STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 3. května 2007( )

Věc C‑299/05

Komise Evropských společenství

proti

Evropskému parlamentu

a

Radě Evropské unie

„Zvláštní nepříspěvkové dávky – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 647/2005, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 a nařízení (EHS) č. 574/72 – Finsko: příspěvek na péči o dítě – Švédsko: příspěvek v invaliditě a příspěvek na péči o zdravotně postižené dítě – Spojené království: příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené, příspěvek na pečovatelskou službu a příspěvek při péči o zdravotně postiženého“

I – Úvod

1. Působnost nařízení č. 1408/71( ) se od vstupu v platnost nařízení č. 1247/92( ) vztahuje také na zvláštní nepříspěvkové dávky, tedy na dávky, které vykazují znaky jak sociálního pojištění, tak i sociální pomoci. Pro tyto dávky ovšem platí zvláštní pravidla; nemohou být zejména vypláceny cizincům.

2. Nařízení (ES) č. 647/2005( ), kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 a nařízení (EHS) č. 574/72, zavedlo novou definici zvláštních nepříspěvkových dávek. Zákonodárce nyní označuje tyto dávky jako zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky( ). Krom toho změnil přílohu IIa, ve které jsou vyjmenovány různé vnitrostátní dávky spadající do této kategorie.

3. Komise touto žalobou na neplatnost napadá položky uvedené v příloze IIa, které se týkají Finska, Švédska a Spojeného království. Domnívá se, že sporné dávky nejsou zvláštními dávkami ve smyslu změněného čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71, a musí být proto z přílohy IIa vyškrtnuty.

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

4. První bod odůvodnění nařízení č. 647/2005 zní takto:

„V nařízeních (EHS) č. 1408/71 a (EHS) č. 574/72 je za účelem zohlednění nedávného vývoje v judikatuře Soudního dvora Evropských společenství třeba provést některé změny, aby se usnadnilo používání těchto nařízení a aby se promítly změny v právních předpisech členských států týkajících se sociálního zabezpečení.“

5. Cíl zákonodárce sledovaný změnou těchto předpisů o zvláštních nepříspěvkových dávkách je upřesněn v třetím bodě odůvodnění:

„Rozsudky ve věcech Friedrich Jauch v. Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter a Ghislain Leclere, Alina Deaconescu v. Caisse nationale des prestations familiale týkajících se zařazení zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek vyžadují, aby z důvodu právní jistoty byla upřesněna obě kumulativní kritéria, která mají být brána v úvahu, aby tyto dávky mohly být uvedeny v příloze IIa nařízení (EHS) č. 1408/71. Na tomto základě je třeba přílohu opravit, a to s přihlédnutím ke změnám právních předpisů v členských státech, které se vztahují na tento typ dávek, jež vzhledem ke smíšené povaze podléhají zvláštní koordinaci. […]“

6. Ke změnám, které se týkají přílohy IIa nařízení č. 1408/71, uvádí šestý bod odůvodnění toto:

„Oprava přílohy IIa nařízení (EHS) č. 1408/71 povede k odstranění některých stávajících položek a, s ohledem na změny vnitrostátních právních předpisů některých členských států, k doplnění některých nových položek. [...].“

7. Článek 1 nařízení č. 1408/71 stanoví:

„Pro účely tohoto nařízení:

[...]

u) i) se ,rodinnými dávkami´ rozumějí veškeré věcné i peněžité dávky určené k pokrytí rodinných výdajů podle právních předpisů uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. h), s výjimkou zvláštních příspěvků při narození nebo osvojení uvedených v příloze I.“

8. Věcnou působnost nařízení č. 1408/71 vymezoval článek 4 dosud( ) takto:

„(1) Toto nařízení se vztahuje na všechny právní předpisy týkající se těchto odvětví sociálního zabezpečení:

a) dávky v nemoci a mateřství;

b) dávky v invaliditě, včetně těch, jež jsou určeny k udržení nebo zlepšení výdělečné schopnosti;

[...]

h) rodinné dávky.

(2a) Toto nařízení se vztahuje také na zvláštní nepříspěvkové dávky stanovené v rámci jiných právních předpisů nebo jiného systému, než které jsou uvedeny v odstavci 1 nebo vyloučeny na základě odstavce 4, pokud jsou tyto dávky určeny:

a) buď k zajištění pomocného, doplňkového nebo vedlejšího krytí případů odpovídajících odvětvím sociálního zabezpečení uvedeným v odst. 1 písm. a) až h), nebo

b) výhradně k zajištění zvláštní ochrany pro zdravotně postižené.

[...]

(4) Toto nařízení se nevztahuje na sociální pomoc.“

9. Nařízení č. 647/2005 změnilo čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 takto:

„Tento článek se vztahuje na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky poskytované podle právních předpisů, které vykazují, s přihlédnutím k jejich osobní působnosti, cílům nebo podmínkám pro vznik nároku na dávku, vlastnosti jak právních předpisů týkajících se sociálního zabezpečení uvedených v odstavci 1, tak sociální pomoci.

‚Zvláštními nepříspěvkovými peněžitými dávkami‘ se rozumějí dávky,

a) jejichž účelem je:

i) poskytovat doplňkové, náhradní nebo pomocné krytí proti rizikům krytým odvětvími sociálního zabezpečení uvedenými v odstavci 1 a zaručit dotyčným osobám příjem na úrovni životního minima s ohledem na hospodářskou a sociální situaci v dotyčném členském státě,

nebo

ii) poskytnout výhradně zvláštní ochranu zdravotně postiženým, úzce spjatou se společenským prostředím této osoby v dotyčném členském státě;

a

b) které jsou financovány výlučně z povinného odvodu daní určených ke krytí obecných veřejných výdajů a podmínky jejich poskytování a výpočtu jejich výše nezávisí na žádném příspěvku příjemce. Dávky poskytované k doplnění příspěvkových dávek se však nepokládají za příspěvkové dávky pouze z tohoto důvodu;

a

c) které jsou uvedeny v příloze IIa.“

10. Zrušením stávajících dávek a přijetím některých nových dávek příloha I bodu 2 nařízení č. 657/2005 zcela změnila přílohu IIa( ) nařízení č. 1480/71. Seznam dávek pro Finsko, Švédsko a Spojené království obsahuje bez věcných změn mimo jiné tyto dávky:

„W. FINSKO

[...]

b) příspěvek na péči o dítě (zákon 444/69 o příspěvku na péči o dítě)( );

[...]

X. ŠVÉDSKO

[...]

c) příspěvek v invaliditě a příspěvek na péči o zdravotně postižené děti (zákon 1998:703)( ).

Y. SPOJENÉ KRÁLOVSTVÍ

[...]

d) Příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené (zákon z roku 1991 o příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené a pracovním příspěvku pro zdravotně postižené ze dne 27. června 1991 článek 1 a nařízení z roku 1991 o příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené a pracovním příspěvku pro zdravotně postižené (Severní Irsko) ze dne 24. července 1991 článek 3)( ).

e) Příspěvek na pečovatelskou službu (zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení ze dne 20. března 1975, článek 35, a zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení (Severní Irsko) ze dne 20. března 1975 článek 35)( ).

f) Příspěvek při péči o zdravotně postiženého (zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení ze dne 20. března 1975 článek 37 a zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení (Severní Irsko) ze dne 20. března 1975 článek 37)( ).“

B – Vnitrostátní právo

1. Finský příspěvek na péči o dítě (zákon 444/69 o příspěvku na péči o dítě)

11. Podle finského zákona o příspěvku na péči o dítě je peněžitá dávka poskytnuta, pokud dítě v důsledku nemoci, postižení nebo jiného poškození vyžaduje po dobu nejméně šesti měsíců zvláštní péči, pomoc nebo rehabilitaci a pokud je taková péče zvlášť finančně či jinak zatěžující. Nárok na příspěvek mají děti do 16 let, které mají bydliště na území Finska.

12. Výše příspěvku se řídí pouze osobními potřebami dítěte na péči, pomoc nebo rehabilitaci a poskytuje se ve třech sazbách. K příjmům rodičů dítěte odkázaného na péči, době výplaty příspěvku ani době zaměstnání rodičů se nepřihlíží. Dávka je poskytována po určitou dobu nebo neomezeně podle délky odkázanosti dítěte na péči. Změna zdravotního stavu dítěte může vést ke ztrátě nároku, popř. ke změně výše příspěvku.

13. Nárok na příspěvek na péči o dítě zaniká podle článku 4 finského zákona, pokud je dítě umístěno déle než tři měsíce v nemocnici nebo jiném veřejném, popř. státem financovaném zařízení.

2. Příspěvek v invaliditě a příspěvek na péči o zdravotně postižené děti (zákon 1998:703)

14. Švédské příspěvky se navzájem prolínají a mají společné základní podmínky pro vznik nároku. Příspěvek na péči o zdravotně postižené děti je poskytován až do 19 let. Následně vzniká nárok na příspěvek v invaliditě. Dávky nejsou vázány ani na výdělečnou činnost, ani na dobu zaměstnání nebo na délku pobírání dávky. Funkční nebo organizační spojení s příspěvkovým systémem tedy neexistuje. Obě dávky vyžadují rozsáhlý přezkum potřeby v konkrétním případě. Pokud se potřeba změní, podmínky nároku jsou opět přezkoumány.

a) Příspěvek na péči o zdravotně postižené děti

15. Dávka je poskytována rodičům, jejichž dítě na základě nemoci, duševní choroby nebo jiného postižení je odkázáno na péči po dobu nejméně 6 měsíců nebo vyžaduje neustálý dohled. Krom toho vzniká nárok na příspěvek na péči, pokud nemoc nebo postižení dítěte způsobuje dodatečné náklady.

16. Výše příspěvku na péči, pro který švédský zákon stanoví čtyři rozdílné měsíční sazby, se řídí výhradně stupněm odkázanosti na péči a individuální potřebou dohledu, jakož i rozsahem dodatečných nákladů. Stejná kritéria určují dobu přiznání příspěvku.

17. Podmínky vzniku nároku jsou přezkoumávány, s výjimkou změn v odkázanosti na péči, nejméně jednou za dva roky na základě zákonem stanovených kritérií. K příjmu rodičů, jakož i ke skutečnosti, zda se rodiče vzdali z důvodu péče o své dítě zaměstnání nebo jej omezili, se rovněž nepřihlíží.

18. Nárok na příspěvek na péči v zásadě zaniká, pokud je dítě umístěno ve veřejném, popř. státem financovaném zařízení.

b) Příspěvek v invaliditě

19. Nárok na příspěvek v invaliditě mají pojištěnci, kteří jsou na základě snížení své pracovní schopnosti, která nastala před 65 rokem věku, odkázáni v průběhu dne na trvalou pomoc (čl. 5 odst. 1 švédského zákona), potřebují trvalou pomoc třetích osob, aby mohli vykonávat své zaměstnání (čl. 5 odst. 2) nebo musí v různých situacích vynaložit značné dodatečné náklady (čl. 5 odst. 3). Pokud jsou splněny všechny tři podmínky nebo podmínka v odstavci 1 nebo 2 ve spojení s podmínkou v odstavci 3, stanoví se nárok na základě celkového rozsahu potřeby. Při tomto posouzení se k době zaměstnání nebo příjmům příjemce dávky nepřihlíží.

20. Stupeň odkázanosti na péči, popř. rozsah dodatečných nákladů, je v konkrétním případě rozhodující pro výši příspěvku v invaliditě; článek 6 švédského zákona stanoví tři rozdílné sazby dávky. Švédská vláda upozorňuje na to, že pro posouzení potřeby nejsou v konkrétním případě stanovena žádná kritéria. Spíše se zohlední finanční zátěž na základě potřeby žadatele, pokud ji lze považovat za rozumnou a odůvodněnou.

3. Vnitrostátní úprava ve Spojeném království

21. Vznik nároku na příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené a příspěvek na pečovatelskou službu závisí v podstatě na stejných podmínkách. Příspěvek při péči o zdravotně postiženého obě dávky doplňuje.

a) Příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené – zákon z roku 1991 o příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené a pracovním příspěvku pro zdravotně postižené ze dne 27. června 1991 článek 1 a nařízení z roku 1991 o příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené a pracovním příspěvku pro zdravotně postižené (Severní Irsko) ze dne 24. července 1991 článek 3

22. Příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené se skládá ze dvou částí, a to části týkající se péče a z části týkající se pohyblivosti. Účastníci řízení se shodli na tom, že část týkající se pohyblivosti zůstala jako zvláštní nepříspěvková dávka ve smyslu čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii) nařízení č. 1408/71 ve znění nařízení č. 647/2005 správně zařazena do přílohy IIa.

23. Pečovatelská část příspěvku náleží těžce tělesně nebo duševně postiženým osobám, které nedosáhly 65 let, které potřebují častou nebo stálou péči, a splňují podmínky bydliště, popř. pobytu. Nárok může trvat i po dosažení této věkové hranice, pokud dávka byla poskytována ještě před dosažením 65 let. Konkrétněji, vnitrostátní předpisy stanovují pro poskytnutí dávky podmínku, že je v souvislosti s tělesnými funkcemi postižené osoby nezbytný dohled třetí osoby během určitých denních nebo nočních hodin nebo trvalý dohled za účelem odvrácení podstatného nebezpečí hrozícího oprávněné osobě nebo jiným osobám.

24. Přiznání dávky, jakož i výše dávky řídí pouze dobou, kdy oprávněná osoba potřebuje péči nebo dohled, které vyžaduje její stav. Tři rozdílné sazby se poskytují bez ohledu na to, zda příjemce dávky má vlastní příjem, je zaměstnán, práceneschopný nebo dostává jiné sociální dávky. Příjemci dávek nejsou ohledně využití těchto dávek omezeni.

b) Příspěvek na pečovatelskou službu – zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení ze dne 20. března 1975 článek 35 a zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení (Severní Irsko) ze dne 20. března 1975 článek 35

25. Příspěvek na pečovatelskou službu se odlišuje od příspěvku na živobytí v rozsahu, v němž nárok může vzniknout teprve od 65 let, a existují pouze dvě rozdílné sazby. Přiznání dávky je vyloučeno, pokud již žadatel pobírá příspěvek na živobytí.

c) Příspěvek při péči o zdravotně postiženého – zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení ze dne 20. března 1975 článek 37 a zákon z roku 1975 o sociálním zabezpečení (Severní Irsko) ze dne 20. března 1975 článek 37

26. Příjemci příspěvku při péči o zdravotně postiženého jsou soukromé osoby s bydlištěm, popř. pobytem na území Spojeného království, které poskytují příjemci příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené, popř. příspěvku na pečovatelskou službu pravidelnou neplacenou péči v rozsahu nejméně 35 hodin týdně. Zda přiznání příspěvku při péči o zdravotně postiženého závisí na příjmu pečovatele, nelze bez pochybností ze spisu zjistit( ).

III – Řízení a návrhová žádání

27. Komise podala dne 26. července 2005 žalobu k Soudnímu dvoru a požaduje, aby

– zrušil ustanovení přílohy I bodu 2 nařízení (ES) č. 647/2005 ze dne 13. dubna 2005, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, a nařízení Rady (EHS) č. 574/72, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 1408/71, týkající se oddílů W. Finsko písm. b), X. Švédsko písm. c) a Y. Spojené království písm. d), e) a f);

– uložil žalovaným náhradu nákladů řízení.

28. Evropský parlament navrhuje, aby Soudní dvůr

– především prohlásil žalobu podanou Komisí za nepřípustnou,

– podpůrně, aby tuto žalobu zamítl a

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

29. Rada navrhuje, aby Soudní dvůr

– zamítl žalobu a

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

30. Spojené království, Švédské království a Finsko podporují jako vedlejší účastníci řízení návrhy Evropského parlamentu a Rady.

IV – Právní posouzení

A – K přípustnosti

1. K prekluzi žaloby a existenci napadnutelného právního aktu

31. Parlament se domnívá, že tato žaloba na neplatnost je stižena prekluzí. Pro výpočet dvouměsíční lhůty podle čl. 230 odst. 5 ES není rozhodující zveřejnění nařízení č. 647/2005, jelikož tyto sporné dávky – bez ohledu na jejich umístění – byly ponechány v příloze beze změn. Právní akt, který přijal poprvé dávky do přílohy IIa nařízení č. 1408/71, naproti tomu způsobil, že lhůta začala běžet( ). Zvolí-li zákonodárce z důvodů právní jasnosti a transparentnosti nové znění přílohy IIa namísto zrušení určitých bodů, zásada právní jistoty zakazuje, aby lhůta pro podání žaloby podle čl. 230 odst. 5 ES začala v případě již existující právní úpravě znovu běžet.

32. Parlament poukazuje na to, že nově formulovaná definice zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek v čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 nevede k věcné změně právního rámce, nýbrž pouze přizpůsobila znění ustanovení výkladu Soudního dvora( ).

33. Komise s odkazem na třetí bod odůvodnění namítá, že pouze nepotvrdilo nařízení č. 647/2005 přílohu IIa . Kritéria pro zvláštní nepříspěvkové dávky byly v souladu s judikaturou změněny a některé dávky, které těmto kritériím neodpovídaly, byly z přílohy IIa odstraněny. Toto odstranění dávek napadených v tomto řízení se však neuskutečnilo kvůli nesouhlasu tří dotčených členských států v Radě.

34. Krom toho se Komise domnívá, že nové znění sekundárního právního aktu představuje napadnutelné rozhodnutí zákonodárce i tehdy, pokud obsah přílohy zůstane nezměněn. V tomto případě to platí o to více, že Komise poukázala na porušení práva Společenství, které představují některé body této přílohy.

35. Žaloba je tedy přípustná, protože uplatňuje porušení zásady právní jistoty přílohou IIa( ). Tím, že zákonodárce v příloze IIa zachovává dávky, které nepředstavují ve skutečnosti zvláštní nepříspěvkové dávky, brání tomu, aby dotčené osoby mohly zjistit jasným a předvídatelným způsobem svá práva vyplývající z práva Společenství a rovněž se mohly odvolat na poskytování dávek do zahraničí.

36. Nejprve je třeba odlišit prekluzi žaloby od otázky, zda nařízení č. 647/2005 představuje ohledně sporných ustanovení přílohy IIa napadnutelný právní akt.

37. Je nesporné, že žaloba Komise na neplatnost nařízení č. 647/2005 byla podána ve lhůtě dvou měsíců od zveřejnění napadeného právní aktu v Úředním věstníku, jak stanoví čl. 230 odst. 5 ES( ).

38. Ve skutečnosti namítá spíše Parlament, že nařízení č. 647/2005 nepředstavuje ohledně napadených ustanovení napadnutelný právní akt, nýbrž pouze potvrzuje stávající úpravu a nová lhůta pro podání žaloby tedy nezačíná běžet.

39. Žaloba na neplatnost je podle článku 230 ES přípustná vůči veškerým ustanovením práva přijatým orgány Společenství bez ohledu na jejich povahu či formu, které směřují k založení závazných právních účinků( ).

40. V ustálené judikatuře Soudní dvůr o rozhodnutích konstatoval, že nemohou být předmětem žaloby na neplatnost, pokud představují akt potvrzující předcházející rozhodnutí( ). Potvrdí-li akt pouze dřívější jednání, nezačíná běžet nová lhůta k podání žaloby( ). Žaloba na neplatnost proti potvrzujícímu aktu by představovala nepřímé napadení dřívějšího rozhodnutí, a umožňovala by tak obcházení lhůty k podání žaloby uvedené v čl. 230 odst. 5 ES( ).

41. Zda je obdobně tato judikatura použitelná také na nařízení, lze ponechat bez odpovědi. Nařízení č. 647/2005 totiž pouze nepotvrzuje stávající úpravu zvláštních nepříspěvkových dávek, nýbrž mění dosavadní právní situaci.

42. Skutečnost, že nařízení č. 647/2005 ponechává napadená ustanovení přílohy IIa beze změny, není pro otázku, zda způsobuje v tomto rozsahu právní účinky, rozhodující. V rozsudku Jauch( ) Soudní dvůr rozhodl, že věcná kritéria stanovená v čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 stanovují právní rámec pro zvláštní nepříspěvkové dávky a pouhý zápis dávky do přílohy IIa nevyvolává žádné samostatné právní důsledky, jak správně uvádí Komise.

43. Odděleně tedy nelze vyvodit z přílohy IIa, zda nařízení č. 647/2005 změnilo právní situaci zvláštních nepříspěvkových dávek. Je třeba spíše posuzovat dávky uvedené v příloze ve světle čl. 4 odst. 2a. Toto ustanovení však bylo změněno nařízením č. 647/2005. Ve třetím bodě odůvodnění nařízení č. 647/2005 se hovoří o upřesnění kritérií s ohledem na rozsudky Jauch a Leclere( ). I když se podařilo vložit kritéria stanovená Soudním dvorem beze změny do zákonného textu, získaly tím zcela jiné právní postavení.

44. Rovněž námitka Parlamentu, že řízení o nesplnění povinnosti proti Finsku, Švédsku a Spojenému království prokázala, že Komise sama vycházela z existence napadených ustanovení před vydáním nařízení č. 647/2005, neobstojí. V těchto řízeních totiž Komise namítala, že dotčená ustanovení věcně nesplňují podmínky uvedené v čl. 4 odst. 2a původního znění nařízení.

45. I kdybychom akceptovali, že nové znění věcných kritérií nezměnilo právní rámec pro zvláštní nepříspěvkové dávky, zákonodárce přesto přijal napadnutelné rozhodnutí některých položek v příloze IIa.

46. Komise již ve svém návrhu nařízení č. 647/2005( ) požadovala po Parlamentu a Radě, aby zápisy přezkoumaly. V návrhu odůvodnění Rady k přijetí společného stanoviska( ) Rada uvedla, že se snažila dosáhnout dohody o kritériích pro zahrnutí položek do přílohy IIa a aby výše uvedený přístup umožnil dosažení jednomyslné dohody ohledně členění převážné většiny položek přílohy IIa( ). Jednomyslné dohody se však nepodařilo dosáhnout, pokud jde o návrh Komise vyškrtnout z přílohy IIa některé konkrétní položky, jelikož dotčené členské státy zastávaly názor, že položky splňují podmínky stanovené čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 v novém znění( ). Aby Rada umožnila přijetí nařízení, souhlasila však:

„že zachová tyto položky v příloze IIa v očekávání budoucí judikatury Soudního dvora Evropských společenství, která by mohla upřesnit příslušná kritéria a následně vyvolat nutnost tuto přílohu změnit“( ).

47. Jinak řečeno, přijetí nařízení č. 647/2005 jistě nevycházelo z posouzení, že všechny položky v příloze IIa splňují bezpochyby nově formulovaná kritéria uvedená v čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71. Zákonodárce ovšem přijal rozhodnutí ponechat sporné položky v příloze IIa, aby je Soudní dvůr mohl přezkoumat.

48. Námitka Parlamentu, že zákonodárce použil nově formulovaná kritéria doslovně již v čl. 70 odst. 2 nařízení č. 883/2004( ), nevede ovšem k jinému posouzení. Komise nemohla v tomto případě podat žalobu na neplatnost za účelem přezkoumání jednotlivých položek z hlediska jejich slučitelnosti s kritérii pro zvláštní nepříspěvkové dávky, jelikož Parlament a Rada čl. nestanovily obsah přílohy X (zejména zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky) k čl. 70 odst. 2 písm. c) tohoto nařízení.

49. Komise nakonec správně uvádí, že zásada právní jistoty vyžaduje přezkum. Jinak by dotčené osoby mohly pochybovat o slučitelnosti položek v příloze IIa s kritérii stanovenými v čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 přinejmenším do té doby, než by se mohl Soudní dvůr v řízení o rozhodnutí o předběžné otázce přesně vyjádřit k povaze jednotlivých dávek.

50. Závěrem je tedy třeba konstatovat, že se v případě nařízení č. 647/2005 ohledně napadených ustanovení přílohy IIa jedná o napadnutelný právní akt ve smyslu čl. 230 odst. 5 ES.

2. K částečnému zrušení nařízení

51. Podle ustálené judikatury je částečné zrušení aktu Společenství Soudním dvorem nepřípustné, jsou‑li napadené části právního aktu neslučitelně spojeny s ostatními ustanoveními právního aktu, takže úplné zrušení by šlo nad rámec předmětu sporu( ).

52. Jelikož dávky, které jsou uvedeny v příloze IIa, musí neustále splňovat věcná kritéria stanovená v čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71, aby mohly být uznány za zvláštní nepříspěvkové dávky( ), nemá vyškrtnutí dávky z přílohy IIa na kritéria žádné účinky. Tím, že Soudní dvůr v rozsudku Leclere( ) prohlásil přílohu IIa ve výroku za neplatnou v rozsahu, v němž obsahovala tam napadený lucemburský příspěvek v mateřství, uznal již, že u položek v příloze se jedná o oddělitelné části.

B – K opodstatněnosti

1. Úvodní poznámka k napadenému porušení

53. Žaloba je odůvodněná, pokud jsou napadená ustanovení přílohy I bodu 2 nařízení č. 647/2005, tedy nové znění přílohy IIa ohledně sporných položek týkajících se Finska, Švédska a Spojeného království, protiprávní.

54. Komise namítá, že příslušné dávky nesplňují kritéria rovněž nového znění definice zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek v čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71( ), která byla rovněž změněna nařízením č. 647/2005.

55. Na první pohled je tedy uplatňován rozpor mezi dvěma normami stejného stupně, jelikož příloha I je rovněž součástí nařízení č. 647/2005, pochází tedy od stejného autora a byla vydána v rámci stejného řízení jako ostatní části nařízení. Takový rozpor porušuje zásadu právní jistoty. Tato základní zásada práva Společenství totiž vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná tak, aby procesní subjekty mohly jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho( ). Pouze z porušení zásady právní jistoty ovšem nelze bez dalšího vyvodit, že je třeba zrušit pouze jedno z navzájem si odporujících ustanovení stejné úrovně, ani určit, které ustanovení by to mělo být.

56. Nejedná se tedy, jak vyplývá z ustálené judikatury, pouze o střet mezi ustanoveními stejného stupně. Východiskem pro řešení této otázky je rozsudek Jauch( ), ve kterém Soudní dvůr uvedl toto:

„Podle ustálené judikatury Soudního dvora musejí být ustanovení nařízení č. 1408/71 přijatá na základě článku 51 Smlouvy ES (nyní článek 42 ES) vykládána […] ve světle účelu tohoto článku; tím je přispět k zavedení co možná nejúplnější svobody pohybu pracovníků. Cíle článků 48 ES, 49 ES (nyní články 39 a 40 ES), 50 ES (nyní článek 41 ES) a 51 ES by nebylo dosaženo, pokud by pracovníci následkem toho, že využijí svého práva volného pohybu, měli ztratit výhody sociálního zabezpečení, které jim poskytují právní předpisy členského státu, zejména pokud tyto výhody představují protiplnění jimi zaplacených příspěvků.“

57. Konečně z judikatury na základě rozsudku Jauch vyplývá přednost čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 před položkami v jeho v příloze IIa, která je formálně stejné úrovně. Tato přednost vyplývá ze skutečnosti, že Soudní dvůr považuje článek 4 ve spojení s článkem 10 a 10a nařízení č. 1408/71 za konkrétní provedení vyšší normy, a to zásady volného pohybu pracovníků. Tuto skutečnost vzala Komise mezitím na vědomí a, jak uvedla na jednání, snaží se přizpůsobit přílohu IIa pravidlům stanoveným judikaturou. Omezení prostoru zákonodárce, které z toho vyplývá, při stanovení obsahu neurčitého právního pojmu „zvláštní nepříspěvkové dávky“, slouží k zajištění volného pohybu pracovníků. Pojem „pracovník“ obsažený v nařízení č. 1408/71 je zajisté širší než tento pojem v článku 39 ES. Dávky, které jsou dotčeny touto věcí, se vztahují v každém případě rovněž na pracovníky ve smyslu Smlouvy ES a jejich rodinné příslušníky.

58. Zákonodárce Společenství může v tomto rámci přijmout ustanovení, která stanoví výjimky ze zásady, podle které lze dávky sociálního zabezpečení poskytovat do zahraničí( ). Takové výjimky stanovující ustanovení, které poskytnutí určitých dávek podmiňuje bydlištěm v tuzemsku, musí být vykládány restriktivně( ).

59. Z toho vyplývá, že zavedení dávek do přílohy IIa nařízení č. 1408/71 je v rozporu s články 39 ES a 42 ES, pokud nejsou splněny podmínky pro jejich kvalifikaci jako zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek podle čl. 4 odst. 2a nařízení( ). Omezení volného pohybu pracovníků ustanoveními o bydlišti ve vnitrostátních předpisech práva sociálního zabezpečení je odůvodněno spíše pouze u „pravých“ zvláštních nepříspěvkových dávek.

60. Jak Komise správně závěrem uplatňuje, je třeba přezkoumat, zda sporná ustanovení splňují kritéria zvláštní nepříspěvkové dávky podle čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 ve znění nařízení č. 647/2005. Není-li tomu tak, musí být nařízení č. 647/2005 zrušeno v rozsahu, v němž stanoví zápis těchto dávek do přílohy IIa nařízení č. 1480/71.

2. K systematice čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71

61. Úvodní věta čl. 4 odst. 2a popisuje zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, jejichž právní základ s přihlédnutím k jejich osobní působnosti, cílům nebo podmínkám pro vznik nároku na dávku vykazuje vlastnosti jak klasické dávkysociálního zabezpečení ve smyslu čl. 4 odst. 1, tak dávky sociální pomoci.

62. Článek 4 odst. 2a uvádí dvě kategorie zvláštních dávek, totiž dávky, jejichž účelem je: i) poskytovat doplňkové, náhradní nebo pomocné krytí proti rizikům krytým odvětvími sociálního zabezpečení uvedenými v odstavci 1 a zaručit dotyčným osobám příjem na úrovni životního minima s ohledem na hospodářskou a sociální situaci v dotyčném členském státě, a dávky, ii) jejichž účelem je poskytnout výhradně zvláštní ochranu zdravotně postiženým, úzce spjatou se společenským prostředím této osoby v dotyčném členském státě.

63. Kromě úvodní věty stanoví výslovně pouze bod i) jak vztah ke klasickému odvětví sociálního zabezpečení, tak i záruku příjmu na úrovni životního minima jako prvku sociální pomoci. Bod ii) naopak neodkazuje na oblasti sociálního zabezpečení a sociální pomoci. Vzniká tedy otázka, zda dávky k zvláštní ochraně zdravotně postižených musí rovněž splňovat oba znaky.

64. Pro tuto skutečnost hovoří, že smíšená povaha dávek je uvedena již v úvodní větě čl. 4 odst. 2a, která se vztahuje na obě kategorie zvláštních dávek uvedených v písmenu a).

65. Podmínka, že dávky k zvláštní ochraně zdravotně postižených musí mít ve smyslu čl. 4 odst. 2a bod ii) nařízení č. 1408/71 vztah k oblasti sociálního zabezpečení, je ovšem nezbytná, jelikož jinak by nebyla vůbec založena působnost nařízení č. 1408/71.

66. Navíc musí vykazovat prvky sociální pomoci. I kdyby byl totiž vztah k oblasti sociálního zabezpečení dostačující, dávky k zvláštní ochraně zdravotně postižených by stále představovaly zvláštní dávky ve smyslu bodu ii) a byly by podle článku 10a nařízení č. 1408/71 vyloučeny obecně ze zásady poskytování dávek sociálního zabezpečení do zahraničí. Bez ohledu na to, že proti tomu hovoří již znění úvodní věty čl. 4 odst. 2a, zdravotně postižený by tím byl také výrazně poškozen; obdobné dávky určené osobám, které nejsou zdravotně postižené, např. poskytování dávek pro starší osoby, jsou totiž poskytovány do zahraničí.

67. Bez ohledu na jednotlivé znaky zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek, systematika nařízení č. 1408/71, kterou mělo rovněž nařízení č. 647/2005, vylučuje v každém případě kvalifikaci dávky jako zvláštní dávky, pokud spadá pouze pod čl. 4 odst. 1( ). V ustálené judikatuře kvalifikuje Soudní dvůr dávku jako dávku sociálního zabezpečení jednak, pokud je příjemci poskytnuta na základě zákonem popsané skutkové podstaty, aniž by v konkrétním případě proběhlo správní posouzení osobní potřeby, a jednak, pokud se vztahuje k některému z rizik uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71( ).

68. Je-li nesporné, že napadené dávky nespadají pod čl. 4 odst. 1, nýbrž pouze vykazují znaky dávky sociálního zabezpečení, vyžaduje smíšená povaha ve smyslu čl. 4 odst. 2a, aby dávky obsahovaly rovněž prvky sociální pomoci. Tak tomu je, pokud jsou bez ohledu na určitou dobu zaměstnání nebo dobu pobírání dávky poskytovány podle odkázanosti na péči, přičemž potřebu lze určit podle objektivních zákonných kritérií( ).

69. Krom toho jsou dávky k zvláštní ochraně zdravotně postižených charakterizovány cílem podporovat integraci postižených osob do společnosti a umožnit jim účast na společenském životě.

3. Posouzení sporných dávek

a) K charakteru zvláštní dávky finského příspěvku na péči o dítě

i) Zařazení finského příspěvku na péči o dítě do některé z oblastí sociálního zabezpečení uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71

70. Zda lze finský příspěvek na péči o dítě zařadit do některé z oblastí sociálního zabezpečení, se stanoví podle účelu dávky.

71. Rada, Parlament a finská vláda uvádějí, že úkolem příspěvku na péči o dítě je zajistit zvláštní ochranu a začlenění postižených nebo nemocných dětí do společnosti. Jeho účelem je umožnit zvláštní opatření týkající se péče, jakož i opatření týkající se fyzické a psychické podpory a zabránit pozdější pracovní neschopnosti. Finská vláda zdůrazňuje, že cílem příspěvku na péči o dítě obecně není vyrovnat příjmové ztráty rodičů nebo výdaje rodiny( ).

72. Komise se naopak domnívá, že příspěvek na péči o dítě je v každém případě rovněž určen k tomu, aby rodičům, kteří se starají o nemocné nebo postižené dítě, namísto aby ho umístili do zařízení, odlehčil od finanční zátěže, která souvisí s péčí v rodině. Tím je rovněž jeho cílem zmírnit finanční nevýhody, jež představuje vzdání se příjmu ze zaměstnání na plný pracovní úvazek. S odkazem na judikaturu Soudního dvora( ) Komise vyvozuje z uvedených znaků, že u příspěvku na péči o dítě se jedná o rodinnou dávku ve smyslu čl. 1 písm. u) bodu i) nařízení č. 1408/71.

73. V rozsudku Offermanns( ) Soudní dvůr konstatoval, že výrazem „pokrytí rodinných výdajů“ ve smyslu čl. 1 písm. u) bodu i) se rozumí veřejný příspěvek do rodinného rozpočtu určený na zmírnění výdajů plynoucích z výživy dětí.

74. Finská vláda ovšem správně poukazuje na to, že každá peněžitá dávka má vliv na prostředky, které má rodina k dispozici. Pouhá skutečnost, že dávka zvýší rodinné příjmy, proto není dostačující pro její kvalifikaci jako zvláštní dávky ve smyslu čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii). Dávka musí být spíše zaměřena na to, aby rodinám zmírnila výdaje plynoucí na výživu dětí.

75. Finský příspěvek na péči o dítě ovšem není spojen s obecnými náklady na výživu, nýbrž se zvláštními potřebami péče o postižené dítě. Výše dávky se tak stanoví podle odkázanosti dítěte na péči a podle hospodářské zátěže, která z ní vyplývá. Krom toho se nárok snižuje nebo zaniká, pokud se zdravotní stav zlepší, nebo pokud je dítě umístěno déle než tři měsíce ve veřejném nebo státem financovaném zařízení. Rozhodující je tedy trvalost zvláštní potřeby.

76. Za účelem umožnění zvláštních opatření týkajících se péče a rehabilitace v kruhu rodiny, jakož i zlepšení životních podmínek oprávněných osob směřuje příspěvek na péči o dítě k pokrytí rizika spojeného s odkázaností na péči. Podle ustálené judikatury Soudního dvora( ) spadají dávky na péči stejně jako dávky v nemoci pod čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71.

77. Komise nenapadala skutečnost, že finský příspěvek na péči o dítě jako dávka na péči spadá do rizika označeného v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71. Místo toho dávku chybně kvalifikovala jako rodinnou dávku ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. h). Žaloba Komise by tedy měla být již v tomto rozsahu zamítnuta jako neopodstatněná, kdyby ji Soudní dvůr sám nemohl přiřadit k jinému riziku uvedenému v čl. 4 odst. 1, ale byl by vázán kvalifikací Komise.

78. Komise však v žalobě neuplatnila jako žalobní důvod povahu finské dávky jako rodinné dávky, avšak vznesla spíše námitku týkající se neslučitelnosti sporných dávek s kritérii, která stanoví čl. 4 odst. 2a a judikatura Soudního dvora. Komise obecně uvedla, že dávka má nezbytně smíšenou povahu v rozsahu, v němž jednak náleží do odvětví sociálního zabezpečení, a jednak je závislá na odkázanosti na péči( ).

79. Jelikož zvláštní charakter dávky závisí na tom, zda jsou oba tyto prvky kumulativně splněny, pro určení neslučitelnost dávky s kritérii stanovenými čl. 4 odst. 2a by již postačovalo, kdyby se prokázala neexistence jednoho ze znaků. Komise opírá své námitky také o neexistenci prvku sociální pomoci uvedené, kterou je třeba přezkoumat v bodě ii), a v replice tento argument rozvádí( ). Zařazení finské dávky do čl. 4 odst. 1 písm. h) je proto třeba chápat pouze jako argument, kterým se Komise snažila podpořit svůj předložený žalobní důvod.

80. Soudní dvůr je jistě vázán žalobními důvody uplatňovanými žalobcem, nikoliv ale jednotlivými argumenty, které jsou předkládány na jejich podporu. Jinak by mu bylo bráněno v tom, aby opřel své rozhodnutí o relevantní právní úvahy( ). Soudní dvůr proto může finský příspěvek na péči o dítě navzdory argumentaci Komise zařadit také do jiné oblasti sociálního zabezpečení ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71.

ii) Poskytování dávky na základě zákonné skutkové podstaty a bez volného uvážení osobní potřeby v konkrétním případě

81. Finský příspěvek na péči o dítě je poskytován na základě zákonem stanovené skutkové podstaty. Jsou-li splněny podmínky stanovené finským zákonem, vyplývá z jeho článku 1 právní nárok na příspěvek na péči o dítě.

82. Rada, Parlament, jakož i finská vláda uvádějí jako důkaz zvláštního charakter příspěvku na péči o dítě to, že jeho poskytnutí závisí na rozsáhlém posouzení odkázanosti na péči, jakož i na osobní situaci dítěte v konkrétním případě, který zohledňuje hospodářskou zátěž způsobenou zdravotním stavem dítěte, nikoliv však dobu zaměstnání rodičů či dobu pobírání dávky.

83. Jsou‑li dávky sociálního zabezpečení a dávky sociální pomoci chápány jako dva rozdílné pojmy, lze z definice Soudního dvora dávky sociálního zabezpečení a contrario vyvodit, že sociální pomoc je poskytována na základě volného uvážení, které vychází z osobních potřeb( ).

84. Z článku 2 finského zákona vyplývá, že výše příspěvku na péči o dítě se určuje v konkrétním případě podle objektivních kritérií, totiž v první řadě podle stupně finanční zátěže nebo zátěže jiného druhu na základě odkázanosti dítěte na péči. Rozsah odkázanosti na péči vyplývá podle finské vlády z lékařských posudků, ze zprávy o nezbytnosti opatření týkajících se péče, popř. z dalších stanovisek zdravotnických nebo sociálních orgánů. Ze spisu jednoznačně nevyplývá, zda zákonná úprava umožňuje příslušnému nositeli penzijní pojišťovny „kela“ (kansaneläkelaitos) v takovém rozsahu prostor pro uvážení.

85. Na rozdíl od Rady a vlády Spojeného království se Komise správně domnívá, že dávka bez ohledu na volné uvážení vykazuje znaky sociální pomoci pouze tehdy, pokud její poskytnutí závisí na finanční potřebnosti( ). Jinak nelze dávky sociální pomoci odlišit od dávek sociálního zabezpečení. Tyto totiž obecně kryjí zvláštní potřebu na základě ostatních osobních okolností bez ohledu na příjmy oprávněné osoby( ).

86. Finanční potřebnost ovšem nepředstavuje kritérium pro přiznání příspěvku na péči o dítě. Podle vyjádření finské vlády „kela“ zahrnuje do svého posouzení rovněž dodatečné výdaje rodiny, jako jsou např. náklady na dopravu k lékaři, a zohledňuje zátěž různého druhu, kterou rodina uplatní v žádosti o dávku. Nárok na příspěvek na péči o dítě ovšem nezávisí na tom, zda rodiče dodatečné náklady nemohou uhradit z vlastních prostředků. Jejich příjmy nebo majetek se naopak nezohledňují.

87. V rozsudku Kersbergen-Lap a Dams-Schipper( ) ovšem Soudní dvůr konstatoval, že sporná dávka podle zákona o pojištění pro případ pracovní neschopnosti mladých zdravotně postižených osob vykazuje charakter dávky sociální pomoci, ačkoli je poskytována, aniž by byl proveden přezkum finančních potřeb nebo majetkové situace dotčených osob. Jako odůvodnění uvedl: „většina mladých zdravotně postižených osob by neměla dostatek prostředků na obživu, pokud by tuto dávku nedostávala“( ).

88. K tomuto závěru nelze v případě příspěvku na péči o dítě na základě obecně platného postupu dospět. Příjemci příspěvku na péči o dítě, děti do 16 let, jsou odkázáni na životní situaci svých rodičů. Odkázanost dítěte na péči tak obecně neznamená finanční potřebu. I když se zohlední situace rodičů, nelze s takovým závěrem souhlasit. I přes odkázanost dítěte na péči mohou totiž rodiče disponovat dostatečnými finančními prostředky z příjmů nebo majetku, poskytnutí dávky proto nezávisí na ukončení zaměstnání jednoho nebo obou rodičů.

iii) Další podmínky čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii)

89. Bez ohledu na zjištění, že finský příspěvek na péči o dítě nepředstavuje zvláštní dávku, nesplňuje také další podmínky čl. 4 odst. 2a písm. a) bod ii). Dávka neslouží pouze ke zvláštní ochraně postižených osob, nýbrž je podle článku 2 finského zákona poskytována také dětem, které jsou odkázány na péči z důvodu nemoci. I dlouhotrvající nebo chronickou nemoc, která vyžaduje zvláštní péči, nelze bez dalšího srovnávat s postižením( ).

90. Odkaz Rady, Parlamentu a finské vlády na to, že příspěvek na péči o dítě je úzce spojen se sociálním a ekonomickým prostředím Finska, rovněž málo odůvodňuje charakter zvláštní dávky. I když se sazby dávky řídí náklady, které ve Finsku vznikají při péči o postižené nebo nemocné děti, další kritéria smíšené dávky chybí.

iv) Mezitímní závěr

91. U finského příspěvku na péči o dítě se nejedná o zvláštní dávku ve smyslu čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii) nařízení č. 1408/71 ve znění nařízení č. 647/2005, nýbrž o dávku v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71. Oddíl W. Finsko písm. b) přílohy I bodu 2 nařízení č. 647/2005 je proto třeba prohlásit za neplatný.

b) K charakteru zvláštní dávky švédského příspěvku na péči o zdravotně postižené děti

92. Švédský příspěvek na péči o zdravotně postižené děti vykazuje velké podobnosti s finským příspěvkem na péči o dítě a odlišuje se pouze do té míry, že namísto tří stanoví čtyři měsíční sazby dávky.

93. Pokud jde o cíl dávky, švédská vláda zdůrazňuje, že příspěvek na péči o zdravotně postižené děti má výhradně pokrývat potřebu, která překračuje potřebu dítěte, které není postižené. Dávka se tedy nevztahuje na rizika, která zahrnuje čl. 4 odst. 1 písm. h) nařízení č. 1408/71. Příspěvek na péči spíše umožňuje jako ekonomická podpora to, že nemocné nebo postižené dítě obdrží péči nezbytnou pro svůj co nejlepší vývoj spíše doma než v zařízení. Příspěvek na péči je proto určen výlučně na zvláštní ochranu postižených, která je úzce spojena se sociálním prostředím dotčené osoby v členském státě.

94. Z účelu dávky vyplývá, že příspěvek na péči o zdravotně postižené děti pokrývá na základě odkázanosti dítěte na péči zvláštní potřebu. Na rozdíl od názoru Komise se tedy nejedná o rodinnou dávku ve smyslu čl. 1 písm. u) bodu i) a čl. 4 odst. 1 písm. h) nařízení č. 1408/71, protože nezahrnuje obecné náklady na výživu a opatrování dítěte. Takovou dávku, jakou je posuzovaná finská dávka, je třeba spíše kvalifikovat jako dávku v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71.

95. Na rozdíl od tvrzení Rady, Parlamentu a švédské vlády neexistuje žádný prostor pro kvalifikaci příspěvku při péči o zdravotně postiženého jako zvláštní dávky ve smyslu čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii). Stejně jako u finského příspěvku na péči o dítě chybí totiž smíšená povaha dávky, jelikož je poskytován bez ohledu na příjem a pouze na základě právního nároku vyplývajícího z článku 8 švédského zákona a nezávisí na volném uvážení finanční potřeby v konkrétním případě.

96. Švédský příspěvek na péči o zdravotně postižené děti nepředstavuje žádnou zvláštní nepříspěvkovou peněžitou dávku podle čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71, nýbrž dávku v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení. Oddíl X. Švédsko písm. c) přílohy I bodu 2 nařízení č. 647/2005 je tedy třeba prohlásit za neplatný.

c) K charakteru zvláštní dávky švédského příspěvku v invaliditě

97. Bez ohledu na účel příspěvku v invaliditě je třeba opět přezkoumat, zda dávka spadá do některé z oblastí sociálního zabezpečení uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71.

98. Účastníci řízení se shodují na tom, že úlohou příspěvku v invaliditě je vyrovnávat dodatečné běžné náklady, které příjemci vznikají na základě jeho postižení. Rada, Parlament, jakož i švédská vláda z toho vyvozují, že dávka se týká jiných okolností než těch, které byly způsobeny nemocí, jelikož postižení nelze srovnávat s nemocí. Slouží tak ke společenské integraci a výhradně k ochraně postižených osob. Jedná se tak o zvláštní dávku ve smyslu čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii). Komise naopak s odkazem na rozsudek Jauch( ) přijímá závěr, že účelem dávky je zlepšení zdravotního stavu, jakož i životních podmínek osob vyžadujících péči, a spadá tak jako dávka v nemoci pod čl. 4 odst. 1 písm. a).

99. Při posouzení charakteru příspěvku v invaliditě je třeba rozlišovat různé varianty nároku.

100. V rozsahu, v němž příspěvek v invaliditě vyrovnává zvláštní potřebu, kterou způsobuje odkázanost příjemce dávky na péči na základě jeho postižení (čl. 5 bod 1 švédského zákona), zajišťuje nezbytnou pomoc a péči o postiženou osobu v běžném životě. Účelem dávky, jak správně uvedla Rada, je vytvářet stejné výchozí podmínky a příležitosti, jaké mají lidé bez postižení. Tím, že se postiženým osobám poskytují finanční prostředky, které umožňují zajistit péči třetích osob, je zároveň jeho cílem zlepšení zdravotního stavu příjemce dávky. Tím ovšem není dávka spojena s postižením jako takovým, nýbrž pokrývá riziko odkázanosti na péči. Pro posouzení podstaty dávky nemůže být rozhodující příčina této odkázanosti na péči. V tomto rozsahu se tedy dávka neodlišuje od dávek na péči, které Soudní dvůr v ustálené judikatuře( ) považuje za dávky v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení.

101. Z článku 5 bodu 2 švédského zákona vyplývá, že příspěvek v invaliditě má zajistit také pracovní schopnost příjemce dávky. Příspěvek v invaliditě v tomto rozsahu tedy nesleduje cíl zlepšení zdravotního stavu a životních podmínek postiženého člověka. Dávka v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) je proto vyloučena. V této variantě nároku se ale dávka týká rizika snížení nebo ztráty pracovní schopnosti, a spadá tak jako příspěvek v invaliditě pod čl. 4 odst. 1 písm. b)( ). Rozdílné posouzení Komisí v tomto případě takové kvalifikaci dávky nebrání( ).

102. Ve třetí variantě nároku (čl. 5 bod 3 švédského zákona) slouží dávka k vyrovnávání jiných dodatečných nákladů, které musí postižená osoba nést v různých situacích. Švédský zákon neupřesňuje, jaké dodatečné náklady má tato třetí varianta zahrnovat. Vyjádření účastníků řízení tuto otázku také neobjasňují. Vedle dodatečných finančních nákladů, např. na dietní stravu, přicházejí v úvahu také dodatečné náklady na speciální pomůcky, zařízení nebo pohyb a dopravu.

103. Vzhledem k rozdílům v nákladech, které přicházejí v úvahu, není přesvědčivý názor Komise, že dávka slouží výlučně nebo hlavně ke zlepšení zdravotního stavu oprávněné osoby. Dávka by mohla být případně v tomto rozsahu kvalifikována jako dávka v invaliditě, neboť čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1408/71 zahrnuje podle ustálené judikatury také příspěvky poskytované postiženým osobám( ).

104. Zda lze dávku zařadit do některé z oblastí sociálního zabezpečení a případně do které, zůstává ovšem ve výsledku otevřené. Tato kategorie dávky jednak není zvlášť uvedena v položce švédských dávek v příloze IIa nařízení č. 1408/71, takže částečné zrušení pouze s ohledem na tuto variantu by nepřicházelo v úvahu, i kdyby dávka v této variantě měla za cíl zvláštní ochranu( ). Krom toho také v tomto případě chybí znak sociální pomoci, který přiznává dávce smíšenou povahu nezbytnou pro kvalifikaci, jelikož je poskytována nezávisle na finanční potřebě oprávněné osoby.

105. Jak již bylo uvedeno s ohledem na finský příspěvek na péči o dítě, nemění rozsudek Kersbergen-Lap a Dams-Schipper( ) nic na tomto posouzení. Skutečnosti, že postižení lidé, kteří potřebují časově náročnou pomoc v běžném životě, popř. stálou podporu při výkonu svých pracovních činností, nebo musí nést dodatečné finanční náklady vzniklé na základě své omezené funkční schopnosti, zpravidla nemají dostatečné prostředky na živobytí, není přesná. Pokud vykonávají výdělečnou činnost, mohou si zajistit v každém případě částečně živobytí ze svých příjmů. I pokud by to tak nebylo, nelze vyloučit, že oprávněná osoba disponuje majetkem, který pokryje její životní potřeby.

106. Švédský příspěvek v invaliditě tak nesplňuje kritéria zvláštní nepříspěvkové dávky. Oddíl X. Švédsko písm. c) přílohy I bodu 2 nařízení č. 647/2005 je proto třeba prohlásit zcela za neplatný.

d) K charakteru zvláštní dávky příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené a příspěvku na pečovatelskou službu podle práva Spojeného království

107. Příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené a příspěvek na pečovatelskou službu vycházejí v podstatě ze stejných podmínek, bez ohledu na věk. Proto se ve své povaze nemohou odlišovat. Jelikož účastníci řízení shodně uznali část týkající se pohyblivosti příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené jako dávku ve smyslu čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii), je třeba přezkoumat pouze povahu části týkající se péče, jakož i příspěvek na pečovatelskou službu vzhledem k cíli dávky.

i) Posouzení části příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené týkající se péče, stejně jako příspěvku na pečovatelskou službu

108. Komise zařazuje příspěvky s poukazem na rozsudek Jauch( ) do kategorie dávek v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a). Parlament, Rada, jakož i vláda Spojeného království naopak odkazují na rozsudky Snares( ) a Partridge( ) a považují podmínky zvláštní nepříspěvkové dávky ve smyslu čl. 4 odst. 2a písm. a) bodu ii) za splněné. Příspěvky přitom pomáhají oprávněným osobám zajistit si pokud možno životní podmínky co nejvíce podobné těm, které mají ostatní obyvatelé, a proto jsou spojeny hospodářským a sociálním prostředím příjemce příspěvku.

109. Ze závislosti dávek na nákladech třetí osoby za péči o postiženou osobu lze vyvodit, že příspěvky mají uhradit souhrnně více typů nákladů, které vyplývají z odkázanosti příjemce dávky na péči na základě jeho postižení. Kritériem pro přiznání příspěvků tak není postižení samo o sobě, nýbrž z něj vyplývající odkázanost na péči. Postižení samo o sobě totiž nepostačuje ke vzniku nároku na příspěvky. Příjemci jsou podle vyjádření britské vlády zajisté svobodni v tom, jak s prostředky naloží. Ze skutečnosti, že zákonodárce určuje vyplacení dávky podle míry odkázanosti na péči, však vyplývá, že prostředky jsou určeny v první řadě k vyrovnání přiměřených nákladů. Dávky na péči spadají podle ustálené judikatury Soudního dvora jako příspěvky pod čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71( ). Rozsudky Snares( ) a Partridge( ) tomu nebrání, jelikož Soudní dvůr v rámci těchto řízení nepřezkoumal povahu obou příspěvků podle věcných podmínek( ).

110. Parlament ovšem namítá, že podle práva Spojeného království se příspěvky odlišují od dávek na péči, které byly předmětem rozsudku Jauch, protože nezávisí na důchodovém nároku. Generální advokát Alber tak ve svém stanovisku k věci Jauch zdůraznil, že tento znak je třeba při posouzení povahy dávky zohlednit( ).

111. Na rozdíl od tohoto názoru Soudní dvůr nepokládal pro zařazení dávky za důležité, zda dávka na péči má finančně doplnit důchod oprávněné osoby s ohledem na odkázanost na péči( ). S odkazem na rozsudek Molenaar( ) Soudní dvůr objasnil, že okolnosti poskytnutí dávky na péči nic nemění na její povaze( ).

112. Sporné dávky také postrádají prvky sociální pomoci. Mezi podmínkami uvedenými v § 72 Social Security Contributions and Benefits Act 1992 je oprávněné osobě přiznán také právní nárok na část příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené, který se týká péče. Právní nárok na příspěvek na pečovatelskou službu je poskytován při splnění podmínek uvedených v § 64 tohoto zákona.

113. Výše příspěvků se určuje výhradně podle rozsahu potřeby péče. Podle § 65 odst. 3 Social Security Contributions and Benefits Act 1992 je poskytována vyšší sazba příspěvku na pečovatelskou službu, pokud oprávněná osoba během určitého období, ve dne i v noci, potřebuje pečovatelskou službu. Ve všech ostatních případech se poskytuje v nižší sazbě. Ustanovení § 72 odst. 4 tohoto zákona rozděluje tyto tři sazby příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené rovněž podle doby a nákladů na poskytovanou péči. V obou těchto případech nemá finanční potřeba vliv na výši příspěvků.

114. Britská vláda zdůrazňuje, že závislost příspěvků na odkázanosti na péči vychází z předpokladu, že příjemci dávek jsou ti, kteří musí nést vyšší dodatečné náklady na základě svého postižení, a jsou tedy většinou odkázáni na příspěvky.

115. Úprava dávek v tomto případě však neumožňuje přijmout závěr Soudního dvora v rozsudku Kersbergen-Lap a Dams-Schipper( ), že by většina oprávněných osob neměla dostatek prostředků na obživu, pokud by tuto dávku nedostávala. Může být jistě nepodstatné, že se k majetkovým poměrům nepřihlíží, jelikož většina oprávněných osob pravděpodobně nedisponuje dostatečnými finančními prostředky z vlastního majetku. Jak však objasňuje britská vláda, nárok nepředpokládá žádnou výdělečnou činnost. Asi 100 000 příjemců příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené je podle vyjádření britské vlády výdělečně činných. Není tedy prokázáno, že by bez některé z těchto dvou dávek většina oprávněných osob nedisponovala dostatečnými prostředky na živobytí.

ii) Mezitímní závěr

116. Příspěvek na živobytí pro zdravotně postižené – s výjimkou části týkající se pohyblivosti –jakož i příspěvek na pečovatelskou službu představují dávky v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71.

117. Jelikož zápis v oddílu Y. Spojené království bodě d) uvádí celkově zákonnou úpravu týkající se příspěvku na pečovatelskou službu, aniž by zvlášť uváděl části týkající se péče a pohyblivosti, může být tato položka zrušena pouze jako celek.

118. Dávka uvedená v příloze IIa, která splňuje zčásti podmínky pro zvláštní dávky, tak bude zajisté zrušena. To ovšem nemůže vést k tomu, že položka může být jako celek zachována. Příloha IIa nařízení č. 1408/71 má totiž v zájmu zásady právní jistoty objasnit, které dávky spadají pod čl. 4 odst. 2a písm. c) nařízení. Zásada právní jistoty přitom požaduje, aby jednotlivec mohl z právního předpisu zjistit, jaké jsou jeho práva a povinnosti( ). Pokud by položka nebyla vyškrtnuta jako celek, nebylo by pro příjemce příspěvku na pečovatelskou službu, s výjimkou části týkající se pohyblivosti, zjevné, zda dávka ve skutečnosti nepředstavuje zvláštní nepříspěvkovou dávku, které se může domáhat podle článku 10a pouze v místě bydliště.

119. Zákonodárce má ovšem možnost zařadit část týkající se pohyblivosti příspěvku na pečovatelskou službu opět samostatně do přílohy. Dokud se tak nestane, nelze část týkající se pohyblivosti považovat za zvláštní nepříspěvkovou dávku, i když jsou proto splněny věcné podmínky. Podle čl. 4 odst. 2a písm. c) nařízení č. 1408/71 je totiž nezbytný zápis do přílohy IIa nařízení.

120. Soudní dvůr jistě může podle čl. 231 druhého pododstavce ES nařídit, že účinky zrušeného nařízení mají být zachovány. O tom by bylo možno uvažovat v případě části týkající se pohyblivosti, jelikož její přijetí do přílohy IIa nařízení č. 1408/71 by bylo v zásadě možné. Stejně tak jako nelze prohlásit položku za částečně neplatnou, Soudní dvůr nemá za tímto účelem možnost nařídit rozdělení její platnosti.

e) K charakteru zvláštní dávky příspěvku na péči o zdravotně postiženého podle práva Spojeného království

121. Příspěvek na péči o zdravotně postiženého představuje doplnění příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené, popř. příspěvku na pečovatelskou službu. Poskytuje se totiž pouze tehdy, pokud oprávněná osoba pobírá některou z těchto dvou dávek. Z důvodu doplňující povahy příspěvku na péči o zdravotně postiženého neexistuje podle judikatury Soudního dvora( ) důvod pro posouzení podstaty této dávky jako lišící se od příspěvku na živobytí a příspěvku na pečovatelskou služeb. Příspěvek na péči o zdravotně postiženého tak lze rovněž zařadit pod některé z odvětví sociálního zabezpečení uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. a).

122. Přiznání dávky, popř. její výše, opět nezávisí na finanční potřebnosti. Pro posouzení podstaty dávky není podstatné, zda příjem, popř. majetek ošetřované osoby, může vést k pokrytí dávky, popř. k zániku nároku. I když příspěvek na péči o zdravotně postiženého je poskytován třetí pečující osobě, představuje doplňkovou dávku pro příjemce příspěvku na živobytí pro zdravotně postižené, popř. příspěvku na pečovatelskou službu( ). K jeho příjmu a majetku se ovšem při přiznání příspěvku na péči o zdravotně postiženého nepřihlíží.

123. Příspěvek na péči o zdravotně postiženého tedy spadá jako dávka v nemoci pod čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71. Oddíl Y. Spojené království písm. f) přílohy I bodu 2 nařízení č. 647/2005 je proto třeba prohlásit za neplatný.

V – Náklady řízení

124. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Komise takový návrh podala. Náklady řízení uhradí z poloviny Rada a z poloviny Parlament.

125. Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu nesou členské státy, které ke sporu přistoupily jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. Finsko, Švédsko, jakož i Spojené království proto nesou každý vlastní náklady řízení.

VI – Závěry

126. Závěrem navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:

1) Příloha I bod 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 647/2005 ze dne 13. dubna 2005, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, a (EHS) č. 574/72, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 1408/71 oddíl W. Finsko písm. b), oddíl X. Švédsko písm. c) a oddíl Y. Spojené království písm. d, e) a f) se prohlašují za neplatné.

2) Rada Evropské unie a Evropský parlament nesou každý z jedné poloviny náklady řízení, s výjimkou nákladů řízení Finska, Švédska a Spojeného království.

3) Finsko, Švédsko a Spojené království nesou vlastní náklady řízení.