STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PEDRA CRUZ VILLALÓNA

přednesené dne 14. dubna 2015 ( 1 )

Věc C‑615/13 P

ClientEarth

Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)

proti

Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin

„Kasační opravný prostředek — Přístup k dokumentům orgánů — Nařízení č. 1049/2001 a nařízení č. 45/2001 — Dokumenty související s vypracováním pokynů týkajících se odborné literatury, která má být připojena k žádostem o registraci přípravků na ochranu rostlin a účinných látek obsažených v těchto přípravcích — Částečné odepření přístupu — Výjimka založená na ochraně soukromého života a osobnosti jednotlivce — Pojem ‚osobní údaje‘ — Podmínky předávání osobních údajů — Prokázání ‚nezbytnosti‘ předání“

1. Projednávaná věc poskytuje Soudnímu dvoru možnost vyjádřit se k otázce relativně blízké problematice, která se v jeho judikatuře často opakuje, a sice skloubení obecného režimu přístupu k dokumentům orgánů zavedeného nařízením (ES) č. 1049/2001 ( 2 ) se zvláštními režimy upravenými v jiných unijních právních předpisech ( 3 ). V tomto případě ovšem nejde přímo o sladění ustanovení nařízení č. 1049/2001 s ustanoveními některého z nařízení upravujících přístup k dokumentům souvisejícím s určitými řízeními ( 4 ), nýbrž – v rovině do jisté míry obecnější – o skloubení režimu přístupu upraveného v citovaném nařízení s právní úpravou zpracování osobních údajů obsaženou v nařízení (ES) č. 45/2001 ( 5 ).

2. Konkrétně dostává Soudní dvůr poprvé příležitost vyslovit se k požadavku, aby „příjemce proká[zal] nezbytnost [ ( 6 ) ] předání [osobních] údajů“ ve smyslu čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001 v případě, kdy se takové údaje, požadované s odkazem na nařízení č. 1049/2001, vztahují k autorství určitých odborných zpráv vypracovaných pro některý z orgánů.

I – Právní rámec

A – Nařízení č. 45/2001

3. V článku 2 písm. a) nařízení č. 45/2001 je definován pojem „osobní údaje“ tak, že se jimi rozumějí „veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné [fyzické] osobě“, přičemž „identifikovatelnou osobou se rozumí osoba, kterou lze přímo či nepřímo identifikovat, zejména s odkazem na identifikační číslo nebo na jeden či více zvláštních prvků její fyzické, fyziologické, psychické, hospodářské, kulturní nebo sociální identity“.

4. Článek 8 téhož nařízení, nadepsaný „Předávání osobních údajů jiným příjemcům, než jsou orgány a instituce Společenství, na které se vztahuje směrnice 95/46/ES“, stanoví: „Aniž jsou dotčeny články 4, 5, 6 a 10, lze osobní údaje předávat příjemcům, na které se vztahují vnitrostátní právní předpisy přijaté na základě směrnice 95/46/ES, pouze pokud, a) příjemce prokáže, že údaje jsou nezbytné pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo souvisejícího s výkonem veřejné moci nebo b) příjemce prokáže nezbytnost předání údajů a pokud není důvod domnívat se, že mohou být poškozeny právní [legitimní] zájmy subjektu údajů.“

B – Nařízení č. 1049/2001

5. Článek 2 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že „[v]šichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům orgánů, s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení“.

6. Článek 4 téhož nařízení, nadepsaný „Výjimky“, v odstavci 1 stanoví, že „[o]rgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany: […] b) soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména podle právních předpisů Společenství o ochraně osobních údajů.“.

7. Článek 4 odst. 3 téhož nařízení stanoví: „Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění. Přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“

II – Skutkový základ sporu

8. Dne 25. září 2009 požádal Evropský úřad pro bezpečnost potravin (dále jen zkráceně podle angličtiny „EFSA“) jedno ze svých oddělení, aby vypracovalo pokyny pro přípravu žádostí uvedených v čl. 8 odst. 5 nařízení (ES) č. 1107/2009 ( 7 ). Dotčené oddělení vytvořilo pracovní skupinu, která posléze předložila návrh pokynů dvěma orgánům EFSA, jejichž některými členy byli externí vědečtí odborníci: jednak vědecké skupině specializované na přípravky na ochranu rostlin a rezidua přípravků na ochranu rostlin, a jednak řídícímu výboru pro pesticidy.

9. Tito odborníci byli vyzváni k předložení připomínek k návrhu pokynů. Na základě předložených připomínek pracovní skupina zapracovala do návrhu několik změn; návrh byl následně – v období od 23. července do 15. října 2010 – předložen k veřejné konzultaci, v jejímž rámci předložila připomínky řada osob, mimo jiné environmentální organizace Pesticide Action Network Europe (dále jen „PAN Europe“).

10. Dne 10. listopadu 2010 PAN Europe a ClientEarth – jiná organizace zabývající se ochranou životního prostředí – podaly společně k EFSA žádost o přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001 a nařízení č. 1367/2006 ( 8 ). Žádost se týkala mnoha dokumentů vztahujících se k přípravě návrhu pokynů, včetně připomínek externích odborníků, kteří byli členy vědecké skupiny specializované na přípravky na ochranu rostlin a rezidua přípravků na ochranu rostlin a řídícího výboru pro pesticidy, jakož i jmen autorů jednotlivých připomínek.

11. Dopisem ze dne 1. prosince 2010 poskytl EFSA přístup k části požadovaných dokumentů. Na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001 (ochrana rozhodovacího procesu orgánů) byl odepřen přístup ke dvěma kategoriím dokumentů, a sice k jednotlivým pracovním verzím návrhu pokynů a k připomínkám odborníků z vědecké skupiny specializované na přípravky na ochranu rostlin a rezidua přípravků na ochranu rostlin a z řídícího výboru pro pesticidy.

12. Odepření bylo potvrzeno rozhodnutím EFSA ze dne 10. února 2011.

13. Pokyny byly oficiálně přijaty a zveřejněny dne 28. února 2011.

14. Dne 11. dubna 2011 podaly navrhovatelky k Tribunálu žalobu na neplatnost potvrzujícího rozhodnutí ze dne 10. února 2011.

15. Dne 12. prosince 2011 přijal EFSA nové rozhodnutí, v němž navrhovatelkám sdělil, že se rozhodl „revokovat“, „zrušit“ a „nahradit“ potvrzující rozhodnutí ze dne 10. února 2011. Novým rozhodnutím poskytl EFSA přístup ke všem dokumentům uvedeným v původní žádosti s výjimkou těch, u kterých nemohl konstatovat jejich existenci.

16. V připomínkách externích odborníků odstranil EFSA jména těchto odborníků, a to s odkazem na výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 (soukromí a osobnost jednotlivce) a na unijní právní předpisy v oblasti ochrany osobních údajů. EFSA uvedl, že zpřístupnění jmen odborníků je třeba považovat za předání osobních údajů ve smyslu článku 8 nařízení č. 45/2001 a že podmínky, které citované ustanovení vyžaduje k jejich předání, nebyly splněny.

17. Navrhovatelky požádaly Tribunál o možnost upravit svou žalobu v návaznosti na obsah nového rozhodnutí EFSA ze dne 12. prosince 2011 tak, aby za předmět žaloby bylo napříště považováno zrušení posledně uvedeného rozhodnutí.

18. Žaloba Tribunálu sestávala ze tří žalobních důvodů: (A) nepoužitelnost čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 i nařízení č. 45/2001; (B) existence důvodů veřejného zájmu na zpřístupnění jmen odborníků ve smyslu čl. 8 písm. a) a b) nařízení č. 45/2001; (C) porušení povinnosti uvést odůvodnění.

III – Rozsudek Tribunálu

19. Žaloba byla rozsudkem Tribunálu ze dne 13. září 2013 (dále jen „napadený rozsudek“) ( 9 ) zamítnuta.

20. K prvnímu žalobnímu důvodu Tribunál uvedl, že jména odborníků představují podle něj osobní údaje ve smyslu nařízení č. 45/2001, přestože jména, životopisy a prohlášení o zájmech externích odborníků EFSA již dříve zpřístupnila, a že je irelevantní, že EFSA nedoložila nesouhlas odborníků se zveřejněním jejich totožnosti.

21. U druhého žalobního důvodu Tribunál uvedl, že navrhovatelky neprokázaly existenci převažujícího veřejného zájmu, neboť jména odborníků znaly a jejich nestrannost nezpochybnily a neprokázaly ani nezbytnost zpřístupnění.

22. K nedostatku odůvodnění Tribunál shledal, že bylo dostatečné, když EFSA uvedla, že navrhovatelky neprokázaly nezbytnost předání dotčených osobních údajů.

IV – Kasační opravný prostředek

23. ClientEarth a PAN Europe uvádějí tři důvody kasačního opravného prostředku:

24. (A) nesprávná aplikace pojmu „osobní údaje“ ve smyslu článku 2 nařízení č. 45/2001; (B) nesprávná aplikace čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 a čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001 spočívající v tom, že nebyly zváženy všechny chráněné zájmy; (C) porušení článku 5 SEU spočívající v tom, že navrhovatelkám bylo uloženo nést nepřiměřené důkazní břemeno v souvislosti s povinností prokázat nezbytnost přístupu ke sporným informacím, aniž bylo poměřeno s významem legitimních zájmů hodných ochrany.

V – Řízení před Soudním dvorem

A – První důvod kasačního opravného prostředku

25. ClientEarth a PAN Europe tvrdí, ačkoli Tribunál je jiného názoru, že předmětné údaje nepředstavují osobní údaje ve smyslu nařízení č. 45/2001, a zdůrazňují, že jde o údaje profesní povahy uvedené zvlášť na internetových stránkách samotného EFSA.

26. EFSA a Komise, podporované Evropským inspektorem ochrany údajů (dále jen „EIOÚ“), prosazují širší pojetí pojmu „osobní údaje“, jež zahrnuje mnohem více údajů, které – stejně jako jméno či vnitrostátní identifikační číslo – přímo identifikují určitou osobu. Dále podle jejich názoru osobní údaj, jako například jméno, neztrácí tím, že je uveden vedle jiné informace, jako například – v daném případě – připomínky, povahu osobního údaje.

27. EIOÚ navíc uvádí, že osobními údaji jsou obě sporné informace. Jsou jimi jak jméno odborníka, tak jím vyjádřený názor, který se vztahuje k jeho činnostem a k jeho chování coby nezávislého vědce a na jehož základě jej může identifikovat každý, kdo disponuje dalšími informacemi relevantními pro jejich vhodné zkombinování.

28. EFSA i Komise a EIOÚ tvrdí, že skutečnost, že totožnost odborníků je veřejná a že EFSA zveřejnila jejich připomínky v anonymizované podobě, je nepodstatná. Stejně tak je podle nich irelevantní i okolnost, že dotčené osobní údaje se pojí k činnosti týkající se profesní sféry, neboť z tohoto důvodu nepřestávají být chráněny jakožto osobní údaje.

29. Konečně tito účastníci řízení tvrdí, že restriktivní výklad respektování soukromého života, jejž prosazují navrhovatelky, není slučitelný se zněním nařízení č. 45/2001 a že působnost článku 8 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) je širší než působnost článku 7 Listiny, neboť se vztahuje na všechny informace o fyzické osobě včetně informací souvisejících s jejím profesním životem. V tomto ohledu EIOÚ zdůrazňuje rozdíly, které navzdory případným shodám existují mezi pojmy „soukromý život“ a „osobní údaje“, přičemž EFSA a Komise dodávají, že judikatura Soudního dvora i Evropského soudu pro lidská práva připouští, že údaje o profesní činnosti mohou spadat pod pojem „soukromý život“.

B – Druhý důvod kasačního opravného prostředku

30. Navrhovatelky se v této souvislosti pozastavují nad důvody, ze kterých Tribunál zamítl druhý žalobní důvod a dospěl k závěru, že neprokázaly existenci převažujícího veřejného zájmu. ClientEarth i PAN Europe mají za to, že Tribunál ani EFSA nezvážily všechny zájmy chráněné článkem 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 a článkem 8 písm. b) nařízení č. 45/2001, tedy právo na transparentnost na straně jedné a právo na ochranu soukromého života na straně druhé.

31. EFSA a Komise – podporované rovněž EIOÚ – tvrdí, že když je žádostí podanou na základě nařízení č. 1049/2001 požadován přístup k dokumentům obsahujícím osobní údaje, uplatní se v plném rozsahu ustanovení nařízení č. 45/2001, a to včetně jeho článků 8 a 18, aniž je nezbytné zkoumat ostatní podmínky stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001. Navrhovatelky měly tudíž povinnost prokázat existenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího předání požadovaných osobních údajů, což by EFSA umožnilo zvážit jednotlivé dotčené zájmy. ClientEarth a PAN Europe nicméně předložily toto odůvodnění až poté, co bylo zahájeno soudní řízení, takže EFSA neměl v okamžiku rozhodování o žádosti o přístup k dokumentům možnost cokoli zvažovat.

C – Třetí důvod kasačního opravného prostředku

32. ClientEarth a PAN Europe tvrdí, že Tribunál tím, že zamítl způsobem, jakým tak učinil, argumenty předložené navrhovatelkami k prokázání nezbytnosti přístupu k požadovaným informacím, porušil zásadu proporcionality.

33. V této souvislosti tvrdí, že vzhledem k tomu, že zájem, který hodlal Tribunál chránit, ve skutečnosti neexistoval, neboť jména dotyčných odborníků byla dostupná veřejnosti, a že prokázaly nezbytnost předání požadovaných údajů, postačilo prokázat existenci oprávněného důvodu stanoveného zákonem, jak stanoví čl. 8 odst. 2 Listiny, což odkazem na zásadu transparentnosti učinily.

34. EFSA si na tomto místě klade otázku, zda je vůbec třetí důvod kasačního opravného prostředku přípustný, jelikož podle něj nejsou dostatečně přesně označeny kritizované části napadeného rozsudku a navrhovatelky se omezují jen na zopakování argumentů, které již předložily v prvním stupni. Ve věci samé spolu s Komisí poznamenává, že výtka navrhovatelek je zjevně neopodstatněná, neboť Tribunál toliko v souladu s nařízením č. 45/2001 a s judikaturou vyžadoval prokázání legitimního zájmu na získání sporných informací. Tento požadavek není podle nich nepřiměřený a plně zaručuje nezbytnou rovnováhu mezi dotčenými zájmy a základními právy.

VI – Posouzení

A – K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku

35. V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku poukazují navrhovatelky na to, že sporné údaje nepředstavují osobní údaje ve smyslu nařízení č. 45/2001. Já mám nicméně za to, že podle judikatury Soudního dvora k této problematice je jednoznačné, že se o údaje této povahy jedná.

36. V rozsudku Komise v. Bavarian Lager ( 10 ) dospěl Soudní dvůr k závěru, že seznam účastníků zasedání konaného v rámci řízení o nesplnění povinnosti obsahuje osobní údaje ( 11 ). V projednávané věci nejsou požadována jen jména odborníků, nýbrž i připomínky, které jednotliví odborníci předložili v souvislosti s blíže určeným návrhem.

37. Podle čl. 2 písm. a) nařízení č. 45/2001 se „osobními údaji“ rozumějí „veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné [fyzické] osobě“. V projednávané věci by dotčené osoby byly identifikovány, jakmile by byla sdělena jejich jména, a navíc by došlo ke sdělení dalších informací o nich, a sice konkrétních připomínek, které předložily při výkonu své profesní činnosti. Definiční znaky pojmu „osobní údaje“ jsou tedy splněny, neboť „připomínky předložené odborníky představují „informace o identifikované […] [fyzické] osobě“. Jinak řečeno, představují informace o těchto jednotlivých odbornících jednoznačně identifikovaných skrze jejich jména.

38. Je pravda, že jména odborníků jsou uvedena na internetových stránkách EFSA. Navrhovatelky nicméně nežádají jména všech odborníků EFSA, nýbrž jen těch, kteří předložili připomínky. Navíc požadují přístup k těmto připomínkám, a to nikoli v anonymizované podobě, nýbrž s uvedením jejich autora. V konečném důsledku jsou jména odborníků i předložené připomínky veřejné, nicméně požadováno je „protnutí“ obou těchto údajů, ze kterého vzniká nová „informace o identifikované […] [fyzické] osobě“ [čl. 2 písm. a) nařízení č. 45/2001]. Není proto pochyb, že jsou požadovány „osobní údaje“ ve smyslu tohoto nařízení.

39. Mám tudíž za to, že první důvod kasačního opravného prostředku je třeba zamítnout.

B – K druhému důvodu kasačního opravného prostředku

40. V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku polemizují navrhovatelky s názorem, že by podmínky vyžadované článkem 8 písm. b) nařízení č. 45/2001 k předání osobních údajů – a sice nezbytnost jejich předání a neexistence důvodu domnívat se, že předáním mohou být poškozeny legitimní zájmy subjektu údajů – musely být splněny současně. Podle navrhovatelek Tribunál tímto závěrem nezvážil řádně právo na ochranu soukromého života [čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001] na straně jedné a právo na transparentnost [čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001] na straně druhé.

41. Je nutno připomenout, že podle čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001 lze osobní údaje předávat pouze tehdy, pokud „příjemce prokáže nezbytnost předání údajů a pokud není důvod domnívat se, že mohou být poškozeny právní [legitimní] zájmy subjektu údajů“.

42. Tribunál v bodě 83 napadeného rozsudku uvedl, že jde o dvě kumulativní podmínky a že vzhledem k tomu, že navrhovatelky nesplnily první z nich, tedy že neprokázaly nezbytnost předání požadovaných údajů, nebyl třeba se zabývat druhou z nich, tedy zjišťovat, zda jsou důvody domnívat se, že předáním mohou být poškozeny legitimní zájmy subjektů údajů. Tribunál měl totiž za to – což vyjádřil v bodě 64 napadeného rozsudku – že pokud příjemce nepředloží výslovné a legitimní odůvodnění ani přesvědčivý argument prokazující nezbytnost předání, nemůže orgán rozhodující o žádosti zvážit zájmy zúčastněných osob ani ověřit, zda je splněna druhá podmínka stanovená v čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001, a tudíž může žádost o přístup zamítnout.

43. Mám za to, že každá z podmínek uvedených v čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001 se nepochybně vztahuje na jiný subjekt. První se evidentně týká „příjemce“ informací, tedy žadatele. Druhá je naproti tomu určena orgánu, který disponuje požadovanými informacemi, neboť – na rozdíl od první podmínky – není zaměřena výslovně na příjemce, nýbrž použitím neosobního „není“ odkazuje nevyhnutelně na toho, kdo má o žádosti rozhodnout, tedy na orgán, který je o zpřístupnění informací požádán, popřípadě na soud, který rozhoduje o žalobě proti zamítnutí žádosti. Jedině příjemci proto přísluší prokázat „nezbytnost“ předání, jak jasně vyplývá ze znění citovaného ustanovení. A jedině příslušný orgán může ověřovat, zda „není důvod domnívat se, že mohou být poškozeny právní [legitimní] zájmy subjektu údajů“, přičemž takový „důvod“ může nastat zcela nezávisle na tom, zda byla prokázána „nezbytnost“ předání údajů žadateli o ně.

44. Z výše uvedeného plyne, že vzhledem k tomu, že každá z těchto podmínek se týká jiného předmětu, a sice nezbytnosti předání – zcela nezávislé na případném poškození zájmů subjektů údajů, ke kterému může v důsledku předání dojít – na straně jedné a existence možnosti takového poškození – rovněž posuzované nezávisle na shora zmíněné nezbytnosti – na straně druhé nemůže jejich splnění být jiné než kumulativní, jak správně rozhodl Tribunál, takže nebylo namístě se zabývat druhou podmínkou.

45. Mám tudíž za to, že i druhý důvod kasačního opravného prostředku je třeba zamítnout.

C – K třetímu důvodu kasačního opravného prostředku

46. V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky tvrdí, že dostatečným odůvodněním nezbytnosti předání požadovaných údajů byl odkaz na zásadu transparentnosti. Tento odkaz, učiněný v kontextu zmínky o atmosféře jisté nedůvěry vůči EFSA, podle nich dostatečně odůvodňuje zpřístupnění požadovaných informací. Navrhovatelky mají za to, že Tribunálu požadoval odůvodnění této nezbytnosti v nepřiměřeném rozsahu.

47. Před přezkumem třetího důvodu kasačního opravného prostředku je třeba učinit jednu poznámku. Jak plyne z bodu 72 napadeného rozsudku, byl přístup odepřen nejprve na základě výjimky týkající se ochrany rozhodovacích procesů (čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001), přičemž teprve v rozhodnutí ze dne 12. prosince 2011, přijatém po podání žaloby k Tribunálu, uplatnil EFSA poprvé výjimku týkající se ochrany osobních údajů [čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 a článek 8 nařízení č. 45/2001]. Tato změna podmínek diskuse brání tomu, aby navrhovatelkám bylo vytýkáno – jak činí EFSA a Komise – že ve fázi před zahájením soudního řízení neodůvodnily nezbytnost předání požadovaných osobních údajů, tedy že již v dané fázi nepředložily argumenty podle čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001.

48. Podle mého názoru je zřejmé, že navrhovatelky se ve fázi před zahájením soudního řízení mohly zaměřit jen na výjimku, kterou EFSA tehdy uplatňoval, tedy na výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001 a týkající se ochrany rozhodovacích procesů. V samotném řízení před Tribunálem mohla být projednávána jedině výjimka, kterou EFSA nakonec uplatnil ve svém rozhodnutí ze dne 12. prosince 2011, čemuž tak ve skutečnosti i bylo, jak plyne z bodu 73 napadeného rozsudku, v němž Tribunál poznamenává, že EFSA i Komise na jednání uznaly, že se Tribunál může tímto konkrétním žalobním důvodem zabývat. Nic proto nebrání projednání této otázky i v tomto řízení ( 12 ).

49. Při výkladu pojmu „nezbytnost předání údajů“ je dle mého názoru třeba vycházet z použitelnosti nařízení č. 1049/2001, jelikož navrhovatelky při svém jednání uplatnily právo na přístup k dokumentům orgánů, jehož „zásad[y], podmín[ky] a omezení [jsou] vymezen[y] v tomto nařízení“, jak stanoví čl. 2 odst. 1 citovaného nařízení č. 1049/2001.

50. I v případě nařízení č. 45/2001 je proto třeba skloubit jím zavedený zvláštní režim přístupu k dokumentům s obecným režimem zavedeným nařízením č. 1049/2001, jak učinil Soudní dvůr v oblastech, ve kterých unijní zákonodárce zavedl zvláštní právní úpravu přístupu, například v oblasti hospodářské soutěže ( 13 ) či v souvislosti se soudními řízeními ( 14 ) nebo řízeními o nesplnění povinnosti ( 15 ).

51. V případě nařízení č. 45/2001 neplyne nezbytnost takového skloubení jen z „požadavku systému“, který v obecné rovině vyplývá ze současné existence různých právních úprav přístupu použitelných na týž dokument. Nejde jen o to, že v případě, kdy se mohou uplatnit různé režimy přístupu, je s cílem dospět k řešení uspokojivému pro zájmy chráněné jednotlivými dotčenými režimy nutné dosáhnout soudržného a systematického výkladu všech těchto režimů. Na rozdíl od jiných ustanovení upravujících přístup k dokumentům je takový soudržný a systematický výklad výslovně vyžadován samotným nařízením č. 1049/2001, jehož čl. 4 odst. 1 písm. b) stanoví, že „[o]rgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany: […] b) soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména podle právních předpisů Společenství o ochraně“. Soudní dvůr z tohoto textu dovodil, že „pokud žádost založená na nařízení č. 1049/2001 usiluje o přístup k dokumentům obsahujícím osobní údaje, ustanovení nařízení č. 45/2001 budou plně použitelná, včetně jeho článků 8 a 18“ ( 16 ), takže „specifický a zužující výklad čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 […] neodpovídá úmyslu zákonodárce Unie nastolit rovnováhu mezi oběma dotčenými ustanoveními“ ( 17 ).

52. V projednávané věci a pro účely problematiky v ní dotčené považují za vhodné upozornit právě na tento důraz na „rovnováhu mezi cíli obou nařízení“, na niž poukazuje Soudní dvůr.

53. Mám za to, že duch „rovnováhy“, na kterou poukázal Soudní dvůr, se samozřejmě projevuje v zákazu vyloučit „bez dalšího“ – což nastalo ve věci Komise v. Bavarian Lager ( 18 ) – použití čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001. Zcela jinou otázkou ovšem je to, že by se instituty tohoto nařízení měly uplatňovat bez jakékoli diferenciace v kontextu jakékoli žádosti o přístup k dokumentům orgánů, tedy bez řádného zohlednění povahy informací žádaných v konkrétních případech.

54. Podle mého názoru „nezbytnost“ zmíněnou v nařízení č. 45/2001 jednoznačně nelze chápat stejně striktně a ve stejném rozsahu v případě žádosti o přístup k dokumentům obsahujícím údaje, jež jsou pro veřejnost zcela nezajímavé, a v případě žádosti, která se – stejně jako v projednávané věci – týká informací s jasným veřejným zájmem a vztahujících se k profesní činnosti určité osoby. Tato činnost je sice rovněž „osobní“, jak uvedl Soudní dvůr ve věci Komise v. Bavarian Lager ( 19 ), avšak je méně „osobní“ než činnost, která s výkonem profese subjektu údajů nesouvisí.

55. Pojem „nezbytnost“ musí proto být do jisté míry flexibilní v případě, kdy osobní údaje nejsou jaksi přímým předmětem žádosti o informace, nýbrž se tato žádost týká dokumentů veřejné povahy, ve kterých jsou jako vedlejší obsaženy též informace týkající se jednotlivců, takže jako takové obsahují „osobní údaje“ ( 20 ). Jedná se sice bezesporu o údaje, které jsou „osobní“ v tom smyslu, že obsahují „informace o identifikované […] [fyzické] osobě“ [čl. 2 písm. a) nařízení č. 45/2001)], avšak jde prima facie o „profesní informace“, které jsou tudíž méně citlivé než informace vztahující se k soukromé sféře nebo ke striktně soukromému životu.

56. Jinými slovy, u „vyváženého výkladu“ obou nařízení by při posuzování „nezbytnosti“ bylo nevyhnutelně nutné rozlišovat mezi případy, kdy jsou požadovány osobní údaje, jež prima facie nijak nesouvisejí s veřejným rozhodovacím procesem, a ostatními případy, kdy jsou požadovány údaje, jež jsou do jisté míry spojeny s výkonem veřejné moci.

57. Podle navrhovatelek byl dostatečným odůvodněním nezbytnosti předání požadovaných údajů odkaz na zásadu transparentnosti. Tento odkaz byl učiněn v kontextu zmínky o atmosféře jisté nedůvěry vůči EFSA, u něhož vzniklo jisté podezření z podjatosti a z obsazování svých orgánů členy, u kterých existovaly určité osobní zájmy. Konkrétně v jedné studii poukázala PAN Europe – jak je konstatováno v bodě 79 napadeného rozsudku – na to, že 8 ze 13 členů pracovní skupiny EFSA je spojených s průmyslnickými lobby.

58. Tribunál na to v bodě 80 napadeného rozsudku reagoval tak, že navrhovatelky byly informovány o jménech dotyčných odborníků a měly přístup k jejich prohlášením o zájmech. A vzhledem k tomu, že nezpochybnily nezávislost žádného z odborníků, nebylo podle Tribunálu nezbytné zjišťovat, zda podezření z jejich podjatosti odůvodňuje předmětný přístup.

59. Tento názor s Tribunálem nesdílím a poukázání – za takových okolností, za jakých k němu došlo – na jistou míru nedůvěry v nestrannost EFSA považuji za dostatečné odůvodnění nezbytnosti předání údajů, a to zejména tehdy, když se takové údaje, byť skutečně „osobní“, vztahují k profesní činnosti subjektů údajů.

60. Požadavek, aby navrhovatelky vedle poukázání na míru nedůvěry v nestrannost EFSA, podepřené indiciemi vyplývajícími z některých předložených dokumentů, navíc formálně a výslovně zpochybnily nezávislost některých odborníků, znamená nejen to, že se na ně za účelem odůvodnění nezbytnosti předání požadovaných údajů přenáší zjevně nepřiměřené břemeno, ale též narušení rovnováhy mezi cíli sledovanými oběma nařízeními. Požadavek takového charakteru by mohl mít smysl tehdy, kdyby se jednalo o zpochybnění validity studií nebo o postup proti jednání odborníků, ovšem v kontextu projednávané věci jde teprve o získávání informací a údajů nezbytných pro možnost posoudit, zda vůbec lze relevantně zpochybnit nestrannost EFSA a poté se případně postavit proti samotnému Úřadu nebo proti některému z odborníků. Jde zkrátka o pouhé umožnění uplatnit právo vyžadovat příslušnou odpovědnost toho, kdo se případně dopustil protiprávního jednání. V konečném důsledku se tedy jedná o typický případ pro využití zásady transparentnosti a práva na přístup k informacím.

61. Jsem proto toho názoru, že navrhovatelky v projednávané věci dostatečně odůvodnily „nezbytnost“ podle čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001, takže třetímu důvodu kasačního opravného prostředku je třeba vyhovět.

62. To ovšem neznamená, že požadované dokumenty musí být předány, neboť uvedené ustanovení také vyžaduje, a to – jak bylo již řečeno – kumulativně, aby „ne[bylo] důvod[u] domnívat se, že [předáním] mohou být poškozeny právní [legitimní] zájmy subjektu údajů“. Tribunál se přitom touto druhou podmínkou nezabýval, neboť s ohledem na nesplnění první podmínky nepovažoval za nutné zjišťovat, zda takový důvod existuje.

63. Tribunál se tedy bude moci v rámci nového rozhodování zabývat touto otázkou z hlediska legitimních zájmů subjektů údajů, tedy odborníků, kteří vznesli jednotlivé připomínky požadované navrhovatelkami a kteří právě z důvodu, že jde o informace vztahující se k jejich profesní činnosti, mohou zcela jistě mít zájem na tom, aby jejich autorství bylo veřejnosti známo.

VII – Ke konečnému rozhodnutí sporu Soudním dvorem

64. Podle článku 61 Statutu Soudního dvora platí, že „je-li opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu“ a „může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje“.

65. Podle mého názoru nenastaly okolnosti, za kterých by Soudní dvůr mohl sám vydat konečné rozhodnutí ve věci. Důvod byl již zmíněn, a sice že Tribunál nezvážil možnost naplnění hypotézy druhé z podmínek stanovených v čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001, tedy že předáním údajů mohou být poškozeny legitimní zájmy dotyčných osob.

VIII – K nákladům řízení

66. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu, který je použitelný na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 téhož jednacího řádu, navrhuji Soudnímu dvoru, aby náhradu nákladů řízení uložil EFSA.

IX – Závěry

67. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr: „1) vyhověl třetímu důvodu kasačního opravného prostředku; 2) zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 13. září 2013, ClientEarth a PAN Europe v. EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483); 3) vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl o možném zásahu do legitimních zájmů osob dotčených předáním požadovaných osobních údajů; 4) uložil EFSA náhradu nákladů řízení.“

( 1 ) – Původní jazyk: španělština.

( 2 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331, dále jen „nařízení č. 1049/2001“).

( 3 ) – Například s řízeními o kontrole státních podpor [Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376)], s řízeními pro nesplnění povinností [LPN a Finsko v. Komise (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738)] nebo se soudními řízeními [Švédsko a další v. API a Komise (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541)].

( 4 ) – Typicky v oblasti práva hospodářské soutěže, a to jak v souvislosti se spojováním podniků [Komise v. Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393)], tak v souvislosti s řízeními ve věcech jednání ve vzájemné shodě [Komise v. EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112)]. V této souvislosti srov. Lenaerts, K.: „The Interplay between Regulation no 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law“, v Mundi et Europae civis, Liber Amicorum Jacques Steenbergen, Larcier, Brusel 2014, s. 483 až 492.

( 5 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 18. prosince 2000 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů (Úř. věst. L 8, s. 1; Zvl. vyd. 13/26, s. 102, dále jen „nařízení č. 45/2001“).

( 6 ) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.

( 7 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (Úř. věst. L 309, s. 1). Podle uvedeného ustanovení žadatel o povolení k uvedení přípravku na ochranu rostlin na trh „přiloží k dokumentaci veškerou dostupnou oponovanou odbornou literaturu stanovenou [EFSA] o dané účinné látce a jejích relevantních metabolitech, která se týká vedlejších účinků na zdraví, životní prostředí a necílové druhy a která byla vydána v období deseti let přede dnem předložení dokumentace.“

( 8 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. L 264, s. 13).

( 9 ) – ClientEarth a PAN Europe v. EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483).

( 10 ) – Věc C‑28/08 P, EU:C:2010:378.

( 11 ) – Tamtéž, bod 70.

( 12 ) – Tribunál ovšem – ne bez jisté rozporuplnosti – v bodě 68 napadeného rozsudku uvedl, že před přijetím rozhodnutí ze dne 12. prosince 2011 navrhovatelky nepředložily žádný doklad k prokázání nezbytnosti předání dotčených osobních údajů, takže EFSA nemohl zvážit jednotlivé zájmy zúčastněných osob ani ověřit, zda existují důvody, že mohou být poškozeny legitimní zájmy subjektů údajů, a tudíž nemohl napadené rozhodnutí z tohoto hlediska odůvodnit. Existenci dokladu na straně navrhovatelek Tribunál navzdory tomu nakonec posuzoval, byť jen proto, aby ji vyloučil.

( 13 ) – Komise v. Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), Komise v. EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112).

( 14 ) – Švédsko a další v. API a Komise (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

( 15 ) – LPN a Finsko v. Komise (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738).

( 16 ) – Komise v. Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378), bod. 63.

( 17 ) – Komise v. Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378), bod. 65.

( 18 ) – Komise v. Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378), bod. 64.

( 19 ) – Komise v. Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378), body 68 až 70.

( 20 ) – V této souvislosti se v podstatě ztotožňuji s klasifikačním kritériem navrženým generální advokátkou E. Sharpston ve stanovisku předneseném dne 15. října 2006 ve věci Komise v. Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2009:624), body158 až 166.