STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MICHALA BOBKA

přednesené dne 21. listopadu 2019 ( 1 )

Spojené věci C‑496/18 a C‑497/18

HUNGEOD Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft.,

SIXENSE Soldata,

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑496/18)

Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑497/18)

proti

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Veřejné zakázky – Změny smluv na veřejné zakázky – Směrnice o prostředcích nápravy – Přezkum údajného porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek zahájený orgánem veřejné moci z moci úřední – Lhůty pro zahájení přezkumu – Uplynutí lhůt dle vnitrostátních právních předpisů účinných v okamžiku údajného protiprávního jednání – Přezkum z moci úřední zahájený dle nových právních předpisů – Uložení pokut veřejnému zadavateli a uchazečům – Zásada právní jistoty a zákazu zpětné účinnosti – Článek 83 směrnice 2014/24/EU a článek 99 směrnice 2014/25/EU – Ochrana finančních zájmů Unie“

I. Úvod

1. Společnost Budapesti Közlekedési Zrt. (dále jen „veřejný zadavatel“) uzavřela v letech 2006 a 2009 dvě smlouvy na veřejné zakázky v souvislosti s výstavbou linky 4 budapešťského metra. V roce 2017 zahájil Közbeszerzési Hatóság Elnöke (předseda Úřadu pro veřejné zakázky; dále jen „předseda ÚVZ“) z moci úřední přezkum změn těchto smluv provedených v letech 2009 a 2010, a to dle vnitrostátních ustanovení přijatých v roce 2015. V návaznosti na tento přezkum uložila Közbeszerzési Döntőbizottság (Rozhodčí komise v oblasti zadávání veřejných zakázek, dále jen „Rozhodčí komise“) veřejnému zadavateli a uchazečům pokuty.

2. Klíčovou otázku nastolenou projednávanými věcmi lze shrnout následovně: dovoluje unijní právo, aby byly přezkumy změn smluv na veřejné zakázky zahajovány orgány veřejné moci z moci úřední po uplynutí lhůt stanovených za tímto účelem vnitrostátními právními předpisy účinnými v okamžiku provedení těchto změn, pokud mají tyto přezkumy za následek uložení sankcí oběma stranám těchto smluv, a to po uplynutí řady let poté, kdy k těmto změnám došlo?

3. Podle mého názoru unijní právo nevyžaduje ani nezakazuje, aby byly z moci úřední prováděny přezkumy smluv na veřejné zakázky či přezkumy změn těchto smluv. Zásada právní jistoty dle unijního práva však brání tomu, aby vnitrostátní orgány veřejné moci takové přezkumy zahajovaly, jakmile již příslušné lhůty uplynuly.

II. Právní rámec

A. Unijní právo

1. Směrnice 89/665 a směrnice 92/13, ve znění směrnice 2007/66

4. Článek 1 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce ( 2 ) a článek 1 směrnice Rady 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací ( 3 ), obě ve znění směrnice 2007/66 ( 4 ), stanoví, že v jejich oblasti působnosti: „1. […] přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2f této směrnice z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno právo [Unie] v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící. […] 3. Členské státy zajistí, aby bylo přezkumné řízení podle prováděcích pravidel, která mohou členské státy samy stanovit, dostupné alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda. […]“

5. Bod 25 odůvodnění směrnice 2007/66 dále uvádí: „[…] Potřeba zajistit v průběhu času právní jistotu rozhodnutí přijatých veřejnými zadavateli a zadavateli […] vyžaduje stanovení přiměřené minimální promlčecí doby pro podání návrhu na přezkum, jehož cílem je prohlášení smlouvy za neúčinnou“.

6. Bod 27 odůvodnění směrnice 2007/66 dále uvádí, že „[…] [v]ymahatelnost neúčinnosti smlouvy je z důvodu právní jistoty omezena určitou lhůtou. Účinnost těchto lhůt by měla být dodržována“.

2. Směrnice 2014/24 a 2014/25

7. Bod 122 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES ( 5 ) a bod 128 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES ( 6 ) uvádějí, že tyto směrnice by na přezkumná řízení dle směrnice 89/665 a směrnice 92/13 „neměl[y] mít dopad“. „Občané, zúčastněné strany – ať již sdružené v organizacích či nikoli – a další osoby nebo subjekty, jež nemají přístup k přezkumným řízením podle [kterékoli z těchto směrnic], nicméně coby daňoví poplatníci mají legitimní zájem na řádném zadávání zakázek. Proto by měli mít možnost upozornit na případná porušení [těchto směrnic] příslušné orgány nebo organizace, a to jinak než prostřednictvím přezkumných řízení podle [těchto směrnic] a aniž by museli mít způsobilost být účastníkem soudního řízení. Aby nedošlo k duplicitě stávajících orgánů či organizací, měly by mít členské státy možnost upravit přístup k obecným orgánům či organizacím dohledu, odvětvovým subjektům dozoru, obecním orgánům dozoru, orgánům ochrany hospodářské soutěže, veřejnému ochránci práv nebo vnitrostátním kontrolním úřadům“.

8. Článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25, nadepsané „Vymáhání“, které jsou součástí hlavy IV „Správa“, stanoví: „[…] 2. Členské státy zajistí, aby bylo uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek sledováno. Pokud orgány nebo organizace provádějící sledování odhalí z vlastního podnětu nebo na základě obdržených informací konkrétní porušení nebo systémové problémy, jsou zmocněny k oznámení těchto problémů vnitrostátním kontrolním orgánům, soudům nebo jiným příslušným orgánům či organizacím, jako je veřejný ochránce práv, vnitrostátní parlamenty nebo jejich výbory. […]“

B. Maďarské právo

1. Zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003

9. Ustanovení § 303 odst. 1 közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (zákon č. CXXIX z roku 2003 o zadávání veřejných zakázek; dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003“) stanoví: „Smluvní strany jsou oprávněny změnit část smlouvy založenou na podmínkách stanovených ve výzvě k podávání nabídek nebo v příslušné zadávací dokumentaci nebo na obsahu nabídky pouze v případě, že smlouva v důsledku okolností, které nastaly po uzavření smlouvy – z důvodu, který nebyl v okamžiku uzavření smlouvy předvídatelný - porušuje podstatná legitimní očekávání některé ze smluvních stran.“

10. Ustanovení § 306/A stanoví: „(1) Smlouva, která spadá do oblasti působnosti tohoto právního předpisu, je neplatná, pokud a) v okamžiku uzavření dotčené smlouvy došlo k porušení povinnosti provést zadávací řízení […] […]“

11. Podle § 307 odst. 3 platí, že: „Közbeszerzések Tanácsának [(předseda Rady pro zadávání veřejných zakázek)] učiní kroky k zahájení řízení z moci úřední u [Rozhodčí komise], pokud je pravděpodobné, že dotčená změna smlouvy byla provedena v rozporu s § 303 […]“

12. Ustanovení § 327 stanoví: „1) Následující subjekty nebo osoby mohou učinit kroky k zahájení řízení z moci úřední u [Rozhodčí komise], pokud se při výkonu svých pravomocí dozvědí o jednání nebo opominutí, které je v rozporu s tímto zákonem: a) Předseda Rady pro zadávání veřejných zakázek; […] 2) Řízení může být u [Rozhodčí komise] zahájeno určitým orgánem z moci úřední: a) na podnět některého ze subjektů uvedených v odst. 1 písm. a), b) a d) až i) ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se tento subjekt dozví o dotčeném protiprávním jednání, nebo v případě, že došlo k porušení povinnosti provést zadávací řízení, ode dne uzavření smlouvy, nebo – nelze-li den uzavření smlouvy zjistit – ode dne, kdy se tento subjekt dozví o zahájení plnění smlouvy některou ze smluvních stran, nejpozději však ve lhůtě 1 roku od okamžiku, kdy k protiprávnímu jednání došlo, nebo ve lhůtě 3 let v případech, kdy došlo k porušení povinnosti provést zadávací řízení, […]“

13. Podle § 328 odst. 1: „Předseda Rady pro zadávání veřejných zakázek učiní kroky k zahájení řízení z moci úřední u Rozhodčí komise v oblasti zadávání veřejných zakázek […] c) v případě uvedeném v § 307 odst. 3“.

14. Podle § 379 odst. 2: „Rada pro zadávání veřejných zakázek […] l) bude bedlivě sledovat změny a plnění smluv uzavřených v návaznosti na zadávací řízení (§ 307 odst. 4)“.

2. Zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015

15. Ustanovení § 152 közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (zákon č. CXLIII z roku 2015 o zadávání veřejných zakázek; dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015“) stanoví: „1) Následující subjekty nebo osoby mohou učinit kroky k zahájení řízení z moci úřední u [Rozhodčí komise], pokud se při výkonu svých pravomocí dozvědí o jednání nebo opominutí, které je v rozporu s tímto zákonem: a) předseda Úřadu pro veřejné zakázky; […] 2) Některý ze subjektů uvedených v odstavci 1 může učinit kroky k zahájení řízení z moci úřední u [Rozhodčí komise], a to ve lhůtě 60 dnů ode dne, kdy se tento subjekt dozví o dotčeném protiprávním jednání, avšak a) nejpozději ve lhůtě 3 let od okamžiku, kdy k protiprávnímu jednání došlo, b) odchylně od písmene a) výše, pokud došlo k provedení nákupů bez zadání veřejné zakázky, nejpozději ve lhůtě 5 let ode dne uzavření smlouvy, nebo – jestliže toto datum nelze zjistit – od zahájení plnění smlouvy jednou ze smluvních stran, nebo c) odchylně od písmen a) a b) výše, pokud došlo k nabytím majetku v návaznosti na podporu, po dobu uchovávání dokumentů, která je výslovně stanovena zákonem týkajícím se vyplácení a užívání dotyčné podpory, nejméně však po dobu 5 let od okamžiku, kdy došlo k protiprávnímu jednání – pokud došlo k nabytím majetku bez zadání veřejné zakázky, ode dne uzavření smlouvy nebo, jestliže toto datum nelze zjistit, od zahájení plnění smlouvy jednou ze smluvních stran. […]“

16. Ustanovení § 153 odst. 1 uvádí: „[Předseda ÚVZ] učiní kroky k zahájení řízení z moci úřední u [Rozhodčí komise] […] c) pokud je s ohledem na výsledek sledování prováděného Úřadem pro veřejné zakázky v souladu s § 187 odst. 2 písm. j) nebo i v případě, že správní sledování prováděno nebylo, pravděpodobné, že změna nebo plnění smlouvy byly provedeny v rozporu s tímto zákonem, zejména pokud došlo k protiprávnímu jednání takového druhu, jaký je uveden v § 142 odst. 2 […] […]“

17. Ustanovení § 187 stanoví: „[…] 2) Úřad [pro veřejné zakázky] […] j) bude bedlivě sledovat změny smluv uzavřených v návaznosti na zadávací řízení, přičemž v rámci správního přezkumu podle [közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvény (zákon č. CXL z roku 2004, který stanoví obecná ustanovení týkající se správních služeb a řízení)] bude rovněž sledováno plnění – v souladu s podrobnými pravidly stanovenými výslovně zákonem – a dále bude mimo jiné též přijímat opatření uvedená v § 153 odst. 1 písm. c) a v § 175; […]“

18. Podle § 197 odst. 1: „Ustanovení tohoto zákona se použijí na smlouvy uzavřené v návaznosti na řízení o udělení [koncesí] nebo postupy při zadávání veřejných zakázek, které byly zahájeny po nabytí účinnosti tohoto zákona, na výběrová řízení zahájená po tomto datu, jakož i na přezkumná řízení s tím související, která byla určitým orgánem zahájena na návrh nebo z moci úřední, včetně postupů pro řešení sporů předcházejících žalobě. Ustanovení § 139, § 141, § 142, § 153 odst. 1 písm. c) a § 175 se použijí na možnost změny smluv uzavřených v návaznosti na postupy při zadávání veřejných zakázek, které byly zahájeny před nabytím účinnosti tohoto zákona, pokud k takové změně smlouvy dojde bez provedení nového řízení o zadání veřejné zakázky, jakož i na sledování změn a plnění smluv. Ustanovení kapitoly XXI se dále použijí na přezkumná řízení týkající se těchto smluv.“

3. Vnitrostátní nařízení č. 4/2011

19. Podle § 80 odst. 3 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (vnitrostátní nařízení č. 4/2011 ze dne 28. ledna 2011 o použití podpor z Evropského fondu pro regionální rozvoj, z Evropského sociálního fondu a z Fondu soudržnosti v programovém období 2007 až 2013): „Příjemce podpory a subjekty zapojené do vyplácení podpory jsou povinny vést oddělené účetnictví pro každý projekt, evidovat všechny dokumenty týkající se projektu odděleně a uchovávat je nejméně do 31. prosince 2020.“

III. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky

A. Věc C‑496/18

20. Dne 30. září 2005 veřejný zadavatel zveřejnil v Úředním věstníku Evropské unie zadávací řízení na „pořízení systému sledování určeného ke sledování pohybu objektů a kontrole hluku a vibrací během první fáze výstavby linky 4 budapešťského metra“. Odhadovaná hodnota zakázky překračovala finanční limity stanovené unijním právem. Projekt byl financován z unijních fondů (v rámci Operačního programu „Doprava“).

21. Zakázka byla zadána konsorciu poskytovatelů služeb sestávajícího ze společností Sol-Data SA (která později změnila svou obchodní firmu na SIXENSE Soldata) a HUNGEOD Kft. Dne 1. března 2006 uzavřel veřejný zadavatel smlouvu na veřejnou zakázku se členy konsorcia Sol-Data – Hungeod Konzorcium.

22. Dne 5. října 2009 smluvní strany tuto smlouvu změnily s poukazem na vznik nepředvídatelných okolností. Dne 18. listopadu 2009 bylo oznámení o změně smlouvy zveřejněno v Közbeszerzési Értesítő (Úřední věstník veřejných zakázek).

23. Z předkládacího usnesení vyplývá, že podnět k zahájení přezkumného řízení vedeného ohledně změny smlouvy uzavřené se společnostmi Sol-Data SA a HUNGEOD Kft. podalo z moci úřední Az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (Generální ředitelství auditu podpor Unie). Nicméně dne 9. listopadu 2010 Közbeszerzési Döntőbizottság (Rozhodčí komise) návrh na tento přezkum zamítla jako opožděný.

24. Dne 29. května 2017 zahájil předseda ÚVZ, vedlejší účastník na straně Rozhodčí komise, proti společnostem HUNGEOD Kft., Sol-Data a veřejnému zadavateli (dále jen „žalobci“) řízení z moci úřední podle § 153 odst. 1 písm. c) zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015. Podle jeho názoru žalobci tím, že změnili dotčenou smlouvu, porušili § 303 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003, neboť nebyly splněny podmínky pro změnu smlouvy stanovené tímto ustanovením. Předseda ÚVZ konstatoval, že dnem, kdy došlo k protiprávnímu jednání, je datum změny smlouvy, tj. 5. říjen 2009. Jako datum, kdy se o protiprávním jednání dozvěděl, uvedl nicméně 30. březen 2017.

25. Dne 3. srpna 2017 dospěla Rozhodčí komise v rozhodnutí, které je předmětem sporu ve věci v původním řízení, k názoru, že žalobci porušili § 303 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003.

26. Ve svém rozhodnutí Rozhodčí komise před vyslovením výroku ve věci samé odmítla procesní námitku týkající se otázky, zda předseda ÚVZ zahájil řízení včas. Podle Rozhodčí komise platí, že zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003 se sice použije na meritum věci, ale zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 se použije na její procesní aspekty. Druhá věta § 197 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015, coby přechodné ustanovení, stanoví, že je nutno použít mimo jiné zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 na sledování změn smluv uzavřených v návaznosti na zadávací řízení zahájená před nabytím účinnosti tohoto zákona a kapitolu daného zákona týkající se pravidel upravujících přezkumná řízení na přezkumná řízení týkající se sledování těchto změn. Rozhodčí komise proto neměla za to, že jsou žalobci oprávněni dovolávat se zásady zákazu zpětné účinnosti a právní jistoty. Předseda ÚVZ se proto nedopustil pochybení, když zahájil přezkum ve lhůtách stanovených v § 152 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015.

27. Rozhodčí komise rovněž konstatovala, že dotčený projekt, jakož i změna posuzované smlouvy, byly z významné části financovány z unijních fondů, a spadají tudíž do oblasti působnosti vnitrostátního nařízení č. 4/2001. Rozhodčí komise dospěla k závěru, že na změnu dotčené smlouvy je nezbytné použít § 80 odst. 3 tohoto vnitrostátního nařízení. Lhůta, ve které může určitý subjekt zahájit řízení z moci úřední, tedy uplyne dne 31. prosince 2020. Z toho plyne, že předseda ÚVZ takto vymezený časový rámec nepřekročil, když zahájil řízení z moci úřední dne 29. května 2017.

28. V návaznosti na zjištění, že došlo k protiprávnímu jednání, uložila Rozhodčí komise veřejnému zadavateli pokutu ve výši 25000000 maďarských forintů (HUF). Uložila rovněž pokutu ve výši 5000000 HUF společnostem HUNGEOD Kft. a SIXENSE Soldata, které byly povinny tuto pokutu zaplatit společně a nerozdílně.

29. Žalobci napadli rozhodnutí Rozhodčí komise u předkládajícího soudu, Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko). Předkládající soud má pochybnosti o správném výkladu unijního práva, a proto se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1. Je třeba čl. 41 odst. 1 a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie, body 2, 25, 27 a 36 odůvodnění [směrnice 2007/66], čl. 1 odst. 1 a 3 [směrnice 92/13] a v tomto kontextu zásadu právní jistoty jako obecnou zásadu unijního práva a požadavek účinnosti a rychlosti prostředků nápravy dostupných v oblasti zadávání veřejných zakázek proti rozhodnutím veřejných zadavatelů vykládat v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která ve vztahu ke smlouvám týkajícím se veřejných zakázek uzavřeným před tím, než nabyla účinnosti, po uplynutí prekluzivních lhůt stanovených v předchozí právní úpravě členského státu pro podání návrhu na přezkum protiprávních jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek, k nimž došlo před tím, než uvedená právní úprava nabyla účinnosti, obecně umožňuje příslušnému orgánu (dohledu), který sama zřizuje, v rámci lhůty stanovené uvedenou právní úpravou zahájit řízení s cílem vyšetřit určité protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek a rozhodnout ve věci samé, a v důsledku toho prohlásit, že došlo k protiprávnímu jednání, uložit sankci v oblasti zadávání veřejných zakázek a uplatnit důsledky neplatnosti smlouvy? 2. Lze právní předpisy a zásady, na které se odkazuje v první otázce – vedle zásady účinného uplatnění (subjektivního a osobního) práva podat návrh na přezkum, které mají zájemci o zadání veřejné zakázky –, vztáhnout na oprávnění zahájit a vést přezkumné řízení, které mají orgány (dohledu) zřízené právním řádem členského státu, jež jsou oprávněny z moci úřední odhalovat a vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek a jejichž funkcí je hájit veřejný zájem? 3. Vyplývá z čl. 99 odst. 1 a 2 [směrnice 2014/25], že přijetím nového zákona může právo členského státu – k hájení finančních zájmů Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek – obecně umožnit orgánům (dohledu), které jsou právním řádem členského státu oprávněny z moci úřední odhalovat a vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek a jejichž funkcí je hájit veřejný zájem, vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek, k nimž došlo před tím, než uvedený zákon nabyl účinnosti, a zahájit a vést řízení, přestože již uplynuly prekluzivní lhůty podle předchozí právní úpravy? 4. Bude-li zjištěna – s ohledem na právní předpisy a zásady, na které se odkazuje v první otázce – slučitelnost oprávnění vyšetřovat uděleného orgánům (dohledu), které je popsáno v první a třetí otázce, s unijním právem, má nějakou relevanci, jaké byly právní, legislativní, technické nebo organizační mezery nebo překážky jiného druhu, pro které nebylo protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek vyšetřeno v okamžiku, kdy k němu došlo? 5. Je třeba čl. 41 odst. 1 a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie, body 2, 25, 27 a 36 odůvodnění [směrnice 2007/66], čl. 1 odst. 1 a 3 [směrnice 92/13] a v tomto kontextu zásadu právní jistoty jako obecnou zásadu unijního práva a požadavek účinnosti a rychlosti prostředků nápravy dostupných v oblasti zadávání veřejných zakázek proti rozhodnutím veřejných zadavatelů a zásadu proporcionality vykládat v tom smyslu, že – i pokud ve světle těchto zásad lze orgánům (dohledu), které jsou právním řádem členského státu oprávněny z moci úřední odhalovat a vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek a jejichž funkcí je hájit veřejný zájem, přiznat pravomoc, na kterou se odkazuje v první až čtvrté otázce – vnitrostátní soud může posoudit rozumnost a proporcionalitu časového období mezi protiprávním jednáním, uplynutím dříve stanovené prekluzivní lhůty pro podání návrhu na přezkum a zahájením vyšetřování protiprávního jednání a vyvodit z toho právní důsledek v podobě neúčinnosti sporného rozhodnutí nebo jiný účinek stanovený právem členského státu?“

B. Věc C‑497/18

30. Dne 3. července 2009 zveřejnil veřejný zadavatel v Úředním věstníku Evropské unie zadávací řízení na „poskytování odborných služeb v souvislosti s řízením projektu DBR během první fáze výstavby linky 4 metra“. Odhadovaná hodnota zakázky (90000000 HUF za období 3 let) překročila finanční limity stanovené unijním právem. Projekt byl financován z unijních fondů (v rámci Operačního programu „Doprava“).

31. Veřejná zakázka byla zadána společnosti Matrics Consult Ltd. Veřejný zadavatel uzavřel dotčenou smlouvu dne 14. května 2009. Tuto smlouvu ukončil dne 16. listopadu 2011, s účinností od 31. prosince 2011.

32. Dne 30. května 2017 zahájil předseda ÚVZ v souladu s § 153 odst. 1 písm. c) zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 z moci úřední řízení proti veřejnému zadavateli a společnosti Matrics Consult Ltd, v němž se domáhal určení, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, a uložení pokuty. Ačkoli smluvní strany nezměnily dotčenou smlouvu písemně, v důsledku svého jednání při placení faktur a vystavování osvědčení o plnění se do značné míry odchýlily od platebních podmínek nastavených v okamžiku podávání nabídek a začleněných do smlouvy. Tyto změny byly považovány za změnu smlouvy představující porušení § 303 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003, neboť nebyly splněny podmínky pro změny smlouvy stanovené v tomto ustanovení. V návrhu na přezkum uvedl předseda ÚVZ 8. únor 2010 jako datum, kdy došlo k protiprávnímu jednání, tj. datum, kdy byla zaplacena faktura, jejíž platba vedla k tomu, že smluvní strany překročily částku úplaty sjednanou ve smlouvě. Jako datum, kdy se předseda ÚVZ o tomto protiprávním jednání dozvěděl, bylo uvedeno datum 31. března 2017.

33. Dne 18. srpna 2017 dospěla Rozhodčí komise k závěru, že veřejný zadavatel a společnost Matrics Consult Ltd porušili § 303 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003 tím, že protiprávně změnili smlouvu týkající se zadávacího řízení, kterou uzavřeli. Rozhodčí komise uložila veřejnému zadavateli pokutu ve výši 27000000 HUF a společnosti Matrics Consult Ltd pokutu ve výši 13000000 HUF.

34. Před vyslovením tohoto výroku ve věci samé Rozhodčí komise odmítla procesní námitku týkající se toho, zda bylo přezkumné řízení předsedou ÚVZ zahájeno ve stanovené lhůtě. Rozhodčí komise měla za to, že ustanovení týkající se lhůt zakotvená v zákoně o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 byla na faktickou změnu smlouvy, k níž došlo před nabytím účinnosti tohoto zákona, použitelná, což znamená, že smluvní strany nebyly oprávněny dovolávat se zásady zákazu zpětné účinnosti a právní jistoty.

35. Veřejný zadavatel napadl rozhodnutí Rozhodčí komise u předkládajícího soudu, Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti). Předkládající soud se rozhodl řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1. Je třeba čl. 41 odst. 1 a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie, body 2, 25, 27 a 36 odůvodnění [směrnice 2007/66], čl. 1 odst. 1 a 3 [směrnice 89/665] a v tomto kontextu zásadu právní jistoty jako obecnou zásadu unijního práva a požadavek účinnosti a rychlosti prostředků nápravy dostupných v oblasti zadávání veřejných zakázek proti rozhodnutím veřejných zadavatelů vykládat v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která ve vztahu ke smlouvám týkajícím se veřejných zakázek uzavřeným před tím, než nabyla účinnosti, po uplynutí prekluzivních lhůt stanovených v předchozí právní úpravě členského státu pro podání návrhu na přezkum protiprávních jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek, k nimž došlo před tím, než uvedená právní úprava nabyla účinnosti, obecně umožňuje příslušnému orgánu (dohledu), který sama zřizuje, v rámci lhůty stanovené uvedenou právní úpravou zahájit řízení s cílem vyšetřit určité protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek, a v důsledku toho prohlásit, že došlo k protiprávnímu jednání, uložit sankci v oblasti zadávání veřejných zakázek a uplatnit důsledky neplatnosti smlouvy týkající se veřejné zakázky? 2. Lze právní předpisy a zásady, na které se odkazuje v první otázce – vedle zásady účinného uplatnění (subjektivního a osobního) práva podat návrh na přezkum, které mají zájemci o zadání veřejné zakázky –, vztáhnout na oprávnění zahájit a vést přezkumné řízení, které mají orgány (dohledu) zřízené právním řádem členského státu, které jsou oprávněny z moci úřední odhalovat a vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek a jejichž funkcí je hájit veřejný zájem? 3. Vyplývá z čl. 83 odst. 1 a 2 [směrnice 2014/24], že přijetím nového zákona může právo členského státu – k hájení finančních zájmů Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek – obecně umožnit orgánům (dohledu), které jsou právním řádem členského státu oprávněny z moci úřední odhalovat a vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek a jejichž funkcí je hájit veřejný zájem, vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek, k nimž došlo před tím, než uvedený zákon nabyl účinnosti, a zahájit a vést řízení, přestože již uplynuly prekluzivní lhůty podle předchozí právní úpravy? 4. Bude-li zjištěna – s ohledem na právní předpisy a zásady, na které se odkazuje v první otázce – slučitelnost oprávnění vyšetřovat uděleného orgánům (dohledu), které je popsáno v první a třetí otázce, s unijním právem, má nějakou relevanci, jaké byly právní, legislativní, technické nebo organizační mezery nebo překážky jiného druhu, pro které nebylo protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek vyšetřeno v okamžiku, kdy k němu došlo? 5. Je třeba čl. 41 odst. 1 a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie, body 2, 25, 27 a 36 odůvodnění [směrnice 2007/66], čl. 1 odst. 1 a 3 [směrnice 89/665] a v tomto kontextu zásadu právní jistoty jako obecnou zásadu unijního práva a požadavek účinnosti a rychlosti prostředků nápravy dostupných v oblasti zadávání veřejných zakázek proti rozhodnutím veřejných zadavatelů a zásadu proporcionality vykládat v tom smyslu, že – i pokud ve světle těchto zásad lze orgánům (dohledu), které jsou právním řádem členského státu oprávněny z moci úřední odhalovat a vyšetřovat protiprávní jednání v oblasti zadávání veřejných zakázek a jejichž funkcí je hájit veřejný zájem, přiznat pravomoc, na kterou se odkazuje v první až čtvrté otázce – vnitrostátní soud může posoudit rozumnost a proporcionalitu časového období mezi protiprávním jednáním, uplynutím dříve stanovené prekluzivní lhůty pro podání návrhu na přezkum a zahájením vyšetřování protiprávního jednání a vyvodit z toho právní důsledek v podobě neúčinnosti sporného rozhodnutí nebo jiný účinek stanovený právem členského státu?“

36. Rozhodnutím ze dne 18. září 2018 nařídil předseda Soudního dvora spojení obou věcí.

37. Písemná vyjádření předložili veřejný zadavatel, Rozhodčí komise, předseda ÚVZ, maďarská vláda a Evropská komise. Tito všichni přednesli ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 4. září 2019.

IV. Analýza

38. Toto stanovisko je koncipováno následovně. Začnu několika úvodními poznámkami týkajícími se zvláštností maďarského systému přezkumu smluv na veřejné zakázky prováděného orgány veřejné moci z moci úřední. Rovněž bude hned na úvod nezbytné označit normy unijního práva, které se na projednávanou věc použijí, a přeformulovat otázky položené předkládajícím soudem (A). Dále se budu zabývat otázkou č. 2 týkající se oblasti působnosti směrnic 89/665 a 92/13 (dále jen „směrnice o prostředcích nápravy“), ve znění směrnice 2007/66, a směrnic 2014/24 a 2014/25: spadají přezkumy smluv na veřejné zakázky zahájené orgány veřejné moci z moci úřední do oblasti působnosti těchto směrnic (B)? Následně přikročím k otázkám č. 1, 3 a 4, které budu posuzovat společně, neboť se v podstatě všechny zabývají totožnou otázkou: brání unijní právo, zejména zásada právní jistoty, zahájení těchto přezkumů z moci úřední po uplynutí lhůt pro přezkum, které byly stanoveny vnitrostátními právními předpisy účinnými v okamžiku provedení oněch údajně protiprávních změn uvedených smluv (C)? Poslední část mého stanoviska se bude věnovat otázce č. 5 týkající se pravomocí vnitrostátních soudů, pokud jde o posuzování případných protiprávních jednání, na která vnitrostátní orgány veřejné moci poukáží z moci úřední (D).

A. Úvodní poznámky

1. K maďarskému systému přezkumu ve věcech týkajících se veřejných zakázek a projednávaným věcem

39. Maďarské právo rozlišuje dva druhy přezkumu smluv na veřejné zakázky v závislosti na totožnosti osoby, která dává k tomuto přezkumu podnět.

40. Na jedné straně může být přezkum požadován osobami, které mají subjektivní zájem (ve smyslu skutečného a individuálního zájmu) na dotčené veřejné zakázce, jako je vybraný uchazeč, neúspěšní (skuteční nebo potenciální) uchazeči, nebo dokonce i dotčený veřejný zadavatel. Tento druh přezkumu usnadňuje soukromoprávní prosazování pravidel pro zadávání veřejných zakázek.

41. Na druhé straně maďarské právo rovněž upravuje přezkumy, které mohou být zahájeny z moci úřední řadou orgánů veřejné moci, jež jsou pověřeny ochranou obecného zájmu, včetně například dodržování zásady legality nebo dohledu nad využíváním veřejných prostředků. Tento druh přezkumu představuje veřejnoprávní prosazování pravidel pro zadávání veřejných zakázek.

42. Předseda ÚVZ je jedním z těchto orgánů veřejné moci. Má právo zahájit z moci úřední řízení podle § 153 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015. Jakmile je tento přezkum z moci úřední zahájen, je následně úkolem Rozhodčí komise tento přezkum provést, a to jak co do posouzení přípustnosti, tak co do posouzení merita věci. Pokud je zjištěno porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, může Rozhodčí komise uložit osobám odpovědným za toto protiprávní jednání pokutu. Uložení pokuty je podle všeho povinné v případě, že ke zjištění protiprávního jednání došlo v rámci přezkumu zahájeného z moci úřední předsedou ÚVZ na základě § 153 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015. Kromě toho bylo na jednání upřesněno, že zjištění protiprávního jednání může mít rovněž za následek zrušení dotčené smlouvy, ale pouze v návaznosti na rozhodnutí soudu.

43. V projednávaných věcech předseda ÚVZ zahájil přezkum z moci úřední ve vztahu ke změnám dotčených dvou smluv na veřejné zakázky. Tyto změny byly provedeny v letech 2009 a 2010. V době provádění změn byl použitelným vnitrostátním právním předpisem zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003. Avšak přechodná ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 (v § 197) jsou vykládána tak, že se procesní ustanovení tohoto zákona použijí na změny smluv na veřejné zakázky, ke kterým došlo před nabytím účinnosti uvedeného zákona.

44. V souladu s touto argumentací zahájil předseda ÚVZ u Rozhodčí komise přezkumy z moci úřední v roce 2017, tedy 7, resp. 8 let poté, co k údajným protiprávním jednáním došlo. V té době již lhůty pro přezkum zakotvené v zákoně o zadávání veřejných zakázek z roku 2003 uplynuly. Předseda ÚVZ tyto zjevně opožděné přezkumy odůvodnil tím, že se o dotčených protiprávních jednáních dozvěděl teprve v roce 2017. Rozhodčí komise následně posuzovala otázku, zda byly tyto přezkumy zahájeny včas, a to s odkazem na zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015, a dospěla k závěru, že ano. V obou případech Rozhodčí komise nakonec uložila ony napadené pokuty jak veřejnému zadavateli, tak uchazečům. Ani dotčené smlouvy, ani ony údajně protiprávní změny však nebyly prohlášeny za neplatné.

45. Na pozadí tohoto skutkového a procesního stavu pak předkládající soud klade Soudnímu dvoru několik předběžných otázek. Soudnímu dvoru nepřísluší, aby prováděl výklad onoho poměrně složitého vnitrostátního právního režimu a procesního rámce. Chtěl bych však zdůraznit dva podle všeho nesporné body, z nichž toto stanovisko vychází.

46. Zaprvé jak zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003, tak zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 obsahují lhůty, před jejichž uplynutím je orgán oprávněný k zahájení přezkumu z moci úřední povinen jednat. Tato pravidla jsou, dle mého chápání, obsažena v § 327 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003 a v § 152 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 ( 7 ). Struktura obou ustanovení je podobná. Každé obsahuje kombinaci subjektivní a objektivní promlčecí doby. Mezi verzemi těchto ustanovení z let 2003 a 2015 nicméně došlo ke změně délky promlčecích dob, které byly zákonem o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 prodlouženy na více než dvojnásobek.

47. Zadruhé, a to je dle mého názoru poměrně důležité, předkládající soud uvádí, a žádný z účastníků řízení toto konstatování nerozporuje ( 8 ), že lhůty pro přezkum, které byly účinné a použitelné v době provádění změn, uplynuly již před nabytím účinnosti zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 ( 9 ).

2. Relevantní ustanovení unijního práva a přeformulování předběžných otázek

48. V každé ze spojených věcí pokládá předkládající soud pět téměř totožných otázek ( 10 ). Znění těchto otázek však bohužel není příliš jednoznačné. Jejich obsah se rovněž do určité míry překrývá. Je proto nezbytné tyto otázky přeformulovat, aby mohla být předkládajícímu soudu ve světle skutkového a právního stavu projednávaných věcí poskytnuta užitečná odpověď.

49. Než tak učiním, bude vhodné připojit poznámku týkající se příslušných pravidel unijního práva. Předkládající soud cituje ve svých otázkách řadu ustanovení Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a několika směrnic o zadávání veřejných zakázek, jakož i některé obecné zásady unijního práva. Dle mého názoru jsou však pro projednávané věci plně relevantní pouze některé z nich. Naproti tomu mohou být relevantní též jiná pravidla unijního práva, která zmíněna nejsou.

50. Zaprvé se nedomnívám, že jsou pro projednávané věci relevantní články 41 a 47 Listiny. Článek 41 týkající se práva na řádnou správu je určen pouze orgánům, institucím a jiným subjektům Unie ( 11 ). Stejně tak se na projednávané věci nepoužije článek 47 Listiny. Předkládající soud tento článek zmiňuje a současně se táže, zda je zahájení přezkumu po uplynutí 7, resp. 8 let ode dne spáchání údajných protiprávních jednání slučitelné s požadavkem na vedení soudního řízení v přiměřené lhůtě. Avšak s ohledem na skutkové okolnosti projednávaných věcí není dle mého názoru předmětem sporu právo na účinné prostředky nápravy před soudem ve smyslu článku 47. Skutečně řešenou otázkou je podle všeho dodržování promlčecích dob správním orgánem.

51. Zadruhé, pokud jde o obecné zásady unijního práva zmíněné předkládajícím soudem, zásada právní jistoty je klíčová pro zodpovězení otázek č. 1, 3 a 4, zatímco zásada proporcionality je do určité míry relevantní pro otázku č. 5. Požadavek na rychlé a účinné prostředky nápravy proti rozhodnutím veřejných zadavatelů je konkrétně zakotven v čl. 1 odst. 1 směrnic o prostředcích nápravy.

52. Zatřetí, s ohledem na skutečnost, že předkládající soud obecně zmínil ochranu finančních zájmů Unie, se budu tomuto aspektu věci věnovat vzhledem k ustanovením unijního práva, která nebyla předkládajícím soudem uvedena, ale byla projednávaná na jednání, a sice nařízení č. 2988/95 ( 12 ) a nařízení č. 1083/2006 ( 13 ).

53. Přikročím-li nyní ke konkrétním otázkám položeným předkládajícím soudem, mohou být tyto otázky dle mého názoru přeskupeny následovně.

54. Podstatou otázky č. 2 předkládajícího soudu je určení, zda unijní právo – především směrnice o prostředcích nápravy, ve znění zejména směrnice 2007/66, a směrnice 2014/24 a 2014/25 – upravuje nebo nějakým způsobem omezuje možnost orgánů veřejné moci provádět přezkumy v obecném zájmu. Konkrétně tuto otázku chápu tak, že se předkládající soud Soudního dvora táže, zda takové přezkumy, jako jsou ty, které jsou předmětem sporu v původních řízeních, spadají do oblasti působnosti některé z těchto směrnic.

55. Prostřednictvím otázky č. 1 je Soudní dvůr žádán o určení, zda unijní právo, zejména obecná zásada právní jistoty, umožňuje orgánům veřejné moci zahájit přezkumy změn smluv na veřejné zakázky – a případně uložit sankce –, přestože lhůty stanovené pro tyto přezkumy vnitrostátními právními předpisy účinnými v době provedení těchto změn již uplynuly. Otázky č. 3 a 4 se týkají možného dopadu potřeby chránit finanční zájmy Unie na odpověď na otázku č. 1. Otázky č. 1, 3 a 4 budu proto analyzovat společně.

56. Otázka č. 5 je relevantní pouze za předpokladu, že unijní právo nebrání přezkumu z moci úřední za okolností, jaké nastaly ve věcech v původních řízeních. Zmocňuje v takovém případě unijní právo, zejména zásada proporcionality, vnitrostátní soudy k přezkumu uložených sankcí?

B. K otázce č. 2

57. Otázkou č. 2 žádá předkládající soud o určení, zda unijní právo upravuje nebo omezuje možnost orgánů veřejné moci jednajících v obecném zájmu zahájit z moci úřední přezkumy změn smluv na veřejné zakázky. Předkládající soud požaduje zejména odpověď na otázku, zda tyto přezkumy spadají do oblasti působnosti směrnic o prostředcích nápravy, ve znění směrnice 2007/66, nebo směrnic 2014/24 a 2014/25.

58. Podle předsedy ÚVZ se přezkumy zahájené orgány veřejné moci ve veřejném zájmu neřídí směrnicemi o prostředcích nápravy. Je výlučně na členských státech, aby přijaly odpovídající právní úpravu v tomto smyslu. Projednávané věci z tohoto důvodu nespadají do oblasti působnosti unijního práva.

59. Maďarská vláda se rovněž domnívá, že vnitrostátní ustanovení týkající se lhůt pro zahájení přezkumů ve veřejném zájmu z moci úřední neprovádějí směrnice o prostředcích nápravy, ani nespadají do oblasti jejich působnosti. Poukazuje na článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25, jimiž vysvětluje, že pravomoci orgánů dohledu jsou z povahy věci zásadně odlišné od přezkumu, který mají k dispozici hospodářské subjekty se zájmem na získání zakázky.

60. Podle Komise platí, že v případě absence ustanovení, která by takovou povinnost předepisovala, směrnice o prostředcích nápravy členským státům neukládají povinnost zavést přezkum rozhodnutí veřejných zadavatelů z moci úřední, ale ani jim to nezakazují. Rovněž článek 83 směrnice 2014/24, ani článek 99 směrnice 2014/25 neukládají členským státům povinnost zavést přezkumy ve veřejném zájmu z moci úřední. Členské státy však musí dodržovat obecné zásady unijního práva, včetně zásady právní jistoty.

61. S postojem Komise vcelku souhlasím. Dle mého názoru směrnice o prostředcích nápravy, směrnice 2014/24 ani směrnice 2014/25 členským státům neukládají povinnost stanovit přezkumy z moci úřední zahajované orgány veřejné moci ve veřejném zájmu, ani jim v tom nebrání. Přestože tyto směrnice takové přezkumy nevyžadují, platí však, že pokud se členský stát rozhodne takové mechanismy zavést, budou tyto mechanismy do (věcné) oblasti působnosti těchto směrnic spadat. Otázky položené předkládajícím soudem, a zejména otázka č. 2, jsou tudíž přípustné.

62. Směrnice o prostředcích nápravy ukládají členským státům pouze povinnost upravit přezkumy zahajované z podnětu dotčených podniků. Článek 1 odst. 3 totiž ukládá členským státům povinnost zajistit, aby bylo přezkumné řízení dostupné „alespoň každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla nebo hrozí škoda“ ( 14 ).

63. Znění tohoto ustanovení naznačuje, že směrnice o prostředcích nápravy nevyžadují komplexní systém přezkumu v záležitostech týkajících se veřejných zakázek. Jak již Soudní dvůr judikoval, „cílem směrnice 89/665, jak vyplývá zejména z jejího čl. 1 odst. 3, není úplná harmonizace příslušných vnitrostátních pravidel“ ( 15 ). Tato směrnice stanoví určitou minimální povinnost („alespoň“) členských států zakotvit mechanismus přezkumu pro podniky, ne však nutně i pro orgány veřejné moci jednající ve veřejném zájmu.

64. Tento výklad dále potvrzuje i kontext a účel čl. 1 odst. 3 směrnic o prostředcích nápravy, ve znění směrnice 2007/66. Zaprvé, pokud jde o celkový kontext čl. 1 odst. 3, unijní normotvůrce zavedl mechanismy, jejichž cílem je posílit rámec pro přezkumy prováděné z podnětu podniků ( 16 ). Zadruhé, pokud jde o systém a účel směrnic o prostředcích nápravy, z ustálené judikatury plyne, že tyto směrnice jsou určeny k ochraně uchazečů před svévolí veřejného zadavatele a zajištění účinného použití unijních pravidel v oblasti zadávání veřejných zakázek, a to zejména ve stadiu, kdy může být protiprávní jednání ještě napraveno ( 17 ). Z toho vyplývá, že i když je zachování legality jistě též klíčovým cílem směrnic o prostředcích nápravy, je přezkum stanovený těmito směrnicemi za účelem dosažení tohoto cíle zjevně tím druhem přezkumu, který je zahajován z podnětu hospodářských subjektů, jak dále uvádí bod 27 odůvodnění směrnice 2007/66 ( 18 ).

65. Skutečnost, že směrnice 2007/66 rovněž upravuje takzvaný „systém nápravy“ ( 19 ), na tomto závěru ničeho nemění. Podle tohoto mechanismu je Komise oprávněna žádat nápravu závažných porušení unijního práva, k nimž došlo při zadávání veřejných zakázek. I za předpokladu, že by tento mechanismus bylo možno považovat za součást veřejnoprávního prosazování pravidel pro zadávání veřejných zakázek, nelze z toho vyvodit, že směrnice o prostředcích nápravy, ve znění směrnice 2007/66, vyžadují, aby členské státy zavedly přezkumy ve veřejném zájmu. Tento mechanismus spíše naopak ukazuje, že směrnice o prostředcích nápravy neupravují žádnou jinou formu přezkumu ve veřejném zájmu.

66. Obdobně platí, že článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25, jejichž znění je totožné, nelze vykládat v tom smyslu, že členským státům ukládají povinnost zavedení mechanismu přezkumu ve veřejném zájmu, jako je mechanismus, který je předmětem sporu v původním řízení.

67. Článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 pouze vyžadují, aby konkrétní protiprávní jednání nebo systémové problémy týkající se uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek mohly být „oznámeny“ soudům nebo jiným příslušným orgánům či organizacím. Neexistuje proto povinnost řízení skutečně zahájit, pouze možnost tak učinit, v případech, kdy jsou zjištěna konkrétní protiprávní jednání. Hlavní úkol orgánů veřejné moci dle článku 83 směrnice 2014/24 a článku 99 směrnice 2014/25 patrně spočívá spíše v hlášení strukturálních problémů a navrhování vhodných nápravných opatření ( 20 ).

68. Přestože tedy článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 jasně upřednostňují veřejnoprávní prosazování pravidel pro zadávání veřejných zakázek ( 21 ), neukládají členským státům povinnost zavést takové mechanismy přezkumu, jaké jsou předmětem sporu v původním řízení.

69. Z toho vyplývá, že směrnice o prostředcích nápravy, směrnice 2014/24 ani směrnice 2014/25 členským státům neukládají, aby zavedly jiné druhy přezkumu, jako je přezkum z moci úřední zahajovaný orgány veřejné moci v zájmu legality a ochrany veřejných prostředků, ani jim to nezakazují.

70. Pokud však takové mechanismy přezkumu skutečně jsou členským státem zavedeny, pak budou tyto přezkumy, zejména jejich dopad a výsledky, do oblasti působnosti unijního práva spadat.

71. Zaprvé, pokud smlouvy na veřejné zakázky spadají do věcného rámce směrnic o zadávání veřejných zakázek, řídí se unijním právem i jejich změny ( 22 ). Přezkumy těchto změn logicky spadají do oblasti působnosti unijního práva potud, pokud usilují o zajištění dodržování hmotněprávních unijních pravidel týkajících se změn smluv na veřejné zakázky.

72. Zadruhé a jako podpůrný argument lze uvést, že daný konkrétní druh přezkumu, který je předmětem sporu v projednávaných věcech, se týká směrnic 2014/24 a 2014/25. Ačkoli článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 nevyžadují, aby členské státy zavedly takový přezkum, jaký je předmětem sporu v původním řízení, přesto takové přezkumy i nadále představují jeden z možných výrazů (dle úvahy členských států) nové úlohy připisované orgánům dohledu článkem 83 směrnice 2014/24 a článkem 99 směrnice 2014/25.

73. Jakýkoli jiný závěr by vedl k tomu, že by úprava předmětu veřejnoprávního přezkumného řízení z moci úřední (zejména samotná smlouva na veřejnou zakázku a její změny) byla unijním právem harmonizována, zatímco potenciálně závažné důsledky takového přezkumu (sankce ukládané veřejnému zadavateli nebo uchazečům či zrušení smlouvy na veřejnou zakázku), které by mohly mít dopad na celé nabídkové řízení, by stály zcela mimo jinak harmonizovanou oblast, a to jen z toho důvodu, že byly zahájeny orgánem veřejné moci. Takto to určitě zamýšleno nebylo.

74. Na druhou stranu skutečnost, že neexistuje konkrétní harmonizační opatření Evropské unie upravující tento druh přezkumu, znamená, že se na taková přezkumná řízení použijí pouze obecné zásady unijního práva.

75. Z toho plyne, že otázka č. 2 musí být zodpovězena následovně: směrnice o prostředcích nápravy, směrnice 2014/24 ani směrnice 2014/25 členským státům neukládají zavedení přezkumů údajných porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek prováděných orgány veřejné moci z moci úřední, ani jim to nezakazují. Jakmile jsou však takové přezkumy vnitrostátním právem upraveny a zahájeny, spadají do oblasti působnosti unijního práva.

C. K otázkám č. 1, 3 a 4

76. Podstatou otázek č. 1, 3 a 4 předkládajícího soudu je, zda unijní právo – zejména obecné zásady právní jistoty a ochrany finančních zájmů Unie – dovoluje orgánům veřejné moci zahájit na základě nově přijatých ustanovení vnitrostátního práva nebo unijního práva přezkum změn smlouvy na veřejnou zakázku – a případně uložit pokuty –, i když lhůty pro přezkum stanovené vnitrostátními právními předpisy účinnými v době provedení dotčených změn již uplynuly.

77. Podle mého názoru je odpověď na tuto otázku jednoznačně záporná.

1. K unijní zásadě právní jistoty

78. Předkládající soud připouští, že článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 posilují úlohu orgánů dohledu. Klade si však otázku, zda unijní právo, zejména zásada právní jistoty, omezuje pravomoci jim svěřené, nebo zda se lze § 194 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015, který tato ustanovení provedl, dovolávat pro účely „obnovení běhu“ lhůt, které již uplynuly, aby mohly být tyto nové pravomoci vykonány.

79. Podle veřejného zadavatele přezkumy z moci úřední, které jsou předmětem sporu v původních řízeních, porušují zásadu právní jistoty. Přestože zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 zavedl nové pravomoci pro orgány veřejné moci, nemůže mít tato skutečnost za následek obnovení běhu lhůt, které již uplynuly.

80. Podle Rozhodčí komise maďarské právo přiznává předsedovi ÚVZ lhůtu 60 dnů k zahájení přezkumu z moci úřední, která začne běžet ode dne, kdy se o protiprávním jednání dozvěděl. Takový přezkum může být zahájen do 31. prosince 2020, kteréžto datum odpovídá zániku povinnosti uchovávat relevantní dokumenty, tak aby byly k dispozici.

81. Maďarská vláda uznává důležitost zásady právní jistoty. Tato zásada vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné. Maďarská vláda je však toho názoru, že dotčená vnitrostátní ustanovení předvídatelná jsou.

82. Podle Komise zásada právní jistoty brání přezkumu rozhodnutí veřejného zadavatele z moci úřední, který vede k uložení pokuty, pokud použitelné lhůty již uplynuly. Obnovení běhu lhůt je totiž přípustné pouze za výjimečných okolností, které v projednávaných věcech nenastaly.

83. Podle mého názoru unijní zásada právní jistoty vylučuje, nenastanou-li velmi výjimečné okolnosti, „obnovení běhu“ lhůt, které již uplynuly.

84. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že nová právní úprava se zásadně použije ihned na budoucí účinky právní situace, která nastala za platnosti dřívějšího práva. S výhradou zásady zákazu zpětné účinnosti právních aktů je tomu jinak pouze tehdy, když je nové pravidlo spojeno se zvláštními ustanoveními, která zvláštním způsobem určují podmínky jeho použití v čase ( 23 ).

85. Podle ustálené judikatury rovněž platí, že se obecně procesní pravidla použijí na všechny spory probíhající v době, kdy vstupují v platnost, zatímco hmotněprávní pravidla jsou obvykle vykládána tak, že se nepoužijí na situace, které nastaly před jejich vstupem v platnost ( 24 ). Podle Soudního dvora „zajišťuje tento výklad dodržování zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, které požadují, aby byl účinek [unijních] právních předpisů jasný a předvídatelný pro ty, na které se vztahuje“ ( 25 ).

86. Obecně zásada právní jistoty – která je jednou z obecných zásad unijního práva – vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná a její účinky byly předvídatelné, zejména pokud může vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky, tak aby se dotčené osoby mohly orientovat v právních stavech a vztazích, které vyplývají z unijního právního řádu ( 26 ). Tatáž zásada musí být dodržována vnitrostátním zákonodárcem, když přijímá právní předpisy týkající se unijního práva ( 27 ).

87. Pokud jde o promlčecí lhůty, tyto musí být stanoveny předem za účelem zajištění právní jistoty ( 28 ) a jejich dostatečné předvídatelnosti ( 29 ).

88. V projednávaných věcech nejde o použití nových procesních pravidel na trvající právní stav. Aniž bych chtěl znovu otevírat diskusi na téma toho, zda jsou promlčecí lhůty normami procesními nebo hmotněprávními ( 30 ), je podle mne důležité spíše to, že daný právní stav byl z hlediska lhůt ukončen (a promlčen).

89. Lze znovu připomenout ( 31 ), že podle dříve použitelných právních předpisů, zejména § 327 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003, uplynuly (objektivní) lhůty pro přezkum 3 roky poté, kdy k protiprávnímu jednání došlo. Ve věci C‑496/18 tedy uplynuly v roce 2012. Ve věci C‑497/18 došlo k promlčení možnosti zahájit přezkum v roce 2013. V roce 2015 nabyl účinnosti nový § 153 odst. 1 písm. c) zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015. V roce 2017 se příslušný orgán těchto nových lhůt dovolával jako lhůt, které údajně začaly běžet v roce 2015 a umožňují znovuotevření přezkumu změn dotčených smluv na veřejné zakázky ( 32 ).

90. Pokud je můj výklad těchto skutkových okolností a vnitrostátní právní úpravy, jejichž ověření přísluší v konečném důsledku vnitrostátnímu soudu, správný, neexistuje dle mého názoru v dané věci žádný trvající právní stav, na který jsou uplatňována nová procesní pravidla. Jedná se o případ pravé zpětné účinnosti. V dané věci je cílem obnovení běhu již uplynulých lhůt přijetím nové právní úpravy, která stanoví lhůty nové.

91. Pokud by byla, za běžných okolností, připuštěna možnost obnovení běhu již uplynulých lhůt pro přezkum (či vlastně jejich restartování), kdykoli dojde k přijetí nových vnitrostátních ustanovení obsahujících obecné lhůty, mohlo by to vést k tomu, že by změny smluv mohly být ve skutečnosti přezkoumávány bez jakéhokoli časového omezení ( 33 ). Vnitrostátní právní úprava by tak mohla donekonečna znovu nastavovat hodiny, a to jednoduše tak, že by přijímala nové a nové lhůty. Takový výsledek je s ohledem na zásadu právní jistoty zjevně nepřijatelný.

92. Nebyly předestřeny (přinejmenším v řízení u Soudního dvora) žádné vážné důvody, které by mohly takové obnovení běhu lhůt a de facto (pravou) zpětnou účinnost nových pravidel odůvodnit. Taková zpětná účinnost je možná pouze ve výjimečných případech, pouze pokud sledovaný cíl takovou zpětnou účinnost vyžaduje a je náležitě respektováno legitimní očekávání dotčených osob ( 34 ).

93. Než přistoupím k argumentaci týkající se cíle sledovaného výkladem pravidel upravujících časovou působnost, který prosazuje Rozhodčí komise a maďarská vláda (oddíly 2, 3 a 4 níže), dovoluji si podotknout, že zavedení nových lhůt v nové právní úpravě použitelných na události, k nimž došlo v minulosti, a to po uplynutí řady let od rozhodné události, lze jen těžko označit za předvídatelné či respektující legitimní očekávání dotčených osob. Kromě toho sdílím postoj Komise, podle kterého je § 197 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015, který upravuje věcnou působnost tohoto zákona, nejasný, a tudíž pro strany dotčených smluv nepředvídatelný. Toto ustanovení se tak ani neblíží úrovni odůvodnění, která by byla nezbytná k ospravedlnění takové (pravé) zpětné účinnosti.

94. Na otázku č. 1 je tedy nutno odpovědět následovně: zásada právní jistoty brání použití vnitrostátních ustanovení, která umožňují provést z moci úřední přezkum porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, k nimž došlo před nabytím účinnosti těchto ustanovení, za situace, kdy lhůty zakotvené dříve použitelnými vnitrostátními právními předpisy již uplynuly.

2. K nové úloze orgánů dohledu dle článku 83 směrnice 2014/24 a článku 99 směrnice 2014/25

95. Rozhodčí komise tvrdí, že projednávané věci se netýkají obnovení běhu lhůt, které dle dřívějších procesních ustanovení účinných v okamžiku provedení dotčených změn již uplynuly, ale možnosti použít v rámci správního přezkumu nové dohledové pravomoci stanovené v článku 83 směrnice 2014/24 a článku 99 směrnice 2014/25. Předchůdce Úřadu pro veřejné zakázky takovou přezkumnou pravomoc neměl. Zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 tedy nepřipouští obnovení běhu již uplynulé lhůty, umožňuje ale výkon zcela nové pravomoci. Předseda ÚVZ a maďarská vláda tento názor z velké části sdílejí, byť s určitými menšími obměnami.

96. Musím připustit, že této argumentaci nerozumím.

97. Podle mého názoru, přičemž ověření této skutečnosti přísluší vnitrostátnímu soudu, zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003 již obsahoval možnost, aby určité orgány veřejné moci zahajovaly z moci úřední přezkumy ve veřejném zájmu ( 35 ). Je pravda, že přepracované znění tohoto předpisu z roku 2015 přineslo určité změny této pravomoci, a co je důležité, zakotvilo nové delší lhůty pro její výkon ( 36 ). Avšak pravomoc provádět takový druh přezkumu lze jen těžko kvalifikovat jako novou.

98. Kromě toho je potřeba si uvědomit, že článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 nejsou na projednávané věci použitelné ratione temporis.Navíc, jak bylo potvrzeno na jednání, tato ustanovení byla provedena § 194 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015. Přezkumy, které jsou předmětem sporu v původním řízení, však byly zahájeny na základě § 153, nikoli § 194.

3. K ochraně finančních zájmů Unie

99. Podstatou otázky č. 3 předkládajícího soudu konkrétně je, zda může mít na odpověď na otázku č. 1 vliv skutečnost, že na dotčené nabídky byly poskytnuty unijní dotace. Jinými slovy, jak uvádí předkládající soud: existují v tomto případě kromě právní jistoty ještě jiné veřejné zájmy, například ochrana finančních zájmů Unie, které by mohly odůvodnit umožnění přezkumu smluv na veřejné zakázky po uplynutí lhůt stanovených za tímto účelem, potenciálně až do roku 2020 ( 37 )?

100. V rámci otázky č. 3 se předkládající soud odvolává na článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25. Rovněž vysvětluje, že podle zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 byla lhůta pro přezkum ve veřejném zájmu týkající se veřejných zakázek uskutečňovaných s využitím unijních dotací spojena s trváním povinnosti uchovávat dokumenty (související s unijními dotacemi), takže vnitrostátní zákonodárce mohl v důsledku této skutečnosti uvedené lhůty prodloužit.

101. Podle veřejného zadavatele může být ochrana finančních zájmů Unie zajištěna jinými prostředky, než je přezkum ve veřejném zájmu z moci úřední, například prostřednictvím finančních oprav, které jsou možné kdykoli. Finanční opravy již byly v projednávané věci uplatněny, takže uložení pokut prakticky představuje druhou sankci za stejná údajná protiprávní jednání.

102. Podle Rozhodčí komise je cílem dotčených přezkumů z moci úřední především ochrana veřejných prostředků, zejména finančních zájmů Unie.

103. Podle maďarské vlády je jedním z cílů § 152 odst. 2 písm. c) zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015 umožnit, aby mohla být řízení z moci úřední zahajována kdykoli v průběhu doby, po kterou článek 90 nařízení č. 1083/2006 ukládá povinnost uchovávat všechny podpůrné doklady týkající se výdajů a auditů daného operačního programu, tak aby byly k dispozici. Kromě toho článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 svědčí o významu, který má z hlediska unijního práva zajištění dohledu nad veřejnými výdaji.

104. Podle Komise skutečnost, že se porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek týká projektu, který je částečně financován z fondů Unie, nezakládá povinnost členských států obnovit běh lhůt pro prošetření tohoto protiprávního jednání. I v případě, že tak činí ve jménu ochrany finančních zájmů Unie, musí členské státy stále respektovat obecnou unijní zásadu právní jistoty.

105. Souhlasím s Komisí.

106. Je potřeba podotknout, že článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 nejsou přímo relevantní pro ochranu finančních zájmů Unie. Je pravda, že koncepty návrhů směrnic, které byly Komisí předloženy původně, trvaly na tom, aby tyto návrhy zahrnovaly i prvek unijního rozpočtu ( 38 ). Avšak v nyní účinném znění článek 83 směrnice 2014/24 a článek 99 směrnice 2014/25 ochranu finančních zájmů Unie nezmiňují.

107. Rozhodnými sekundárními akty unijního práva jsou tedy spíše nařízení č. 1083/2006 a nařízení č. 2988/95 ( 39 ).

108. Zaprvé, pokud jde o povinnost uchovávat po určitou dobu všechny podpůrné doklady týkající se výdajů, která je zakotvena v článku 90 nařízení č. 1083/2006, pak tato povinnost s sebou nutně nenese možnost zavedení přezkumných řízení – a ukládání sankcí – po stejnou dobu.

109. Jak správně uvedl veřejný zadavatel při jednání, promlčecí doby vztahující se k zahájení přezkumů se jednoduše liší od dob, po kterou musí být uchovávány doklady. Samozřejmě že vnitrostátní (nebo unijní) normotvůrce může v rámci svého legislativního záměru rozhodnout, že pro obojí budou platit stejné lhůty. Taková volba by však musela být jasně a jednoznačně zakotvena v použitelných právních předpisech, neboť není pravda, že by jedno automaticky vyplývalo z druhého. Ve stejném duchu je nutno uvést, že článek 98 nařízení č. 1083/2006 pouze požaduje, aby členské státy v této lhůtě vyšetřovaly nesrovnalosti a prováděly požadované finanční opravy. Nepředepisuje žádná přezkumná řízení, natož pak sankce jako prostředek nápravy zjištěných nesrovnalostí vzniklých při využívání unijních prostředků.

110. Zadruhé ochrana finančních zájmů Unie nemůže být vykládána tak, že jednoduše a samozřejmě převažuje nad unijní zásadou právní jistoty. Spíše platí, že ochrana finančních zájmů Unie musí být vyvažována proti zásadě právní jistoty. Toho se obvykle dosahuje přijetím jasných a předvídatelných lhůt. Ačkoli je tedy nutno uznat důležitost ochrany finančních zájmů, v určitém okamžiku se i protiprávní rozhodnutí musí stát konečným.

111. Aniž bych zaujímal jakékoli stanovisko k použitelnosti nařízení č. 2988/95 na projednávané věci, poslouží toto nařízení jako příklad tohoto vyvažování ( 40 ). Podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 činí standardní promlčecí doba 4 roky od okamžiku, kdy k dotčené nesrovnalosti došlo. Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci ( 41 ). Takové nastavení je považováno za odpovídající z hlediska cíle ochrany finančních zájmů Unie ( 42 ).

112. Tato ustanovení dokládají, že podle unijního práva není ochrana finančních zájmů dostatečným odůvodněním ani pro lhůty, které lze prodlužovat, ani pro časově neomezený přezkum. Jak Soudní dvůr uvedl, i když si členské státy ponechávají možnost uplatnění promlčecích lhůt delších než 4 roky, delší vnitrostátní promlčecí lhůta nesmí mimo jiné zjevně překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany finančních zájmů Unie. Při posuzování přiměřenosti promlčecích lhůt je nutno přihlédnout k tomu, že odlišnost promlčecích lhůt v jednotlivých členských státech závisí na jejich „právní tradici i na tom, jak je v jednotlivých právních řádech vnímána doba, která je nezbytná a postačující správním orgánům k tomu, aby řádným způsobem stíhaly nesrovnalosti ohrožující vnitrostátní veřejné orgány a rozpočet“ ( 43 ).

113. Co se týče vnitrostátních promlčecích dob, skutečně tedy existuje výhrada přiměřené doby trvání původních lhůt. Horní hranicí je přiměřenost. Pouze pokud by byly původní lhůty natolik krátké, že by nezajišťovaly účinnost přezkumu ( 44 ), může být otevřena otázka jejich vhodnosti. V každém případě tato zásada rozhodně není automaticky důvodem pro zavedení pravé zpětné účinnosti, ani (o to méně) důvodem pro selektivní opomíjení použitelných lhůt, když správní orgány nebyly schopny, ať již z jakéhokoli důvodu, jednat včas.

114. Nedomnívám se, že je v rámci sporu v původním řízení nutné diskutovat rozhodnutí ve věci Taricco ( 45 ) a jeho možné důsledky pro projednávanou věc. Skutkový stav ve věci Taricco byl totiž zcela odlišný od skutkového stavu v projednávaných věcech. Rozhodnutí ve věci Taricco se týkalo trestních sankcí za spáchání podvodu v oblasti DPH (DPH je vlastním zdrojem Unie), přičemž promlčecí doby v okamžiku přijetí nových právních předpisů stále běžely. Kromě toho hlavním problémem byla skutečnost, že dotčené promlčecí doby byly příliš krátké, čímž bránily uplatnění účinných a odstrašujících sankcí za účelem boje proti podvodům ohrožujícím finanční zájmy Unie.

115. V každém případě a s ohledem na upřesnění následně uvedená v rozsudcích ve věcech M. A. S. a Scialdone ( 46 ) bych již nepovažoval rozhodnutí ve věci Taricco za vhodné precedenční rozhodnutí ve vztahu ke konkrétnímu problému spočívajícímu v tom, zda je možno lhůty, které se standardně používají, neuplatnit ve jménu a z důvodu ochrany finančních zájmů Unie.

4. K nedostatkům přezkumného řízení

116. Otázkou č. 4 se předkládající soud táže, zda může být odpověď na otázku č. 1 ovlivněna skutečností, že v době, kdy došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, neproběhlo žádné vyšetřování tohoto protiprávního jednání, jakož i případnými důvody absence takového vyšetřování.

117. Podle Rozhodčí komise a předsedy ÚVZ byly příčinou nemožnosti odhalit protiprávní změny smluv legislativní nedostatky, resp. mezery v zákoně o zadávání veřejných zakázek z roku 2003. Veřejný zadavatel nepředložil informační oznámení o změně dotčených smluv a ze zveřejněných oznámení týkajících se provádění dotčených smluv nevyplývalo, že k nějakému protiprávnímu jednání došlo. Z tohoto důvodu neměl předchůdce předsedy ÚVZ k dispozici informace, které by mu umožnily zkontrolovat plnění a změnu smlouvy. Stručně řečeno, zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003 nezajišťoval takovou úroveň transparentnosti a správního dohledu, které bylo následně dosaženo zákonem o zadávání veřejných zakázek z roku 2015. Proto bylo nezbytné použít ustanovení pozdější vnitrostátní právní úpravy.

118. Tuto argumentaci lze odmítnut poměrně snadno.

119. I pokud budeme vycházet z předpokladu, že skutečně existovaly takové strukturální nedostatky, které by bránily účinnému sledování a prosazování pravidel pro zadávání veřejných zakázek z moci úřední ( 47 ), nebyla by tato skutečnost důvodem pro uplatnění skutečně zpětně účinných opatření za účelem dodatečné, tedy ex post nápravy těchto nedostatků. Ve sféře občanského práva se tradičně uplatňuje římskoprávní zásada nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Domnívám se, že by se tato zásada mohla rovněž použít na státní nebo veřejnoprávní orgán, který vytvořil a uplatnil určitá pravidla. Když si pak možná uvědomí, že tato pravidla, za jejichž vytvoření a uplatňování nese výlučnou odpovědnost, nefungují zcela optimálním způsobem, není možné mu dovolit, aby následně usiloval o naprostou změnu podmínek a „druhý pokus“, v neprospěch dotčených stran.

120. Je tudíž úkolem členských států zajistit, aby bylo sledování porušování jejich vlastních právních předpisů účinné. Nedostatky v jejich vlastních právních předpisech či jejich vymáhání nelze obracet proti třetím osobám obnovováním běhu lhůt, které již uplynuly ( 48 ).

D. K otázce č. 5

121. Formulace otázky č. 5 není zcela jasná. Chápu ji následujícím způsobem. Předkládající soud vychází z předpokladu, že Soudní dvůr odpoví na otázku č. 2 opačně, než jak navrhuji v tomto stanovisku. Pokud tedy je možno provádět přezkumy z moci úřední za okolností daných v projednávaných věcech, zmocňuje unijní právo (zejména zásada proporcionality) vnitrostátní soudy posuzující sankci, která byla uložena v rámci těchto přezkumů, k tomu, aby přihlížely ke konkrétním aspektům dané věci za účelem určení, zda je tato sankce vhodná?

122. Podle Rozhodčí komise by vnitrostátní soudy neměly mít pravomoc prohlásit napadené správní rozhodnutí za neplatné ani uplatnit jakýkoli jiný právní důsledek, neboť Rozhodčí komise aspekty předestřené předkládajícím soudem posuzovala již v rámci výkonu svých pravomocí. Rozhodčí komise brala při rozhodování o výši pokut v úvahu zejména skutečnost, že mezi dotčeným protiprávním jednáním a zahájením přezkumu uplynulo několik let. Vnitrostátní soudy by neměly v tomto ohledu provádět žádné nové posuzování.

123. Podle maďarské vlády přísluší vnitrostátnímu zákonodárci, aby rozhodl, jakými pravomocemi jsou vnitrostátní soudy nadány, pokud jde o rozsah posuzování rozhodnutí Rozhodčí komise těmito soudy a druh z toho plynoucích právních důsledků.

124. Podle Komise není potřeba věnovat se zvlášť otázce č. 5, neboť se překrývá s otázkou č. 1.

125. Vzhledem k tomu, že na otázku č. 1 navrhuji odpovědět záporně (zásada právní jistoty dle unijního práva brání přezkumu případných porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek z moci úřední v případech, kdy použitelné lhůty již uplynuly), skutečně není potřeba zabývat se otázkou č. 5. Za okolností daných v projednávané věci tedy není namístě zkoumat, zda mají vnitrostátní soudy, které tyto případy projednávají, pravomoc posuzovat dotčenou sankci či sankce in concreto, ve světle faktorů, jako jsou plynutí času, skutečnost, že lhůty dle dřívější právní úpravy již uplynuly, nebo závažnost dotčeného protiprávního jednání.

126. Nad rámec shora uvedeného je možno místo závěru jen zmínit, že konkrétní druh přezkumu správních rozhodnutí spadajících do oblasti působnosti unijního práva záleží na volbě vnitrostátního zákonodárce ( 49 ) za předpokladu, že je buď ve stadiu správního přezkumu, nebo ve stadiu soudního přezkumu zaručeno řádné posouzení přiměřenosti sankce coby obecné zásady unijního práva ( 50 ).

V. Závěry

127. Navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky položené Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) odpověděl následovně: – Směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, směrnice Rady 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, ani směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES neukládají členským státům povinnost zavést přezkumy údajných porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, které by prováděly orgány veřejné moci z moci úřední, ani jim v zavedení takových přezkumů nebrání. Pokud však již jednou takové přezkumy zavedeny a zahájeny jsou, spadají společně s výsledky těchto přezkumů do oblasti působnosti unijního práva. – Zásada právní jistoty brání použití vnitrostátních ustanovení, která umožňují provést z moci úřední přezkum porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, k nimž došlo před nabytím účinnosti těchto nových ustanovení, za situace, kdy lhůty stanovené za tímto účelem dříve použitelnými vnitrostátními právními předpisy již uplynuly.

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Úř. věst. 1989, L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246.

( 3 ) – Úř. věst. 1992, L 76, s. 14; Zvl. vyd. 06/01, s. 315.

( 4 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. 2007, L 335, s. 31).

( 5 ) – Úř. věst. 2014, L 94, s. 65.

( 6 ) – Úř. věst. 2014, L 94, s. 243.

( 7 ) – Citován výše, v bodech 12 a 15 tohoto stanoviska.

( 8 ) – Argumentace předestřená předsedou ÚVZ a Rozhodčí komisí, opakovaně uváděná výše v bodech 26, 34 a 44, je patrně jiné povahy, a sice že pokud jde o přezkumy zahájené po roce 2015, staly se použitelnými lhůty zakotvené v zákoně o zadávání veřejných zakázek z roku 2015, a to i na změny smluv na veřejné zakázky provedené před rokem 2015.

( 9 ) – Jak je uvedeno výše v bodě 23 tohoto stanoviska, ve věci C‑496/18 bylo přezkumné řízení týkající se změny smlouvy uzavřené se společnostmi Sol-Data SA a HUNGEOD Kft. zahájeno z moci úřední jiným maďarským orgánem veřejné moci, a sice generální ředitelství auditu podpor Unie. Dne 9. listopadu 2010 však Rozhodčí komise tento návrh odmítla jako opožděný. Mohu se pouze domnívat, že se tak stalo při uplatňování tehdy (v roce 2010) použitelné lhůty vyplývající ze zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003.

( 10 ) – Jediný rozdíl mezi nimi spočívá ve skutečnosti, že se použijí různé směrnice o zadávání veřejných zakázek. Ve věci C‑496/18 se použijí směrnice 92/13 a článek 99 směrnice 2014/25, zatímco ve věci C‑497/18 je to směrnice 89/665 a směrnice 2014/24.

( 11 ) – Viz rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, bod 28); ze dne 17. července 2014, YS a další (C‑141/12 a C‑372/12, EU:C:2014:2081, bod 67); ze dne 5. listopadu 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, bod 44); ze dne 17. prosince 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, bod 83); a ze dne 9. března 2017, Doux (C‑141/15, EU:C:2017:188, bod 60).

( 12 ) – Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).

( 13 ) – Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. 2006, L 210, s. 25). Toto nařízení bylo zrušeno dne 31. prosince 2013.

( 14 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 15 ) – Rozsudek ze dne 21. října 2010, Symvoulio Apochetefseon Lefkosias (C‑570/08, EU:C:2010:621, bod 37).

( 16 ) – Zejména směrnice 2007/66 zavedla v zadávacích řízeních minimální lhůty a odkladné lhůty ve prospěch uchazečů, především těch neúspěšných, aby zajistila účinnost jejich práva na přezkum. Viz čl. 2a odst. 1 a článek 2c směrnic o prostředcích nápravy, ve znění směrnice 2007/66.

( 17 ) – Viz například rozsudky ze dne 11. září 2014, Fastweb (C‑19/13, EU:C:2014:2194, bod 34); ze dne 12. března 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, bod 50); a ze dne 15. září 2016, Star Storage a další (C‑439/14 a C‑488/14, EU:C:2016:688, bod 41).

( 18 ) –

( 19 ) – Viz článek 3 směrnic o prostředcích nápravy.

( 20 ) – V tomto smyslu viz návrh směrnice 2014/24 vypracovaný Komisí [COM (2011) 896 final, s. 12].

( 21 ) – Tento přístup je odrazem tendence, která je rovněž patrná v části literatury zabývající se právem veřejných zakázek, jež volá po větším podílu veřejnoprávního prosazování pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Viz například Sanchez-Graells, A., „ ‚If it ain’t broke, don’t fix it‘? EU requirements of administrative oversight and judicial protection for public contracts“, in Folliot Lalliot, L. a Torricelli, S. (eds.), Contrôles et contentieux des contrats publics – Oversight and Challenges of public contracts, Bruylant, Brusel, 2018, s. 495.

( 22 ) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. června 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351), a ze dne 7. září 2016, Finn Frogne (C‑549/14, EU:C:2016:634). Viz rovněž článek 72 směrnice 2014/24 a článek 89 směrnice 2014/25, které jsou prvními komplexními ustanoveními unijního práva, která se zabývají změnami smluv na veřejné zakázky v době jejich účinnosti.

( 23 ) – Viz například rozsudky ze dne 26. března 2015, Komise v. Moravia Gas Storage (C‑596/13 P, EU:C:2015:203, bod 32); ze dne 6. října 2015, Komise v. Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647, bod 50); a ze dne 15. ledna 2019, E. B. (C‑258/17, EU:C:2019:17, bod 50).

( 24 ) – Viz například rozsudky ze dne 12. listopadu 1981, Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, bod 9); ze dne 14. listopadu 2002, Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, bod 29 a citovaná judikatura); a ze dne 9. března 2006, Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, EU:C:2006:162, bod 19).

( 25 ) – Viz například rozsudky ze dne 12. listopadu 1981, Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, bod 10) a ze dne 12. května 2005, Komise v. Huhtamaki Dourdan (C‑315/03, nezveřejněný, EU:C:2005:284, bod 51).

( 26 ) – Viz například rozsudky ze dne 8. prosince 2011, France Télécom v. Komise (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, bod 100 a citovaná judikatura); ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 77 a citovaná judikatura); a ze dne 17. října 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, bod 50 a citovaná judikatura).

( 27 ) – Rozsudek ze dne 26. dubna 2005, Goed Wonen (C‑376/02, EU:C:2005:251, bod 34).

( 28 ) – Viz například rozsudek ze dne 15. července 1970, ACF Chemiefarma v. Komise (41/69, EU:C:1970:71, bod 19), pokud jde o pravomoc Komise ukládat pokuty za porušení pravidel hospodářské soutěže. Viz rovněž rozsudky ze dne 11. července 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, bod 39); a ze dne 5. května 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading (C‑201/10 a C‑202/10, EU:C:2011:282, bod 52).

( 29 ) – Viz v rámci promlčecích lhůt týkajících se vymáhání neoprávněně přijatých vývozních náhrad, rozsudky ze dne 5. května 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading (C‑201/10 a C‑202/10, EU:C:2011:282, body 32 až 34), a ze dne 17. září 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230, bod 58).

( 30 ) – Viz mé stanovisko ve věci Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, body 145 až 166).

( 31 ) – Viz výše, body 46 až 47 tohoto stanoviska.

( 32 ) – Vzhledem k tomu, že dotčené projekty zadávání veřejných zakázek obdržely prostředky z unijních fondů, se Rozhodčí komise domnívá, že lhůty pro přezkum z moci úřední by mohly být případně prodlouženy až do 31. prosince 2020, tedy na dobu 10, resp. 11 let poté, co došlo k údajně protiprávním změnám.

( 33 ) – Netřeba zdůrazňovat, za okolností, kdy se všechny rozhodné skutečnosti odehrály před lety, či dokonce desetiletími. V projednávaných věcech všechny rozhodné skutkové okolnosti zjevně nastaly v době, kdy byl účinný zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2003. Jedinou událostí, která se stala v době účinnosti zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2015, bylo, že příslušný orgán prohlásil, že se (subjektivně) dozvěděl o tom, že došlo k protiprávnímu jednání.

( 34 ) – Viz například rozsudek ze dne 15. července 2004, Gerekens a Procola (C‑459/02, EU:C:2004:454, bod 24).

( 35 ) – Viz § 307 a § 327 zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003.

( 36 ) – Viz výše, bod 46 tohoto stanoviska.

( 37 ) – Viz § 80 odst. 3 vnitrostátního nařízení 4/2001, jak jej vykládá Rozhodčí komise.

( 38 ) – Viz COM (2011) 896 final, zejména čl. 83 odst. 3 a čl. 84 odst. 2 návrhu směrnice 2014/24.

( 39 ) – Viz výše, bod 52 tohoto stanoviska.

( 40 ) – Toto nařízení představuje obecný (jako protiklad odvětvového) právní předpis o ochraně finančních zájmů Unie prostřednictvím správních kontrol, opatření a sankcí. Pokud jde o trestněprávní aspekt věci, viz směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1371 ze dne 5. července 2017 o boji vedeném trestněprávní cestou proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie (Úř. věst. 2017, L 198, s. 29).

( 41 ) – Je potřeba uvést, že podle článku 12 směrnice 2017/1371 je standardní dobou ve vztahu k trestným činům poškozujícím finanční zájem Unie 5 let.

( 42 ) – Viz například rozsudek ze dne 5. května 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading (C‑201/10 a C‑202/10, EU:C:2011:282, bod 43).

( 43 ) – Rozsudek ze dne 5. května 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading (C‑201/10 a C‑202/10, EU:C:2011:282, body 38 až 39).

( 44 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, body 39 až 44). Podle judikatury Soudního dvora navíc dle směrnic o prostředcích nápravy platí, že „stanovení přiměřených promlčecích lhůt k podání návrhu na přezkum vyhovuje v zásadě požadavku efektivity, vyplývajícího ze [směrnic o prostředcích nápravy], jelikož představuje uplatnění základní zásady právní jistoty“. Viz například rozsudky ze dne 12. prosince 2002, Universale-Bau a další (C‑470/99, EU:C:2002:746, bod 76); ze dne 21. ledna 2010, Komise v. Německo (C‑17/09, nezveřejněný, EU:C:2010:33, bod 22); a ze dne 12. března 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, bod 51).

( 45 ) – Rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 46 ) – Rozsudky ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), a ze dne 2. května 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295).

( 47 ) – V tomto ohledu stačí připomenout, jak je uvedeno výše v bodě 23, že přinejmenším ve věci C‑496/18 byl přezkum z moci úřední ve skutečnosti zahájen na základě zákona o zadávání veřejných zakázek z roku 2003, byť neúspěšně.

( 48 ) – Lze připomenout, že v obou projednávaných věcech byly sankce uloženy nejen veřejnému zadavateli, ale rovněž úspěšným uchazečům – viz výše, body 28 a 33. Ačkoli by případně bylo možno ponechat větší prostor v případech, kdy chce členský stát dohlížet na své vlastní orgány či odnože a ukládat jim rozpočtové sankce, zatímco již uzavřené smlouvy by zůstaly nedotčeny, je zcela odlišnou situace, kdy by mělo docházet k opětovnému otevírání zadávacích řízení, sankcionování všech jejich účastníků, a dokonce i případnému rušení dotčených smluv řadu let poté, co rozhodné skutečnosti nastaly.

( 49 ) – Viz ovšem obdobně požadavky týkající se účinnosti takové vnitrostátní institucionální volby v rozsudku ze dne 29. července 2019, Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, body 64 až 66 a 77).

( 50 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. února 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64, bod 23), a mé stanovisko ve věci Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, body 104 až 112).