STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY

přednesené dne 10. září 2020 ( 1 )

Spojené věci C‑407/19 a C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

proti

Belgische Staat

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Státní rada, Belgie)]

a

Middlegate Europe NV

proti

Ministerraad,

za účasti:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Grondwettelijk Hof (Ústavní soud, Belgie)]

„Předběžná otázka – Článek 49 SFEU – Svoboda usazování – Výkon přístavních činností – Přístavní pracovníci (dělníci) – Přístup k povolání a přijímání pracovníků – Způsoby uznání přístavních dělníků – Přístavní pracovníci začlenění do seznamu (pool) – Přímé najímání dělníků – Omezení délky pracovní smlouvy – Mobilita přístavních dělníků mezi přístavními oblastmi – Pracovníci logistiky – Dočasné použití vnitrostátní normy neslučitelné s unijním právem“

1. Nakládka a vykládka lodí v přístavech byla vykonávána přístavními dělníky, kteří byli zvyklí pracovat nepravidelně a za tvrdých podmínek. Jejich boj za jejich zlepšení za podpory dobře organizovaných odborových svazů vedl k tomu, že mnohé státy vydaly zvláštní předpisy za účelem úpravy tohoto pracovněprávního vztahu.

2. Různé státní právní úpravy mají společné to, že zachovávají tyto práce výlučně přístavním dělníkům, kteří byli součástí přísně omezeného seznamu nebo pool (podle převažujícího označení v těchto případech „uznaní“ přístavní dělníci). Na ně se musely podniky poskytující přístavní služby nutně obracet.

3. Nakládka a vykládka a ostatní přístavní úkoly se s technologickým rozvojem změnily, pracovněprávní předpisy, které různými způsoby „monopol“ uznaných přístavních dělníků podporovaly, však stále ve větší či menší míře v některých členských státech přetrvává ( 2 ).

4. V roce 2014 ( 3 ) Soudní dvůr shledal španělské pracovněprávní předpisy o přístavní práci, které vyhovovaly tradičním zaměstnavatelům v této oblasti, neslučitelnými se svobodou usazování podle článku 49 SFEU.

5. Navzdory snahám Komise unijní zákonodárce před tímto rozsudkem ani po něm nedocílil harmonizace té části režimu poskytování přístavních služeb, která se týká pracovněprávních vztahů a sociálních podmínek přístavních dělníků ( 4 ).

6. Tyto dvě položené předběžné otázky umožní Soudnímu dvoru vyřešit, zda jsou belgické právní předpisy (které zachovávají zvláštní pracovní režim přijímání přístavních dělníků), slučitelné se svobodou usazování. Zároveň rozsudek, který vydá, může nastavit doplňující kritéria za účelem vyjasnění podřízenosti režimu přístavních dělníků požadavkům unijního práva, a zejména této svobodě. Přístavy nejsou oblastí za hranicí zákona ( 5 ).

I. Právní rámec

A. Unijní právo

7. Článek 49 SFEU stanoví: „V rámci níže uvedených ustanovení jsou zakázána omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území jiného členského státu. Stejně tak jsou zakázána omezení při zřizování zastoupení, poboček nebo dceřiných společností státními příslušníky jednoho členského státu usazenými na území jiného členského státu. Svoboda usazování zahrnuje přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků, zejména společností ve smyslu čl. 54 druhého pododstavce, za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení, nestanoví-li kapitola o pohybu kapitálu jinak.“

B. Belgické právo

1. Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 6 )

8. Z jeho textu, postupně měněného, jsou teď relevantní tyto články: „Článek 1 V přístavních oblastech nikdo nesmí využívat k provádění přístavních prací pracovníky, kteří nejsou uznanými přístavními pracovníky. Článek 2 Při použití tohoto zákona platí omezení přístavních oblastí a přístavní práce tak, jak bylo stanoveno králem při použití článků 35 a 37 zákona ze dne 5. prosince 1968 o kolektivních smlouvách a smíšených komisí. Článek 3 Král poté, co smíšený výbor příslušný pro předmětnou přístavní oblast vydá stanovisko, stanoví podmínky a postupy pro uznání přístavních pracovníků. […] Článek 3a Po předchozím stanovisku smíšeného výboru příslušného pro přístavní oblast, o niž se jedná, může král uložit zaměstnavatelům, kteří zaměstnají přístavní pracovníky v této oblasti, povinnost, aby se sdružili v organizaci zaměstnavatelů, kterou uzná, a která v postavení zmocněného zástupce splní všechny povinnosti, které podle právních předpisů o individuálním a kolektivním zaměstnávání, a podle předpisů v sociální oblasti, vznikají při zaměstnávání přístavních pracovníků pro zaměstnavatele. Aby mohla být organizace zaměstnavatelů, o níž se zmiňuje předchozí odstavec, uznána, musí v ní být zastoupena většina zainteresovaných zaměstnavatelů.“

2. Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf ( 7 )

9. Článek 1 stanoví: „Ustanovuje se smíšený výbor označený jako ‚Smíšený přístavní výbor‘ (příslušný pro pracovníky a jejich zaměstnavatele obecně), pro: všechny pracovníky a jejich zaměstnavatele, kteří v přístavních oblastech: A. provádějí přístavní činnosti jako hlavní nebo vedlejší činnost, to znamená, jakoukoli manipulaci se zbožím přepravovaným po moři nebo řece, železnici nebo silnici, a veškeré doplňkové služby v souvislosti s tímto zbožím bez ohledu na to, zda tyto činnosti probíhají v docích, vodních cestách, vykládacích nábřežích, nebo v zařízeních, která se zabývají dovozem, vývozem nebo tranzitem zboží, stejně jako veškerou manipulací se zbožím přepravovaným po moři či řece, jejímž cílem nebo původem jsou doky průmyslových zařízení. Rozumí se: 1. Manipulací se zbožím: a) zbožím: veškeré zboží, kontejnery včetně začleněných dopravních prostředků, pouze s výjimkou: – přeprava ropy ve velkém množství, ropných produktů (tekutých) a tekutých surovin pro rafinerie, chemický průmysl a skladovací činnosti a zpracování v ropných zařízeních; – ryb přivezených rybářskými loděmi; – stlačených zkapalněných plynů a ve velkém množství. b) manipulací: nakládka, vykládka, uložení, vyložení, přemístění nákladu, vyložení volně loženého zboží, uvádění do pohybu, klasifikace, třídění, měření, stohování, rozebírání stohovaného zboží, stejně jako skládání a rozkládání jednodílných břemen. 2. Doplňkovými službami souvisejícími s tímto zbožím: označování, vážení, měření rozměrů a objemu, ověřování, příjem, ochrana (s výjimkou služeb ochrany poskytované společnostmi v pravomoci smíšeného výboru pro služby ochrany a/nebo dohledu jménem společností, které spadají pod smíšený přístavní výbor), předání, odebírání vzorků a razítkování, upevňování provazy a vyvazování. […]“

3. Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 8 )

10. V něm byla původně stanovena povinnost uznání pro skupinu dělníků, kteří prováděli přístavní práce ve smyslu královského nařízení z roku 1973. Tito byli po svém uznání zařazeni do obecného nebo logistického seznamu (pool).

11. Královské nařízení ze dne 5. července 2004 bylo změněno královským nařízením ze dne 10. července 2016, schváleným Komisí na písemnou žádost předloženou Belgii dne 28. března 2014 ( 9 ).

12. V důsledku této změny královské nařízení ze dne 5. července 2004, ve svém novém znění, stanoví: „Článek 1 1. V každé přístavní oblasti budou přístavní pracovníci uznáváni ustanoveným smíšeným výborem označeným dále jako ‚správní komise‘, vytvořeným v rámci Smíšeného podvýboru příslušného pro přístavní oblast, o niž se jedná. Tato správní komise je složena z: 1. předsedy a místopředsedy; 2. čtyř výkonných členů a čtyř náhradníků jmenovaných organizacemi zaměstnavatelů zastoupených ve Smíšeném podvýboru; 3. čtyř výkonných členů a čtyř náhradníků jmenovaných organizacemi zaměstnanců zastoupených ve Smíšeném podvýboru; 4. jednoho nebo více tajemníků. Ustanovení královského nařízení ze dne 6. listopadu 1969, kterým se stanoví obecné způsoby fungování smíšených výborů a podvýborů, stejně zvláštní pravidla stanovená v článku 10 stávajícího královského nařízení, se uplatní na fungování správní komise. 2. Žádost o uznání se podává písemně k příslušnému Smíšenému podvýboru na vzorovém formuláři, který je za tím účelem k dispozici. V žádosti se uvede, zda se podává za účelem zaměstnání v rámci seznamu (pool) nebo mimo něj. 3. Nicméně ustanovení v odst. 1 prvním pododstavci pro pracovníky, kteří provádějí práci ve smyslu článku 1 [královského nařízení ze dne 12. ledna 1973], na místech, kde zboží během přípravy na distribuci nebo pozdější expedici podstupuje úpravy, které mu nepřímo dodává prokazatelnou přidanou hodnotu, a kteří mají osvědčení bezpečnosti označené jako ‚pracovníci logistiky‘, platí, že toto osvědčení o bezpečnosti odpovídá uznání ve smyslu [zákona z roku 1972]. Zaměstnavatel, který podepsal pracovní smlouvu se zaměstnancem, požádá o osvědčení bezpečnosti za účelem výkonu činností popsaných v předchozím odstavci a to je vydáno po předložení průkazu totožnosti a pracovní smlouvy. Postupy v tomto řízení se stanoví prostřednictvím kolektivní smlouvy. Článek 2 1. Přístavní pracovníci, jichž se týká článek 1 odst. 1, první pododstavec, kteří jsou uznáni, se zapíšou nebo nezapíšou do seznamu (pool) přístavních pracovníků. Pro účely uznání se zohledněním v seznamu pracovníků (pool) bude posouzena potřeba pracovních sil. 2. Přístavní pracovníci, kteří byli zařazeni na seznam (pool), budou uznáni buď na dobu určitou, nebo na dobu neurčitou. Možnosti týkající se délky trvání uznání se stanoví kolektivní smlouvou. 3. Přístavní pracovníci, kteří nejsou zahrnuti do seznamu (pool), jsou najímáni prostřednictvím pracovní smlouvy v souladu se zákonem ze dne 3. července 1978, o pracovních smlouvách. Délka trvání uznání je omezena délkou trvání této pracovní smlouvy. […] Článek 4 1. Pro uznání přístavního pracovníka, o němž se zmiňuje článek 1 odst. 1 první pododstavec, se uplatní tyto požadavky: […] 2. být shledán zdravotně způsobilým pro přístavní práci nezávislou posudkovou službou prevence a ochrany při práci, k níž je smluvně přidružena organizace zaměstnavatelů, která byla jmenována zmocněným zástupcem podle článku 3a [zákona z roku 1972]; 3. úspěšně absolvovat psychotechnické zkoušky u orgánu, který byl za tím účelem ustanoven organizací zaměstnavatelů, která byla jmenována zmocněným zástupcem podle článku 3a [zákona z roku 1972]; cílem těchto zkoušek je prověřit, zda má uchazeč o místo přístavního dělníka dostatečnou inteligenci a přiměřené osobnostní vlastnosti, jakož i motivaci k tomu, aby po zaškolení mohl zastávat pracovní místo přístavního pracovníka; […] 6. absolvovat v průběhu tří týdnů přípravné kurzy o bezpečnosti práce, jakož i získat profesní kvalifikaci a úspěšně složit závěrečnou zkoušku. Příslušný orgán může určit podmínky kvality, které musí splnit odborná příprava, jež může být volně nabízena; 7. nebýt osobou, které bylo v průběhu posledních pěti let opatřením odňato osvědčení o uznání postavení jakožto přístavního pracovníka na základě článku 7 odst. 1 bodů 1 nebo 3 tohoto nařízení […]; 8. v případě uznání přístavního pracovníka dle článku 2, odst. 3, mít navíc uzavřenou pracovní smlouvu. 2. Uznání přístavního pracovníka je platné v každé přístavní oblasti tak, jak určí král podle článků 35 a 37 zákona ze dne 5. prosince 1968 o kolektivních smlouvách a smíšených výborech. Podmínky, za nichž může přístavní pracovník pracovat, a způsoby práce v jiné přístavní oblasti, než ve které byl uznán, jsou stanoveny prostřednictvím kolektivní smlouvy. Organizace zaměstnavatelů jmenovaná zmocněným zástupcem podle článku 3a [zákona z roku 1972], zůstane zmocněncem i v případě, že by přístavní pracovník pracoval mimo přístavní oblast, v níž byl uznán. 3. Přístavní pracovníci, kteří mohou prokázat, že splňují v jiném členském státě Evropské unie srovnatelné podmínky v oblasti přístavní práce, již nebudou podřízeni, co se týče použití tohoto nařízení, těmto podmínkám. 4. Žádosti o uznání a jeho obnovu se podávají ke správní komisi, která je vyřizuje. […] Článek 13 odst. 1 1. Pracovní smlouva uvedená v článku 2 odst. 3, druhém pododstavci musí být uzavřena na dobu neurčitou; 2. Pracovní smlouva uvedená v článku 2 odst. 3 druhém pododstavci musí být uzavřena minimálně na dobu 2 let; 3. Pracovní smlouva uvedená v článku 2 odst. 3 druhém pododstavci 2 musí být uzavřena minimálně na dobu 1 roku; 4. Pracovní smlouva uvedená v článku 2 odst. 3 druhém pododstavci, musí být uzavřena minimálně na dobu 6 měsíců. […] Článek 15 odst. 1 Pro účely použití tohoto královského nařízení: 1. Přístavní pracovníci uznaní podle původního článku 2 druhého pododstavce, budou uznáni jako plnoprávní přístavní pracovníci začlenění do seznamu (pool), v souladu s článkem 2 odst. 1, aniž je dotčeno použití článků 5 až 9 tohoto královského nařízení; 2. Na přístavní pracovníky uznané podle původního článku 2 třetího pododstavce, bude nahlíženo jako na plnoprávné pracovníky logistiky, o nichž se zmiňuje čl. 1 odst. 3, aniž je dotčeno použití článků 5 až 9 tohoto královského nařízení. […]“

II. Spory a předběžné otázky

A. Věc C‑407/16

13. Katoen Natie Bulk Terminals NV (dále jen „Katoen“) ( 10 ) a General Services Antwerp NV (dále jen „General Services“) ( 11 ) jsou dvě společnosti se sídlem v Belgii, jejichž činnost v této zemi i v zahraničí zahrnuje přístavní činnosti.

14. Dne 5. září 2016 tyto dvě společnosti napadly královské nařízení ze dne 10. července 2016 před Raad van State (Státní rada, Belgie). Domáhaly se jeho zrušení, neboť podle jejich názoru porušovalo základní svobody na vnitřním trhu Unie, stejně jako pravidla hospodářské soutěže ( 12 ), a přestože zdánlivě mělo liberalizovat pracovní trh, ve skutečnosti znovu potvrdilo nebo dokonce zavedlo sedm nepřiměřených omezení v předpisech o přístavní práci, která nebyla nezbytná.

15. Z těchto omezení poukazovaly zvláště na: – požadavek na uznání všech přístavních pracovníků nepůsobících v činnostech logistiky ze strany správní komise složené z organizací zaměstnavatelů a odborových svazů, což vytváří uzavřený trh („closed shop“); – to, že místní organizace zaměstnavatelů a odborových svazů každé oblasti kontrolují subjekty, které určují zdravotní způsobilost, psychotechnické požadavky a kurzy profesního vzdělávání pro uchazeče o pracovní místo přístavního dělníka; – liberalizace přístupu na trh přístavní práce pro pracovníky nezařazené na seznam (pool) (těch, kteří jsou zaměstnáni přímou formou zaměstnavatelem) je čistě teoretická: uznání těchto pracovníků se omezuje na délku jejich smlouvy a musí o něj být požádáno pro každou novou smlouvou.

16. Tato omezení, doplnily, překračují meze toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaných cílů veřejného zájmu, a nejsou odůvodněná. Skutečnost, že Evropská komise ukončila z politických důvodů řízení o nesplnění povinnosti a omezila se na sledování situace, nesnižuje neslučitelnost s unijním právem.

17. Belgická vláda nesouhlasí s tím, že by královské nařízení ze dne 10. července 2016 porušovalo svobodu usazování nebo jiné svobody. Ani formální dopis Komise, ani judikatura Soudního dvora, kterou citují společnosti, které jsou žalobkyně, nepřináší dostatečné důkazy, že by došlo k nějakému porušení. Komise ukončila řízení o nesplnění povinnosti nikoli z politických důvodů, nýbrž proto, že zohlednila obavy, které vyjádřila.

18. Podle názoru belgické vlády nedochází k přímé nebo nepřímé diskriminaci, neboť všechny společnosti bez ohledu na místo svého sídla jsou podřízeny týmž pravidlům. Těm, které jsou z jiných členských států, se dostává stejného zacházení jako těm národním.

19. A konečně, belgická vláda trvá na tom, že i kdyby existovala uváděná omezení (což popírá), právní předpisy o přístavní práci, které jsou součástí královského nařízení ze dne 10. července 2016, jsou nutné a přiměřené, a jsou i dostatečně opodstatněné, neboť: – zaručují přístavním pracovníkům zvýšenou úroveň zabezpečení; – stanovují dostatečnou pružnost, neboť tito pracovníci jsou (nebo mohou být) zavázáni smlouvou způsobem, který zohledňuje setrvalé kolísání pracovních nabídek; a – zaručují kvalitu a bezpečnost přístavních prací.

20. Za těchto okolností Raad van State (Státní rada) pokládá Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky: „1) Musí být články 49, 56, 45, 34, 35, 101 nebo 102 SFEU, popřípadě ve spojení s čl. 106 odst. 1 SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě obsažené v článku 1 královského nařízení ze dne 5. července 2004‚o uznávání přístavních pracovníků v přístavních oblastech, které spadají do působnosti zákona ze dne 8. června 1972 o přístavní práci‘, ve spojení s článkem 2 tohoto nařízení, a sice právní úpravě, podle níž správní komise – rovnoměrně složená z členů jmenovaných jednak organizacemi zaměstnavatelů zastoupených v dotyčném smíšeném podvýboru a jednak organizacemi zaměstnanců, které jsou v něm zastoupeny – přístavní pracovníky ve smyslu čl. 1 odst. 1 odst. prvního pododstavce výše uvedeného nařízení při jejich uznání buď přijme, nebo nepřijme na seznam disponibilních přístavních pracovníků, přičemž se přihlíží k potřebě pracovních sil, pokud se zároveň vezme v úvahu, že tato správní komise nemá stanovenu lhůtu pro přijetí rozhodnutí a že proti jejím rozhodnutím o uznání je možno podat pouze žalobu k soudu? 2) Musí být články 49, 56, 45, 34, 35, 101 nebo 102 SFEU, popřípadě ve spojení s čl. 106 odst. 1 SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě zavedené článkem 4 odst. 1 body 2, 3, 6 a 8 královského nařízení ze dne 5. července 2004, ve znění čl. 4 bodů 2, 3, 4a 6 napadeného královského nařízení ze dne 10. července 2016, a sice právní úpravě, podle níž je podmínkou uznání za přístavního pracovníka, že daný pracovník a) je prohlášen způsobilým externí službou pro prevenci rizik a ochranu zdraví při práci, ke které náleží organizace zaměstnavatelů, která byla podle článku 3a zákona ze dne 8. června 1972‚o přístavní práci‘ jmenována pověřencem, b) složil psychotechnické zkoušky před orgánem, jejž uznaná organizace zaměstnavatelů podle téhož článku 3a zákona ze dne 8. června 1972 za tímto účelem jmenovala pověřencem, c) po dobu tří týdnů navštěvoval přípravné kurzy v oblasti bezpečnosti práce a za účelem získání odborné způsobilosti a složil závěrečnou zkoušku, jakož i d) již uzavřel pracovní smlouvou v případě, že se jedná o přístavního pracovníka, který není přijat na seznam disponibilních pracovníků, přičemž zahraniční přístavní pracovníci musí být v souladu s čl. 4 odst. 3 královského nařízení ze dne 5. července 2004 schopni prokázat, že srovnatelné podmínky splňují v jiném členském státě, aby těmto podmínkám pro účely napadené právní úpravy již nepodléhali? 3) Musí být články 49, 56, 45, 34, 35, 101 nebo 102 SFEU, popřípadě ve spojení s čl. 106 odst. 1 SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě zavedené článkem 2 odst. 3 královského nařízení ze dne 5. července 2004 ve znění článku 2 napadeného královského nařízení ze dne 10. července 2016, a sice právní úpravě, podle níž je doba uznání přístavních pracovníků, kteří nejsou přijati na seznam disponibilních pracovníků, a proto jsou v souladu se zákonem ze dne 3. července 1978‚o pracovních smlouvách‘ přijímáni zaměstnavateli přímo na základě pracovní smlouvy, omezena na dobu trvání pracovního poměru založeného touto smlouvou, takže vždy musí být zahájeno nové uznávací řízení? 4) Musí být články 49, 56, 45, 34, 35, 101 nebo 102 SFEU, popřípadě ve spojení s čl. 106 odst. 1 SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě zavedené článkem 13 odst. 1 královského nařízení ze dne 5. července 2004 ve znění článku 17 královského nařízení ze dne 10. července 2016, a sice přechodnému opatření, podle něhož musí být pracovní smlouva uvedená ve třetí předběžné otázce uzavřena nejprve na dobu neurčitou, od 1. července 2017 minimálně na dva roky, od 1. července 2018 minimálně na jeden rok, od 1. července 2019 minimálně na šest měsíců a od 1. července 2020 na dobu, kterou lze stanovit volně? 5) Musí být články 49, 56, 45, 34, 35, 101 nebo 102 SFEU, popřípadě ve spojení s čl. 106 odst. 1 SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě uvedené v článku 15 odst. 1 královského nařízení ze dne 5. července 2004 ve znění článku 18 královského nařízení ze dne 10. července 2016, a sice (přechodnému) opatření, podle něhož jsou přístavní pracovníci, kteří byli uznáni za platnosti staré právní úpravy, automaticky uznáni za přístavní pracovníky ze seznamu disponibilních pracovníků, čímž je omezena možnost zaměstnavatelů zaměstnávat tyto přístavní pracovníky přímo (na základě smlouvy na dobu neurčitou) a zaměstnavatelům je bráněno v tom, aby si udrželi dobré pracovní síly tak, že s nimi uzavřou smlouvu na dobu neurčitou a poskytnou jim jistotu zaměstnání podle pravidel obecného pracovního práva? 6) Musí být články 49, 56, 45, 34, 35, 101 nebo 102 SFEU, popřípadě ve spojení s čl. 106 odst. 1 SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě zavedené čl. 4 odst. 2 královského nařízení ze dne 5. července 2004 ve znění čl. 4 bodu 7 královského nařízení ze dne 10. července 2016, a sice právní úpravě, podle níž podmínky a okolnosti, za nichž mohou být přístavní pracovníci zaměstnáni v jiné přístavní oblasti než v oblasti, v níž byli uznáni, stanoví kolektivní smlouva, čímž je omezena mobilita pracovníků mezi přístavními oblastmi, a to aniž sám zákonodárce upřesňuje, jaké podmínky a okolnosti to mohou být? 7) Musí být články 49, 56, 45, 34, 35, 101 nebo 102 SFEU, popřípadě ve spojení s čl. 106 odst. 1 SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě zavedené čl. 1 odst. 3 královského nařízení ze dne 5. července 2004 ve znění čl. 1 bodu 2 královského nařízení ze dne 10. července 2016, a sice právní úpravě, podle níž pracovníci (v oblasti logistiky), kteří ve smyslu článku 1 královského nařízení ze dne 12. ledna 1973‚o zřízení smíšeného výboru pro provozování přístavů, jakož i o stanovení jeho označení a působnosti‘ vykonávají práci v místech, kde zboží za účelem přípravy jeho další distribuce neb odeslání doznává změn, které nepřímo vedou k prokazatelné přidané hodnotě, musí mít bezpečnostní osvědčení, přičemž toto bezpečnostní osvědčení s přihlédnutím ke skutečnosti, že o ně žádá zaměstnavatel, který s daným pracovníkem uzavřel pracovní smlouvu o vykonávání příslušných činností, že k jeho vydání dochází proti předložení pracovní smlouvy a průkazu totožnosti a že podmínky postupu, který je třeba dodržet, jsou stanoveny v kolektivní smlouvě, aniž zákonodárce v tomto bodě zjednává jistotu, platí jako uznání ve smyslu zákona ze dne 8. června 1972 o přístavní práci?“

B. Věc C‑471/19

21. Společnost Middlegate Europe je přepravní společnost, která působí v celé Evropě, se sídlem v Zeebrugge, Belgie. V rámci mezinárodní silniční dopravy její pracovníci v přístavišti v Zeebrugge s pomocí vlečných traktorů připravují přístavní molo v Zeebrugge, mimo jiné návěsy pro lodní přepravu do Spojeného království a do Irska.

22. V důsledku kontroly uskutečněné dne 12. ledna 2011 sdělila policie obvinění proti společnosti Middlegate Europe pro porušení článku 1 zákona 1972 (provádění přístavních prací neuznanými přístavními pracovníky). Rozhodnutím ze dne 17. ledna 2013 jí byla uložena pokuta 100 eur.

23. Společnost Middelgate Europe napadla sankci před arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (Pracovní soud v Gentu, oddělení v Bruggách, Belgie), který konstatoval, že žaloba je neopodstatněná. Arbeidshof te Gent (Vrchní pracovní soud v Gentu, Belgie) odvolání podané proti rozsudku prvostupňového soudu taktéž zamítl.

24. Společnost Middlegate Europe se v kasačním opravném prostředku obrátila k Hof van Cassatie (Nejvyšší soud, Belgie), s tvrzením, že články 1 a 2 zákona z roku 1972 porušují články 10, 11 a 23 belgické Ústavy (zásadu rovnosti a svobodu obchodu a průmyslu podniků).

25. V tomto řízení Hof van Cassatie (Nejvyšší soud) formuloval jednu otázku ohledně ústavnosti a obrátil se s ní k Grondwettelijk Hof (Ústavní soud, Belgie). Tento soud považuje za nezbytné k jejímu rozhodnutí rozhodnutí o předběžné otázce Soudním dvorem, neboť se u něj účastníci řízení dovolávali ve prospěch nebo v neprospěch právních důvodů, které se týkaly slučitelnosti vnitrostátního zákona s unijním právem.

26. Konkrétně pokládá tyto předběžné otázky: „1) Musí být článek 49 SFEU, popřípadě ve spojení s článkem 56 SFEU, články 15 a16 Listiny základních práv Evropské unie a se zásadou rovnosti, vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která osobám nebo podnikům, které by chtěly v belgických přístavních oblastech vykonávat přístavní práce ve smyslu […] zákona z roku 1972 […] – včetně činností, které nesouvisejí s nakládkou a vykládkou lodí v úzkém slova smyslu, ukládá povinnost využívat za tím účelem pouze uznané přístavní pracovníky? 2) Může Grondwettelijk Hof (Ústavní soud) v případě kladné odpovědi na první otázku dočasně zachovat účinky dotčených článků 1 a 2 zákona z 8. června 1972 o přístavní práci, aby zabránil právní nejistotě, jakož i sociálnímu napětí a umožnil zákonodárci, aby tato ustanovení uvedl do souladu s povinnostmi vyplývajícími z unijního práva?“

III. Řízení před Soudním dvorem

27. Bylo rozhodnuto o spojení věcí C‑407/19 a C‑471/19, s tím, že písemná vyjádření podala společnost Katoen, belgická vláda a Komise.

28. Namísto jednání stanoveného na 23. dubna 2020 položil Soudní dvůr účastnicím řízení otázky, na které tyto odpověděly písemně.

IV. Předběžná upřesnění

A. Čistě vnitřní situace?

29. Vzhledem k tomu, že řízení, z nichž vyplynuly tyto předběžné otázky, jež se týkají situací postrádajících přeshraniční prvky, je možné položit otázku [tak činí Raad van State (Státní rada)] ( 13 ), zda je Soudní dvůr příslušný k rozhodnutí předběžných otázek.

30. V zásadě se normy SFEU o svobodách pohybu, jakož i akty přijaté k jejich provedení, nemohou uplatnit na situace, jejichž aspekty se omezují jako celek na vnitrostátní situaci pouze jednoho členského státu ( 14 ).

31. Jako výjimku z tohoto pravidla Soudní dvůr konstatoval, že pokud jej předkládající soud žádá o rozhodnutí o předběžné otázce v rámci řízení o neplatnosti ustanovení, která jsou použitelná nejen na státní příslušníky jednoho členského státu, nýbrž také na ty, kteří jsou z jiného členského státu, a rozhodnutí, které tento soud přijme v důsledku rozsudku vyneseného Soudním dvorem, který má předběžnou povahu, vyvolá účinky také na tyto státní příslušníky, což odůvodňuje, aby tento soud odpověděl na předběžné otázky, které mu byly předloženy a týkají se ustanovení Smluv ve vztahu k základním svobodám, přestože všechny základní aspekty původního řízení zůstávají omezeny na vnitrostátní situaci jediného členského státu ( 15 ).

32. V takových případech na předkládající soud dopadá povinnost odůvodnit potřebnost výkladu předběžné otázky ze strany Soudního dvora ( 16 ). Raad van State (Státní rada) tuto povinnost splnila, když zdůraznila: – že sporná belgická norma je použitelná bez rozdílu na jakýkoli hospodářský subjekt, který má v úmyslu provozovat hospodářskou činnost spojenou s přístavy, ať už je jeho státní příslušnost jakákoli; – že tato úprava se týká přístavních oblastí v Antverpách a v Zeebrugge, které jsou otevřeny mezinárodní přepravě ve velmi soutěžním kontextu v důvodu blízkosti dalších přístavů označených „Hamburg-Le Havre range“; – že v těchto přístavních oblastech je přítomen jasný přeshraniční zájem: probíhá v nich mnoho činností dovozu a vývozu zboží, na nichž se podílí hospodářské subjekty, které mají zájem obracet se na přístavní dělníky jiných členských států za účelem provádění svých vlastních činností.

33. Jsem toho názoru, ve světle těchto úvah, že Raad van State (Státní rada) dostatečně odůvodnila, navzdory tomu, že se jedná o čistě vnitrostátní situaci, že spor může vykazovat přeshraniční dimenzi, která je dostatečná k tomu, aby vyžadoval spolupráci Soudního dvora formou položení předběžné otázky.

B. Použitelnost unijního práva

34. Ve věci C‑407/19 Raad van State (Státní rada) formulovala sedm otázek, které se týkají článků 49, 56, 45, 34, 35, 101 a 102 SFEU, ve vazbě nebo bez vazby na článek 106 SFEU odst. 1. Citace těchto článků se činí s cílem ověřit, zda jsou s nimi sporné belgické normy slučitelné.

35. V předkládacím usnesení však není dostatečně odůvodněno, proč je nezbytný výklad všech těchto ustanovení primárního práva Unie.

36. Konkrétně je tomu tak se svobodou volného pohybu zboží a v menší míře se svobodou poskytování služeb a se svobodou volného pohybu pracovníků (o těchto dvou svobodách jsou určité zmínky v tomto usnesení). Odůvodnění soudu a quo se zaměřuje na svobodu usazování, což je logické, neboť spor se týká omezení, která belgický režim přijímání přístavních dělníků znamená pro podniky z jiných členských států, které by se chtěly usadit a poskytovat služby v belgických přístavech ( 17 ).

37. Předkládací usnesení také neobsahuje dostatečné vysvětlení k tomu, aby Soudní dvůr mohl vyložit normy hospodářské soutěže použitelné na hospodářské subjekty (články 101 SFEU a 102 SFEU) nebo na veřejné podniky nebo podniky se zvláštními či výlučnými právy (čl. 106 odst. 1 SFEU) a rozhodnout o slučitelnosti sporné právní úpravy s těmito normami ( 18 ).

38. Musím v této souvislosti dodat, že Soudní dvůr již v rozsudku Becu a další ( 19 ), přezkoumal belgickou právní úpravu o přístavních dělnících ve světle článku 106 odst. 1 SFEU ve vazbě na článek 101 SFEU a 102 SFEU. Uvedl tedy, že tato ustanovení nepřiznávají jednotlivcům právo bránit se použití normativních pravidel členského státu, která ukládají povinnost pouze uznaným pracovníkům, jako jsou ti, které zmiňuje zákon z roku 1972, a platit jim odměnu, která vysoce převyšuje mzdy jejich vlastních zaměstnanců nebo mzdy, které se vyplácejí jiným pracovníkům ( 20 ).

39. Proto ve světle obsahu předkládacího usnesení to, co je v zásadě nutno vyložit, je článek 49 SFEU, za účelem ověření, zda porušuje vnitrostátní předpisy s charakteristikami, které již byly popsány. Bude navíc nutné zohlednit článek 45 SFEU o svobodném pohybu pracovníků.

C. Primární právo nebo harmonizační normy?

40. Unijní zákonodárce neharmonizoval poskytování přístavních služeb až do vydání nařízení 2017/352 ( 21 ). Předchozí snahy (2004 a 2007) schválit směrnice v této oblasti skončily neúspěchem do velké míry v důsledku nesouhlasu odborových svazů přístavních dělníků, které byly proti zavedení „odbavování vlastními silami“ (self-handling) ( 22 ).

41. Návrh Komise tuto možnost činností nakládky a vykládky lodí v přístavech obsahoval s tím, že podle tohoto návrhu jsou to pracovníci samotné lodní společnosti (nebo neuznaní pracovníci zaměstnáni přímo vlastníky plavidel nebo společnostmi poskytujícími přístavní služby), kdo tuto práci vykonávají ( 23 ).

42. Jak jsem již předeslal ( 24 ), nařízení 2017/352 vypustilo ze svého textu jádro pracovních aspektů přístavních služeb: jeho článek 9 odst. 1 zdůrazňuje, že „nemá vliv na použití pracovních a sociálních norem členských států“ ( 25 ). Rezignovalo tedy na zasahování do klíčových aspektů právního režimu přístavních dělníků ( 26 ). V důsledku toho vnitrostátní normy v této oblasti mohou být v přímém rozporu s primárním právem Unie.

43. Přestože to není zmíněno v předkládacím usnesení, mohl by být žádoucí výklad směrnice 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací ( 27 ).

D. Souvislost mezi dvěma žádostmi o rozhodnutí o předběžné otázce

44. Obě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (C‑407/19 i C‑471/19) jsou spolu mimořádně úzce spojené, proto došlo k jejich spojení. Perspektiva, z níž jsou formulovány, je však odlišná: Grondwettelijk Hof (Ústavní soud) určuje slučitelnost zákonů s belgickou Ústavou, zatímco Raad van State (Státní rada) kontroluje zákonnost ustanovení na úrovni podzákonných předpisů.

45. Ve věci C‑471/19 se pokládá otázka slučitelnosti dvou článků zákona z roku 1972 s článkem 49 SFEU, avšak v souvislosti se skutečnostmi, k nimž došlo v roce 2011, kdy bylo v platnosti královské nařízení ze dne 5. července 2004 beze změn z roku 2016.

46. Ve skutečnosti se Grondwettelijk Hof (Ústavní soud) dotazuje na slučitelnost samotných článků 1 a 2 zákona z roku 1972, i nad rámec prováděcích předpisů, s článkem 49 SFEU (a s články 15 a 16 Listiny) ( 28 ).

47. Ve věci C‑407/19 tato slučitelnost vyplývá v souvislosti s prováděcími předpisy zavedenými královským nařízením ze dne 10. července 2016.

V. První předběžná otázka ve věci C‑471/19

48. Navrhuji zabývat se v prvé řadě slučitelností zákona, který omezuje „uznaným“ pracovníkům možnost být zaměstnán k provádění přístavních prací, s článkem 49 SFEU. Následně se zmíním o článcích 15 a 16 Listiny. Uplatnění zásady rovnosti je zahrnuto do článku 49 SFEU, neboť neupravuje zvláštní zacházení.

A. Omezení přijímání přístavních dělníků jako omezení práva na usazování

49. Předmětem sporu je výkon práva na usazování (článek 49 SFEU) podniků, které chtějí provozovat činnosti v belgických přístavech, které však chtějí zaměstnat jiné pracovníky než uznané přístavní dělníky. Ti posledně zmínění jsou, jak již bylo řečeno, jediní oprávnění k výkonu přístavních prací.

50. Podle ustálené judikatury Soudního dvora představuje omezení ve smyslu článku 49 SFEU jakékoli vnitrostátní opatření, které třebaže je použitelné bez diskriminace na základě státní příslušnosti, zakazuje výkon svobody usazování zaručené Smlouvou občany Unie, brání mu nebo jej činí méně přitažlivým ( 29 ).

51. Belgické právní předpisy nediskriminují přímo na základě státní příslušnosti, neboť se použije jak na belgické podniky, tak na podniky z jiných členských států, které mají zájem se usadit a poskytovat své služby v přístavních oblastech. Všechny musí za účelem rozvoje svých činností pracovat s uznanými pracovníky, aniž by zde byla možnost povolat své vlastní (nebo kterékoli jiné, kteří nejsou uznáni).

52. Toto pravidlo má proto negativní dopady na podniky, které pocházejí z jiných členských států a chtějí se usadit v belgických přístavních oblastech, neboť nemohou svobodně a jinými způsoby zaměstnat pracovníky pro své úkoly. Totéž opatření je způsobilé zamezit nebo odradit tyto podniky od usazení se v belgických přístavech s cílem provozovat svou profesní činnost ( 30 ).

53. Předkládající soud sdílí tento názor, v čemž se s ním shoduji. Dospívá k závěru, že povinnost přijmout přístavní dělníky z přístavních pracovníků zapsaných do seznamu (pool) za podmínek, které jsou mimo kontrolu přístavních podniků, jakož i povinnost sdružit se v organizaci zastupující zaměstnavatele, má za důsledek zamezení nebo odrazení od usazení se v belgických přístavních oblastech podniků z jiných členských států ( 31 ).

54. Z rozsudku Komise v. Španělské království jednoznačně vyplývá, že tento typ opatření představuje omezení svobody usazování ( 32 ). Nepovažuji tedy za nezbytné zabývat se šířeji touto otázkou.

B. Odůvodnění omezení

55. Omezení svobody usazování, která se uplatňují nediskriminačně z důvodu státní příslušnosti, mohou být odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, pokud jsou vhodná k zajištění dosažení cíle, který sledují a nejdou nad rámec toho, co je nezbytně nutné k jeho dosažení ( 33 ).

56. Předkládající soud v předkládacím usnesení zmínil tytéž naléhavé důvody obecného zájmu, jichž se dovolává belgická vláda v písemném vyjádření ( 34 ). Jsou to tyto: – potřeba zajistit bezpečnost v přístavech a předcházet pracovním úrazům; – nutnost disponovat specializovanými pracovními silami, které v sobě spojují produktivitu, službu a konkurenceschopnost za situace, kdy poptávka po práci v přístavních oblastech kolísá; – záruky rovnosti zacházení v sociálních podmínkách přístavních dělníků.

57. Co se týče přístavní bezpečnosti, Soudní dvůr ji uznal jako naléhavý požadavek veřejného zájmu ( 35 ). V této věci je odkaz na přístavní bezpečnost spojen s prevencí úrazů, neboť byl toho názoru, že se jedná o činnost, která s sebou nese značné riziko.

58. Co se týče nebezpečnosti přístavních prací, zastávají belgická vláda a společnosti, které jsou žalobkyněmi, rozdílné názory: – belgická vláda uvádí, že riziko úrazů vzniká nejen při nakládce a vykládce lodí v užším smyslu, nýbrž také při různých činnostech, které s nimi nejsou neoddělitelně spjaty ( 36 ); – naproti tomu žalující společnosti tvrdí, že nebezpečnost přístavních prací se s rozvojem technologií velmi snížila ( 37 ). Podle jejich názoru belgické orgány srovnávají vykládku lodí, což je komplexnější činnost, s jinými činnostmi představujícími menší riziko (jako je nakládka a vykládka nákladních vozidel a vlaků, které přijíždějí do přístavů nebo skladů a ukládání zboží ve skladech), které jsou prováděny běžnými zaměstnanci mimo přístavní oblasti, aniž by po nich bylo žádáno předchozí uznání. Podle jejich názoru prostorová uzavřenost přístavních činností je nečiní více nebezpečnými.

59. Konečné posouzení, co se týče těchto argumentů, přísluší předkládajícímu soudu, avšak nevylučuji, že přístavní práce mají i dnes stále dostatečně vysoký stupeň rizika k tomu, aby odůvodnil, že se orgány jednoho členského státu rozhodnou přijmout normy, které zaručí bezpečnost v přístavních areálech.

60. Mezinárodní organizace práce (dále jen „MOP“) vytvořila doporučení, která zdůrazňují nebezpečnost přístavních prací ( 38 ). I když bylo shledáno zlepšení v této oblasti, ujišťuje, že „stále se má za to, že přístavní práce s sebou nese velké riziko úrazů“ ( 39 ).

61. Přístavní bezpečnost jako cíl zaměřený na prevenci úrazů, může být kvalifikována jako naléhavý požadavek veřejného zájmu. A jako taková by mohla odůvodnit omezení přístupu k přístavní práci chápané jako to, čemu jsou přizpůsobeny podmínky náboru těch, kdo tuto přístavní práci vykonávají.

62. Ohledně ochrany pracovníků Soudní dvůr také uznal, že v obecné rovině může představovat naléhavé důvody obecného zájmu, které mohou odůvodnit omezení svobody usazování ( 40 ).

63. Belgická vláda uvádí jako důvod ochranu pracovních podmínek již uznaných přístavních dělníků, kteří jsou součástí seznamu (pool) ve srovnání s těmi, kteří netěží prospěch z tohoto uznání a do seznamu se nezačlenili. Nemyslím si, že tento argument by byl dostatečný k tomu, aby ochrana těchto zaměstnanců byla uznána jako legitimní důvod pro omezení takovému náboru přístavních dělníků, který dává přednost jedněch před druhými, jak to stanoví zákon z roku 1972.

64. Tento typ opatření by mohl najít určitou oporu v Úmluvě č. 137 o přístavní práci, která byla přijata v Ženevě dne 25. června 1973 v rámci MOP (dále jen „Úmluva č. 137“) ( 41 ), jejíž čl. 3 odst. 2 stanoví přednost přístavních pracovníků registrovaných za účelem vykonávání práce v přístavech. Úmluva obsahuje ochranné normy tohoto typu pro zaregistrované přístavní dělníky.

65. Nicméně, Úmluva č. 137 je technickou úmluvou MOP, která je v přechodném stadiu, neboť byla ratifikována pouze 25 zeměmi (ve skutečnosti pouze 24, protože Nizozemsko ji vypovědělo v roce 2006), včetně 11 členských států Unie, mezi nimiž není Belgie ( 42 ). Navíc se jedná o úmluvu, která nebyla aktualizována v návaznosti na technologický vývoj přístavních prací, a jejíž mechanismus registrace přístavních pracovníků fungoval příležitostně jako rezervační systém nebo profesní monopol výhodný pouze pro skupinu pracovníků ( 43 ).

66. Unie není smluvní stranou Úmluvy č. 137 a k dopadu do unijního práva se Soudní dvůr v rozsudku Komise v. Španělské království nevyslovil ( 44 ) navzdory tomu, že Španělské království se ho za účelem odůvodnění svého vnitrostátního režimu přijímání přístavních dělníků dovolávalo, aby nakonec konstatoval neslučitelnost s článkem 49 SFEU. Přechodný stav daný Úmluvou č. 137 vysvětluje, že na rozdíl od jiných úmluv MOP ( 45 ) také nebyl její obsah obsažen v úmluvách podepsaných mezi sociálními partnery na mezinárodní úrovni, aby byl později začleněn do unijních směrnic.

67. Z toho, co jsem doposud předestřel, vyvozuji, že omezování přijímání přístavních dělníků prostřednictvím požadavku na uznání by mohlo být odůvodněno ochranou bezpečnosti v přístavu, to znamená předcházením úrazům v prostorách přístavu, s ohledem na úroveň jeho rizikovosti.

68. Co se týče potřeby zajištění pracovní síly pro výkon přístavních prací, aby byla uznána jako naléhavý požadavek, neměla by se změnit v povinnost zapsání do uzavřeného seznamu, jak je tomu v rámci systému, který je právě analyzován. Bylo by možno obracet se za účelem trvalého zajištění této potřeby na přístavní úřady práce centra, agentury práce, které zprostředkovávají dočasné zaměstnání, nebo to zajistit jiným způsobem, který by nebyl tak rigidní, jako tento systém.

C. Přiměřenost omezení

69. Kromě toho, že musí být odůvodněno naléhavým požadavkem, je vnitrostátní omezení práva usazování přijatelné pouze tehdy, když vyhovuje zásadě přiměřenosti. Z tohoto úhlu pohledu jeho obsah musí být nezbytný pro zajištění dosažení cíle, jímž je přístavní bezpečnost, takovým způsobem, že téhož výsledku nelze dosáhnout prostřednictvím méně přísných norem se stejnou účinností ( 46 ).

70. Články 1 a 2 zákona z roku 1972 se omezují na nastavení mechanismu uznávání jako nástroje kontroly a omezení smluvní svobody přístavních dělníků. Neupřesňují nicméně způsoby, jimiž se provádějí.

71. Podle mého názoru by bylo možné uznat, že obě ustanovení, posuzovaná mimo kontext, vyhovují kritériu přiměřenosti. Předchozí uznání, bez dalšího, přístavních dělníků jako podmínka uzavření smlouvy by mohlo být vhodné pro ochranu bezpečnosti přístavních dělníků ( 47 ).

72. Vše závisí na tom, jak jsou strukturovány způsoby použití uznávání. Byly by přijatelné ty, které by byly založeny na předem známých, objektivních a nediskriminačních kritériích, která by umožnila přístavním dělníkům z jiných členských států prokázat, že splňují ve státě svého původu požadavky srovnatelné s těmi, které jsou uplatňovány vůči národním přístavním pracovníkům ( 48 ).

73. Uznání za tím účelem, aby přístavní dělníci mohli být zaměstnáni v belgických přístavech, by mohlo být rozšířeno na všechny ty, kteří ve svých zemích původu získali srovnatelnou profesní kvalifikaci ( 49 ), o nichž se zmiňují například pokyny vytvořené MOP ( 50 ). Toto profesní vzdělávání by zahrnovalo získání osvědčení o profesní kvalifikaci opravňující k výkonu přístavních prací ( 51 ).

74. V rozsudku Komise v. Španělské království ( 52 ), Soudní dvůr dospěl k závěru, že zde byly možnosti méně omezující pro svobodu usazování než povinnosti, které byly stanoveny vnitrostátními předpisy ( 53 ), mezi nimiž figurovala povinnost podepsat smlouvu přednostně s pracovníky, které nabízela konkrétní akciová společnost.

75. Soudní dvůr tedy posoudil jako méně omezující alternativy navrhované Komisí za účelem bezpečnosti přístavních pracovníků, a to: „[…] aby to byly samotné podniky provozující přístavní práce, které by mohly svobodně zaměstnávat pracovníky trvale nebo dočasně, kdo by řídil chod agentur nabízejících práci, musel by dodávat pracovní sílu, a organizoval by profesní vzdělávání, nebo možnost vytvořit rezervní skupinu pracovníků řízenou soukromými společnostmi, které by fungovaly jako pracovní agentury e, jež by dávaly pracovníky k dispozici podnikům provozujícím přístavní práce“ ( 54 ).

76. Za účelem zajištění bezpečnosti v přístavu by bylo možné tyto alternativy, jejichž prostřednictvím by přístavní dělníci mohli být uznáni vhodnými pro uzavření smlouvy, a aby měli dostatečnou odbornou kvalifikaci potvrzenou případně osvědčením způsobilosti, souhrnně sepsat.

77. Články 1 a 2 zákona z roku 1972 by naproti tomu neprošly testem přiměřenosti, pokud by se způsoby výkonu uznávání změnily v monopol na uznávání přístavních dělníků jakožto podmínky pro uzavření smlouvy, nad nímž mají kontrolu odborové svazy a organizace zaměstnavatelů v přístavních oblastech.

78. Tak tomu bylo s belgickou právní úpravou, která byla vydána k provedení zákona z roku 1972, a Komise ji shledala neslučitelnou s unijním právem, a proto podala žalobu pro nesplnění povinnosti ( 55 ). Tato právní úprava (zejména královské nařízení ze dne 5. července 2004) nastavilo mechanismus uznávání přístavních pracovníků, který nesplňoval zásadu přiměřenosti. Konkrétně nebyl nezbytný pro zlepšení bezpečnosti v přístavu, cíle, jehož bylo možno dosáhnout prostředky, které jsou méně omezující vůči svobodě usazování.

79. Aniž bych prováděl vyčerpávající analýzu ( 56 ), omezím se na zdůraznění některých aspektů tohoto režimu, který nepřiměřeně omezoval právo na usazování a nebyl v souladu s článkem 49 SFEU.

80. V prvé řadě se jednalo o uzavřený model uzavírání smluv s přístavními dělníky (closed shop), v němž organizace odborových svazů využívaly privilegovaného postavení. Uznání přístavních dělníků za účelem zápisu na obecný nebo logistický seznam (pool) bylo uděleno komisí z každého přístavu, která byla složena napůl ze zástupců odborových svazů a místních sdružení zaměstnavatelů.

81. V praxi se zdá ( 57 ), že odborové svazy kontrolovaly mechanismus uznávání nových přístavních dělníků v každém přístavu jako celek, a to až do takové míry, že uchazeči o pracovní místo museli být navrhováni odborovými svazy nebo museli do těchto odborů vstoupit, pokud je navrhlo sdružení zaměstnavatelů ( 58 ).

82. V druhé řadě byl modelový korporativismus posílen monopolem, který článek 3a zákona z roku 1972 svěřil místním organizacím zaměstnavatelů, aby uzavíraly smlouvy s přístavními dělníky ( 59 ). V každém přístavu byla jediná organizace zaměstnavatelů, k níž musela patřit většina zaměstnavatelů a de facto byla účast v ní prakticky povinná.

83. Tímto způsobem se bránilo přímému uzavírání smluv přístavních dělníků s podniky, které žádaly jejich služby. Nastavil se trojstranný vztah, v němž místní sdružení zaměstnavatelů zajišťovalo uplatňování pracovních norem platných v příslušném přístavu.

84. Na třetím místě posilovaly uzavřený systém uzavírání smluv kolektivní smlouvy sjednané v každém přístavu mezi odborovými svazy a místním sdružením zaměstnavatelů. Výsledkem tohoto kolektivního vyjednávání byly takzvané „kodexy“, vydané v každém přístavu, které posilovaly kontrolu nad mechanismem uzavírání smluv s přístavními dělníky. Tak se vytvářely překážky jejich pohybu dokonce i mezi různými belgickými přístavy, neboť uznáním se získala práce pouze v jediném přístavu.

85. Na čtvrtém místě odborové svazy a profesní organizace monopolizovaly kvalifikační kurzy požadované po uchazečích o pracovní místo přístavního dělníka. Toto školení k tomu, aby se někdo mohl stát přístavním dělníkem, zajišťovaly stejné organizace, které měly pod kontrolou rozhodování o uznání ( 60 ).

86. A konečně, královské nařízení ze dne 12. ledna 1973 vydané k provedení zákona z roku 1972 zakotvilo věcné a územní vymezení přístavních oblastí, které bylo nepřiměřené: – z věcného hlediska klasifikovaly přístavní činnosti vykonávané všemi pracovníky a jejich zaměstnavateli v přístavních oblastech jako hlavní a vedlejší činnosti ( 61 ), jakož i pomocné služby související se zbožím, jako je označování nebo vážení. Mnoho z těchto činností s sebou neslo menší riziko než samotná nakládka a vykládka zboží, což ztěžovalo podnikům z jiných členských států, aby mohly usadit v belgických přístavech za účelem poskytování tohoto typu služeb; – z územního hlediska bylo vymezení přístavní oblasti provedeno velmi široce a zahrnovalo pozemky sousedící s doky a sklady a s továrnami, a dokonce i rezidenční zóny ( 62 ).

87. Omezující účinek tohoto širokého vymezení, věcného i územního, přístavních prací, ještě zesílilo restriktivní dopad opatření stanoveného v článku 1 a 2 zákona z roku 1972.

88. Shrnuto, pokud budou tyto dva články posouzeny v širším normativním kontextu (vymezeném královským nařízením ze dne 5. července 2004 a předpisy, které mu předcházely), tak, jak bylo popsáno, pak uznávání přístavních dělníků bylo pojato jako nástroj ke kontrole a omezení jejich zaměstnávání a nemohlo být považováno za slučitelné s článkem 49 SFEU. Stalo se tak proto, že uzavřený mechanismus uzavírání smluv pod kontrolou odborových svazů a zaměstnaneckých organizací z každého přístavu s sebou nese nepřiměřené omezení svobody usazování podniků pocházejících z jiných členských států.

89. Naproti tomu, jak jsem již zdůraznil, způsoby uznání založené na předem známých, objektivních, a nediskriminačních kritériích, které by umožnily přístavním dělníkům z jiných členských států prokázat, že splňují ve státě svého původu srovnatelné požadavky, jako národní pracovníci, by byly přijatelné.

D. Slučitelnost s články 15 a 16 Listiny

90. Omezení ve smyslu článku 49 SFEU dopadá zprostředkovaně na svobody zakotvené v článku 15 odst. 2 (svoboda usazování) a v článku 16 (svoboda podnikání) Listiny. Obě ustanovení odkazují zejména na článek 49 SFEU ( 63 ).

91. Analýza slučitelnosti belgického právního předpisu, který omezuje zaměstnávání přístavních dělníků, s články 15 odst. 2 a 16 Listiny, by se tedy shodoval s analýzou, kterou jsem právě provedl ve vztahu k článku 49 SFEU.

VI. Druhá předběžná otázka ve věci C‑471/19

92. Za předpokladu, že odpověď na první otázku by byla kladná, pak chce Grondwettelijk Hof (Ústavní soud) vědět, zda může zachovat účinky článků 1 a 2 zákona z roku 1972, aby předešel právní nejistotě a sociální nespokojenosti, zatímco bude belgický zákonodárce přizpůsobovat své předpisy unijnímu právu.

93. Jak jsem již předeslal, články 1 a 2 zákona z roku 1972 samy o sobě nevytváří omezení rozporné s článkem 49 SFEU a s článkem 15 odst. 2, a článekm 16 Listiny. Nebylo v tomto kontextu nutné zabývat se druhou předběžnou otázkou.

94. Jinak je tomu v případě, že zohledníme soubor právních předpisů vytvořený těmito články a prováděcími předpisy k nim (královské nařízení ze dne 5. července 2004), který je podle mého názoru neslučitelný s unijním právem. Tento soubor předpisů již není v platnosti, neboť belgický stát jej změnil nařízením ze dne 10. července 2016, aby vyhověl požadavkům Komise.

95. Otázka by se dala přeformulovat a omezit na dočasné zachování účinků souboru právních předpisů, který je zakotven články 1 a 2 zákona z roku 1972 a změnách v jejich použití obsažených v královském nařízení ze dne 10. července 2016. Bylo by tedy nutno vycházet z toho, že tato nová pravidla, jakož i pravidla stanovená v královském nařízení z roku 2004, jsou v rozporu s článkem 49 SFEU, to pak následně přezkoumám.

96. Soudní dvůr může výjimečně a z naléhavých důvodů právní jistoty přechodně pozastavit vylučovací účinek, který vyvolává pravidlo unijního práva ve vztahu k vnitrostátnímu právu, které je s ním v rozporu ( 64 ).

97. Kromě toho, že se jedná o výlučně jeho výsadu, Soudní dvůr uvádí, že vnitrostátní soud je oprávněn k dočasnému pozastavení uplatnění zásady přednosti a k zachování účinků vnitrostátního pravidla, které je v rozporu s unijním právem v závislosti na okolnostech případu. Je nezbytné, aby byl ve věci přítomen naléhavý požadavek obecného zájmu, který by mohl odůvodnit toto pozastavení a aby byly splněny přísné podmínky ( 65 ).

98. V několika rozsudcích bylo dáno oprávnění pozastavení účinků neuplatnění, které je vlastní zásadě přednosti, při zachování dočasné účinnosti vnitrostátních ustanovení rozporných s unijními předpisy o životním prostředí procesního charakteru (konkrétně těch, které ukládaly povinnost provádět posouzení vlivu na životní prostředí) ( 66 ).

99. Ve věci Winner Wetten ( 67 ) (o německých právních předpisech o monopolu na sportovní sázky), mělo porušení unijního práva naopak hmotněprávní charakter. Tento aspekt nebránil Soudnímu dvoru v tom, aby implicitně ( 68 ) připustil možnost pozastavit účinky svého rozsudku, přičemž poukázal na podobnost s judikaturou o zachování účinků zrušeného aktu Unie nebo aktu Unie, který byl prohlášen neplatným (přestože ochrana občanů a sociálního řádu oproti rizikům spojeným s peněžními hrami neodůvodňovala dočasné zachování německé právní úpravy) ( 69 ).

100. Jsem toho názoru, stejně jako Komise, že ani v této věci nejsou dostatečné důvody pro dočasné zachování účinnosti belgických předpisů. Ani předpokládaná právní nejistota, ani případná sociální nespokojenost, jíž se dovolává předkládající soud, to neodůvodňují.

101. Belgická vláda se odvolává také na judikaturu k dočasnému omezení účinků rozsudků Soudního dvora v řízeních o předběžných otázkách o právních situacích v minulosti.

102. Tuto judikaturu (o níž se předkládající soud nezmiňuje) zde nelze použít, neboť nejsou dány dva základní požadavky, které vyžaduje, to znamená dobrá víra zúčastněných osob a riziko závažných problémů ( 70 ).

103. Dobré víry se nelze dovolávat, když belgické právní předpisy o přístavní práci byly předmětem dohledu a žaloby pro nesplnění povinnosti za strany Komise, která uznává, že věc byla uzavřena z politických důvodů ( 71 ). Navíc po rozsudku ve věci Komise v. Španělské království byla slučitelnost této právní úpravy s článkem 49 SFEU více než sporná.

104. Riziko závažných problémů by se také nemělo naplnit: nespokojenost uznaných přístavních dělníků se změnami, které je nezbytně nutné provést v uzavřeném systému zaměstnávání, který je zvýhodňuje, je však v rozporu s unijním právem, nemá takový charakter (aby dospěl dokonce k možnosti stávek, jichž se dovolává belgická vláda).

VII. Věc C‑407/19

A. Obecné úvahy o novém právním rámci schváleném královským nařízením ze dne 10. července 2016 ve světle článků 49 SFEU a 45 SFEU

105. Sedmi předběžnými otázkami Raad van State (Státní rada) vyzývá Soudní dvůr, aby vyložil mimo jiné, zda jsou články 45 SFEU a 49 SFEU ( 72 ) slučitelné s některými aspekty prováděcích předpisů k zákonu z roku 1972, stanovenými královským nařízením ze dne 10. července 2016.

106. Jak jsem již zdůraznil, dne 28. března 2014, zahájila Komise řízení pro nesplnění povinnosti proti Belgii, protože podle jejího názoru vnitrostátní režim organizace přístavní práce byl v některých základních aspektech rozporný s unijním právem, zejména se svobodou usazování.

107. Podle předkládajícího soudu po písemné výzvě zaslané Komisí nebyl změněn ani zákon z roku 1972, ani jeho základní zásady. Belgický stát nicméně vydal královské nařízení ze dne 10. července 2016, aby reagoval na námitky Komise a ta rozhodla z politických důvodů ( 73 ) řízení ukončit dne 17. května 2017.

108. Základní prvky nového systému zaměstnávání přístavních dělníků ( 74 ) jsou následující: – zůstává požadavek uznání všech přístavních pracovníků působících mimo oblast logistiky ze strany správní komise, vytvořené v rámci podvýboru příslušného pro každou z belgických přístavních oblastí. Tato Komise je vytvořena rovnoměrně ze zástupců místních schválených sdružení zaměstnavatelů a zástupců dotčených odborových svazů; – za účelem uzavření smlouvy s novými přístavními pracovníky, kteří se věnují činnostem logistiky, se zrušuje požadavek, aby byli v seznamu (pool) a stanoví se jako nutná podmínka, aby měli osvědčení bezpečnosti. Pracovníci logistiky z předchozího seznamu (pool) pokračují jako uznaní pracovníci; – pro přístavní pracovníky, kteří nevykonávají logistické úkoly, se zachovává obecný seznam (pool) a nutnost uznání; o uznání lze požádat za účelem vstupu na seznam (pool) nebo za účelem uzavření smlouvy přímo zaměstnavateli mimo seznam (pool) ( 75 ); – upravují se podmínky pro získání uznání včetně podmínek na vzdělání a kvalifikaci, jakož i podmínky absolvování zdravotního a psychologického testu; – smíšená správní komise přijme do seznamu (pool) nové pracovníky v závislosti na potřebě pracovní síly. Pracovníci zařazení do seznamu (pool) v něm zůstávají jako uznaní pracovníci.

109. Tato metoda zaměstnávání přístavních pracovníků i nadále omezuje svobodu usazování zakotvenou v článku 49 SFEU. Úvahy, které jsem předestřel při analýze první předběžné otázky ve věci C‑471/19 jsou plně použitelné.

110. Přestože byly argumenty Soudního dvora (o zásahu orgánů veřejné moci do vztahů kolektivního propouštění v podnicích v přístavním odvětví) v rozsudku AGET Iraklis ( 76 ) vysloveny v jiném kontextu, mohou být obdobně použity na opatření královského nařízení ze dne 10. července 2016.

111. Tato opatření představují také „významný zásah do určitých svobod, které obecně požívají hospodářské subjekty […], aby mohly zaměstnat pracovníky za účelem provozování svých činností nebo ukončit činnost svého zařízení z vlastních důvodů“ ( 77 ).

112. Je na ně rovněž použitelný závěr z rozsudku Komise v. Španělské království, který se týká opatření, jež „[…] nutí zahraniční podniky, které provozují přístavní práce, absolvovat proces adaptace, který může mít finanční dopady a vyvolat narušení jejich fungování až do té míry, že odrazují podniky z jiných členských států od usazování v přístavech […]“ ( 78 ).

113. Některé ze znaků této právní úpravy mohou navíc vytvářet překážky volnému pohybu přístavních pracovníků z jiných členských států, kteří by si přáli být zaměstnáni na smlouvu v belgických přístavech, čímž porušují článek 45 SFEU. Judikatura týkající se této svobody je shodná v tom, že se zabývá slučitelností těchto vnitrostátních omezujících opatření se svobodou usazování.

114. Podle Soudního dvora je cílem souboru ustanovení SFEU týkajících se volného pohybu osob usnadnit státním příslušníkům členských států výkon profesních činností jakékoli povahy na území Unie. Tato ustanovení brání opatřením, která mohou znevýhodnit státní příslušníky členských států, když chtějí vykonávat hospodářskou činnost na území jiného členského státu ( 79 ).

115. Ustanovení, která zabraňují státnímu příslušníkovi členského státu opustit zemi původu za účelem výkonu práva na volný pohyb nebo jej od toho odrazují, tak představují překážky této svobody, i když se uplatňují nezávisle na státní příslušnosti dotyčných pracovníků ( 80 ).

116. Zásada rovnosti zacházení zakotvená v článku 45 SFEU zakazuje nejen zjevnou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také všechny skryté formy diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku. Ustanovení vnitrostátního práva, i když se uplatňuje nezávisle na státní příslušnosti, musí být považováno za nepřímo diskriminační, pokud se kvůli jejich povaze může dotýkat migrujících pracovníků více než tuzemských pracovníků, a mohou být poškozeni zejména ti první ( 81 ).

117. Opatření popsaná předkládajícím soudem v jeho sedmi otázkách (s výjimkou páté), ačkoli nejsou přímo diskriminační z důvodu státní příslušnosti, mohou bránit nebo činit méně atraktivním výkon vnitřní svobody volného pohybu přístavních pracovníků z jiných zemí.

118. Naléhavé důvody obecného zájmu, jichž se dovolává belgický stát, aby odůvodnil tato opatření, která zrušují pracovněprávní režim uplatňovaný obecně v této zemi, jsou bezpečnost v přístavu a ochrana práv přístavních dělníků ( 82 ).

119. Jak jsem se již vyjádřil, oba zájmy byly judikaturou Soudního dvora jako naléhavé požadavky uznány, je však nutno určit, zda je režim daný královským nařízením ze dne 10. července 2016 v souladu se zásadou přiměřenosti, to znamená, zda je nezbytný pro dosažení těchto cílů obecného zájmu a zda neexistují méně omezující alternativy k jejich dosažení.

120. Budu pokračovat analýzou každého z opatření uvedených Raad van State (Státní rada) ve světle charakteristik, které sama dodala. Pokud by tyto charakteristiky byly nedostatečné, omezím se na vysvětlení minimálních kritérií tak, aby posouzení přiměřenosti mohl provést tento soud, v jehož dosahu jsou veškeré informace k tomu, aby se mohl vyslovit vyčerpávajícím způsobem.

B. Uznávání přístavních dělníků rozhodnutím smíšené správní komise (první předběžná otázka)

121. Podle znění článku 1 královského nařízení ze dne 5. července 2004, ve znění královského nařízení ze dne 10. července 2016, budou přístavní pracovníci uznáváni smíšenou správní komisí složenou rovným počtem ze zástupců organizací zaměstnavatelů a odborových svazů dané oblasti.

122. Nejvýraznější charakteristiky fungování těchto komisí jsou: – žádosti o uznání se podávají písemně prostřednictvím formuláře, v němž se specifikuje, zda jsou podány za účelem získání zaměstnání v rámci seznamu (pool) nebo mimo něj; – přístavní pracovníci jsou uznáni nebo neuznáni pro seznam (pool) při zohlednění „potřeby pracovních sil“. Toto uznání se uděluje na dobu určitou nebo neurčitou, s tím, že varianty doby trvání jsou stanoveny kolektivní smlouvou.

123. Společnosti, které jsou žalobkyněmi, argumentují, že tento systém v sobě obsahuje několik prvků neslučitelných s unijním právem, co se týče uznávání přístavních pracovníků, kteří se nevěnují činnostem logistiky, a to: – složení správní komise umožňuje místním schváleným sdružením zaměstnavatelů a odborovým svazům usazeným v přístavu zcela kontrolovat přístup přístavních dělníků k práci („closed shop“). Může vést k umělému rozdělení přístavního pracovního trhu mezi monopolistické hospodářské subjekty; – používá se ekonomické kritérium (potřeba pracovní síly) k otevření nebo neotevření seznamu (pool) pro nové pracovníky; – proces postrádá základní procesní záruky, neboť není dána lhůta, v níž by správní komise musela rozhodnout, tato tak musí učinit jednomyslně a způsoby podání opravných prostředků proti jejich rozhodnutí nebo opomenutí jsou neexistující nebo nedostatečná.

124. Správní komise, která uděluje v každém přístavu uznání přístavním pracovníkům jak uvnitř, tak mimo seznam (pool), ve skutečnosti uděluje oprávnění k hospodářské činnosti, a to oprávnění pro činnost přístavního pracovníka.

125. Článek 49 SFEU nevyžaduje zvláštní záruky v souvislosti s vytvořením a fungováním komise, která přijímá rozhodnutí za účelem výkonu nějaké profesní činnosti. Vzhledem k tomu, že toto povolení je z povahy věci omezením svobody usazování, posoudí se pouze s ohledem na zásadu přiměřenosti, zda rozhodovací pravomoc komise je přizpůsobena kritériím transparentnosti a objektivity, aby se předešlo situaci, kdy by vykonávala své funkce svévolným způsobem ( 83 ).

126. Komise, která uděluje oprávnění (uznání) tohoto typu, navíc musí zachovat nestrannost, která může být zpochybněna, pokud jsou v ní zastoupeni s rozhodujícím počtem hlasů hospodářské subjekty působící na dotčeném trhu nebo jejich zástupci ( 84 ). Nezávislost této komise ve vztahu k těmto hospodářským subjektům je zárukou proti konfliktu zájmů ve chvíli přijímání rozhodnutí ( 85 ).

127. Správní komise, jež rozhodují o žádostech o uznání přístavních pracovníků, mají, jak jsem právě vysvětlil, složení a fungování kontrolované hospodářskými subjekty, které jsou již v přístavech zastoupeni odborovými svazy a místními sdruženími zaměstnavatelů.

128. S tímto složením je málo věrohodné, že by se její členové nedostali do konfliktu zájmů a mohli by o žádostech o uznání nových přístavních pracovníků rozhodovat objektivním, nestranným, a nikoliv svévolným způsobem.

129. Přestože konečné posouzení přísluší předkládajícímu soudu, který má veškeré informace, zdá se, že lze těžko říci, že by jednání smíšených komisí tohoto druhu při rozhodování o uznání přístavních pracovníků bylo souladné se zásadou přiměřenosti.

130. Navíc jsou zde další znaky režimu správních komisí, jež podporují toto posouzení.

131. Požadavek na jednomyslnost pro přijetí dohod ( 86 ) posiluje kontrolu ze strany hospodářských subjektů, které jsou již v přístavech přítomny, zejména odborových svazů, neboť je jim svěřeno právo veta ohledně přijetí nových přístavních pracovníků. Podle žalujících společností se toto právo veta vztahuje i na odnětí uznání, což znamená pro přístavní pracovníky, kteří jsou v odborech, že prakticky všichni mají doživotně zajištěnou práci.

132. Totéž posouzení podporuje i skutečnost, že kritérium použité pro rozhodnutí o otevření seznamu (pool) novým pracovníkům je čistě ekonomické povahy: potřeba pracovní síly. Tento faktor, jak dále vysvětlím, nemůže být přijat jako naléhavý požadavek obecného zájmu, který by odůvodnil omezení svobody usazování.

133. Belgická vláda nicméně tvrdí, že správní komise musí uplatnit kritérium potřebnosti pracovní síly, aby byl systém seznamu (pool) ekonomicky udržitelný, a dodává, že podniky mají od vydání královského nařízení ze dne 10. července 2016 možnost zaměstnávat uznané pracovníky i mimo seznam (pool).

134. Jsem nicméně toho názoru, že: – udržitelnost systému uzavřeného seznamu (pool) z ekonomických důvodů je důvodem, který postrádá způsobilost odůvodnit omezení svobody poskytování služeb ( 87 ); – udělovat uznání v závislosti na potřebě pracovní síly může primárně směřovat k ochraně těch, kdo jsou již součástí seznamu (pool) a zachovat jejich výhody oproti novým přístavním pracovníkům, kteří mají zájem se do něj začlenit; – co se týče možnosti uzavřít smlouvu s uznanými pracovníky, kteří však nejsou začleněni do seznamu (pool), je regulována extrémně restriktivně: uznání jen platné pouze po dobu platnosti smlouvy a pracovník musí získat nové uznání s každou novou smlouvou. Vzhledem k tomu, že přístavní práce je velmi nepravidelná, podniky mají ve zvyku často uzavírat krátkodobé smlouvy, pro něž je využití přístavních pracovníků ze seznamu (pool) téměř jedinou možností.

135. Posledním faktorem, který pomůže posoudit absenci přiměřenosti režimu správních komisí je ten, který se týká jejich postupů a způsobů obrany proti jejich rozhodnutí nebo opomenutí. Existence účinné soudní kontroly vyžaduje článek 47 Listiny a je důležitá pro určení, zda nějaké omezení svobody usazování projde testem přiměřenosti ( 88 ).

136. Podle předkládajícího soudu nebylo stanoveno konečné datum k tomu, aby tyto komise o žádostech rozhodly. Rozhodují v řízení bez pevně stanovených termínů, bez zvláštních procesních záruk a bez povinnosti dát jasné odůvodnění ( 89 ), což způsobuje značnou nejistotu žadatelů ( 90 ).

137. Navíc proti jejich rozhodnutí připadá v úvahu pouze žaloba k tribunal du travail (soud pro pracovní a sociální věci) ( 91 ). Přísluší Raad van State (Státní rada) ověřit, zda s ohledem na vnitrostátní právo jako celek mohou být tato rozhodnutí předmětem účinné soudní kontroly.

138. Souhrn všech těchto prvků posouzení mě vede k navržení kladné odpovědi na první předběžnou otázku.

C. Zdravotní a psychologické požadavky a požadavky na kvalifikaci pro uznání přístavních dělníků (druhá předběžná otázka)

139. Článek 4 odst. 1, body 2, 3, 6 a 8, královského nařízení ze dne 5. července 2004 tak, jak bylo změněno nebo případně provedeno královským nařízením ze dne 10. července 2016, vyžaduje pro jeho uznání jakožto přístavního pracovníka, aby pracovník: – byl shledán zdravotně způsobilým pro přístavní práci nezávislou posudkovou službou prevence a ochrany při práci, k níž je smluvně přidružena organizace zaměstnavatelů, která byla jmenována zmocněným zástupcem; – úspěšně absolvoval psychotechnické zkoušky u orgánu, který byl za tím účelem ustanoven organizací zaměstnavatelů; – absolvoval přípravné kurzy o bezpečnosti práce a získal profesní kvalifikaci a úspěšně absolvoval závěrečnou zkoušku a – disponoval pracovní smlouvou, pokud je přístavním pracovníkem nezačleněným do seznamu (pool) ( 92 ).

140. Raad van State (Státní rada) se dotazuje, zda jsou tyto požadavky odůvodněny cílem chránit bezpečnost v přístavu. Shoduji se s Komisí v tom, že zdravotní způsobilost, absolvování psychologických testů a předchozí profesní kvalifikace jsou v zásadě vhodné k tomu, aby zajistily bezpečnost v přístavu.

141. Aby byly posouzeny jako slučitelné s článkem 49 SFEU, musí tyto požadavky vykazovat transparentnost, objektivitu a nestrannost. V tomto smyslu žalující společnosti zdůrazňují, že královské nařízení ze dne 10. července 2016 svěřuje schválené organizaci zaměstnavatelů (a odborovým svazům) v souladu s článkem 3a zákona z roku 1972 nad externí službou prevence a ochrany při práci, která má osvědčit zdravotní způsobilost uchazečů o pracovní místo, a nad organizací pověřenou provádět psychotechnické testy, kontrolu.

142. Přísluší předkládajícímu soudu, který má k dispozici veškeré informace k posouzení, aby určil, zda dohled autorizovaných organizací zaměstnavatelů a odborových svazů nad institucemi, které vydávají osvědčení o zdravotní způsobilosti a provádějí psychotechnické zkoušky, vede nebo nevede k nedostatku objektivity a transparentnosti ( 93 ).

143. Při provádění posouzení může být důležité uvážit, že na nekontrolovaném pracovním trhu by se kandidáti za účelem získání uznání mohli obrátit na kteroukoli autorizovanou společnost, aby získali tato zdravotní a psychotechnická osvědčení.

144. Co se týče profesní kvalifikace jako podmínky pro získání uznání, již jsem vyjádřil názor, že je to pro účely zajištění přístavní bezpečnosti vhodné.

145. Předkládající soud musí ověřit, zda je, jak uvádějí žalující společnosti, profesní kvalifikace, která je od uchazečů o pracovní místo přístavního pracovníka požadována, aby byli uznáni, kontrolována také organizacemi zaměstnavatelů a odborových svazů přístavních oblastí takovým způsobem, že není otevřena kterémukoli potenciálnímu pracovníkovi při zachování podmínek objektivní rovnosti. Pokud by tomu tak bylo, mohla by zde být přítomna tatáž rizika (absence nestrannosti, střet zájmů), na která jsem odkazoval v návrhu odpovědi na první předběžnou otázku.

146. Článek 4 odst. 1, bod 6, královského nařízení ze dne 5. července 2004, změněný královským nařízením z roku 2016, podřizuje výkon profesionální činnosti přístavního pracovníka přiznání určitých profesních kvalifikací. Belgičtí přístavní dělníci tedy, zdá se, tvoří součást „regulovaných povolání“ ve smyslu článku 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2005/36 a vnitrostátního předpisu, který ji provádí ( 94 ). Belgie by měla uznávat kvalifikaci přístavních dělníků získanou v jiných členských státech, v nichž tuto profesní činnost provozovali v souladu s postupy a zvláštními omezeními stanovenými touto směrnicí ( 95 ).

147. Článek 4 odst. 3 královského nařízení ze dne 5. července 2004, změněný královským nařízením z roku 2016, stanoví, že přístavní pracovníci z jiných členských států, kteří splňují srovnatelné požadavky, se nemusí řídit požadavky belgických předpisů, aby získali uznání.

148. Nedostatek informací (jak v předkládacím usnesení, tak ve vyjádření a odpovědích belgické vlády) činí obtížným určit, zda je tento proces posouzení srovnatelnosti profesních kvalifikací přístavních dělníků z jiných členských států v souladu s unijním právem. Podle názoru Komise belgická vláda neoznámila profesi přístavního pracovníka za účelem jejího zahrnutí do databáze (od samotné Komise) o regulovaných profesích pro účely směrnice 2005/36.

149. Předkládající soud musí po vyjasnění těchto otázek zohlednit, že uznání přístavních pracovníků z jiných členských států musí být v každém případě platné pro všechny belgické přístavní oblasti, aniž by bylo nutno je obnovovat s každou pracovní smlouvou.

D. Uznávání přístavních dělníků nezačleněných do seznamu (pool) (třetí a čtvrtá předběžná otázka)

150. Článek 2 odst. 3 královského nařízení ze dne 5. července 2004, změněný královským nařízením z roku 2016, stanoví, že uznání přístavních pracovníků mimo seznam (pool) bude omezeno na dobu trvání pracovní smlouvy.

151. Ustanovení takové povahy předpokládá řadu omezení v uzavírání smluv s přístavními pracovníky a má odrazující účinky. Kdo má zájem o uznání jako pracovník mimo seznam (pool), musí žádat o uznání pokaždé, když uzavře smlouvu s touž společností i s jinou. Takto nastavené opatření představuje zásadní omezení jak svobody usazování, tak volného pohybu osob.

152. V přístavních pracích převládají krátkodobé práce, a proto požadavek obnovit si uznání znovu a znovu pro každou novou smlouvu vede neodvratně k tomu, že pracovníci přednostně žádají o zařazení do seznamu (pool). Tím je zajištěna kontinuita uzavřeného systému náboru (closed shop) pod kontrolou odborových svazů a autorizovaných organizací zaměstnavatelů, a současně se tím ztěžuje zavedení nových podniků z jiných členských států v belgických přístavních oblastech ( 96 ).

153. Belgická vláda uvádí, že uznání pracovníků mimo seznam (pool), které předpokládá předchozí uznání, je realizováno rychle a že se vytváří elektronická databáze (nazvaná „Portunus“) za účelem urychlení tohoto procesu a předcházení prodlení ( 97 ).

154. V každém případě se mi i nadále zdá nepřiměřené vázat udělení uznání na délku pracovní smlouvy pouze u externích pracovníků mimo seznam (pool), a nikoli u těch, kteří v něm jsou začleněni. Potřeba ověřit, zda ti první splňují podmínky uznání (argument, který uplatňuje belgická vláda), by se měla také vztáhnout na pracovníky ze seznamu (pool), kteří stejným způsobem mohli ztratit zdravotní nebo psychologickou způsobilost pro výkon svých úkolů.

155. Také se mi zdá nepřiměřený přechodný režim podle článku 13 odst. 1 královského nařízení ze dne 5. července 2004, ve znění po změně provedené královským nařízením z roku 2016, který se použije pro uznání přístavních dělníků mimo seznam (pool) a který je svázán se smlouvami s podniky.

156. Podle přechodných ustanovení se pracovní smlouvy musely uzavírat nejprve na dobu neurčitou; od 1. července 2017, nejméně na 2 roky; od 1. července 2018 nejméně na 1 rok; od 1. července 2019 nejméně na 6 měsíců; a od 1. července 2020 na dobu, která může být libovolně určena.

157. Vzhledem k tomu, že u přístavních prací převládají krátkodobá zaměstnání, tento přechodný režim zajišťoval téměř jistě uzavření smlouvy s pracovníky ze seznamu (pool) a ztěžoval přímé zaměstnávání přístavních dělníků.

158. Belgická vláda a Komise jsou toho názoru, že cílem těchto přechodných norem je usnadnit progresivní otevření uzavřeného systému náboru tak, aby byla zajištěna jeho ekonomická udržitelnost. Avšak jak jsem již zdůraznil, zachování ekonomické udržitelnosti systému najímání pracovníků prostřednictvím seznamu (pool) nemůže být uznáno jako naléhavý požadavek obecného zájmu.

159. Nicméně je jisté, že přechodný systém by hypoteticky mohl chránit výhodné sociální a ekonomické podmínky přístavních pracovníků ze seznamu (pool), a současně se tím předešlo jeho okamžitému zrušení, což by s sebou implicitně přineslo závažné riziko nestability systému sociálního zabezpečení ( 98 ). Nicméně ani belgická vláda nepoužila tento argument, ani se nezdá věrohodné, že by okamžité zrušení sporného režimu mohlo mít zásadní vliv na financování belgického systému sociálního zabezpečení.

E. Automatické uznání jako člena seznamu (pool) pracovníků, kteří jsou zapsáni na obecný seznam podle předchozí právní úpravy (pátá předběžná otázka)

160. Podle článku 15 odst. 1 královského nařízení ze dne 5. července 2004, zavedeného nově královským nařízením z roku 2016, „přístavní pracovníci uznaní podle [předchozích právních předpisů] budou plnoprávně uznáni jako přístavní pracovníci začlenění do seznamu (pool) […]“.

161. Žalující společnosti jsou toho názoru, že toto automatické uznání ztěžuje možnost přímého náboru přístavních pracovníků (s fixní smlouvou). Dodávají, že takto se zabraňuje zaměstnavatelům, aby mohli počítat s kvalifikovanými pracovníky, uzavírali s nimi přímo fixní smlouvy a nabízeli jim bezpečnost práce v souladu se společnými normami pracovního práva.

162. Souhlasím nicméně s Komisí v tom, že automatické uznání původních pracovníků zařazených do obecné skupiny jako pracovníků ze seznamu (pool) chrání jejich práva, aniž by to současně vyvolalo nepřiměřená omezení svobody usazování a volného pohybu pracovníků.

163. Jak zdůrazňuje belgická vláda, tento mechanismus automaticky zprošťuje přístavní pracovníky povinnosti žádat o své uznání podle královského nařízení ze dne 10. července 2016.

164. Opatření je logické, neboť tito pracovníci již mají pracovní zkušenosti s prací v přístavech, které osvědčují jejich způsobilost vykonávat je s potřebnými znalostmi a potřebnou bezpečností. Navíc nebrání tomu, aby je podniky mohly zaměstnávat napřímo, ačkoli v praxi jsou pracovní podmínky seznamu (pool) výhodnější a tento případ nebývá častý.

F. Omezení pohybu uznaných přístavních pracovníků v důsledku kolektivních smluv (šestá otázka)

165. Podle článku 4 odst. 2 královského nařízení ze dne 5. července 2004, ve znění královského nařízení z roku 2016: – uznání přístavního pracovníka je platné v každé přístavní oblasti; – „podmínky, za nichž může přístavní dělník pracovat, a způsoby práce v jiné přístavní oblasti, než ve které byl uznán, jsou stanoveny prostřednictvím kolektivní smlouvy“; – „organizace zaměstnavatelů jmenovaná zmocněným zástupcem podle článku 3a [zákona z roku 1972], zůstane zmocněncem i v případě, že by přístavní dělník pracoval mimo přístavní oblast, v níž byl uznán“ ( 99 ).

166. Předkládající soud je toho názoru, že nastavení podmínek mobility přístavních pracovníků prostřednictvím kolektivní smlouvy může omezit jejich pohyb mezi belgickými přístavními oblastmi, což porušuje články 45 SFEU a 49 SFEU, když zákonodárce nestanovil podmínky nebo způsoby, jak ji zajistit.

167. Články 45 SFEU a 49 SFEU se použijí nejen na opatření veřejnoprávních orgánů, nýbrž také na kolektivní smlouvy ( 100 ). Přestože v zásadě není v rozporu s těmito články, aby zákonodárce odkázal na kolektivní smlouvy, co se týče úpravy mobility uznaných přístavních pracovníků, a takový odkaz bude posouzen jako platný pouze tehdy, když se kolektivní smlouvy nebudou využívat korporativní formou tak, aby vytvořily překážky volnému pohybu osob a svobodě usazování ( 101 ).

168. Žalující společnosti informují o existenci kolektivní smlouvy, která zcela zakazuje pohyb uznaných pracovníků mezi belgickými přístavy. Belgická vláda uvádí, že tato smlouva jistou mobilitu připouští, že však přesun pracovníků mezi různými přístavy (pools) je komplikovaný, neboť záleží na tom, jaká je potřeba pracovní síly v přijímajícím pool (přístavu). Navíc argumentuje tím, že uznaný pracovník začleněný do seznamu nemohl pracovat v jiné přístavní oblasti, ale pracovníci uznaní v jedné přístavní oblasti mimo seznam (pool) ano, ti mohou být najati v jiné přístavní oblasti, taktéž mimo seznam (pool).

169. Za situace, kdy není více informací, přísluší předkládajícímu soudu analyzovat, zda kolektivní smlouvy belgických přístavů omezují či neomezují mobilitu pracovníků mezi jedním přístavem (pool) a druhým. V této analýze se nevyhne tomu, že kolektivní vyjednávání uskutečněná v každém přístavu mezi odborovými svazy a schváleným sdružením podniků mohla být využita pro zachování omezení svobod vnitřního trhu a výhod pro ty, kdo jsou autory a vyjednavači těchto kolektivních smluv, pokud se tito podílejí na přístupu k přístavní činnosti a zaměstnávání přístavních dělníků.

170. V každém případě se zdá, že vnitrostátní právní úprava zaručuje uznání přístavních pracovníků z jiných členských států, a to by mělo platit pro všechny belgické přístavní oblasti. Podle judikatury Soudního dvora povinnost žádat správní povolení pro výkon činnosti omezuje svobodu usazování více, pokud podnik z jiného členského státu musí získat mnoho oprávnění od různých orgánů státu ( 102 ). Tak by tomu bylo, pokud by byla požadována následná (nebo souběžná) uznání správních komisí v různých belgických přístavech.

G. Požadavek na osvědčení bezpečnosti pro pracovníky logistiky (otázka sedmá)

171. Podle znění článku 1 odst. 3 královské vyhlášky ze dne 5. července 2004, změněné královským nařízením dne 10. července 2016: – pokud pracovníci (logistiky) „provádějí práci […] na místech, kde zboží během přípravy na distribuci nebo pozdější expedici podstupuje úpravy, které mu nepřímo dodává prokazatelnou přidanou hodnotu, a kteří mají osvědčení bezpečnosti […] toto osvědčení o bezpečnosti odpovídá uznání ve smyslu ve smyslu [zákona z roku 1972]“; – „zaměstnavatel, který podepsal pracovní smlouvu se zaměstnancem, požádá o osvědčení bezpečnosti za účelem výkonu činností popsaných v předchozím odstavci a to je vydáno po předložení průkazu totožnosti a pracovní smlouvy. Postupy v tomto řízení se stanoví prostřednictvím kolektivní smlouvy“.

172. Osvědčení bezpečnosti tedy jako ekvivalent uznání nahradilo od vstupu královského nařízení z roku 2016 v účinnost starý seznam (pool) pracovníků logistiky.

173. Stejně jako soud a quo, Komise a belgická vláda jsem toho názoru, že požadavek na toto osvědčení pro pracovníky logistiky může být v zásadě opodstatněn důvody bezpečnosti v přístavu.

174. Toto opatření však projde testem přiměřenosti jen tehdy, pokud jsou způsoby jeho použití vhodné. Podle belgické vlády se tyto způsoby upravovaly prostřednictvím kolektivní smlouvy ze dne 28. září 2016. Předkládací usnesení obsahuje v souvislosti s tímto málo informací, proto posouzení jeho přiměřenosti musí provést Raad van State (Státní rada).

175. Abych dokončil toto posouzení: – musí být vyhodnoceno, zda je povinnost zaměstnavatele získat pro každou smlouvu s pracovníkem logistiky osvědčení bezpečnosti nepřiměřená. Vzhledem k tomu, že mnoho pracovních smluv na přístavní práce má trvání jeden den nebo týden, tato administrativní zátěž může být neúměrná ( 103 ); – podle informací od belgické vlády a od žalujících společností se osvědčení bezpečnosti změnilo v získání takzvané karty Alfapass vydávané soukromou společností, kterou ovládá sdružení zaměstnavatelů v přístavu Antverpy ( 104 ). Žalující společnosti jsou toho názoru, že je nepochopitelné, že správní povolení, jako je osvědčení bezpečnosti pro pracovníka logistiky, by se mělo kupovat za tržní cenu jako karta vydaná neautorizovanou soukromou společností, jež nepodléhá žádným podmínkám; – použití karty Alfapass, které bylo svého času zavedeno za účelem ochrany přístavů proti činnosti teroristů, nemusí být vhodné pro ověření, zda pracovníci logistiky jsou schopni vykonávat pracovní činnost bezpečně. Její automatické vydání by nebylo vhodným prostředkem pro dosažení cíle, který teoreticky sleduje.

VIII. Závěry

176. Ve světle výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na předběžné otázky ve věcech C‑407/19 a C‑471/19 následovně: Ve věci C‑471/19: „1) Článek 49 SFEU a články 15 odst. 2 a 16 Listiny základních práv Evropské unie v zásadě nebrání systému uznávání přístavních pracovníků, jehož cílem je chránit bezpečnost v přístavních oblastech, pokud jsou způsoby jeho použití založeny na transparentních, objektivních, nediskriminačních kritériích, která jsou předem známa a umožňují přístavním dělníkům z jiných členských států prokázat, že ve státě původu splňují srovnatelné požadavky s těmi, které jsou uplatňovány vůči národním přístavním dělníkům. S citovanými ustanoveními unijního práva jsou neslučitelné způsoby uplatňování systému uznávání, které nastavují uzavřený mechanismus uzavírání smluv pod kontrolou odborových svazů a organizací zaměstnavatelů z každého přístavu a vytvářejí nepřiměřená omezení svobody usazování podniků a volného pohybu pracovníků pocházejících z jiných členských států. 2) Právní nejistota a riziko sociální nespokojenosti nejsou naléhavými důvody, které by odůvodnily zachování takového systému uznávání přístavních dělníků, jako je ten, který byl popsán v předchozím odstavci, neslučitelného s unijním právem“. Ve věci C‑407/19: „Článek 49 SFEU a článek 45 SFEU brání takové vnitrostátní právní úpravě, která požaduje předchozí uznání pracovníků pro účely přístupu k přístavní práci, pokud způsoby jejího použití zahrnují některý z následujících aspektů: – používání správních komisí složených rovnoměrně ze zástupců místních sdružení zaměstnavatelů a odborových svazů z každé přístavní oblasti, které při rozhodování o žádostech umožňují hospodářským subjektům, které již v přístavní oblasti působí, kontrolovat vstup nových pracovníkům prostřednictvím řízení, jež postrádá potřebné procesní záruky; – zdravotní a psychologické požadavky a požadavky na profesní kvalifikaci, pokud osvědčení vydávají subjekty kontrolované organizacemi zaměstnavatelů a odborových svazů v každém přístavu; – uznávání přístavních pracovníků, kteří nejsou začleněni na seznam (pool) pouze na dobu jejich pracovních smluv, a při použití přechodného režimu, který tuto dobu omezuje; – omezení pohybu pracovníků mezi různými přístavními oblastmi členského státu dohodnuté prostřednictvím kolektivních smluv; – požadavek na bezpečnostní osvědčení pro pracovníky logistiky, které musí obnoveno u každé pracovní smlouvy a je předkládáno soukromou společností při vydání karty“.

( 1 ) – Původní jazyk: španělština.

( 2 ) – Van Hooydonk, E., Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety. Volumen I – The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Bruselas, 2014, https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014-ec-port-labour-study-vol-1-update-5-12-2014.pdf.

( 3 ) – Rozsudek ze dne 11. prosince 2014, Komise v. Španělské království (C‑576/13, EU:C:2014:2430; dále jen „rozsudek Komise v. Španělské království“.

( 4 ) – Jejich režim zůstává mimo rámec působnosti nového nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/352 ze dne 15. února 2017, kterým se zřizuje rámec pro poskytování přístavních služeb a stanoví společná pravidla pro finanční transparentnost přístavů (Úř. věst. 2017, L 57, s. 1). Jeho článek 9 ponechává členským státům pravomoc k úpravě této problematické oblasti.

( 5 ) – Van Hooydonk, E., The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law, Inaugural lecture at the launch of Portius — International and EU Port Law Centre, Antverpy/Apeldoorn, Maklu, 2010, s. 47.

( 6 ) – Zákon ze dne 8. června 1972, jímž se upravují přístavní práce (dále jen „zákon z roku 1972“).

( 7 ) – Královské nařízení ze dne 12. ledna 1973 o zřízení smíšeného výboru pro provozování přístavů, jakož i o stanovení jeho označení a působnosti.

( 8 ) – Královské nařízení ze dne 5. července 2004 o uznávání přístavních pracovníků v přístavních oblastech, které spadají do působnosti zákona ze dne 8. června 1972 o přístavní práci (dále jen „královské nařízení ze dne 5. července 2004“).

( 9 ) – Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid de (Královské nařízení ze dne 10. července 2016, kterým se mění královské nařízení ze dne 5. července 2004 o uznávání přístavních pracovníků v přístavních oblastech, které spadají do působnosti zákona ze dne 8. června 1972 o přístavní práci; dále jen „královské nařízení ze dne 10. července 2016“; Belgisch Staatsblad ze dne 13. července 2016). Královské nařízení ze dne 5. července 2004 bylo v nedávné době změněno Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (královské nařízení ze dne 26. června 2020, kterými se mění královské nařízení ze dne 5. července 2004 o uznávání přístavních pracovníků v přístavních oblastech, které spadají do působnosti zákona ze dne 8. června 1972 o přístavní práci), které vstoupilo v platnost dne 1. července 2020, a které není tudíž ratione temporis použitelné na tyto spory.

( 10 ) – Katoen provozuje činnost v oblasti nakládání se zbožím v širokém smyslu. Provádí činnosti v přístavech na celém světě, jako je nakládka a vykládka lodí, které připluly z jiných členských států, nebo tam směřují, uskladňování, vážení, balení, úprava zboží, poskytování logistických služeb a logistická podpora, jakož i poskytování služeb mezinárodní a vnitrostátní dopravy.

( 11 ) – General Services zajišťuje v Belgii a v zahraničí zaměstnání a integraci osobám v okruhu prací v rámci takových činností, jako jsou logistická řešení, nakládání se zbožím v širším smyslu a vnitrostátní a mezinárodní přeprava zboží.

( 12 ) – Podle jejich názoru napadené královské nařízení porušuje čl. 106 odst. 1 SFEU.

( 13 ) – Body 35 a 36 předkládacího usnesení.

( 14 ) – Rozsudek ze dne 15. listopadu 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovaná judikatura).

( 15 ) – Tamtéž, bod 51.

( 16 ) – Tamtéž, bod 55: „je tudíž na předkládajícím soudu, aby Soudnímu dvoru v souladu s tím, co vyžaduje článek 94 jednacího řádu Soudního dvora, sdělil, jakou souvislost – kvůli níž je požadovaný výklad v rámci řízení o předběžné otázce nezbytný pro řešení sporu, který je před ním veden – má tento spor i přes svoji čistě vnitrostátní povahu s ustanoveními unijního práva týkajícími se základních svobod“.

( 17 ) – Podle judikatury Soudního dvora, pokud nějaké vnitrostátní opatření omezuje více svobod volného pohybu, jejich přezkum se omezí na posouzení jeho slučitelnosti s jedinou z těchto svobod, pokud se prokáže, že za okolností daného případu je jedna z nich zcela vedlejší ve vztahu k té druhé, a může jí být podřízena (rozsudek ze dne 14. října 2004, Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, bod 26; a ze dne 26. května 2005, Burmanjer a další, C‑20/03, EU:C:2005:307, bod 34).

( 18 ) – Ačkoli vyjádření žalujících podniků se odkazuje na problémy hospodářské soutěže, předkládací usnesení je s přesností neidentifikuje.

( 19 ) – Rozsudek ze dne 16. září 1999 (C‑22/98, EU:C:1999:419), body 26 až 30 a 37.

( 20 ) – Soudní dvůr konstatoval, že vzhledem k tomu, že v průběhu svého pracovněprávního vztahu jsou začleněni do podniků a tímto způsobem tvoří ekonomickou jednotu s každým z nich, přístavní pracovníci nepředstavují „podniky“ sami o sobě ve smyslu unijního práva hospodářské soutěže. Dokonce ani vnímáni kolektivně také nemohou uznaní přístavní dělníci některé přístavní oblasti založit podnik.

( 21 ) – Viz Van Hooydonk, E., The EU Seaports Regulation. A commentary on Regulation (EU) 2017/352 of the European Parliament and of the Council of 15 February 2017 establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports, Portius Publishing, Antverpy, 2019.

( 22 ) – Notteboom, T. E., „The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports“, International Journal Shipping and Transport Logistics, 2018, č. 4, s. 443; a Verhoeven, P., „Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy“, European Research Studies, 2011, č. 2, s. 155 a násl.

( 23 ) – Článek 3 bod 9 návrhu směrnice definuje „odbavování vlastními silami“ jako „situaci, kdy určitý hospodářský subjekt, který by si běžně mohl přístavní služby kupovat, si zajišťuje sám, pomocí vlastních pozemních pracovníků […] jednu či více kategorií přístavních služeb v souladu s kritérii uvedenými v této směrnici“ [Dokument COM(2004) 654 final, ze dne 13. října 2004, Návrh Směrnice Evropského Parlamentu a Rady o uvolnění trhu přístavních služeb].

( 24 ) – Poznámka 4.

( 25 ) – Článek 9 odst. 2 stanovil, že instituce odpovídající za řízení přístavu nebo příslušný orgán bude vyžadovat od určeného poskytovatele přístavních služeb, aby poskytoval zaměstnancům pracovní podmínky v souladu s povinnostmi platnými v oblasti pracovněprávních a sociálních předpisů, a aby splňoval sociální normy unijního práva, vnitrostátního práva nebo kolektivních smluv. Odstavce 3 a 4 článku 9 se týkají zachování práv pracovníků při změně poskytovatele přístavních služeb.

( 26 ) – Zmíním, že článek 14 nařízení 2017/352 odkazuje na školení zaměstnanců a uvádí, že „poskytovatelé přístavních služeb zajistí, aby pracovníci absolvovali nezbytná školení k získání základních znalostí pro výkon jejich pracovního místa, se zvláštním důrazem na aspekty ochrany zdraví a bezpečnosti, a aby byly požadavky na školení pravidelně aktualizovány tak, aby odpovídaly na výzvy technologických inovací“.

( 27 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 7. září 2005 (Úř. věst. 2005, L 255, s. 22).

( 28 ) – Tak se to jeví, že to vyplývá z bodů B.8.2 a B.8.3 předkládacího usnesení: podle Rady ministrů by předběžná otázka měla být nepřípustná, neboť přístavní práce je definována v královském nařízení, které je prováděcím nařízením k zákonu z roku 1972. Na tuto námitku odpovídá Grondwettelijk Hof (Ústavní soud), že ačkoli královská nařízení definují pojem přístavní práce, jsou to články 1 a 2 tohoto zákona, které zavádějí sporný systém uzavřeného náboru v přístavních oblastech a způsobují rozdílné zacházení, které je napadáno.

( 29 ) – Rozsudky Komise v. Španělské království, bod 36; ze dne 14. listopadu 2018, Memoria a Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, bod 48); ze dne 8. května 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 59); a ze dne 19. prosince 2019, Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125, bod 39).

( 30 ) – Obdobně viz rozsudky ze dne 5. listopadu 2014, Somova (C‑103/13, EU:C:2014:2334, body 41 až 45); a ze dne 8. května 2019, PI (C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 60).

( 31 ) – Předkládací usnesení, body B.14 a B.15.

( 32 ) – V bodě 37 tohoto rozsudku Soudní dvůr potvrdil, že „jak povinnost zapsat se do SAGEP a případně mít podíl na jejím kapitálu, tak i povinnost uzavřít přednostně smlouvu s pracovníky, které tato společnost nabízí, a najmout minimální počet pracovníků nastálo, nutí zahraniční podniky poskytující přístavní práci absolvovat proces adaptace, což může mít finanční důsledky a způsobit narušení jejich fungování až do té míry, že může odradit podniky z jiných členských států od usazení se ve španělských přístavech v obecném zájmu“.

( 33 ) – Rozsudek Komise v. Španělské království, bod 47.

( 34 ) – Belgická vláda se odvolávala (s velmi nedostatečnou argumentací) na ochranu veřejné bezpečnosti s tím, že je zde potřeba bojovat proti protiprávnímu obchodování s různými druhy zboží, k němuž může v přístavech docházet. Jsem toho názoru, že toto tvrzené odůvodnění není případné, neboť boj proti protiprávním činnostem v přístavech přísluší celním a policejním orgánům, nikoli přístavním dělníkům.

( 35 ) – „Cíl zajistit bezpečnost v přístavních vodách je takovým naléhavým důvodem obecného zájmu“: rozsudky Komise v. Španělské království, bod 51; a ze dne 17. března 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou a Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 a C‑129/10, EU:C:2011:163, bod 45). Soudní dvůr také zdůraznil, že lodivodství představuje základní technickou námořní službu k zachování bezpečnosti přístavních vod s charakteristikami veřejné služby (rozsudek ze dne 18. června 1998, Corsica Ferries France, C‑266/96, EU:C:1998:306, bod 60).

( 36 ) – Belgická vláda dodává, že úkoly se realizují často za použití speciálních strojů, jejichž ovládání vyžaduje technické znalosti a dostatečné zkušenosti. Navíc přístavní oblast vykazuje tu zvláštnost, že činnosti musí být prováděny na poměrně malém prostoru, na němž se nutně kříží všechny typy úkolů a strojů, všechny blízko vody, mola, s železnicí, která přes tuto oblast vede, s jeřáby, a produkty, které musí být vyloženy se zvýšenou opatrností. Tyto činnosti představují menší riziko, pokud se provádějí mimo přístavní oblast. Proto je riziko pracovního úrazu přiměřeně tomu větší v přístavní oblasti.

( 37 ) – Podle žalujících společností se zvyšuje mechanizace při nakládání se zbožím, řízení jeřábů s kontejnery prostřednictvím počítače a v přístavních terminálech jsou zvedací vozidla, automatické vážení a počítání zboží, robotizace skladů, skenování expedovaných kontejnerů za účelem zjištění škod nebo používání vozidel bez řidiče mohly velmi snížit riziko přístavních prací.

( 38 ) – Úmluva o bezpečnosti a ochraně zdraví (práce v doku), 1979 (č. 152) https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312297:NO a Doporučení pro bezpečnost a ochranu zdraví (práce v doku), 1979 (č. 160) https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312498:NO.

( 39 ) – „Mezinárodní odvětví přístavní práce se zrodilo na samém úsvitu civilizace. Od těch dob se rozvíjelo, ačkoli metody manipulace s nákladem, které byly jak náročné, tak nebezpečné, se do šedesátých let, kdy byly zavedeny kontejnery a systémů překládky typu ro-ro, téměř nezměnily. Od té doby dochází k technickému pokroku, například zaváděním stále modernějších strojů, které mají mnohem větší kapacitu a dosah. Zatímco mnoho z těchto zlepšení metod manipulace s nákladem výrazně zvýšilo bezpečnost přístavních pracovníků, jiné změny přinesly nová nebezpečí […]“. Mezinárodní organizace práce, Bezpečnost a ochrana zdraví v přístavech. Přehled praktických doporučení ILO, Ženeva, 2005, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---safework/documents/normativeinstrument/wcms_112516.pdf, s. 1.

( 40 ) – Rozsudky Komise v. Španělské království, bod 50; a ze dne 11. prosince 2007, International Transport Workers’ Federation a Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772, bod 77 a citovaná judikatura).

( 41 ) – Text je dostupný na https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C137. Viz také Dock Work Doporučení, 1973 (č. 145), dostupné na https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312483:NO.

( 42 ) – Informace můžete získat na https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p= 1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312282.

( 43 ) – Rodriguez-Piñero a Bravo-Ferrer, M., „Trabajo portuario y libertad de contratación de trabajadores“, Relaciones Laborales, 2002, č. 1, s. 14 až 15, a Rodríguez Ramos, P., „El régimen jurídico de la relación laboral de los estibadores: pasado, presente y futuro“, Temas Laborales, 2018, č. 142, s. 103 až 108.

( 44 ) – Bod 44.

( 45 ) – To je například případ Úmluvy MOP o námořní práci z roku 2006, jejíž obsah se začleňuje do unijního práva přijetím směrnice Rady (EU) 2018/13 ze dne 23. ledna 2018, kterou se provádí dohoda uzavřená Svazem provozovatelů námořních plavidel Evropského společenství (ECSA) a Evropskou federací pracovníků v dopravě (ETF) za účelem změny směrnice 2009/13/ES v souladu se změnami Úmluvy o práci na moři z roku 2006 přijatými v roce 2014, které Mezinárodní konference práce schválila dne 11. června 2014 (Úř. věst. 2018, L 22, s. 28).

( 46 ) – Rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Comune di Bernareggio (C‑465/18, EU:C:2019:1125, bod 47); a rozsudek Komise v. Španělské království (bod 53).

( 47 ) – Van Hooydonk, E., op. cit. v poznámce 2, s. 207, uvádí: „In sum, EU law allows Member States and social partners to choose between a free and open port labour market or an efficient and sustainable registration or pool system which is not affected by restrictive excesses, either in the law or in practice“.

( 48 ) – Obdobně viz rozsudek ze dne 5. února 2015, Komise v. Belgie (C‑317/14, EU:C:2015:63, body 27 až 29); a ze dne 6. června 2000, Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296, body 44 až 45).

( 49 ) – Úroveň kvalifikace požadované po přístavních dělnících se v různých členských státech podle studie Turnbull, P., Sistemas de formación y de cualificación en el sector portuario de la UE: Planteamiento del estado de la cuestión y perfil del punto de vista de la ETF, ETF, Brusel, červenec 2009, https://www.etf-europe.org/wp-content/uploads/2018/08/Training-and-qualification-systems-in-the-EU-port-sector-ES.pdf, podstatně liší.

( 50 ) – ILO, Pokyny ke školení v přístavním sektoru. Přehled praktických doporučení ILO, Ženeva, 2012, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---sector/documents/normativeinstrument/wcms_214614.pdf.

( 51 ) – Pravděpodobně by nebylo nutno požadovat stejnou kvalifikaci u již činných přístavních dělníků, u nichž by mělo postačit osvědčení odbornosti, které by kromě získaných profesních zkušeností ověřovalo jejich způsobilost.

( 52 ) – Při komentování dopadů tohoto rozsudku v jiných členských státech, Van Hooydnke uvádí: „The Spanish dock ruling of the Court of Justice brings an end to the era of ‚old style‘ port work, in which the occupation of dock worker was regarded being something special, indeed mythologized, while the