STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 7. července 2011( )

Věc C‑197/10

Unio de Pagesos de Catalunya

proti

Administración del Estado





Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Supremo (Španělsko)]

„Společná zemědělská politika – Jednotná platba – Vnitrostátní rezerva – Možnost poskytnout referenční částky novým zemědělcům – Posuzovací pravomoc členských států – Omezení poskytnutí na mladé zemědělce – Přípustnost“

I – Úvod

1. K cílům společné zemědělské politiky Evropské unie (SZP) patří rovněž zajistit zemědělcům přiměřený příjem( ). Za tímto účelem poskytuje Unie ve svém rozpočtu k dispozici prostředky, ze kterých mohou být zemědělcům poskytovány přímé podpory příjmů. U podpor, které byly původně vázány na produkty, byla tato vazba od reformy provedené v roce 2003 postupně „přerušena“ a tyto podpory byly spojeny do „jednotné platby“. Tím mělo být dosaženo toho, aby se zemědělci při volbě produktů, které hodlají pěstovat, neřídili podporou nýbrž trhem. Výše jednotné platby, kterou může zemědělec požadovat, se řídí( ) mimo jiné výší podpor, které obdržel v období před reformou; rozhodné jsou tedy roky 2000 až 2002.

2. Aby i začínající zemědělci mohli požívat výhod jednotné platby, mohou jim členské státy poskytnout referenční částky z tzv. „vnitrostátní rezervy“, která je tvořena zejména snížením referenčních částek přidělených dosavadním příjemcům podpory. V této souvislosti žádá španělský Tribunal Supremo Soudní dvůr o objasnění otázky, zda jsou členské státy oprávněny zohlednit pod „novými“ zemědělci( ) pouze „mladé“ zemědělce (ve věku do 40 let), kteří při svém prvním zahájení činnosti již využili výhody jiné podpory Unie, totiž tzv. podpory pro zahájení činnosti( ), která slouží podpoře rozvoje venkova.

II – Právní rámec

A – Právo Unie

1. Nařízení č.1782/2003 o jednotné platbě

3. Nařízením č. 1782/2003( ) byly přímé podpory příjmů pro zemědělce vázané na produkty, které byly do té doby stanoveny v rámci společné zemědělské politiky, z velké části sloučeny do jednotné platby.

4. Podle 29. bodu odůvodnění tohoto nařízení je „za účelem stanovení částky, na kterou by měl mít zemědělec v rámci nového režimu nárok, vhodné odvolat se na částky, které mu byly poskytnuty během referenčního období. Měla by být vytvořena vnitrostátní rezerva, aby se zohlednily zvláštní situace. Uvedená rezerva může být rovněž použita k usnadnění účasti nových zemědělců v režimu. Jednotná platba by měla být stanovena na úrovni zemědělského podniku“.

5. První odstavec článku 33 „Poskytnutí podpory“ nařízení č. 1782/2003 stanoví:

„Zemědělci mají přístup k režimu jednotné platby:

…

c) pokud získali platební nárok ze vnitrostátní rezervy nebo převodem.“

6. Článek 42 „Vnitrostátní rezerva“ tohoto nařízení stanoví:

(1) […][č]lenské státy [použijí] lineární procento snížení na referenční částky, aby vytvořily vnitrostátní rezervu. Toto snížení nemůže být vyšší než 3 %.

[…]

(3) Členské státy mohou použít vnitrostátní rezervu, aby přednostně poskytly referenční částky zemědělcům, kteří začínají vykonávat zemědělskou činnost po 31. prosinci 2002 nebo v roce 2002, avšak aniž by čerpali v uvedeném roce přímé platby, podle objektivních kritérií a takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení mezi zemědělci a zabránilo se narušení trhu a hospodářské soutěže.

(4) Členské státy použijí vnitrostátní rezervu, aby stanovily podle objektivních kritérií a takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení mezi zemědělci a aby se zabránilo narušení trhu a hospodářské soutěže, referenční částky pro zemědělce, kteří se nacházejí ve zvláštní situaci, kterou Komise určí postupem podle čl. 144 odst. 2.

(5) Členské státy mohou použít vnitrostátní rezervu, aby stanovily podle objektivních kritérií a takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení mezi zemědělci a aby se zabránilo narušení trhu a hospodářské soutěže, referenční částky zemědělcům v oblastech podléhajících programům restrukturalizace a/nebo rozvoje, které se týkají té či oné formy veřejné intervence, s cílem zabránit tomu, že by zemědělské půdy byly opuštěny, a/nebo vyrovnat zvláštní nevýhody, jimž jsou vystaveni zemědělci uvedených oblastí.

[…]

(7) Členské státy přistoupí k lineárním snížením nároků, pokud jejich vnitrostátní rezerva nestačí k pokrytí případů uvedených v odstavcích 3 a 4.

[…]“

2. Prováděcí nařízení č. 795/2004

7. Podle čl. 2 písm. k) nařízení Komise (ES) č. 795/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce( ), se rozumí „ ,zemědělcem zahajujícím zemědělskou činnost‘ pro účely čl. 37 odst. 2 a čl. 42 odst. 3 nařízení (ES) č. 1782/2003 fyzická nebo právnická osoba, která nikdy neprovozovala zemědělskou činnost svým jménem a na vlastní účet nebo nevykonávala kontrolu nad právnickou osobou provozující zemědělskou činnost během pěti let předcházejících zahájení nové zemědělské činnosti.

V případě právnické osoby nesmějí fyzické osoby, které vykonávají kontrolu nad právnickou osobu, po dobu pěti let před zahájením zemědělské činnosti právnickou osobou provozovat jakoukoliv zemědělskou činnost svým jménem a na svůj účet nebo vykonávat kontrolu nad právnickou osobou provozující zemědělskou činnost“.

Článek 6 odst. 1 tohoto prováděcího nařízení zní:

„Pokud členský stát využije možnosti stanovené v čl. 42 odst. 3 a 5 nařízení (ES) č. 1782/2003, mohou zemědělci získat v souladu s podmínkami stanovenými v tomto oddílu a podle objektivních kritérií stanovených dotyčnými členskými státy platební nároky z vnitrostátní rezervy.“

3. Nařízení č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova

8. Článek 20 nařízení č. 1698/2005( ), který patří k hlavě IV nadepsané „Podpora rozvoje venkova“, stanoví:

„Podpora zaměřená na konkurenceschopnost zemědělství a lesnictví se týká:

a) opatření zaměřených na podporu vědomostí a zdokonalování lidského potenciálu prostřednictvím:

[…]

zahájení činnosti mladých zemědělců,

[…]“

9. První odstavec článku 22 nadepsaného „Zahájení činnosti mladých zemědělců“ tohoto nařízení zní:

Podpora podle čl. 20 písm. a) bodu ii) se poskytuje osobám, které:

a) jsou mladší 40 let a zahajují poprvé činnost v zemědělském hospodářství jako jeho vedoucí;

b) mají přiměřené profesní dovednosti a schopnosti;

c) předloží podnikatelský plán pro rozvoj svých zemědělských činností.

B – Španělské právo

10. Královský dekret č. 1470/2007 ze dne 2. listopadu 2007 o použití přímých plateb v zemědělství( ) vydaný španělskou radou ministrů na návrh ministryně zemědělství, rybolovu a výživy má za účel podle svého čl. 1 odst. 1 vydání základních pravidel mimo jiné pro jednotnou platbu, která je stanovena v nařízení č. 1782/2003.

Článek 9 odst. 2 tohoto královského dekretu zní následovně:

„Nároky na jednotnou platbu z vnitrostátní rezervy mohou být uplatněny pouze za předpokladu, že budou splněny následující podmínky:

…

b) Jedná se o mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova zavedeného na základě nařízení Rady č. 1698/2005 pro rozvoj venkova, a to v rámci některého ze sektorů uvedených v příloze VI nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, s výjimkou produkce osiv, a kteří dosud neuplatnili nároky na jednotnou platbu z vnitrostátní rezervy.“

11. Královský dekret č. 1470/2007 byl zrušen královským dekretem č. 1612/2008 ze dne 3. října 2008, který byl zrušen královským dekretem č. 1680/2009 ze dne 13. listopadu 2009, jeho obsah byl však do obou těchto pozdějších dekretů převzat.

III – Skutkový stav a předběžná otázka

12. Podle překládajícího soudu je Unió de Pagesos de Catalunya nejreprezentativnějšími zemědělskými odbory v Katalánsku.

13. Dne 27. října 2008 podala( ) u Tribunal Supremo žalobu na prohlášení neplatnosti mimo jiné čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007, neboť zavádí pro mladé zemědělce, kteří chtějí pobírat jednotnou platbu, novou podmínku, která není stanovená v přímo použitelném čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003. Zde totiž možnost získání platby pro mladé zemědělce není vázána na poskytnutí podpory k prvnímu zahájení činnosti.

14. Tribunal Supremo sdílí názor Unió de Pagesos de Catalunya, že čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 byla vytvořena situace nerovnosti, která se mezi mladými zemědělci projevuje diskriminačně a je v rozporu se zásadou přednosti práva Unie.

15. Vzhledem k tomu, že pro rozhodnutí právního sporu považuje za nezbytný výklad čl. 42 odst. 3 nařízení 1782/2003 Soudním dvorem, řízení přerušil a předložil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

Jsou ustanovení čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 ze dne 2. září 2007 v souladu s čl. 42 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, s ohledem na to, že možnost získání nároků na jednotnou platbu z vnitrostátní rezervy je vázána na splnění podmínky, podle níž se musí jednat o mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova zavedeného na základě nařízení Rady č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005?

16. Řízení před Soudním dvorem se účastnili Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos – Iniciativa Rural del Estado Español (dále jen „Coordinadora“), španělská, německá, řecká a rakouská vláda, jakož i Komise, přičemž rakouská vláda předložila pouze písemné vyjádření, zatímco ostatní zúčastnění se vyjádřili jak písemně, tak i ústně.

Právní posouzení

A – Přípustnost předběžné otázky

17. Tribunal Supremo ve svém předkládajícím rozhodnutí na straně jedné uvádí, že nemá nejmenší pochybnosti o relevanci výkladu nařízení č. 1782/2003 pro rozhodnutí právního sporu v původním řízení. Na straně druhé však poukazuje na to, že napadený královský dekret č. 1470/2007 byl v mezidobí zrušen a jeho obsah byl převzat do pozdějšího královského dekretu, takže napadené ustanovení si zachovává relevanci pro budoucí řízení, ve kterých by mohla být řešena tatáž otázka.

18. To vyvolává již první pochybnosti o tom, zda je odpověď na předběžnou otázku ze strany Soudního dvora skutečně nezbytná pro rozhodnutí původního právního sporu, nebo zda by odpověď mohla mít význam pouze pro budoucí řízení.

19. Tyto pochybnosti jsou dále podpořeny písemným vyjádřením španělské vlády. Tato tvrdí, že vzhledem k tomu, že královský dekret č. 1470/2007 byl v mezidobí zrušen, předběžná otázka již není relevantní pro rozhodnutí o žalobě na prohlášení neplatnosti tohoto dekretu podané ze strany Unió de Pagesos de Catalunya, a je tudíž nepřípustná.

20. Podle ustálené judikatury Tribunal Supremo slouží přímá žaloba proti obecným ustanovením totiž k tomu, aby zákonodárcem vydané protiprávní normy byly z právního řádu odstraněny, a nikoli k tomu, aby bylo rozhodováno o jednotlivých nárocích. Podle judikatury tak přímá žaloba ztrácí svůj smysl, pokud napadené ustanovení v okamžiku rozhodování již bylo jiným způsobem z právního řádu odstraněno.

21. Zcela v souladu s touto judikaturou prohlásil Tribunal Supremo dřívější žalobu Unió de Pagesos de Catalunya na neplatnost podanou proti královskému dekretu, který předcházel v projednávané věci napadenému královskému dekretu č. 1470/2007 a byl tímto zrušen, za vyřízenou a řízení zastavil. Kromě toho Tribunal Supremo zastavil řízení o žalobě na neplatnost podané jiným sdružením zemědělců proti královskému dekretu č. 1470/2007 s odůvodněním, že byl zrušen královským dekretem č. 1612/2008. Podle názoru španělské vlády se původní řízení stalo bezpředmětným, a je tedy nutno jej zastavit.

22. Soudní dvůr proto požádal Tribunal Supremo o vyjasnění( ), do jaké míry je odpověď na předběžnou otázku nezbytná pro rozhodnutí sporu v původním řízení.

23. Ve své odpovědi Tribunal Supremo vysvětluje, že zrušení královského dekretu č. 1470/2003 nezpochybňuje přípustnost předběžné otázky. Na straně jedné v tomto ohledu opakuje, že následná nařízení obsahovala stejnou právní úpravu. Na straně druhé není jeho judikatura, na kterou se odvolává španělská vláda, v projednávaném případě relevantní, protože ke zrušení nedošlo v průběhu řízení. Žaloba Unió de Pagesos de Catalunya tedy zůstává aktuální.

24. Podle ustálené judikatury je řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, jehož prostřednictvím Soudní dvůr vnitrostátním soudům poskytuje výklad práva EU, který potřebují pro rozhodnutí vnitrostátních sporů( ).

25. Je-li Soudnímu dvoru předložena otázka k rozhodnutí o předběžné otázce, v zásadě se předpokládá, že je relevantní pro rozhodnutí sporu v původním řízení( ).

26. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti podané vnitrostátním soudem je však možné (a to pouze tehdy), pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Unie nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny( ).

27. Úkol svěřený Soudnímu dvoru totiž v případě žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce spočívá v tom podílet se na výkonu spravedlnosti ve členských státech, a nikoli v tom poskytovat poradní stanoviska k obecným nebo hypotetickým otázkám( ).

28. V rozsahu, ve kterém Tribunal Supremo ve své odpovědi na žádost Soudního dvora o vyjasnění odůvodnil relevantnost své předběžné otázky pro rozhodnutí tím, že hmotná úprava napadeného, v mezidobí zrušeného čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 byla převzata do následných dekretů, podporuje to spíše první dojem, že odpověď na tuto otázku není pro rozhodnutí právního sporu v původním řízení nezbytná, nýbrž by mohla být nezbytnou pouze pro rozhodování o případných budoucích žalobách proti pozdějším dekretům. Tím by byla předběžná otázka hypotetická, a tudíž nepřípustná.

29. Tribunal Supremo nicméně také vysvětlil, že jeho judikatura, podle které se žaloby na neplatnost podané proti dekretům, které byly v mezidobí jiným způsobem zrušeny, stávají bezpředmětnými, se v projednávaném případě nepoužije, neboť napadený dekret č. 1470/2007 nebyl zrušen v průběhu řízení; žaloba ve sporu v původním řízení tedy zůstává aktuální. Žádoucí by sice bylo bližší vysvětlení skutečnosti, že podle španělského práva mohou být dekrety, které byly zrušeny před podáním žaloby, prohlášeny za neplatné, toto ale není možné, jestliže byly zrušeny až v průběhu řízení. S ohledem na jasné vyjádření Tribunal Supremo, že žaloba Unió de Pagesos de Catalunya je ještě aktuální, by však měla být předběžná otázka považována za relevantní pro rozhodnutí, a tudíž za přípustnou.

B – Odpověď na předběžnou otázku

30. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda je slučitelné s čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003, že členský stát v něm stanovenou možnost poskytnout novým zemědělcům nárok na zaplacení plateb z vnitrostátní rezervy omezí na mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005.

1. Argumenty zúčastněných

31. Coordinadora, jakož i španělská, německá a rakouská vláda navrhují na tuto otázku odpovědět kladně.

32. Článek 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 dává na uvážení členským státům, zda poskytnou novým zemědělcům prostřednictvím vnitrostátní rezervy podpory. Pokud členský stát této možnosti využije, je jeho prostor pro uvážení omezen pouze tak, že musí používat objektivní kritéria, zaručit rovné zacházení se zemědělci a zabránit narušení trhu a hospodářské soutěže. Tím, že Španělsko v tomto ohledu využívá kritérií, které pro poskytnutí podpory pro zahájení činnosti mladým zemědělcům stanoví čl. 22 odst. 1 nařízení č. 1698/2005, jsou tyto předpoklady splněny. Prostor členských států pro uvážení při použití vnitrostátní rezervy Soudní dvůr již přiznal v rozsudku Elbertsen( ).

33. Španělská vláda dále tvrdí, že při výkladu nařízení č. 1782/2003 je nutné zohlednit nové zaměření společné zemědělské politiky, ke kterému došlo na základě reformy z roku 2003. Od reformy nejsou oba dosavadní pilíře SZP, na straně jedné podpora tržních cen a příjmů, na straně druhé rozvoj venkova, již jasně od sebe odděleny, naopak se doplňují a překrývají, přičemž lze konstatovat značné přesunutí významu ve prospěch rozvoje venkova( ). Právě tuto skutečnost zohledňuje spojení, které provedla sporná právní úprava.

34. Pokud jde o zásadu rovného zacházení, rakouská vláda upřesňuje, že mladí zemědělci ve smyslu čl. 22 odst. 1 nařízení č. 1698/2005 jsou obzvláště hodni podpory, a tudíž se nenacházejí ve stejné situaci jako jiní noví zemědělci. V každém případě by bylo nerovné zacházení objektivně odůvodnitelné i při srovnatelné situaci, zejména cílem podporovat rozvoj venkova. Německá vláda v tom také žádnou diskriminaci nespatřuje, v konečném důsledku však toto posouzení přísluší předkládajícímu soudu.

35. Německá vláda krom toho poukazuje na skutečnost, že čl. 2 písm. k) prováděcího nařízení č. 795/2004 obsahuje pouze minimální definici začínajících zemědělců, z jejichž okruhu mohou členské státy vybrat podle objektivních kritérií. Uvážení členských států při stanovení těchto kritérií je podtrženo i čl. 6 odst. 1 prováděcího nařízení č. 795/2005.

36. Řecká vláda v zásadě sdílí názor Coordinadora i ostatních vlád, považuje však španělskou úpravu za neslučitelnou s čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 proto, že zohledňuje pouze takové mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti bylo podpořeno v rámci nařízení č. 1698/2005, aniž by byly zřejmé objektivní důvody, proč nejsou podpořeni i takoví mladí zemědělci, jejichž první zahájení činnosti bylo podpořeno v rámci jemu předcházejícího nařízení č. 1257/1999.

37. Komise zastává názor, že čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 není slučitelný s čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003, protože porušuje zásadu rovného zacházení. Na jedné straně jsou totiž zohledňováni jen ti noví zemědělci, kteří jsou současně mladými zemědělci. Na straně druhé dochází k diskriminaci i mezi mladými zemědělci, když je požadováno, aby se jejich první zahájení činnosti uskutečnilo v rámci programu na podporu venkova a aby byli činní v určitých sektorech.

2. Výklad

a) Úvodní poznámky

38. Článek 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 činí poskytnutí nároků na zaplacení jednotné platby z vnitrostátní rezervy závislým na čtyřech podmínkách.

39. Zaprvé se musí jednat o mladé zemědělce a zadruhé se muselo jejich první zahájení činnosti uskutečnit v rámci programu pro rozvoj venkova na základě nařízení č. 1698/2005. Jak vyplývá z předkládajícího rozhodnutí, je těmito oběma předpoklady odkazováno na článek 22 nařízení č. 1698/2005, podle kterého se podpora pro zahájení činnosti mladým zemědělcům( ) podle čl. 20 písm. a) bodu ii poskytuje osobám, které: a) jsou mladší 40 let a zahajují poprvé činnost v zemědělském hospodářství jako jeho vedoucí; b) mají přiměřené profesní dovednosti a schopnosti; c) předloží podnikatelský plán pro rozvoj svých zemědělských činností.

40. Zatřetí požaduje čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007, aby byl mladý zemědělec činný v určitém sektoru, totiž v některém ze sektorů, které jsou uvedeny v VI nařízení č. 1782/2003, s výjimkou produkce osiv. Začtvrté nesměl mladý zemědělec ještě čerpat jednotnou platbu z vnitrostátní rezervy.

41. Žádná z těchto čtyř podmínek není uvedena v čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003, který stanoví, že členské státy mohou použít vnitrostátní rezervu, aby přednostně poskytly referenční částky zemědělcům, kteří začínají vykonávat zemědělskou činnost po 31. prosinci 2002 nebo v roce 2002, aniž by však čerpali v uvedeném roce přímé platby, podle objektivních kritérií a takovým způsobem, aby bylo zajištěno rovné zacházení mezi zemědělci a aby se zabránilo narušení trhu a hospodářské soutěže.

42. Přestože předkládající soud ve svém předkládacím rozhodnutí uvádí všechny čtyři podmínky obsažené ve španělské právní úpravě, učinil předmětem své předběžné otázky pouze první dvě z nich. Zaměřím se tedy v podstatě na první dvě podmínky, totiž že se musí jednat o mladého zemědělce, jehož první zahájení činnosti již bylo podpořeno v rámci nařízení č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova. Odpověď na tuto otázku může učinit účelnými nebo opomenutelnými doplňující úvahy týkající se dvou dalších podmínek.

b) Prostor pro uvážení ohledně „zda“

43. Nejprve je třeba konstatovat, že podle čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 je na volném uvážení členských států, zda v něm stanovené možnosti vůbec využijí. V tomto ustanovení je totiž výslovně uvedeno, že členské státy „mohou“ použít vnitrostátní rezervu přednostně k tomu, aby poskytly novým zemědělcům referenční částky( ). To potvrzuje kromě toho čl. 6 odst. 1 prováděcího nařízení č. 795/2004, který zní takto: „Pokud členský stát využije možnosti stanovené v čl. 42 odst. 3 a 5 nařízení (ES) č. 1782/2003, […]“.

44. Tím ale ještě není objasněno, zda a popřípadě v jaké míře disponují členské státy volným uvážením i při bližší koncepci takového poskytování referenčních částek, zejména pokud jde o okruh příjemců.

c) K rozsahu působnosti čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003

45. Dříve, než bude možné vyjasnit otázku týkající se volného uvážení ohledně „jak“, je nejprve třeba blíže popsat rozsah působnosti čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003. Jak totiž vyplývá z předkládacího rozhodnutí, zastával Ministerio Fiscal( ) v původním řízení názor, že se možnost přiznaná členským státům v čl. 42 odst. 3 nařízení č.1782/2003 poskytovat nároky z vnitrostátní rezervy neomezuje pouze na v něm jmenovanou cílovou skupinu nových zemědělců, naopak, tuto skupinu je pouze nutné přednostně zohlednit.

46. Proti tomuto chápání hovoří jak účel vnitrostátní rezervy, tak i systematika článku 42 nařízení č. 1782/2003.

47. Jak vyplývá z 29. bodu odůvodnění tohoto nařízení, slouží vnitrostátní rezerva k tomu, aby se zohlednily zvláštní situace, přičemž rezerva může být rovněž použita k usnadnění účasti nových zemědělců v režimu. Pokud by se však čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 netýkal výlučně nových zemědělců, ale všech zemědělců, přičemž noví zemědělci by pouze museli být přednostně zohledněni, bylo by ponecháno bez zřetele zvláštní účelové zaměření vnitrostátní rezervy. Neboť jinak než v odstavcích 4 a 5 tohoto ustanovení by pak v jeho odstavci 3 zcela chybělo vymezení cílové skupiny. Jak poznamenává řecká vláda, minula by se ale vnitrostátní rezerva svým účelem, když nejprve byla vytvořena lineárním snížením referenčních částek všech zemědělců a následně by byla rozdělena opět mezi všechny zemědělce.

48. Slovo „přednostně“ se spíše vztahuje, jak správně uvádí německá vláda, na vzájemný vztah úpravy odstavců 3 až 5 článku 42 nařízení č. 1782/2003. Zatímco odstavec 4 tohoto ustanovení členským státům závazně ukládá, aby použily vnitrostátní rezervu pro zemědělce, kteří se nacházejí ve zvláštní situaci, obsahují odstavce 3 a 5 vždy fakultativní úpravu. Přitom má možnost podle odstavce 3 přednost před možností podle odstavce 5, která se vztahuje na zemědělce v určitých oblastech. Odstavec 7 v tomto ohledu nařizuje, že nároky z vnitrostátní rezervy mají být lineárně sníženy, pokud nepostačuje k pokrytí případů uvedených v odstavcích 3 a 4. Pro případy odstavce 5 to naproti tomu není stanoveno; je možné je pokrýt teprve tehdy, pokud vnitrostátní rezerva postačuje pro případy uvedené v odstavcích 3 a 4.

49. Článek 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 se tudíž vztahuje výlučně na nové zemědělce v tom smyslu, který je v něm blíže popsán. Jedná se o ten okruh osob, který je čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 dále omezen tím, že toto vnitrostátní ustanovení zohledňuje pouze mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti bylo podpořeno již v rámci nařízení č.1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova.

d) Prostor pro úvahu ohledně „jak“

50. Pokud jde dále o přípustnost takového omezení okruhu oprávněných osob na vnitrostátní úrovni, je třeba nejprve konstatovat, že čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení i při konkrétní koncepci poskytování referenčních částek z vnitrostátní rezervy. To vyplývá z okolnosti, že čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 si zjevně vyžaduje bližší upřesnění a tento úkol příslušní minimálně z části členským státům.

51. Článek 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 totiž členským státům, které využijí v něm stanovené možnosti, ukládá, aby při poskytování referenčních částek použily objektivní kritéria za účelem zaručení rovného zacházení se zemědělci a zamezení narušení trhu a hospodářské soutěže. Článek 6 prováděcího nařízení č. 795/2004 sice obsahuje určitá pravidla pro výpočet počtu a hodnoty platebních nároků, které mají být tímto způsobem poskytnuty. I tento předpis však odkazuje na objektivní kritéria, která mají stanovit členské státy.

52. Pokud tedy členským státům připadá úloha stanovit kritéria pro poskytování referenčních částek z vnitrostátní rezervy novým zemědělcům, přísluší jim přitom logicky určitý prostor pro uvážení. Toto je v 5. bodě odůvodnění prováděcího nařízení č. 795/2004 i jasně stanoveno.

53. Krom toho je nutné konstatovat, že čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 neobsahuje nic, co by nasvědčovalo tomu, že by členským státům bylo od počátku bráněno v tom provést mezi novými zemědělci užší výběr. Ani okolnost, že v písm. k), které je uvedeno v článku 2, jenž je nadepsán „definice“, prováděcího nařízení č. 795/2004 je definováno, kdo má být považován za nového zemědělce resp. přesněji „zemědělce zahajujícího zemědělskou činnost“, nevylučuje, aby uvážení členských států zahrnovalo i možnost nenechat všechny nové zemědělce podílet se na vnitrostátní rezervě.

54. Při výkonu svého uvážení však musí členské státy respektovat na straně jedné výše popsané podmínky a pravidla uvedená v nařízení č. 1782/2003 a č. 795/2004 a na straně druhé příslušnou judikaturu. Podle ní jsou členské státy při přijímání prováděcích opatření k právní úpravě Unie povinny dodržovat obecné zásady práva Unie, mezi které patří zásada proporcionality a zákaz diskriminace( ). Kromě toho musí taková prováděcí opatření respektovat základní práva( ). Dále nesmí být vnitrostátní právní úprava zavedená v rámci společné zemědělské politiky koncipována nebo používána tak, aby byly ohroženy cíle sledované společnou zemědělskou politikou( ).

i) Existence objektivních kritérií

55. Kritéria uvedená v článku 22 nařízení č. 1698/2005, ze kterých vychází španělská právní úprava, která je předmětem sporu, totiž že se musí jednat o osoby, které a) jsou mladší 40 let a zahajují poprvé činnost v zemědělském hospodářství jako jeho vedoucí; b) mají přiměřené profesní dovednosti a schopnosti; c) předloží podnikatelský plán pro rozvoj svých zemědělských činností, jsou nepochybně objektivní kritéria, takže první podmínku čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 je možné považovat za splněnou.

ii) Zásada rovného zacházení

56. Obtížnější je posouzení otázky, zda byla dostatečně respektována i druhá podmínka čl. 42 odst. 3 nařízení č.1782/2003, totiž rovné zacházení se zemědělci.

57. V této souvislosti je třeba zejména poukázat na to, že zákaz diskriminace na základě věku má podle čl. 21 Abs. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen: Listina základních práv) charakter základního práva( ) a členské státy jsou podle čl. 51 odst. 1 této Listiny povinny jej při provádění práva Unie dodržovat( ).

58. Podle ustálené judikatury( ) zásada rovného zacházení resp. zákaz diskriminace, jejímž je zákaz diskriminace na základě věku jen speciálním vyjádřením( ), vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno. Prvky, které charakterizují odlišné situace, a tím jejich srovnatelný charakter musí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle opatření, které zakládá dotčené odlišení( ). Mimoto musí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčené opatření spadá( ).

– Srovnatelnost situace

59. Režim jednotné platby zavedený nařízením č. 1782/2003 slouží stejně jako podpory vázané na produkty, které byly tímto režimem sloučeny, především k tomu, aby zemědělskému obyvatelstvu byl zajištěn přiměřený příjem( ), což podle čl. 39 odst. 1 písm. b) SFEU (dříve článek 33 ES) patří k cílům společné zemědělské politiky.

60. S ohledem na cíl čl. 42 odst. 3 tohoto nařízení nechat nové zemědělce, aby se podíleli na režimu jednotné platby, a tímto způsobem jim zajistit přiměřený příjem, se situace mladých zemědělců, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005, neodlišuje od situace ostatních nových zemědělců.

61. Článek 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 slouží k provedení čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 a musí tedy sledovat v zásadě stejný cíl.

62. Španělská vláda v této souvislosti tvrdí, že čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 měl zohlednit okolnost, že vnitrostátní rezerva je omezený statek, takže účast na ní musí být nutně omezena. Tím, že královský dekret takovéto omezení provádí použitím kritérií článku 22 nařízení č. 1698/2005, odpovídá novému zaměření společné zemědělské politiky, podle kterého již nejsou dosavadní dva pilíře SZP, na straně jedné podpora tržních cen a příjmů a na straně druhé rozvoj venkova, od sebe jasně odděleny, nýbrž se doplňují a překrývají, přičemž lze konstatovat značné přesunutí významu ve prospěch rozvoje venkova.

63. V tom spočívající zohlednění cílů rozvoje venkova však nemůže vést k tomu, že se situace mladých zemědělců, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005, bude s ohledem na potřebu sledovanou nařízením č. 1782/2003 k získání podpory příjmů, odlišovat od situace ostatních nových zemědělců. Tyto cíle je nutné zohlednit až při následující zkoumané otázce, zda existuje věcný důvod odlišného zacházení.

– Existence věcného důvodu odlišného zacházení

64. Vnitrostátní rezerva je, jak správně tvrdí španělská a německá vláda, omezeným statkem. Z článku 42 odst. 1 a 2 nařízení č. 1782/2003 vyplývá, že prostředky, které jsou pro ni k dispozici, nesmí přesáhnout určitou horní hranici. Navíc není její použití, jak vyplývá z odstavců 4 a 5 tohoto článku, omezeno na podporu nových zemědělců. Bez ohledu na pravidla priority a snížení stanovená v tomto článku tedy může být účelné, aby možnost existující podle jeho odstavce 3 nechat podílet se nové zemědělce na režimu jednotné platby, byla omezena na vybraný okruh osob.

65. Jak uvádí rakouská vláda, je okruh osob, které již obdržely podporu zahájení činnosti podle čl. 20 písm. a) bod ii a článku 22 nařízení č. 1698/2005, zvlášť hodný podpory, neboť splňují osobní a provozní předpoklady, na základě kterých lze očekávat vážnou a trvalou zemědělskou činnost.

66. K těmto předpokladům patří i věk, neboť u mladých zemědělců lze vycházet z toho, že svůj nově založený zemědělský podnik povedou dostatečně dlouho, aby se s ním spojené vysoké investice amortizovaly a zemědělskou činnost by bylo možné vykonávat skutečně trvale.

67. Pokud jde o konkrétní věkovou hranici méně než 40 let, musí zákonodárci stejně jako v oblasti pracovní a sociální politiky( ) příslušet určitý prerogativ, který lze zkoumat jen z toho pohledu, zda je stanovená věková hranice zjevně nevhodná. V projednávané věci tomu tak není. Lze totiž vycházet z toho, že osoba mladší než 40 let povede svůj podnik dost dlouho, aby mohla přispět k trvale udržitelnému zemědělství a rozvoji venkova.

68. Skutečnost, že čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 navazuje na podmínky podpory článku 22 nařízení č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova, navíc odpovídá, jak tvrdí španělská a rakouská vláda, novějšímu zaměření společné zemědělské politiky. Jak vyplývá z 21. bodu odůvodnění nařízení č. 1782/2003 je cíl zajistit zemědělskému obyvatelstvu přiměřený příjem, pevně spojen se zachováním venkovských oblastí. Navíc toto nařízení stanoví přemístění podpůrných prostředků směrem k rozvoji venkova. Zavádí totiž povinný systém přímých plateb (tzv. „modulace“), za účelem dosažení úspor, pomocí kterých bude možné financovat opatření k rozvoji venkova( ).

69. Tím, že španělská vláda umožňuje pobírat platby z vnitrostátní rezervy jen mladým zemědělcům, kteří již čerpali podporu zahájení činnosti v rámci nařízení č. 1698/2005, přispívá tedy v souladu s obecnými cíly společné zemědělské politiky dále k rozvoji venkova. Šance na úspěch podporyhodných a v rámci jejich prvního zahájení činnosti již podpořených zemědělců se tím dále posilují a současně se tím zaručí smysluplné a koherentní použití prostředků EU vynaložených na podporu.

70. V důsledku toho tedy existuje uznatelný věcný důvod, který může v zásadě odůvodnit předmětné odlišné zacházení se zemědělci, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005, oproti ostatním novým zemědělcům.

71. Řecká vláda však nepřípustné nerovné zacházení spatřuje v tom, že čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 zohledňuje pouze ty mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005, avšak nikoli ty, u kterých k tomu došlo na základě nařízení č. 1257/2009, které obsahuje stejné podmínky.

72. Režim podpory podle nařízení č. 1698/2005 nahradil režim podle nařízení č. 1257/1999 s účinkem ke dni 1. ledna 2007( ). V roce 2007 tedy existovali zemědělci, kteří byli jak noví, tak mladí a obdrželi podporu prvního zahájení činnosti v rámci podpůrného režimu EU na podporu pro rozvoj venkova, ovšem nikoli, jak požaduje čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu, podle nařízení č. 1698/2005, nýbrž podle jeho předchůdce – nařízení č. 1257/1999, které obsahovalo z velké části stejná kritéria. Řecké vládě lze tedy v tomto ohledu přiznat, že není zřejmé, do jaké míry by okamžik prvního zahájení činnosti mohl představovat věcný důvod pro to, aby se takovýmto zemědělcům nemohly vyplácet platby z vnitrostátní rezervy.

73. Na základě dotazu při jednání španělská vláda vysvětlila, že španělský zákonodárce byl podle španělského práva povinný odkázat na platné nařízení Unie, ale že v souvislosti s okamžikem prvního zahájení činnosti k nerovnému zacházení nedošlo.

74. Je věcí vnitrostátního soudu, aby zkoumal, zda čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 470/2007 v tomto ohledu skutečně vede k nerovnému zacházení. Na straně jedné je myslitelné, že příslušné případy již byly zohledněny dřívějšími dekrety, na straně druhé nelze vyloučit, že toto ustanovení je používáno tak, že odkaz na nařízení č. 1698/2005 je chápán i jako odkaz na nařízení č. 1257/1999.

75. Nezávisle na tom je rovněž věcí předkládajícího soudu, aby přezkoumal, zda existují okolnosti, na základě kterých lze považovat omezení účasti nových zemědělců na vnitrostátní rezervě na nové zemědělce, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005 (popřípadě nařízení č. 1257/1999), za nepřiměřené. Ze spisu v tomto ohledu nevyplývají žádné opěrné body.

76. S výhradou přezkumu, který musí provést předkládající soud, lze tedy konstatovat, že čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 dodržuje zásadu rovného zacházení.

iii) Zamezení narušení trhu a hospodářské soutěže

77. Pokud jde konečně o třetí podmínku čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003, totiž že musí být zamezeno narušením trhu a hospodářské soutěže, pak není zjevné a ani nebylo tvrzeno, že čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 k takovým narušením vede.

e) Závěry

78. Vzhledem k tomu, že další z judikatury vyplývající požadavky na výkon uvážení členských států při provádění práva Unie již byly zohledněny v dosavadních úvahách, je tedy nutno závěrem konstatovat, že s výhradou přezkumu předkládajícím soudem je s čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 slučitelné, aby členský stát v něm stanovenou možnost poskytnout novým zemědělcům nároky na zaplacení jednotné platby z vnitrostátní rezervy omezil na mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005.

f) K dalším podmínkám čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007

79. Jak již bylo zmíněno, čl. 9 odst. 2 písm. b) královského dekretu č. 1470/2007 také požaduje, aby byl mladý zemědělec činný v určitém sektoru, totiž v některém ze sektorů, které jsou uvedeny v příloze VI nařízení č. 1782/2003, s výjimkou produkce osiv. Kromě toho nesměl mladý zemědělec čerpat jednotnou platbu z vnitrostátní rezervy.

80. Dosavadní přezkum ukázal, že čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 ponechává členským státům na uvážení, jak konkrétně budou koncipovat poskytování nároků na zaplacení jednotné platby z vnitrostátní rezervy. Na tomto pozadí nehovoří na první pohled nic proti tomu, aby se členský stát rozhodl zohlednit pouze určité zemědělské sektory. Je věcí předkládajícího soudu, aby případně přezkoumal, zda by v tom mohlo spočívat porušení zejména zásady rovného zacházení. Ze spisu v této souvislosti nic takového nevyplývá.

81. Pokud jde o další podmínku, aby mladý zemědělec dosud nečerpal jednotnou platbu z vnitrostátní rezervy, jeví se být v souladu se smyslem a účelem vnitrostátní rezervy, že takový zemědělec, který již byl do režimu jednotné platby zahrnut, nemůže čerpat další nároky na platbu z vnitrostátní rezervy jako „nový“ zemědělec.

IV – Závěry

82. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby na otázku položenou Tribunal Supremo odpověděl následovně:

„S výhradou přezkumu překládajícím soudem je s čl. 42 odst. 3 nařízení č. 1782/2003 slučitelné, aby členský stát v něm stanovenou možnost poskytnout novým zemědělcům nároky na zaplacení jednotné platby z vnitrostátní rezervy omezil na mladé zemědělce, jejichž první zahájení činnosti se uskutečnilo v rámci programu rozvoje venkova na základě nařízení č. 1698/2005.“