STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 30. března 2006( )

Věc C‑192/05

K. Tas-Hagen,

R. A. Tas

proti

Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Centrale Raad van Beroep (Nizozemsko)]

„Svoboda pohybu občanů Unie (článek 18 ES) – Omezení práva na svobodu pohybu – Odškodnění civilních obětí války – Podmínka bydliště v členském státě poskytujícím odškodnění ke dni podání žádosti“

I – Úvod

1. Projednávaná věc je podnětem k dalšímu upřesnění dosahu čl. 18 odst. 1 ES. Může se občan Unie dovolávat tohoto předpisu vždy již tehdy, když využil své právo na svobodu pohybu, nebo je nutný další vztah k právu Společenství? A jaký prostor ponechává právo občanů Unie na svobodu pohybu případně členským státům při vytváření systému sociálních dávek neupravených právem Společenství? To jsou v podstatě právní otázky, kterými se má Soudní dvůr na žádost nizozemského Centrale Raad van Beroep (dále také „předkládající soud“) zabývat.

2. Dva nizozemští státní příslušníci, kteří mají postavení civilních obětí války, požadovali na příslušném nizozemském úřadě poskytnutí odškodnění určeného pro takové případy. Poskytnutí dávek jim bylo odmítnuto jenom proto, že v okamžiku podání žádosti neměli své bydliště v Nizozemsku, ale ve Španělsku.

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

3. Článek 17 ES zní takto:

„(1) Zavádí se občanství Unie. Každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. Občanství Unie doplňuje státní příslušnost členského státu, ale nenahrazuje ji.

(2) Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené touto smlouvou.“

4. Právo občanů Unie na svobodu pohybu je v čl. 18 odst. 1 stanoveno takto:

„Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.“

5. Článek 12 odst. 1 ES kromě toho obsahuje následující zákaz diskriminace:

„V rámci použití této smlouvy, aniž jsou dotčena její zvláštní ustanovení, je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti.“

B – Vnitrostátní právní úprava

6. K použitelnému nizozemskému právu uvádí předkládající soud toto:

7. Podle zákona o dávkách pro civilní oběti války z let 1940–1945 ze dne 10. března 1984( ) (dále jen „WUBO“) mohou civilní oběti války( ), příp. jejich blízcí příbuzní, požádat mimo jiné o pravidelnou dávku (článek 7 a násl. WUBO) a o doplňující příspěvek na pokrytí nákladů na zlepšení životních podmínek civilních obětí války (článek 19 WUBO). Cílem pravidelné dávky je vyrovnat v rámci rozumných mezí ztrátu příjmu, ke které došlo v důsledku invalidity způsobené válečnou újmou.

8. Podle článku 3 se WUBO použije pouze na civilní oběti války, které mají nizozemskou státní příslušnost a které jsou ke dni podání žádosti o dávky usazeny v Nizozemsku (článek 3 WUBO). Toto kritérium státní příslušnosti a teritoriality se zakládá na představě, že zvláštní povinnost solidarity nizozemského lidu ve vztahu k civilním obětem války má omezený dosah podle jejich státní příslušnosti a země jejich bydliště.

9. Pokud byly dávka nebo příspěvek podle WUBU jednou schváleny, ponechá si dotčená osoba v zásadě práva, která jí byla přiznána, i když bydlí v zahraničí. Aby se však zabránilo tomu, aby osoby bydlící v zahraničí odešly do Nizozemska pouze krátkodobě kvůli získání dávek podle WUBO, je stanoveno, že osoby, které odejdou do Nizozemska teprve po dni nabytí účinnosti WUBO a které během období pěti let po svém příchodu znovu přemístí své bydliště do zahraničí (čl. 3 odst. 3 WUBO), získaná práva ztratí.

10. Prováděním WUBO je pověřen Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (dále jen „PUR“).

11. Pro případy zjevné nespravedlnosti přiznal zákonodárce PUR pravomoc použít WUBO i na ty civilní oběti války, které nesplňují kritérium státní příslušnosti a teritoriality (čl. 3 odst. 6 WUBO). V případě tohoto ustanovení o ekvitě se nicméně jedná o ustanovení podléhající správnímu uvážení.

12. Ve správní praxi PUR je základním předpokladem pro použití ustanovení o ekvitě, že vazba na nizozemskou společnost existovala jak v době války, tak ke dni podání žádosti( ). Pokud je tento předpoklad splněn, posuzuje se individuálně, zda existuje zjevná nespravedlnost. Jako obecné kritérium přitom platí, že usazení se mimo Nizozemsko musí být následkem okolností, které se objektivně vymykají ze sféry přímého vlivu dotčené osoby, takže od ní nebylo možné rozumně očekávat, že bude mít bydliště v Nizozemsku. Zde se myslí zejména na případy úpravy hranic nebo zdravotní důvody. Je-li naproti tomu usazení se v zahraničí důsledkem manželství nebo daly-li k němu podnět ekonomické důvody, ustanovení o ekvitě se podle mínění PUR nepoužije. V případech, ve kterých dotčená osoba bydlela v době neštěstí v Nizozemsku a zůstala v Nizozemsku nepřetržitě až do dne podání žádosti, ale nikdy neměla nizozemskou státní příslušnost, považuje PUR ustanovení o ekvitě naproti tomu za použitelné.

13. S účinností od 1. července 2004 přizpůsobil PUR svou praxi ohledně použití ustanovení o ekvitě. Nyní mohou nizozemští státní příslušníci, kteří bydlí v zahraničí, přijít v úvahu pro dávky podle WUBO mimo jiné i tehdy, jestliže v den podání své žádosti mají nizozemskou státní příslušnost, bydleli určitou dobu v Nizozemsku a (spolu se svým partnerem) mají hrubý měsíční příjem méně než 1 741,56 eur.

III – Skutkový stav a původní řízení

14. Paní Tas-Hagen se narodila v roce 1943 v tehdejší Nizozemské Indii a do Nizozemska přišla v roce 1954. V roce 1961 získala nizozemskou státní příslušnost. V roce 1986 ukončila kvůli pracovní neschopnosti svou činnost sekretářky vedení v Gemeentelijke Dienst Verpleging en Verzorging (obecní služba péče a zabezpečení) v Haagu.

15. V průběhu prosince 1986, když ještě žila v Nizozemsku, požádala K. Tas-Hagen na základě WUBO poprvé o pravidelnou dávku a příspěvek. Tato žádost byla zamítnuta, protože neutrpěla žádnou újmu, která by mohla vést k trvalé invaliditě, takže ji není možno považovat za civilní oběť války ve smyslu WUBO.

16. V roce 1987 se K. Tas-Hagen usadila ve Španělsku. V roce 1999 podala K. Tas-Hagen novou žádost, ve které žádala, aby jí bylo přiznáno postavení civilní oběti války, jakož i mimo jiné právo na pravidelnou dávku a doplňující příspěvek na pokrytí nákladů na zlepšení jejích životních podmínek ve smyslu WUBO. Rozhodnutím ze dne 29. prosince 2000 byla i tato žádost zamítnuta. PUR sice nyní přiznal K. Tas-Hagen postavení civilní oběti války. Nicméně K. Tas‑Hagen byla ke dni podání své žádosti usazena ve Španělsku, takže nebyl splněn předpoklad teritoriality vyžadovaný WUBO. Rovněž se mělo za to, že nebyly splněny ani předpoklady k tomu, aby na ni bylo použito ustanovení o ekvitě. Rozhodnutím ze dne 28. prosince 2001 zamítl PUR také stížnost podanou K. Tas-Hagen proti jeho rozhodnutí ze dne 29. prosince 2000.

17. Pan Tas se narodil v Nizozemské Indii v roce 1931 a v roce 1947 přišel do Nizozemska. V letech 1951 až 1971 měl indonéskou státní příslušnost. V roce 1971 znovu získal nizozemskou státní příslušnost. V roce 1983 přestal pracovat jako úředník města Haag a byl prohlášen zcela invalidním z důvodu psychického stavu. V roce 1987 se přestěhoval do Španělska.

18. V dubnu 1999 požádal na základě WUBO zejména o pravidelnou dávku a doplňující příspěvek v souvislosti s opatřeními ke zlepšení svých životních podmínek. Rozhodnutím ze dne 28. prosince 2000 PUR tuto žádost zamítl. R. Tas má sice postavení civilní oběti války, ale nesplňuje předpoklad teritoriality vyžadovaný WUBO, jelikož byl ke dni podání žádosti usazen ve Španělsku. Rovněž okolnosti nebyly dle PUR dostatečně zvláštní, aby odůvodňovaly použití ustanovení o ekvitě. Rozhodnutím ze dne 28. prosince 2001 zamítl PUR také stížnost podanou R. Tasem proti jeho rozhodnutí ze dne 28. prosince 2000 z důvodu, že je neopodstatněná.

19. Proti zamítavým rozhodnutím postupovali K. Tas-Hagen a R. Tas právní cestou. Před soudem uplatnili zejména, že předpoklad teritoriality podle článku 3 WUBO je v rozporu s ustanoveními o občanství Unie.

IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem

20. Rozhodnutím ze dne 22. dubna 2005 Centrale Raad van Beroep přerušil své řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Brání právo Společenství, zvláště článek 18 ES, vnitrostátní právní úpravě, podle které je za okolností, jako jsou okolnosti v původním řízení, právo na dávku civilním obětem války odepřeno pouze z toho důvodu, že ke dni podání žádosti dotčená osoba, která má státní příslušnost dotyčného členského státu, nemá bydliště na území tohoto členského státu, ale na území jiného členského státu?“

21. Soudnímu dvoru předložily svá písemná vyjádření nizozemská vláda, vláda Spojeného království, litevská vláda, jakož i Komise Evropských společenství. PUR jako žalovaný ve sporu v původním řízení odkázal na písemná vyjádření nizozemské vlády. Na jednání konaném dne 16. února 2006 zaujaly nizozemská vláda, vláda Spojeného království a Komise stanovisko k tomuto případu.

V – Posouzení

22. Svou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce chce předkládající soud v podstatě zjistit, zda čl. 18 odst. 1 ES brání vnitrostátní právní úpravě, podle které členský stát odepře svému státnímu příslušníkovi právo na dávku civilním obětem války pouze proto, že ke dni podání žádosti dotčená osoba nebydlela na území tohoto členského státu, ale na území jiného členského státu.

A – Oblast působnosti práva občanů Unie na svobodu pohybu

1. Vztah čl. 18 odst. 1 ES k ostatním základním svobodám

23. Podle ustálené judikatury se právo na svobodu pohybu čl. 18 odst. 1 ES použije pouze tehdy, když nejsou relevantní žádná speciální práva jako ta, která vyplývají z článků 39 ES, 43 ES a 49 ES( ).

24. Skutečnosti tohoto případu jsou následující: Skutkový stav v původním řízení neobsahuje žádné odkazy na to, že by K. Tas-Hagen a R. Tas vykonávali ve Španělsku hospodářskou činnost, a že by se na ně tedy mohla použít některá ze zvláštních svobod pohybu osob. K. Tas‑Hagen a R. Tas rovněž nemají ve Španělsku žádný přístup ke službám ve smyslu článku 49 ES, protože tam nepobývají pouze přechodně, ale usadili se v tomto členském státě natrvalo( ).

2. Osobní a věcná působnost

25. Nizozemští státní příslušníci jako K. Tas-Hagen a R. Tas jsou občany Unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 ES, a mají tedy právo na svobodu pohybu stanovené v čl. 18 odst. 1 ES.

26. Tohoto práva na svobodu pohybu se mohou K. Tas-Hagen a R. Tas dovolávat i ve vztahu k Nizozemském království, jehož státní příslušnost mají. Občanství Unie nemá sice za cíl rozšířit rozsah věcné působnosti Smlouvy na čistě vnitrostátní situace, které nemají žádnou spojitost s právem Společenství( ). Nicméně v projednávaném případě má situace přeshraniční prvek, neboť K. Tas‑Hagen a R. Tas žili při výkonu svého práva na svobodu pohybu ve smyslu čl. 18 odst. 1 ES ke dni podání žádosti o dávky pro civilní oběti války ve Španělsku. Existuje tedy spojitost s právem Společenství.

27. Je nicméně sporné, zda se občan Unie může dovolávat čl. 18 odst. 1 ES vždy, když vykonal své právo na svobodu pohybu, nebo zda musí být navíc dotčena oblast, ke které existuje právní úprava práva Společenství, byť by se jednalo pouze o vymezení cíle.

28. Podle vlád účastnících se řízení předpokládá uplatnění čl. 18 odst. 1 ES, že se nad rámec prostého výkonu práva na svobodu pohybu dotčené skutkové okolnosti vztahují k oblasti upravené právem Společenství a že je toto právo také v tomto rozsahu použitelné „ratione materiae“. Podle tohoto pojetí by K. Tas‑Hagen a R. Tas v projednávaném řízení nemohli uplatnit porušení čl. 18 odst. 1 ES. Neboť zde požadovanými sociálními dávkami pro civilní oběti války se nezabývá ani primární, ani sekundární právo Společenství( ). Z působnosti nařízení č. 1408/71( ) (srov. čl. 4 odst. 4 tohoto nařízení) a nařízení č. 883/2004( ) (srov. čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení) jsou dávky pro oběti války dokonce výslovně vyňaty.

29. Je pravda, že kromě odvolání se na článek 18 odst. 1 ES (bývalý článek 8a Smlouvy o ES) Soudní dvůr v řadě případů se spojitostí na právo občanů Unie na svobodu pohybu odůvodnil výsledek, k němuž došel, také odkazem na jiná ustanovení práva Společenství. Stanovil zejména, že sociální dávky, o které se v oněch případech jednalo, spadaly do působnosti práva Společenství( ).

30. Nezávisle na tom ale Soudní dvůr akceptuje „situaci, která spadá do věcné působnosti práva Společenství“, vždy, když občan Unie využil své právo na svobodu pohybu podle čl. 18 odst. 1 ES:

„Tyto situace zahrnují zejména ty, které spadají pod výkon základních svobod zaručených Smlouvou, a ty, které spadají pod výkon svobody přiznané článkem 18 ES volně se pohybovat a pobývat na území členských států“( ).

31. Soudní dvůr tak postupuje i v takových případech, ve kterých jsou jedinými styčnými body k právu Společenství výkony práva na svobodu pohybu nebo postavení dotčené osoby jako občana Unie( ).

32. Proto v rámci posouzení individuálního případu může být skutečnost, že i dotčená oblast nebo požadovaná sociální dávka jsou upraveny právem Společenství, nanejvýš dodatečným hlediskem( ). Hlediska tohoto druhu se nacházejí zejména v rozsudcích o svobodě pohybu studentů( ). V nich se musel Soudní dvůr nicméně vypořádat s dřívější judikaturou, která pocházela ještě z doby, kdy ani občanství Unie, ani novější ustanovení Smlouvy týkající se politiky vzdělávání( ) nenabízela styčný bod pro použití práva Společenství na příslušné situace.

33. Nicméně taková dodatečná hlediska nejsou nezbytnou podmínkou pro použití čl. 18 odst. 1 ES( ). Občané Unie se mohou naopak dovolávat svého práva na svobodu pohybu i tehdy, když dotčená oblast nebo sama požadovaná sociální dávka nejsou upraveny právem Společenství( ).

34. Tím je vyjádřen charakter práva občanů Unie na svobodu pohybu jako základní svobody( ). Jako základní svoboda je čl. 18 odst. 1 ES přímo použitelný( ) a je třeba ho vykládat extenzivně( ). Tento předpis má zejména, stejně jako klasické základní svobody vnitřního trhu( ), působnost, která není omezena na jednotlivé oblasti.

35. Klasické základní svobody tak platí i pro ty oblasti, pro které Smlouva nesvěřila Společenství vlastní pravomoci nebo pro které neobsahuje jiná pravidla. Pokud by totiž takové záležitosti, které nejsou upraveny právem Společenství, byly vyloučeny z působnosti základních svobod, nebylo by možné rozumně uskutečnit jednu ze základních úloh Společenství, vytvořit vnitřní trh bez překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu [čl. 3 odst. 1 písm. c) ES]. Vnitřní trh by pak již neměl komplexní charakter prostoru bez vnitřních hranic (čl. 14 odst. 2 ES), ale měl by už pouze zlomkovitý charakter, protože by se zúžil na jednotlivé produkty a činnosti, pro které existuje v právu Společenství konkrétní právní úprava.

36. Tím spíše se nemůže působnost základních svobod omezovat pouze na ty oblasti, pro které již Společenství vykonávalo své pravomoci, zejména přijímáním harmonizačních opatření( ). Smyslu a účelu základních svobod mnohem více odpovídá a je právě výrazem jejich přímé použitelnosti, že mohou rozvinout svůj účinek především v neharmonizovaných nebo ještě neharmonizovaných oblastech. Učinit použití některé základní svobody závislé na existenci harmonizačního opatření by konečně znamenalo jí upřít její přímý účinek.

37. V souladu s tím platí podle ustálené judikatury Soudního dvora, že základní svobody se musí dodržovat i tam, kde právo Společenství (ještě) nestanoví žádná pravidla a příslušné pravomoci zůstaly členským státům. Tak je tomu například v oblasti přímých daní( ), trestního práva a trestního řádu( ), jakož i při vytváření systémů sociální ochrany( ). Podobně postupoval Soudní dvůr i v případu souvisejícím s právem na jméno( ).

38. Stejně tak by ale odporovalo konceptu občanství Unie jako základnímu statusu všech občanů Unie( ), který jim náleží nezávisle na jakékoli hospodářské činnosti( ), kdyby členské státy nemusely dodržovat právo občanů Unie na svobodu pohybu stanovené v čl. 18 odst. 1 ES ve všech oblastech, ale pouze s ohledem na jednotlivé záležitosti, pro které Smlouva svěřuje Společenství vlastní pravomoci nebo pro které existuje jiná právní úprava práva Společenství.

39. Tomu nebrání skutečnost, že občanům Unie náleží jejich právo na svobodu pohybu na základě čl. 18 odst. 1 ES pouze „s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení“. Z tohoto ustanovení totiž nevyplývá omezení věcné působnosti této základní svobody na určité záležitosti. Na rozdíl od čl. 39 odst. 4 ES a článku 45 ES neobsahuje toto ustanovení právě žádné výslovné sektorové výjimky. Jedná se spíše pouze o výhradu omezení, kterou lze v této nebo podobné formě nalézt také u všech ostatních základních svobod, zejména v článku 30 ES, čl. 39 odst. 3 ES, čl. 46 odst. 1 ES a v článku 58 ES.

40. S ohledem například na přímé daně( ) a vytváření systémů sociální ochrany( ) se Soudní dvůr správně domníval, že čl. 18 odst. 1 ES se použije stejným způsobem jako u ostatních základních svobod( ). Totéž platí například pro právo na jméno: i když tato oblast spadá za současného stavu práva Společenství do pravomoci členských států a není upravena právem Společenství, členské státy musejí při výkonu své pravomoci přesto přihlížet k právu Společenství a zejména k právu na svobodu pohybu čl. 18 odst. 1 ES( ). Z téhož důvodu je třeba tento předpis dodržovat i tehdy, pokud je třeba vypočítat exekuovatelný příjem občana Unie v případě exekučních opatření podle vnitrostátního práva( ).

41. Článek 18 odst. 1 ES se musí tedy použít i na případ, ve kterém občan Unie, který přemístil své bydliště do jiného členského státu, než je stát, jehož státní příslušnost má, žádá o dávky pro civilní oběti války na příslušných úřadech členského státu, jehož státní příslušnost má. Skutečnost, že takové sociální dávky nejsou upraveny právem Společenství, má nicméně přirozeně za následek, že členské státy mají při své úpravě systému těchto dávek větší volnost( ).

42. Proti použití čl. 18 odst. 1 ES nemluví ani rozsudek Baldinger( ), ve kterém se Soudní dvůr musel nedávno zabývat rakouskou právní úpravou odškodnění bývalých válečných zajatců. V tomto rozsudku se Soudní dvůr totiž omezil na konstatování, že dávky pro oběti války nespadají do působnosti nařízení č. 1408/71, že se nejedná o pracovní podmínky migrujících pracovníků ve smyslu čl. 39 odst. 2 ES a že nepatří ani k sociálním výhodám, které náleží migrujícím pracovníkům na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68.

43. K použitelnosti čl. 18 odst. 1 ES nezaujal Soudní dvůr ve věci Baldinger žádné stanovisko. To také nemusel nutně učinit, neboť předkládající soud se na výklad tohoto předpisu neptal( ). Nicméně generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer se ve svém stanovisku k věci Baldinger podrobně vyjádřil k použitelnosti čl. 18 odst. 1 ES, a to v kladném smyslu( ). V každém případě Soudní dvůr nerozhodl v případě Baldinger o této otázce výslovně opačně. Vzhledem k ostatní judikatuře Soudního dvora týkající se práva občanů Unie na svobodu pohybu( ) není důvod vykládat jeho pouhé mlčení v rozsudku Baldinger jako nutnou indicii proti použitelnosti čl. 18 odst. 1 ES.

3. Časová působnost

44. Pouze pro úplnost je třeba poznamenat, že použití čl. 18 odst. 1 ES nebrání nic ani z časového hlediska. Sice přinejmenším R. Tas přemístil své bydliště do Španělska již v roce 1987, tedy přede dnem nabytí účinnosti ustanovení o občanství Unie( ) zavedených Maastrichtskou smlouvou. Tato ustanovení se nicméně v každém případě použijí na současné účinky situací, které vznikly již před tímto dnem( ). Mohou být tedy použita také při posuzování účinků přestěhování R. Tase do Španělska, k němuž došlo již dříve, na jeho dnešní právo na dávky pro civilní oběti války na základě WUBO.

B – Omezení svobody pohybu

45. Podmínka bydliště, jak byla namítána vůči K. Tas-Hagen a R. Tasovi, se tedy musí posuzovat s ohledem na práva občanů Unie na svobodu pohybu na základě čl. 18 odst. 1 ES.

46. Jak již bylo vyloženo( ), ustálená judikatura stanovila, že občanství Unie je předurčeno být „základním statusem státních příslušníků členských států umožňujícím těm, kteří se nacházejí ve stejné situaci, požívat bez ohledu na jejich státní příslušnost stejného právního zacházení, s výhradou výjimek, které jsou v tomto ohledu výslovně stanoveny“( ).

47. Občan Unie, který využil své právo na svobodu pohybu na základě čl. 18 odst. 1 ES, se pohybuje v oblasti působnosti Smlouvy, a může se tedy dovolávat obecné zásady nediskriminace stanovené čl. 12 odst. 1 ES, podle kterého je zakázána jakákoliv diskriminace na základě státní příslušnosti( ).

48. Nicméně občané Unie jako K. Tas-Hagen a R. Tas nejsou kvůli své státní příslušnosti diskriminováni. Přímá diskriminace je vyloučena již proto, že dotčené dávky pro civilní oběti války jsou stejně k dispozici pouze nizozemským státním příslušníkům a oba žalobci mají právě tuto státní příslušnost. Tím je v projednávaném případě vyloučena i nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti. Skutečnost, že právní úprava odkazuje na bydliště dotčené osoby, může být sice často podkladem pro nepřímé nerovné zacházení na základě státní příslušnosti. Nicméně podmínkou bydliště v článku 3 WUBO se rozlišuje výhradně mezi nizozemskými státními příslušníky. V případě, jako je ten projednávaný, nemůže tedy tato právní úprava vést ani k přímé, ani k nepřímé diskriminaci dotčené osoby ve smyslu čl. 12 odst. 1 ES.

49. Přesto občan Unie, který využil své právo na svobodu pohybu vyplývající z čl. 18 odst. 1 ES, nepožívá v žádném případě pouze ochrany před diskriminací na základě své státní příslušnosti ve smyslu čl. 12 odst. 1 ES. Ve světle čl. 18 odst. 1 ES se musí posuzovat také právní úprava, která vede k tomu, že s občanem Unie je při využití jeho práva na svobodu pohybu zacházeno méně příznivě, než kdyby tohoto práva nevyužil. To platí i pro takové případy, ve kterých dochází k nerovnému zacházení v členském státě, jehož státní příslušnost občan Unie má( ).

50. V případě klasických základních svobod považoval Soudní dvůr odpovídající nerovné zacházení mezi situacemi s přeshraničním prvkem a čistě vnitrostátními situacemi většinou za případ omezení( ). Jak již bylo uvedeno, obecné právo občanů Unie na svobodu pohybu je rovněž základní svobodou( ). Mnohé tudíž hovoří pro to zařadit nepříznivé zacházení se skutečnostmi s přeshraničním prvkem bez současné diskriminace na základě státní příslušnosti jako omezení i tehdy, když spadá do působnosti čl. 18 odst. 1 ES( ). Ve světle čl. 18 odst. 1 ES se tak posuzují všechna opatření, která omezují právo občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat v jiných členských státech( ) nebo která jinak představují překážku, která by mohla občanům Unie zabránit využít toto obecné právo svobodného pohybu( ).

51. V každém případě je ale jasné, že členské státy nesmějí bránit vlastním státním příslušníkům při výkonu svobody pohybu zaručené čl. 18 odst. 1 ES tím, že ji spojí s nepříznivými důsledky, které by v případě setrvání v příslušném členském státě nenastaly( ).

52. Podmínka bydliště jako ta stanovená v článku 3 WUBO činí pro občany Unie, jako jsou K. Tas-Hagen a R. Tas, využití jejich práva na svobodu pohybu a přemístění jejich nizozemského bydliště do jiného členského státu méně atraktivním( ). Nemohli by pak již úspěšně podat žádost o dávky pro civilní oběti války na základě WUBO. Stejně tak se pro dotčené osoby stává méně atraktivním ponechat jejich bydliště v zahraničí, kde se již nachází, neboť pouze bydliště v Nizozemsku jim umožní požádat o dávky na základě WUBO( ).

53. Taková podmínka bydliště tedy představuje omezení obecného práva na svobodu pohybu na základě čl. 18 odst. 1 ES.

C – Odůvodnění omezení

54. Nyní je nicméně třeba zkoumat, zda toto omezení práva občanů Unie na svobodu pohybu je odůvodněné.

55. V projednávaném případě neexistují žádné indicie pro odůvodnění na základě „omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě [ES] a v opatřeních přijatých k jejímu provedení“ pro výkon práva na svobodu pohybu (čl. 18 odst. 1 ES).

56. Omezení práva občanů Unie na svobodu pohybu může být nicméně odůvodněné také tehdy, pokud je založeno na objektivních úvahách a je přiměřené legitimnímu cíli( ).

57. Podmínka bydliště v Nizozemsku stanovená v článku 3 WUBO vychází – jako ostatně i podmínka nizozemské státní příslušnosti – z představy, že povinnost solidarity nizozemského lidu ve vztahu k civilním obětem války má různý dosah podle stupně integrace do nizozemské společnosti. Jak předkládající soud a nizozemská vláda vysvětlily, jsou sociální dávky poskytované civilním obětem války na základě WUBO projevem zvláštní solidarity nizozemského lidu s okruhem osob, které mají zvláštní vazbu na nizozemskou společnost.

58. Snahou omezit dávky pro civilní oběti války na základě WUBO na okruh osob, které mají zvláštní vazbu na nizozemskou společnost, sleduje nizozemský zákonodárce legitimní cíl.

59. V této souvislosti je třeba zaprvé připomenout, že dávky odškodnění pro bývalé válečné zajatce, kteří prokáží své déletrvající zajetí, nesporně představují projev národního uznání za utrpení, které museli snášet, a jsou tedy poskytnuty jako protihodnota za služby odvedené příslušné zemi během války( ). Tato myšlenka se sice nedá přímo přenést na dávky odškodnění pro civilní oběti války, neboť jimi vytrpěné utrpení nesouvisí s válečnou ani s brannou službou odvedenou jejich zemi. Přesto se zdá být legitimní, aby členský stát poskytl jako projev národní solidarity určité sociální dávky za hmotné nebo nehmotné škody utrpěné během války i civilistům, ke kterým měl jak v době válečného dění, tak později zvláštní vazbu.

60. Zadruhé, Soudní dvůr připouští i v jiných případech, aby členský stát uděloval určité sociální dávky – například podporu pokrývající životní náklady pro studenty – pouze takovým osobám, které prokázaly určitý stupeň integrace do společnosti tohoto státu( ). Tuto úvahu lze přenést také na projednávaný případ, neboť nizozemské dávky civilním obětem války na základě WUBO mají charakter podpory na pokrytí životních nákladů (nezávislé na příspěvcích): slouží ke zlepšení životních podmínek civilních obětí války a mají pomoci vyrovnat ztrátu příjmu, ke které došlo v důsledku invalidity způsobené válečnou újmou.

61. Tak jako má členský stát obecně možnost svobodně stanovit podmínky poskytování sociálních dávek, které nejsou upraveny právem Společenství, tak mu přísluší také široký prostor pro posouzení a uvážení s ohledem na stupeň integrace, který musí dotčená osoba prokázat.

62. Jako kritérium vazby na společnost členského státu poskytujícího dávku lze v zásadě odkázat na bydliště dotčené osoby. Její integrace do příslušné společnosti může být považována za prokázanou konstatováním, že po určitou dobu pobývala v onom členském státě( ).

63. Příslušný členský stát může přitom v zásadě stanovit, jak dlouho vůbec dotčená osoba musí bydlet na jeho území, než může žádat o určitou sociální dávku. A pokud právo Společenství nestanoví v harmonizačních nebo koordinačních opatřeních něco jiného( ), může tento členský stát kromě toho požadovat, aby integrace dotčené osoby do jeho společnosti trvala i na začátku pobírání dávek, stejně jako případně ještě během celého trvání jejich pobírání a aby to dále prokázala zachováním svého bydliště na území tohoto státu. Takovou trvalou podmínkou bydliště lze tedy zpravidla zabránit převodu („přenosu“) dávek sociální podpory do zahraničí( ).

64. Členský stát musí ale i přes svůj široký prostor pro posouzení a uvážení ohledně stanovení nezbytného stupně integrace formulovat podmínku bydliště alespoň tak, aby výstižně odrážela požadovaný stupeň integrace. Kritérium bydliště musí být tedy ve své konkrétní podobě přiměřené a nezbytné k dosažení sledovaného legitimního cíle( ), totiž vyhradit sociální dávky pouze okruhu osob, které splňují požadovaný stupeň integrace. Kritérium bydliště nesmí být například „příliš obecné a jednostranné“( ).

65. V projednávaném případě nizozemský zákonodárce článkem 3 WUBO výslovně nepředpokládá, že si dotčené osoby ponechají své bydliště v Nizozemsku po celou dobu pobírání dávek civilním obětem války. Převod („přenos“) jednou schválených dávek do zahraničí není tedy pozdějším přemístěním bydliště do zahraničí vyloučen( ), jak také při jednání nizozemská vláda výslovně potvrdila. Po dotčených osobách se požaduje pouze, aby ke dni podání své žádosti o dávky bydlely v Nizozemsku. Touto výhradní orientací na datum podání žádosti se kritérium bydliště obsažené v článku 3 WUBO podobá ustanovení o rozhodném datu.

66. Proti vhodnosti takového kritéria bydliště k prokázání integrace dotčené osoby do příslušné společnosti hovoří dva faktory.

67. Zaprvé, všechny ty osoby, které žily a pracovaly v minulosti delší dobu v příslušném členském státě a nyní chtějí pouze strávit svůj důchod v jiném členském státě, lze s pomocí takového kritéria zahrnout jenom nedostatečně. Pokud podaly žádost byť i jen krátce před svým přestěhováním do zahraničí, ponechají si svůj nárok na dávky na základě WUBO a mohou schválené dávky „přenést“. Pokud naproti tomu podaly svou žádost byť i jen krátce po svém přestěhování do zahraničí, nebudou jim poskytnuty žádné dávky. V případě osob, které se mohou ve vztahu k minulosti vykázat srovnatelným stupněm integrace do nizozemské společnosti a které se rozhodly přestěhovat do zahraničí, může tedy kritérium bydliště k datu podání žádosti vést k relativně náhodným výsledkům( ).

68. Zadruhé existuje nebezpečí, že takové kritérium zpřístupní nároky osobám, které přemístily své bydliště do příslušného členského státu pouze krátce před podáním žádosti a jejichž integrace do společnosti tohoto členského státu je proto možná podstatně menší než integrace první jmenované skupiny. Takové osoby sice své nároky na základě čl. 3 odst. 3 WUBO opět ztratí, pokud si neponechají své bydliště v Nizozemsku alespoň pět let. Ale taková právní úprava podporuje nanejvýš budoucí integraci dotčených osob do nizozemské společnosti. Naproti tomu neumožňuje žádnou výpověď o stupni jejich integrace ke zde podstatnému rozhodnému dni podání žádosti.

69. Ani nizozemská vláda nebyla schopna poskytnout Soudnímu dvoru na jeho žádost žádné bližší údaje o tom, jak dalece může být právě bydliště dotčené osoby k datu podání žádosti relevantní pro stupeň její integrace do nizozemské společnosti.

70. Bydliště dotčené osoby na území příslušného státu může dotyčnému úřadu jistě usnadnit zkoumání oprávněnosti nároku, zejména v případech, jako je ten projednávaný, ve kterých jde o prokázání invalidity způsobené válečnou újmou. Nicméně ani poté není pouhé bydliště na území příslušného státu k datu podání žádosti vhodné k dosažení požadovaného cíle. Neboť invalidita způsobená válečnou újmou byla buď již stejně zjištěna, jako je tomu v projednávaném případě, nebo ji není v žádném případě možné definitivně zjistit přímo k datu podání žádosti, ale teprve určitou dobu poté.

71. Ani s ohledem na prostor pro posouzení a uvážení příslušející členským státům se zřetelem na stupeň nutné integrace do jejich společnosti není proto patrné žádné objektivní odůvodnění podmínky bydliště, jako je ta obsažená v článku 3 WUBO, ani z ní vyplývajícího omezení práva občanů Unie na svobodu pohybu. Kritérium teritoriality by bylo vhodným a nutným prostředkem nanejvýš tehdy, pokud by dotčeným osobám zůstala možnost prokázat v případě potřeby svou vazbu na nizozemskou společnost i nezávisle na jejich bydlišti k rozhodnému dni podání žádosti.

VI – Závěry

72. Na základě výše uvedených důvodů navrhuji Soudnímu dvoru zodpovědět předběžnou otázku Centrale Raad van Beroep následovně:

„Článek 18 ES brání vnitrostátní právní úpravě, podle které členský stát odmítne poskytnout jednomu ze svých státních příslušníků dávku pro civilní oběti války – v zásadě přenositelnou i do zahraničí – pouze z toho důvodu, že dotčená osoba neměla ke dni podání žádosti bydliště na území tohoto členského státu, ale na území jiného členského státu.“