STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MICHALA BOBKA

přednesené dne 14. března 2019 ( 1 )

Věc C‑46/18

Caseificio Sociale San Rocco Soc. coop. Arl,

S.s. Franco e Maurizio Artuso,

Sebastiano Bolzon,

Claudio Matteazzi,

Roberto Tellatin

proti

Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA)

Regione Veneto

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (státní rada, Itálie)]

„Mléko – Kvóty – Doplňková dávka – Článek 2 nařízení (EHS) č. 3950/92 – Článek 11 odst. 3 nařízení (ES) č. 1788/2003 – Povinnost odběratelů odečítat dávku od ceny mléka – Článek 9 nařízení (ES) č. 1392/2001 – Rozdělení přeplatku dávky – Prioritní kategorie – Přerozdělení nevyužitých kvót“

1. V roce 1984 ve snaze vyrovnat se se strukturálními přebytky zavedl tehdejší normotvůrce EHS systém kvót na produkci mléka a mléčných výrobků spojený s doplňkovou dávkou uvalenou na dodávky a přímé prodeje překračující stanovenou kvótu. Fungování tohoto režimu, které bylo původně plánováno na pětileté období, bylo opakovaně prodlužováno, až nakonec skončilo dne 31. března 2015.

2. Režim kvót zavdal příčinu ke vzniku mimořádného množství soudních sporů vedených před unijními soudy i soudy vnitrostátními ( 2 ). V některých členských státech navíc tento režim fungoval poněkud „roztříštěně“ ( 3 ). To platí zejména pro Itálii, kde se příslušným orgánům po relativně dlouhou dobu nedařilo zajistit, aby byla doplňková dávka náležející z množství vyprodukovaného nad rámec vnitrostátní kvóty správně přidělována, řádně a včas placena nebo v každém případě řádně evidována a vymáhána ( 4 ).

3. Projednávaná věc je dalším dílem zdlouhavé ságy o vymáhání nezaplacených dávek v Itálii. Ve stručnosti lze říci, že předmětný případ se týká toho, zda může členský stát uložit odběratelům prostřednictvím právních předpisů povinnost odečítat od ceny mléka částku, již producenti, kteří překročí své individuální kvóty, na předmětné dávce dluží. Pokud je taková vnitrostátní právní úprava v rozporu s unijním právem, vyvstává ještě další otázka, a sice jaké důsledky může mít tato neslučitelnost vnitrostátních právních předpisů s unijním právem v této otázce pro odběratele a producenty.

I. Právní rámec

A. Unijní právo

4. Nařízením Rady (EHS) č. 3950/92 ze dne 28. prosince 1992, kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků ( 5 ), byla prodloužena doba trvání režimu doplňkové dávky v odvětví mléka a mléčných výrobků, který měl původně skončit dne 31. března 1993. Tento režim měl tedy trvat po dobu dalších sedmi po sobě jdoucích dvanáctiměsíčních období počínaje dnem 1. dubna 1993 ( 6 ).

5. Článek 2 nařízení č. 3950/92 stanoví: „1. Dávku je nutné uhradit z celkového množství mléka nebo ekvivalentu mléka uvedeného na trh během dotyčného období dvanácti měsíců, které překročí množství uvedená v článku 3. Dávka se rozdělí mezi producenty, kteří k překročení referenčních množství přispěli. Podle rozhodnutí členského státu se příspěvek jednotlivých producentů na úhradu dávky stanoví po přerozdělení, případně nepřerozdělení nevyužitých referenčních množství, buď na úrovni odběratele na základě překročeného množství zbývajícího po přidělení nevyužitých referenčních množství úměrně k referenčním množstvím, jimiž disponuje každý producent, nebo na celostátní úrovni na základě překročení referenčního množství, kterým disponuje každý producent. 2. Pokud jde o dodávky, odběratel odpovědný za dávku uhradí příslušnému subjektu členského státu před stanoveným datem a podle stanovených pravidel splatnou částku, kterou odečte z ceny mléka zaplacené producentům, kteří dávku dluží, nebo pokud toto není možné, kterou vybere jakýmkoliv vhodným způsobem. […] Pokud množství dodaná producentem překročí jeho referenční množství, bude odběratel oprávněn formou zálohy na dlužnou dávku, v souladu s podrobnými pravidly stanovenými členským státem, odečíst od ceny mléka ve vztahu ke každé dodávce dotyčného producenta nad referenční množství určitou částku. […] 4. V případě, že je předmětná dávka splatná a vybraná částka tuto dávku převyšuje, může členský stát tento přeplatek využít k financování opatření uvedených v první odrážce článku 8 nebo tento přeplatek rozdělit producentům, kteří spadají do prioritních kategorií stanovených tímto členským státem na základě objektivních kritérií, která budou určena, nebo kteří jsou dotčeni výjimečnou situací, jež nastala na základě vnitrostátního ustanovení nesouvisejícího s tímto režimem.“

6. Článek 9 („Kritéria pro rozdělení přeplatku dávky“) nařízení Komise (ES) č. 1392/2001 ze dne 9. července 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k [nařízení č. 3950/92], kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků ( 7 ), stanoví: „1. Členské státy případně stanoví prioritní kategorie producentů podle čl. 2 odst. 4 nařízení (EHS) č. 3950/92 na základě jednoho nebo více objektivních kritérií v tomto pořadí důležitosti: a) formální uznání ze strany příslušného orgánu členského státu, že dávka byla zcela nebo částečně vybrána neoprávněně; b) zeměpisná poloha zemědělského podniku, a zejména horské oblasti uvedené v článku 18 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 [ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. 1999, L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391)]; c) maximální intenzita chovu v zemědělském podniku pro účely extenzivní živočišné výroby; d) výše překročení individuálního referenčního množství; e) referenční množství, kterým producent disponuje. 2. Pokud se na základě použití kritérií stanovených v odstavci 1 nevyčerpají finanční prostředky disponibilní pro dané období, členský stát může po poradě s Komisí stanovit jiná objektivní kritéria.“

7. Nařízení č. 3950/92 bylo zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1788/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků ( 8 ). Podle čl. 11 odst. 1 („Úloha odběratelů“) tohoto právního předpisu odběratelé odpovídají za výběr dlužných příspěvků na dávku od producentů. Tyto příspěvky jsou povinni hradit příslušnému orgánu členského státu. Podle čl. 11 odst. 3: „Jestliže během referenčního období přesáhnou množství dodaná producentem disponibilní referenční množství producenta, může příslušný členský stát rozhodnout, aby odběratel provedl srážku z ceny mléka u každé dodávky dotyčného producenta nad referenční množství jako zálohu na příspěvek producenta, a to podle prováděcích pravidel stanovených členským státem.“

8. Podle článku 27 („Vstup v platnost“) nařízení č. 1788/2003 vstoupilo toto nařízení v platnost dne 24. října 2003. Jeho ustanovení se stala použitelná ode dne 1. dubna 2004, s výjimkou článků 6 a 24, které se použijí ode dne vstupu tohoto nařízení v platnost.

B. Vnitrostátní právní předpisy

9. První a druhý pododstavec článku 5 („Povinnosti odběratelů“) decreto-legge n. 49, Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (nařízení vlády s mocí zákona č. 49 reformující předpisy týkající se používání doplňkové dávky v odvětví mléka a mléčných výrobků), ze dne 28. března 2003, přeměněného se změnami na zákon č. 119 ze dne 30. května 2003 (dále jen „nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003“) ( 9 ), ve znění platném v rozhodné době, stanoví: „1. […] Odběratelé musí provést srážku doplňkové dávky, vypočtené na základě článku 1 nařízení č. 3950/92/EHS, ve znění pozdějších předpisů, vztahující se k mléku dodanému nad rámec individuálního referenčního množství přiděleného jednotlivým subjektům, […] 2. Do 30 dnů od uplynutí lhůty uvedené v prvním pododstavci […] odběratelé zajistí úhradu sražených částek na příslušný účet pokladny AGEA.“

10. Pododstavce 1, 3 a 4 článku 9 („Navrácení přeplatku“) nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003 stanoví: „1. Na konci každého období AGEA: a) zúčtuje uskutečněné dodávky mléka a celkovou částku dávky uhrazenou odběrateli v návaznosti na plnění uvedená v článku 5; b) provede výpočet celkové národní dávky dlužné Evropské unii z důvodu přebytku produkce; c) vypočítá celkový přeplatek dávky. […] 3. Částka uvedená v prvním pododstavci písm. c) […] se rozdělí mezi producenty disponující kvótami, kteří uhradili dávku, podle následujících kritérií a v tomto pořadí: […] 4. Pokud tyto náhrady nevyčerpají částku uvedenou ve třetím pododstavci, rozdělí se zůstatek mezi producenty disponující kvótami, kteří dávku uhradili, s výjimkou těch, kteří překročili své individuální referenční množství o více než 100 procent, podle následujících kritérií a v pořadí: […]“

11. Pododstavec 3 článku 2 decreto-legge del 24 giugno 2004 n. 157 – Disposizioni urgenti per l’etichettatura di alcuni prodotti agroalimentari, nonché in materia di agricoltura e pesca (nařízení vlády s mocí zákona č. 157 ze dne 24. června 2004 – Naléhavá ustanovení pro štítkování potravinářských výrobků, jakož i v oblasti zemědělství a rybolovu), přeměněné se změnami na zákon č. 204 ze dne 3. srpna 2004 (dále jen „zákon č. 157/2004“) ( 10 ), stanoví: „V souladu s článkem 9 [nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003] je měsíční přeplatek dávky producentů, jež splnili svou platební povinnost, těmto producentům vrácen. Pokud po ukončení tohoto plnění celkový zůstatek vyúčtovaných dávek, které mají být realizovány, přesahuje částku dlužnou Evropské unii navýšenou o 5 %, přistoupí AGEA ke zrušení dávek z přebytku účtovaných producentům, kteří dosud měsíční platby neuhradili, a to při uplatnění prioritních kritérií uvedených v čl. 9 pododstavcích 3 a 4, aniž jsou dotčeny sankce uvedené v čl. 5 pátém pododstavci [nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003].“

II. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

12. V červenci 2004 zaslala Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (italská Agentura pro zemědělské platby, dále jen „AGEA“) oznámení Caseificio Sociale San Rocco jakožto „prvnímu odběrateli“ mléčných výrobků. V tomto oznámení, které se týkalo kvót na mléko a doplňkové dávky za období od 1. dubna 2003 do 31. března 2004, bylo uvedeno, že: – byly vypočteny náhrady pro účely vrácení přeplatku dávky za dodávky kravského mléka realizované během daného referenčního období. Tyto výpočty byly provedeny na základě referenčních množství určených regiony a autonomními provinciemi a měsíčními výkazy odběratelských podniků; – tuto náhradu mohli dostat producenti, kteří zaplatili doplňkovou dávku podle měsíčních výkazů odběratelských podniků; – AGEA uplatnila čl. 2 třetí pododstavec nařízení vlády s mocí zákona č. 157/2004, podle něhož producentům, kteří se ocitli v přeplatku, měl být přeplatek vrácen; pokud po skončení této operace celkový zůstatek dávek, které měly být realizovány, přesáhl dávky dlužné Evropské unii navýšené o 5 %, AGEA producenty, kteří ještě měsíční platby neuhradili, k uhrazení dávek nevyzývala. V těchto případech uplatnila prioritní kritéria zakotvená v čl. 9 pododstavcích 3 a 4 a sankce zakotvené v článku 5 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003. AGEA tak již uhrazený přeplatek rozdělila pouze mezi producenty disponující referenčním množstvím, kteří svou platební povinnost včas splnili.

13. K tomuto sdělení přiložila rozpis částek, které jí daný producent uhradil, a částek, které mají být tomuto producentovi vráceny.

14. Na základě shora uvedeného oznámení AGEA konstatovala, že pro dané referenční období Caseificio Sociale San Rocco neprovedla odečet doplňkové dávky stanovený v článku 5 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003. Producenti, od nichž mléko nakoupila, proto příslušné částky stále dluží.

15. Caseificio Sociale San Rocco a producenti (dále jen „navrhovatelé v původním řízení“) jsou toho názoru, že italské právní předpisy použité AGEA jsou v rozporu s unijním právem. Oznámení AGEA napadli u Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (správní soud regionu Lazio, Itálie). Rozsudkem ze dne 3. února 2010 uvedený soud žalobu zamítl, jelikož dospěl k závěru, že dotčené italské právní předpisy jsou v souladu s ustanoveními nařízení č. 1788/2003.

16. Navrhovatelé v původním řízení se proti tomuto rozsudku odvolali ke Consiglio di Stato (státní rada, Itálie). Mezitímním rozsudkem ze dne 21. listopadu 2017 uvedený soud odvolání částečně vyhověl. Konstatoval, že unijními právními normami použitelnými na předmětný případ nebyly normy obsažené v nařízení č. 1788/2003, ale normy obsažené v nařízení č. 3950/92. Uvedený soud měl však pochybnosti o správném výkladu určitých ustanovení nařízení č. 3950/92, proto rozhodl o přerušení řízení a položení následujících předběžných otázek k rozhodnutí Soudnímu dvoru: „1) Má být unijní právo v takové situaci, jako je situace, která je předmětem sporu v původním řízení, vykládáno v tom smyslu, že rozpor mezi ustanovením vnitrostátního právního předpisu a čl. 2 odst. 2 třetím pododstavcem [nařízení č. 3950/92] vede v důsledku k neexistenci povinnosti producentů uhradit doplňkovou dávku za podmínek stanovených tímto nařízením? 2) Má být unijní právo, zejména pak obecná zásada ochrany legitimního očekávání, v takové situaci, jako je situace, která je předmětem sporu v původním řízení, vykládáno v tom smyslu, že ochrana legitimního očekávání nemůže být poskytnuta subjektům, které splnily povinnosti uložené členským státem a měly prospěch z účinků spojených se splněním této povinnosti, pokud je tato povinnost v rozporu s unijním právem? 3) Mají být článek 9 [nařízení č. 1392/2001] a pojem ‚unijní právo‘‚prioritní kategorie‘ v takové situaci, jako je situace, která je předmětem sporu v původním řízení, vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je čl. 2 třetí pododstavec nařízení vlády s mocí zákona č. 157/2004, přijatého Italskou republikou, který stanoví rozdílné způsoby vrácení přeplatku, přičemž s ohledem na časové rozvržení a způsob vrácení rozlišuje mezi producenty, kteří jednali v souladu s vnitrostátním ustanovením, jež se ukázalo být v rozporu s unijním právem, a producenty, kteří toto vnitrostátní ustanovení nedodrželi?“

17. Písemná vyjádření předložili navrhovatelé v původním řízení, italská vláda a Komise.

18. Dne 21. listopadu 2018 si Soudní dvůr vyžádal určitá vysvětlení od italské vlády ohledně postupů pro výpočet doplňkové dávky náležející za hospodářský rok pro mléko 2003/2004. Italská vláda na tuto žádost o vysvětlení odpověděla dne 13. prosince 2018.

19. Navrhovatelé v původním řízení, italská vláda a Komise rovněž přednesli ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 17. ledna 2019.

III. Analýza

A. Předběžné poznámky

1. Právo použitelné ratione temporis

20. Ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud výslovně odkazuje na článek 2 nařízení č. 3950/92 coby klíčové ustanovení použitelné v projednávané věci. Tento názor však nesdílí italská vláda, která tvrdí, že na spor v původním řízení je použitelný čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1788/2003, jelikož rozhodnutí AGEA napadené navrhovateli v původním řízení bylo vydáno v červenci 2004.

21. Ve světle těchto skutečností považuji za přínosné vymezit nejprve právní rámec, který je na projednávanou věc použitelný ratione temporis, tedy z hlediska časové působnosti.

22. Není to bezvýznamná otázka: navrhovatelé v původním řízení tvrdí, že dotčený italský právní předpis je v rozporu s unijním právem, neboť ukládal odběratelům mléka povinnost odečítat od ceny mléka předmětnou dávku. Avšak ustanovení, jimiž se řídí fungování této dávky a která jsou upravena v nařízeních č. 3950/92 a č. 1788/2003, nejsou totožná.

23. Článek 11 odst. 3 nařízení č. 1788/2003, kterým bylo zrušeno nařízení č. 3950/92, výslovně umožňoval, aby členské státy přijaly rozhodnutí, že odběratel je povinen odečíst část ceny mléka jako zálohu na doplňkovou dávku připadající na producenta, pokud množství dodaná tímto producentem během hospodářského roku pro mléko překročí kvótu tohoto producenta. Naproti tomu, jak Soudní dvůr jasně konstatoval ve věci Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago ( 11 ), čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 zakotvuje pouze právo, nikoli povinnost odběratelů takový odečet provést.

24. V tomto ohledu sdílím názor předkládajícího soudu, že pokud jde o unijní právo, byly normami použitelnými v rozhodné době normy uvedené v nařízení č. 3950/92 (a tím pádem normy obsažené v nařízení č. 1392/2001, které zakotvilo příslušná prováděcí pravidla).

25. Spor v původním řízení se týká hospodářského roku pro mléko 2003/2004 (od 1. dubna 2003 do 30. března 2004). Nařízení č. 1788/2003 je však dle článku 27 tohoto nařízení použitelné teprve od 1. dubna 2004.

26. To není nikterak překvapující. Hospodářský rok pro mléko obvykle začíná 1. dubna každého roku a končí 30. března roku následujícího ( 12 ). Tím se vysvětluje, proč se nařízení č. 1788/2003 – stejně jako předchozí právní předpisy, včetně nařízení č. 3950/92 ( 13 ) – stalo použitelným na začátku hospodářského roku pro mléko.

27. Fungování režimu, jako je režim upravující doplňkovou dávku na mléko, nevyhnutelně vyžaduje uplatňování jediného souboru pravidel po celou dobu trvání referenčního období. Normy takového druhu, jako jsou normy, které určují osoby či orgány pověřené úkolem vybírat dávku a upravují způsob placení a výši této dávky, nejsou procesními normami, jak tvrdí italská vláda, nýbrž normami hmotněprávními ( 14 ). V tomto ohledu je nutno mít na paměti, že podle ustálené judikatury se procesní normy obecně považují za použitelné od okamžiku nabytí jejich účinnosti, a to i na probíhající řízení a spory, nestanoví-li předmětné konkrétní opatření jinak, zatímco hmotněprávní normy jsou obvykle vykládány tak, že se v zásadě nevztahují na situace existující před nabytím jejich účinnosti ( 15 ).

28. Ustanovení, jako je článek 2 nařízení č. 3950/92 a čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1788/2003, se týkají klíčových aspektů hmotněprávních povinností zakotvených v nařízení č. 3950/92. V souladu s výše uvedenými zásadami se proto tato ustanovení nepoužijí na situace existující před nabytím účinnosti těchto ustanovení.

29. Argumentace italské vlády by vedla k tomu, že čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1788/2003 by byl použitelný na skutkové okolnosti (zejména dodávky), k nimž došlo před 1. dubnem 2004, jakož i na hospodářské vztahy vzniklé před tímto dnem. Jinými slovy, takový postup by de facto vedl ke zpětné účinnosti čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1788/2003, což by bylo v rozporu s jasným zněním i smyslem článku 27 uvedeného nařízení.

30. Závěrem k tomuto bodu uvádím, že dotčená vnitrostátní právní úprava ukládala odběratelům mléka povinnost odečítat dávku od ceny mléka v období před 1. dubnem 2004, proto parametry souladu s unijním právem musí být dány ustanoveními unijního práva, která byla použitelná v průběhu právě tohoto období: ustanoveními nařízení č. 3950/92, zejména čl. 2 odst. 2 tohoto nařízení.

2. Režim zavedený nařízením č. 3950/92 a nařízením č. 1392/2001

31. Pro lepší pochopení otázek položených vnitrostátním soudem může být užitečné začít tím, že nastíníme některé aspekty režimu zavedeného nařízeními č. 3950/92 a č. 1392/2001, které jsou pro projednávanou věc relevantní.

32. Na základě těchto nařízení byla z množství mléka odebraného nebo prodaného pro přímou spotřebu nad stanovenou národní kvótu placena jistá dávka. Členské státy, které tuto národní kvótu překročily, musely břemeno placení rozložit mezi producenty, kteří k překročení referenčních množství přispěli překročením svých individuálních kvót.

33. Ve snaze zamezit průtahům při vybírání a placení dávky unijní normotvůrce rozhodl, že ve vztahu k dodávkám je poplatníkem dávky odběratel, který je povinen ji zaplatit orgánům veřejné správy, a to po jejím výběru od producentů prostřednictvím odečtu od ceny mléka či jakýmkoli jiným vhodným způsobem. Za tímto účelem příslušný vnitrostátní orgán každému odběrateli oznámil nebo potvrdil výši dávek, k jejichž zaplacení byl odběratel povinen, a to poté, co bylo členským státem přijato rozhodnutí o tom, že všechny nevyužité kvóty či jejich část mají být přerozděleny dotčeným producentům (přímo nebo prostřednictvím odběratelů) ( 16 ). V případě přerozdělení nevyužitých individuálních kvót měly být tyto kvóty přiděleny úměrně k referenčním množstvím, jimiž disponoval každý producent.

34. Členské státy se však rovněž mohly rozhodnout, že nevyužité kvóty přerozděleny nebudou. V takovém případě mohly vybranou částku ve výši převyšující dávku dlužnou vůči Evropské unii použít k financování vnitrostátních restrukturalizačních programů nebo ji vrátit producentům, kteří spadají do určitých „prioritních kategorií“, či producentům, kteří se dostali do výjimečné situace.

35. Na pozadí těchto skutečností nyní přistoupím k analýze předběžných otázek.

B. K první otázce

36. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda důsledkem tohoto konfliktu vnitrostátní právní normy s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 je, že výrobci nejsou povinni doplňkovou dávku platit, přestože jsou podmínky stanovené v uvedeném nařízení splněny.

37. Tato otázka vychází z předpokladu, že zakotvením povinnosti odběratelů odečíst doplňkovou dávku z platby za mléko dodané producenty nad rámec jejich individuálních kvót a tuto dávku měsíčně převádět AGEA se dotčené italské právní předpisy dostaly do rozporu s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92. Jak Soudní dvůr vyjasnil v rozhodnutí ve věci Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago ( 17 ), čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 dává odběratelům právo odečíst od ceny mléka placené producentovi částku, kterou tento producent dluží na doplňkové dávce, neukládá jim však v tomto ohledu žádnou povinnost.

38. Tento předpoklad však italská vláda rozporuje. Nejprve se proto budu věnovat této námitce, teprve poté se budu zabývat meritem první předběžné otázky.

1. Nesoulad mezi vnitrostátním a unijním právem

39. Podle názoru italské vlády zachází výklad rozsudku ve věci Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago, který zastává předkládající soud, příliš daleko. Podle této vlády uvedený rozsudek nevylučuje možnost, že členské státy případně omezí volbu stanovenou v čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92, pokud jde o způsob, jakým má být dávka vybírána (povinný odečet nebo jakýkoli jiný způsob). Soudní dvůr pouze konstatoval, že členské státy nesmí uložit odběratelům, kteří tuto povinnost nesplní, žádnou sankci.

40. Je pravda, že řízení, které předcházelo vydání rozsudku ve věci Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago, bylo zahájeno na základě žaloby podané subjektem zastupujícím producenty mléka, kterou tento subjekt napadl správní sankci, jež mu byla uložena italskými orgány, a to mimo jiné za to, že od ceny mléka neodečetl částky, jež měli zaplatit producenti, kteří překročili individuální kvóty. Zdá se však, že se Soudní dvůr touto otázkou zabýval v abstraktní rovině, aniž přikládal velkou váhu konkrétním skutkovým okolnostem daného případu.

41. Předkládající soud se v tomto případě v podstatě tázal, zda má odběratel na základě čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 povinnost provést srážku částek, k jejichž zaplacení jsou povinni producenti, již překročili své individuální kvóty. Soudní dvůr odpověděl záporně, přičemž zdůraznil, že čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 přiznává odběratelům v tomto ohledu možnost, neukládá jim však nevyhnutelnou povinnost ( 18 ).

42. To zjevně znamená, že členské státy nesmějí uložit sankce odběratelům, kteří se rozhodnou, že částky dlužné z titulu doplňkové dávky neodečtou od ceny mléka placené producentům, nýbrž tyto částky získají zpět jiným způsobem. Z těchto zjištění však rovněž, poměrně logicky, vyplývá, že členské státy nesmí sankcionovat odběratele, kteří takové rozhodnutí přijmou, tím, že je podrobí jinému nepříznivému zacházení, například je budou diskriminovat při přerozdělování nevyužitých kvót nebo rozdělování vybraného přeplatku dávky ( 19 ). To by bylo neslučitelné se skutečností, že čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 se – abychom použili slov generálního advokáta A. La Pergoly – týká práva odběratelů, přičemž zdržení se výkonu tohoto práva „nemůže být sankcionováno“ ( 20 ). A „sankce“ je nutno vnímat, jak bych dodal já, maximálně extenzivně.

43. Ve věci Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago proto Soudní dvůr posuzoval volbu způsobu, jakým je dávka vybírána – prostřednictvím odečtu nebo jakýmkoli jiným vhodným způsobem – a formuloval ji jako otázku subjektivního práva každého jednotlivého odběratele. Pokud unijní právní předpisy individuální právo přiznávají, je zřejmé, že vnitrostátní právní úprava nemůže jednotlivce tohoto práva zbavit. Proto jsou takovéto právní předpisy členského státu skutečně v rozporu s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92.

44. Ještě je potřeba dodat, že v rozhodném období tedy měli možnost volby co do způsobu výběru předmětné dávky odběratelé, na čemž nic nemění ani skutečnost, že samotný unijní normotvůrce později „přešel“ na jiný model výběru této dávky.

45. Přestože tedy připouštím, že by tento výklad čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 mohl vést k určitému oslabení režimu vymáhání, musím souhlasit s tvrzením navrhovatelů v původním řízení a Komise, že pokud jde o výklad práva po vydání rozhodnutí Soudního dvora ve věci Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago, předpoklad, na němž je založena první předběžná otázka, je správný.

46. Nyní se budu zabývat meritem této otázky.

2. Následky neslučitelnosti vnitrostátního práva s právem unijním

47. Podstatou první předběžné otázky v zásadě je, zda v situaci, kdy vnitrostátní norma požaduje, v rozporu s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92, aby odběratelé prováděli odečet doplňkové dávky od ceny mléka, již tato dávka přestává být splatnou, přestože podmínky stanovené v uvedeném nařízení jsou splněny. Jinými slovy, měla by předmětná neslučitelnost dotčených vnitrostátních právních předpisů s unijním právem za následek zproštění odběratelů povinnosti vybírat doplňkovou dávku od producentů a převádět ji příslušným vnitrostátním orgánům nebo zproštění producentů povinnosti doplňkovou dávku platit?

48. Odpověď na tuto otázku je dle mého názoru poměrně zřejmá: nikoli. Ostatně všichni účastníci řízení, kteří v této věci podali vyjádření (včetně navrhovatelů v původním řízení), se shodují na tom, že skutečnost, že vnitrostátní procesní normy, jimiž se řídí výběr doplňkové dávky, mohou být neslučitelné s unijním právem, nemůže odběratele ani producenty zprostit jejich hmotněprávních povinností. Jednoduše řečeno, spor (a předmětná neslučitelnost) ohledně toho, jak má být dávka vybírána, nemá žádný vliv na to, zda má být placena.

49. Pokud jde o odběratele, byl by opačný závěr v rozporu s ustanoveními nařízení č. 3950/92 a č. 1392/2001, která jasně a výslovně stanoví, že v případě dodávek je poplatníkem dávky odběratel ( 21 ). Opačný závěr by rovněž učinil režim zavedený uvedenými nařízeními do značné míry neúčinným, neboť dodávky tvoří převážnou většinu prodejů mléka, přičemž z toho důvodu „je odběratel hlavním činitelem odpovědným za správné provádění [tohoto režimu]“ ( 22 ).

50. Jediným následkem uvedené neslučitelnosti je, že dotčené vnitrostátní normy by neměly být používány. To má pro odběratele především dvojí důsledek: na jednu stranu znovu získávají právo vybírat předmětné částky „jakýmikoli vhodnými způsoby“ a na druhou stranu nemohou být sankcionováni odběratelé, kteří nevybírali dávku prostřednictvím odečtů od ceny mléka.

51. Neslučitelnost vnitrostátního práva s právem unijním, pokud jde o normy upravující výběr doplňkové dávky odběrateli, nemůže mít a fortiori žádný vliv na povinnost producentů tuto dávku platit.

52. Jak zřetelně stanoví šestý bod odůvodnění a čl. 2 odst. 1 nařízení č. 3950/92, povinnost zaplatit doplňkovou dávku je přímým důsledkem skutečnosti, že je překročena vnitrostátní kvóta, a jsou to „producent[i], kteří k překročení referenčních množství přispěli“, kdo musí tuto dávku zaplatit.

53. Jak Soudní dvůr nedávno zdůraznil, v souladu s čl. 11 odst. 1 a 2 nařízení č. 1392/2001, jsou členské státy „povinny přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění, aby dávka, včetně úroků v případě nedodržení lhůty k zaplacení, byla správně vybrána a účinně rozdělena mezi producenty, kteří přispěli k překročení referenčních množství“ ( 23 ). De facto platí, že neplní-li producenti své povinnosti v rámci tohoto režimu a odběratelé jsou nečinní, mají členské státy pravomoc zasáhnout přímo proti producentům za účelem vymožení dlužných částek ( 24 ).

54. Z výše uvedených důvodů se domnívám, že by měl Soudní dvůr na první předběžnou otázku odpovědět v tom smyslu, že neslučitelnost vnitrostátních norem, jimiž se řídí výběr doplňkové dávky, s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 nezprošťuje producenty jejich povinnosti doplňkovou dávku zaplatit.

C. Ke druhé otázce

55. Svou druhou otázkou se předkládající soud táže, zda by měla být chráněna legitimní očekávání odběratelů a producentů, kteří splnili povinnost odečítat dlužnou dávku od ceny mléka a tuto částku každý měsíc platit orgánům veřejné moci. Tuto otázku chápu tak, že je pokládána pouze pro případ, že by Soudní dvůr odpověděl na první otázku kladně.

56. Vzhledem k tomu, že nesoulad vnitrostátních norem upravujících výběr doplňkové dávky s čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 podle mého názoru nezprošťuje producenty a odběratele jejich hmotněprávních povinností dle tohoto nařízení, druhá předběžná otázka patrně ztrácí svůj význam.

57. V rámci takové konstelace si vskutku nejsem zcela jist, jaká legitimní očekávání by měla být chráněna.

58. V této souvislosti bych pouze dodal, že podle čl. 8 odst. 2 a 3 nařízení č. 1392/2001 by orgány členských států měly přijmout opatření, aby zajistily zaplacení dlužné dávky producenty, kteří jsou se zaplacením v prodlení. Kromě toho je nutno z dlužných částek platit úroky z prodlení. Konečně, shora uvedené platí, aniž je tím dotčena možnost členských států ukládat přiměřené sankce stranám, které v rámci tohoto režimu své povinnosti poruší.

D. Ke třetí otázce

59. Třetí předběžná otázka se týká důsledků, které mohou vyplývat z neslučitelnosti vnitrostátních právních předpisů upravujících výběr a placení doplňkové dávky s ustanoveními nařízení č. 3950/92 a č. 1392/2001, pokud jde o vracení přeplatku dávky.

60. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda článek 9 nařízení č. 1392/2001 brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, které stanoví odlišné způsoby a harmonogramy vracení přeplatku dávky producentům podle toho, zda dlužné částky, které měly být těmito producenty na předmětnou dávku zaplaceny, byly nebo nebyly odečítány od ceny mléka a každý měsíc převáděny příslušným vnitrostátním orgánům.

61. Abychom lépe pochopili důvody, které vedly k formulování této předběžné otázky, jakož i z ní plynoucí dílčí otázky, může být přínosné nejprve stručně připomenout konkrétní skutkové okolnosti relevantní pro tuto konkrétní otázku.

1. Skutkový základ

62. Produkce mléka v Itálii za hospodářský rok pro mléko 2003/2004 překročila kvótu přidělenou tomuto členskému státu v příslušných unijních právních předpisech. V důsledku této skutečnosti byl tento členský stát povinen Evropské unii zaplatit doplňkovou dávku z tohoto přebytku. Jelikož ale některé individuální kvóty využity nebyly, celková částka, kterou italské orgány od producentů, kteří k překročení referenčních množství přispěli, obdržely (či měly obdržet) buď přímo, nebo prostřednictvím odběratelů, překračovala výši dávky splatné do unijního rozpočtu.

63. Podle italské vlády se příslušné vnitrostátní orgány rozhodly nevyužít možnosti nabízené čl. 2 odst. 1 druhým pododstavcem nařízení č. 3950/92, tedy možnosti nevyužité kvóty přerozdělit. Ve skutečnosti bylo rozhodnuto, že vzniklý přeplatek bude rozdělen producentům, kteří spadají do určitých prioritních kategorií podle čl. 2 odst. 4 nařízení č. 3950/92. Z tohoto důvodu měl být vzniklý přeplatek uhrazen na prvním místě producentům, kteří splnili své měsíční platební povinnosti a kteří se nacházeli buď v horských oblastech, nebo v jiných znevýhodněných oblastech. Pokud by nějaká část přeplatku zbyla, příslušné orgány by následně snížily částky požadované od těch producentů, kteří nesplnili své měsíční platební povinnosti a kteří se nacházeli buď v horských oblastech, nebo v jiných znevýhodněných oblastech.

64. Navrhovatelé v původním řízení nicméně toto vylíčení skutkových okolností předestřené italskou vládou rozporují. Jsou toho názoru, že italské orgány v rozhodné době ve skutečnosti přeplatek dávky nevrátily, ale přerozdělily nevyužité kvóty mezi určité producenty, kteří překročili své individuální kvóty.

65. Zdá se však, že způsob, jakým je formulována třetí otázka položená vnitrostátním soudem, naznačuje, že předkládající soud se rovněž domnívá, že italské orgány se v roce 2004 rozhodly vrátit přeplatek dávky producentům, kteří spadali do určitých prioritních kategorií.

66. Na projednávanou otázku proto odpovím tak, jak je formulována předkládajícím soudem. V rámci řízení dle článku 267 SFEU Soudnímu dvoru nepřísluší, aby zjišťoval relevantní skutkové okolnosti. Tento úkol náleží předkládajícímu soudu.

67. S ohledem na shora uvedené a jen pro úplnost se nicméně rovněž letmo vyjádřím k situaci předkládané navrhovateli v původním řízení. Mám za to, že faktické aspekty sporu, ohledně nichž se účastníci řízení rozcházejí, nejsou určující pro potřeby analýzy onoho obecného problému vyplývajícího z třetí předběžné otázky, který, ve stručnosti, spočívá v tom, podle jakých kritérií je možné mezi producenty rozlišovat.

68. V následující části vysvětlím, proč se domnívám, že s odběrateli nebo producenty, kteří nesplnili povinnost stanovenou ve vnitrostátním právu, konkrétně povinnost odečítat předmětnou dávku od ceny mléka a zasílat ji každý měsíc příslušným orgánům, nemůže být zacházeno méně příznivě než s jinými producenty nebo odběrateli, ať již jde o vracení přeplatku dávky nebo o přerozdělování nevyužitých kvót.

2. Vracení přeplatku dávky

69. Jak je uvedeno v bodě 60 výše, třetí otázka se týká toho, zda článek 9 nařízení č. 1392/2001 brání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je čl. 2 pododstavec 3 nařízení vlády s mocí zákona č. 157/2004, který stanoví rozdílné způsoby a harmonogramy pro vracení přeplatku dávky producentům podle toho, zda byly nebo nebyly částky, které tito producenti na dávce dlužili, odečítány od ceny mléka a každý měsíc převáděny příslušným vnitrostátním orgánům.

70. Odpověď na tuto otázku by dle mého názoru měla být kladná.

71. Znění čl. 9 odst. 1 nařízení č. 1392/2001 je naprosto jasné: členský stát, který se rozhodne rozdělit přeplatek dávky mezi producenty, tak může učinit pouze ve prospěch určitých „prioritních kategorií“, které mají být určeny na základě kritérií v něm uvedených. Tato kritéria jsou jednoznačně vyčerpávající a jsou uvedena „v pořadí důležitosti“. Členské státy se proto od těchto kritérií odchýlit nesmí. A fortiori nemohou za účelem vymezení prioritních kategorií přidat kritérium vyžadující soulad s vnitrostátní procesní normou, která se navíc ukázala být neslučitelnou s ustanoveními nařízení č. 3950/92.

72. Článek 9 odst. 2 nařízení č. 1392/2001 členským státům umožňuje stanovit „jiná objektivní kritéria“, ale pouze „pokud se na základě použití kritérií stanovených v odstavci 1 [téhož ustanovení] nevyčerpají finanční prostředky disponibilní pro dané období“ a za podmínky, že se ohledně tohoto bodu členský stát poradil s Komisí.

73. Pokud se ovšem nemýlím, bylo dané vnitrostátní kritérium vycházející ze souladu s čl. 5 pododstavce 1 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003 použito za účelem určení producentů, kterým by byla náhrada vyplacena na prvním místě. Teprve v případě, že by po tomto prvním kole rozdělování ještě stále nějaké finanční prostředky zbývaly, by náhradu obdrželi i ostatní producenti. Vnitrostátní ustanovení se tedy zřejmě řídí logikou, která je prakticky opakem situace, z níž vychází článek 9 nařízení č. 1392/2001. Navíc ze spisu ve věci není jasné, zda se italské orgány ohledně přijetí tohoto „procesního“ kritéria poradily s Komisí.

74. Dle mého názoru proto článek 9 nařízení č. 1392/2001 brání tomu, aby členský stát vyloučil z náhrady producenty, kteří jednoznačně spadají do jedné z uvedených prioritních kategorií, nebo kteří splňují kritéria dohodnutá mezi Komisí a dotčeným členským státem. V důsledku shora uvedeného nemůže být s producenty, kteří neuhradili dávku v souladu s čl. 5 pododstavec 1 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003, zacházeno méně příznivě než s jinými producenty, pokud jde o vracení přeplatku dávky v souladu s čl. 2 odst. 4 nařízení č. 3950/92.

75. Pro úplnost bych dodal ještě závěrečnou poznámku, a sice že producenti, kteří řádně splnili podmínky stanovené v čl. 5 pododstavci 1 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003, nemohou být považováni za producenty, kteří jsou „dotčeni výjimečnou situací, jež nastala na základě vnitrostátního ustanovení nesouvisejícího s tímto režimem“, ve smyslu čl. 2 odst. 4 nařízení č. 3950/92. Bez ohledu na výklad rozsahu působnosti pojmu „výjimečná situace“, který by byl v každém případě patrně vykládán poměrně restriktivně, zůstává nadále zřejmé, že dle žádného představitelného výkladu čl. 2 odst. 4 nařízení č. 3950/92 by takové ustanovení, jako je čl. 5 pododstavec 1 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003, nemohlo být považováno za „nesouvisející“ s režimem mléčných kvót.

76. Ve světle shora uvedeného by měl Soudní dvůr na třetí předběžnou otázku dle mého názoru odpovědět v tom smyslu, že článek 9 nařízení č. 1392/2001 brání vnitrostátnímu ustanovení, které stanoví odlišné způsoby a harmonogramy vracení přeplatku dávky producentům podle toho, zda dlužné částky, které měly být těmito producenty na dávku zaplaceny, byly nebo nebyly odečítány od ceny mléka a každý měsíc převáděny příslušným veřejnoprávním orgánům.

3. Přerozdělování nevyužitých kvót

77. Mé posouzení by se nikterak nelišilo, ani kdyby se specifické zacházení vyhrazené italskými orgány pro producenty a odběratele, kteří nejednali v souladu s čl. 5 pododstavcem 1 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003, týkalo – jak tvrdí navrhovatelé v původním řízení – přerozdělování nevyužitých kvót.

78. Nevyužité individuální kvóty musí být v souladu s čl. 2 odst. 1 nařízení č. 3950/92 přiděleny „úměrně k referenčním množstvím, jimiž disponuje každý producent“ ( 25 ). To pravděpodobně znamená, že nevyužité kvóty mají být přiděleny všem producentům, kteří přispěli k překročení referenčních množství, a že jejich příspěvek na dávku musí být stanoven odpovídajícím způsobem ( 26 ).

79. Proto nelze diskriminovat odběratele ani producenty, kteří nejednali v souladu s čl. 5 pododstavcem 1 nařízení vlády s mocí zákona č. 49/2003, ani v případě přerozdělování nevyužitých kvót.

IV. Závěry

80. Na závěr navrhuji Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce položenou Consiglio di Stato (státní rada, Itálie) odpověděl takto: – neslučitelnost vnitrostátních norem upravujících výběr doplňkové dávky s čl. 2 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 3950/92 ze dne 28. prosince 1992, kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků, nezprošťuje producenty jejich povinnosti doplňkovou dávku uhradit; – článek 9 nařízení Komise (ES) č. 1392/2001 ze dne 9. července 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (EHS) č. 3950/92, kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků, brání vnitrostátnímu ustanovení, které stanoví odlišné způsoby a harmonogramy pro vracení přeplatku dávky producentům podle toho, zda dlužné částky, které měly být těmito producenty na dávce zaplaceny, byly nebo nebyly odečítány od ceny mléka a každý měsíc převáděny příslušným vnitrostátním orgánům.

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Srov. O’Reilly, J., „Milk quotas and their consideration before the institutions of the Community of particular interest to lawyers“, in Heusel, W., Collins, A. M., (eds), Agricultural law for the European Union, EIPA, Trevír/Dublin, 1999, s. 103.

( 3 ) – V tomto ohledu viz zvláštní zpráva Účetního dvora č. 4/93 o provádění režimu kvót na kontrolu produkce mléka spolu s odpovědí Komise (Úř. věst. 1994, C 12, s. 1).

( 4 ) – Viz nedávný rozsudek ze dne 24. ledna 2018, Komise v. Itálie (C‑433/15, EU:C:2018:31).

( 5 ) – Úř. věst. 1992, L 405, s. 1; citace z uvedeného nařízení použité v textu tohoto stanoviska jsou neoficiálním překladem.

( 6 ) – Viz první bod odůvodnění nařízení č. 3950/92.

( 7 ) – Úř. věst. 2001, L 187, s. 19; Zvl. vyd. 03/33, s. 104.

( 8 ) – Úř. věst. 2003, L 270, s. 123; Zvl. vyd. 03/40, s. 391.

( 9 ) – Gazzetta Ufficiale č. 75 ze dne 31. března 2003.

( 10 ) – Gazzetta Ufficiale č. 147 ze dne 25. června 2004.

( 11 ) – Rozsudek ze dne 29. dubna 1999 (C‑288/97, EU:C:1999:214, body 29 až 32, dále jen „Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago“).

( 12 ) – Například viz body odůvodnění 1 až 3 nařízení č. 1788/2003, jakož i čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení.

( 13 ) – Viz článek 13 nařízení č. 3950/92.

( 14 ) – V této souvislosti je možná rovněž vhodné poznamenat, coby analogický příklad, že v unijním daňovém právu není sporu o tom, že ustanovení, která se týkají, mimo jiné, způsobu, jakým má být zaplacení daně uloženo, a výše této daně, nelze použít na situace existující před vstupem těchto ustanovení v platnost. Například viz rozsudek ze dne 17. července 2014, Equoland (C‑272/13, EU:C:2014:2091, bod 20).

( 15 ) – Viz též rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další (C‑17/10, EU:C:2012:72, bod 47 a citovaná judikatura).

( 16 ) – Viz zejména článek 7 nařízení č. 1392/2001.

( 17 ) – Body 29 až 32 rozsudku.

( 18 ) – Viz zejména bod 30 rozsudku.

( 19 ) – Více informací k této otázce viz níže, body 69 až 79 tohoto stanoviska.

( 20 ) – Viz stanovisko generálního advokáta A. La Pergoly ve věci Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago (C‑288/97, EU:C:1998:574, bod 13).

( 21 ) – Viz zejména osmý bod odůvodnění a čl. 2 odst. 2 nařízení č. 3950/92 a článek 7 a čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1392/2001.

( 22 ) – Sedmý bod odůvodnění nařízení č. 1392/2001.

( 23 ) – Rozsudek ze dne 24. ledna 2018, Komise v. Itálie (C‑433/15, EU:C:2018:31, bod 41). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 24 ) – Viz rozsudek ze dne 15. ledna 2004, Penycoed (C‑230/01, EU:C:2004:20, bod 41).

( 25 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 26 ) – V tomto směru viz též rozsudek ze dne 5. května 2011, Etling a Etling a další (C‑230/09 a C‑231/09, EU:C:2011:271, bod 64).