STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MELCHIORA WATHELETA

přednesené dne 7. května 2015 ( 1 )

Věc C‑255/14

Robert Michal Chmielewski

proti

Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Maďarsko)]

„Kontroly peněžní hotovosti vstupující do Evropské unie nebo ji opouštějící — Nařízení (ES) č. 1889/2005 — Porušení ohlašovací povinnosti — Přiměřenost sankcí — Volný pohyb kapitálu a plateb“

I – Úvod

1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká přiměřenosti správní pokuty upravené v maďarském právu, která je ukládána za porušení ohlašovací povinnosti podle článku 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1889/2005 ze dne 26. října 2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící ( 2 ).

II – Právní rámec

A – Unijní právo

1. Listina základních práv Evropské unie

2. Listina základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) zakotvuje a chrání v prvním odstavci článku 17, nadepsaném „Právo na vlastnictví“, toto právo následovně: „Každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“

2. Nařízení č. 1889/2005

3. Článek 1 první odstavec nadepsaný „Cíl“ stanoví: „Toto nařízení doplňuje ustanovení směrnice 91/308/EHS o transakcích prováděných prostřednictvím úvěrových a finančních institucí, jakož i prostřednictvím některých profesí, stanovením harmonizovaných pravidel pro kontrolu peněžní hotovosti vstupující do [Evropské unie] nebo ji opouštějící, prováděnou příslušnými orgány.“

4. Článek 3, nadepsaný „Ohlašovací povinnost“, stanoví následující: „1. Každá fyzická osoba, která vstupuje do [Unie] nebo ji opouští a má u sebe peněžní hotovost v hodnotě 10000 EUR nebo více, ohlásí tuto částku v souladu s tímto nařízením příslušným orgánům členského státu, přes který do [Unie] vstupuje nebo je opouští. Ohlašovací povinnost není splněna, pokud jsou poskytnuté informace nesprávné nebo neúplné. 2. Ohlášení uvedené v odstavci 1 obsahuje informace o: […] e) původu a zamýšleném použití peněžní hotovosti; […]“

5. Článek 4, nadepsaný „Pravomoci příslušných orgánů“, stanoví ve druhém odstavci následující: „V případě nesplnění ohlašovací povinnosti stanovené v článku 3 lze peněžní hotovost zadržet na základě správního rozhodnutí za podmínek stanovených ve vnitrostátních právních předpisech.“

6. Článek 6, nadepsaný „Výměna informací“, stanoví: „1. Existují-li náznaky, že částky peněžní hotovosti souvisejí s nezákonnou činností spojenou s pohybem peněžní hotovosti podle směrnice 91/308/EHS, lze informace získané na základě ohlášení podle článku 3 nebo kontroly podle článku 4 předat příslušným orgánům jiných členských států. Nařízení (ES) č. 515/97 se použije obdobně. 2. Existují-li náznaky, že částky peněžní hotovosti se týkají výnosů z podvodu nebo jiné nedovolené činnosti poškozující finanční zájmy Společenství, předají se tyto informace rovněž Komisi.“

7. Článek 7, nadepsaný „Výměna informací se třetími zeměmi“, stanoví: „V rámci vzájemné správní pomoci mohou členské státy nebo Komise sdělovat informace získané podle tohoto nařízení třetí zemi, a to s výhradou souhlasu příslušných orgánů, které informace získaly podle článku 3 a/nebo 4, a v souladu s příslušnými vnitrostátními předpisy a předpisy Společenství o předávání osobních údajů třetím zemím. Členské státy informují Komisi o takové výměně informací, pokud je to obzvláště důležité pro provádění tohoto nařízení.“

8. Článek 9, nadepsaný „Sankce“, stanoví v prvním odstavci následující: „Členské státy stanoví sankce za nesplnění ohlašovací povinnosti stanovené v článku 3. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.“

B – Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

9. Článek 1 Dodatkového protokolu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, nadepsaný „Ochrana majetku“, stanoví: „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku d souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.“

C – Maďarské právo

10. Článek 2 zákona č. XLVIII z roku 2007 stanoví: „1) Ohlašovací povinnost podle článku 3 nařízení [č. 1889/2005] musí být splněna písemně. 2) Je třeba uvést úplné jméno a úplnou adresu vlastníka peněžní hotovosti podle čl. 3 odst. 2 písm. b) nařízení [č. 1889/2005], úplné jméno a úplnou adresu zamýšleného příjemce této peněžní hotovosti podle čl. 3 odst. 2 písm. c) [tohoto] nařízení, jakož i na základě čl. 3 odst. 2 písm. g) [uvedeného] nařízení použitý dopravní prostředek, a jedná-li se o vozidlo, jeho registrační značku. […]“

11. Článek 5/A zákona č. XLVIII z roku 2007 stanoví: „Každá fyzická osoba vstupující do [Unie] nebo ji opouštějící, která nesplní řádně nebo dostatečně ohlašovací povinnost podle čl. 3 odst. 1 nařízení [č. 1889/2005] ohledně takové peněžní hotovosti, kterou převáží, jako je hotovost definovaná v čl. 2 odst. 2 nařízení [č. 1889/2005], nebo která ji nesplní vůbec, musí na základě článku 9 nařízení [č. 1889/2005] uhradit na místě pokutu stanovenou ve forintech ve výši odpovídající: a) 10 % částky peněžní hotovosti, kterou má při sobě, pokud činí alespoň 10000 eur, avšak nepřevyšuje 20000 eur, b) 40 % částky peněžní hotovosti, kterou má při sobě, pokud činí alespoň 20000 eur, avšak nepřevyšuje 50000 eur, c) 60 % částky peněžní hotovosti, kterou má při sobě, pokud je vyšší než 50000 eur.“

III – Spor v původním řízení a předběžné otázky

12. Dne 9. srpna 2012 přicestoval R. M. Chmielewski ze Srbska na maďarské území, aniž ohlásil jím převáženou peněžní hotovost v celkové výši 147492 eur, sestávající z 249150 bulharských leva (BGN) (přibližně 127400 eur), 30000 tureckých lir (TRY) (přibližně 6500 eur) a 29394 rumunských lei (RON) (přibližně 13600 eur).

13. Podle tvrzení Komise R. M. Chmielewski celníky během kontroly informoval, že má u sebe tuto vysokou peněžní částku z důvodu, že zamýšlel koupit dům v Bulharsku, ale že se vrací do Polska s nepořízenou.

14. Při jednání Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (hlavní daňová správa regionu Dél-alföld) uvedla, že 60 % částky, kterou měl R. M. Chmielewski u sebe (tedy ekvivalent ve výši 24532000 HUF), bylo zadrženo pro účely uhrazení pokuty stanovené v článku 5/A odst. 1 písm. c) zákona č. XLVIII z roku 2007 a uložené z důvodu porušení ohlašovací povinnosti.

15. Rozhodnutím ze dne 4. října 2013 zamítla Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (hlavní daňová správa regionu Dél-alföld) žádost R. M. Chmielewskiho o prominutí pokuty z důvodu okolností osobního charakteru, na které poukázal, a potvrdila správní pokutu ve výši 24532000 HUF, kterou mu uložili pracovníci celní správy, jelikož neohlášením uvedené částky při svém vstupu na území Unie nesplnil povinnost, kterou mu ukládá nařízení č. 1889/2005 a zákon č. XLVIII z roku 2007.

16. R. M. Chmielewski podal proti tomuto rozhodnutí žalobu u Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (soud pro správní a pracovní věci v Kecskemét), ve které mimo jiné tvrdil, že ustanovení zákona č. XLVIII z roku 2007 jsou v rozporu s unijním právem.

17. Za těchto podmínek se Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Je výše správní pokuty stanovené podle článku 5/A zákona [č. XLVIII z roku 2007], kterým se provádí nařízení [č. 1889/2005], v souladu s požadavkem uloženým v čl. 9 odst. 1 [tohoto nařízení], aby sankce stanovená vnitrostátním právem byla účinná, odrazující a zároveň přiměřená spáchanému protiprávnímu jednání a sledovanému cíli? 2) Není článek 5/A zákona [č. XLVIII z roku 2007] v důsledku výše stanovené pokuty v rozporu se zákazem skrytých omezení volného pohybu kapitálu podle čl. 65 odst. 3 [SFEU] a Smlouvy o Evropské unii?“

IV – Řízení u Soudního dvora

18. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla Soudnímu dvoru podána dne 27. května 2014. Písemná vyjádření předložily maďarská, belgická, španělská a italská vláda, jakož i Evropská komise.

19. Dne 18. března 2015 se konalo jednání, během něhož přednesly svá ústní vyjádření Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, která nepředložila písemné vyjádření, a dále maďarská, belgická a španělská vláda, jakož i Komise.

V – Analýza

A – Úvodní poznámky

20. Ačkoli unijní právo nezakazuje v souvislosti s volným pohybem kapitálu zaručeným článkem 63 a následujícími SFEU mezinárodní převody peněžní hotovosti, Soudní dvůr již judikoval, že tento volný pohyb kapitálu nebrání tomu, aby vývoz mincí, bankovek nebo šeků na majitele podléhal předchozímu ohlášení ( 3 ). Toto pravidlo lze nalézt také v unijních právních předpisech, jejichž předmětem je tato problematika, jako je nařízení č. 1889/2005, a konkrétně jeho článek 3.

21. Otázku pokuty upravené maďarským právem lze tedy analyzovat z hlediska jak čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1889/2005, tak čl. 65 odst. 3 SFEU, který zakazuje zastřená omezování volného pohybu kapitálu.

22. Jak navrhuje Komise v písemném vyjádření, budu se zabývat oběma předběžnými otázkami najednou.

B – Argumenty účastníků řízení

23. Strany zúčastněné na řízení před Soudním dvorem se shodují v názoru, že sankce upravené v článku 5/A odst. 1 zákona č. XLVIII z roku 2007 jsou účinné a odrazující ve smyslu čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1889/2005. Na rozdíl od maďarské, belgické, španělské a italské vlády, které mají za to, že jsou tyto sankce rovněž přiměřené, je Komise toho názoru, že sankce upravené v bodech b) a c) uvedeného ustanovení, a sice 40 % z neohlášené částky ve výši 20000 až 50000 eur a 60 % z neohlášené částky, jestliže tato převyšuje 50000 eur, jsou v rozporu se zásadou proporcionality.

24. Podle názoru Komise spočívá nepřiměřenost ve skutečnosti, že čl. 5/A odst. 1 zákona č. XLVIII z roku 2007 neponechává správnímu orgánu a vnitrostátnímu soudu žádnou diskreční pravomoc, jež by jim při stanovení výše pokuty umožnila zohlednit zvláštní okolnosti každého konkrétního případu, a zároveň v tom, že toto ustanovení zavádí tak vysoké částky, že u osoby, jež se dopustila dotyčného správního deliktu, zjevně předpokládá nekalý úmysl.

25. Maďarská, belgická, španělská a italská vláda naproti tomu vyvozují přiměřenost systému sankcí zavedeného článkem 5/A odst. 1 zákona č. XLVIII z roku 2007 z jeho účinného a odrazujícího charakteru, jakož i z progresivity pokut v závislosti na výši neohlášených částek.

C – Posouzení

1. Judikatura Soudního dvora k přiměřenosti sankcí

26. Otázkou přiměřenosti pokut v případě nedodržení unijního práva se již Soudní dvůr zabýval v několika rozsudcích.

27. Podle ustálené judikatury tak platí, že „při neexistenci harmonizace [unijních] právních předpisů v oblasti sankcí použitelných v případě nedodržení podmínek stanovených režimem zavedeným těmito právními předpisy mají členské státy pravomoc zvolit si sankce, které se jim jeví vhodné. Členské státy jsou však povinny dodržovat při výkonu této pravomoci [unijní] právo a jeho základní zásady, a tedy i zásadu proporcionality“. ( 4 )

28. „Jak totiž Soudní dvůr několikrát rozhodl, správní nebo represivní opatření nesmějí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaných cílů, a ke kontrolním postupům se nesmí pojit sankce, která bude tak nepřiměřená závažnosti protiprávního jednání, že se stane překážkou svobod zakotvených ve Smlouvě o [FEU]“ ( 5 ).

29. Soudní dvůr se však zřídkakdy vyslovil konkrétně k přiměřenosti vnitrostátních sankcí, o něž se jednalo v každé věci. Učinil tak ve věci, ve které byl vydán rozsudek Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), avšak v této věci nevykazovala sankcionovaná nesrovnalost znaky zneužití nebo dokonce závažný charakter, přestože výše pokuty byla velmi vysoká, což vedlo samotný Soudní dvůr k závěru, že dotčená pokuta je nepřiměřená ( 6 ).

30. Soudní dvůr svěřuje obvykle přezkum proporcionality předkládajícímu soudu a poskytuje mu za tím účelem užitečná kritéria ke správnému provedení tohoto přezkumu ( 7 ).

31. Ve věci, ve které byl vydán rozsudek Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), Soudní dvůr v bodě 69 rozhodl, že „přestože určité požadavky na represi a prevenci mohou připouštět, aby vnitrostátní právní předpisy stanovily sankce určité přísnosti, nelze vyloučit, že se [tyto sankce] ukáží být nepřiměřené a budou tedy představovat překážku uvedené svobody [v projednávaném případě volného pohybu osob a zboží], pokud zahrnují pokuty stanovené paušálně výlučně na základě kritéria, jako je objem válců motorového vozidla, bez přihlédnutí ke stáří vozidla, a zaplacení zvýšeného poplatku, který může dosahovat až desetinásobku předmětných poplatků. Sankce založená na jediném kritériu objemu válců by totiž mohla být nepřiměřená ve vztahu k závažnosti protiprávního jednání, zvláště je-li spojena s jinou vysokou sankcí ukládanou jako následek stejného porušení práva. Mohlo by tomu tak být i v případě sankce, která může dosahovat několikanásobku dotčených poplatků, například jejich desetinásobku“.

32. Soudní dvůr rozhoduje zcela logicky sám v případě, kdy se jedná o sankce stanovené samotným unijním právem, aniž ponechá otázku na rozhodnutí vnitrostátního soudu.

33. Například ve věci, ve které byl vydán rozsudek Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664) ( 8 ), Soudní dvůr rozhodl, že „rozhodnutí o proporcionalitě unijního aktu nezávisí na zpětném posouzení týkajícím se stupně jeho účinnosti. Pokud má unijní zákonodárce posoudit budoucí účinky přijímané právní úpravy, třebaže její účinky nemohou být s přesností předvídány, může být jeho posouzení kritizováno pouze tehdy, pokud se jeví jako zjevně nesprávné vzhledem ke skutečnostem, o kterých věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy“ ( 9 ).

34. Na tomto základě Soudní dvůr rozhodl, že „nelze mít za to, že pokuta za překročení emisí stanovená směrnicí 2003/87 je v rozporu se zásadou proporcionality, protože vnitrostátní soud nemůže nijak upravit její výši“ ( 10 ). Poznamenávám, že v rozsudku Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407) Soudní dvůr uvedl, že paušálně stanovené pokuty bez zohlednění určitého souboru kritérií se mohou „jevit jako nepřiměřené“ (viz body 69 až 71).

35. V návaznosti na tyto poznámky se zdá, že judikatura Soudního dvora k přiměřenosti sankcí, která ponechává provádění této kontroly vnitrostátním soudům, se zakládá především na konkrétních okolnostech vlastních každé věci a zohledňuje při tom druh a závažnost protiprávního jednání, možnost orgánů předvídat více či méně snadno míru účinnosti represivního systému, způsob výpočtu sankce a kritéria, kterým tento výpočet podléhá.

2. Přiměřenost sankcí z hlediska práva na vlastnictví

36. Jak uvádí Komise v písemném vyjádření, správní pokuty sankcionující neohlášení peněžní hotovosti na hranicích zkoumal Evropský soud pro lidská práva z hlediska článku 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

37. Podle mého názoru je tuto věc zapotřebí posoudit rovněž z hlediska práva na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny, a to tím spíše že nařízení č. 1889/2005 uvádí ve svém bodě 15 odůvodnění, že „respektuje základní práva a dodržuje zásady […] převzaté [Listinou], přičemž ta je podle svého čl. 51 odst. 1 použitelná tehdy, pokud členské státy uplatňují právo Unie.

38. Jelikož článek 17 Listiny odpovídá článku 1 Protokolu č. 1 k uvedené Úmluvě, mohla by být judikatura Evropského soudu pro lidská práva v této oblasti užitečná ve věci v původním řízení vzhledem k tomu, že Listina umožňuje, aby unijní právo poskytovalo „širší ochranu“ ( 11 ).

39. Evropský soud pro lidská práva se zabýval třemi věcmi, v nichž jsou skutkové okolnosti téměř identické s těmi, které nastaly v projednávaném případě, a to Ismayilov v. Rusko ( 12 ), Grifhorst v. Francie ( 13 ) a Moon v. Francie ( 14 ).

a) Věc Ismayilov v. Rusko

40. Dne 17. listopadu 2002 přicestoval pan Ismayilov, ázerbájdžánský státní občan, do Moskvy. S sebou vezl 21348 USD, což představovalo prodejní cenu domu v Baku (Ázerbájdžán), který zdědil po své matce. Celníkům však nahlásil pouze částku 48 USD, třebaže podle ruského zákona musí být ohlášena každá částka převyšující 10000 USD. Při následné kontrole byla v jeho zavazadlech nalezena zbylá částka. V návaznosti na to byl obviněn z pašování a dotyčná částka mu byla zabavena jako důkaz. Pan Ismayilov byl odsouzen k podmíněnému trestu odnětí svobody a ruské soudy předaly předmětnou částku celním orgánům, které ji zabavily.

41. Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že „k tomu, aby byl zásah [do práva na vlastnictví] považován za přiměřený, musí odpovídat závažnosti konstatovaného porušení práva, a sice nesplnění ohlašovací povinnosti, a nikoli závažnosti předpokládaného porušení práva, které nebylo v tomto stadiu dosud prokázáno, jako je trestný čin praní peněz nebo daňového podvodu“ ( 15 ).

42. K tomu Evropský soud pro lidská práva doplnil, že zabavení není zamýšleno jako kompenzace finanční škody vzniklé státu, „jelikož [tomuto státu] nevznikla z porušení povinnosti žalobce ohlásit [dotčenou] částku žádná ztráta, ale že má za cíl odradit a potrestat“ ( 16 ).

43. Evropský soud pro lidská práva dospěl k závěru, že „[ruská] vláda přesvědčivě neprokázala, a dokonce ani netvrdila, že k dosažení sledovaného účelu, který má odrazující a trestající účinek a slouží prevenci porušení ohlašovací povinnosti, tato sankce [tedy odnětí svobody] samotná nepostačuje. Za těchto okolností bylo přijetí opatření spočívajícího v zabavení jakožto doplňující sankce […] nepřiměřené, jelikož jím byla žalobci uložena „nadměrná individuální zátěž“ ( 17 ).

b) Věc Grifhorst v. France

44. Věc Grifhorst v. Francie se podobá projednávané věci v tom, že ustanoveními francouzského práva dotčenými v dané věci (především články 464 a 465 celního kodexu) byly ve Francii provedeny články 3 a 9 nařízení č. 1889/2005.

45. Dne 29. ledna 1996 byl pan Grifhorst kontrolován francouzskou celní správou na andorsko-francouzské hranici. Na otázku pracovníků celní správy položenou v angličtině a španělštině, zda má k nahlášení nějaký peněžní obnos, odpověděl, tak jako tomu bylo ve věci v původním řízení, záporně. Při prohledání vozidla pana Grifhorsta a jeho osobní prohlídce nalezli pracovníci celní správy v kapsách uvedeného vozidla 500000 nizozemských guldenů (NLG), tedy částku odpovídající 233056 eurům. Při výslechu pan Grifhorst uvedl, že bydlí v Andoře a částku vybral u Crédit d’Andorre za účelem koupě nemovitosti v Amsterodamu.

46. Na rozdíl od věci v původním řízení pracovníci celní správy celou částku, kterou měl pan Grifhorst u sebe, zabavili.

47. Oproti maďarským orgánům ve věci dotčené v původním řízení se poté francouzské orgány dotázaly nizozemských orgánů na činnosti p. Grifhorsta a byly informovány, že jmenovaný je uvedeným orgánům znám především proto, že se v roce 1983 dopustil vydírání, vymáhání peněz za ochranu, únos osoby a držení střelné zbraně. Nizozemské orgány rovněž uvedly, že jediná známá činnost pana Grifhorsta byla spjata s nemovitostmi, že mezinárodní vyšetřování vedené Nizozemským královstvím, Francouzskou republikou a Španělským královstvím ohledně jeho činností nepokročilo a že byl podezřelý z praní peněz třetích osob, ale nebylo možné proti němu předložit žádný konkrétní dodatečný důkaz.

48. Pan Grifhorst byl předvolán k trestnímu soudu v Perpignanu (Francie), který jej rozsudkem ze dne 8. října 1998 uznal vinným z přečinu nesplnění ohlašovací povinnosti peněžních částek, cenných papírů nebo hodnot upravené v článku 464 celního kodexu a dále na základě článku 465 tohoto zákona rozhodl o zabavení celé částky a uložil p. Grifhorstovi zaplacení pokuty ve výši poloviny neohlášené částky (225000 NLG, tedy 116828 eur).

49. Tento rozsudek byl potvrzen odvolacím soudem v Montpellier (Francie), který zamítl jeho žádost o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Také jeho kasační opravný prostředek zamítl Cour de cassation (Francie). Po tomto zamítavém rozhodnutí podal p. Grifhorst stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva týkající se porušení jeho práva na vlastnictví zaručeného článkem 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

50. Evropský soud pro lidská práva nejprve uvedl, že „[j]ediné trestněprávní jednání, jež [lze] vytýkat [panu Grifhorstovi], spočív[á] ve skutečnosti, že při přechodu andorsko-francouzské hranice nenahlásil hotovost, kterou převáží[,] [a] vláda navíc netvrdila, že převážené částky pocházejí z protiprávních činností nebo byly k takovým činnostem určeny“ ( 18 ).

51. Uvedený soud se připojil k názoru Komise vyjádřenému v odůvodněném stanovisku, které zaslala Francouzské republice ohledně slučitelnosti článku 465 celního kodexu s unijním právem, a rovněž rozhodl, že „sankce musí odpovídat závažnosti konstatovaného porušení práva, a sice nesplnění ohlašovací povinnosti, a nikoli závažnosti předpokládaného protiprávního jednání, které nebylo v tomto stadiu dosud prokázáno, jako je praní peněz nebo daňový podvod“ ( 19 ).

52. Evropský soud pro lidská práva si poté povšiml změny tohoto článku 465, k níž došlo v roce 2004 v návaznosti na odůvodněné stanovisko Komise. Podle nového znění již nebylo zabavení automatické a mohlo být nařízeno pouze tehdy, pokud existovaly věrohodné důkazy nebo důvody, že se dotyčná osoba dopustila dalších porušení celního kodexu, a to nejpozději na konci maximální šestiměsíční doby, během níž byla nedeklarovaná částka zadržena. Pokuta byla stanovena na 25 % z částky související s protiprávním jednáním ( 20 ).

53. Za těchto okolností Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že „[takový] systém […] [jako je systém zavedený v důsledku změny z roku 2004] umožňuj[e] zachovat spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu a ochranou základních práv jednotlivce“ ( 21 ), kdežto kumulace „zabavení a pokuty[] je vzhledem ke spáchanému porušení práva nepřiměřená“ ( 22 ).

c) Věc Moon v. Francie

54. Ve věci Moon v. Francie vyvstal stejný problém jako ve věci Grifhorst v. Francie, přičemž jediným významným rozdílem bylo to, že uložená pokuta činila 25 % neohlášené částky.

55. Evropský soud pro lidská práva potvrdil svůj rozsudek Grifhorst v. Francie rozhodnutím, že kumulace zabavení a pokuty činila 125 % neohlášené částky, a byla tedy nepřiměřená ( 23 ).

3. Systém sankcí zavedený čl. 4 odst. 2 a čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1889/2005

56. Komise poukazuje na skutečnost, že cílem nařízení č. 1889/2005 je doplnit unijní mechanismus předcházení praní peněz tím, že bude zajištěna určitá míra kontroly pohybu peněžní hotovosti překračující hranice Unie a shromažďování informací o těchto pohybech ( 24 ).

57. Systém kontroly zavedený nařízením č. 1889/2005 upravuje ohlašovací povinnost u částek, jež činí 10000 eur a více ( 25 ). Podle tohoto systému musí být nedodržení této povinnosti spojeno s „účinnými, přiměřenými a odrazujícími“ sankcemi, které musí členské státy stanovit ve svém vnitrostátním právu ( 26 ) a které lze doplnit zadržením neohlášené peněžní hotovosti, o němž musí být rozhodnuto správním rozhodnutím v souladu s podmínkami stanovenými ve vnitrostátních právních předpisech ( 27 ).

58. Ze struktury tohoto systému, jak tvrdí Komise, tedy jasně vyplývá, že pokuty zavedené členskými státy sankcionují pouze konstatované porušení práva, tedy nesplnění ohlašovací povinnosti, a nikoli případné porušení práva, které nebylo prokázáno, jako je praní peněz nebo daňový podvod.

59. Jak uvádí čl. 3 odst. 2 písm. e) nařízení č. 1889/2005 ( 28 ), musí vnitrostátní orgány, tak jak učinily francouzské orgány ve věci Grifhorst v. Francie, ověřit v každém případě původ neohlášené peněžní hotovosti a její zamýšlené použití, což je úkol, který usnadňují ustanovení upravující výměnu informací obsažená v článcích 6 a 7 tohoto nařízení.

60. Při jednání Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága uvedla, že je pro pracovníky celní správy obtížné shromažďovat na hraničním přechodu důkazy o trestním jednání spojeném s neohlášením peněžní hotovosti, jako je praní peněz nebo daňový podvod. Právě k usnadnění tohoto úkolu však stanoví čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1889/2005, že peněžní hotovost lze na základě správního rozhodnutí dočasně zadržet.

61. Je-li prokázána legalita původu a zamýšleného použití neohlášené peněžní hotovosti, tak jako tomu bylo ve věcech Ismayilov v. Rusko ( 29 ) a Moon v. Francie ( 30 ), nebo ji nelze zpochybnit, tak jako tomu bylo ve věci Grifhorst v. Francie ( 31 ), může být na základě čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1889/2005 uložena pouze sankce stanovená vnitrostátním právem, tedy v projednávaném případě pokuta.

62. Naopak sankci spočívající v zabavení lze uložit v případě, že je v souladu s ustanoveními vnitrostátního práva prokázána protiprávnost původu nebo zamýšleného použití dotčené peněžní hotovosti, a lze ji kumulovat se sankcí stanovenou na základě čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1889/2005 vnitrostátním právem.

63. Je nutné upřesnit, že pokuta nemůže kolísat v závislosti na tom, zda je původ nebo použití dotčené částky legální, či nikoli, jelikož nesouvisí s původem nebo použitím neohlášené peněžní hotovosti.

64. Ve stručnosti, jak již rozhodl Evropský soud pro lidská práva, musí pokuta uložená za porušení ohlašovací povinnosti k tomu, aby byla přiměřená, „odpovídat závažnosti konstatovaného porušení práva, tedy porušení ohlašovací povinnosti“ ( 32 ).

4. Slučitelnost zákona č. XLVIII z roku 2007 s nařízením č. 1889/2005

a) Obecně

65. Úvodem je třeba uvést, že jak uvedla Komise na jednání, jsou sankce stanovené členskými státy na základě čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1889/2005 velmi odlišné jak z pohledu výpočtu pokuty (procento z neohlášené částky nebo částka, kterou stanoví příslušné orgány mezi minimální a maximální výší upravenou zákonem), tak i z hlediska částky, k nimž mohou tyto systémy vést (od 1200 eur v Estonsku do maximální výše pokuty dosahující 1 milion eur v Německu).

66. Takový systém pokut, jako je systém zavedený maďarským zákonodárcem, který upravuje progresivitu pokuty v závislosti na výši neohlášené částky, se mi nejeví být v této souvislosti sám o sobě neobvyklý.

b) Jiné parametry než pokuta ve vlastním slova smyslu

67. Některé parametry tohoto systému se mi však zdají být v rozporu s nařízením č. 1889/2005.

68. V první řadě, což při jednání potvrdila Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága, nebyla peněžní hotovost nalezená u R. M. Chmielewskiho při jeho přechodu srbsko-maďarské hranice maďarskými orgány dočasně zadržena, vzhledem k tomu, že maďarské právní předpisy nevyužily možnost upravenou v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1889/2005 zadržet na základě správního rozhodnutí neohlášenou peněžní hotovost ( 33 ).

69. Ze spisu navíc nevyplývá, že se maďarské orgány pokusily prokázat původ dotčené peněžní hotovosti, ačkoli R. M. Chmielewski podle všeho před pracovníky maďarské celní správy prohlásil, že má u sebe dotčenou částku, protože zamýšlel koupit dům v Bulharsku, ale že se do Polska vrací s nepořízenou. Za tímto účelem mohly požádat o pomoc polské orgány, což neučinily. V tomto smyslu neuplatnily čl. 3 odst. 2 písm. e) nařízení č. 1889/2005.

70. Jelikož je hlavním cílem nařízení č. 1889/2005 zefektivnit boj proti praní peněz a daňovým podvodům, a to především prostřednictvím spolupráce mezi členskými státy, kterou usnadňuje jeho článek 6, musejí členské státy bezpodmínečně prošetřovat původ a použití dotčených peněžních prostředků a neskončit u pouhého konstatování, že došlo k porušení ohlašovací povinnosti, a jejího sankcionování, což znamená, že tyto prostředky mohou být během tohoto prošetřování dočasně zadrženy.

71. Podle všeho systém přijatý k provedení tohoto nařízení, který byl zavedený zákonem č. XLVIII z roku 2007, namísto stanovení podmínek, za kterých by mohla být neohlášená peněžní hotovost zadržena na základě správního rozhodnutí v souladu s čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1889/2005, pouze bere v potaz možnost, a to prostřednictvím progresivity pokut, že je původ a zamýšlené použití neohlášené peněžní hotovosti protiprávní.

72. Takový systém, který prostřednictvím pokuty stanovené v závislosti na výši dotčených částek spojuje domněnku protiprávnosti jejich původu nebo jejich použití s porušením ohlašovací povinnosti, se mi přitom jeví být neslučitelný s čl. 3 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1889/2005.

73. Vzhledem k tomu, že se zákon č. XLVIII z roku 2007 nezabývá původem a zamýšleným použitím neohlášené peněžní hotovosti a neumožňuje, aby byla na základě správního rozhodnutí dočasně zadržena za tím účelem, aby se maďarské orgány mohly rozhodnout, zda je třeba přistoupit k zabavení ( 34 ), nerespektuje tedy pravidla uvedená v nařízení a narušuje jeho účinnost.

74. Právě za těchto okolností, kdy již není možné, aby předkládající soud dočasně zajistil neohlášenou peněžní hotovost za účelem jejího možného zabavení v případě, že byla prokázána protiprávnost jejího původu nebo zamýšleného použití, je třeba posoudit přiměřenost uložené pokuty a zohlednit přitom výše uvedené problémy související se slučitelností zákona č. XLVIII z roku 2007 s nařízením č. 1889/2005.

c) Automatický vztah mezi pokutou a neohlášenou částkou peněžní hotovosti

75. Systém pokut zavedený článkem 5/A zákona č. XLVIII z roku 2007 neponechává příslušným orgánům žádný manévrovací prostor, aby se odchýlily od předem stanovené výše pokuty. Tato částka se navíc automaticky zvyšuje v závislosti na výši neohlášené částky (a to 10 %, pokud se částka pohybuje mezi 10000 a 20000 eury, 40 % u částek mezi 20000 a 50000 eury a 60 % u každé částky převyšující 50000 eur).

76. Jediným faktorem pro vyměření pokuty je tedy výše neohlášené částky.

77. Komise tomuto systému vytýká, že příslušným orgánům neumožňuje zohlednit okolnosti každého konkrétního případu, jako je například úmysl nebo opakované neohlášení, což by podle názoru Komise mohlo vést ke snížení nebo dokonce zrušení pokuty, kdyby osoba, jež se dopustila protiprávního jednání, mohla následně prokázat legalitu původu a určení neohlášené částky. Komise se domnívá, že by v takovém případě nebyl navzdory porušení ohlašovací povinnosti porušen obecný zájem.

78. Ačkoli jsem právě připomněl, že nařízení č. 1889/2005 vyžaduje, aby byl během kontroly podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1889/2005 prošetřen původ a zamýšlené použití dotčené částky, není tato kritika podle mého názoru přesvědčivá.

79. Nařízení č. 1889/2005 sice nebrání takovému systému, jako je systém navrhovaný Komisí, který by umožnil vnitrostátním celním orgánům nebo soudům zohlednit zvláštní okolnosti každého případu, domnívám se však, že podobný systém by nemohl vést každopádně k tomu, že za porušení ohlašovací povinnosti upravené v čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1889/2005, který výslovně uvádí, že členské státy „stanoví sankce za nesplnění ohlašovací povinnosti stanovené v článku 3“, nebudou uloženy žádné sankce.

80. Kromě toho se mi nezdají systémy, které tak jako systém upravený zákonem č. XLVIII z roku 2007 neumožňují zohlednit zvláštní okolnosti každého případu, být z tohoto pouhého důvodu v rozporu s nařízením č. 1889/2005. Proč by měla být příslušným orgánům ponechána posuzovací pravomoc u správního deliktu spočívajícího v neohlášení, u něhož unijní zákonodárce zamýšlel pouze to, aby byl konstatován nezávisle na ostatních deliktech, jako je praní peněz, financování terorismu, daňový podvod, podílnictví, krádež, těžení z obchodu s drogami nebo pašování, jakož i nezávisle na jakémkoli úmyslu?

81. Členské státy jsou podle mého názoru oprávněny zavést systém pokut, který bude jednoduchý, účinný a odrazující a který bude se všemi dotčenými osobami zacházet stejně, přičemž stíhání jiných deliktů než porušení ohlašovací povinnosti vyhradí samostatnému posuzování.

d) Přiměřenost pokuty uložené ve věci v původním řízení

82. Přestože je pokuta, jejíž výše se progresivně zvyšuje v závislosti na výši neohlášené peněžní hotovosti, způsobilá k dosažení svého cíle, jímž je podporovat dodržování ohlašovací povinnosti a penalizovat její porušení, přikláním se k názoru, že nejvyšší míra progrese, jež byla zvolena v maďarských právních předpisech, je nepřiměřená. Nedomnívám se sice, jak zjevně činí Evropský soud pro lidská práva ( 35 ), že by měla být uplatňována stejná procentní míra (v daném případě 25 %) bez ohledu na výši neohlášené částky, avšak mám za to, že pokuta ve výši 60 % z celé částky, pokud tato částka překračuje 50000 eur, a která byla patrně inspirována předpokládanou existencí dalších protiprávních činů nebo úmyslem se těchto činů dopustit, hraničí s opatřením konfiskačního charakteru určeným k penalizaci pouhého porušení ohlašovací povinnosti a neodráží spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu a požadavkem ochrany práva na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny.

83. Na závěr učiním dvě poznámky. Z vyjádření Komise předneseného na jednání zjišťuji, aniž to považuji za rozhodující, že z členských států, které si tak jako Maďarsko zvolily pokutu, která představuje určitou procentní sazbu z neohlášené částky, neupravil žádný z nich tak vysokou sazbu, přičemž její výše se pohybuje od 5 do 50 %; posledně uvedená sazba je pak vyhrazena v jediném členském státě pro výjimečné okolnosti.

84. Nakonec připomínám, že zabavení všech dotčených finančních prostředků by bylo zcela přiměřené v případě, že by nebyl prokázán legální původ a použití těchto částek, aniž by tím byly dotčeny další sankce za další případně zjištěná protiprávní jednání.

VI – Závěry

85. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság odpověděl takto: Článek 9 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1889/2005 ze dne 26. října 2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové sankci, jako je sankce upravená v článku 5/A odst. 1 písm. c) zákona č. XLVIII z roku 2007, jelikož stanoví pokutu ve výši 60 % z neohlášené částky, pokud tato částka překračuje 50000 eur, a to bez možnosti zadržet ji po dobu nezbytnou k prošetření jejího původu a zamýšleného použití.

( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) – Úř. věst. 2009, L 309, s. 9.

( 3 ) – Viz rozsudky Bordessa a další (C‑358/93 a C‑416/93, EU:C:1995:54, bod 31), jakož i Sanz de Lera a další (C‑163/94, C‑165/94 a C‑250/94, EU:C:1995:451, bod 39).

( 4 ) – Rozsudek Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, bod 67). V tomto smyslu viz rovněž rozsudky Amsterdam Bulb (50/76, EU:C:1977:13, body 33 a 35); Komise v. Řecko (C‑210/91, EU:C:1992:525, bod 19); Siesse (C‑36/94, EU:C:1995:351, bod 21); de Andrade (C‑213/99, EU:C:2000:678, bod 20); Ntionik a Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410, bod 54) a Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 53).

( 5 ) – Rozsudek Komise v. Řecko (C‑210/91, EU:C:1992:525, bod 20). V tomto smyslu viz rovněž rozsudky Casati (203/80, EU:C:1981:261, bod 27); Luisi a Carbone (286/82 a 26/83, EU:C:1984:35, body 34 a 35); Komise v. Řecko (68/88, EU:C:1989:339, bod 24); Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, bod 67); Ntionik a Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410, bod 53) a Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 53).

( 6 ) – Viz rozsudek Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, body 55 až 58). Viz především bod 56, ve kterém Soudní dvůr učinil závěr, že „maďarský režim sankcí se jeví nepřiměřený zejména v takovém případě, jako je případ, v němž tkví původ věci v původním řízení, kdy pouze jediný z patnácti kontrolovaných kotoučů neobsahoval záznam, tj. neuváděl ujeté kilometry při příjezdu“ a že „že neuvedení záznamu dotčeného v původním řízení nemohlo představovat zneužití, jelikož údaj chybějící na záznamovém listu byl naproti tomu uveden na nákladním listu“. Viz rovněž bod 58, v němž Soudní dvůr nejprve připomněl, že „represivní opatření [nesmí] být nepřiměřené“ a poté uvedl, že výše pokuty „se téměř rovná průměrnému čistému měsíčnímu příjmu zaměstnance v Maďarsku“.

( 7 ) – Viz zejména rozsudky Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407, bod 70), jakož i Ntionik a Pikoulas (C‑430/05, EU:C:2007:410, bod 54).

( 8 ) – Tato věc se týkala legality paušální pokuty ve výši 100 eur upravené v čl. 16 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61 (Úř. věst. L 275 s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631) za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vypuštěnou zařízením, pro které provozovatel nevyřadil povolenky.

( 9 ) – Viz bod 37.

( 10 ) – Tamtéž (bod 38).

( 11 ) – Viz čl. 52 odst. 3 Listiny.

( 12 ) – ESLP, rozsudek Ismayilov v. Rusko, 6. listopad 2008 (rozsudek nezveřejněný v Recueil des arrêts et décisions, která je dostupná na webových stránkách Soudu http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i= 001-89412).

( 13 ) – ESLP, rozsudek Grifhorst v. Francie, 26. únor 2009 (rozsudek nezveřejněný v Recueil des arrêts et décisions, která je dostupná na webových stránkách Soudu http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i= 001-91448).

( 14 ) – ESLP, rozsudek Moon v. Francie, 9. červenec 2009, (rozsudek nezveřejněný v Recueil des arrêts et décisions, která je dostupná na webových stránkách Soudu http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i= 001-93522).

( 15 ) – ESLP, rozsudek Ismayilov v. Rusko, 6. listopad 2008, § 38 (můj překlad): „in order to be considered proportionate, the interference should correspond to the gravity of the infringement, namely the failure to comply with the declaration requirement, rather than to the gravity of any presumed infringement which had not however been actually established, such as an offence of money laundering or tax evasion“.

( 16 ) – Tamtéž (překlad autorem tohoto stanoviska): „the confiscation measure was not intended as pecuniary compensation for damage – as the State had not suffered any loss as a result of the applicant’s failure to declare the money – but was deterrent and punitive in its purpose“.

( 17 ) – Tamtéž (překlad autorem tohoto stanoviska): „It has not been convincingly shown or indeed argued by the Government that that sanction alone was not sufficient to achieve the desired deterrent and punitive effect and prevent violations of the declaration requirement. In these circumstances, the imposition of a confiscation measure as an additional sanction was, in the Court’s assessment, disproportionate, in that it imposed an „individual and excessive burden“ on the applicant“.

( 18 ) – ESLP, rozsudek Grifhorst v. Francie, 26. února 2009, § 98.

( 19 ) – Tamtéž, § 102.

( 20 ) – Tamtéž, § 103.

( 21 ) – Tamtéž.

( 22 ) – Tamtéž, § 105.

( 23 ) – ESLP, rozsudek Moon v. Francie, 9. červenec 2009, § 48 až § 52.

( 24 ) – Viz zejména článek 1, jakož i body 2 a 3 odůvodnění nařízení č. 1889/2005.

( 25 ) – Viz čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1889/2005.

( 26 ) – Tamtéž, čl. 9 odst. 1.

( 27 ) – Tamtéž, čl. 4 odst. 2. Upřesňují, že toto zadržení je dočasné a jeho doba trvání nepřekračuje dobu nezbytně nutnou k ověření toho, zda je třeba neohlášenou částku zabavit.

( 28 ) – Chtěl bych upozornit Soudní dvůr, jakož i předkládající soud, že čl. 2 odst. 2 zákona č. XLVIII z roku 2007, který vylučuje původ peněžní hotovosti a její zamýšlené použití z informací, jež mají být uvedeny v prohlášení, je v rozporu s výslovným zněním čl. 3 odst. 2 písm. e) nařízení č. 1889/2005, a nelze k němu proto přihlížet.

( 29 ) – Viz bod 40 tohoto stanoviska. Částka, kterou měl pan Ismayilov u sebe při překročení ruské hranice, představovala prodejní cenu domu v Baku (Ázerbájdžán), který zdědil po své matce.

( 30 ) – Viz ESLP, rozsudek Moon v. Francie, 9. červenec 2009, §§ 9 et 12. Při kontrole na francouzsko-švýcarské hranici pan Moon uvedl, že částka, kterou má u sebe, [28240 liber šterlingů (GBP)] pochází z půjčky, již mu poskytla společnost se sídlem v Ženevě, a že byla určena na nákup domu ve Francii, anebo v případě, že by žádný dům ke koupi nenalezl, na nákup sportovního vozu v Anglii. Trestní soud v Thonon-les-Bains (Francie), k němuž byl p. Moon předvolán, rozhodl, že p. Moon prokázal, že jeho příjmy a osobní majetek mu takovou částku umožňovaly vlastnit.

( 31 ) – Viz body 47 a 50 tohoto stanoviska. Navzdory skutečnosti, že p. Grifhorst byl podle nizozemských orgánů v minulosti podezřelý z páchání nezákonné činnosti, tyto orgány uvedly, že jediná známá činnost p. Grifhorsta souvisí s nemovitostmi a že mezinárodní vyšetřování nepřineslo žádné konkrétní důkazy.

( 32 ) – ESLP, rozsudek Ismayilov v. Rusko, 6. listopad 2008, § 38, rozsudek Grifhorst v. Francie, 26. února 2009, § 98 a § 102, jakož i rozsudek Moon v. Francie, 9. červenec 2009, § 49.

( 33 ) – Tato skutečnost může být překvapivá, jelikož je podivné, že by R. M. Chmeliewski zamýšlel použít velkou část rumunských lei a tureckých lir k nákupu domu v Bulharsku a zjevně nevysvětlil důvod, proč riskuje tak dlouhou cestu vlakem (z Polska do Bulharska a nazpět) s tak vysokou částkou peněz namísto toho, aby využil možnosti bankovního převodu.

( 34 ) – Viz bod 68 tohoto stanoviska.

( 35 ) – Viz ESLP, rozsudek Grifhorst v. Francie, 26. únor 2009, § 103. V tomto smyslu viz rovněž ESLP, rozsudek Moon v. Francie, 9. červenec 2009, § 48 až § 52.