Prozatímní vydání

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

NILSE WAHLA

přednesené dne 20. června 2018( )

Věc C‑256/17

Sandd BV

proti

Autoriteit Consument en Markt

vedlejší účastník řízení:

Koninklijke PostNL BV

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank Rotterdam (okresní soud v Rotterdamu, Nizozemsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb služeb – Poštovní služby – Poskytovatel všeobecné služby – Zásady pro sazby a transparentnost účtů – Povinnost poskytovatele všeobecné služby vést oddělené účty pro každou ze služeb tvořících součást povinnosti poskytovat všeobecné služby – Nákladová orientace poštovních sazeb – Přiměřený zisk“





1. Jaká úroveň nebo způsob kontroly poskytovatelů všeobecné poštovní služby je vyžadována podle unijního práva? Toto je podstata otázek, které předložil Rechtbank Rotterdam (okresní soud v Rotterdamu, Nizozemsko).

2. Nizozemská vláda upřednostňuje spíše nízkou úroveň kontroly. Naproti tomu polská vláda prosazovala potřebu vysoké úrovně kontroly. Odpovědi španělské a italské vlády se zdají být někde uprostřed. Všechny tyto vlády zakládají svá tvrzení na znění směrnice 97/67/ES o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby( ).

3. Z hlediska vnitrostátní perspektivy mají všichni pravdu.

4. V tomto stanovisku zaujímám názor, že povinnosti uložené členským státům unijním právem závisí ze své podstaty na formě a rozsahu povinnosti poskytovat všeobecné služby, kterou si jednotlivé členské státy zvolily. Kromě toho, při vypracovávání směrnice 97/67 a jejích různých změn a doplňků ponechal unijní zákonodárce záměrně některé aspekty týkající se poskytování poštovních služeb neharmonizované v důsledku převládajících vnitrostátních specifik.

I. Právní rámec

A. Unijní právo

5. Směrnice 97/67 byla přijata s cílem postupného otevření trhu poštovních služeb hospodářské soutěži. Od té doby byla dvakrát podstatně pozměněna, a to směrnicí 2002/39/ES( ) a směrnicí 2008/6/ES( ).

1. Pozměněná směrnice 97/67

6. Článek 3 směrnice 97/67 zakotvuje vytvoření všeobecných poštovních služeb:

„1. Členské státy zajistí, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě ve všech místech na jejich území za dostupné ceny pro všechny uživatele.

[...]

4. Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby všeobecné služby obsahovaly přinejmenším:

– výběr, třídění, přepravu a dodání poštovních zásilek do 2 kg,

– výběr, třídění, přepravu a dodání poštovních balíků do 10 kg,

– služby doporučených a cenných zásilek.

[…]“

7. Článek 7 se týká financování všeobecných služeb a zní takto:

„1. Členské státy neudělí ani neponechají v platnosti výlučná nebo zvláštní práva k zavedení a poskytování poštovních služeb. Členské státy mohou financovat poskytování všeobecných služeb v souladu s jedním nebo více způsoby uvedenými v odstavcích 2, 3 a 4 nebo jakýmkoli jiným způsobem, který je v souladu se Smlouvou o ES.

2. Členské státy mohou zajistit poskytování všeobecných služeb prostřednictvím zadání veřejné zakázky na tyto služby v souladu s platnými pravidly a předpisy pro zadávání veřejných zakázek, včetně […] soutěžního dialogu nebo vyjednávacího řízení se zveřejněním oznámení o zakázce i bez něho.

3. Pokud členský stát rozhodne, že povinnosti poskytovat všeobecné služby stanovené v této směrnici představují pro poskytovatele všeobecných služeb čisté náklady […] a představují nerovnou finanční zátěž, může zavést:

a) mechanismus náhrad poskytovaných dotyčnému podniku či dotyčným podnikům z veřejných prostředků nebo

b) mechanismus pro rozdělení čistých nákladů spojených s povinnostmi poskytovat všeobecné služby mezi poskytovatele služeb nebo uživatele.

4. Jestliže jsou čisté náklady rozděleny podle odst. 3 písm. b), mohou členské státy zřídit vyrovnávací fond [...].

[…]“

8. Článek 12 směrnice 97/67 zní takto:

„Členské státy přijmou opatření, kterými zajistí, že sazby pro každou ze služeb tvořících součást všeobecných služeb budou v souladu s těmito zásadami:

– ceny musí být přijatelné a musí být takové, aby nezávisle na zeměpisné poloze a s ohledem na specifické vnitrostátní podmínky měli k poskytovaným službám přístup všichni uživatelé. Členské státy mohou ponechat v platnosti nebo zavést poskytování bezplatné poštovní služby pro potřeby nevidomých a slabozrakých,

– ceny musí vycházet z nákladů a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb. Je-li to nutné z důvodů veřejného zájmu, mohou členské státy rozhodnout, že by u služeb s cenou stanovenou za kus a pro jiné poštovní zásilky měla být uplatňována jednotná sazba na celém jejich území nebo pro přeshraniční poskytování služby,

– uplatňování jednotných sazeb nevylučuje právo poskytovatele či poskytovatelů všeobecných služeb uzavírat s uživateli individuální dohody o cenách,

– sazby musí být transparentní a nediskriminační,

– pokud poskytovatelé všeobecných služeb uplatňují zvláštní sazby, například u služeb pro podniky, odesílatele hromadných zásilek nebo subjekty sjednocující zásilky pocházející od různých uživatelů, uplatní zásady transparentnosti a nediskriminace jak u sazeb, tak i u souvisejících podmínek. [...]“

9. Článek 14 stanoví:

„1. Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění vedení účetnictví poskytovatelů všeobecných služeb v souladu s tímto článkem.

2. Poskytovatel či poskytovatelé všeobecných služeb vedou ve svých vnitřních účetních systémech oddělené účty s cílem zřetelně rozlišovat mezi veškerými službami a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a těmi, které jejich součástí nejsou. Toto oddělení účetnictví se použije jako podklad při výpočtu čistých nákladů na všeobecné služby prováděném členskými státy. Tyto vnitřní účetní systémy se zakládají na důsledně uplatňovaných a objektivně odůvodnitelných zásadách nákladového účetnictví.

3. Aniž je dotčen odstavec 4, přiřazují účetní systémy podle odstavce 2 náklady takto:

a) náklady, které lze přímo přiřadit k jednotlivé službě nebo produktu, se takto přiřazují;

b) společné náklady, tj. náklady, které nelze přímo přiřadit k jednotlivé službě nebo produktu, se přiřazují takto:

i) pokud lze, přiřazují se společné náklady na základě přímé analýzy původu nákladů samých;

ii) není-li přímá analýza možná, přiřazují se kategorie společných nákladů na základě nepřímé vazby na jinou kategorii nákladů nebo skupinu kategorií nákladů, které lze přímo přiřadit nebo přičíst; nepřímá vazba se zakládá na srovnatelných strukturách nákladů,

iii) nelze-li použít přímé ani nepřímé přiřazení nákladů, přiřazují se kategorie nákladů na základě všeobecného přiřazujícího činitele vypočítaného pomocí poměru veškerých nákladů přímo nebo nepřímo přiřazených nebo přičtených jednotlivým všeobecným službám na jedné straně a ostatním službám na straně druhé,

iv) společné náklady, jež jsou nezbytné pro poskytování všeobecných služeb i jiných služeb, se přiřazují příslušným způsobem; v případě všeobecných služeb i v případě jiných služeb musí být použity stejné zásady nákladového rozpětí.

4. Jiné systémy nákladového účetnictví lze použít, pouze pokud jsou slučitelné s odstavcem 2 a byly schváleny národním regulačním orgánem. Komise je o jejich použití předem uvědomena.

5. Národní regulační orgány zajistí, aby soulad s jedním ze systémů nákladového účetnictví podle odstavců 3 nebo 4 ověřoval příslušný orgán nezávislý na poskytovateli všeobecných služeb. Členské státy zajistí pravidelné zveřejňování zprávy o souladu.

[...]

7. Na požádání se podrobné informace o těchto systémech jako důvěrné poskytnou národnímu regulačnímu orgánu a Komisi.

8. Pokud daný členský stát nevyužil finanční mechanismus pro poskytování všeobecných služeb, jak to umožňuje článek 7, a pokud se národní regulační orgán přesvědčí, že žádný z určených poskytovatelů všeobecných služeb v tomto členském státě není příjemcem státní pomoci, skryté anebo otevřené, a že hospodářská soutěž na trhu je plně účinná, může tento orgán rozhodnout, že neuplatní požadavky tohoto článku.

[...]“

10. Článek 22 odst. 3 mimo jiné stanoví:

„Členské státy zajistí, aby byly na vnitrostátní úrovni uplatňovány účinné mechanismy, v rámci kterých má každý uživatel nebo poskytovatel poštovních služeb, který byl dotčen rozhodnutím národního regulačního orgánu, právo podat opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí k odvolacímu subjektu nezávislému na zúčastněných stranách. […]“

11. Příloha I ke směrnici 97/67 dává pokyny k výpočtu případných čistých nákladů na všeobecné služby. Stanoví mimo jiné, že se při výpočtu čistých nákladů zohlední „všechny […] důležité faktory, včetně jakýchkoli nehmotných a tržních výhod, které poskytovatel poštovních služeb určený k poskytování všeobecných služeb získá, nároku na přiměřený zisk a pobídek k nákladové efektivnosti“.

2. Směrnice 2008/6

12. Odůvodnění směrnice 2008/6 mimo jiné stanoví:

„(38) V plně konkurenčním prostředí je důležité, jak z hlediska finanční vyrovnanosti všeobecných služeb, tak i z hlediska omezení narušení trhu, aby odchylka od zásady, že ceny musí odrážet obvyklé tržní podmínky a náklady, byla možná pouze z důvodu ochrany veřejných zájmů. [...]

[...]

(40) S ohledem na zvláštnosti jednotlivých států ovlivňující regulaci podmínek, za kterých musí určený poskytovatel všeobecných služeb vykonávat svou činnost v plně konkurenčním prostředí, je vhodné ponechat členským státům volnost při rozhodování o nejlepším způsobu sledování křížových dotací.

(41) Vzhledem k přechodu k plně konkurenčnímu trhu a aby se předešlo tomu, že by křížové dotace nepříznivě ovlivňovaly hospodářskou soutěž, je vhodné nadále požadovat, aby členské státy zachovaly povinnost poskytovatelů všeobecných služeb vést oddělené a transparentní účetnictví, s výhradou nezbytných úprav.

Na základě této povinnosti by vnitrostátní regulační orgány, orgány pro hospodářskou soutěž a Komise měly získat informace nezbytné k přijetí rozhodnutí týkajících se všeobecných služeb a ke sledování spravedlivých tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže. Spolupráce národních regulačních orgánů při dalším určování kritérií a pokynů v této oblasti by měla přispět k harmonizovanému uplatňování těchto pravidel.

Oddělené vedení účtů a jejich transparentnost by měly poskytnout členským státům a jejich národním regulačním orgánům dostatečně podrobné informace o účetnictví:

– pro účely přijímaní rozhodnutí souvisejících se všeobecnými službami,

– jež budou sloužit jako podklad při určování, zda jsou povinnosti poskytovat všeobecných služeb spojeny se vznikem čistých nákladů a zda pro poskytovatele všeobecných služeb představují nespravedlivou finanční zátěž,

– pro zajištění toho, aby sazby používané pro všeobecné služby byly v souladu se zásadami tvorby sazeb stanovenými v této směrnici,

– pro zajištění souladu se zásadami konečných poplatků stanovenými v této směrnici a

– pro účely sledování tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže.“

B. Nizozemské právo

1. Postwet 2009

13. Článek 22 Postwet 2009 (nizozemský poštovní zákon z roku 2009) vyžaduje, aby poskytovatel všeobecných poštovních služeb zavedl účetní systém, ve kterém jsou rozlišeny náklady a příjmy všeobecné poštovní služby a náklady a příjmy z jiných činností. Tyto účetní informace musí být dále přístupné Autoriteit Consument en Markt (nizozemský úřad pro spotřebitele a trh; dále jen „ACM“).

14. Článek 23 odst. 1 ukládá poskytovateli všeobecných poštovních služeb povinnost předložit ACM výroční zprávu o provádění všeobecných poštovních služeb. Tato zpráva musí obsahovat informace o kvalitě poskytovaných služeb a přehled nákladů a příjmů z všeobecné poštovní služby.

15. Článek 25 odst. 2 dále stanoví, že poštovní sazby musí být založeny na „skutečných nákladech na poskytování všeobecné poštovní služby a přiměřeném zisku“.

16. Podle čl. 25 odst. 3 regulační orgán každoročně vypočítá tarifní marži, na kterou má nárok poskytovatel všeobecných poštovních služeb.

17. Článek 25 odst. 5 stanoví, že příslušný ministr může ministerskou vyhláškou stanovit tarifní marži pro kterýkoli rok na základě ad hoc rozhodnutí, je-li to nezbytné k zajištění splnění požadavku, aby sazby vycházely z nákladů.

2. Postregeling 2009

18. Postregeling 2009 (dále jen „poštovní nařízení z roku 2009“) je ministerské nařízení, ve kterém jsou stanovena podrobná kritéria pro systém nákladového účetnictví poskytovatelů všeobecných služeb v poštovním odvětví.

19. Poštovní nařízení z roku 2009 konkrétně stanoví standardy pro systém nákladového účetnictví a podrobnosti ohledně různých typů nákladů, které mají být přiřazeny všeobecné poštovní službě (články 7 a 8). Kromě toho stanoví, jak se určuje tarifní pásmo v souvislosti s povinností poskytovat všeobecné služby (články 14 až 14d).

II. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky

20. Žalobkyně v původním řízení, společnost Sandd BV (dále jen „Sandd“), a společnost Koninklijke PostNL BV (dále jen „PostNL“) působí v nizozemském komerčním poštovním odvětví. Společnost PostNL je navíc určeným poskytovatelem všeobecných poštovních služeb v Nizozemsku.

21. Dne 25. srpna 2015 společnost PostNL předložila ACM systém nákladového účetnictví spojený s její povinností poskytovat všeobecnou službou.

22. ACM ve svém rozhodnutí ze dne 14. září 2015 poté, co stanovil, že je systém nákladového účetnictví společnosti PostNL v souladu s články 7 až 7d poštovního nařízení z roku 2009, určil tarifní pásmo pro všeobecné služby poskytované společností PostNL v souladu s tím, jak je stanoveno v článcích 14 až 14e poštovního nařízení z roku 2009. Proti rozhodnutí o určení základního tarifního pásma, doplňkového tarifního pásma a celkového tarifního pásma podala společnost Sandd námitky.

23. Dne 14. června 2016 ACM prohlásil stížnost společnosti Sandd za neopodstatněnou. Posledně uvedená podala proti rozhodnutí ACM žalobu k předkládajícímu soudu.

24. V původním řízení před předkládajícím soudem společnost Sandd tvrdila, že ACM neoprávněně akceptoval u systému společnosti PostNL neexistenci nákladového účetního oddělení mezi různými službami v rámci všeobecných poštovních služeb, což je v rozporu s čl. 14 odst. 2 směrnice 97/67. Společnost Sandd dále uvedla, že ACM stanovením tarifního pásma neoprávněně poskytla společnosti PostNL možnost zprůměrovat sazby pro různé služby. Toto pásmo nemělo být poskytnuto, neboť článek 12 směrnice 97/67 (jakožto i příslušné vnitrostátní ustanovení) vyžaduje, aby ceny všech různých poštovních služeb vycházely z nákladů. Společnost Sandd dále uvedla, že ACM při stanovení tarifního pásma neoprávněně vycházel z pevného zákonného výnosu ve výši 11,11 %, což je v rozporu se zásadou uvedenou ve směrnici 97/67, podle které musí všeobecné poštovní služby vycházet z nákladů.

25. Vzhledem k tomu, že Rechtbank Rotterdam (okresní soud v Rotterdamu) měl pochybnosti o správném výkladu unijního práva, rozhodl se řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1) Musí být čl. 14 odst. 2 [směrnice 97/67] ve znění [směrnice 2008/6] vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní právní předpisy musí stanovit, že poskytovatelé všeobecných služeb vedou ve svých vnitřních účetních systémech oddělené účty pro jednotlivé služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, aby mohli jednoznačně rozlišovat mezi jednotlivými službami a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a těmi, které jejich součástí nejsou, nebo vyplývá z tohoto ustanovení pouze to, že služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a služby a produkty, které jejich součástí nejsou, musí být účetně rozlišeny?

2) Musí být úvodní odstavec a druhá odrážka článku 12 [směrnice 97/67] ve znění [směrnice 2008/6] vykládány v tom smyslu, že cena každé jednotlivé služby, která je součástí všeobecných služeb, musí vycházet z nákladů?

3) Zakazuje požadavek zakotvený v úvodním odstavci a druhé odrážce článku 12 [směrnice 97/67] ve znění [směrnice 2008/6], podle něhož musí ceny vycházet z nákladů a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb, aby byla po dobu neurčitou používána pevná zisková marže, o kterou se zvýší náklady na všeobecné poštovní služby v souvislosti s tarifním pásmem?“

26. Písemná vyjádření předložily společnost Sandd, společnost PostNL, nizozemská, španělská, italská a polská vláda, jakož i Komise. Na jednání konaném dne 11. dubna 2018 přednesly ústní vyjádření společnost Sandd, společnost PostNL, nizozemská vláda a Komise.

III. Analýza

27. Od poslední změny směrnice 97/67 jako dalšího kroku k liberalizaci trhů s poštovními službami v Evropské unii uplynulo již více než 10 let. Od té doby, pokud je mi známo, měl Soudní dvůr příležitost vykládat směrnici pouze v několika málo případech, přičemž nikdy nebyl žádán, aby provedl výklad článku 12 nebo článku 14 směrnice 97/67.

28. Projednávaný spor byl patrně vyvolán obavou společnosti Sandd, že společnost PostNL by mohla dotovat některé svoje služby, které jsou předmětem hospodářské soutěže, a to zisky dosahovanými z poskytování všeobecné poštovní služby v Nizozemsku. Společnosti Sannd a PostNL jsou přímými konkurenty při poskytování z hlediska času nekritických komerčních poštovních služeb v Nizozemí a obě společnosti mají doručovací síť po celé zemi.

29. Dle tvrzení společnosti Sandd uvedeného v jejích písemných vyjádřeních se cena obyčejné poštovní známky, vydávané společností PostNL v rámci její povinnosti poskytovat všeobecné služby, během posledních let průběžně zvyšovala z 0,44 eura v roce 2010 na 0,78 eura v roce 2017. Avšak ceny společnosti PostNL za standardní z hlediska času nekritickou komerční poštovní zásilku zůstaly během této doby stejné, a to pod 0,40 eura. Společnost Sandd tvrdí, že tento rozdíl v cenách lze vysvětlit pouze selektivním nebo nepřesným výpočtem ze strany společnosti PostNL, z čehož vyplývá, že společnost PostNL používá dotace z odvětví všeobecných služeb, aby zvýšila svoji konkurenceschopnost při získávání komerčních zákazníků. Ve snaze prokázat tato podezření společnost Sandd tvrdí, že je potřeba, aby společnost PostNL předložila vnitrostátnímu regulačnímu orgánu mnohem detailnější účetní informace. Je to požadavek, který dle společnosti Sandd vyplývá z článku 14 směrnice 97/67. Společnost Sandd také tvrdí, že takovým dotacím by bylo možné předejít, jestliže by cena za každou službu a každý výrobek nabízený společností PostNL vycházela z nákladů, což je požadavek stanovený článkem 12 směrnice 97/67.

30. Na první pohled by se tvrzení společnosti Sandd mohla jevit přesvědčivá. Neboť jak by mohly detailnější účetní informace a důslednější vycházení z nákladů být v rozporu se sledovaným přechodem na plně konkurenční trh předpokládaný směrnicí 97/67? Nicméně se domnívám, že argumentace společnosti Sandd neobstojí, pokud ji budeme posuzovat z hlediska ekonomických zásad a cílů, které jsou základem systému všeobecných poštovních služeb, tak jak byl založen unijními právními předpisy.

31. V následující části se budu nejprve zabývat zásadami a cíli směrnice 97/67 a zároveň vymezím hranice vnitřního trhu pro poštovní služby v Evropské unii. Poté se postupně budu zabývat třemi předběžnými otázkami.

A. Zásady a cíle, z nichž vychází směrnice 97/67

32. V červenci 1995 Komise poprvé navrhla opatření pro zavedení společných pravidel pro rozvoj poštovního odvětví a zlepšení kvality služby, jakož i k postupnému kontrolovanému otevírání vnitrostátních trhů s poštovními službami hospodářské soutěži. Účelem návrhu bylo dlouhodobě zaručit poštovní službu jako službu všeobecnou. Tímto mělo být zajištěno, aby všichni lidé měli přístup k poštovním službám určité kvality a za dostupné ceny, a to i ve venkovských a řídce obydlených oblastech, kde tarify nutně nemusí pokrývat náklady na poskytování služby. Z tohoto důvodu bylo záměrem vyhradit určité poštovní služby pro poskytovatele všeobecných služeb, který by tak nebyl vystaven žádné konkurenci v tomto odvětví. Postupné otevírání poštovních trhů hospodářské soutěži tak v tomto smyslu poskytuje poskytovatelům všeobecných služeb dostatek času pro zavedení nezbytných opatření k modernizaci a restrukturalizaci a současně zajišťuje poskytování všeobecných služeb za finančně vyrovnaných podmínek( ).

33. Tato opatření byla přijata ve formě směrnice 97/67 v prosinci roku 1997.

34. V dalším kroku při postupném otevírání vnitrostátních poštovních trhů omezila směrnice 2002/39 ve větším rozsahu služby, které mohou být vyhrazeny poskytovateli všeobecných služeb, a rovněž výslovně zavedla zákaz křížových dotací z vyhrazené oblasti do nevyhrazené oblasti.

35. V roce 2006 představila Komise návrh třetí poštovní směrnice, která byla později přijata jako směrnice 2008/6. Nová směrnice zrušila všechny vyhrazené služby a otevřela celý poštovní trh (včetně služeb, které spadají do rámce povinnosti poskytovat všeobecné služby) hospodářské soutěži. Poněvadž si však byla vědoma nutnosti zajistit dostupnost poštovní služby pro všechny za přijatelné ceny, a to bez ohledu na ekonomickou výnosnost pro poskytovatele služeb, povinnost poskytovat všeobecnou službu byla zachována. Vzhledem to tomu, že financování této povinnosti již nebylo možné z důvodu vyhrazených služeb, směrnice 2008/6 stanovila jiné způsoby financování všeobecných služeb, které jsou nyní obsaženy v článku 7 směrnice 97/67, ve znění pozdějších předpisů.

36. Povinnost poskytovat všeobecné služby, tak jak je v současné době vymezena ve směrnici 97/67, zahrnuje trvalé poskytování poštovní služby za dostupné ceny ve stanovené kvalitě na celém území členského státu pro poštovní zásilky do 2 kilogramů a poštovní balíky do 10 kilogramů, jakož i služby týkající se doporučených a cenných zásilek. Všeobecná poštovní služba dále zahrnuje poskytování styčných a přístupových míst podle potřeb uživatelů. Poštovní služby, konkrétně výběr a dodání, musí být zaručeny nejméně pět pracovních dnů v týdnu, s výjimkou mimořádných okolností( ). Kromě toho mohou členské státy přidat bezplatné poskytování poštovních služeb pro nevidomé a slabozraké osoby( ) nebo jiné zvláštní požadavky týkající se povinnosti poskytovat všeobecné služby.

37. Vzhledem k odlišným zeměpisným, infrastrukturním a tržním podmínkám v jednotlivých členských státech jsou tyto členské státy do určité míry povinny upřesnit rozsah povinnosti poskytovat všeobecné služby. Směrnice 97/67 stanovuje jen minimální úroveň služeb, které musí být poskytovány( ). Členské státy se tedy mohou rozhodnout rozšířit povinnost poskytovat všeobecné služby, například přidáním dalšího dne v týdnu pro dodávky( ).

38. Kromě toho musí členské státy zvolit finanční mechanismus pro poskytování všeobecných služeb, a to buď z různých možností stanovených v článku 7 směrnice 97/67( ), nebo si mohou zvolit „[jakýkoli jiný způsob]“, který je v souladu se Smlouvou( ), což umožňuje členským státům přizpůsobit financování všeobecné poštovní služby tržním podmínkám, které převládají na jejich území.

39. Při výběru způsobu financování povinnosti poskytovat všeobecné služby musí členské státy zohlednit řadu aspektů. Nejen že předpoklady pro všeobecnou službu ve značné míře závisí na faktorech specifických pro každou zemi, jako jsou zeměpisné podmínky, hustota obyvatelstva a infrastruktura, ale navíc směrnice 97/67 vyžaduje, aby poskytování všeobecných služeb bylo nákladově efektivní( ). Při zavádění povinnosti poskytovat všeobecné služby musí proto členské státy nalézt rovnováhu mezi potřebou poskytovat pobídky pro hospodářskou účinnost a potřebou zaručit poskytování všeobecných služeb, a to zejména poskytováním zdrojů nezbytných k tomu, aby mohly být provozovány za finančně vyvážených podmínek( ).

40. Ačkoli dotování neziskových částí všeobecných služeb prostřednictvím vyhrazené oblasti bylo zrušeno směrnicí 2008/6, zůstává křížové dotování nadále jednou z hlavních forem financování povinnosti poskytovat všeobecné služby v členských státech. Poskytovatelé všeobecných služeb proto křížově dotují neziskové části povinnosti poskytovat všeobecné služby – např. poštovní služby v řídce osídlených oblastech – prostřednictvím ziskovějších částí povinnosti poskytovat všeobecné služby, které se běžně vyskytují v hustěji obydlených oblastech.

41. Tím, že směrnice 97/67 neharmonizuje přesný rozsah ani financování povinnosti poskytovat všeobecné služby na plně konkurenčním trhu, vyžaduje, aby členské státy přijaly důležitá politická rozhodnutí. Unijní normotvůrce tak uznává přetrvávající rozdíly mezi jednotlivými vnitrostátními poštovními trhy.

42. Aby bylo zajištěno nepřetržité poskytování všeobecných služeb, jak to ukládá směrnice 97/67, a to jak stanovením podmínek, za kterých je svěřeno poskytování všeobecných služeb, tak i financováním všeobecných služeb, musí členské státy dodržovat zásady transparentnosti, nediskriminace a proporcionality( ). Na rozdíl od toho, co je tvrzeno ve vyjádřeních společnosti PostNL, neposkytují tyto zásady jen nezávazné pokyny, ale musí být dodržovány členskými státy při monitorování poskytovatele všeobecných služeb. Je to o to důležitější, že v řadě členských států je poskytovatelem všeobecné služby tradiční poštovní provozovatel, často ve vlastnictví státu.

43. Kromě toho je volnost členských států při zavádění všeobecné služby na jejich území dále omezena použitím pravidel Smlouvy, a to zejména pravidly hospodářské soutěže a volného pohybu služeb( ). U poskytovatele všeobecných služeb, který porušuje pravidla hospodářské soutěže, budou uplatněny sankce podle unijního práva( ), a to bez ohledu na zvolený způsob poskytování všeobecných služeb příslušným členským státem. Kromě toho unijní pravidla o státní podpoře zajišťují, aby poskytovatelé všeobecných služeb nezískali neoprávněnou výhodu vůči konkurentům( ).

44. S ohledem na výše uvedené úvahy se budu nyní zabývat předběžnými otázkami.

B. První předběžná otázka: požadavky na účetnictví vycházející z článku 14 směrnice 97/67

45. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, jak podrobné musí být interní účetnictví poskytovatele všeobecné služby, přesněji řečeno, zda směrnice 97/67 vyžaduje, aby členské státy ukládaly poskytovatelům všeobecných služeb povinnost vést u všeobecných služeb oddělené účty pro každou jednotlivou službu či výrobek.

46. Společnost Sandd tvrdí, že rozdíl v cenách mezi známkami vydanými společností PostNL v rámci její povinnosti poskytovat všeobecné služby a tarifem u jedné zásilky u komerčních služeb této společnosti lze vysvětlit pouze selektivním nebo nesprávným výpočtem nákladů ze strany společnosti PostNL. Po zamítnutí stížnosti společnosti Sandd nizozemským regulačním orgánem, společnost Sandd ve věci v původním řízení v tomto smyslu zřejmě naznačuje, že účetnictví společnosti PostNL není dostatečně podrobné, aby mohl vnitrostátní regulační orgán u společnosti PostNL správně posoudit rozdělení nákladů mezi všeobecnou službou a jinou službou, neboť poskytovatel všeobecných služeb pouze vypočítává na jedné straně celkové náklady spojené s povinností poskytovat všeobecné služby a na druhé straně celkové náklady spojené s komerčními činnostmi. Společnost Sandd tvrdí, že tato účetní praxe je v rozporu s článkem 14 směrnice 97/67, která vyžaduje, aby poskytovatelé všeobecných služeb „ved[li] ve svých vnitřních účetních systémech oddělené účty s cílem zřetelně rozlišovat mezi veškerými službami a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a těmi, které jejich součástí nejsou“.

47. Společnost Sandd to chápe tak, že náklady za každou jednotlivou službu či produkt musí být odděleně uvedeny v interním účetnictví poskytovatele všeobecných služeb. Společnost PostNL však tvrdí, že z cílů, kontextu a původu článku 14 vyplývá, že žádný takový požadavek není v tomto ustanovení zakotven.

48. Jak uvedl předkládající soud, dotčené ustanovení je v tomto ohledu poněkud nejednoznačné. Anglické znění článku 14 odkazuje na „each of the services and products which are part of the universal service“. Slovo „each“ v tomto kontextu může být chápáno buď jako „each individual (každá jednotlivá)“, ale také jako „every one (každá)“ nebo „all (všechny)“. Tato nejednoznačnost nemůže být vyřešena s pomocí jiných jazykových znění směrnice 97/67. Zatímco některé jazyky používají ekvivalent slova „each“, jiné odkazují na „all services and products (všechny služby a produkty)“, nebo jen jednoduše na „on the one hand, the services and products that are part of the universal service and, on the other hand, the services and products that are not (na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecné služby, na druhé straně služby a produkty, které nejsou)“, a tak blíže neurčují, zda účetní oddělení musí být provedeno mezi každou jednotlivou službou a produktem všeobecné služby, nebo spíše celkově mezi službami a produkty všeobecné služby a jinými službami a produkty nabízenými poskytovatelem všeobecné služby.

49. Podle ustálené judikatury Soudního dvora formulace použitá v jedné jazykové verzi ustanovení unijního práva nemůže sloužit jako jediný základ pro výklad tohoto ustanovení ani jí nemůže být přiznána v tomto ohledu přednost před jinými jazykovými verzemi. Ustanovení unijního práva musí být vykládána a používána jednotně na základě znění vypracovaných ve všech unijních jazycích. V případě rozdílů mezi dvěma jazykovými verzemi textu unijního práva musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž je součástí( ).

50. Současné znění článku 14 vzniklo na základě směrnice 2008/6, kdy byly zrušeny vyhrazené služby a byly zavedeny nové mechanismy pro financování povinnosti poskytovat všeobecnou službu. Ustanovení stanoví určité požadavky kladené na interní účetnictví poskytovatelů všeobecné služby.

51. Kromě uložení povinnosti poskytovatelům všeobecných služeb vést oddělené účty pro všeobecné služby a pro jejich komerční činnosti, stanoví článek 14 pravidla pro rozdělení nákladů souvisejících s všeobecnou službou( ). Kdykoli je to možné, mají být náklady přímo přiřazené k jednotlivé službě nebo produktu( ). Pokud to možné není, přiřazují se náklady na základě přímé analýzy původu nákladů, nepřímé vazby nebo všeobecného přiřazujícího činitele( ). Společné náklady, jež jsou nezbytné pro poskytování všeobecných služeb i jiných služeb, se přiřazují „příslušným“ způsobem, přičemž „v případě všeobecných služeb i v případě jiných služeb musí být použity stejné zásady nákladového rozpětí“( ).

52. Pokud jde o účel tohoto ustanovení, z druhé věty čl. 14 odst. 2 je zřejmé, že informace o účetnictví požadované tímto ustanovením se použijí „jako podklad při výpočtu čistých nákladů na všeobecné služby prováděném členskými státy.“ Příloha I směrnice 97/67 obsahuje další pokyny ohledně výpočtu „případných“ čistých nákladů. Proto výpočet čistých nákladů na všeobecnou službu musí vzít v úvahu všechny příslušné faktory, včetně „nehmotných a tržních výhod“, které vzniknou poskytovateli všeobecných služeb( ). Příloha I tak objasňuje, že výpočet čistých nákladů na všeobecné služby není jen účetní operací, ale že je spíše potřeba globálního posouzení poštovního trhu.

53. Kromě toho, povinnost vést oddělené účty podle článku 14 slouží k tomu, aby „se předešlo tomu, že by křížové dotace nepříznivě ovlivňovaly hospodářskou soutěž“( ). Informace o účetnictví mají sloužit členským státům a jejich vnitrostátním regulačním orgánům i) pro účely přijímaní rozhodnutí souvisejících se všeobecnými službami; ii) pro určení zda stanovená povinnost poskytovat všeobecné služby představuje čisté náklady a nerovnou finanční zátěž pro poskytovatele všeobecných služeb; iii) pro zajištění toho, aby sazby používané pro všeobecné služby byly v souladu se zásadami tvorby sazeb stanovenými ve směrnici 2008/6; iv) pro zajištění souladu se zásadami konečných poplatků stanovenými v směrnici 2008/6 a v) pro účely sledování tržních podmínek, dokud nebude dosaženo účinné hospodářské soutěže( ).

54. Všechna tato opatření sledují jeden hlavní cíl: přechod k plně konkurenčnímu poštovnímu trhu. Vzhledem k tomu, že poštovní trhy v členských státech byly tradičně ovlivňovány monopoly, musí tento přechod probíhat postupně a pod dohledem( ).

55. Při sledování přechodu na plně konkurenční trh hrají členské státy a jejich vnitrostátní regulační orgány hlavní roli( ). Směrnice 97/67 je pouze souborem obecných zásad přijatých na úrovni Unie, přitom výběr přesného postupu je záležitostí členských států, které si mohou svobodně zvolit systém nejlépe uzpůsobený jejich vlastním okolnostem( ). A okolnosti v jednotlivých členských státech jsou různé.

56. Například čisté náklady na všeobecné služby se značně liší mezi členskými státy( ). Je to kvůli různým tržním podmínkám i převažujícím politickým rozhodnutím v členských státech. Například čisté náklady na všeobecné služby by mohly být nulové, pokud by (hmotné či nehmotné) výhody plynoucí z plnění povinnosti poskytovat všeobecné služby byly vyšší než náklady. I když má poskytovatel všeobecné služby povinnost poskytovat poštovní služby také v oblasti s vysokými náklady, existují určité síťové výhody plynoucí z pozice jediného poskytovatele poštovních služeb na celém území členského státu, a to nejméně pět dnů v týdnu( ). V zemích, které disponují dobrou infrastrukturou, snadno přístupným územím a které jsou hustě obydlené (jako je Nizozemsko), by mohly tyto síťové výhody převážit nad náklady, které vznikají v důsledku poskytování služeb a produktů i v méně ziskových oblastech. Za těchto okolností nevznikají poskytovateli všeobecné služby žádné čisté náklady a – jak uvedla italská vláda – příliš přísné požadavky na účetnictví by pouze zvýšily hospodářskou zátěž pro poskytovatele všeobecných služeb, aniž by to mělo jakýkoli přínos. Toto by bylo v rozporu se zásadou proporcionality, jejíž dodržování je přímo stanovené směrnicí 97/67, a v rozporu s cílem směrnice plnit povinnost poskytovat všeobecné služby v rámci nákladové efektivity( ).

57. Nicméně v členských státech, kde jsou v důsledku tržních podmínek čisté náklady na povinnost poskytovat všeobecné služby poměrně vysoké a jsou navíc financovány z veřejných prostředků, nebo rozdělovány mezi poskytovatele poštovních služeb nebo uživatele, je nezbytné mnohem podrobnější účetnictví k tomu, aby umožnilo vnitrostátnímu regulačnímu orgánu posoudit, zda tyto příspěvky jsou používány k účelu stanovenému směrnicí 97/67( ).

58. Z tohoto pohledu je směrnice 97/67 skutečně minimálním harmonizačním nástrojem.

59. Proto je také povinnost poskytovatelů všeobecných služeb vést oddělené a transparentní účetnictví předmětem nezbytných úprav( ).

60. Článek 14 odst. 4 umožňuje vnitrostátním regulačním orgánům schválit jiné systémy nákladového účetnictví, jestliže se tyto systémy zakládají na důsledně uplatňovaných a objektivně odůvodnitelných zásadách nákladového účetnictví. Ve světle odůvodnění směrnice 2008/6 vyžadují tyto zásady poskytování dostatečně podrobných informací o účetnictví, aby členské státy a jejich vnitrostátní regulační orgány mohly řádně sledovat přechod k plně konkurenčnímu trhu( ). Existence jednoho nebo více konkurentů na trhu dle mého názoru ukazuje na skutečnost, že trh je již skutečně konkurenční.

61. Kromě toho, pokud členský stát nevyužil finanční mechanismus a ani není poskytována žádná státní pomoc poskytovateli všeobecných služeb, ať již skrytá nebo jiná, potom směrnice 97/67 ponechává na vnitrostátním regulačním orgánu, aby zcela odstranil veškeré účetní požadavky uvedené v článku 14( ). Za těchto okolností není potřebné podrobné sledování účetnictví poskytovatele všeobecné služby ze strany vnitrostátního regulačního orgánu, a namísto toho to spadá do působnosti práva hospodářské soutěže.

62. Argument Komise, že dostatečně podrobné informace o účetnictví jsou možné pouze s oddělenými účty pro každou jednotlivou službu či produkt, je tudíž přílišným zjednodušením věci a nemůže platit pro všeobecnou službu ve všech členských státech.

63. Ačkoliv bod 29 odůvodnění směrnice 97/67 ukládá povinnost poskytovatelům všeobecných služeb, aby zavedly takový účetní systém, s jehož pomocí „lze náklady přiřadit službám co nejpřesněji“, je třeba mít na paměti, že toto znění směrnice stále ještě umožňovalo členským státům mít vyhrazené oblasti jako způsob financování všeobecných služeb. Po změně v roce 2008 může být přesný rozsah účetní povinnosti pro poskytovatele všeobecných služeb určen pouze členskými státy a jejich vnitrostátními regulačními orgány. Vzhledem k tomu, že členské státy nyní rozhodují o financování všeobecné služby na základě minimálních požadavků stanovených směrnicí 97/67, musí také rozhodnout o požadované podrobnosti účetního systému, aby se předešlo nepřiměřené ekonomické zátěži pro poskytovatele všeobecné služby.

64. Souhlasím proto se společností PostNL, jakož i s nizozemskou, italskou a španělskou vládou, že členské státy musí disponovat značnou volností při určování požadované úrovně podrobnosti interního účetnictví poskytovatele všeobecné služby( ).

65. Je třeba poznamenat, že ve směrnici 97/67 jsou zabudovány určité záruky s ohledem na značnou volnost členských států, jako například audit poskytovatele všeobecných služeb nezávislou auditorskou firmou stanovený touto směrnicí( ).

66. Proto mám za to, že článek 14 směrnice 97/67, vykládán ve světle své obecné systematiky a účelu, neobsahuje obecnou povinnost vést oddělené účty pro každou jednotlivou službu či produkt v rámci všeobecných poštovních služeb. Naopak, míra podrobnosti informací o účetnictví požadované od poskytovatele všeobecných služeb je ze své podstaty spjata se specifickými okolnostmi, za jakých jsou poskytovány všeobecné poštovní služby v každém členském státě, jako je koncepce všeobecné služby, převládající tržní podmínky a stupeň hospodářské soutěže na vnitrostátním poštovním trhu.

67. V důsledku toho je potřebné odpovědět na první předběžnou otázku v tom smyslu, že článek 14 směrnice 97/67 neukládá členským státům povinnost stanovit ve vnitrostátních právních předpisech, že poskytovatelé všeobecných služeb musí vést ve svém interním účetnictví oddělené účty pro každou službu a produkt, které jsou součástí všeobecných služeb.

C. Druhá předběžná otázka: zásada nákladové orientace ve směrnici 97/67

68. Podstatou druhé předběžné otázky je, zda z článku 12 první a druhé odrážky směrnice 97/67 vyplývá, že sazby za každou jednotlivou službu, která tvoří součást všeobecné služby, musí vycházet z nákladů, a nikoli z poskytování všeobecných služeb jako celku.

69. Jinými slovy, předkládající soud svou druhou otázkou žádá o výklad toho, zda článek 12 směrnice 97/67 brání křížovým dotacím mezi různými službami a produkty poskytovanými v rámci povinnosti poskytovat všeobecné služby.

70. Společnost Sandd, polská vláda a Komise tvrdí, přičemž se opírají o znění článku 12, že sazby za jednotlivé služby poskytované v rámci povinnosti poskytovat všeobecné služby musí být přiměřené nákladům. Společnost PostNL, jakož i nizozemská, španělská a italská vláda naproti tomu tvrdí, že s ohledem na jeho právní a hospodářský kontext by neměl být článek 12 směrnice 97/67 vykládán takovýmto způsobem.

71. Bez toho aniž by definoval pojem „služba nebo produkt“ pro účely směrnice 97/67, článek 12 vyžaduje, aby „saz[by] pro každou ze služeb tvořících součást všeobecných služeb“ byly v souladu s určitými zásadami. Sazby musí být cenově dostupné, nákladově orientované a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecné služby, jakož i být transparentní a nediskriminační( ). Současně článek 12 zaprvé umožňuje členským státům ponechat v platnosti nebo zavést poskytování bezplatné poštovní služby pro potřeby nevidomých a slabozrakých( ) a zadruhé rozhodnout, že se uplatní jednotná sazba na celém jeho území nebo u přeshraničního [poskytování služby]( ). Zatřetí ustanovení zajišťuje právo poskytovatelů všeobecných služeb uzavírat se zákazníky individuální dohody o cenách( ).

72. Ze znění a struktury článku 12 je zřejmé, že zásady v něm uvedené musí být uplatňovány kumulativně. Jak na to poukázaly společnost PostNL nizozemská a španělská vláda, existuje určité rozpor mezi zásadou, že ceny musí být nákladově orientované, a zásadou, že musí být dostupné. Jestliže by byl výpočet sazeb založený výlučně na nákladech, potom v oblastech, kde jsou vysoké náklady, by poštovní služby nebyly považovány za dostupné. Právě v tomto rébusu spočívá důvod pro zachování povinnosti poskytovat všeobecné služby navzdory postupné liberalizaci poštovních trhů. Předpokladem povinnosti poskytovat všeobecné služby je, že dotyčné služby nebo produkty nebudou na celém území členského státu nabízeny za tržních podmínek. Poskytování některých služeb v rámci všeobecných služeb tedy lze splnit pouze se ztrátou nebo za čisté náklady, které spadají mimo běžné obchodní standardy. To je důvod, proč směrnice 97/67 stanoví mechanismy pro financování čistých nákladů na všeobecné služby, kdy náklady nemohou být pokryty jen prostřednictvím samotných sazeb( ). Při výpočtu čistých nákladů na všeobecnou službu se použijí nejenom účetní zásady, ale jsou zohledněny rovněž nehmotné a tržní výhody( ).

73. Dále je třeba mít na paměti, že článek 12 zmiňuje zásadu, že ceny musí být nákladově orientované společně se zásadou, že ceny musí vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb( ). Ze slova „pobídka“ vyplývá, že poskytovatelé všeobecných služeb by neměly dosahovat pouze pokrytí nákladů.

74. Z toho vyplývá, že zásada nákladové orientace nemůže být vykládána striktně, a navíc nemůže být vyjádřena jen jako pouhý účetní úkon.

75. Jaký je tedy význam a cíl zásady nákladové orientace, která je uvedena v článku 12 směrnice 97/67?

76. Článek 12, který vycházel z dříve použitelného ustanovení, byl do směrnice 97/67 vložen změnou v roce 2008, kdy bylo dosaženo mnohem vyspělejší situace na trhu. Od té doby jsou poštovní služby nabízeny v plně tržním prostředí.

77. Na jedné straně usiluje článek 12 o „zajištění řádného řízení všeobecných služeb“( ). Řádné řízení všeobecných služeb znamená, že jednak náklady zátěže týkající se povinnosti poskytovat všeobecné služby vycházejí z nákladů efektivního provozu, spíše než z nákladů, které by mohly být zvýšeny neúčinnými pracovními postupy nebo zvýšenými úrovněmi mezd a jiných nákladů( ), přičemž poskytovatelé všeobecných služeb mohou splnit svoji misi na základě hospodářských a finančních podmínek, které pro ně nepředstavují nespravedlivou finanční zátěž( ).

78. Na druhé straně v plně tržním prostředí by ceny za poskytování všeobecných poštovních služeb měly, pokud je to možné, „odrážet obvyklé tržní podmínky a náklady“. Cílem je vyhnout se narušení trhu, ale současně také zajistit finanční rovnováhu všeobecných služeb. Směrnice 97/67 se snaží o dosažení tohoto cíle tím, že dovoluje členským státům, aby poskytovatelům poštovních služeb nadále stanovovaly jednotné sazby nebo cenové stropy u některých poštovních služeb( ). Jednotné sazby zajišťují, že ceny budou dostupné i v oblastech s vysokými náklady, a zároveň slouží jako pobídka pro zvýšení nákladové efektivnosti.

79. Jak ale podotkla španělská vláda, zavedení jednotné sazby nutně znamená, že se tato sazba stanoví podle průměrných nákladů na všeobecné služby. V opačném případě bude fakticky nemožné, aby tato jednotná sazba mohla odrážet rozdíly v nákladech a službách obsažených v rámci všeobecné služby( ).

80. Kromě toho jsou jednotné sazby ve formě „konečných poplatků“ uplatňovány rovněž na dodávání mezinárodních listovních a balíkových zásilek, jak na jednání uvedla nizozemská vláda. Avšak na rozdíl od konečných poplatků za přeshraniční zásilky uvnitř EU( ) jsou konečné sazby za dodávání balíků pocházejících ze třetích zemí stanoveny nikoli na základě vzniklých nákladů, nýbrž mezinárodní dohodou prostřednictvím sazby za jeden kus, která leží v mnoha členských státech pod úrovní nákladů na vnitrostátní dodání balíků( ). Jak se elektronický obchod těší větší a větší oblibě, stále roste i počet takových mezinárodních balíků. Pokud by každá z těchto služeb v rámci všeobecné služby musela být nákladově orientovaná, potom by se sazby pro vnitrostátní zásilky pravděpodobně staly nedostupné, neboť by dodatečné náklady spojené s mezinárodními balíky ze třetích zemí mohly být pokryty pouze uvedenými sazbami.

81. Myšlenka dotací – buď ve formě křížových dotací mezi různými poštovními službami poskytovanými poskytovatelem všeobecných služeb, nebo formou kompenzačního mechanismu – je tak inherentní struktuře povinnosti poskytovat všeobecné služby, kterou stanoví směrnice 97/67. To je potvrzeno také v článku 7 uvedené směrnice, který stanoví různé způsoby financování poskytování všeobecné služby. Po zrušení vyhrazené oblasti by mohly být pro takové financování přijatelné dokonce i křížové dotace z jiných odvětví do všeobecného odvětví, pokud nebudou mít nepříznivý vliv na hospodářskou soutěž( ). Směrnice 2008/6 dokonce výslovně uvádí, že zisky z činností mimo rozsah všeobecné služby mohou být použity na financování všeobecných služeb, pokud se tak bude dít v souladu se Smlouvou( ). Použitím křížových dotací je všeobecná služba nezávislá na financování z externích zdrojů, což v konečném důsledku zajišťuje konkurenceschopnost poskytovatele všeobecné služby, ale i dlouhodobou životaschopnost všeobecné služby jako takové( ).

82. Výklad zastávaný společností Sandd a Komisí by byl proto nejen v rozporu s celkovou systematikou článku 12, ale také v rozporu se smyslem všeobecné služby. Dokud trvá potřeba existence povinnosti poskytovat všeobecné služby, není možné poskytovat poštovní služby za ceny, které jsou striktně přiměřené nákladům na každou jednotlivou službu.

83. Jak společnost PostNL, tak i polská vláda uvedly (přestože dospěly k různým závěrům), že nákladová orientace pro každou jednotlivou službu je v každém případě možná pouze v případě, že náklady na poskytnutí každé jednotlivé služby je možné identifikovat. V závislosti na podmínkách v jednotlivých státech se může stát, že nebude možné přiřadit všechny náklady vyplývající z plnění povinnosti poskytovat všeobecné služby konkrétní službě. Článek 14 odst. 3 písm. b) směrnice 97/67 výslovně přiznává, že možná nebude možné přímo přiřadit společné náklady k jednotlivé službě nebo produktu. Kromě toho směrnice 97/67 neobsahuje dostatečně podrobné pokyny, jak přiřadit společné náklady jednotným způsobem ve všech členských státech.

84. Toto bylo zjevné ve věci Post Danmark( ), ve které byl Soudní dvůr vyzván, aby rozhodl, zda došlo k zneužití dominantního postavení v případě, že poskytovatel všeobecných služeb nabízel selektivní snížení cen na úroveň, která je nižší než průměrné celkové náklady poštovního podniku, avšak vyšší než průměrné přírůstkové náklady poskytovatele všeobecné služby. Při řešení otázky, která mu byla předložena, Soudní dvůr výslovně ponechal podrobnosti o správném posouzení společných nákladů orgánům členského státu( ).

85. V důsledku toho musí být na členských státech a jejich regulačních orgánech, které mají značnou volnost při provádění směrnice 97/67( ) a rovněž „volnost při rozhodování o nejlepším způsobu sledování křížových dotací“( ), aby podrobně určily, co zahrnuje provádění článku 12 směrnice 97/67. To bude záviset na vnitrostátních zvláštnostech v každém členském státě. Zatímco v některých členských státech bude možné poskytovat většinu poštovních služeb za sazby přiměřené nákladům jednotlivých služeb, v jiných členských státech bude možná potřeba více křížových dotací kvůli významnému podílu oblastí s vysokými náklady, ať už z důvodu zeměpisných, z důvodu rozšířeného rozsahu povinnosti poskytovat všeobecné služby, či z jiných důvodů.

86. Společnost Sandd tvrdí, že možnost mít nákladovou orientaci pouze pro všeobecnou službu jako celek by narušilo hospodářskou soutěž a vedlo by k tomu, že konkurenti poskytovatele všeobecné služby by čelili cenám, které by byly uměle nízké a kterým by nemohli konkurovat. Tento argument však nezohledňuje skutečnost, že navzdory volnosti dané členským státům při zavádění a monitorování všeobecné služby se na jednání poskytovatelů všeobecných služeb v rámci i mimo rámec povinností poskytovat všeobecné služby i nadále vztahují unijní pravidla hospodářské soutěže, bez ohledu na skutečnost, že některé z těchto služeb jsou regulovány( ). V případě zneužívání cen ze strany poskytovatele všeobecné služby budou mít konkurenti k dispozici právní prostředky ochrany podle práva hospodářské soutěže.

87. Nicméně pouhá skutečnost, že společnost PostNL nabízí své služby pro komerční uživatele za poměrně nízké ceny, zatímco její ceny známek v posledních letech neustále rostou, ještě nutně neznamená, že porušuje pravidla hospodářské soutěže. Podle nového znění směrnice 97/67 mají mít poskytovatelé všeobecných služeb „větší cenovou flexibilitu, v souladu se zásadou nákladové orientace“( ). Tímto způsobem mají poskytovatelé všeobecných služeb prostor pro jednání s určitými skupinami zákazníků( ). Pokud má zákazník bydliště v oblasti s nízkými náklady nebo jiným způsobem snižuje náklady spojené se zpracováním jeho pošty (např. její přípravou), je možné, aby společnost PostNL nabízela své služby za nižší ceny a zároveň respektovala zásady zakotvené v článku 12. Naproti tomu při stanovení cen za známky podle jednotné sazby, a v některých členských státech rovněž v souladu s cenovým stropem, musí společnost PostNL zohlednit, že je možné, že dopisy s těmito známkami budou muset být dodány i na odlehlé ostrovy.

88. Na druhou položenou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že článek 12 směrnice 97/67 nelze vykládat v tom smyslu, že ukládá povinnost poskytovatelům všeobecných služeb, aby každá jednotlivá služba, která je součástí všeobecných služeb, byla nákladově orientovaná. Členské státy nebo jejich vnitrostátní regulační orgány však mohou takovouto povinnost poskytovatelům všeobecných služeb uložit.

D. Třetí předběžná otázka: podmínky stanovené směrnicí 97/67 pro ziskové marže u poskytovatele všeobecných služeb

89. Svou třetí otázkou se předkládající soud táže, zda požadavek uvedený v článku 12 směrnice 97/67, že ceny musí být nákladově orientované a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb, brání přijetí pevné ziskové marže na dobu neurčitou, o kterou se zvýší náklady na všeobecné poštovní služby v souvislosti s tarifním pásmem.

90. Tato otázka poukazuje ve skutečnosti na dva odlišné problémy. Zaprvé vyvstává otázka, zda brání zásada nákladové orientace, která je uvedena ve směrnici 97/67, poskytovatelům všeobecných služeb v znovuzískání návratnosti jejich investice při výpočtu nákladů vyplývajících z poskytování všeobecné služby. Zadruhé třetí předběžná otázka rovněž nastoluje otázku, zda členské státy mohou podle směrnice 97/67 stanovit pevnou ziskovou marži na dobu neurčitou.

91. Z přílohy I směrnice 97/67 zřetelně vyplývá, že výpočet čistých nákladů na všeobecné služby zahrnuje i „nárok na přiměřený zisk“ ze strany poskytovatele všeobecné služby( ). Navíc, jak uvádí španělská vláda, z odkazu v druhé odrážce článku 12, že ceny musí „vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska), vyplývá, že poskytovatelé všeobecných služeb mají právo na něco víc než jen na náhradu nákladů( ).

92. Směrnice 97/67 však mlčí, pokud jde o to, co představuje „přiměřený zisk“. Na zisk se odkazuje pouze nepřímo, když směrnice stanoví, že určení poskytovatele všeobecné služby musí být na takovou dobu, aby byla „dostatečně dlouh[á] […] pro návratnost investic“. Toto určení však musí být pravidelně přezkoumáváno ze strany členského státu( ).

93. Společnost Sandd tvrdí, přičemž se opírá o judikaturu Soudního dvora v jiných regulovaných oblastech týkající se služeb obecného hospodářského zájmu( ), že pojem „přiměřená návratnost“ by měl být stanoven na základě návratnosti investovaného kapitálu. Vzhledem k tomu, že sazby za poskytování všeobecné služby musí být přiměřené nákladům, tak spíše než zisk se jako vhodný výchozí bod pro stanovení přiměřeného zisku jeví míra navracení založená na investicích provedených poskytovatelem všeobecných služeb. Nicméně poznatky z jedné oblasti všeobecných služeb nemohou být hned aplikovány do jiných oblastí, neboť jak forma, tak i rozsah povinnosti poskytovat všeobecné služby se liší na základě dané tržní situace.

94. V judikatuře zmíněné výše založil Soudní dvůr své odůvodnění na pokynech Komise o způsobu posouzení přiměřeného zisku za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu( ). Příslušné sdělení Komise definuje „přiměřený zisk“ zejména jako „míru návratnosti kapitálu, s přihlédnutím k úrovni rizika“. Komise dále stanoví, že „úroveň rizika závisí na dotčeném odvětví, typu služby a charakteru vyrovnávacího mechanismu“( ). Komise současně uznává, že lze použít i jiné ukazatele úrovně zisku( ).

95. Vzhledem k rozdílům v rozsahu a financování všeobecné poštovní služby v členských státech, musí existovat i výrazné rozdíly v úrovni rizika u poskytovatele všeobecných služeb. V některých členských státech může být mnohem obtížnější najít poskytovatele poštovních služeb, který by byl ochoten přijmout povinnost poskytovat všeobecné služby. Aby bylo zajištěno poskytování všeobecných služeb, což je jeden z hlavních cílů směrnice 97/67, bude muset být míra návratnosti pro poskytovatele všeobecných služeb v prvně uvedených členských státech vyšší než v posledně uvedených členských státech. V důsledku toho není pojem přiměřeného zisku stejný pro všechny členské státy, přičemž navíc vyžaduje důkladné posouzení převládajících podmínek na vnitrostátním poštovním trhu.

96. Mlčení směrnice 97/67 ohledně podrobných pravidel pro výpočet přiměřeného zisku proto musí být vykládáno tak, jak to tvrdí španělská vláda, tj. jako vědomé rozhodnutí unijního normotvůrce neharmonizovat tento aspekt na unijní úrovni. Je proto na členských státech, aby stanovily, co představuje přiměřený zisk, a to s ohledem na zásady uvedené v článku 12 směrnice 97/67 a s ohledem na to, že zisk nesmí představovat narušení hospodářské soutěže( ).

97. Nyní se budu zabývat otázkou, zda může být míra návratnosti pro poskytovatele všeobecných služeb stanovena na dobu neurčitou.

98. Směrnice 97/67 poskytuje jen poměrně málo vodítek v tomto ohledu. Avšak vzhledem k tomu, že určení poskytovatele všeobecných služeb musí být pravidelně přezkoumáváno v souladu s článkem 4 směrnice 97/67( ), je podle mého názoru zjevné, že míra návratnosti stanovená členskými státy nebo jejich národními regulačními orgány musí být přinejmenším také pravidelně přezkoumávána. Navíc vzhledem k tomu, že to, co představuje přiměřenou míru návratnosti, značně závisí na převládajících podmínkách na vnitrostátním poštovním trhu, je logické, že míru návratnosti je nutno upravit, kdykoli se změní podmínky na trhu. Dokud je míra návratnosti pravidelně přezkoumávána a může být upravena podle změn na trhu, nevidím žádný důvod, proč by míra návratnosti pro poskytovatele všeobecných služeb neměla být stanovena na dobu neurčitou.

99. V této souvislosti společnost PostNL a nizozemská vláda ve svých písemných vyjádřeních a na jednání vyjasnily, že výše ziskové marže pro poskytovatele všeobecných služeb v Nizozemsku je každoročně přezkoumávána ACM a že je každý rok rovněž možný zásah ministerstva, pokud jde o přizpůsobení tarifních sazeb. Tvrdí, že nebylo potřebné přizpůsobit ziskovou marži od roku 2011, částečně z důvodu ztrát, které společnosti PostNL vznikly v posledních několika letech.

100. Kromě toho v případech, kdy se posouzení vnitrostátního regulačního orgánu jeví jako nesprávné, musí mít uživatelé a provozovatelé poštovních služeb, kteří jsou tímto rozhodnutím dotčeni, možnost podat proti rozhodnutí opravný prostředek k nezávislému odvolacímu orgánu( ), což je možnost, kterou využila společnost Sandd podáním žaloby v původním řízení. Tímto způsobem jsou uživatelé a provozovatelé poštovních služeb chráněni proti nesprávným nebo svévolným rozhodnutím vnitrostátních regulačních orgánů, a to navzdory významnému prostoru pro uvážení, který má posledně uvedený na základě směrnice 97/67.

101. Vzhledem k tomu je nutno na třetí předběžnou otázku odpovědět v tom smyslu, že článek 12 směrnice 97/67 nebrání přijetí pevné ziskové marže na dobu neurčitou, na základě které se náklady na všeobecné poštovní služby zvyšují s ohledem na tarifní pásmo, a to za předpokladu, že zisková marže je pravidelně přezkoumávána a může být snadno měněna. Při výpočtu přiměřeného zisku však musí vnitrostátní regulační orgány brát náležitě v úvahu převládající podmínky na vnitrostátním poštovním trhu a dodržovat zásady zakotvené v článku 12, jakož i zajistit, aby povolená tarifní sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže na trhu poštovních služeb.

IV. Závěry

102. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Rechtbank Amsterdam (okresní soud v Amsterodamu, Nizozemsko) následovně:

„1) Článek 14 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství, neukládá členským státům obecnou povinnost stanovit ve vnitrostátních právních předpisech, že poskytovatelé všeobecných služeb musí vést ve svém interním účetnictví oddělené účty pro každou službu a produkt, které jsou součástí všeobecných služeb.

Úroveň podrobnosti informací o účetnictví požadovaná u poskytovatele všeobecných služeb závisí na konkrétních okolnostech, za nichž jsou poskytovány všeobecné poštovní služby v každém členském státě, jako je koncepce všeobecné služby, převládající tržní podmínky a stupeň hospodářské soutěže na vnitrostátním poštovním trhu.

2) Článek 12 směrnice 97/67 nelze vykládat v tom smyslu, že ukládá povinnost poskytovatelům všeobecných služeb, aby každá jednotlivá služba, která je součástí všeobecných služeb, byla nákladově orientovaná. Členské státy nebo jejich vnitrostátní regulační orgány však mohou takovouto povinnost poskytovatelům všeobecných služeb uložit.

3) Požadavek stanovený ve druhé odrážce článku 12 směrnice 97/67, že ceny musí být nákladově orientované a vytvářet pobídky pro účinné poskytování všeobecných služeb, nebrání přijetí pevné ziskové marže na dobu neurčitou, na základě které se náklady na všeobecné poštovní služby zvyšují s ohledem na tarifní pásmo, a to za předpokladu, že zisková marže je pravidelně přezkoumávána a může být snadno měněna.

Při výpočtu přiměřeného zisku však musí vnitrostátní regulační orgány brát náležitě v úvahu převládající podmínky na vnitrostátním poštovním trhu a dodržovat zásady zakotvené v článku 12, jakož i zajistit, aby povolená tarifní sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže na trhu poštovních služeb.“