STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PHILLIPA LÉGERA

přednesené dne 11. prosince 2003 ( )

Ve věci C-295/02

Gisela Gerken

proti

Amt für Agrarstruktur Verden

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Německo)]

„Společná zemědělská politika – Integrovaný administrativní a kontrolní systém – Žádost o podpory ‚na zvířata‘ – Nesrovnalost – Sankce – Zpětná použitelnost méně přísné sankce”

1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství( ). Tato žádost byla předložena v rámci sporu o stanovení sankcí použitelných na zemědělce v integrovaném administrativním a kontrolním systému zavedeném nařízeními (EHS) č. 3508/92( ) a 3887/92( ).

2. Nastolená otázka spočívá v určení, zda čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 umožňuje v případě žádosti o podporu, za niž měla být v souladu s nařízením č. 3887/92 uložena sankce, použít zpětně ustanovení pozdějšího nařízení z toho důvodu, že za dotčenou nesrovnalost stanoví méně přísné sankce.

I – Spor v původním řízení

3. Ve sporu v původním řízení proti sobě stojí Gisela Gerken a Amt für Agrarstruktur Verden (Německo) (dále jen „Amt“), tedy jedním z orgánů Spolkové republiky Německo příslušným k vyplácení prémií producentům hovězího a telecího masa podle nařízení Rady (EHS) č. 805/68 ze dne 27. června 1968( ).

4. Dne 21. prosince 1995 požádala G. Gerken o zvláštní prémii pro dvanáct kusů skotu samčího pohlaví první a druhé věkové skupiny na základě článku 4b nařízení č. 805/68. Tato žádost byla zamítnuta pro sedm z dvanácti kusů skotu z důvodu, že G. Gerken nepředložila důkaz, že zvířata splňují podmínku věku předepsanou právem Společenství. Amt jí rovněž odepřel prémii na zbývajících pět kusů skotu v souladu se sankcemi upravenými v čl. 10 odst. 2 písm. a) nařízení č. 3887/92.

5. Po neúspěšné stížnosti podala G. Gerken žalobu k Verwaltungsgericht (Německo). V tomto řízení se jí podařilo předložit důkaz o požadovaném věku tří ze sedmi dotyčných kusů skotu. Amt tedy prohlásil, že poskytne na tyto tři zvířata, jakož i na pět dalších, u kterých již byl věk prokázán, snížené prémie v souladu se sankcemi upravenými v čl. 10 odst. 2 písm. a) nařízení č. 3887/92.

6. Rozsudkem ze dne 17. února 2000 Verwaltungsgericht zamítl návrh, který podal Amt. Rozhodl, že pro čtyři zvířata, u kterých nebyl věk prokázán, Amt právoplatně zamítl žádost G. Gerken. Co se týče ostatních osmi kusů skotu měl však soudce za to, že G. Gerken má právo na celé prémie, a nikoliv na prémie snížené na základě čl. 10 odst. 2 písm. a) nařízení č. 3887/92. Rozhodl totiž, že sankce stanovené v tomto ustanovení nejsou v projednávaném případě použitelné z důvodu, že G. Gerken neučinila žádné podvodné nebo chybné prohlášení. Amt tedy proti tomuto rozsudku podal odvolání k Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Německo).

II – Právní rámec

7. Nařízení č. 3508/92 zavedlo integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor poskytovaných v rámci společné zemědělské politiky.

8. Nařízení č. 3887/92 upřesňuje prováděcí pravidla tohoto systému, zejména pokud se jedná o žádosti o podporu podávané zemědělci, kontroly splnění podmínek pro poskytnutí podpor a sankce za nedodržení těchto podmínek.

9. Tato nařízení se použijí na podpory poskytnuté producentům hovězího a telecího masa, které jsou uvedeny v nařízení č. 805/68, včetně zvláštní prémie na skot samčího pohlaví podle článku 4b zmíněného nařízení.

10. Článek 10 odst. 2 nařízení č. 3887/92 upravuje sankce, které lze uplatnit vůči zemědělci, jestliže počet zvířat uvedený v jeho žádosti o podporu je vyšší než počet zvířat zjištěný při kontrole. Toto ustanovení zní( ):

„Je-li zjištěno, že počet zvířat uvedený v žádosti o podporu převyšuje počet zvířat zjištěný při kontrole, je výše podpory vypočítána na základě počtu zjištěných zvířat. Nicméně s výjimkou případu působení vyšší moci a po uplatnění odstavce 5 je jednotná výše podpory snížena:

a) v případech žádosti týkající se nejvýše dvaceti zvířat:

– o procento odpovídající zjištěnému přebytku, představuje-li přebytek nejvýše dvě zvířata,

– o dvojnásobek procenta odpovídající zjištěnému přebytku, představuje-li přebytek více než dvě a nejvýše čtyři zvířata.

Představuje-li přebytek více než čtyři zvířata, není poskytnuta žádná podpora;

b) v ostatních případech:

– o procento odpovídající zjištěnému přebytku, představuje-li přebytek nejvýše 5 %,

– o dvojnásobek procenta, představuje-li přebytek více než 5 % a nejvýše 20 %.

V případě, že zjištěný přebytek představuje více než 20 %, není poskytnuta žádná podpora.

Procenta uvedená v písmenu a) se vypočítají na základě požadovaného počtu, procenta uvedená v písmenu b) na základě určeného počtu.

Jedná-li se však o nepravdivé prohlášení učiněné úmyslně nebo z hrubé nedbalosti:

– je dotyčný zemědělec vyloučen z příslušného režimu podpor pro dotčený kalendářní rok

a

– v případě nepravdivého prohlášení učiněného úmyslně z možnosti využít stejný režim podpor pro následující kalendářní rok.

[…]“ (Neoficiální překlad)

11. Nařízení č. 3887/92 bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001( ), které vstoupilo v platnost dne 13. prosince 2001.

12. Čl. 44 odst. 1 nařízení č. 2419/2001 stanoví, že „[s]nížení a vyloučení stanovená v [tomto nařízení] se neuplatní v případě, že zemědělec podal věcně správné informace nebo jestliže může jinak prokázat, že nenese zavinění“.

13. Podle čl. 53 odst. 1 nařízení č. 2419/2001( ) se nařízení č. 3887/92 použije i nadále na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků nebo prémiových období začínajících před 1. lednem 2002. Nařízení č. 2419/2001 se naproti tomu použije na podané žádosti týkající se hospodářských roků nebo prémiových období, které uplynou před 1. ledna 2002 [začínajících od 1. ledna 2002]( ).

14. Nařízení č. 2988/95 stanoví společný právní rámec pro všechny oblasti politik Společenství, aby boj proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Společenství byl účinný( ). Upravuje proto obecná pravidla týkající se zejména sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství( ).

15. Čl. 1 odst. 2 tohoto nařízení vymezuje pojem „nesrovnalosti“ jako „jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen […] rozpočet Společenství […]“.

16. Čl. 2 odst. 2 téhož nařízení stanoví:

„Správní sankce smí být uložena, pouze pokud ji stanoví právní předpis Společenství předcházející nesrovnalosti. V případě pozdější změny ustanovení týkajících se správních sankcí obsažených v předpisech Společenství se zpětně použijí ustanovení, která jsou méně přísná.“

III – Řízení o předběžné otázce

17. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, k němuž bylo podáno odvolání, shledal, že sporná žádost o prémii je postižena nesrovnalostí, za niž by měla být uložena sankce podle čl. 10 odst. 2 písm. a) nařízení č. 3887/92.

18. Uvedl totiž, že G. Gerken nepředložila důkaz o požadovaném věku čtyř ze dvanácti uvedených kusů skotu a že podle čl. 10 odst. 2 písm. a) druhé odrážky nařízení č. 3887/92 má být výše podpory snížena o dvojnásobek procenta odpovídajícího přebytku, představuje-li přebytek čtyři zvířata. Postupující soudce krom toho připomíná, že v rozsudku ze dne 16. května 2002, Schilling a Nehring( ), Soudní dvůr rozhodl, že sankce stanovené v čl. 10 odst. 2 se uplatní, i když přebytek počtu uvedených zvířat ve vztahu k počtu zjištěných zvířat nespočívá v nepravdivém prohlášení žadatele, ale pouze v tom, že u některých zvířat nejsou splněny podmínky požadované pro poskytnutí prémie. Sankce stanovené v čl. 10 odst. 2 písm. a) nařízení č. 3887/92 by se tedy v zásadě měly na G. Gerken uplatnit.

19. Postupující soudce však zdůrazňuje, že G. Gerken nepochybila ve smyslu čl. 44 odst. 1 nařízení č. 2419/2001.

20. Na podporu své žádosti o prémii totiž předložila úřední veterinářské osvědčení Landkreis Verden, kterým se potvrzuje, že zvířata nejsou postižena leukózou. Jak však bylo prokázáno před postupujícím soudcem, Amt až do začátku roku 1996 tento druh osvědčení obvykle přijímal jako platný důkaz o věku zvířat. Rovněž bylo prokázáno, že Amt svou správní praxi poprvé změnil teprve poté, kdy G. Gerken předložila svou žádost, a to na základě dvou vyhlášek ministerstva přijatých v březnu a červnu 1996. Postupující soudce má tedy za to, že G. Gerken podala „věcně správné informace“ ve smyslu čl. 44 odst. 1 nařízení č. 2419/2001.

21. Za těchto podmínek si postupující soudce klade otázku, zda má uplatnit sankce stanovené v čl. 10 odst. 2 písm. a) nařízení č. 3887/92. Podle článků 53 a 54 nařízení č. 2419/2001 se nařízení č. 3887/92 na spornou žádost použije, neboť tato žádost souvisí s hospodářským rokem před 1. lednem 2002. Čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 však výslovně stanoví, že v případě pozdější změny ustanovení práva Společenství zavádějících správní sankci je třeba použít zpětně méně přísná ustanovení. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht se v projednávané věci táže, zda zásada zpětné použitelnosti méně přísných sankcí má přednost před přechodnými ustanoveními článků 53 a 54 nařízení č. 2419/2001. Rozhodl se tedy přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Musí být výše podpory rovněž snížena na základě čl. 10 odst. 2 písm. a) druhé odrážky nařízení č. 3887/92 v případě, že nemůže být z právních důvodů zvláštní prémie pro skot samčího pohlaví poskytnuta majiteli podniku, ale kdy tento majitel podniku podal věcně správné informace ve smyslu čl. 44 odst. 1 nařízení […] č. 2419/2001 nebo jestliže může jinak prokázat, že nenese zavinění?“

IV – Analýza předběžné otázky

22. Podstatou této předběžné otázky Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht je, zda čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 musí být vykládán tak, že v případě žádosti o podporu „na zvířata“ spadající do rozsahu působnosti nařízení č. 3887/92 a postižené nesrovnalostí, která vede k uplatnění sankce na základě zmíněného nařízení, mohou příslušné orgány použít zpětně ustanovení nařízení č. 2419/2001, třebaže vstoupila v platnost později, něž došlo ke skutkovým okolnostem sporu, a to z důvodu, že toto nařízení obsahuje ustanovení méně přísná pro dotčené chování.

23. Jak již konstatoval postupující soudce, východiskem pro analýzu je rozsudek ze dne 17. července 1997, National Farmers’ Union a další( ).

24. Soudní dvůr v této věci posuzoval totožnou otázku v souvislosti s žádostí o podporu „na plochu“ podle nařízení č. 3887/92. Konkrétně bylo třeba určit, zda čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 umožňuje v případě žádosti o podporu „na plochu“, za niž měla být uložena sankce na základě článku 9 nařízení č. 3887/92, zpětnou použitelnost ustanovení pozdějšího nařízení, a sice nařízení č. 1648/95, z toho důvodu, že toto posledně uvedené nařízení do jisté míry zmírnilo sankce stanovené v článku 9 nařízení č. 3887/92.

25. Soudní dvůr na tuto otázku odpověděl kladně zejména z toho důvodu, že:

„[Z] desátého bodu odůvodnění nařízení č. 2988/95 vyplývá, [že] jedním z cílů tohoto nařízení je přijmout ‚při dodržení acquis communautaire a ustanovení zvláštních předpisů Společenství existujících ke dni vstupu tohoto nařízení v platnost, vhodné předpisy za účelem zabránění souběhu peněžních sankcí Společenství a vnitrostátních trestních sankcí ukládaných stejným osobám za stejné činy‘. Z tohoto nařízení proto plyne, že se vztahuje i na nařízení Společenství existující ke dni jeho vstupu v platnost, včetně nařízení č. 3887/92“( ).

26. Z toho plyne, že nařízení n° 2988/95 se v zásadě vztahuje na nařízení č. 3887/92, a umožňuje tak použít zpětně na žádosti o podporu v souladu s posledně uvedeným předpisem méně přísné sankce, které jsou stanoveny pozdějšími nařízeními.

27. Z čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95( ) však vyplývá, že toto ustanovení vyžaduje splnění čtyř podmínek, aby bylo možné některý předpis použít na určitý případ zpětně. Jedná se o následující podmínky:

– hospodářský subjekt se dopustil „nesrovnalosti“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95;

– nesrovnalost vede k uplatnění „sankce“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95;

– ustanovení práva Společenství, jimiž byla sankce zavedena, byla „později změněna“ a

– opatření upravené novými ustanoveními je „méně přísné“ než původně stanovená sankce.

28. Je přitom nesporné, že v projednávaném případě jsou tyto čtyři podmínky splněny.

29. Za prvé je známo, že v rámci integrovaného administrativního a kontrolního systému je zemědělec při podání žádosti o podporu „na zvířata“ povinen uvést pouze ta zvířata, která splňují jednotlivé podmínky stanovené právními předpisy Společenství pro poskytnutí dotčené podpory( ). G. Gerken podala žádost o prémii pro skot, u nějž neprokázala splnění předepsané podmínky věku, čímž se dopustila nesrovnalosti ve smyslu čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95, neboť se dopustila „porušení právního předpisu Společenství [z důvodu] jednání nebo opomenutí […], v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen […] rozpočet Společenství formou neoprávněného výdaje“.

30. Za druhé je nesporné, že snížení jednotné výše podpory, či dokonce její naprostá zrušení jsou „správními sankcemi“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95. Tento poznatek vyplývá jak z devátého bodu odůvodnění nařízení č. 3887/92, tak z judikatury Soudního dvora( ), které pro označení opatření použitelných na základě článku 9 a čl. 10 odst. 2 nařízení č. 3887/92 používají právě výrazu „sankce“( ).

31. Za třetí, jak již bylo uvedeno výše, čl. 10 odst. 2 nařízení č. 3887/92 byl „později změněn“, neboť byl zrušen a nahrazen ustanoveními nařízení č. 2419/2001.

32. A konečně, pokud se jedná o čtvrtou podmínku, je nepochybné, že nová ustanovení práva Společenství jsou méně přísná než původní ustanovení. Zatímco čl. 10 odst. 2 písm. a) druhá odrážka nařízení č. 3887/92 pro dotčenou nesrovnalost stanovil snížení jednotné výše podpory, čl. 44 odst. 1 nařízení č. 2419/2001 stanoví, že nelze uplatnit žádné snížení ani vyloučení podpory. Sankce stanovená nařízením č. 3887/92 je tedy jednoduše vyloučena.

33. S ohledem na tyto jednotlivé skutečnosti by tedy čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 měl vnitrostátnímu soudci umožnit zpětně použít na žádost o prémii podanou G. Gerken příznivější ustanovení obsažená v nařízení č. 2419/2001.

34. Postupující soudce však přesto vznáší pochybnosti ohledně možnosti použít takové řešení( ). Dle jeho názoru je třeba přihlédnout rovněž k následujícím poznatkům.

35. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht uvádí, že nařízení č. 2419/2001 obsahuje výslovná ustanovení upravující časovou působnost nařízení č. 3887/92 a 2419/2001. Na základě článků 53 a 54 tohoto předpisu se tedy nařízení č. 3887/92 použije na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků začínajících před 1. lednem 2002, zatímco nařízení č. 2419/2001 se použije na žádosti týkající se hospodářských roků začínajících po 1. lednu 2002. Postupující soudce se tedy táže, zda není rozpor mezi těmito ustanoveními a čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95, který naopak vede k uplatnění nařízení č. 2419/2001 na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků před 1. lednem 2002.

36. Je pravdou, že články 53 a 54 nařízení č. 2419/2001 obsahují přechodná ustanovení upravující časovou působnost nařízení č. 3887/92 a 2419/2001. Jak již bylo uvedeno výše, čl. 53 odst. 1 nařízení č. 2419/2001 stanoví, že nařízení č. 3887/92 se zrušuje, ale že se použije i nadále na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků nebo prémiových období začínajících před 1. lednem 2002. Článek 54 pak stanoví, že nařízení č. 2419/2001 vstupuje v platnost prvním dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropských společenství( ) a použije se na žádosti o podporu týkající se hospodářských roků nebo prémiových období začínajících od 1. ledna 2002.

37. Na rozdíl od postupujícího soudce se nedomnívám, že by tato ustanovení mohla bránit uplatnění čl. 44 odst. 1 nařízení č. 2419/2001 na spor v původním řízení.

38. Je třeba připomenout, že cílem nařízení č. 2988/95 je boj proti poškozování finančních zájmů Společenství ve všech oblastech( ). Toto nařízení upravuje řadu pravidel a zásad společných pro všechny oblasti politik Společenství( ) včetně společné zemědělské politiky. Preambule nařízení č. 2988/95 mimoto výslovně stanoví, že jednání představující nesrovnalosti a s nimi související sankce jsou stanoveny „v souladu s tímto nařízením [č. 2988/95]“ v jednotlivých odvětvových předpisech( ).

39. Z toho vyplývá, že v oblasti kontrol a postihování nesrovnalostí spáchaných v právu Společenství stanovil zákonodárce řadu obecných zásad a požadoval, aby se všechna odvětvová nařízení řídila těmito zásadami.

40. Nařízení č. 2419/2001, které bylo přijato až po nařízení č. 2988/95, však neobsahuje žádné ustanovení, podle něhož by bylo možné se odchýlit od čl. 2 odst. 2 posledně uvedeného předpisu. Neobsahuje žádné výslovné či implicitní ustanovení, na jehož základě by bylo možné se domnívat, že zákonodárce Společenství stanovil nebo měl v úmyslu stanovit výjimku ze zásady zpětné použitelnosti méně přísných sankcí.

41. Za těchto okolností se domnívám, že přechodná ustanovení článků 53 a 54 nařízení č. 2419/2001 je nutno vykládat v souladu s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95. Není-li stanoveno jinak, musí být tato přechodná ustanovení vykládána tak, že se použijí, „aniž je tím dotčena“ zásada zpětné použitelnosti méně přísných sankcí.

42. Jak již zdůraznila Komise( ), v případě opačného řešení by byl čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 zbaven svého užitečného účinku. Vzhledem k tomu, že valná většina nařízení Společenství, ne-li všechna z nich, obsahují ustanovení o časové působnosti, opačné řešení by znamenalo, že se zásada zpětné použitelnosti méně přísných sankcí nebude moci nikdy prosadit. Takové řešení by zjevně bylo diametrálně odlišné od záměru zákonodárce, jímž bylo právě zajistit co nejširší uplatnění výše uvedené zásady.

43. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem tedy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl v tom smyslu, že čl. 2 odst. 2 nařízení č. 2988/95 vnitrostátnímu soudci ukládá, aby na žádost o prémii G. Gerken použil zpětně příznivější ustanovení obsažené v čl. 44 odst. 1 nařízení č. 2419/2001.

V – Závěry

44. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

„Článek 2 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství musí být vykládán v tom smyslu, že v případě žádosti o podporu ‚na zvířata‘ spadající do rozsahu působnosti nařízení Komise (EHS) č. 3887/92 ze dne 23. prosince 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství, a postižené nesrovnalostí, která vede k uplatnění sankce na základě posledně uvedeného nařízení, musejí příslušné orgány použít zpětně ustanovení nařízení Komise (ES) č. 2419/2001 ze dne 11. prosince 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro integrovaný administrativní a kontrolní systém pro některé režimy podpor Společenství zavedený nařízením Rady (EHS) č. 3508/92, jsou-li jeho ustanovení méně přísná pro dotčené chování.“