zmocnění jednat jako orgán veřejné moci, která vyplývají z unijního práva, neboť by to a contrario znamenalo, že ve smluvním kontextu není vázána ani obecnými povinnostmi, která má jako orgán veřejné moci, například právem na přístup k dokumentům nebo obecně základními právy. Takovéto popírání podstaty Komise jako orgánu veřejné moci v případě, že jedná na základě smlouvy, však podle jejího názoru nemá žádnou oporu.

144. Použití dotčené linie judikatury Tribunálu navíc vede ke zcela nepřijatelným závěrům: povinnost unijních orgánů odůvodnit požadavek na vrácení finanční pomoci by podle toho měla platit pouze v případě, pokud byla dotčená finanční pomoc poskytnuta jednostranným rozhodnutím, nikoliv však na základě smlouvy ( 108 ). Stejně tak by měl mít smluvní partner možnost vytýkat unijnímu orgánu například porušení povinnosti odůvodnění nebo práva na obhajobu pouze v případě, stanoví-li smluvní ustanovení takováto práva a povinnosti ( 109 ), v ostatních případech však nikoliv ( 110 ). To by však znamenalo, že by se unijní orgány mohly zbavit svých povinností, které jim ukládá primární právo, tím, že finanční pomoci budou poskytovat nikoliv formou jednostranných rozhodnutí, nýbrž smluv, a v těchto smlouvách nestanoví povinnosti odůvodnění ke své tíži příp. práva na obhajobu ve prospěch smluvního partnera.

145. Tribunál opřel svůj názor, že se žalobce nemůže v rámci smluvního právního sporu odvolávat na povinnosti unijních orgánů stanovené unijním právem, mimo jiné o judikaturu Soudního dvora týkající se rozlišení mimosmluvní a smluvní odpovědnosti ( 111 ). Podle této judikatury nemůže pouhé odvolávání se na právní předpisy, které nevyplývají ze smlouvy, ovlivnit druh odpovědnosti a tedy soudní příslušnost pro právní spor týkající se této odpovědnosti. Z této judikatury ale nevyplývá, že unijní orgány v rámci smluv nepodléhají svým povinnostem podle unijního práva a že jejich smluvní partneři se jich nemohou dovolávat.

146. Judikatura Tribunálu, podle níž unijní orgány podléhají základním právům a dalším povinnostem, které mají jako orgány veřejné moci, pouze v rámci jednostranných aktů, nikoliv však v rámci smluv, se mimo to původně zřejmě vyvinula z úvahy, že výtka porušení takovýchto povinností ve smluvních žalobách je „inopérant“, tedy vyzní naprázdno, neboť by takovéto porušení beztak nemohlo mít vliv na existenci smluvních nároků stran ( 112 ).

147. To je však nesprávné, neboť nedodržování základních práv nebo porušování jiných povinností, které má správní orgán uzavírající smlouvu jako orgán veřejné moci, v žádném případě v rámci smluvních žalob ze své povahy nevyznějí naprázdno. Takováto porušení naopak mohou mít, jak již konstatoval sám Soudní dvůr, jednoznačně dopad na smluvní nároky stran ( 113 ). Navíc judikatura týkající se porušení práv na obhajobu ukazuje, že výtka porušení práva obecně v žádném případě není nepřípustná jen proto, že se toto porušení nutně nepromítne do výrokové části rozsudku ( 114 ). Koneckonců má samotné zjištění, že došlo k porušení práva, jako takové pro žalobce efekt odškodňující a pro správní orgán efekt výchovný ( 115 ).

148. A v neposlední řadě je názor Tribunálu, že smluvní soud nemůže v rámci článku 272 SFEU zkoumat žádné žalobní důvody, které se opírají o porušení základních práv Unie a dalších povinností unijních orgánů, které jim přísluší jako orgánům veřejné moci, neslučitelný s rozdělením soudních pravomocí na základě článků 263, 272 a 274 SFEU.

149. Unijní akty mohou být podle názoru Soudního dvora v případě existence smlouvy mezi žalobcem a unijním orgánem klasifikovány jako napadnutelné žalobou na neplatnost podanou na základě článku 263 SFEU jen ve výjimečných případech, neboť by se unijní orgány jinak vystavovaly nebezpečí, že článek 272 SFEU bude zbaven smyslu a – neobsahuje-li smlouva rozhodčí doložku – že jejich pravomoc bude rozšířena za hranice stanovené v článku 274 SFEU ( 116 ). Z tohoto důvodu jsou, jak jsem již vyložila výše, jako napadnutelné žalobou na neplatnost podanou na základě článku 263 SFEU posuzovány pouze rozhodnutí o započtení, vykonatelná rozhodnutí a akty, jejichž účinek se naplňuje zcela mimo smluvní vztah ( 117 ).

150. Jak vyložil generální advokát P. Cruz Villalón ve svém stanovisku ve věci Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise, je tak definice aktů napadnutelných na základě článku 263 SFEU ve smluvním kontextu restriktivnější než v jiných případech. V tomto kontextu totiž pro napadnutelnost aktu nepostačuje, aby vyvolávala vůči svému adresátovi závazné právní účinky ( 118 ). Z tohoto důvodu nepředstavují například oznámení o dluhu, jimiž je smluvní partner vyzván k platbě pohledávky a s nimiž začíná plynout splatnost ( 119 ), auditorské zprávy, které zjišťují nesrovnalosti při používání dotačních prostředků a z toho vyplývající pohledávky ( 120 ), nebo rozhodnutí o jednostranné výpovědi smlouvy ( 121 ), ve smluvním kontextu akty, které lze napadnout žalobou na neplatnost podanou na základě článku 263 SFEU ( 122 ).

151. To se zdá být odůvodněné, neboť smluvní partner může proti aktům souvisejícím se smlouvou, které nelze napadnout na základě článku 263 SFEU, podat opravný prostředek k příslušnému smluvnímu soudu. Tato „námitka nevyčerpání jiných opravných prostředků“ ( 123 ) však funguje pouze v případě, je-li tento prostředek nápravy skutečně účinný. To znamená, že příslušný smluvní soud musí mít pravomoc zkoumat všechny skutkové a právní otázky relevantní pro spor, o němž rozhoduje ( 124 ).

152. Tento názor je implicitně potvrzen také odpovědí Komise na otázku Soudního dvora v průběhu jednání v probíhajícím řízení o kasačním opravném prostředku. Na otázku, jak lze posuzovat dodržování základních práv v rámci smluvních žalob, jestliže takovéto žalobní důvody nejsou podle Tribunálu přípustné, Komise odpověděla, že takovéto důvody přece lze posoudit v rámci žaloby na neplatnost. To by však znamenalo, že pro přístup smluvních partnerů k účinné právní ochraně by pak musela být nejen vykonatelná rozhodnutí Komise, nýbrž veškeré akty unijních orgánů vůči jejich smluvním partnerům kvalifikovány jako akty napadnutelné na základě článku 263 SFEU. Takovýto závěr by však byl zcela neslučitelný s judikaturou Soudního dvora, podle níž akty unijních orgánů ve smluvním kontextu s výjimkou vykonatelných rozhodnutí právě nemohou být kvalifikovány jako napadnutelné na základě článku 263 SFEU ( 125 ).

153. Příslušný smluvní soud tak musí mít možnost zkoumat kromě smlouvy a ustanovení unijního práva speciálně použitelných na smlouvy a podpůrně platného vnitrostátního práva také veškeré žalobní důvody, které vycházejí z porušení základních práv Unie a dalších povinností stanovených unijním právem ze strany unijních orgánů ( 126 ).

154. To platí tím spíše, že dotčené akty, jako je například audit účetnictví smluvních partnerů, jednostranné přerušení plateb, jednostranná výpověď smlouvy nebo jednostranné stanovení vracených částek formou oznámení o dluhu, kterým se stanoví splatnost částky, ačkoliv jsou ohledně právní cesty klasifikovány jako smluvní, často odpovídají plnění jednostranných pravomocí unijních orgánů, které stanoví zákonná ustanovení nebo standardní smluvní doložky, které nelze v konkrétním případě sjednat ( 127 ).

155. To ostatně vysvětluje, proč smluvní partneři unijních orgánů často intuitivně deklarují žaloby, které proti takovýmto aktům podávají, jako žaloby na neplatnost. V souladu se zde zastupovaným řešením nesmí být takováto žaloba v žádném případě prohlášena za nepřípustnou, neboť žalobce vytýká dotčenému orgánu porušení základních práv nebo dalších povinností, které mu jako orgánu veřejné moci ukládá unijní právo, nebo předkládá jiné žalobní důvody, které jsou podle dosavadní judikatury Tribunálu označovány jako „příznačné pro žalobu na neplatnost“ ( 128 ) ( 129 ).

c) Dílčí závěr

156. Z výše uvedeného vyplývá, že výkon pravomoci Komise přijímat za účelem vymáhání smluvních pohledávek vykonatelná rozhodnutí není v rozporu se zásadou legitimního očekávání, pokud byl smluvní partner – jako v projednávané věci – o existenci této možnosti informován.

157. Právo smluvního partnera Komise na účinnou právní ochranu je naopak porušeno, pokud smluvní partner Komise musí proti vykonatelnému rozhodnutí podat žalobu na neplatnost na základě článku 263 a zároveň smluvní žalobu na základě článku 272 SFEU, chce-li dosáhnout úplného posouzení legality tohoto rozhodnutí.

158. Stejně tak je porušením práva na účinnou právní ochranu, pokud smluvní partner nemůže v rámci smluvní žaloby podané na základě článku 272 SFEU vytýkat unijnímu orgánu uzavírajícímu smlouvu, že porušuje základní unijní práva a další povinnosti, které mu jako orgánu veřejné moci ukládá unijní právo.

3. Závěry k druhému důvodu kasačního opravného prostředku

159. Závěrem je tedy nutno konstatovat, že druhý důvod kasačního opravného prostředku je částečně opodstatněný: Tribunál se dopustil nesprávného právního posouzení tím, že v bodech 70 a 71 napadeného rozsudku konstatoval, že v rámci žaloby podané na základě ustanovení článku 263 SFEU proti vykonatelnému rozhodnutí mohou být posuzovány pouze žalobní důvody a argumenty, které směřují ke zpochybnění legality napadeného rozhodnutí na základě Smluv nebo jakéhokoliv právního pravidla týkající se jejich použitelnosti, tedy unijního práva, zatímco v rámci žaloby podané na základě článku 272 SFEU mohou být posuzovány pouze žalobní důvody a argumenty, kterými žalobce vytýká porušení grantových dohod nebo ustanovení vnitrostátního práva použitelného na smlouvu.

B. K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku

160. V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku společnost ADR tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když ve svém rozsudku použil příliš striktní a ve výsledku nepřiměřený výklad zásady, podle níž Unie může přispívat pouze na skutečně vzniklé výdaje ( 130 ).

161. Tribunál podle jejího názoru dostatečně nezohlednil, že společnost ADR dosáhla při realizaci projektu dobrého výsledku. To je v rozporu se záměrem, který vyjádřila sama Komise a Evropský parlament, a sice v budoucnosti usnadnit život příjemcům finanční pomoci tím, že bude více pozornosti věnováno dosaženým výsledkům než opodstatněnosti vynaložených nákladů.

162. Tato argumentace nemůže obstát.

163. Nejprve je nutno podotknout, že společnost ADR v rámci svého kasačního opravného prostředku nezpochybňuje skutková zjištění, na jejichž základě Tribunál zamítl její argumenty týkající se nezpůsobilosti určitých výdajů. Ostatně tato skutková zjištění nemůže Soudní dvůr v rámci kasačního opravného prostředku přezkoumávat, pokud důkazní prostředky předložené Tribunálu nebyly zkresleny nebo pokud nesprávnost skutkových zjištění ze strany Tribunálu nevyplývá ze spisu ( 131 ), čemuž tak v projednávané věci není.

164. Jde tedy pouze o otázku, zda Tribunál i přes skutečnosti, na jejichž základě potvrdil nezpůsobilost sporných výdajů, měl způsobilost těchto výdajů předpokládat, neboť je nesporné, že společnost ADR dotovaný projekt realizovala s dobrými výsledky.

165. Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. Jak totiž již Soudní dvůr vyložil, zásada, podle níž Unie může v rámci finančních pomocí dotovat pouze takové výdaje, které byly skutečně vynaloženy, znamená, že úspěšné zakončení dotovaného projektu nemá žádný vliv na povinnost příjemce pomoci doložit použití jemu poskytnutých částek ( 132 ). Komisi proto v případě, kdy výdaje deklarované příjemcem pomoci nemůže ověřit, nezbývá jiná možnost než finanční pomoc vymáhat do výše nedoložených částek. Komise tak nemůže od takovéhoto vrácení částek upustit na základě úvah o přiměřenosti ( 133 ).

166. V projednávané věci Tribunál konstatoval, že výdaje za dva znalce byly správně označeny jako nezpůsobilé, neboť jeden z těchto znalců v den, kdy společnost ADR účtovala výdaje za jeden z projektů dotčených v projednávané věci, prokazatelně pracoval pro jiný projekt. Vzhledem k této konkrétní indicii, že započtení dotčených výdajů neodpovídalo skutečnosti, neposkytla společnost ADR požadovaný důkaz toho, že se zde jednalo o ojedinělou chybu. Výhrady auditorů spíše potvrdily také další aspekty, jako platby posunuté v čase a chybějící doklady ( 134 ). A konečně ani žádné ostatní argumenty, které společnost ADR uváděla proti auditorským zprávám, nevedly ke zpochybnění výsledků těchto zpráv ( 135 ).

167. Tribunál proto dospěl k závěru, že úspěšná realizace dotčeného projektu s dobrými výsledky, kterou zdůrazňovala společnost ADR, nepostačuje, aby dotčené výdaje byly akceptovány jako způsobilé, jestliže nebyly dodrženy i další podmínky způsobilosti ( 136 ).

168. V tomto výkladu nelze shledat nesprávné právní posouzení. Tribunálu zejména nelze vytýkat příliš přísný výklad zásady, podle níž může Unie dotovat pouze skutečně vynaložené výdaje. Tribunál naopak správně použil judikaturu Soudního dvora, podle níž v případě chybějících dokladů pro skutečné vynaložení výdajů nepostačuje doklad o realizaci projektu k tomu, aby odůvodnil poskytnutí specifické dotace.

169. Za těchto okolností není nutné zabývat se Komisí definovaným rozdílem mezi dotacemi, které mají příjemci umožnit provádění činnosti strategicky důležité pro Unii, a veřejnými zakázkami, u nichž je služba poskytována za úhradu, jehož relevantnost v projednávané věci společnost ADR zpochybňuje. Stejně tak není třeba se věnovat otázce, o níž vedou účastníci spor, a sice do jaké míry nakonec Komise nebo společnost ADR sama výsledky realizovaného projektu využila a zhodnotila.

170. A konečně na výše uvedeném výsledku nic nemění ani okolnost přednesená společností ADR, že Komise a Evropský parlament při přípravě nového finančního nařízení 2018/1046 ( 137 ) vyjádřily záměr usilovat o to, aby platby v oblasti finančních pomocí byly více orientovány na výsledek ( 138 ), a že tato snaha se nyní skutečně projevila v ustanoveních nařízení 2018/1046 ( 139 ). Je totiž nesporné, že tato ustanovení se v projednávané věci ještě nepoužijí.

171. Z výše uvedeného plyne, že první důvod kasačního opravného prostředku je třeba zamítnout.

C. K účinkům opodstatněnosti druhého důvodu kasačního opravného prostředku na existenci napadeného rozsudku

172. Podle judikatury Soudního dvora není nesprávné právní posouzení ze strany Tribunálu důvodem ke zrušení napadeného rozsudku, jestliže se jeho výrok jeví z jiných právních důvodů jako opodstatněný ( 140 ).

173. Tak je tomu v projednávaném případě. Tribunál totiž v napadeném rozsudku sám uvedl důvody, které jeho výrok i přes nesprávné právní posouzení zjištěné výše ( 141 ) podporují.

174. Tribunál žalobní důvody a argumenty společnosti ADR v bodech 71 až 80 napadeného rozsudku sice nesprávně rozdělil na „smluvní výtky“, které musí být přiřazeny žalobě podané na základě článku 272 SFEU, a „výtky neplatnosti“, které musí být přiřazeny žalobě podané na základě článku 263 SFEU. V souladu s tím Tribunál rozdělil následné posouzení těchto žalobních důvodů a argumentů na posouzení na základě článku 272 SFEU, v jehož rámci zkoumal pouze „smluvní výtky“ (body 81 až 188 napadeného rozsudku), a posouzení na základě článku 263 SFEU, v jehož rámci analyzoval pouze „výtky neplatnosti“ (body 189 až 218 napadeného rozsudku).

175. V rámci těchto formálně oddělených posouzení se však Tribunál ve výsledku zabýval všemi žalobními důvody a argumenty přednesenými společností ADR a zkoumal jejich opodstatněnost. To platí tím spíše, že Tribunál v bodě 75 napadeného rozsudku konstatoval, že první výtka společnosti ADR v rámci jejího druhého žalobního důvodu, podle níž Komise zaslala společnosti ADR závěrečné zprávy o auditu s nepřiměřenými průtahy a tím porušila zásadu řádné správy a práva společnosti ADR na obhajobu ( 142 ), by měla být vznesena na podporu návrhových žádání společnosti ADR jak v rámci článku 272, tak i v rámci článku 263 SFEU.

176. Následně pak Tribunál zkoumal dotčenou výtku v bodech 172 až 184 napadeného rozsudku, a to nejprve v rámci jeho posouzení žaloby na základě článku 272 SFEU. Poté Tribunál zkoumal argumentaci společnosti ADR v bodech 215 až 218 napadeného rozsudku ještě jednou v rámci své analýzy žaloby na základě článku 263 SFEU.

177. Tribunál tedy ve svém posouzení striktně odděloval výtky neplatnosti a smluvní výtky, a dopustil se tak nesprávného právního posouzení. Toto oddělení však v projednávané věci ve výsledku nemělo vliv na přípustnost výtek společnosti ADR a jejich posouzení ve věci samé.

178. Společnost ADR ostatně neprokázala a vůbec nenamítala, že oddělené posouzení jejích argumentů v rámci žaloby na základě článku 272 SFEU na straně jedné a žaloby na základě článku 263 SFEU na straně druhé v projednávané věci skutečně vedlo k neúplné analýze její argumentace Tribunálem v prvním stupni.

179. Kromě toho společnost ADR zjištění, která Tribunál ohledně opodstatněnosti jejích žalobních důvodů a výtek ve věci samé učinil, s výjimkou těch, která byla předmětem druhého důvodu kasačního opravného prostředku, nenapadla vůbec nebo každopádně je nenapadla úspěšně, jak dokazuje výsledek přezkumu prvního důvodu kasačního opravného prostředku ( 143 ).

180. Výše ( 144 ) zjištěné nesprávné právní posouzení tedy nemělo dopad na výrok napadeného rozsudku. Druhý důvod kasačního opravného prostředku proto nemůže i přes svou opodstatněnost vést ke zrušení tohoto rozsudku.

VI. Náklady řízení

181. Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora platí, že jestliže Soudní dvůr zamítne kasační opravný prostředek, rozhodne o nákladech řízení.

182. Článek 138 odst. 3 uvedeného řádu, použitelného na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 téhož řádu, stanoví, že pokud měl každý účastník ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý účastník řízení vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rovněž rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.

183. V projednávané věci sice měla úspěch Komise vzhledem k tomu, že kasační opravný prostředek byl zamítnut, neboť se výrok napadeného rozsudku – jak bylo vyloženo výše – jeví i přes zjištěné nesprávné právní posouzení z jiných právních důvodů jako opodstatněný.

184. Druhý důvod kasačního opravného prostředku, který představuje hlavní část kasačního opravného prostředku, se však na základě právě tohoto nesprávného právního posouzení ukázal být opodstatněným.

185. Vzhledem k těmto okolnostem se jeví jako důvodné rozhodnout, že společnosti ADR ponese dvě třetiny vlastních nákladů řízení a nahradí dvě třetiny nákladů řízení vynaložených Komisí a Komise ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení a nahradí jednu třetinu nákladů řízení vynaložených společností ADR.

VII. Závěry

186. Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně: 1) Kasační opravný prostředek se zamítá. 2) Společnost ADR Center SpA ponese dvě třetiny vlastních nákladů řízení a nahradí dvě třetiny nákladů řízení vynaložených Evropskou komisí. 3) Evropská komise ponese jednu třetinu vlastních nákladů řízení a nahradí jednu třetinu nákladů řízení vynaložených společností ADR Center SpA.

( 1 ) – Původní jazyk: němčina.

( 2 ) – K tomuto časovému rámci viz níže bod 68 tohoto stanoviska.

( 3 ) – Rozsudek Tribunálu ze dne 20. července 2017, ADR Center v. Komise (T‑644/14, EU:T:2017:533), dále jen „napadený rozsudek“.

( 4 ) – Viz věci ADR Center v. Komise (T‑364/15) a Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise (T‑191/16). U Soudního dvora probíhají v současnosti také řízení ve věci Inclusion Alliance for Europe v. Komise (C‑378/16 P), v níž vyvstávají stejné otázky jako v projednávaném kasačním opravném prostředku, a ve věci SC v. Eulex Kosovo (C‑730/18 P), v nichž jsou položeny související otázky.

( 5 ) – Původně viz čl. 72 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. 2002, L 248, s. 1), a nyní čl. 100 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1).

( 6 ) – Úř. věst. 2012, L 298, s. 1. Grantové dohody dotčené v projednávané věci byly uzavřeny v prosinci 2008, a tedy ještě v době platnosti nařízení č. 1605/2002 (viz bod 9 tohoto stanoviska), přičemž odkaz na platné unijní právo v grantových dohodách byl podle všeho dynamický (viz bod 11 tohoto stanoviska), takže se vstupem finančního nařízení č. 966/2012 bylo použitelné i toto nařízení. Napadené rozhodnutí Komise bylo každopádně vydáno 27. června 2014, a tedy již v době platnosti finančního nařízení č. 966/2012 (viz bod 18 tohoto stanoviska), v tomto smyslu je tedy použitelné toto nařízení. To je v souladu s tím, že ustanovení, které je právním základem aktu a opravňuje unijní orgán k přijetí dotčeného aktu, musí být platné v okamžiku přijetí tohoto aktu; viz rozsudek ze dne 14. června 2016, Komise v. McBride a další (C‑361/14 P, EU:C:2016:434, bod 40).

( 7 ) – Body 2, 3, 6 a 9 napadeného rozsudku.

( 8 ) – Bod 12 napadeného rozsudku.

( 9 ) – Body 5, 8 a 11 napadeného rozsudku.

( 10 ) – Bod 14 napadeného rozsudku.

( 11 ) – Bod 15 napadeného rozsudku.

( 12 ) – Bod 17 napadeného rozsudku.

( 13 ) – Bod 18 napadeného rozsudku.

( 14 ) – Body 19 až 21 napadeného rozsudku.

( 15 ) – Body 22 až 31 napadeného rozsudku.

( 16 ) – Body 32 až 36 napadeného rozsudku.

( 17 ) – Body 37 až 40 napadeného rozsudku.

( 18 ) – Body 41 a 42 napadeného rozsudku, příloha 33 žalobního návrhu v prvním stupni.

( 19 ) – Viz usnesení předsedy Tribunálu ze dne 7. dubna 2016, ADR Center v. Komise (T‑644/14 R, nezveřejněné, EU:T:2016:201, body 10 až 12).

( 20 ) – Viz usnesení předsedy Tribunálu ze dne 7. dubna 2016, ADR Center v. Komise (T‑644/14 R, nezveřejněné, EU:T:2016:201, bod 26 a násl.).

( 21 ) – Body 53 až 62 napadeného rozsudku.

( 22 ) – Body 63 až 67 napadeného rozsudku.

( 23 ) – Tribunál právem nerozporoval skutečnost, že společnost ADR popírala pravomoc Komise k přijetí sporného rozhodnutí až ve své replice. Otázka pravomoci tvůrce aktu totiž musí být soudem beztak přezkoumána i bez návrhu, a lze ji tedy předložit v každém stadiu řízení, viz rozsudek ze dne 14. prosince 2016, SV Capital v. EBA (C‑577/15 P, EU:C:2016:947, body 31 a 32 a zde citovaná judikatura).

( 24 ) – Podobné závěry, avšak bez dalšího přezkumu, jsou obsaženy již v dřívějších rozsudcích Tribunálu, viz rozsudky ze dne 13. června 2012, Insula v. Komise (T‑246/09, nezveřejněný, EU:T:2012:287, body 94 a 95), ze dne 27. září 2012, Applied Microengineering v. Komise (T‑387/09, EU:T:2012:501, bod 39), a ze dne 4. července 2017, Systema Teknolotzis v. Komise (T‑234/15, EU:T:2017:461, bod 91); viz také rozsudek ze dne 13. června 2019, Synergy Hellas v. Komise (T‑244/18, nezveřejněný, EU:T:2019:409, bod 40).

( 25 ) – Článek 272 SFEU se týká Soudního dvora Evropské unie jako celé instituce. Na základě čl. 256 odst. 1 SFEU ve spojení s článkem 51 statutu Soudního dvora Evropské unie je Tribunál příslušný rozhodovat v prvním stupni ve věcech uvedených v článku 272.

( 26 ) – Zdá se, že pouze Tribunál konstatoval ve svých usneseních ze dne 19. října 2010, Nencini v. Parlament (T‑431/10 R, nezveřejněné, EU:T:2010:441, bod 19), ze dne 19. května 2015, Costa v. Parlament (T‑197/15 R, nezveřejněné, EU:T:2015:294, bod 26), a ze dne 16. února 2017, Gollnisch v. Parlament (T‑624/16 R, nezveřejněné, EU:T:2017:94, body 51 a 52), že Parlament nemá na rozdíl od Rady, Komise a ECB pravomoc přijímat vykonatelná rozhodnutí na základě článku 299 SFEU. Tribunál se však dosud nezabýval ani otázkou, zda tato pravomoc vyplývá z ustanovení čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 resp. jeho předchůdce v nařízení č. 1605/2002 (viz výše poznámku pod čarou č. 5 tohoto stanoviska) (viz k tomu bod 41 tohoto stanoviska). Ve svém rozhodnutí o kasačním opravném prostředku v posledně jmenované věci T‑624/16 R Soudní dvůr ponechal argument, který nastoloval otázku pravomoci Parlamentu přijímat vykonatelná rozhodnutí, z důvodu přípustnosti bez odpovědi; viz usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 6. července 2017, Gollnisch v. Parlament (C‑189/17 P[R), nezveřejněné, EU:C:2017:528, body 46 a 47). Z článku 68 rozhodnutí předsednictva Evropského parlamentu ze dne 19. května a 9. července 2008, kterým se stanoví prováděcí ustanovení ke statutu poslanců Evropského parlamentu (Úř. věst. 2009, C 159, s. 1), také pouze vyplývá, že generální tajemník vydá pokyny k tomu, aby částky vyplacené neoprávněně byly získány od poslance zpět, nikoliv však, zda mají nebo mohou být za tímto účelem přijata vykonatelná rozhodnutí. Soudní dvůr se dosud zjevně zabýval pouze věcmi, v nichž Parlament rozhodl, že částky byly vyplaceny neoprávněně, a dotyčným poslancům zaslal výzvy k úhradě, nepřijal však vykonatelná rozhodnutí; viz například usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 11. listopadu 2011, Nencini v. Parlament (C‑530/10 P[R], nezveřejněné, EU:C:2011:729, body 3 a 4), rozsudek ze dne 14. června 2016, Marchiani v. Parlament (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, body 16, 17, 22 a 23), jakož i usnesení ze dne 21. května 2019, Le Pen v. Parlament (C‑525/18 P, nezveřejněné, EU:C:2019:435, body 13 a 14); viz také usnesení z dnešního dne ve věci Le Pen v. Parlament (C‑38/19 P).

( 27 ) – Podle čl. 2 písm. b) finančního nařízení č. 966/2012 se pro účely tohoto nařízení rozumí „orgánem“ Evropský parlament, Evropská rada, Rada, Evropská komise, Soudní dvůr Evropské unie, Účetní dvůr, Evropský hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů, evropský veřejný ochránce práv, evropský inspektor ochrany údajů a Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ); Evropská centrální banka se za orgán Unie nepovažuje. Viz také čl. 2 bod 67 následného nařízení 2018/1046 a čl. 1 odst. 2 předchozího nařízení č. 1605/2002 v jeho znění pozměněném nařízením (EU, Euratom) č. 1081/2010 (Úř. věst. 2010, L 311, s. 9); v původním znění nařízení 1605/2002 naopak chyběla Evropská rada, která byla jako orgán Unie zřízena až Lisabonskou smlouvou, jakož i Evropská služba pro vnější činnost založená teprve v roce 2010.

( 28 ) – Článek 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012 je, stejně jako jeho následnické ustanovení v čl. 100 odst. 2 nařízení 2018/1046 (viz výše poznámku pod čarou č. 5 tohoto stanoviska) nejasný v tom smyslu, že jeho první pododstavec sice bez jakéhokoliv omezení stanoví, že „orgán“ může formálně stanovovat pohledávky za jinými subjekty než členskými státy formou rozhodnutí, které je vykonatelné ve smyslu článku 299 Smlouvy o fungování EU, jeho druhý pododstavec však stanoví, že Komise může za výjimečných okolností přijmout takové vykonatelné rozhodnutí rovněž ve prospěch jiných orgánů na jejich žádost, a to s ohledem na pohledávky vyplývající ze vztahu k zaměstnancům, na něž se vztahuje služební řád. Článek 85 odst. 2 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 o prováděcích pravidlech k finančnímu nařízení (Úř. věst. 2012, L 362, s. 1) dokonce stanoví, že v případě existence výjimečných okolností jsou orgány, „u nichž se nejedná o orgány uvedené v článku 299 Smlouvy o fungování EU“, oprávněny požádat Komisi, aby přijala vykonatelné rozhodnutí. Přinejmenším na první pohled není zjevné, proč byla tato ustanovení nezbytná, jestliže čl. 79 odst. 2 první pododstavec finančního nařízení č. 966/2012 beztak propůjčuje veškerým orgánům ve smyslu tohoto nařízení (k tomu bod 27 tohoto stanoviska výše) pravomoc, aby samy přijímaly vykonatelná rozhodnutí. Ustanovení, jež předcházelo ustanovení čl. 79 odst. 2 finančního nařízení č. 966/2012, tedy čl. 72 odst. 2 nařízení č. 1605/2002 (viz výše poznámku pod čarou č. 5 tohoto stanoviska) však neobsahoval úpravu odpovídající čl. 79 odst. 2 druhému pododstavci finančního nařízení č. 966/2012, a odpovídající ustanovení nebylo obsaženo ani v prováděcích pravidlech k nařízení č. 1605/2002 v nařízení č. 2342/2002 (Úř. věst. 2002, L 357, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 145).

( 29 ) – Článek 62 odst. 2 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1271/2013 ze dne 30. září 2013 o rámcovém finančním nařízení pro subjekty uvedené v článku 208 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2013, L 328, s. 42) a nyní článek 68 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/715 ze dne 18. prosince 2018 o rámcovém finančním nařízení pro subjekty zřízené podle SFEU a Smlouvy o Eratomu a uvedené v článku 70 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 (Úř. věst. 2019, L 122, s. 1) sice stanoví možnost nuceného výkonu k vymáhání pohledávek, je však nejasné, zda decentralizované agentury mohou za tímto účelem samy přijímat vykonatelná rozhodnutí. Výkonné agentury Komise naopak takováto rozhodnutí přijímat nemohou, neboť to zůstává vyhrazeno Komise, viz ohledně Výkonné agentury pro výzkum rozhodnutí ze dne 12. září 2018, Holistic Innovation Institute v. REA (C‑241/17 P, nezveřejněné, EU:C:2018:704, bod 4).

( 30 ) – Ohledně ECB bylo např. současně s jejím založením na základě Maastrichtské smlouvy zahrnut do čl. 108 a odst. 2 (později čl. 110 odst. 2) Smlouvy o ES explicitní odkaz, podle něhož článek 192 (později článek 256) Smlouvy o ES, tedy předchůdce ustanovení článku 299 SFEU, platí také pro nařízení a rozhodnutí ECB; pozdější zařazení ECB do článku 299 SFEU Lisabonskou smlouvou bylo naproti tomu již jen redakční povahy.

( 31 ) – Článek 92 ESUO, článek 192 ES (1957) a článek 164 Euratom.

( 32 ) – Viz výše bod 36 t