STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. POIARESE MADURA

přednesené dne 21. října 2004( )

Věc C‑141/02 P

Komise Evropských společenství

proti

max.mobil Telekommunikation Service GmbH

„Opravný prostředek – Článek 86 odst. 3 ES – Zamítnutí stížnosti – Přípustnost – Povaha a rozsah soudní kontroly“





1. Za několik posledních let vzrostl počet žalob jednotlivců proti rozhodnutím o zamítnutí stížností podaných Komisi v oblasti hospodářské soutěže. Doposud byl Soudní dvůr ochoten takovým žalobám vyhovět. Nejprve se začal přiklánět k přípustnosti žalob podaných stěžovateli proti rozhodnutím přijatým v rámci článků 81 ES a 82 ES( ) a poté tuto judikaturu rozšířil na stěžovatele nebo třetí osoby dotčené v oblasti kontroly státních podpor( ) a kontroly spojování podniků( ). Tomuto rozšíření zřejmě unikala pouze jediná oblast, a sice oblast kontroly podniků veřejného práva a podniků se zvláštními nebo výlučnými právy upravená v článku 86 ES. V této oblasti Soudní dvůr pouze prohlásil v rozsudku ze dne 20. února 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter v. Komise (dále jen „Bilanzbuchhalter“)( ), že „nelze předem vyloučit existenci výjimečných situací, kdy jednotlivec či případně sdružení založené na obranu kolektivních zájmů určité kategorie procesních subjektů jsou aktivně legitimováni napadnout u soudu odmítnutí Komise přijmout rozhodnutí v rámci svého poslání dohledu uvedeného v čl. 90 odst. 1 a odst. 3“( ).

2. V rozsudku ze dne 30. ledna 2002, max.mobil Telekommunikation Service GmbH v. Komise (dále jen „napadený rozsudek“)( ), se Soud pokusil o překonání této formulace, když stanovil zásadu přípustnosti žalob stěžovatelů směřujících proti rozhodnutím Komise o zamítnutí jejich stížnosti podané na základě článku 86 ES. Na základě tohoto opravného prostředku se má Soudní dvůr vyslovit k souladu těchto snah s rámcem vytyčeným Smlouvou a jeho vlastní judikaturou.

I – Rámec opravného prostředku

3. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že spor má svůj původ v rozhodnutí Komise ze dne 11. prosince 1998 o nevyhovění stížnosti, na jejímž základě mělo být určeno, že Rakouská republika porušila ustanovení článku 82 ES ve spojení s čl. 86 odst. 1 ES.

4. V okamžiku podání této stížnosti si rakouský trh GSM mezi sebe dělili tři provozovatelé. Mobilkom Austria AG (dále jen „Mobilkom“) byl prvním provozovatelem činným na tomto trhu. Tento podnik měl zákonné monopolní postavení v odvětví mobilních telefonů až do příchodu max.mobil Telekommunikation Service GmbH (dále jen „max.mobil“) na tento trh. Mobilkom je v současné době akciovou společností, část jejích akcií však nadále vlastní rakouský stát. Společnost max.mobil se na trhu objevila v říjnu roku 1996 poté, co v lednu téhož roku obdržela koncesi na GSM. Po svém vítězství v soutěži v srpnu roku 1997 vstoupil na trh další provozovatel, Connect Austria GmbH. Cílem stížnosti podané společností max.mobil v říjnu roku 1997 bylo napadnout jednak nedostatek rozlišení výše poplatků uložených společnostem max.mobil a Mobilkom a jednak výhody a podporu poskytnuté posledně uvedené společnosti ze strany rakouských orgánů.

5. Komise uvědomila stěžovatelku o svých záměrech dopisem ze dne 11. prosince 1998 (dále jen „napadený akt“), v němž bylo zejména upřesněno, že „co se týče [skutečnosti, že Mobilkom nebyl uložen vyšší poplatek než poplatek zaplacený společností max.mobil], Komise se naopak domnívá, že jste nepředložili dostatečné důkazy o existenci státního opatření, které vedlo Mobilkom ke zneužití jejího dominantního postavení. Podle své dosavadní praxe Komise v obdobných případech zahajovala řízení pro nesplnění povinnosti, pouze pokud členský stát uložil vyšší poplatek podniku, který nově vstoupil na trh, než podniku, který již na trhu vykonává činnost (viz rozhodnutí Komise ze dne 4. října 1995 týkající se podmínek uložených druhému provozovateli radiotelefonní sítě GSM v Itálii, Úř. věst. L 280, ze dne 23. listopadu 1995).“

6. Návrhem doručeným kanceláři Soudu dne 22. února 1999 podala společnost max.mobil žalobu na neplatnost napadeného aktu v rozsahu, v němž nebylo její stížnosti vyhověno. Komise na toto tvrzení namítla důvody nepřípustnosti žaloby a podpůrně důvody její neopodstatněnosti.

7. Soud v napadeném rozsudku rozhodl o meritorním zamítnutí žaloby. Soud však k tomuto řešení dospěl postupně. Nejprve shledal nutným posoudit žalobu ve světle úvodních obecných poznámek. V této souvislosti uvádí, že povinnost pečlivého a nestranného vyřízení stížnosti nachází svůj „odraz“ v právu na řádnou správu přiznaném v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie, vyhlášené v Nice dne 7. prosince 2000( ).

8. Podle napadeného rozsudku má tato povinnost dvojí základ. Za prvé vychází z judikatury Soudu vztahující se k článkům 81 ES a 82 ES a dále k článkům 87 ES a 88 ES. Podle soudů v prvním stupni by bylo namístě rozšířit tuto judikaturu i na rámec čl. 86 odst. 3 ES. Takové rozšíření se zakládá na skutečnosti, že toto ustanovení Smlouvy se v souladu s jeho odstavcem 1 vždy použije ve spojení s jinými ustanoveními Smlouvy, mezi nimiž jsou i ustanovení týkající se hospodářské soutěže, která stěžovatelům výslovně přiznávají procesní práva. V tomto případě se žalobkyně nacházela v situaci srovnatelné se situací, na niž odkazuje článek 3 nařízení Rady č. 17 ze dne 6. února 1962, první nařízení, kterým se provádějí články 85 a 86 Smlouvy( ), který ji opravňuje k podání stížnosti Komisi. Tato povinnost podle jejich mínění dále vyplývá z obecné povinnosti dohledu, která přísluší Komisi. Ta se pak přirozeně uplatní ve všech oblastech práva Společenství, jejichž předmětem je vytvoření režimu nenarušené hospodářské soutěže na společném trhu, k čemuž přispívá zejména článek 86 ES.

9. Soud v tomto ohledu upřesnil, že řízení podle článku 86 ES nelze zaměňovat s řízením upraveným článkem 226 ES. Zatímco totiž na základě článku 226 Komise „může“ zahájit řízení pro nesplnění povinnosti proti členskému státu, je nesporné, že podle čl. 86 odst. 3 ES přijímá příslušná opatření „podle potřeby“. Z toho pak podle jeho názoru vyplývá, že Komise má v této oblasti pravomoc, která „proto není zcela diskreční“.

10. Skutečnost, že Komise je vázána povinností pečlivého a nestranného posouzení, podle názoru Soudu neznamená, že by tím byla zbavena své široké posuzovací pravomoci, kterou jí judikatura přiznává jak při volbě jejích kroků, tak při volbě vhodných opatření k jejich uskutečnění. Tato volnost ovšem není neomezená, neboť Komise podléhá jednak povinnosti pečlivého a nestranného posouzení individuálních stížností, jednak soudní kontrole dodržování této povinnosti. Soud uvedl, že z této analýzy vyvodil dva důsledky. Zaprvé dochází k závěru, že stěžovatelé musejí mít možnost podat žalobu na ochranu svých oprávněných zájmů. Z toho pak zadruhé vyplývá, že úlohou soudu Společenství je provádět toliko omezený přezkum k ověření, zda je odůvodnění prima facie konzistentní, zda byl skutkový stav zjištěn věcně správně a zda nedošlo k zjevně nesprávnému posouzení tohoto skutkového stavu.

11. Soud se rozhodl posoudit žalobní důvody právě ve světle těchto úvah. Pokud se jedná o přípustnost, provedl Soud svou analýzu ve dvou souběžných rovinách. Má za to, že na rozdíl od řešení v oblasti státních podpor je třeba připustit existenci rozhodnutí o zamítnutí stížností v rámci čl. 86 odst. 3 ES. Podle jeho mínění není v projednávaném případě pochyb o tom, že napadený akt má být kvalifikován právě takto. V první řadě tedy byla žalobkyně aktivně legitimována podat žalobu vůči Komisi z toho důvodu, že jí byl napadený akt určen. Pro případ, že by však napadený akt neměl povahu rozhodnutí určeného stěžovateli, Soud vyslovil doplňující úvahu, že žalobkyně je napadeným aktem bezprostředně a osobně dotčena. Soud v této souvislosti uvedl šest hledisek týkajících se vyhotovení aktu a skutkové situace žalobkyně.

12. Pokud se jedná o meritorní stránku věci, Soud připomíná, že jeho kontrola se musí omezit na to, zda Komise dodržela svou povinnost pečlivého a nestranného posouzení stížností. V této souvislosti lze po posouzení obsahu napadeného aktu usuzovat na to, že bylo řádně přihlédnuto k rozhodným skutečnostem případu. Komise se nedopustila ani věcného pochybení při zjišťování skutkových okolností, ani zjevně nesprávného právního posouzení těchto skutkových okolností. Ze skutečnosti, že napadený akt byl přijat na základě jednání mezi Komisí a žalobkyní, mimoto vyplývá, že žalobkyni bylo umožněno porozumět důvodům tohoto aktu. Proto se nelze domnívat, že napadený akt je nedostatečně odůvodněn ve vztahu k požadavkům článku 253 ES. Žaloba se proto zamítá.

13. Komise tento opravný prostředek podala proti části výše uvedeného rozsudku. Komise nezpochybňuje analýzu, kterou Soud učinil ohledně merita věci. Domáhá se zrušení napadeného rozsudku pouze v rozsahu, v němž prohlašuje žalobu za přípustnou. Komise v této souvislosti uplatňuje tři důvody opravného prostředku. Zaprvé zpochybňuje existenci práva na posouzení stížností, s nímž by bylo spjato právo stěžovatele na podání žaloby v případě zamítnutí jeho stížnosti. Zadruhé Komise odmítá přiznat napadenému aktu povahu rozhodnutí určeného žalobkyni. Zatřetí se domnívá, že neexistuje žádný poznatek, který by mohl přiznat žalobkyni postavení osoby osobně dotčené. S použitím všech těchto důvodů Komise argumentuje, že napadený rozsudek nebral v úvahu dosah výše uvedeného rozsudku Soudního dvora Bilanzbuchhalter, který určuje rámec pro přístup jednotlivců v dané oblasti k soudu Společenství. Ve svém vyjádření k opravnému prostředku navrhuje max.mobil zamítnutí opravného prostředku a navíc podává vzájemný opravný prostředek, jímž se domáhá zrušení napadeného rozsudku v rozsahu, v němž byla její žaloba po meritorní stránce zamítnuta. Usnesením ze dne 24. října 2002 bylo povoleno Francouzské republice vstoupit do řízení na podporu návrhů Komise.

14. Vzhledem k tomu, že se jedná o případ, který nastoluje složité právní problémy, bude podle mého názoru vhodné posoudit nejprve obecné otázky (III). Jejich posouzení pak vnese jasno do řešení jednotlivých důvodů uplatněných v opravném prostředku a ve vzájemném opravném prostředku, podaným proti napadenému rozsudku (IV). Než přistoupím k této analýze, bude třeba se vypořádat s otázkou přípustnosti opravného prostředku (II).

II – Přípustnost opravného prostředku

15. Účastník řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, tvrdí, že tento opravný prostředek není přípustný z toho důvodu, že Komise byla v prvním stupni v plném rozsahu úspěšná. V tomto ohledu poukazuje na čl. 56 druhý pododstavec Statutu Soudního dvora (dále jen „Statut“), který stanoví, že opravný prostředek může podat kterýkoli účastník řízení, jehož návrhům nebylo plně nebo částečně vyhověno. Je třeba si položit otázku, zda skutečnost, že žaloba byla po meritorní stránce zamítnuta v souladu s návrhy, které Komise předložila v prvním stupni, může Komisi bránit v podání opravného prostředku, jímž se domáhá částečného zrušení napadeného rozsudku.

16. Tato otázka není úplně nová. V rozsudku Francie v. Comafrica a další( ) již Soudní dvůr připustil opravný prostředek směřující proti rozsudku Soudu, kterým byla zamítnuta námitka nepřípustnosti vznesená účastníkem řízení, i když nakonec v souladu s návrhy tohoto účastníka řízení žalobu zamítl jako neopodstatněnou. Podle účastníka řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, však tento rozsudek není v projednávané věci relevantní. Podle jeho mínění se týká „výjimečného a vzácného případu“ v tom smyslu, že nařízení dotčené v dané věci sestávalo ze skupiny individuálních rozhodnutí. Vlastním smyslem této judikatury je snaha předejít pravděpodobnému znásobení počtu žalob proti Komisi. Podle navrhovatelky se naopak řešení, které Soudní dvůr v tomto rozsudku vyvodil, na projednávaný případ uplatní a fortiori, jelikož Komise není jen účastníkem řízení stojícím vně samotného sporu, jak tomu bylo v případě Francouzské republiky ve věci Francie v. Comafrica a další, nýbrž vedlejším účastníkem řízení.

17. Než tuto otázku zodpovím, připomínám, že Statut zcela zřetelně rozlišuje dvě kategorie osob oprávněných podat opravný prostředek. V souladu s čl. 56 druhým pododstavcem tohoto předpisu může opravný prostředek podat „kterýkoli účastník řízení, jehož návrhům nebylo plně nebo částečně vyhověno. Jiní účastníci než členské státy nebo orgány Společenství mohou podat opravný prostředek, pouze pokud se jich rozhodnutí přímo týká“. Zatímco běžní navrhovatelé musejí mít na podání opravného prostředku zájem, je nesporné, že „orgány Společenství tedy nemusí prokazovat žádný zájem k tomu, aby mohly podat opravný prostředek proti rozsudku Soudu“( ). Z toho vyplývá, že na zmíněné orgány se nevztahuje povinnost prokazovat, že opravný prostředek je způsobilý jim ve výsledku zajistit výhodu( ).

18. Společnost max. mobil však tvrdí, že jelikož může Soud volně rozhodovat o přípustnosti, každý opravný prostředek směřující pouze proti závěrům Soudu o přípustnosti žaloby v prvním stupni je třeba před Soudním dvorem považovat za nepřípustný. V této souvislosti vychází z rozsudku Rada v. Boehringer( ).

19. S tímto argumentem nelze souhlasit. V tomto rozsudku totiž Soudní dvůr nezamítl opravný prostředek z důvodu, že směřoval proti rozhodnutí o přípustnosti. Zamítl jej proto, že neexistovalo žádné napadnutelné rozhodnutí. Soudní dvůr shledal, že Soud za daných okolností případu mohl, aniž by se dopustil nesprávného právního posouzení, rozhodnout, že o námitce nepřípustnosti vznesené v prvním stupni není namístě rozhodovat. V tomto případě tedy neexistovalo rozhodnutí, které by se nepříznivě dotýkalo práv účastníka řízení a které by bylo možné napadnout na základě čl. 56 druhého pododstavce Statutu. Postavení orgánů Společenství je sice v souvislosti s opravným prostředkem zvýhodněno, to však neznamená, že jsou tyto orgány zproštěny veškerých povinností. Tento rozsudek znamená, že před podáním opravného prostředku jim přísluší označit napadnutelné rozhodnutí ve smyslu čl. 56 prvního pododstavce Statutu.

20. Z tohoto pravidla vycházel Soudní dvůr také v rozsudku Komise a Francie v. TF1( ), o nějž se max.mobil podle vlastního tvrzení také opírá. Samotný předmět žaloby pro nečinnost v této věci zanikl v důsledku postoje vyjádřeného Komisí v průběhu řízení v prvním stupni. Z toho vyplývá, že Soud postupoval správně, když považoval přezkoumání přípustnosti žaloby v tomto ohledu za nadbytečné, a že veškeré důvody, které by v rámci opravného prostředku směřovaly proti domnělému rozhodnutí o přípustnosti, jsou neúčinné, protože takové rozhodnutí neexistuje.

21. Lze však z toho dovozovat, že jakmile je přijato rozhodnutí, opravňuje Statut zvýhodněného navrhovatele k podání opravného prostředku pouze v zájmu práva? Podle mého názoru proti takovému závěru stojí dva důvody, jeden praktický a druhý právní. Stanovení striktní hranice možnosti podávat opravné prostředky je v praxi zcela jistě v zájmu řádného výkonu spravedlnosti. Tento požadavek je ještě nezbytnější za současné situace, kdy byla role Soudního dvora jakožto kasačního soudu v důsledku přenesení pravomoci podle Smlouvy ve znění Niceské smlouvy značně rozšířena. V tomto směru se naskýtá jiná úvaha ryze právní povahy. Cílem čl. 56 druhého a třetího pododstavce Statutu je usnadnit uplatnění opravného prostředku určitým navrhovatelům. V jejich případě upravuje toto ustanovení výjimku z podmínek pro podání opravného prostředku. Kromě tohoto režimu výjimek však uvedení navrhovatelé v ostatním podléhají běžnému rámci opravného prostředku. Opravný prostředek je sice svou povahou odtržen od skutkového stavu, nadále je však spjatý s rozsudkem vydaným v dané věci. I když Soudní dvůr na základě opravného prostředku posuzuje pouze právní otázky, je třeba, aby tyto otázky řešil za účelem vyřešení konkrétního sporu již soud zabývající se meritorní stránkou věci. Soudnímu dvoru nepřísluší zabývat se v této souvislosti obecnými a abstraktními otázkami či dávat „lekci z práva“. Takto se vysvětluje zejména pravidlo nepřípustnosti opravného prostředku směřujícího proti údajně nesprávnému právnímu důvodu, jestliže se ukáže, že napadený důvod nesouvisí přímo s řešením, které zvolil soud prvního stupně( ). Toto pravidlo vyplývá se samotné povahy kasačního přezkumu, jehož předmětem je posouzení správnosti výkladu a uplatnění práva Společenství v určité věci. Proto se vztahuje bez rozdílu na všechny navrhovatele. Z tohoto důvodu je také třeba chápat režim výjimky upravený Statutem ve prospěch některých navrhovatelů tak, že jim má být usnadněno podání opravného prostředku, aniž by však tato úprava ve svém důsledku vedla ke zkreslení objektivního účelu tohoto prostředku.

22. V témže duchu navrhuji, aby se v souvislosti se skupinou navrhovatelů zvýhodněných Statutem přípustnost opravného prostředku posuzovala nejen ve vztahu k výroku, ale také ve vztahu k právním závěrům vyvozeným soudem v prvním stupni v napadeném rozsudku. Třebaže může výrok rozsudku jejich návrhům plně vyhovět, musí jim být umožněno podat opravný prostředek proti mezitímním závěrům Soudu. V takovém případě je však nezbytné ještě splnit dvě podmínky. Je třeba posoudit, zda napadené závěry skutečně vycházejí ze sporu řešeného v rámci daného případu, a zda souvisí s řešením, které Soud vyjádřil ve výroku rozhodnutí( ).

23. Souhlasíme-li s touto analýzou, není již nutné, jak to požaduje max.mobil( ), posuzovat důsledky, které by napadená část rozsudku mohla mít na případné další případy. Z toho také plyne, že v souladu s ustálenou judikaturou nebude přípustný opravný prostředek podaný jakýmkoli navrhovatelem napadajícím právní důvody, které nijak nesouvisí se sporem nebo nemají žádný vliv na výrok rozsudku. Toto řešení sice rozšiřuje důvody pro podání opravného prostředku ve prospěch některých navrhovatelů, vylučuje však jakýkoli opravný prostředek, který by byl podán jen v čistě právním zájmu.

24. V projednávané věci je závěr Soudu o přípustnosti žaloby zjevně v rozporu s námitkou nepřípustnosti vznesenou Komisí v průběhu řízení v prvním stupni. První podmínka, kterou je podmínka týkající se existence sporu, je tedy splněna. Soud navíc zcela zjevně považoval napadený závěr za nezbytný krok při řešení dotčeného sporu. Přestože není závěr o přípustnosti obsažen ve výroku rozsudku, je nedílnou součástí právního řešení, k němuž Soud v tomto sporu dospěl. Podmínka existence vztahu mezi napadenou částí rozsudku a přijatým řešením je taktéž splněna. Domnívám se proto, že je namístě prohlásit opravný prostředek za přípustný.

III – Úvodní otázky

25. V této věci vyvstávají dvě otázky. Týkají se jednak místa článku 86 ES a kontrolních postupů v něm upravených v celkovém uspořádání Smlouvy, jednak právní povahy napadeného aktu. Obě tyto otázky vymezují celou řadu aspektů problematiky přístupu stěžovatelů k soudu Společenství v případě, kdy Komise odmítne zahájit řízení podle čl. 86 odst. 3 ES.

26. Dovoluji si rovnou tvrdit, že pravomoc přiznaná Komisi podle článku 86 ES se podle mého názoru může bezprostředně dotýkat zájmů jednotlivců. To však neznamená, že s každým z těchto zájmů lze spojovat aktivní legitimaci k napadení aktu přijatého Komisí. K tomu je ještě zapotřebí ověřit, zda byly splněny podmínky přípustnosti stanovené Smlouvou.

A – Místo kontroly podle čl. 86 odst. 3 ES v celkovém uspořádání Smlouvy

27. Na rozdíl od ostatních odvětví práva hospodářské soutěže nebyla v oblasti kontroly jednání podniků udržujících zvláštní vztahy se státem přijata prováděcí právní úprava. Taková mezera v právní úpravě pak otevírá prostor pro analogii. Lze si představit, že tato kontrola bude obecně prováděna dvěma možnými způsoby, a to buď jako zvláštní forma žaloby pro nesplnění povinnosti, anebo jako řízení odvozené od kontroly protisoutěžního jednání.

28. Podle první teze, kterou Komise pravidelně zastává( ), spočívá kontrola v této oblasti především v dialogu mezi Komisí a dotyčným členským státem. Z toho pak plyne, že Komise má diskreční pravomoc, která vylučuje právo jednotlivce domáhat se, aby zaujala postoj v určitém směru. Stěžovatelům nebylo přiznáno individuální právo, neboť v takto pojatém systému je předmět zásahu Komise výlučně věcí státních orgánů a orgánů Společenství. Proti této koncepci stojí teze, kterou v projednávané věci hájí max.mobil, podle níž kontrola vykonávaná na základě článku 86 ES musí být spojena s právem hospodářské soutěže. Skutečnost, že toto ustanovení bylo zařazeno do kapitoly týkající se pravidel hospodářské soutěže platných pro podniky, naznačuje jasný záměr tvůrců Smlouvy. Z toho vyplývá, že tato kontrola má výraznou subjektivní složku, a to v tom smyslu, jak již prohlásil Soud, že „jejím účelem […] je ochrana hospodářských subjektů před opatřeními, jimiž by členský stát narušoval základní hospodářské svobody zakotvené ve Smlouvě“( ). Diskreční pravomoc Komise v této oblasti je tedy omezena souborem subjektivních práv přiznaných jednotlivcům( ).

29. V napadeném rozsudku se Soud výslovně přiklonil k posledně uvedené tezi. Soudní dvůr je podle mého názoru ve své judikatuře méně kategorický. V rozsudku Nizozemsko a další v. Komise( ) měl Soudní dvůr příležitost prohlásit, že taková pravomoc se může ukázat nezbytnou k tomu, aby Komise mohla plnit poslání, které jí svěřují články 81 ES až 88 ES, a sice zajistit provádění pravidel hospodářské soutěže. Soudní dvůr takto navzájem přiblížil pravomoci, které Komise vykonává vůči členským státům prostřednictvím rozhodnutí přijímaných na základě článku 86 ES, s pravomocemi, které jí svěřuje článek 88 ES( ). V jiných případech však Soudní dvůr rozhodl, že kontrola státních podpor „je toliko obměnou žaloby pro nesplnění povinnosti“( ).

30. Domnívám se, že je nutné rozlišovat, jak to také činí Soud, mezi čl. 86 odst. 3 ES a článkem 226 ES. Soud však v napadeném rozsudku toto rozlišení nesprávně vztáhl na intenzitu diskreční pravomoci Komise. Volnost Komise nelze dost dobře rozlišovat podle toho, zda „může“ jednat nebo zda je jí dovoleno jednat „podle potřeby“. Mezi těmito postupy lze rozlišovat spíše podle zásadního rozdílu v pojetí a povaze kontrol upravených Smlouvou( ).

31. Jak již připomenul Soudní dvůr, účelem správního řízení upraveného v článku 226 ES je pouze „umožnit členskému státu, aby dobrovolně splnil požadavky Smlouvy“( ). Komise zasahuje, pouze aby objasnila výkladové rozpory ohledně povinností vyplývajících pro členský stát ze Smlouvy. Přitom však „nemá pravomoc určovat definitivně práva a povinnosti členského státu nebo mu dávat záruku o slučitelnosti určitého jednání s právem Společenství“( ). Nemá možnost určovat, že došlo k porušení, a přikazovat členskému státu, aby odstranil nesplnění povinnosti( ). Z toho plyne, že není přípustné, aby jednotlivci napadali skutečnost, že Komise odmítla zahájit vůči členskému státu řízení pro nesplnění povinnosti anebo takové řízení nezahájila( ). Přístup k tomuto řízení zůstává jednak „jednotlivcům uzavřen“( ). Krom toho účelem tohoto řízení není přijetí rozhodnutí, kterým by se jednotlivcům přiznávala práva( ). Proto je zcela zřejmé, že řízení pro nesplnění povinnosti nezakládá žádný přímý právní vztah s jednotlivci( ).

32. Pravomoci Komise podle čl. 86 odst. 3 ES jsou zcela jiného druhu. Z judikatury vyplývá, že „pravomoc dohledu svěřená Komisi zahrnuje v souladu s čl. 90 odst. 3 možnost upřesnit povinnosti vyplývající ze Smlouvy“( ). Rozsah této pravomoci dohledu závisí na dosahu pravidel Smlouvy, jejichž dodržení má být zajištěno( ). Je‑li tato pravomoc vykonávána ve spojení s pravidly hospodářské soutěže týkajícími se podniků, pak je zjevně logické, aby byly Komisi přiznány pravomoci obdobné těm, jaké vykonává v rámci kontroly uvedených pravidel. Tato pravidla však Komisi svěřují ve vztahu k hospodářským subjektům na společném trhu přímé kontrolní pravomoci, které s sebou přinášejí napadnutelná závazná rozhodnutí.

33. V rozsudku Nizozemsko a další v. Komise Soudní dvůr prohlásil, že k tomu, aby pravomoc svěřená Komisi čl. 86 odst. 3 ES nebyla zbavena užitečného účinku, je třeba „přiznat jí pravomoc určit, že zjištěná státní opatření jsou neslučitelná s pravidly Smlouvy, a označit opatření, která příslušný stát musí přijmout ke splnění povinností, které pro něj vyplývají z práva Společenství“( ). V následujícím bodě Soudní dvůr dodal, že „přiznání takové pravomoci se rovněž jeví nezbytným k tomu, aby mohla plnit poslání, které jí svěřují články 85 až 93 Smlouvy, a sice zajistit provádění pravidel hospodářské soutěže“. Účelem článku 86 ES ve spojení s pravidly hospodářské soutěže je zajistit, aby v určitém odvětví nedocházelo k narušování hospodářské soutěže mezi soukromými podniky a podniky řízenými či zvýhodňovanými státem. Jedná se tedy o kontrolu některých státních opatření způsobilých narušovat hospodářskou soutěž na společném trhu ve vztahu k pravidlům Smlouvy( ).

34. Hledáme-li analogii s jiným řízením upraveným Smlouvami, spíše než v článku 226 ES ji nalezneme v článku 88 Smlouvy o ESUO, který Komisi umožňoval ukládat členským státům přímo povinnosti a sankce( ). Je však nepochybné, že v tomto kontextu byli dotyční jednotlivci oprávněni napadnout před Soudním dvorem odmítnutí Komise uložit státu, aby splnil své povinnosti( ).

35. Z výše uvedeného vyplývá, že pravomoci přiznané Komisi podle článku 226 ES a její pravomoci založené na článku 86 ES sledují odlišné cíle a jejich prováděcí pravidla jsou rozdílná. Judikatura Soudního dvora sice ani v jednom z těchto případů Komisi neukládá povinnost jednat( ), vyžaduje však, pokud je Komise stejně jako v oblasti hospodářské soutěže nadána přímou rozhodovací pravomocí s vlivem na trh, aby byla dotčeným osobním zájmům přiznána právní ochrana. Tato ochrana může být širší či užší podle zvláštností dotyčných odvětví a podle přijaté právní úpravy. Zejména je třeba zohlednit povahu zájmů dotčených rozhodnutími Komise( ). Ve všech oblastech, kde je Komise nadána takovou pravomocí, je přitom nutné přiznat oprávněným osobám nebo těm, jejichž zájmy jsou přijatým rozhodnutím obzvlášť dotčeny, možnost obrátit se na soud k uplatnění jejich práva nebo zájmů( ).

B – Právní povaha napadeného aktu

36. K zodpovězení otázky, zda se jedná o napadnutelný akt ve smyslu judikatury Soudního dvora, je nutné přesně vymezit jeho obsah a dosah.

37. V napadeném rozsudku Soud kvalifikuje napadený akt jako individuální rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, které se podobá rozhodnutím o odložení stížnosti v rámci článků 81 a 82 ES. Podle Komise je naopak třeba na předmětný dopis nahlížet jako na akt, který nemá povahu rozhodnutí. podle jejího názoru se jedná o ryze interní akt vyjadřující její vůli k danému okamžiku. Skutečnost, že akt byl pro informaci oznámen stěžovateli, neznamená, že je třeba mu přisuzovat povahu rozhodnutí majícího závazné právní účinky. Francouzská vláda se připojuje k názoru vyjádřenému podpůrně Soudem a domnívá se, že aktem přijatým v tomto rámci může být toliko rozhodnutí určené dotčenému členskému státu, a nikoli jednotlivci. V této souvislosti vychází ze srovnání ustanovení článku 88 ES se zněním čl. 86 odst. 3 ES, z nějž vyplývá, že potřebná rozhodnutí jsou vydávána „členským státům“.

38. Žádná z těchto kvalifikací mi nepřipadá zcela přesvědčivá. V první řadě lze vyslovit námitky vůči srovnání, z něhož vychází Soud. Rozhodnutí o odložení, o němž je řeč v bodě 67 napadeného rozsudku, je odpovědí na žádost podanou na základě nařízení, kterými se provádějí články 81 ES a 82 ES. Toto rozhodnutí uzavírá řízení, v němž se fyzickým či právnickým osobám, které uplatňují svůj oprávněný zájem, přiznávají jisté procesní záruky ve vztahu k právu podat stížnost a k právu předložit vyjádření. Právě na základě těchto záruk upravených v článku 3 nařízení č. 17( ) a v článku 6 nařízení (ES) č. 2842/98( ) však Soudní dvůr stěžovatelům přiznává právo domoci se vydání rozhodnutí o odmítnutí stížnosti. Na tomto základě Soudní dvůr v rozsudku Guérin automobiles v. Komise rozhodl, že po skončení tohoto řízení „je Komise povinna buď zahájit řízení proti osobě, která je předmětem stížnosti […], anebo přijmout konečné rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, které může být před soudem Společenství napadeno žalobou na neplatnost“( ). Takové rozhodnutí samozřejmě výslovně neupravuje žádný právní předpis. Na jeho existenci lze nicméně usoudit z právního postavení, které bylo přiznáno stěžovateli v rámci kontroly podle článku 85 ES.

39. Článek 86 ES s takovým postavením nepočítá. Ačkoli je pravdou, jak uvádí Soud v bodě 51 napadeného rozsudku, že situace stěžovatelky, která poukazuje na porušení článku 86 ES, je „srovnatelná“ se situací, jakou předpokládá článek 3 nařízení č. 17, obě situace však nejsou totožné. Podání stížnosti v této oblasti samozřejmě není vyloučeno. Není však právně chráněno. Přitom je zřejmé, že z podání stížnosti, která není právně chráněna, ale pouze připuštěna po stránce skutkové, nemohou stěžovateli vzniknout zvláštní práva( ). V projednávané věci stěžovatelka neměla formálně žádný titul k podání žádosti a k účasti na šetření vedeném Komisí. Její stížnost proto nezakládala žádný zvláštní právní vztah ke Komisi. Akt Komise právně nesouvisí s žádostí, vůči které představuje řádnou odpověď v náležité formě. I když má ve skutečnosti napadený akt svůj původ ve stížnosti, z právního hlediska tato stížnost není aktem k zahájení šetření ze strany Komise a její předkladatel formálně není osobou, které je určen akt přijatý po provedeném šetření. Při určování právní povahy aktu je tedy zapotřebí zkoumat nejen jeho formu. Třebaže je určen žalobkyni, nemá napadený akt povahu individuálního rozhodnutí o odložení stížnosti.

40. Lze důvěřovat spíše tezi, kterou zastává francouzská vláda a podle níž je napadený akt rozhodnutím určeným dotyčnému státu? Francouzská vláda může vycházet z postoje vyjádřeného Soudním dvorem v oblasti státních podpor. Ve svém rozsudku Komise v. Sytraval a Brink’s France totiž Soudní dvůr shledal, že jelikož ani Smlouva, ani právní předpisy Společenství nevymezují procesní režim stížností proti státním podporám, rozhodnutí přijímaná Komisí v této oblasti jsou určena dotyčným členským státům( ). Bylo by možné se domnívat, že jelikož se v rámci článku 86 ES uplatní tytéž podmínky, pak se přiměřeně nabízí i obdobný závěr. Tím by však zůstaly bez povšimnutí zvláštnosti článku 88 ES a jeho prováděcích pravidel.

41. Akty přijímané Komisí na základě článku 88 ES vycházejí totiž z oznamovací povinnosti či z povinnosti průběžného zkoumání opatření přijímaných státy. Na rozdíl od pravomoci založené na čl. 86 odst. 3 ES má Komise v oblasti státních podpor výlučnou pravomoc, kterou vykonává v úzké spolupráci se členskými státy. I když rozhodne o neoprávněné podpoře, která jí nebyla oznámena, Komise provádí šetření podpory v rámci dialogu s dotyčným členským státem. V tomto případě totiž o zahájení řízení vedoucího k rozhodnutí o navrácení nebo o slučitelnosti podpory nerozhoduje způsob, jakým se Komise o podpoře dozvěděla; takové rozhodnutí je vždy pojato jako odpověď na informace a vyjádření podané dotyčným členským státem. Z tohoto hlediska pak prováděcí nařízení k článku 93 Smlouvy o ES, přijaté Radou dne 22. března 1999( ), zakotvuje zásadu, podle níž jsou veškerá rozhodnutí přijímaná v oblasti státních podpor určena dotyčnému členskému státu.

42. Režim čl. 86 odst. 3 ES však nepodléhá zvláštním podmínkám jako článek 88 ES. V rámci článku 86 ES nezapadají akty přijímané Komisí do výlučného dialogu s dotyčnými členskými státy. Proto se nelze domnívat, že akt Komise týkající se státního opatření bude nutně určen státu, který toto opatření přijal.

43. Ve skutečnosti je předmětem dotčeného aktu v projednávané věci pouze stanovení okolností určité situace ve vztahu k pravidlům hospodářské soutěže. Komise tvrdí, že článek 82 ES ve spojení s článkem 86 ES nelze na dotčenou situace použít. Tímto aktem objektivně spojuje konkrétní situaci s určitými pravidly Smlouvy a vyvozuje z toho důsledky pro svou úlohu strážkyně Smlouvy. Takový akt nemá sám o sobě určitého adresáta. Napadený akt není odpovědí na žádost formulovanou stěžovatelem, který by měl oprávnění k obdržení takové odpovědi, ani nepředepisuje dotyčnému členskému státu určité chování. Skutečnost, že byl přijat na základě údajů uvedených ve stížnosti a že se týká opatření konkrétního státu, nemění nic na jeho povaze, tedy že akt je vylíčením objektivní právní situace s ohledem na použitelnost určitých ustanovení Smlouvy. Tento akt nicméně může mít právní účinky pro stát a pro dotyčné jednotlivce.

44. Pro určení povahy aktu Společenství z pohledu soudního sporu je třeba posoudit jeho účinky, a nikoli jeho předmět. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že napadnutelnými akty ve smyslu článku 230 ES jsou veškerá opatření, která přijímají orgány a která mají právní účinky( ). To platí zejména tehdy, je‑li účelem předmětného aktu zabránit přijetí norem či postupů, jež podstatně mění právní situaci určitých osob, nebo naopak jejich přijetí vyvolat. Soud již v tomto smyslu rozhodl, že i když prohlášení člena Komise o tom, že určitá transakce spočívající ve spojení podniků nemá rozměr Společenství, nesměřovalo ke jmenovitě určenému adresátovi, dotýkalo se zároveň členských států, jejichž pravomoc ve vztahu k dotčené transakci tím byla potvrzena, podniků zúčastněných na této transakci, které tak byly zproštěny povinnosti ji oznámit, a samotné Komise, jejíž jednání bylo následně tímto prohlášením diktováno( ).

45. Podle mého názoru je v projednávaném případě nesporné, že napadený akt má právní účinky vůči dotyčnému státu, který si může být jist tím, že proti němu Komise nezahájí kontrolní řízení o některém z bodů uvedených ve stížnosti. Podniku, jehož se státní opatření týkalo, jakož i třetím subjektům dotčeným tímto opatřením je mimoto upřeno rozhodnutí Komise o slučitelnosti tohoto opatření s pravidly Smlouvy. Jestliže by tedy takové rozhodnutí mohlo mít právní účinky vůči jednotlivcům na dotčeném trhu, platilo by totéž v případě odmítnutí vydat takové rozhodnutí. Proto se domnívám, že napadený akt má povahu rozhodnutí, které může být předmětem žaloby na neplatnost.

46. Na závěr této analýzy jsou dva body zřejmé. Aktivní legitimace žalobkyně se na rozdíl od závěrů Soudu nemůže zakládat na skutečnosti, že jí byl napadený akt určen. Na druhou stranu se lze domáhat ochrany osobních zájmů dotčených přijatým aktem( ). Zbývá tedy ověřit, zda má v projednávané věci žalobkyně jakožto osoba nezúčastněná ve vztahu k řízení i k napadenému aktu aktivní legitimaci v souladu s podmínkami stanovenými v článku 230 čtvrtém pododstavci ES.

IV – Posouzení důvodů opravného prostředku

47. Důvody opravného prostředku se týkají závěru Soudu o přípustnosti žaloby. Hlavní potíž spočívá v existenci aktivní legitimace žalobkyně.

48. Ke stanovení aktivní legitimace je třeba prokázat existenci zvláštního vztahu mezi žalobcem a napadeným aktem. V souladu s článkem 230 čtvrtým pododstavcem ES musí žalobce prokázat, že se jej napadený akt bezprostředně a osobně dotýká. V napadeném rozsudku Soud ze skutečnosti, že situace žalobce je napadeným aktem bezprostředně dotčena, zjevně dovodil existenci práva napadnout tento akt před soudem Společenství. Domnívám se však, že tímto rozhodnutím Soud zaujal přístup, který je cizí systému soudního řízení podle Smlouvy. Tento systém přiznává aktivní legitimaci pouze žalobci se zvláštními vlastnostmi, které jej odlišují, podobně jako je tomu v případě adresáta. Soudy Společenství sice v soudním řízení v oblasti hospodářské soutěže prokázaly při posuzování této podmínky přípustnosti jistou pružnost, nedovolují však, aby tato podmínka byla pomíjena( ).

49. V projednávaném případě není pochyb o tom, že rozhodnutí o nezahájení řízení pro nesplnění povinnosti vůči dotyčnému státu se bezprostředně dotýká situace podniků působících na rakouském trhu GSM, včetně žalobkyně. Z toho však nevyplývá, že by byla napadeným aktem osobně dotčena.

50. Pod pojmem osobní zájem na podání žaloby chápe judikatura Soudního dvora zvláštní vlastnosti nebo skutkový stav, jimiž lze žalobce odlišit, obdobně jako je tomu v případě adresáta dotčeného aktu( ). V napadeném rozsudku Soud uvádí, že takový zájem nalezl jednak v povinnosti Komise posoudit stížnost podanou žalobkyní a formálně na ni odpovědět, jednak v celé řadě úvah souvisejících se skutkovým stavem.

51. Komise proti této analýze vznesla dvě námitky. V obecné rovině tvrdí, že v dané oblasti neexistuje právo na posouzení stížnosti, na jehož základě by stěžovatel mohl být aktivně legitimován. Konkrétně pak uvádí, že není prokázáno, že jednotlivec se nachází ve skutkové situaci, která jej z právního hlediska dostatečně odlišuje.

A – O právu stěžovatele na posouzení své stížnosti

52. V bodě 56 napadeného rozsudku Soud uvádí, že toto právo lze dovodit z povinnosti pečlivého a nestranného posouzení stížností, která přísluší Komisi. Z práva na posouzení stížnosti však podle něj pro stěžovatelku plynou oprávněné zájmy, které jsou hodny soudní ochrany. Z toho pak podle Soudu vyplývá existence práva napadnout rozhodnutí Komise konat či nekonat.

53. Soudní dvůr sice opakovaně rozhodl, že právo přiznané v rámci postupu přijímání aktu poskytuje takto oprávněné osobě zvláštní vlastnosti, na jejichž základě může mít aktivní legitimaci k napadnutí tohoto aktu( ). Otázkou tedy je, zda takové právo existuje v rámci článku 86 ES.

54. Když Soudní dvůr o této otázce rozhodoval, nespokojil se s existencí nejasně vymezených procesních práv, aby na jejich základě přiznal aktivní legitimaci. Soudní dvůr obecně vyžaduje, aby práva uplatňovaná na podporu žaloby byla dostatečně „určitá“( ). Tak tomu je, když osobní práva vyplývají z nařízení( ) nebo pokud je lze odvodit přímo z ustanovení Smlouvy( ). Zejména toto je smyslem rozsudku Metro v. Komise, který Soud uvádí v bodě 56 napadeného rozsudku. V tomto rozsudku vychází Soudní dvůr ze zásady řádného výkonu spravedlnosti a prohlašuje, že oprávněné zájmy přiznané fyzickým či právnickým osobám v nařízení Společenství nemohou být účinné, nejsou‑li předmětem soudní ochrany( ). „Oprávněnými zájmy“, o nichž je v tomto případě řeč, jsou však zájmy osob oprávněných podat stížnost podle článku 3 nařízení č. 17, jimž je také přiznán celý soubor procesních práv. V rámci článku 86 ES však neexistuje ustanovení, které by takové zájmy chránilo a přiznávalo oprávněným osobám práva rovnocenná s právy udělenými v rámci článků 81 ES a 82 ES( ). Nelze tedy správně tvrdit, jak to činí Soud, že tato judikatura se použije za stejných podmínek v rámci čl. 86 odst. 3 ES.

55. Vzhledem k tomu, že neexistují ustanovení, která by stěžovatelům poskytovala doslovně procesní práva v rámci kontroly podniků veřejného práva či obdobných podniků, Soud uvádí, že vycházel z obecné povinnosti pečlivého a nestranného posouzení zakotvené v judikatuře a odůvodněné existencí obecné povinnosti dohledu, která náleží Komisi. Z celé analýzy Soudu jasně vyplývá, že z těchto povinností hodlá učinit obecná a nadřazená pravidla práva Společenství, která by mohla vymezit posuzovací pravomoc Komise a založit právo stěžovatelů na podání žaloby.

56. Domnívám se, že tento přístup je odsouzen k nezdaru. Podle mého názoru tyto povinnosti nemohou zakládat osobní právo na podání žaloby. Pokud se jedná o obecnou povinnost dohledu vycházející z článku 211 ES, zcela jistě postrádá na určitosti k tomu, aby mohla zakládat práva ve prospěch žalobkyně. Pouze z této obecné povinnosti nelze vyvodit poskytnutí konkrétního práva ve prospěch stěžovatelů v rámci článku 86 ES. I když připouštím, že Komise má povinnost pečlivého a nestranného posouzení( ), nedomnívám se, že by tato povinnost byla relevantní v rámci posuzování přípustnosti žaloby. Tato povinnost má objektivní dosah. Požadované pečlivé a spravedlivé posouzení se neprovádí s přihlédnutím k osobě, která stížnost podala, ale v první řadě se zřetelem k zájmu na řádné správě a na řádném uplatňování pravidel Smlouvy( ). V tomto smyslu nelze tuto povinnost porovnávat s právy, která mohou být přiznána osobám, které mají zájem vstoupit přímo do postupu o přijímání aktů, které se jich dotýkají, jako je právo být vyslechnut nebo právo přístupu ke spisu. Z toho plyne, že na rozdíl od uvedených práv nemůže tato povinnost zakládat subjektivní právo na vydání rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, a tím pádem tedy právo na podání žaloby proti takovému rozhodnutí( ).

57. Soud tedy podle mého názoru rozhodl nesprávně, že samotná povinnost pečlivého a nestranného posouzení může stěžovatelům založit právo na podání žaloby v rámci článku 86 ES. Tvrzení, že z existence povinnosti Komise vyplývá existence prostředku soudní ochrany pro jednotlivce, se v systému Smlouvy ukazuje jako nesprávné. Právo na podání žaloby musí být prokázáno na základě posouzení konkrétní situace dotčené osoby( ). Snaha o obejití tohoto systému, jak to činí Soud v bodech 56 a 57 napadeného rozsudku, s poukazem na zásadu řádného výkonu spravedlnosti nebo na základní právo na účinný procesní prostředek, je proto marná.

B – O zvláštní situaci žalobkyně

58. Komise zpochybňuje doplňující analýzu Soudu, podle níž je žalobkyně v každém případě napadeným aktem bezprostředně a osobně dotčena.

59. V první řadě poznamenávám, že Soud při své analýze nepřihlíží k judikatuře Soudního dvora v dané oblasti. Je totiž nutné konstatovat, že Soud nevychází z judikatury, podle níž může být jednotlivec aktivně legitimován napadnout u soudu odmítnutí Komise přijmout rozhodnutí v rámci svého poslání dohledu podle čl. 86 odst. 3 ES pouze ve „výjimečných situacích“( ). V napadeném rozsudku chybí výslovná analýza případné „výjimečné situace“, v níž se měla žalobkyně nacházet.

60. Účastník řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, se v tomto ohledu marně odvolává na rozsudek Soudu TF1 v. Komise( ). Není pravdou, že v tomto rozsudku Soud vyvodil přímo z čl. 86 odst. 3 ES ochranu pro stěžovatele, která by byla rovnocenná ochraně přiznané v rámci článků 81 ES a 82 ES. Soud sice v tomto případě připustil, že čl. 86 odst. 3 ES chrání hospodářské subjekty, posouzení přípustnosti žaloby žalobkyně nicméně podmínil ověřením výjimečné situace, v níž se mohla nacházet, a to se zřetelem k výše uvedenému rozsudku Bilanzbuchhalter( ).

61. Zbývá si však položit otázku, zda rámec takto vymezený judikaturou Soudního dvora je vhodný pro posuzování přístupu stěžovatelů k soudům Společenství v rozsahu působnosti článku 86 ES.

62. Připomínám, že podle výše uvedeného rozsudku Bilanzbuchhalter „nelze předem vyloučit existenci výjimečných situací, kdy jednotlivec či případně sdružení založené na obranu kolektivních zájmů určité kategorie procesních subjektů jsou aktivně legitimováni napadnout u soudu odmítnutí Komise přijmout rozhodnutí v rámci svého poslání dohledu podle čl. 90 odst. 1 a odst. 3“( ). Jaké jsou tyto situace? Soudní dvůr ve svém rozsudku nepovažoval za užitečné to upřesnit.

63. Podle mého názoru se nelze domnívat, že by záměrem této formulace Soudního dvora bylo ulehčit žalobci od nutnosti prokázat existenci bezprostředního a osobního zájmu na zrušení napadeného aktu. Úmysly Soudního dvora jasně ukazuje sled úvah, v nichž je tato formulace obsažena. Soudní dvůr na prvním místě připomíná, že z rozsudku Nizozemsko a další v. Komise vyplývá, že jednotlivec může mít případně právo na podání žaloby na neplatnost podle čl. 230 čtvrtého pododstavce ES( ). V této věci byl dotčeným jednotlivcem podnik veřejného práva jakožto oprávněný ze státního opatření, které bylo Komisí napadeno. V tomto případě nebylo o přípustnosti žaloby žádných pochyb, neboť bezprostřední a osobní vztah mezi žalobcem a napadeným aktem byl nesporný. Ve věci, v níž byl vydán rozsudek Bilanzbuchhalter, je situace naprosto odlišná. V této věci byla žaloba podána profesním sdružením založeným podle německého práva proti rozhodnutí Komise nevyhovět jeho stížnosti, která směřovala proti německému zákonu o povolání daňového poradce. Mezi žalobkyní a napadeným aktem nebyl zjevný vztah. V tomto případě bylo možné připustit žalobu proti odmítnutí Komise vyhovět stížnosti toliko na základě výjimečných okolností.

64. Proto se domnívám, že výjimečná povaha situací, na něž Soudní dvůr poukazoval, plyne pouze z obtížnosti prokázat v takových případech postavení osobně dotčeného jednotlivce. Jak již bylo uvedeno výše, nemají třetí osoby dotčené napadeným aktem v dané oblasti chráněná práva, která by mohly uplatnit na podporu žaloby. Při neexistenci takových práv je však obtížné vyvodit z faktického stavu osobní zájem na zahájení soudního řízení. Nesporný je zejména fakt, že pouhý soutěžní vztah mezi žalobcem a oprávněným z napadeného státního opatření nemůže sám o sobě takové postavení zakládat( ). Proto je potřeba prokázat navíc „zvláštní okolnosti“( ) nebo „zvláštní situaci“( ), která odlišuje žalobce z pohledu dotčeného opatření od ostatních dotyčných subjektů.

65. Tento závěr je v souladu se závěrem, který učinil generální advokát Mischo ve věci Komise a Francie v. TF1( ). Tento závěr se nabízí s ještě větší intenzitou od chvíle, kdy Soudní dvůr v rozsudku Unión de Pequeños Agricultores v. Rada rozhodl, že podmínku osobní aktivní legitimace nelze v žádném případě pominout, jinak by soudy Společenství překročily pravomoc, která jim byla svěřena( ).

66. Nyní zbývá vyjádřit se ke kritériu, na jehož základě lze za těchto okolností prokázat osobní zájem na podání žaloby. Z judikatury vyplývá, že žalobce je osobně dotčen, byla‑li jeho konkrétní situace při přijetí napadeného aktu zohledněna tvůrcem tohoto aktu( ). Toto kritérium je podle mého mínění rozhodující.

67. Soud v tomto ohledu uvádí v napadeném rozsudku různé skutečnosti, které však nejsou všechny stejně přesvědčivé( ). Zejména připomíná, že napadený akt je odpovědí na stížnost žalobkyně a že Komise s žalobkyní několikrát jednala. Jelikož však žalobkyni nesvědčila formálně chráněná procesní práva, nelze tyto skutečnosti považovat za rozhodné. Soud krom toho připomíná, že podstatná část činností žalobkyně konkuruje podstatné části činností oprávněného ze státního opatření, které je předmětem vydaného aktu. Soutěžní vztah však není dostačující. K prokázání osobní aktivní legitimace je v této věci zřejmě rozhodující skutečnost, že Komise při rozhodování vycházela z toho, že výše poplatků uložených společnostem Mobilkom a max.mobil je totožná. Toto rozhodnutí tedy bylo přijato na základě porovnání výše částky uložené žalobkyni a částky uložené veřejnoprávnímu provozovateli. Jedná se zde tudíž o výjimečnou situaci, neboť v tomto případě spočívá akt vydaný Komisí z velké části na zohlednění zvláštní situace žalobkyně( ). Za těchto okolností je zjevné, že se max.mobil nenachází v situaci běžného soutěžitele. Je osobně dotčena napadeným aktem.

68. Je nutno brát zřetel k výhradě vyslovené Soudním dvorem v rozsudku Bilanzbuchhalter, podle níž se jednotlivec v žádném případě nemůže takovou žalobou domáhat, aby byl daný členský stát nepřímo donucen k přijetí obecně závazného právního předpisu? Jak správně připomíná Soud v bodě 70 napadeného rozsudku, dotčené opatření v projednávané věci se liší od opatření ve věci, v níž byl vydán rozsudek Soudního dvora. V projednávané věci se totiž žalobkyně snaží zpochybnit státní opatření, jimiž se stanoví poplatky soukromým provozovatelům. Tato výhrada se tedy nepoužije.

69. Dále se domnívám, že zohlednění povahy zájmů, které mohou být dotčeny při uplatňování ochrany přiznané jednotlivcům( ), sice může být oprávněné, existenci takové ochrany však nelze na základě žádných důvodů zpochybnit. V této souvislosti je důležitá pouze povaha aktu Společenství. Povahu státního opatření, které je předmětem napadeného aktu, nelze brát v potaz, jinak by účinnost kontrol upravených Smlouvou byla zbavena užitečného účinku.

C – Dílčí závěry

70. Na závěr dosavadní analýzy je zjevné, že závěr Soudu, podle nějž „aktivní legitimace žalobkyně vyplývá ze skutečnosti, že je adresátem napadeného aktu, jímž Komise rozhodla o nepřijetí opatření vůči Rakouské republice na základě čl. 90 odst. 3 Smlouvy o ES, pokud se jedná o výši poplatků za koncese v oblasti mobilní radiotelefonie“, je nesprávný. Domnívá‑li se Soud, že tento závěr stačí k prokázání přípustnosti žaloby, dopouští se tím nesprávného právního posouzení.

71. Nesprávné posouzení však v tomto bodě nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku, jestliže lze prokázat, že žalobkyně je bezprostředně a osobně dotčena napadeným aktem ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. Podle mého názoru by tomu tak v dané oblasti bylo, kdyby situace žalobkyně byla výrazně odlišná od situace případných třetích osob rovněž dotčených napadeným aktem. Analýza provedená Soudem v projednávané věci ukázala, že napadený akt byl přijat s přímým zohledněním situace žalobkyně. Z tohoto důvodu je její žaloba na neplatnost tohoto aktu přípustná. Proto je namístě konstatovat, že se Soud nedopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že žaloba je přípustná, a dále zamítnout návrhy uplatněné v rámci opravného prostředku.

V – Posouzení důvodů vzájemného opravného prostředku

72. Účastník řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, napadá vzájemným opravným prostředkem posouzení meritorní stránky žaloby. Uplatňuje tři důvody týkající se nesprávného skutkového zjištění a nesprávného právního posouzení, jichž se dopustil Soud.

73. Pro náležité posouzení důvodů tohoto opravného prostředku je zapotřebí se nejdříve vypořádat s povahou kontroly, kterou v této oblasti vykonávají soudy Společenství. Přehled rámce soudní kontroly, který Soud vypracoval v bodech 58, 59 a 73 napadeného rozsudku, prozrazuje jisté nejasnosti, které pramení ze způsobu, jakým byla kontrola provedena v projednávané věci.

A – Povaha soudní kontroly

74. Aby se zamezilo jakýmkoli nejasnostem, je podle mého mínění namístě řádně odlišit dvě otázky, a to otázku rozsahu soudní kontroly a otázku prostředků a kritérií této kontroly.

1. Rozsah kontroly

75. Soudu uvádí, že v rámci kontroly vykonávané nad aktem přijatým na základě čl. 86 odst. 3 ES „je úkolem soudů pouze omezený přezkum“( ), který má „omezený rozsah působnosti a různou intenzitu. Na věcnou správnost skutkových zjištění se totiž vztahuje úplná soudní kontrola, zatímco na posouzení prima facie skutkových okolností a tím spíše pak na posouzení potřebnosti zásahu se vztahuje omezená kontrola Soudu“( ).

76. Tato tvrzení jsou správná jen zčásti.

77. Je totiž nesporné, že výkon pravomocí Komise na základě pravidel hospodářské soutěže zahrnuje složité posuzování ekonomických otázek( ). Z toho vyplývá, že soud na to musí brát zřetel a omezit kontrolu, kterou vykonává nad takovým posouzením( ). Takto pojatá kontrola je nicméně úplnou kontrolou legality v tom smyslu, že se vztahuje na veškerá pochybení, která soud pravidelně kontroluje v rámci žaloby na neplatnost. V tomto případě se soudní kontrola týká věcné správnosti skutkových zjištění, dodržení formálních náležitostí a procesních pravidel, neexistence zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci( ).

78. Z tohoto důvodu není správné tvrzení, že soudní kontrola je omezena co do svého rozsahu. Na jednu stranu se omezení týká intenzity kontroly, nikoli rozsahu. Soudce posuzuje pouze neexistenci zjevných porušení Smlouvy a veškerých právních norem týkajících se jejího provedení. Zabývá se odhalováním zjevných pochybení, k nimž došlo ve vztahu k dodržování použitelného práva a k právní kvalifikaci rozhodných skutečností. Na druhou stranu, vzhledem k posuzovací pravomoci Komise v tomto rámci nepřísluší soudu kontrolovat „potřebnost zásahu“. Posouzení vhodnosti opatření, které spadá do diskreční pravomoci orgánu, překračuje meze pouhé kontroly legality, a to bez ohledu na jeho intenzitu. Takové posouzení náleží pouze politickým či správním orgánům, jimž Smlouva svěřuje úkol vydávat akty Společenství( ).

79. Je-li soudní kontrola aktů Komise přijímaných v rámci diskreční pravomoci skutečně specifická, pak je třeba tuto specifičnost hledat jinde. Spočívá v povaze norem, které jsou podkladem pro výkon této kontroly, tedy v povaze zdrojů, podle nichž se posuzuje legalita přijatých aktů( ).

2. Kritéria kontroly

80. Ve všech případech, kdy má Komise diskreční pravomoc k plnění své funkce správního orgánu Společenství, rozšířil soudce Společenství svou kontrolu o nové prostředky. Toto rozšíření bylo vůbec poprvé stanoveno Soudním dvorem v jeho rozsudku ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München( ). V tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že v rámci správního řízení, jehož předmětem je složité posuzování, „má dodržování záruk ve správních řízeních upravených právním řádem Společenství zcela zásadní význam. Mezi těmito zárukami jsou zejména povinnost příslušného orgánu posoudit pečlivě a nestranně veškeré rozhodné skutečnosti projednávané věci […], jakož i [právo] na dostatečné odůvodnění rozhodnutí“( ). Tyto záruky byly rozšířeny na veškerá řízení, v jejichž rámci se uplatňují pravidla hospodářské soutěže. Zde ostatně nachází svůj původ článek 41 Listiny základních práv Evropské unie, na niž Soud odkazuje v napadeném rozsudku( ).

81. V judikatuře jsou tyto záruky pojaty jednak jako prostředek k vymezení výkonu diskreční pravomoci Komise a jednak k ochraně třetích osob, jejichž zájmy byly dotčeny, ale jejichž procesní ochrana není rovnocenná ochraně osob, jimž jsou přijímaná rozhodnutí určena. Komise v této souvislosti nesprávně uvádí, že tyto záruky jsou pouze důsledkem procesních práv přiznaných v právu hospodářské soutěže. Soudní dvůr totiž obvykle uplatňování těchto záruk odlišuje od uplatňování procesních práv jednotlivců( ).

82. V důsledku toho provedl Soud zcela oprávněně kontrolu jejich uplatňování v případě, kdy Komise odmítla vyhovět stížnosti v rámci čl. 86 odst. 3 ES. Není však oprávněn z toho dovozovat, že kontrola se má omezovat zejména na „ověření […] existence odůvodnění, které je prima facie konzistentní a je odrazem zohlednění rozhodných skutečností případu“( ).

83. Takový pohled na věc není v souladu s kritérii kontroly stanovenými v judikatuře Soudního dvora. Proti analýze, kterou v tomto bodě Soud provedl, hovoří dvě skutečnosti. Zaprvé, napadený rozsudek přehlíží, že kdykoli, kdy Komise vykonává posuzovací pravomoc při uplatnění pravidel hospodářské soutěže, odůvodnění „prima facie konzistentní“ nepostačuje. V projednávaném případě je bezpochyby nutno přihlédnout k povaze přijatého aktu. V každém případě však v odůvodnění podle článku 253 ES „musí být jasně a jednoznačně uvedeny úvahy orgánu, který je tvůrcem aktu, tak, aby se dotčené osoby mohly seznámit s důvody přijatého opatření a aby příslušný soud mohl provést přezkum“( ). Proto pouze kontrola logického sledu úvah nestačí; je třeba také ověřit, zda tvůrce aktu dostatečně posoudil okolnosti věci a důvody, na nichž spočívá jeho posouzení.

84. Za druhé Soud zjevně zasazuje nutnost zohlednit rozhodné skutečnosti věci, která vyplývá z povinnosti pečlivého a nestranného posouzení, pouze do rámce kontroly povinnosti uvést odůvodnění. Každá z těchto povinností však nepochybně spadá do jiné kategorie právních prostředků. Povinnost uvést dostatečné odůvodnění souvisí s posouzením formálních pravidel, jimiž se řídí napadený akt. Jde o to, aby v hlavní části aktu byly uvedeny důvody jeho přijetí. Naopak povinnost nestranného posouzení stížnosti spadá do rámce analýzy legality napadeného aktu po meritorní stránce. To znamená, že k platnosti aktu, který je předmětem kontroly, nestačí zjevně správná právní kvalifikace; tato kvalifikace musí navíc vycházet z pečlivého posouzení celého skutkového a právního stavu, jímž lze tento akt odůvodnit.

85. Z toho vyplývá, že nelze „posoudit společně“, jak to prohlašuje Soud v bodě 73 napadeného rozsudku, „důvod týkající se porušení povinnosti uvést odůvodnění a důvod týkající se zjevně nesprávného posouzení, zda došlo, či nikoli k porušení článků [82 ES a 86 ES]“. Takové sblížení obou pojmů může vyvolat záměnu mezi posouzením důvodů a posouzením odůvodnění napadeného aktu. Jak již Soudní dvůr shledal v kontextu věci Komise v. Sytraval a Brink’s France, Soud porušil rámec své kontroly tím, že neprovedl, byť jen v rovině formální, „nezbytné rozlišení mezi požadavkem uvést odůvodnění a legalitou rozhodnutí po meritorní stránce“( ).

86. Dále je třeba ověřit, zdali se Soud nedopustil nesprávného právního posouzení, když shledal, že u napadeného aktu nedošlo k porušení u žádného z těchto dvou důvodů posuzovaných zvlášť.

B – Výkon soudní kontroly

87. Účastník řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, uplatňuje vůči analýze provedené Soudem ve věci samé tři důvody.

1. Nesprávné skutkové zjištění

88. Na prvním místě tvrdí, že Soud opomněl zvážit řadu skutkových okolností, které vedou ke zjištění, že výše poplatků placených společností max.mobil a společností Mobilkom ve skutečnosti není stejná.

89. Připomínám, že Soudnímu dvoru v rámci opravného prostředku nepřísluší, aby se vyjadřoval k posouzení skutkového stavu provedeného Soudem, ledaže by před Soudem došlo ke zjevnému zkreslení skutkového stavu( ). V projednávané věci však nebylo nijak prokázáno, že by k takovému zkreslení došlo. O skutečnosti, že poplatky placené dotčenými provozovateli jsou formálně totožné, totiž nepanují pochybnosti. Soud se tedy nedopustil žádného pochybení, když shledal, že napadený akt je založen na skutečnostech, jejichž věcná správnost není zpochybňována. Z toho plyne, že tento důvod vycházející ze zkreslení skutkového stavu v napadeném rozsudku je třeba zamítnout jako zjevně neopodstatněný.

90. Účastník řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, svou úvahou o připuštění existence rozdílu mezi uhrazenými poplatky zakládajícího diskriminaci z důvodu slevy a odkladu platby poplatku poskytnutého společnosti Mobilkom, ve skutečnosti poukazuje na údajné pochybení Soudu při právní kvalifikaci rozhodných skutečností. Proto je třeba tuto otázku řešit v rámci druhého důvodu.

2. Nesprávné právní posouzení při kontrole právní kvalifikace skutkového stavu

91. Účastník řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, na druhém místě uplatňuje důvod týkající se zjevně nesprávného právního posouzení. Soud měl uznat, že stejné zacházení se dvěma zásadně odlišnými situacemi, a sice se situací tohoto účastníka řízení a situací společnosti Mobilkom, zakládá diskriminaci, kterou Smlouva zakazuje.

92. V bodě 75 napadeného rozsudku Soud zcela založil své posouzení na skutečnostech, které uváděla Komise v napadeném aktu, jimiž jsou jednak úhrada totožného poplatku oběma dotyčnými provozovateli a jednak slučitelnost závěru Komise s její předcházející praxí. To Soudu postačovalo, aby shledal, že se Komise nedopustila zjevně nesprávného posouzení.

93. Když však Soud takto rozhodl, porušil tím rámec kontroly, jímž se zcela správně cítil být vázán. Soud byl totiž povinen v souvislosti se zjevně nesprávným posouzením kontrolovat dodržení povinnosti nestranného a pečlivého posouzení. Z této povinnosti však vyplývá potřeba provést pozorné posouzení celého skutkového a právního stavu, který mu byl stěžovatelem předložen. V projednávaném případě tento stav spočíval, jak to vyplývá zejména z bodů 30 až 34 napadeného aktu, v případné existenci finančních výhod poskytnutých společnosti Mobilkom, v tvrzené vyšší hodnotě koncese poskytnuté této společnosti a v potřebě dodržovat rovné zacházení jednotlivých hospodářských subjektů při udělování koncesí na takových trzích.

94. Soud se zjevně dopustil nesprávného právního posouzení tím, že nepřezkoumal, zda Komise zohlednila veškeré rozhodné skutečnosti jemu předloženého případu, přičemž není nutné se vyjadřovat k závěru, k němuž takové ověření mělo vést a zejména k otázce, zda Komise opomněla poukázat na zjevnou diskriminaci v rámci posuzované situace( ).

3. Nesprávné právní posouzení při kontrole nedostatku odůvodnění

95. Účastník řízení, proti němuž směřuje opravný prostředek, Soudu na posledním místě vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když shledal, že napadený akt je dostatečně odůvodněn ve vztahu k požadavkům vyplývajícím z článku 253 ES.

96. V bodě 79 napadeného rozsudku Soud rozhodl, že odůvodnění je dostatečné, s tím, že žalobkyně byla schopna porozumět důvodům uvedeným v odůvodnění napadeného aktu. Podle jeho názoru tomu tak bylo proto, že napadený akt byl přijat v návaznosti na několik jednání mezi žalobkyní a Komisí a v celkových souvislostech, které byly žalobkyni známé.

97. Je nesporné, že otázka, zda odůvodnění rozhodnutí je dostatečné, „musí být posouzena ve vztahu nejen k jeho znění, ale také ve vztahu k jeho souvislostem a k právním normám upravujícím danou oblast“( ). Podle judikatury může být toto zohlednění celkových souvislostí důvodem pro zmírnění přísnosti požadavku uvést odůvodnění, a to zejména z důvodu „získaných znalostí“. Lze‑li se totiž důvodně domnívat, že se žalobkyně mohla seznámit s odůvodněním rozhodnutí přijatého Komisí, pak je možné se také domnívat, že požadavku uvést odůvodnění je v jejím případě vyhověno( ). Taková analýza však musí být prováděna s obezřetností, jinak dojde ke zpochybnění ochrany náležející dotčeným osobám( ). O tom, že dotčená osoba měla skutečné znalosti, nesmí být žádných pochyb. V každém případě se nelze v souvislosti s dostatečným odůvodněním přijatého rozhodnutí spokojit s odkazem na předcházející rozhodnutí( ) nebo na argumentaci vedlejších účastníků( ). To platí tím spíše v případě, kdy má Komise širokou posuzovací pravomoc ve složitých hospodářských situacích. V takovém případě mají dotčené osoby oprávněný zájem být náležitě informovány o důvodech, které Komisi vedly k přijetí aktu( ). Tento zájem musí být přiznán nejen osobám, jimž je akt určen, ale také ostatním osobám bezprostředně a osobně dotčeným aktem ve smyslu článku 230 čtvrtého pododstavce ES( ).

98. V projednávané věci se Soud zcela opíral o doplňující vyjádření předložená žalobkyní Komisi v průběhu šetření stížnosti. Taková analýza je zjevně nesprávná. Povinnost zakotvená v článku 253 ES vyžaduje nejen znalost kontextu, v němž bylo rozhodnutí přijato, ale také znalost důvodů jeho přijetí. Od osob podílejících se na rozhodovacím procesu sice lze vyžadovat jisté interpretační úsilí, to však nemůže zacházet až do tak krajní situace, kdy by se vyžadovalo, aby odůvodnění rozhodnutí vyvodily z předcházejících případů a z kontextu projednávané věci. Z toho vyplývá, jak také uvádí Soud, že nestačí umožnit žalobkyni, aby těmto důvodům porozuměla. Přinejmenším je třeba se ujistit, že tyto důvody byly žalobkyni v určitém okamžiku v průběhu rozhodovacího procesu sděleny. Soud opomenul tuto skutečnost ověřit, a tím se dopustil nesprávného právního posouzení.

VI – Shrnutí

99. Z celé této analýzy vyplývá, že v napadeném rozsudku došlo k nesprávnému právnímu posouzení. Pochybení týkající se přípustnosti žaloby podané v prvním stupni lze snadno napravit nahrazením důvodů, na jejichž základě se závěr Soudu o přípustnosti žaloby jeví právně opodstatněný. Tak tomu však není v případě pochybení týkajících se meritorního posouzení žaloby. Vzhledem k tomu, že tato pochybení jsou nezhojitelná, je třeba opravnému prostředku vyhovět. Článek 61 první pododstavec Statutu Soudního dvora stanoví, že je‑li opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozhodnutí Soudu. Soudní dvůr může vydat konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Soudu k rozhodnutí.

100. Soud neposoudil, do jaké míry Komise zohlednila veškeré skutečnosti případu, ani neověřil, zda byl dotčený akt opatřen dostatečným odůvodněním s ohledem na podmínky jeho přijetí, pročež nelze ve sporu rozhodnout. Proto je třeba věc vrátit zpět Soudu a o nákladech řízení rozhodnout později.

VII – Závěry

101. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soud rozhodl takto:

„1) Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 30. ledna 2002, max.mobil v. Komise (T‑54/99), se zrušuje.

2) Věc se vrací zpět Soudu prvního stupně.

3) O nákladech řízení bude rozhodnuto později.“