STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PAOLA MENGOZZIHO

přednesené dne 6. září 2011( )

Věc C‑434/10

Petar Aladžov

proti

Zamestnik director na Stolična direkcia na vatrešnite raboti kam Ministerstvo na vatrešnite raboti

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko)]

„Omezení výkonu práva volného pohybu občana Unie – Zákaz, aby zástupce určité společnosti opustil území státu, z důvodu neuhrazení veřejných pohledávek – Pojem ‚veřejný pořádek‘ – Proporcionalita“





1. Základním problémem, který tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyvolává, je určit, zda a v jakém rozsahu se může členský stát za účelem odůvodnění uložení opatření, kterým se omezuje volný pohyb jeho vlastních státních příslušníků, dovolávat veřejného pořádku z důvodu, že tito státní příslušníci neuhradili své daňové dluhy. Soudní dvůr je tedy povolán k tomu, aby se zabýval výkladem článku 27 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38“)( ).

I – Právní rámec

A – Unijní právo

1. Směrnice 2004/38

2. Jednatřicátý bod odůvodnění směrnice 2004/38 uvádí, že „tato směrnice ctí základní lidská práva a svobodám a dodržuje zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie“.

3. Článek 1 směrnice 2004/38 zakotvuje, že uvedená směrnice stanoví:

„a) podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany Unie a jejich rodinnými příslušníky;;

b) právo trvalého pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků na území členských států;

c) omezení práv uvedených v písmenech a) a b) z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“

4. Článek 4 odst. 1 směrnice 2004/38 stanoví, že „aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, mají všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem […] právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.“

5. Součástí kapitoly VI směrnice 2004/38 pojednávající o omezeních práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví je článek 27.

6. Článek 27 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38 stanoví:

„1. S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.

2. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.

Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“

B – Vnitrostátní právo

1. Bulharský zákon o osobních dokladech

7. Článek 23 odst. 2 zákona o bulharských průkazech totožnosti (Zakon za balgarskite lični dokumenti, dále jen „ZBLD“)( ) stanoví, že „každý bulharský státní příslušník má právo opustit stát s průkazem totožnosti a vrátit se s ním přes vnitřní hranice Bulharské republiky se členskými státy Evropské unie, a případně i přes hranice stanovené mezinárodními smlouvami“.

8. Následuje odstavec 3 tohoto článku, který upřesňuje, že „právo uvedené v odst. 2 není omezené, nestanoví-li zákon v zájmu ochrany bezpečnosti státu, veřejného pořádku, zdraví občanů nebo práv a svobod ostatních občanů jinak“.

9. Podle čl. 75 odst. 5 ZBLD není povoleno opouštět stát „osobám, ve vztahu k nimž bylo požádáno o uložení zákazu zakotveného v čl. 182 odst. 2 bodě 2 písm. a) a čl. 221 odst. 6 bodě 1 písm. a) a b) [zákoníku o řízení ve věcech daní a sociálních pojištění].“

2. Zákoník o řízení ve věcech daní a sociálních pojištění

10. Článek 182 odst. 2 bod 2 písm. a) zákoníku o řízení ve věcech daní a sociálních pojištění (Danachno-osiguritelen protsesualen kodeks, dále jen „DOPK“)( ) stanoví, že „spolu s výzvou uvedenou v odst. 1 nebo v návaznosti na ni může orgán uvedený v odst. 1, přesahuje-li výše dluhu [5 000 BGN] a není-li záruky ve výši jistiny navýšené o úroky (,zárukou‘ se rozumí ,záloha‘ nebo ,kauce pokrývající/zaručující jistinu a úroky‘), požádat orgány ministerstva vnitra, aby dlužníkovi nebo členům jeho dozorčích orgánů nepovolovaly opuštění státu, ale také aby jim odebraly nebo nevydávaly pas nebo jiný obdobný dokument umožňující překročení vnitrostátních hranic“.

11. Článek 182 odst. 4 DOPK upřesňuje, že „opatření uvedená v odst. 2 mohou být v závislosti na posouzení příslušného orgánu přijata souběžně nebo samostatně, a to s přihlédnutím k výši dluhu nebo k dlužníkovu jednání, a to až do úplného zániku dluhu“.

12. Článek 221 odst. 6 DOPK stanoví, že „v případech, kdy příslušný orgán opatření uvedená v čl. 182 odst. 2 bodě 2 nebo v odst. 4 nepřijme, může veřejný vykonavatel, přesahuje-li výše dluhu [5000 BGN] a není-li záruky ve výši rovnající se nebo přesahující tolik, kolik činí jistina navýšená o úroky:

1. navrhnout orgánům ministerstva vnitra:

a) zakázat dlužníkovi nebo členům jeho dozorčích orgánů opuštění státu;

b) odebrat nebo nevydávat pas nebo jiný obdobný dokument umožňující překračování státních hranic.“

13. Článek 269b bod 4 DOPK uvádí, že „žádost o vzájemnou pomoc nelze podat, je-li celková výše pohledávky nebo pohledávek nižší než protihodnota [1500 eur] v BGN“.

II – Spor v původním řízení a předběžné otázky

14. Žalobce v původním řízení P. Aladžov, který má bulharskou státní příslušnost, je jedním ze tří jednatelů obchodní společnosti, jejíž daňový dluh vůči bulharské státní pokladně dosahuje více než 5000 BGN. Kromě toho zastává funkci ředitele prodeje další společnosti, což je funkce, která je důvodem jeho častých cest do zahraničí.

15. Dotčený daňový dluh pravděpodobně existuje ode dne 10. října 1995, data daňového výměru vztahujícího se k pohledávce státu z titulu daně z přidané hodnoty a cel. Dne 20. srpna 1999 byl vydán příkaz k vymáhání, po němž dne 10. dubna 2000 následoval výkaz nedoplatků oznámený dne 26. září 2001. V roce 2002 bylo zahájeno exekuční řízení, bylo ale bez úspěchu. Dne 17. června 2010 uvedly bulharské daňové úřady v rámci soudního řízení v dopise, že celkový daňový dluh obchodní společnosti dosahuje 44 449 BGN, a to 7721 BGN na původní dani a 38 728 BGN na úrocích. Mimoto uvedly, že v rámci exekučního řízení se obstavení bankovních účtů obchodní společnosti ukázala jako bezvýsledná, neboť na uvedených účtech nebyla hotovost. Stejně tak nemohlo dojít k zabavení motorových vozidel společnosti, protože nebylo zjištěno, kde se nacházejí.

16. Dopisem ze dne 30. července 2009 požádal veřejný vykonavatel Státní agentury pro daňové příjmy v souladu s tím, co mu umožňuje učinit vnitrostátní právo, aby Zamestnik direktor na Stolična direkcia na vatrešnite raboti kam Ministerstvo na vatrešnite raboti (zástupce ředitele ředitelství vnitřních věcí hlavního města na ministerstvu vnitra) uložil žalobci v původním řízení jakožto jednateli obchodní společnosti, která je daňovým dlužníkem, správní opatření, jimž se zakazuje opuštění bulharského území až do zaplacení nebo poskytnutí plné záruky za pohledávku státu.

17. Tato žádost o rozhodnutí o předběžných otázkách má tak svůj původ v žalobě o neplatnost, kterou proti spornému rozhodnutí podal k předkládajícímu soudu P. Aladžov.

18. Vzhledem k obtížím souvisejícím s výkladem unijního práva Administrativen sad Sofia-grad přerušil řízení a předkládacím rozhodnutím ze dne 6. září 2010 rozhodl o předložení následujících předběžných otázek Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU:

„1) Spadá zákaz opustit území členského státu Evropské unie uložený příslušníkovi tohoto státu jakožto jednateli obchodní společnosti, zapsané podle práva dotčeného státu, z důvodu neuhrazeného dluhu této společnosti ve vztahu k veřejné správě pod důvod vycházející z ochrany „veřejného pořádku“ ve smyslu čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 […], jestliže jsou dány okolnosti původního řízení a zároveň následující podmínky:

– v ústavě dotčeného členského státu není stanoveno žádné omezení svobody pohybu fyzických osob za účelem ochrany ,veřejného pořádku‘;

– důvod vycházející z ,veřejného pořádku‘ jakožto základ pro uložení výše uvedeného zákazu je stanoven ve vnitrostátním zákoně přijatém k provedení jiného ustanovení unijního práva […];

– důvod vycházející z ,veřejného pořádku‘ ve smyslu výše uvedeného ustanovení směrnice zahrnuje i důvod vycházející z ‚ochrany práv ostatních občanů‘, je-li přijímáno opatření k zajištění rozpočtových příjmů členského státu prostřednictvím vymožení veřejné pohledávky?

2) Vyplývá z omezení a podmínek stanovených pro výkon svobody pohybu občana […] unie, jakož i z opatření přijatých k jejich provedení podle unijního práva […] za okolností daných v původním řízení, že je přípustná vnitrostátní právní úprava, která stanoví, že členský stát uloží svému státnímu příslušníkovi jakožto jednateli obchodní společnosti zapsané podle práva dotčeného státu z důvodu neuhrazeného dluhu této společnosti vůči veřejné správě tohoto státu, který je podle práva tohoto státu kvalifikován jako ,značný‘, donucovací správní opatření spočívající v ,zákazu opustit stát‘, i když tento dluh lze vymoci za použití řízení o vzájemné pomoci mezi členskými státy stanoveného směrnicí Rady [2008/55] a nařízením [(ES) č. 1179/2008]?

3) Je třeba zásadu přiměřenosti a [podmínky omezení výkonu] svobody pohybu občanů […] Unie, jakož i opatření přijatá k jejich provedení podle unijního práva […], a zejména kritéria stanovená v čl. 27 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38 […] za okolností věci v původním řízení vykládat v tom smyslu, že připouštějí, aby za předpokladu, že existuje dluh obchodní společnosti zapsané podle práva určitého členského státu ve vztahu k veřejné správě, který je právem tohoto státu kvalifikován jako ,dluh značné výše‘, byl fyzické osobě, která je jednatelem dotyčné společnosti, stanoven zákaz opustit dotčený členský stát, jestliže jsou zároveň splněny následující podmínky:

– existence ,dluhu značné výše‘ ve vztahu ke státu je považována za skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení, které se dotýká některého ze základních zájmů společnosti, s ohledem na nějž zákonodárce považoval za nutné zavést zvláštní opatření ,zákaz opustit stát‘;

– není stanoveno posuzování okolností souvisejících s osobním chováním jednatele a porušením jeho základních práv, jako je právo na výkon výdělečné činnosti v jiném pracovním vztahu spojeném s cestami do zahraničí;

– po rozhodnutí o uložení zákazu nejsou v úvahu brány následky pro obchodní činnost dlužící společnosti a možnosti splacení dluhu ve vztahu ke státu;

– zákaz se ukládá na základě návrhu, který má závaznou povahu, v tom rozsahu, v jakém návrh osvědčuje existenci dluhu ‚značné výše‘ konkrétní obchodní společnosti ve vztahu ke státu, není-li dluh zajištěn v rozsahu jistiny a úroků a je-li osoba, vůči níž je navrhováno uložení zákazu, jednatelem obchodní společnosti;

– zákaz se ukládá, až dokud není pohledávka státu úplně splacena nebo zajištěna, aniž je stanoveno, že adresát zákazu se může domáhat přezkumu tohoto zákazu u orgánu, který zákaz uložil, a že promlčecí lhůta stanovená pro vymáhání dluhu není brána v úvahu?“

III – Řízení před Soudním dvorem

19. Písemná vyjádření předložili Soudnímu dvoru pouze žalobce v původním řízení a Evropská komise.

IV – Právní posouzení

A – Úvodní poznámky

20. Úvodem je třeba připomenout, že Soudní dvůr musel článek 27 směrnice vykládat již v souvislosti s rozsudkem Jipa( ). V této věci byl žalobci v původním řízení orgány státu, ze kterého pochází, uložen zákaz opustit státní území z toho důvodu, že nezákonně pobýval na území jiného státu, což vedlo k tomu, že byl navrácen do státu svého původu. I když výše uvedený rozsudek Jipa sám o sobě k zodpovězení předběžných otázek, které vyvstávají v rámci této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, nepostačuje, je nutno konstatovat, že Soudní dvůr zaujal v tomto kontextu určité postoje, které se před tím, než provedu posouzení naší věci, jeví jako velmi užitečné připomenout.

21. V tomto rozsudku Soudní dvůr znovu uvedl, že status občana Unie založený státním příslušníkům členských států na základě unijního práva jim umožňuje se těšit právu volného pohybu, které nutně zahrnuje právo opustit území státu jejich původu( ), což kromě toho výslovně plyne z čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 ( ). Situace občana Unie, kterému je vnitrostátním opatřením bráněno v opuštění území státu jeho původu, spadá per se do působnosti práva na volný pohyb a pobyt občanů Unie ve členských státech( ). Soudní dvůr však okamžitě uznal, že „právo občanů Unie na svobodný pohyb není bezpodmínečné, nýbrž mohou s ním být spojena omezení a podmínky stanovené ve Smlouvě, jakož i v předpisech přijatých k jejímu provedení“( ). Tato omezení a podmínky plynou ze směrnice 2004/38, konkrétně z jejího čl. 27 odst. 1 „umožňujícího členským státům omezit svobodný pohyb občanů Unie […], zejména z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“( ). Vzhledem k paralele, kterou Soudní dvůr shledal mezi právem na vstup a právem na opuštění, je namístě mít za to, že čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 je základem, na němž jsou členské státy oprávněny za určitých podmínek omezit volnost občanů Unie opouštět území svých států.

22. V rámci výše uvedeného rozsudku Jipa připomněl Soudní dvůr i to, že „i když v podstatě členské státy mají možnost v souladu s vnitrostátními potřebami, které se mohou v jednotlivých členských státech a v různých obdobích lišit, určit požadavky veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, nic to nemění na tom, že v kontextu práva Společenství, a zejména mají-li tyto požadavky odůvodnit odchylku od základní zásady volného pohybu osob, musí být chápány restriktivně, takže jejich dosah nemůže být určován jednostranně každým členským státem bez kontroly ze strany orgánů [Unie]“( ).

23. S připomenutím vlastního znění článku 27 směrnice 2004/38 Soudní dvůr pokračoval a upřesnil, že podle jeho judikatury předpokládá „pojem ‚veřejný pořádek‘ v každém případě kromě narušení společenského pořádku, kterým je jakékoli porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti“( ). Mimoto vzhledem k povinnosti restriktivně vykládat jakoukoli výjimku z volného pohybu bude omezení uvedené svobody tolerováno, pouze bude-li založeno „výlučně na osobním chování dotyčné osoby, přičemž odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s obecnou prevencí, nejsou přípustná“ ( ), takže „opatření omezující výkon volného pohybu je třeba přijmout na základě úvah týkajících se ochrany veřejného pořádku […] členského státu, který opatření vydává“( ).

24. Ve světle zásad, které takto Soudní dvůr dovodil, je nyní třeba posoudit situaci, která vedla k této žádosti o předběžnou otázku.

25. Skutečnost, zda P. Aladžov již dříve užil své svobody pohybu, ze spisu jasně neplyne, i když se lze rozumně domnívat, že činnost, kterou vykonává jakožto ředitel prodeje společnosti a která ho podle jeho tvrzení k cestám do zahraničí v zásadě nutí, ho již vedla k tomu, aby tuto svobodu využil. Každopádně v případě práva na opuštění státu, jak je zaručeno unijním právem, nemůže být předchozí výkon svobody pohybu relevantní ze dvou hlavních důvodů. Zaprvé čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 zaručuje toto právo na opuštění státu, aniž by byl vyžadován předchozí výkon svobody pohybu( ). Zadruhé z logiky věci plyne závěr, že volný pohyb by byl nesmyslně zbaven své podstaty, kdyby se občané Unie mohli práva na opuštění svého státu původu dovolávat pouze za předchozí podmínky, že území uvedeného státu již opustili a pak se na ně zase vrátili. Zatímco právě tak tomu bylo ve výše uvedeném rozsudku Jipa( ), s přihlédnutím k předchozím poznámkám navrhuji, aby se posouzení obsažené v uvedeném rozsudku vztahovalo i na situaci občana, který se v Unii ještě nepohyboval. Tento závěr je krom toho potvrzen článkem 3 směrnice 2004/38, který stanoví, že tato směrnice se vztahuje „na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají“. Situace P. Aladžova tak nezpochybnitelně spadá do působnosti práva volného pohybu a pobytu občanů Unie ve členských státech, jak je zaručeno směrnicí 2004/38.

26. Základní problém, který tato věc vyvolává, leží tedy jinde. Soudní dvůr zde má určit, zda lze při plném dodržení směrnice 2004/38 omezit volný pohyb občanů Unie z důvodů souvisejících s vymáháním veřejných pohledávek, v projednávané věci daňových nedoplatků. Jinak řečeno, je nastolena otázka, zda a v jakém rozsahu může členský stát s odvoláním na veřejný pořádek odůvodnit opatření spočívající v zákazu opuštění státního území uložené jednomu z jeho vlastních státních příslušníků z toho důvodu, že tento státní příslušník má dluh, který je z hlediska státní poklady považován za značný. Má-li být posouzeno, zda je takové opatření v souladu s tím, co předepisuje článek 27 směrnice 2004/38, zahrnuje argumentace, kterou je třeba rozvinout, dvě etapy, které se od sebe podle mého mínění jasně liší. Předně je třeba určit, zda odůvodnění může spadat mezi důvody uvedené v čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38, následně půjde o ověření proporcionality uvedeného opatření za použití kritérií uvedených v čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, tedy o ověření, které se bude provádět v rámci posouzení druhé a třetí předběžné otázky, které bude třeba zkoumat společně.

B – K první otázce

27. Než v rámci této první etapy přikročím k podrobnému posouzení, musím konstatovat, že bulharská vláda nevyjádřila přání předložit v tomto řízení o předběžné otázce své vyjádření. Soudnímu dvoru se tedy nedostalo konkrétního vyjasnění, které mohla uvedená vláda vnést ohledně cílů sledovaných jejími vlastními právními předpisy, o které jde v původním řízení – s přihlédnutím ke stavu spisu mě tato okolnost nutí k závěru, že pro Soudní dvůr by bylo ošidné posuzovat uvedené cíle s konečnou platností pouze na základě domněnek, takže konečné posouzení musí být do značné míry ponecháno na překládajícím soudu.

28. Dále poznamenávám, že předkládající soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce i v samotném znění první otázky poukazuje na nesrovnalost mezi bulharskou ústavou – která neupravuje odůvodnění vycházející z veřejného pořádku – a vnitrostátním zákonem, na jehož základě bylo žalobci v původním řízení uloženo sporné rozhodnutí a který takové odůvodnění upravuje. Poznamenávám ovšem, že opatření uložené P. Aladžovi bylo přijato na základě ustanovení ZBLD ve spojení s ustanoveními DOPK. Otázku, zda skutečnost, že do znění příslušného článku bulharské ústavy není vložen odkaz na veřejný pořádek, je důsledkem vědomého úmyslu ústavodárné moci omezit více, než jak činí sama směrnice, působnost omezení volného pohybu, musejí rozřešit bulharské politické a soudní orgány a tato otázka v důsledku toho leží mimo pravomoc Soudního dvora, a to zcela shodně s otázkou souladu zákona s tím, co předepisuje bulharská ústava. Z tohoto důvodu se v dalších vývodech soustředím pouze na určení, zda zákaz opustit území členského státu Unie vztažený na státního příslušníka uvedeného státu jakožto jednatele obchodní společnosti zapsané podle práva uvedeného státu z důvodu nezaplaceného dluhu této společnosti ve vztahu k veřejné správě může v zásadě spadat pod důvod vycházející z ochrany veřejného pořádku ve smyslu čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 a převzatý do vnitrostátních právních předpisů, které byly základem pro uvedený zákaz.

29. S tímto upřesněním přistupme nyní k jádru této první otázky.

30. Započnu tím, že v rámci naší věci zrelativizuji význam rozsudku Riener v. Bulharsko vydaného Evropským soudem pro lidská práva( ). V tomto rozsudku se Evropský soud pro lidská práva musel vyslovit k tomu, zda je s čl. 2 Protokolu č. 4 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“)( ) slučitelné opatření spočívající v zákazu opuštění bulharského území uložené rakousko-bulharské státní příslušnici z toho důvodu, že má vůči veřejné moci dluh ve velmi značné výši( ). Evropský soud pro lidská práva při té příležitosti rozhodl, že účelem sledovaným bulharskými právními předpisy je zaručit úhradu daní( ), a že přijaté opatření tedy sleduje účel zachování veřejného pořádku a práv a svobod jiných osob ve smyslu úmluvy( ). Mohl-li tak Evropský soud pro lidská práva rozhodnout, bylo to proto, že právo EÚLP a jejích protokolů připouští, že se lze veřejného pořádku dovolávat, a to i za hospodářskými účely( ), a nestanoví tedy omezení, které by se podobalo tomu, jaké je obsaženo v čl. 27 odst. 1 in fine směrnice 2004/38. Právní řád Unie tedy toleruje zásahy do volného pohybu občanů Unie v mnohem omezenějším počtu případů a poskytuje vyšší míru ochrany, než je míra poskytovaná systémem EÚLP.

31. Článek 27 směrnice 2004/38 vyžaduje, aby uplatnění veřejného pořádku vycházelo z důvodů, které souvisejí s ochranou „některého ze základních zájmů společnosti“( ), přičemž současně vylučuje možnost uplatňovat veřejný pořádek „k hospodářským účelům“( ). Jde zde tedy o to, jaký skutečný cíl vnitrostátní právní předpisy sledují. V tomto ohledu poskytl jediné dostupné údaje předkládající soud, který ačkoli nedoplnil další podrobnosti, uvedl, že Bulharská republika „přijímá opatření směřující k tomu, aby se dosáhlo úhrady dluhů ve vztahu k veřejné správě, s cílem zajistit rozpočtové příjmy, pokud je zajištění těchto prostředků obecným zájmem“( ). Znění předběžné otázky pouze připomíná, že opatření se přijímá s cílem zajistit rozpočtové příjmy členského státu, ale zmiňuje rovněž i to, že vymáhání veřejných pohledávek sleduje ve vnitrostátním právu cíl „ochrany práv ostatních občanů“. Existence daňového dluhu na straně dlužné společnosti je kromě toho podávána jako nebezpečí „dotýkající se nadřazeného zájmu společnosti“, aniž je však tento zájem určen.

32. Ve vztahu k takovému případu je možný dvojí výklad.

33. Buď lze mít za to, že důsledkem vymáhání daňových dluhů je výlučně přimět dlužníka, aby dostál svému dluhu. Jde tedy o koncepci, která stát připodobňuje k jakémukoli hospodářskému subjektu, který se pokouší vymoci zadržovanou pohledávku. Stát v zásadě, ne-li výlučně, sleduje hospodářský cíl. Je‑li jediným sledovaným cílem zajistit příjmy státu, odůvodnění vycházející z veřejného pořádku na základě čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 je pak jasně nepřípustné ( ).

34. Nebo lze k problému přistoupit odlišně s ohledem na zcela zvláštní povahu věřitele v projednávané věci a na určení daně. Nelze vyloučit, že bulharské právní předpisy vycházejí z jiných než hospodářských úvah, neboť tím, že každý daňový poplatník hradí své daňové dluhy, bere na vědomí svou příslušnost k celku společnosti, jíž tak dává najevo svou solidaritu. Placení daně slouží sice v zásadě k financování určitých činností vyhrazených státu nebo k financování infrastruktury, a kdybychom zůstali u toho konstatování, bylo by snadné dospět k závěru, že placení daně sleduje hospodářský cíl. Takový přístup se mi nicméně zdá zjednodušující, neboť nejde o financování jakékoli činnosti nebo jakékoli infrastruktury. Nejde jen o vymáhání daňových nedoplatků, ale ve hře jsou – nebo přinejmenším mohou být – jak zachování základních funkcí státu, tak i základy společenské solidarity a vůle žít pospolu v dotčeném společenství. Možná v tomto smyslu je třeba vykládat ideu vyjádřenou předkládajícím soudem, že účelem, který opatření, o které jde v původním řízení, sleduje, je rovněž účel „ochrany práv ostatních občanů“. Každopádně myšlenka – konec konců běžná – že funkcí daně je opatřit státu prostředky s cílem přerozdělit je za účelem zajištění minimální sociální soudržnosti, se mi zdá velmi vzdálená ryze ekonomické logice, která se vyznačuje usilováním o osobní zisk za každou cenu.

35. Podle mého mínění nelze proto soustavně nebo automaticky redukovat obhajované základní kolektivní zájmy, jde-li o zavedení daně nebo její vymáhání ze strany státu, pouze na jejich hospodářský rozměr, a zároveň Soudní dvůr připustil, že skutečnost, že právní úprava umožňuje vedle účelů spadajících pod důvod výjimky dosáhnout dalších případně sledovaných hospodářských účelů, nevylučuje možnost dovolávat se uvedeného důvodu výjimky( ).

36. Je každopádně na členském státu, o jehož právní předpisy nebo právní úpravu jde, aby zvláště zevrubně vyjasnil a vysvětlil důvody, proč má za to, že by nevymožení daňových dluhů skutečně ohrozilo veřejný pořádek v tomto státě. Nechci se stavět proti uznání možné souvislosti mezi vymáháním daňových dluhů a zachováním veřejného pořádku, nicméně si myslím, že veřejného pořádku se lze dovolávat pouze za zcela výjimečných okolností, které vyžadují, aby dotčený členský stát zvláště přesně prokázal a vyzdvihl důvody, proč má za to, že veřejný pořádek v tomto státě je ohrožován tím, že nebude vymožen daňový dluh, a to tím spíše že se mi nezdá, že by výše dluhu, od které lze opatření omezující volný pohyb přijímat, ačkoli je ve vnitrostátním právu považována za začnou, byla prima facie taková, aby zpochybnila základní zájmy, na které jsem právě poukázal.

37. Z výše uvedených okolností lze tedy dovodit dvojí poučení. Zaprvé nelze podle mého názoru a priori a za všech okolností vyloučit předpoklad, že vymáhání daňových dluhů může za určitých okolností spadat pod výjimku související s veřejným pořádkem. Zadruhé rozhodnutí o tom, zda se lze ve věci v původním řízení dovolávat veřejného pořádku jako odůvodnění pro opatření, kterým se omezuje volný pohyb občanů Unie, bude od předkládajícího soudu vyžadovat, aby se zabýval obecnou filozofií daňové soustavy svého státu i konkrétním kontextem, v němž došlo ke spornému opatření. Konečně si dovoluji připomenout, že posouzení slučitelnosti opatření, o které jde v původním řízení, s unijním právem nekončí u určení dovolávaného odůvodnění, protože uvedené opatření musí kromě toho odpovídat ostatním kritériím stanoveným čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, což bude předmětem posouzení v rámci vyřizování druhé a třetí otázky.

38. Za těchto okolností a s ohledem na mezery ve spisu navrhuji na první otázku položenou předkládajícím soudem odpovědět v tom smyslu, že opatření, kterým se občanu členského státu Unie jakožto jednateli obchodní společnosti zapsané podle práva tohoto členského státu vyslovuje zákaz opustit území uvedeného státu z důvodu dluhu, který tato společnost neuhradila veřejné správě, může v zásadě spadat pod důvod omezení vycházející z veřejného pořádku ve smyslu čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 za podmínky, že vymáhání uvedeného dluhu sleduje jiné nadřazené zájmy než hospodářské, které by byly v důsledku nevymožení skutečně ohroženy, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu, který určí důvody, ze kterých vycházejí vnitrostátní právní předpisy, o které se uvedené opatření opírá, jakož i zvláštní okolnosti, které provázely přijetí uvedeného opatření.

C – Ke druhé a třetí otázce

39. Svou druhou a třetí otázkou, o kterých je třeba pojednat společně, se předkládající soud v podstatě dotazuje na to, zda opatření spočívající v zákazu opustit území státu uložené žalobci v původním řízení splňuje podmínky zakotvené v čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38. Podle znění tohoto odstavce nestačí, aby účel sledovaný opatřením omezujícím volný pohyb občana Unie spadal mezi odůvodnění vymezená v čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38. Takové opatření musí být dále v souladu s kritériem proporcionality, být založeno výlučně na osobním chování dotyčné osoby, které musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení toho ze základních zájmů společnosti, který má dané opatření chránit.

40. Pokud jde o soulad opatření, o které jde v původním řízení a k němuž má Soudní dvůr na výslovnou výzvu předkládajícího soudu zaujmout postoj, se zásadou proporcionality, je třeba se podle ustálené judikatury Soudního dvora ujistit, že omezení práva opustit stát plynoucí z vnitrostátního opatření je způsobilé zaručit uskutečnění cíle, které sleduje, a že nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné( ). Jinak řečeno, mají-li být splněny podmínky uvedené v čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, musí se opatření, které se žalobce v původním řízení týká, jevit jako vhodné a nezbytné k dosažení sledovaného cíle( ). Mimoto musí být v úvahu rovněž vzata soudržnost a soustavnost právní úpravy, která je pro omezující opatření základem( ).

41. Budiž tedy uvedeno, že dotčené opatření bylo uloženo pouze žalobci v původním řízení jakožto jednateli dlužící společnosti, ač má tato společnost celkem tři jednatele, kteří mají podle vyjádření předkládajícího soudu i žalobce v původním řízení stejná práva k tomu, aby společnost zastupovali „společně a nerozdílně“. Podle předkládajícího soudu je uložení sporného opatření právě P. Aladžovi i „subjektivní a bez konkrétních kritérií“. Mimoto zbavit žalobce v původním řízení jeho práva opustit stát, ač příjmy, které může ze své profesní činnosti mít, závisejí právě na výkonu tohoto práva, se jeví být v rozporu se samotným účelem vymáhání daňových dluhů. Za těchto okolností je přinejmenším přípustné pochybovat o soustavnosti a soudržnosti vnitrostátních právních předpisů.

42. Jak jsem již uvedl, je rovněž nezbytné se zabývat tím, zda je dluh, který má být vymožen, skutečně značný. V tomto ohledu připomínám, že práh, od něhož bulharské právo umožňuje daňovým úřadům požadovat na orgánech ministerstva vnitra, aby přijaly opatření spočívající v zákazu opuštění území, činí 5000 BGN neboli zhruba ekvivalent 2500 eur. Přitom i v tomto bodě mám pochybnost o tom, že veškeré dluhy v této výši vzniklé ve vztahu ke státu mají skutečně takovou povahu, aby ohrozily jiné základní zájmy, než jsou hospodářské zájmy, jak jsem uvedl v rámci první otázky, s výjimkou zcela výjimečné situace, kterou bude muset také zvláště zevrubně posoudit předkládající soud.

43. Konečně lze obtížně tvrdit, že neexistují alternativní opatření, která by vykazovala stejnou míru účinnosti, ale současně méně zasahovala do volného pohybu. Opatření uložené žalobci v původním řízení není omezeno v čase a nezdá se, že by mohlo být předmětem nového přezkumu, dokud nebude dluh vymožen nebo dokud nebudou poskytnuty záruky odpovídající jeho výši. Jak možnosti nového přezkumu rozhodnutí, tak odvolání proti němu se podle údajů předkládajícího soudu jeví jako relativně omezené, ba neexistující. Mimoto jakýkoli zásah do volného pohybu s sebou nese potenciální zásah do řady základních práv, jejichž uplatňování je závislé na svobodě pohybu. Vůči žalobci v původním řízení tedy bylo uplatněno zvláště omezující opatření, které však má celkem vzato jen relativní účinnost, má-li za následek, jak se tomu zdá být v případě P. Aladžova, že brání ve výkonu jeho profesionální činnosti. P. Aladžov správně poznamenává, že by bylo možné zvažovat srážky z platu. Mimoto je třeba brát v úvahu rovněž veškeré alternativní prostředky, které nabízí unijní právo. Z tohoto titulu je samozřejmě třeba brát v úvahu, jak to správně zmínil předkládající soud, možnost využít řízení o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících zejména z daně z přidané hodnoty a cel( ) – právě té daně a cel, ze kterých vznikl dluh společnosti, mezi jejíž jednatele P. Aladžov patří. Toto řízení tak zaručuje Bulharskému státu, aby se P. Aladžov i za předpokladu, že by využil svého práva opustit stát a trvale se usadil na území jiného členského státu, bez ohledu na tuto změnu nemohl vyhýbat svým daňovým povinnostem existujícím ve vztahu k bulharské státní pokladně.

44. S přihlédnutím ke všem těmto úvahám je třeba podle mého mínění dospět k závěru o nepřiměřeném zásahu do výkonu práva dotčené osoby opustit stát. Už nyní se tedy lze domnívat, že za předpokladu, že k odůvodnění opatření omezujícího volný pohyb občana Unie, jak je konkretizován směrnicí 2004/38, lze uplatňovat veřejný pořádek, brání čl. 27 odst. 2 uvedené směrnice takovému opatření již s ohledem na porušení zásady proporcionality.

45. Mimoto a pokud se přes tento závěr Soudní dvůr rozhodne pokračovat v přezkumu kritérií stanovených čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38, stačí rovněž konstatovat, že sporné opatření není založeno výlučně na osobním chování žalobce v původním řízení ani nebylo přijato se zřetelem na skutečnost, že představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů bulharské společnosti. Ze stavu vnitrostátního práva totiž plyne, že jakmile veřejný vykonavatel požádá příslušné orgány ministerstva vnitra o uložení opatření spočívajícího v zákazu opuštění státního území, jsou tyto orgány povinny tak učinit. Jde zde o případ vázané pravomoci. Stačí přitom, aby veřejný vykonavatel ve své žádosti uvedl, že existuje daňový dluh přesahující 5000 BGN, že bylo zahájeno exekuční řízení, a identifikoval dlužící společnost a jednatele, kterého se má zákaz opustit území státu týkat. Žádost veřejného vykonavatele tedy není založena na osobním chování P. Aladžova. Veřejný vykonavatel tedy neprokázal, že P. Aladžov představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení. Není možné tvrdit ani to, že skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení představuje pouhá existence daňového dluhu přesahujícího 5000 BGN, protože čl. 27 odst. 2 druhý pododstavec směrnice 2004/38 předepisuje zcela jasně, že toto ohrožení musí představovat chování osoby, a nikoli faktický stav. Ze spisu mimoto plyne, že sporné rozhodnutí neobsahuje žádný odkaz na subjektivní a aktuální okolnosti vycházející z osobního chování dotčené osoby (jako na příklad situaci recidivy daňového podvodu velkého rozsahu nebo jednání s úmyslem přivodit si úpadek), které by mohly případně odůvodňovat, aby předmětem daného rozhodnutí byla jen dotčená osoba.

46. Za těchto okolností je třeba uzavřít, že čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38 brání vnitrostátním právním předpisům, které stanoví, že členský stát přijme donucující správní opatření spočívající v zákazu opustit stát ve vztahu k některému ze svých státních příslušníků jakožto jednateli obchodní společnosti zapsané podle práva uvedeného členského státu z důvodu neuhrazeného dluhu této společnosti vůči veřejné správě téhož státu, pokud ze spisu vyplývá, že se toto rozhodnutí zaprvé jeví být v rozporu se zásadou proporcionality a zadruhé že se uvedené opatření neopírá o posouzení, že osobní chování dotyčné osoby představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení.

V – Závěry

47. S přihlédnutím ke všem předcházejícím úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Administrativen sad Sofia-grad odpověděl takto:

„1) Opatření, kterým se občanovi členského státu Unie jakožto jednateli obchodní společnosti zapsané podle práva tohoto členského státu vyslovuje zákaz opustit území uvedeného státu z důvodu dluhu, který tato společnost neuhradila veřejné správě, může v zásadě spadat pod důvod omezení vycházející z veřejného pořádku ve smyslu čl. 27 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS za podmínky, že vymáhání uvedeného dluhu sleduje jiné nadřazené zájmy než hospodářské, které by byly v důsledku nevymožení skutečně ohroženy, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu, který určí důvody, ze kterých vycházejí vnitrostátní právní předpisy, o které se uvedené opatření opírá, jakož i zvláštní okolnosti, které provázely přijetí uvedeného opatření.

2) Článek 27 odst. 2 směrnice 2004/38 brání vnitrostátním právním předpisům, které stanoví, že členský stát přijme donucující správní opatření spočívající v zákazu opustit stát ve vztahu k některému ze svých státních příslušníků jakožto jednateli obchodní společnosti zapsané podle práva uvedeného členského státu z důvodu neuhrazeného dluhu této společnosti vůči veřejné správě téhož státu, pokud ze spisu vyplývá, že se toto rozhodnutí zaprvé jeví být v rozporu se zásadou proporcionality a zadruhé že se uvedené opatření neopírá o posouzení, že osobní chování dotyčné osoby představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení.“