STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

YVESE BOTA

přednesené dne 8. července 2008( )

Věc C‑110/05

Komise Evropských společenství

proti

Italské republice

„Znovuotevření ústní části řízení – Nesplnění povinnosti státem – Článek 28 ES – Volný pohyb zboží – Způsoby používání – Vnitrostátní právní úprava zakazující používání přípojného vozidla u mopedu, motocyklu, motorové tříkolky a čtyřkolky – Množstevní omezení – Opatření s rovnocenným účinkem – Odůvodnění – Bezpečnost silničního provozu – Přiměřenost“

1. Musí být vnitrostátní právní úprava týkající se „způsobů používání“ zboží posuzována z hlediska článku 28 ES nebo musí být posuzována s přihlédnutím ke kritériím stanoveným Soudním dvorem v rozsudku Keck a Mithouard( ) stejně jako právní úprava týkající se „způsobů prodeje“?

2. To je podstatou otázky, na kterou Soudní dvůr musí odpovědět v rámci projednávané žaloby.

3. Tato věc se týká řízení o nesplnění povinnosti, které Komise Evropských společenství zahájila proti Italské republice na základě článku 226 ES. Podle Komise totiž Italská republika tím, že v zákoně o silničním provozu stanovila právní úpravu zakazující mopedům, motocyklům, motorovým tříkolkám a čtyřkolkám táhnout přípojné vozidlo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES( ).

4. V rámci tohoto řízení je stanovisko předneseno již podruhé.

5. Původně Soudní dvůr rozhodl o přidělení této věci senátu složenému z pěti soudců( ) a o upuštění od jednání, jelikož žádná z účastnic řízení nepožadovala, aby bylo vyslechnuto její ústní vyjádření. Generální advokát Léger přednesl své stanovisko dne 5. října 2006, po kterém byla ukončena ústní část řízení. Generální advokát dospěl k závěru, že Italská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES tím, že přijala a zachovala v platnosti takovou právní úpravu.

6. Jelikož tento návrh vyvolal nové otázky týkající se rozsahu působnosti článku 28 ES, které nemohly být účastnicemi řízení projednány při řízení, Soudní dvůr usnesením ze dne 7. března 2007 nařídil znovuotevření ústní části řízení a postoupil věc velkému senátu. Mimoto vyzval nejen účastnice řízení, ale rovněž jiné členské státy než Italskou republiku, aby odpověděly na následující otázku:

„V jakém rozsahu a za jakých podmínek musí být vnitrostátní ustanovení, která upravují nikoliv vlastnosti výrobku, ale jeho používání, a která se použijí bez rozdílu na tuzemské a dovážené výrobky, považována za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu ve smyslu článku 28 ES?“

7. Kromě Komise a Italské republiky předložily svá vyjádření Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Kyperská republika, Nizozemské království a konečně Švédské království.

8. Toto stanovisko je rozčleněno na dvě části.

9. Nejprve uvedu své stanovisko ohledně odpovědi, kterou je třeba dát na otázku položenou Soudním dvorem.

10. Toto vyžaduje obecné zamyšlení nad smyslem a dosahem pravidel týkajících se volného pohybu zboží. Toto zamyšlení vyžaduje za cenu návratu ke stanoviskům již vyjádřeným v tomto ohledu analýzu rozsahu působnosti článku 28 ES a kritérií, která umožňují kvalifikovat určité vnitrostátní ustanovení jako opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu. Otázka položená Soudním dvorem poskytuje také příležitost upřesnit dosah výše uvedeného rozsudku Keck a Mithouard. Tento rozsudek, jak je známo, přinesl četné výkladové obtíže, které mohou být vyřešeny pouze případ od případu.

11. V rámci tohoto stanoviska vysvětlím důvody, proč se domnívám, že vnitrostátní opatření, která upravují podmínky používání zboží nesmí být posuzována z hlediska kritérií stanovených Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard. Poukáži na to, že tato opatření spadají do rozsahu působnosti článku 28 ES a mohou představovat opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu v rozporu se Smlouvou o ES, pokud narušují přístup dotčeného výrobku na trh.

12. S přihlédnutím k této analýze poté posoudím opodstatněnost žaloby pro nesplnění povinnosti podané Komisí proti Italské republice.

13. Po přezkumu účinků dotčeného opatření na obchod uvnitř Společenství budu tvrdit, že italské právní předpisy tím, že brání v přístupu přípojných vozidel legálně vyrobených a uváděných na trh v jiných členských státech na italský trh, představují opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu v rozporu s článkem 28 ES.

I – Právní rámec

A – Právo Společenství

1. Smlouva o ES

14. Článek 28 ES zakazuje množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem mezi členskými státy.

15. V souladu s článkem 30 ES nicméně článek 28 ES nevylučuje zákazy nebo omezení dovozu odůvodněné veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností nebo ochranou zdraví a života lidí za podmínky, že tyto zákazy nebo tato omezení neslouží jako prostředek svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy.

2. Sekundární právo

16. Zákonodárce Společenství v rámci směrnice 92/61/EHS( ) stanovil postup schvalování dvoukolových nebo tříkolových motorových vozidel Společenství.

17. Podle čl. 1 odst. 2 a 3 směrnice 92/61 jsou uvedenými vozidly mopedy( ), motocykly, motorové tříkolky, stejně jako čtyřkolky.

18. Jak jasně vyplývá z bodů odůvodnění této směrnice, tento postup jednak umožňuje zajistit lepší fungování vnitřního trhu odstraněním technických překážek obchodu v oblasti motorových vozidel, a jednak přispívá ke zlepšení bezpečnosti silničního provozu, stejně jako k ochraně životního prostředí a spotřebitelů( ).

19. Aby umožnila zavedení tohoto postupu, stanoví směrnice 92/61 úplnou harmonizaci technických požadavků, které tato vozidla musejí splňovat. Stanoví rovněž, že v rámci zvláštních směrnic budou harmonizovány technické předpisy použitelné na jednotlivé části a vlastnosti uvedených vozidel( ).

20. Předpisy týkající se hmotností, rozměrů, jakož i spojovacích zařízení pro připojení a uchycení těchto vozidel tak byly harmonizovány v rámci směrnic 93/93/EHS( ) a 97/24/ES( ).

21. Tyto směrnice uvádějí totožně v rámci své preambule, že účinkem předpisů, které stanovují, nemůže být přimět členské státy, které nepřipouštějí na svém území tažení přípojných vozidel dvoukolovými či tříkolovými motorovými vozidly, ke změnám jejich předpisů( ).

B – Vnitrostátní právo

22. Článek 53 legislativního nařízení č. 285 ze dne 30. dubna 1992( ) (decreto legislativo n. 285) definuje mopedy jako veškerá dvoukolová, tříkolová nebo čtyřkolová motorová vozidla, přičemž posledně jmenovaná vozidla představují kategorii „motorové čtyřkolky“.

23. Podle článku 54 zákona o silničním provozu jsou automobily motorová vozidla s nejméně čtyřmi koly, s výjimkou mopedů.

24. Podle článku 56 uvedeného zákona mohou přípojné vozidlo táhnout pouze automobily, trolejbusy a tahače.

II – Postup před zahájením soudního řízení

25. V návaznosti na korespondenci mezi Italskou republikou a Komisí měla Komise za to, že tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 28 ES, když přijal dotčenou právní úpravu. Vyzvala proto tento stát dopisem ze dne 3. dubna 2003 k podání svého vyjádření.

26. Ve svém dopise obsahujícím odpověď ze dne 13. června 2003 se Italská republika zavázala změnit svou právní úpravu, aby byly odstraněny překážky pro dovozy, na které Komise upozornila. Mimoto upřesnila, že se tyto změny týkají nejen schvalování vozidel, ale rovněž registrace, provozu a silničních kontrol přípojných vozidel (prohlídek).

27. Komise nicméně neobdržela žádné sdělení ohledně přijetí těchto změn. Zaslala tedy dne 19. prosince 2003 Italské republice odůvodněné stanovisko, ve kterém ji vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby splnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES, ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto odůvodněného stanoviska. Jelikož toto stanovisko zůstalo bez odpovědi, podala Komise na základě článku 226 ES návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 4. března 2005 žalobu pro nesplnění povinnosti.

III – Žaloba

28. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

– určil, že Italská republika tím, že zakázala mopedům táhnout přípojná vozidla, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES;

– uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.

29. Italská republika navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl.

IV – K otázce položené Soudním dvorem

30. Jak jsem již uvedl, Soudní dvůr v návaznosti na znovuotevření ústní části řízení vyzval účastnice řízení a členské státy k zodpovězení následující otázky:

„V jakém rozsahu a za jakých podmínek musí být vnitrostátní ustanovení, která upravují nikoliv vlastnosti výrobku, ale jeho používání a která se použijí bez rozdílu na tuzemské a dovážené výrobky, považována za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu ve smyslu článku 28 ES?“

A – Odpovědi navržené účastnicemi řízení a členskými státy

31. Písemná a ústní vyjádření předložily Komise, Italská republika, Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Kyperská republika, Nizozemské království a konečně Švédské království.

32. Komise tvrdí, že způsoby používání výrobku upravují podmínky, za kterých může být výrobek používán. Tak je tomu v případě opatření, které omezuje používání výrobku v prostoru či čase( ). Tento pojem zahrnuje rovněž případy, ve kterých právní úprava zakazuje používání výrobku.

33. Podle Komise je třeba za účelem určení, zda vnitrostátní právní úprava týkající se používání výrobku představuje opatření s rovnocenným účinkem ve smyslu článku 28 ES, zohlednit v rámci přezkumu případ od případu přímé či nepřímé, skutečné či potenciální účinky tohoto opatření. Podle Komise je nepochybné, že právní úprava zcela či téměř zcela zakazující používání výrobku představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 28 ES( ).

34. Nizozemské království požaduje jasné vymezení rozsahu působnosti článku 28 ES. Domnívá se, že cíl sledovaný tímto ustanovením, a sice řádné fungování vnitřního trhu, nemůže znamenat, že se na vnitrostátní právní předpisy týkající se například bezpečnosti silničního provozu vztahuje zákaz stanovený v článku 28 ES( ). Tvrdí ovšem rovněž, že nenarušený přístup na trh má zvláštní význam.

35. Nizozemské království podporuje názor zastávaný generální advokátkou Kokott v jejím stanovisku předneseném ve věci Mickelsson a Roos (C‑142/05), právě projednávané před Soudním dvorem, protože umožňuje vyjmout z rozsahu působnosti článku 28 ES veškerá pravidla, jejichž cílem není ochrana hospodářských zájmů. Poukazuje nicméně na několik nevýhod tohoto přístupu. Jednak je obtížné jasně vymezit pojem „způsoby používání“. Vyžaduje-li ustanovení týkající se používání úpravu výrobku, jedná se v takovém případě o požadavek spojený s vlastnostmi výrobku.

36. Nizozemské království se rovněž domnívá, že doplnění nové kategorie výjimky z použití článku 28 ES by bylo novým zdrojem nejasností pro vnitrostátní soudy. Podle kategorie, do které spadá určité ustanovení, by bylo třeba použít příslušné kritérium.

37. Nizozemské království rovněž kritizuje výše uvedenou judikaturu Keck a Mithouard v rozsahu, v němž neposkytuje vhodné kritérium a v tomto ohledu odkazuje na stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ve věci Alfa Vita Vassilopoulos a Carrefour‑Marinopoulos( ). Mimoto uvádí, že stejně jako způsoby prodeje mohou mít některé způsoby používání vážné následky na obchod uvnitř Společenství, a klade si otázku praktické potřebnosti stanovení nové výjimky. Nizozemské království proto navrhuje přijmout přístup „de minimis“ zastávaný generálním advokátem Jacobsem v jeho stanovisku předloženém ve věci Leclerc‑Siplec( ), byť přináší rovněž obtíže, se kterými budou konfrontovány vnitrostátní soudy při jeho uplatnění.

38. Na rozdíl od České republiky se Dánské království, Spolková republika Německo, Francouzská republika, Kyperská republika a Švédské království domnívají, že kritéria stanovená ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard jsou použitelná na opatření upravující používání výrobku. V podstatě tvrdí, že vnitrostátní ustanovení použitelná bez rozdílu, která omezují, ale nezakazují používání výrobku, nespadají v zásadě pod pojem „omezení“ ve smyslu článku 28 ES. Od této zásady se však lze odchýlit, je-li prokázáno, že dotčená opatření zakazují bez dalšího používání výrobku nebo povolují pouze okrajové používání, které tak omezuje přístup tohoto výrobku na trh.

39. Pokud jde o Řeckou republiku, tvrdí, že právní úprava týkající se používání výrobku nemůže sama o sobě narušovat obchod mezi členskými státy. Uvádí však, že je-li používání výrobku základním prvkem pohybu výrobku, pak musí být otázka posouzení opatření posuzována případ od případu a narušení, které z něj vyplývá, může spadat do rozsahu působnosti článku 28 ES.

40. Italská republika se konečně v podstatě domnívá, že odpověď na otázku položenou Soudním dvorem závisí rovněž na tom, zda může být výrobek používán za jiným účelem. Mimoto trvá na obavách spojených s bezpečností silničního provozu a zvláštnostech italského krajinného reliéfu .

B – Mé posouzení

41. V rámci projednávaného sporu je Soudní dvůr vyzván k rozhodnutí, zda italská právní úprava, která zakazuje používání určitého výrobku na domácím území, představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu ve smyslu článku 28 ES, nebo zda se na tuto úpravu v rozsahu, v němž stanoví „způsoby používání“ zboží, nevztahuje – ve smyslu kritérií stanovených Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard – rozsah působnosti tohoto ustanovení.

42. Tato otázka je o to zajímavější, že jiná věc, a sice výše uvedená věc Mickelsson a Roos, právě projednávaná před Soudním dvorem, nastoluje podobnou otázku.

43. V uvedené věci je totiž Soudní dvůr dotázán, zda články 28 ES a 30 ES brání švédské právní úpravě, která omezuje používání vodních skútrů v určitých vodách. Tato právní úprava se liší od opatření dotčeného v naší věci, jelikož používání výrobku omezuje, ale bez dalšího nezakazuje, jak to stanoví italská právní úprava.

44. Ve stanovisku předneseném v uvedené věci generální advokátka Kokott navrhuje obdobně jako v případě „způsobů prodeje“ vyjmout „způsoby používání“ zboží z působnosti článku 28 ES, jsou-li zejména splněny podmínky, které Soudní dvůr stanovil ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard( ).

45. Generální advokátka Kokott totiž uvádí, že vnitrostátní ustanovení týkající se způsobů používání výrobků a ustanovení, která se týkají jejich způsobů prodeje, jsou srovnatelná, pokud jde o povahu a intenzitu jejich dopadu na obchod. Předmětem těchto opatření obvykle není úprava obchodu mezi členskými státy. V zásadě mají účinky až po dovozu výrobku a mají pouze nepřímý dopad na jeho prodej. Podle generální advokátky Kokott je tedy konsistentní rozšířit výše uvedenou judikaturu Keck a Mithouard na opatření upravující používání zboží, a v důsledku toho vyloučit tato opatření z působnosti článku 28 ES( ).

46. Generální advokátka Kokott však vyzývá Soudní dvůr k upřesnění a doplnění podmínek stanovených ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard a navrhuje, aby vnitrostátní ustanovení, která zakazují používání výrobku nebo je povolují pouze okrajově, spadala do rozsahu působnosti článku 28 ES, „jelikož brání (či téměř) v přístupu výrobku na trh“( ).

47. Po tomto připomenutí se mi nyní zdá důležité uvést hlavní směry judikatury týkající se volného pohybu zboží.

1. Judikatura týkající se zásady volného pohybu zboží

48. Volný pohyb zboží mezi členskými státy představuje jednu ze základních zásad Společenství( ).

49. Článek 3 ES, zařazený v první části Smlouvy nazvané „Zásady“, tak ve svém písm. c) stanoví, že pro účely vymezené v článku 2 ES činnosti Společenství zahrnují vnitřní trh, který se vyznačuje odstraněním překážek zejména volného pohybu zboží mezi členskými státy.

50. Mimoto čl. 14 odst. 2 ES stanoví, že vnitřní trh zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží v souladu s ustanoveními této smlouvy.

51. Tato základní zásada je provedena zejména článkem 28 ES.

52. Připomínám, že toto ustanovení stanoví, že množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem, jsou mezi členskými státy zakázána.

53. Podle ustálené judikatury od rozsudku ze dne 11. července 1974, Dassonville( ), musí být toto ustanovení chápáno tak, že jeho cílem je vyloučení „veškeré obchodní právní úpravy členských států, která by mohla ať přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Společenství“( ).

54. Soudní dvůr mimoto výslovně v rozsudku ze dne 20. února 1979, Rewe‑Zentral, zvaném „Cassis de Dijon“( ), připustil, že při neexistenci harmonizace vnitrostátních právních předpisů mohou opatření, která jsou uplatňována bez rozdílu jak na tuzemské výrobky, tak na výrobky dovážené z jiných členských států, představovat omezení volného pohybu zboží( ).

55. Podle Soudního dvora však mohou být tato omezení odůvodněna jedním z důvodů stanovených v článku 30 ES nebo některým z kategorických požadavků stanovených v jeho judikatuře( ) za podmínky, že jsou v obou případech tato opatření způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sledují, a pokud nepřekračují meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné( ).

56. Výklad pojmu opatření s rovnocenným účinkem, který Soudní dvůr uvedl ve výše uvedeném rozsudku Dassonville, je zvláště široký( ). Z hlediska výše uvedené judikatury totiž přestože předmětem určitého opatření není úprava obchodu se zbožím mezi členskými státy, rozhodující pro soud Společenství je jeho účinek na obchod uvnitř Společenství, ať již skutečný, nebo potenciální. Tento výklad tak ve skutečnosti umožnil posuzovat z hlediska článku 28 ES veškeré formy hospodářského protekcionismu členských států, protože veškeré právní úpravy, které mohou mít omezující účinky na obchod, dokonce i ty, které nesouvisejí s dovozem, mohou být předmětem přezkumu Soudním dvorem.

57. Ve snaze omezit to, co Soudní dvůr považoval za nadměrné používání článku 28 ES, a zabránit příliš velkému zásahu do regulační pravomoci členských států, Soudní dvůr přijal nový přístup tím, že se snažil omezit působnost tohoto ustanovení.

58. Nejprve se Soudní dvůr snažil vyjmout z rozsahu působnosti článku 28 ES některé vnitrostátní právní úpravy, které sledovaly cíl obecného zájmu a nesouvisely s hospodářskou činností.

59. V rozsudku ze dne 14. července 1981, Oebel( ), tak Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní právní úprava týkající se noční práce v pekárnách a cukrárnách představuje legitimní volbu hospodářské a sociální politiky v souladu s cíli obecného zájmu sledovanými Smlouvou. Podle Soudního dvora nemá taková právní úprava, „která se použije na základě objektivních kritérií na veškeré podniky v daném odvětví usazené v tuzemsku, aniž by zakládala jakékoliv rozdílné zacházení na základě státní příslušnosti provozovatelů a aniž by rozlišovala mezi obchodem uvnitř dotčeného státu a vývozem“, za následek omezení obchodních toků mezi členskými státy, a zjevně tak nepředstavuje opatření s rovnocenným účinkem v rozporu s článkem 28 ES( ).

60. Stejným způsobem se Soudní dvůr v rozsudku ze dne 31. března 1982, Blesgen( ), domníval, že právní předpisy omezující spotřebu, prodej a nabídku alkoholických nápojů na veřejných místech nejsou v rozporu s článkem 28 ES, jelikož taková právní úprava, která nemá žádný vztah k dovozu výrobků, není způsobilá narušit obchod mezi členskými státy. Toto opatření nezavádí žádný rozdíl podle povahy či původu výrobků a neovlivňuje uvádění těchto alkoholických výrobků v jiných formách na trh. Pokud jde o jeho omezující účinky, Soudní dvůr rozhodl, že nepřekračují rámec účinků vlastních právní úpravě obchodu( ).

61. Poté se Soudní dvůr rozhodl svou judikaturu přehodnotit. Výše uvedený rozsudek Keck a Mithouard je znakem obratu v jeho přístupu. Soudní dvůr totiž považoval za nutné přehodnotit a zpřesnit svou judikaturu v dané oblasti „vzhledem k tomu, že [podle něj] se hospodářské subjekty stále častěji dovolávají článku [28 ES], aby napadly jakýkoli druh právní úpravy, která vede k omezení jejich obchodní svobody, i když jejím předmětem nejsou výrobky pocházející z jiných členských států“( ).

62. Tato věc se týkala francouzských právních předpisů zakazujících další prodej se ztrátou. Soudní dvůr uznal, že tyto právní předpisy byly způsobilé omezit objem prodejů dovážených výrobků tím, že zbavují hospodářské subjekty metody propagace prodejů, ale současně si položil otázku, „zda tato možnost stačí k tomu, aby byly dotčené právní předpisy kvalifikovány jako opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu“( ) ve smyslu článku 28 ES.

63. Za účelem zodpovězení této otázky Soudní dvůr rozlišil dvě kategorie právních úprav, a sice právní úpravy, které stanoví podmínky, které musí splňovat zboží, a právní úpravy, které omezují nebo zakazují určité způsoby prodeje. Pro každou z těchto kategorií stanovil Soudní dvůr odlišný kontrolní režim.

64. První kategorie zahrnuje právní úpravy upravující zejména název, formu, hmotnost a velikost výrobku, jakož i jeho složení, prezentaci, označení a jeho balení, které jsou odlišné od toho, co je vyžadováno členským státem původu( ).

65. V tomto případě Soudní dvůr potvrdil ustálenou judikaturu, kterou stanovil ve výše uvedeném rozsudku Cassis de Dijon, podle které, byť se tyto právní úpravy vztahují bez rozdílu na veškeré výrobky, spadají do působnosti článku 28 ES( ).

66. Narušení obchodu totiž vyplývá z povinnosti přizpůsobit zboží z jiných členských států podmínkám stanoveným v členském státu prodeje. Taková právní úprava například uložením nového balení nebo změny složení výrobku přináší dodatečné náklady a obtíže dovozci.

67. Druhá kategorie se týká právních úprav, které omezují nebo zakazují „určité způsoby prodeje“. Soudní dvůr tento pojem nevymezil. Na základě jeho judikatury je však možné sestavit demonstrativní výčet. Mimo zákazu dalšího prodeje se ztrátou, o který se jednalo ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard, se Soudní dvůr domníval, že „způsobů prodeje“ se týkají právní úpravy, které omezují určité formy propagace, jako jsou zákazy televizní reklamy v určitém odvětví nebo určené pro zvláštní kategorii osob( ), nebo dále právní úpravy, které vyhrazují prodej určitých výrobků určitým zařízením( ) nebo které upravují například otevírací dobu obchodů( ).

68. Při neexistenci přímé či skryté diskriminace ve prospěch tuzemského průmyslu tyto právní úpravy napříště již nespadají do působnosti článku 28 ES.

69. Jak lze konstatovat, tato opatření se týkají výkonu obchodní činnosti jako takové. Mají obecnou povahu a nedotýkají se prodeje výrobků pocházejících z jiných členských států rozdílným způsobem než tuzemských výrobků. Tyto právní úpravy nemohou přímo podmiňovat přístup daného výrobku na trh. Mohou mít však nepřímý účinek na dovozy v rozsahu, v němž mohou skutečně vést ke snížení prodeje.

70. Na rozdíl od své předchozí judikatury Soudní dvůr měl tedy za to, že tyto právní úpravy nepředstavují opatření s rovnocenným účinkem ve smyslu článku 28 ES, jelikož se použijí „na všechny dotčené subjekty provozující svou činnost na vnitrostátním území“ a postihují „stejným způsobem, právně i fakticky, uvádění tuzemských i zahraničních výrobků pocházejících z jiných členských států na trh“( ).

71. Soudní dvůr tedy rozhodl, že jsou-li tyto podmínky splněny, „použití právních předpisů tohoto druhu na prodej výrobků pocházejících z jiného členského státu a odpovídajících pravidlům stanoveným tímto členským státem není způsobilé zabránit jejich přístupu na trh nebo jej ztížit více, než tomu je u vnitrostátních výrobků“( ).

72. Co je důvodem rozlišení provedeného Soudním dvorem mezi oběma kategoriemi právních úprav?

73. Výrobky, tak jak jsou, pokud jde o jejich složení, název, formu, označení a obal, musí být v zásadě možné vyvézt do všech členských států, pokud v těchto ohledech splňují požadavky státu svého původu. Použití právních předpisů státu dovozu je dovoleno pouze tehdy, může-li být odůvodněno vyšším důvodem obecného zájmu. Jedná se o to nenarušovat ve větší míře než je nezbytné přístup výrobků na trh členského státu dovozu, a zabránit tak ochraně tuzemského průmyslu.

74. Naopak, od okamžiku, kdy výrobky jako takové získají přístup na trh členského státu dovozu, musí být možné, aby podléhaly „pravidlům prodeje“, která jsou platná v tomto státě. V tomto ohledu s nimi musí být zacházeno stejně jako s tuzemskými výrobky.

75. Zavedení takového rozlišení se mi zdá být inspirované snahou o zajištění existence vyváženého právního režimu. Přezkum judikatury Soudního dvora totiž ukazuje skrytý střet mezi jednak vůlí soudu Společenství přiznat článku 28 ES úlohu „nástroje pro ochranu“ před různými formami hospodářského protekcionismu členských států, a jednak snahou Soudního dvora nezasahovat do určitých oblastí vnitřní politiky těchto států.

76. V tomto ohledu se projednávaná věc nachází v samotném jádru této problematiky.

77. Výše uvedený rozsudek Keck a Mithouard vyvolal rozpaky. Mnozí vyjádřili politování nad rozpory, které tento rozsudek obsahuje, nedostatkem jeho odůvodnění a nejasností( ). Uplatňování kritérií stanovených v tomto rozsudku způsobilo četné výkladové obtíže, kterým musel Soudní dvůr čelit a které mohly být vyřešeny jen případ od případu.

78. Vůči této judikatuře uplatním dvojí výhrady.

79. Zaprvé se domnívám, jako již jiní přede mnou, že rozlišení mezi jednotlivými kategoriemi opatření není vhodné( ).

80. Je-li totiž legitimní snažit se o stanovení domněnek, pokud jde o účinky jednotlivých kategorií opatření na trh, existence omezení může záviset rovněž na jiných faktorech, jako je způsob použití dané právní úpravy a její skutečné účinky na obchod.

81. Rozlišení, které provádí Soudní dvůr, tak může být umělé a demarkační linie mezi těmito jednotlivými kategoriemi opatření může být neurčitá( ). V některých případech kvalifikuje Soudní dvůr právní úpravy týkající se vlastností výrobků jako „způsoby prodeje“( ). V jiných případech s opatřeními týkajícími se způsobů prodeje zboží zachází jako s pravidly týkajícími se vlastností výrobků. Tak je tomu zejména v případě opatření upravujících reklamu, mají-li vliv na balení výrobku( ). Může se konečně stát, že se Soudní dvůr odchýlí od tohoto rozlišení, aby přistoupil k analýze založené výlučně na účincích právní úpravy( ). Tyto příklady ukazují obtíže, se kterými se Soudní dvůr může setkat při kvalifikaci určitých opatření. Podle mého názoru je tudíž obtížné postupovat na základě kategorií, jelikož v praxi se vnitrostátní soud a soud Společenství mohou setkat s velmi rozdílnými právními úpravami, které musí posuzovat z hlediska okolností každého případu.

82. Zadruhé, když tato judikatura stanovila nová kritéria a zavedla rozdílný kontrolní režim podle typu dotčených opatření, vedla k rozdílnému zacházení, pokud jde o způsob, jakým jsou posuzována omezení volného pohybu zboží vzhledem k režimu použitelnému na ostatní svobody pohybu( ).

83. Jak totiž ukáži, společným pro způsob, jakým jsou posuzována omezení těchto různých svobod, je skutečnost, že je založen na jediném kritériu, a to přístupu na trh. Přijmout odlišný přístup v oblasti volného pohybu zboží přitom není dle mého názoru konsistentní vzhledem k požadavkům spojeným s tvorbou jednotného evropského trhu a vznikem občanství Unie.

84. S přihlédnutím k předcházejícímu se mi tedy zdá, že kritéria stanovená Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard neumožnila vyjasnit působnost článku 28 ES a usnadnit jeho provádění.

85. Stejně jako generální advokát Poiares Maduro se však nedomnívám, že je dnes vhodné tuto judikaturu přehodnotit( ).

86. Nejsem ani toho názoru, že by bylo třeba uvedenou judikaturu rozšířit na právní úpravy, které se stejně jako právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení týkají „způsobů používání“ výrobků.

2. Důvody, proč nesouhlasím s rozšířením výše uvedené judikatury Keck a Mithouard na opatření upravující způsoby používání výrobků

87. Rozšíření výše uvedené judikatury Keck a Mithouard na právní úpravy týkající se způsobů používání výrobků dle mého názoru přináší určité obtíže, přičemž „klasická analýza“ Soudního dvora se mi zdá zcela uspokojivá.

88. Zaprvé takové řešení by znamenalo zavedení nové kategorie výjimky z použití článku 28 ES. S tím přitom nesouhlasím, a to z několika důvodů.

89. Jednak si nejsem jistý, že důvody, které vedly Soudní dvůr k vyloučení právních úprav týkajících se způsobů prodeje výrobků z působnosti článku 28 ES, existují rovněž v případě opatření upravujících jejich způsoby používání. Pokud se totiž nemýlím, k Soudnímu dvoru nebyl podán příliš velký počet žalob proti tomuto typu opatření.

90. Krom toho, jak jsem již uvedl, domnívám se, že zavedení rozlišení mezi jednotlivými kategoriemi právních úprav není vhodné. Takový postup je umělý a může být zdrojem nejasností pro vnitrostátní soud.

91. Domnívám se konečně, že vyloučit z působnosti článku 28 ES vnitrostátní opatření upravující nejen způsoby prodeje zboží, ale také jejich způsoby používání, je v rozporu s cíli, které sleduje Smlouva, a sice vytvořením jednotného a integrovaného trhu. Dle mého názoru by takové řešení porušovalo užitečný účinek článku 28 ES, protože by znamenalo znovuzavedení možnosti pro členské státy vydávat právní předpisy v oblastech, které zákonodárce naopak zamýšlel upravit na úrovni Společenství. To přitom není směr, kterým se musí ubírat evropská struktura a vytváření jednotného evropského trhu. Výrobek totiž musí mít možnost pohybovat se bez překážek na společném trhu a členské státy musí mít možnost odůvodnit vnitrostátní opatření, která jakýmkoliv způsobem vytvářejí překážku obchodu uvnitř Společenství.

92. Zadruhé se domnívám, že neexistuje zájem na omezení přezkumu Soudního dvora ve vztahu k opatřením, která ve skutečnosti mohou představovat vážnou překážku obchodu uvnitř Společenství.

93. Soudní přezkum, který provádí Soudní dvůr podle „klasické analýzy“ definované ve výše uvedených rozsudcích Dassonville a Cassis de Dijon, je totiž dle mého názoru zcela uspokojivý a nevidím žádný důvod se od něj odchýlit.

94. Tato analýza umožňuje Soudnímu dvoru nejen přezkoumat dodržování ustanovení Smlouvy členskými státy, ale ponechává rovněž posledně uvedeným prostor pro uvážení nezbytný pro obranu jejich oprávněných zájmů.

95. Připomínám totiž, že, aby bylo zabráněno tomu, že liberalizací obchodu bude dotčeno sledování jiných obecných zájmů, zákonodárce Společenství a Soudní dvůr prostřednictvím své judikatury stanovili výjimky ze zásady volného pohybu zboží( ).

96. Článek 30 ES stanoví seznam odůvodnění, kterých se členské státy mohou dovolávat proto, aby přijaly omezení volného pohybu zboží. Tento seznam je taxativní a je třeba jej vykládat striktně( ).

97. Souběžně Soudní dvůr ve své judikatuře vymezil „naléhavé požadavky obecného zájmu“, mezi které patří důvody spojené s životním prostředním nebo dále ochrana spotřebitelů( ). Při neexistenci harmonizace Společenství tak může vnitrostátní opatření přijaté k ochraně životního prostředí představovat „kategorický požadavek“ způsobilý ve smyslu výše uvedeného rozsudku Cassis de Dijon omezit použití článku 28 ES.

98. Uznání případů, ve kterých může být legitimní omezit volný pohyb zboží, zákonodárcem a soudem Společenství, však členským státům neponechává „volné ruce“. Třebaže totiž mohou být opatření jimi přijatá odůvodněná důvody obecného zájmu, musí být nicméně nezbytná a přiměřená( ).

99. Tato analýza mimoto Soudnímu dvoru umožňuje zajistit soudní přezkum veškerých opatření přijatých členskými státy.

100. Tento přezkum je nezbytný. Je totiž třeba se ujistit, zda členské státy berou do úvahy míru, v jaké mohou pravidla, která přijímají, postihovat volný pohyb zboží a užívání svobod pohybu tržními subjekty. Je třeba rovněž zabránit tomu, aby vnitrostátní soudy vylučovaly příliš mnoho opatření ze zákazu stanoveného tímto ustanovením. Je tedy nezbytné posuzovat pojem „omezení“ v širokém smyslu.

101. Tento soudní přezkum musí zůstat současně omezený, protože úlohou Soudního dvora není systematicky zpochybňovat imperativní opatření přijatá členskými státy. Přezkum přiměřenosti tedy Soudnímu dvoru umožňuje provést porovnání významu zájmů mezi zájmem na uskutečnění vnitřního trhu a ochranou oprávněných zájmů členských států( ).

102. Vzhledem k předcházejícímu tedy nevidím žádný důvod odchýlit se od této analýzy ve prospěch řešení, které by v konečném výsledku znamenalo zbavení některého z klíčových ustanovení Smlouvy části jeho obsahu.

103. Zatřetí se domnívám, že výše uvedenou judikaturu Keck a Mithouard nelze rozšířit na právní úpravu, která zakazuje používání výrobku, ba dokonce ani na právní úpravu, která stanoví způsoby jeho používání.

104. Právní úprava dotčená v naší věci totiž tím, že bez dalšího zakazuje používání výrobku a zbavuje jej tak veškeré užitečnosti, představuje svou povahou překážku volného pohybu zboží. Třebaže se tato právní úprava použije stejným způsobem na tuzemské a dovážené výrobky, posledně uvedeným brání v přístupu na trh. To zjevně představuje omezení a je třeba provést přezkum založený na spojení mezi články 28 ES a 30 ES.

105. Je tomu tak dle mého názoru rovněž v případě opatření, která stanoví způsoby používání výrobku. Třebaže předmětem těchto opatření v zásadě není úprava obchodu mezi členskými státy, mohou mít nicméně účinky na obchod uvnitř Společenství, když naruší přístup daného výrobku na trh. Dle mého názoru je tak vhodnější přezkoumat tento typ opatření vzhledem k pravidlům Smlouvy, spíše než je z působnosti Smlouvy vyjmout.

106. Vzhledem k předcházejícímu se tedy domnívám, že vnitrostátní ustanovení upravující používání výrobku nesmí být posuzována z hlediska kritérií stanovených Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard, ale musí být přezkoumána s přihlédnutím k článku 28 ES.

107. Přezkum, který musí provést soud Společenství, musí být dle mého názoru vykonáván na základě kritéria formulovaného s přihlédnutím k cíli sledovanému článkem 28 ES, společnému veškerým omezením svobod pohybu, a sice kritériu přístupu na trh( ).

3. Soudní přezkum založený na kritériu týkajícím se přístupu na trh

108. Připomínám, že podle článku 28 ES Smlouva zakazuje „opatření s rovnocenným účinkem“ mezi členskými státy( ). V rámci soudního přezkumu vnitrostátní právní úpravy je tedy více v souladu se zněním a duchem Smlouvy provést konkrétní posouzení účinků této právní úpravy na trh.

109. Kritérium, které navrhuji, je tedy obecným kritériem, které je založeno více na účinku opatření na přístup na trh než na předmětu dané právní úpravy. Toto kritérium se přitom použije na všechny typy právních úprav bez ohledu na to, zda se jedná o požadavky spojené s vlastnostmi výrobku, způsoby prodeje nebo způsoby používání.

110. Uvedené kritérium je zaměřeno na rozsah, v němž vnitrostátní právní úprava narušuje obchod mezi členskými státy( ).

111. Podle tohoto kritéria představují vnitrostátní právní předpisy opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení v rozporu se Smlouvou, pokud brání, znemožňují či ztěžují přístup výrobků pocházejících z jiných členských států na trh.

112. Podle takového kritéria by členské státy musely odůvodnit pouze opatření, která narušují obchod uvnitř Společenství. To by umožnilo nalézt lepší rovnováhu mezi požadavky spojenými s řádným fungováním společného trhu a požadavky spojenými s nezbytným dodržováním svrchovaných pravomocí členských států.

113. Pokud jde o uplatnění tohoto kritéria, domnívám se stejně jako Komise, že soud Společenství musí provádět přezkum případ od případu. V rámci tohoto přezkumu Soudní dvůr in concreto přezkoumá rozsah překážky obchodu uvnitř Společenství, kterou způsobuje opatření omezující přístup na trh.

114. Přezkum judikatury Soudního dvora nám poskytuje několik vodítek, pokud jde o uplatnění takového kritéria.

115. Pokud jde nejprve o opatření zakládající přímou diskriminaci, narušení obchodu uvnitř Společenství je zjevné. Taková opatření jsou článkem 28 ES zakázána jako taková.

116. Pokud jde dále o ostatní kategorie opatření, je nezbytné přezkoumat jejich konkrétní dopad na obchodní toky, ale analýza, kterou musí Soudní dvůr provést, nesmí vést ke složitému hospodářskému posouzení. Podle Soudního dvora totiž článek 28 ES nečiní rozdíl mezi právními úpravami, které lze kvalifikovat jako opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení, podle intenzity jejich účinků na obchod uvnitř Společenství( ).

117. Soudní dvůr však musí mít k dispozici dostatečné informace, které mu umožní stanovit, že tato opatření jsou způsobilá narušit či být na překážku obchodu mezi členskými státy. Z judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že účinky zcela hypotetické( ) nebo zcela nahodilé a nepřímé( ) nebo dále zcela bezvýznamné( ) nestačí k tomu, aby opatření byla kvalifikována jako opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení v rozporu s článkem 28 ES. Toto narušení tedy nemusí existovat a být významné, ale musí být přinejmenším možné. Tak je tomu například v případě bez rozdílu použitelných opatření, která stanoví podmínky týkající se vlastností výrobků.

118. Použití jediného jednoduchého kritéria týkajícího se přístupu na trh umožňuje sblížit kontrolní režimy omezení jednotlivých svobod pohybu. Jak jsem totiž uvedl, kritéria stanovená ve výše uvedené judikatuře Keck a Mithouard vedla k rozlišení způsobu, jakým jsou posuzována omezení volného pohybu zboží ve srovnání s ostatními svobodami. Takový společný přístup mezi těmito různými svobodami je přitom třeba přijmout zejména vzhledem k požadavkům spojeným s vytvářením jednotného evropského trhu a vznikem občanství Unie.

119. Obdoba mezi svobodou pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu není samozřejmě dokonalá. Nicméně společným pro způsob, jakým jsou posuzována omezení těchto jednotlivých svobod, je skutečnost, že je založen na existenci překážky v přístupu na trh.

120. V oblasti volného pohybu osob, služeb a kapitálu Soudní dvůr přezkoumává, zda sporné opatření zakazuje, brání nebo činí méně přitažlivým výkon dotčené svobody, a považuje za neslučitelnou se Smlouvou právní úpravu, která narušuje například přístup pracovníka na trh práce nebo která brání přístupu kapitálu na finanční trh.

121. Soudní dvůr to nedávno připomněl v rozsudku Gouvernement de la Communauté française a Gouvernement wallon, ve kterém rozhodl, že „články 39 ES a 43 ES brání veškerým vnitrostátním opatřením, která, i když se použijí bez diskriminace na základě státní příslušnosti, mohou bránit státním příslušníkům členských států Společenství ve výkonu základních svobod zaručených Smlouvou nebo tento jejich výkon učinit méně přitažlivým“( ).

122. Mezi tato opatření patří ta, která se sice použijí bez rozdílu, ale současně se dotýkají způsobu výkonu dané činnosti, a mají za následek, že je hospodářský subjekt zbaven účinného prostředku hospodářské soutěže k proniknutí na trh( ).

123. Ve výše uvedeném rozsudku CaixaBank France se tak Soudní dvůr domníval, že francouzské právní předpisy, které zakazují úročení vkladových účtů, představují omezení ve smyslu článku 43 ES, jelikož představují pro společnosti usazené v jiném členském státě než ve Francouzské republice „vážnou překážku pro výkon jejich činností“, čímž narušují jejich přístup na francouzský trh( ).

124. Pokud jde dále o volné poskytování služeb, Soudní dvůr rovněž rozhodl v rozsudku Fidium Finanz( ), týkajícím se německé právní úpravy, která vyžadovala předchozí povolení v členském státě, ve kterém je služba poskytována, že sporný režim má za následek narušení přístupu hospodářských subjektů nesplňujících požadavky vyžadované německým zákonem – a zejména společností usazených ve třetích státech – na německý finanční trh( ).

125. V téže věci, třebaže byl aspekt volného pohybu kapitálu posouzen jako vedlejší, Soudní dvůr poukázal na to, že tato právní úprava činí poskytování finančních služeb nabízených společnostmi, které jsou usazeny mimo Evropský hospodářský prostor, méně přístupným klientům usazeným v Německu a má tak za účinek snížení přeshraničních finančních toků souvisejících s takovými službami( ).

126. Pokud jde konečně o volný pohyb pracovníků, Soudní dvůr se v rozsudku Graf( ) domníval, že ustanovení, byť použitelné bez rozdílu, které brání nebo odrazuje státního příslušníka členského státu, aby opustil stát svého původu za účelem výkonu svého práva na volný pohyb, představuje překážku této svobodě. V tomto ohledu Soudní dvůr připomněl, že „pro to, aby mohla představovat takové překážky, je třeba, aby [dotčená opatření] podmiňovala přístup pracovníků na trh práce“( ). To již bylo rozhodnuto v rozsudku Bosman( ) týkajícím se právní úpravy upravující přestup profesionálního fotbalisty z jednoho klubu do druhého( ).

127. Tyto právní úpravy představují omezení v rozporu se Smlouvou, jelikož tím, že narušují přístup nových subjektů na trh, jsou objektivně překážkami svobod pohybu. Taková opatření uchovávají daný trh v jeho současném stavu a jsou tedy svou povahou v rozporu se svobodami pohybu a s hospodářskou soutěží, na nichž je právě založen společný trh( ).

128. V oblasti volného pohybu zboží je kritérium přístupu na trh podkladem pro přístup judikatury Soudního dvora.

129. Ve výše uvedeném rozsudku Dassonville Soudní dvůr vymezil pojem „opatření s rovnocenným účinkem“ jako, jak připomínám, „veškerou obchodní právní úpravu členských států, která by mohla narušit […] obchod uvnitř Společenství“( ). Poté se ve svém výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard Soudní dvůr domníval, že vnitrostátní ustanovení, která omezují nebo zakazují určité způsoby prodeje, nespadají do působnosti článku 28 ES, pokud nejsou „způsobilá zabránit [přístupu výrobků pocházejících z jiného členského státu na trh] nebo jej ztížit více, než tomu je u vnitrostátních výrobků“( ). Když Soudní dvůr rozlišil jednotlivé kategorie opatření, snažil se tedy o určení podmínek, za kterých se každá z těchto kategorií může dotknout přístupu na trh( ).

130. Existuje mnoho příkladů judikatury založených ve skutečnosti na tomto kritériu. V rozsudku Gourmet International Products( ) například Soudní dvůr rozhodl, že právní úprava, která zakazuje jakékoliv šíření reklamy na alkoholické nápoje vůči spotřebitelům, představuje překážku obchodu uvnitř Společenství a spadá do působnosti článku 28 ES, jelikož je způsobilá ztížit více přístup výrobků pocházejících z jiných členských států na trh, než přístup tuzemských výrobků( ). Stejně tak ve výše uvedeném rozsudku De Agostini a TV‑Shop týkajícím se úplného zákazu televizní reklamy určené dětem se Soudní dvůr domníval, že vnitrostátní právní úprava, která inzerenta zbavuje jediné formy reklamy, která mu umožňuje proniknout na dotčený trh, může představovat opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení( ).

131. Jak uvedl generální advokát Tizzano ve svém stanovisku ve výše uvedené věci CaixaBank France, v judikatuře týkající se volného pohybu zboží lze tedy nalézt stejné kritérium, jako je kritérium používané v rámci ostatních svobod( ).

132. Používání téhož kritéria pro veškeré svobody pohybu umožňuje snadněji vyřešit případy, ve kterých mohou být opatření předložená k přezkumu Soudním dvorem z hlediska volného pohybu zboží rovněž kvalifikována jako omezení ostatních svobod pohybu.

133. Soudní dvůr sice ve většině případů přezkoumává tento typ opatření pouze z hlediska jedné základní svobody( ), v některých případech se nicméně domníval, že aspekt volného pohybu zboží a například aspekt volného poskytování služeb spolu úzce souvisí, a proto přezkoumal dotčené omezení současně z hlediska článků 28 ES a 49 ES.

134. Soudní dvůr tak v rozsudku Canal Satélite Digital( ) rozhodl, že právní úprava, která podmiňuje uvádění určitého zařízení na trh, jakož i poskytování s ním souvisejících služeb získáním předchozího povolení, je v rozporu se zásadami volného pohybu zboží a volného poskytování služeb, jelikož je délkou řízení a náklady, které způsobuje, způsobilá odradit dotčené subjekty od uskutečnění jejich záměru( ).

135. Mimoto lze nalézt i případy, kdy Soudní dvůr použil obdobně na oblast jiných svobod pohybu kritéria stanovená ve výše uvedeném rozsudku Keck a Mithouard. V rozsudku Alpine Investments( ) týkajícím se volného poskytování služeb tak soud Společenství zdůraznil právě okolnost, že na rozdíl od výše uvedené věci Keck a Mithouard zákaz dotčený v této věci „[podmiňuje] přímo přístup na trh služeb v ostatních členských státech [a je] tak způsobilý narušit obchod se službami uvnitř Společenství“( ).

136. Vzhledem k předcházejícímu jsem tedy toho názoru, že vnitrostátní právní úprava je způsobilá představovat opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení v rozporu se Smlouvou, pokud narušuje přístup výrobku na trh, a to bez ohledu na předmět dotčeného opatření.

137. Za účelem zodpovězení otázky položené Soudním dvorem v rámci probíhajícího řízení se tak domnívám, že vnitrostátní ustanovení, která upravují podmínky používání výrobku a která se použijí bez rozdílu na tuzemské výrobky i výrobky dovážené z jiných členských států, představují opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu ve smyslu článku 28 ES, pokud narušují přístup dotčeného výrobku na trh.

138. Z hlediska těchto skutečností přezkoumám shodu dotčeného opatření se zásadou volného pohybu zboží zaručenou článkem 28 ES.

V – K nesplnění povinnosti

139. Připomínám, že cílem žaloby podané Komisí je, aby Soudní dvůr určil, že italská právní úprava vytváří tím, že zakazuje připojení přípojného vozidla k mopedům, motocyklům, motorovým tříkolkám či čtyřkolkám, překážku volnému pohybu zboží v rozporu se Smlouvou.

A – Hlavní argumenty účastnic řízení( )

140. Komise úvodem připomíná, že při neexistenci harmonizovaných právních předpisů Společenství týkajících se dílčího schválení typu, registrace a provozu přípojných vozidel pro mopedy se použijí články 28 ES a 30 ES.

141. Komise uvádí, že italská právní úprava brání používání přípojných vozidel legálně vyrobených a prodávaných v jiných členských státech, což podle ní narušuje jejich dovoz a prodej v Itálii. Takový zákaz může být považován za slučitelný se Smlouvou, pouze je-li odůvodněn jedním z důvodů uvedených v článku 30 ES nebo jedním z kategorických požadavků zakotvených judikaturou Soudního dvora.

142. V tomto ohledu Komise poukazuje na to, že skutečnost, že Italská republika povoluje mopedům registrovaným v jiném členském státě, které táhnou přípojná vozidla, pohybovat se na svém území, prokazuje, že dotčený zákaz tažení přípojného vozidla neodpovídá žádnému požadavku v oblasti bezpečnosti silničního provozu.

143. A konečně Komise poznamenává, že body odůvodnění směrnic 93/93 a 97/24 uplatňované Italskou republikou na podporu jejích právních předpisů nemají podle ustálené judikatury závaznou povahu a jejich předmětem nebo účinkem nemůže být to, že učiní takové vnitrostátní právní úpravy, jako je právní úprava dotčená v projednávaném sporu, slučitelnými s právem Společenství.

144. Jako odpověď na tyto argumenty Italská republika namítá, že porušení práva, které je jí vytýkáno, se týká zákazu tažení přípojných vozidel určeného pro mopedy registrované v Itálii, a nikoliv odmítnutí registrace mopedů nebo přípojných vozidel vyrobených v jiném členském státě a určených k uvádění na trh na italském území.

145. Italská republika mimoto tvrdí, že výhrada uvedená v posledních bodech odůvodnění směrnic 93/93 a 97/24 sporné opatření povoluje. Podle ní lze takovou výhradu vysvětlit rozdílným krajinným reliéfem jednotlivých vnitrostátních území. Tato výhrada by mohla být odstraněna pouze tehdy, byly-li by veškeré technické předpisy týkající se dílčího schválení typu, registrace a silničního provozu přípojných vozidel tažených dvoukolovými a tříkolovými motorovými vozidly harmonizovány( ). Italská republika uvádí, že použitelné právo Společenství přitom takovou harmonizaci nestanoví. Proto zůstává vzájemné uznávání přípojných vozidel v diskreční pravomoci členských států.

146. A konečně Italská republika zdůrazňuje, že technické vlastnosti vozidel jsou důležité z pohledu bezpečnosti silničního provozu. V tomto ohledu mají italské orgány za to, že při neexistenci norem pro dílčí schvalování typu týkajících se vozidel táhnoucích přípojné vozidlo nejsou naplněny požadované podmínky bezpečnosti.

B – Posouzení

147. Úvodem je třeba uvést, že právo Společenství neupravuje pravidla řízení a provozu zejména motorových vozidel s přípojným vozidlem.

148. Při neexistenci harmonizovaných ustanovení Společenství tak členské státy mohou definovat úroveň ochrany bezpečnosti silničního provozu, kterou považují za vhodnou na svém území, a přijmout opatření, jejichž cílem je ochrana veřejné bezpečnosti. Mohou tedy stanovit omezení, pokud jde o používání přípojných vozidel.

149. Tato pravomoc však nemůže být vykonávána bez omezení.

150. Při neexistenci společných nebo harmonizovaných pravidel jsou totiž členské státy povinny dodržovat základní svobody zakotvené Smlouvou, mezi něž patří, připomínám, volný pohyb zboží( ). Jak jsem uvedl, tato svoboda zaručuje podle článku 28 ES to, že jsou mezi členskými státy zakázána množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem.

151. Definice pojmu „opatření s rovnocenným účinkem“ uvedená Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Dassonville má za následek, že jakákoliv vnitrostátní právní úprava, která narušuje přístup dováženého výrobku na trh, spadá do působnosti článku 28 ES.

152. S ohledem na právě provedenou analýzu tedy otázka spočívá v tom, zda jsou italské právní předpisy způsobilé narušit obchod uvnitř Společenství a zejména bránit přípojným vozidlům legálně vyrobeným a uvedeným na trh v jiných členských státech proniknout na italský trh.

153. V projednávané věci je dotčená právní úprava ochranným opatřením přijatým italskou vládou za účelem zajištění bezpečnosti řidičů a účastníků silničního provozu. Jako taková je obsažena v zákoně o silničním provozu. Toto opatření zakazuje uživatelům přípojných vozidel tato vozidla připojovat k mopedu, motocyklu, motorové tříkolce či čtyřkolce, a to na celém italském území. Zdá se, že neexistuje žádná výjimka z tohoto absolutního zákazu. Na rozdíl od právní úpravy dotčené ve výše uvedené věci Mickelsson a Roos uvedené opatření používání výrobku neomezuje, ale bez dalšího zakazuje.

154. Mimoto dotčené opatření nečiní žádný rozdíl podle toho, zda jsou přípojná vozidla vyráběna a uváděna na trh v Itálii nebo dovážena z jiných členských států( ). Italská republika totiž zdůrazňuje ve své duplice, že se zákaz týká všech přípojných vozidel bez ohledu na místo jejich výroby a jejich uvedení na trh( ).

155. Jak uvedla Komise ve svém písemném vyjádření( ), přípojná vozidla, kterých se týká daná právní úprava, tvoří zvláštní trh. Mají totiž zvláštní technické vlastnosti proto, aby mohla být připojena k motorkám.

156. S ohledem na tyto skutečnosti mám za to, že italská právní úprava ukládá závažná omezení výrobcům a prodejcům přípojných vozidel usazeným v jiných členských státech, a to i přes plné uznání významu ochrany bezpečnosti silničního provozu a s přihlédnutím k rostoucímu povědomí v této oblasti ve Společenství a členských státech.

157. Dotčený zákaz totiž prakticky znemožňuje proniknut na italský trh.

158. Dosah zákazu je totiž takový, že umožňuje pouze zcela okrajové používání přípojných vozidel. Tato vozidla jsou zbavena veškeré užitečnosti, protože nemohou být používána k běžnému použití, ke kterému jsou určena, a sice ke zvýšení obsahu úložného prostoru u motorky. Tento zákaz tedy odrazuje prodejce od dovozu těchto vozidel. Taková operace totiž nemá téměř žádný smysl, jestliže maloobchodník ví, že nedojde k prodeji či pronájmu výrobku( ). Má tudíž za následek značné snížení dovozů.

159. V důsledku toho se domnívám, že dotčená právní úprava, která bez dalšího zakazuje používání zboží na celém vnitrostátním území, představuje podstatnou, přímou a bezprostřední překážku obchodu uvnitř Společenství. Podle mého názoru tak taková právní úprava představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 28 ES.

160. Toto opatření však není nutně v rozporu s právem Společenství. Jak jsem uvedl, svobody pohybu mohou být předmětem omezení ze strany členských států, pokud jsou tato omezení odůvodněna oprávněným důvodem a jsou-li vhodná a přiměřená.

161. Pokud jde o odůvodnění uvedeného opatření, z ustálené judikatury vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která brání volnému pohybu zboží, může být odůvodněna jedním z důvodů uvedených v článku 30 ES nebo jedním z kategorických požadavků stanovených judikaturou Soudního dvora v případě, kdy se vnitrostátní právní úprava použije bez rozdílu( ).

162. V řízení v projednávané věci Italská republika tvrdí, že dotčený zákaz byl vydán za účelem zajištění bezpečnosti silničního provozu.

163. Podle ustálené judikatury takový cíl představuje naléhavý důvod obecného zájmu způsobilý odůvodňovat narušení volného pohybu zboží( ).

164. Tento zákaz však musí být přiměřený. I když totiž při neexistenci harmonizovaných pravidel o provozu motorek táhnoucích přípojné vozidlo přísluší rozhodnutí o úrovni, na které chtějí zajišťovat bezpečnost řidičů, a o způsobu, jakým jí má být dosaženo, členským státům, mohou tak nicméně činit pouze v mezích vytyčených Smlouvou a zejména při dodržení zásady proporcionality.

165. Aby byla vnitrostátní právní úprava se zásadou proporcionality v souladu, je třeba ověřit, zda je jednak vhodná k ochraně sledovaného zájmu, a jednak zda prostředky, které zavádí, nepřekračují meze toho, co je nezbytné pro dosažení tohoto cíle( ).

166. Je zřejmé, že tyto právní předpisy mohou být účinným prostředkem ochrany účastníků silničního provozu. Jak totiž uvedl generální advokát Léger v prvním stanovisku vydaném v této věci, připojení přípojného vozidla k motorce může za určitých okolností představovat nebezpečí pro silniční provoz, jelikož toto pomalé vozidlo může značně zabírat vozovku.

167. Zdá se mi však obtížné připustit, že by napadené opatření mohlo splňovat požadavek přiměřenosti.

168. Italská právní úprava se totiž neomezuje na zákaz používání přípojných vozidel připojených k motorce na určitých místech nebo ve zvláštních úsecích, ale použije se na celém italském území, nezávisle na druhu silnic a podmínkách provozu.

169. Italské úřady neuvádějí žádný přesný poznatek, který by mohl prokázat, že uložené požadavky jsou přiměřené sledovanému cíli. Mimoto se dotčený zákaz týká pouze v Itálii registrovaných motorek( ). Vozidla registrovaná v jiných členských státech jsou tedy oprávněna jezdit po italských silnicích s přípojným vozidlem.

170. Krom toho se domnívám, že bezpečnost řidičů sledovaná italskými právními předpisy může být zajištěna prostředky mnohem méně omezujícími svobodu obchodu. Bylo by vhodné například vymezit v zemi trasy, které jsou považovány za nebezpečné – jako jsou alpská sedla, dálnice nebo veřejné komunikace s obzvláště vysokou hustotou provozu – aby byly vydány zákazy či omezení na určitých úsecích. Tato alternativa by omezila nebezpečí spojené s používáním přípojných vozidel a byla by jistě mnohem méně omezující pro obchod.

171. V každém případě se domnívám, že italským orgánům příslušelo před přijetím tak radikálního opatření, jakým je obecný a absolutní zákaz, pozorně posoudit možnost použití opatření méně omezujících volný pohyb a zamítnout je pouze tehdy, byla-li by jasně prokázána jejich nevhodná povaha s ohledem na sledovaný cíl. Z písemností ve spise však nevyplývá, že by tak vnitrostátní orgány učinily.

172. Vzhledem k předcházejícímu se domnívám, že Italská republika tím, že přijala a zachovala v platnosti právní úpravu, která na jejím území zakazuje používání přípojných vozidel u mopedu, motocyklu, motorové tříkolky či čtyřkolky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.

173. Pokud jde o argument rozvinutý Italskou republikou, podle kterého poslední body odůvodnění směrnic 93/93 a 97/24 opravňují členské státy takovou právní úpravu zachovat, domnívám se, že neumožňuje odůvodnit omezení uložené dotčeným opatřením.

174. Jak totiž uvedl generální advokát Léger ve svém stanovisku předneseném v projednávané věci, preambule aktu Společenství nemá podle ustálené judikatury právní závaznost a nemůže být uplatňována jako důvod pro odchýlení se od vlastních ustanovení dotčeného aktu ani pro výklad těchto ustanovení ve smyslu zjevně odporujícím jejich znění( ).

175. Z pouhého přečtení směrnice 93/93 přitom vyplývá, že žádný z bodů odůvodnění uváděných Italskou republikou není převzat do samotného znění směrnice. V tomto ohledu a jak připomněl generální advokát Léger v bodě 65 svého stanoviska v projednávané věci, poskytuje-li preambule směrnice v zásadě Soudnímu dvoru údaje o záměru zákonodárce a o smyslu, který je třeba přikládat jejím ustanovením, nemění to nic na tom, že není-li určitý pojem uvedený v bodě odůvodnění konkretizován ve znění samotné směrnice, musí mít přednost obsah směrnice( ).

176. V každém případě připomínám, že z ustálené judikatury vyplývá, že ustanovení sekundárního práva, v projednávaném případě směrnice, „nemůže být vykládáno jako opravňující členské státy k zavedení podmínek, které by byly v rozporu s pravidly Smlouvy týkajícími se pohybu zboží“( ).

177. S přihlédnutím k předcházejícímu navrhuji Soudnímu dvoru, aby určil, že Italská republika tím, že přijala a zachovala v platnosti právní úpravu, která zakazuje používání přípojných vozidel u mopedu, motocyklu, motorové tříkolky či čtyřkolky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.

VI – K nákladům řízení

178. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala po Italské republice náhradu nákladů řízení a posledně uvedená neměla ve věci úspěch, je namístě jí uložit náhradu nákladů řízení.

VII – Závěry

179. Na základě předchozích úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby:

„– určil, že Italská republika tím, že přijala a zachovala v platnosti právní úpravu, která zakazuje používání přípojných vozidel u mopedu, motocyklu, motorové tříkolky či čtyřkolky, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES;

– uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.“