STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY

přednesené dne 28. listopadu 2017 ( 1 )

Spojené věci C‑259/16 a C‑260/16

Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della Logistica (Confetra),

Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici,

Società Fercam SpA,

Associazione non Riconosciuta Alsea,

Associazione Fedit,

Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl,

Federazione Nazionale delle Imprese di Spedizioni Internazionali — Fedespedi,

Società Tnt Global Express SpA (C‑259/16),

Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI),

DHL Express (Italy) Srl,

Federal Express Europe Inc.,

United Parcel Service Italia Ups Srl (C‑260/16)

proti

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,

Ministero dello Sviluppo Economico,

za účasti:

Poste Italiane SpA

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Správní soud regionu Lazio, Itálie)]

„Předběžná otázka – Volný pohyb služeb – Poštovní služby v Evropské unii – Společnosti působící v odvětví zasílání zboží, silniční dopravy nebo doručování expresních balíkových zásilek – Oprávnění k poskytování poštovních služeb veřejnosti – Podíl na nákladech veřejných služeb“

1. Postupná liberalizace vnitřního trhu poštovních služeb, které mají zásadní význam pro hospodářskou a sociální soudržnost, vede k tomu, že tyto služby kromě stávajících poskytovatelů, jimž byly tradičně svěřovány, poskytují podniky různé povahy. Tato nová situace přinesla kromě dalších otázek také nutnost upřesnit, v jakých případech se má mít za to, že podniky, které zajišťují dopravu a expresní doručovací služby, ve skutečnosti poskytují poštovní služby.

2. Druhou stranou téhož liberalizačního proudu je povinnost členských států zaručit uživatelům právo na to, že tyto služby (zvláště pak ty z nich, které jsou považovány za základní) budou nabízeny v dostatečné kvalitě, nepřetržitě na celém území a za přijatelné ceny. Takto je totiž chápán pojem všeobecné služby. Přestože u hlavních charakteristik tohoto pojmu panuje všeobecná shoda, názory na to, kdo a jak má tyto služby financovat, se již různí.

3. Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Správní soud regionu Lazio, Itálie) si přeje v podstatě zjistit, a) zda je směrnice 97/67/ES ( 2 ) použitelná na dopravu a na expresní doručovací služby; b) pokud je na ně tato směrnice použitelná, zda podniky, jež tyto činnosti vykonávají, musí mít pro jejich výkon povolení; a c) zda musí v Itálii přispívat na financování všeobecných služeb.

4. Projednávaný spor navazuje na žaloby, které podalo několik podniků zajišťujících dopravu a expresní doručovací služby, jakož i příslušných sdružení, jež navrhují zrušení rozhodnutí a nařízení přijatých Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), jakož i vyhlášky Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) týkající se režimu vydávání povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb ( 5 ).

I. Právní rámec

A. Unijní právo

Směrnice 97/67 ( 6 )

5. Body 22 a 23 odůvodnění zní takto: „(22) vzhledem k tomu, že členské státy musí být schopny regulovat na svém území pomocí vhodných schvalovacích postupů poskytování poštovních služeb, které nejsou vyhrazeny poskytovatelům všeobecných služeb; že tyto postupy musí být transparentní, nediskriminační, přiměřené a založené na objektivních kritériích; (23) vzhledem k tomu, že členské státy by měly mít možnost podmínit udělení licence povinností poskytovat všeobecné služby nebo příspěvky na vyrovnávací fond určený k odškodnění poskytovatele všeobecných služeb za poskytování služeb představujících nerovné finanční břemeno; […]“.

6. Článek 2 stanoví: „Pro účely této směrnice se 1) poštovními službami […] rozumí služby zahrnující výběr, třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek; 1a) poskytovatelem poštovních služeb […] rozumí podnik poskytující jednu nebo více poštovních služeb“.

7. Bod 6 výše uvedeného článku definuje poštovní zásilky následovně: „poštovní zásilkou se rozumí zásilka s adresou v konečné podobě, ve které má být poskytovatelem poštovních služeb dodána. Kromě listovních zásilek jsou to rovněž například knihy, katalogy, noviny, časopisy a poštovní balíky obsahující zboží s obchodní hodnotou či bez obchodní hodnoty.“

8. Článek 2 bod 19 stanoví, že „základními požadavky“ se rozumí: „obecné neekonomické aspekty, které mohou členský stát přimět k zavedení podmínek pro poskytování poštovních služeb. Těmito aspekty jsou listovní tajemství, bezpečnost sítě s ohledem na přepravu nebezpečných předmětů, dodržování pracovních podmínek a podmínek zaměstnání, systémy sociálního zabezpečení stanovené právními či správními předpisy nebo kolektivními smlouvami uzavřenými mezi vnitrostátními sociálními partnery v souladu s právem Společenství a s vnitrostátním právem a v odůvodněných případech ochrana dat, ochrana životního prostředí a územní plánování. […]“.

9. Článek 7 stanoví: „1. […] Členské státy mohou financovat poskytování všeobecných služeb v souladu s jedním nebo více způsoby uvedenými v odstavcích 2, 3 a 4 nebo jakýmkoli jiným způsobem, který je v souladu se Smlouvou o ES. […] 3. Pokud členský stát rozhodne, že povinnosti všeobecných služeb stanovené v této směrnici představují pro poskytovatele všeobecných služeb čisté náklady vypočítané s ohledem na přílohu I a představují nerovnou finanční zátěž, může zavést: a) mechanismus náhrad poskytovaných dotyčnému podniku či dotyčným podnikům z veřejných prostředků nebo b) mechanismus pro rozdělení čistých nákladů spojených s povinnostmi všeobecných služeb mezi poskytovatele služeb nebo uživatele. 4. Jestliže jsou čisté náklady rozděleny podle odst. 3 písm. b), mohou členské státy zřídit vyrovnávací fond, který může být financován z poplatků hrazených poskytovateli nebo uživateli služeb […]. Členské státy mohou udělení oprávnění poskytovatelům služeb podle čl. 9 odst. 2 podmínit povinností přispívat do tohoto fondu nebo dodržovat povinnosti všeobecných služeb. […]“

10. Článek 9 stanoví: „1. Pro služby, které nespadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést všeobecná oprávnění v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky. 2. Pro služby, které spadají do oblasti všeobecných služeb, mohou členské státy zavést schvalovací postupy včetně individuálních licencí v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky a k zajištění poskytování všeobecných služeb. Udělení oprávnění může […] – být ve vhodných případech vázáno na povinnost finančního příspěvku do mechanismu rozdělení nákladů uvedeného v článku 7, je-li poskytování všeobecných služeb spojeno s čistými náklady a představuje pro poskytovatele všeobecných služeb určeného či určené podle článku 4 nespravedlivou zátěž, […] — ve vhodných případech podléhat povinnosti dodržovat pracovní podmínky stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo tuto povinnost uložit. […] S výjimkou podniků, jež byly určeny provozovateli všeobecných služeb v souladu s článkem 4, oprávnění nesmí: – být omezena, pokud jde o počet, – pro stejné prvky všeobecných služeb nebo části území daného státu ukládat povinnosti všeobecných služeb a současně finanční příspěvky do mechanismu rozdělení nákladů, – zdvojovat podmínky uložené podnikům na základě jiných vnitrostátních předpisů, které neupravují zvlášť příslušné odvětví, […]“.

Směrnice 2008/6

11. Bod 17 odůvodnění uvádí toto: „Samotná doprava by za poštovní službu považována být neměla. […]“

12. Bod 27 odůvodnění zní takto: „(27) Je-li stanoveno zřízení vyrovnávacího fondu, lze od poskytovatelů poštovních služeb vyžadovat, aby k financování všeobecných služeb přispívali. S cílem stanovit, kterým podnikům může být uložena povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu, by členské státy měly posoudit, zda služby poskytované těmito podniky mohou být z hlediska uživatele považovány za služby spadající do oblasti všeobecných služeb, neboť jsou v dostatečné míře zaměnitelné se všeobecnými službami, a to s ohledem na povahu dotčených služeb, včetně hlediska přidané hodnoty, jakož i zamýšlený účel a stanovení cen. Tyto služby nemusí nutně zahrnovat veškeré vlastnosti všeobecných služeb, jako je každodenní dodávání nebo pokrytí celého území státu.“

B. Italské právo

13. Směrnice 97/67 byla do italského právního řádu provedena legislativním nařízením č. 261 ze dne 22. července 1999 ( 7 ). Změny uvedené směrnice v důsledku směrnice 2008/6 ( 8 ) byly do vnitrostátního právního řádu provedeny legislativním nařízením č. 58 ze dne 31. března 2011 ( 9 ).

14. Článek 6 odst. 1 a 1a legislativního nařízení č. 261, ve znění legislativního nařízení č. 58, stanoví: „1 Všeobecnému oprávnění […] podléhá […] veřejné poskytování služeb, které nejsou součástí všeobecných služeb, včetně poskytování soukromých poštovních schránek pro dodávání poštovních zásilek. 1a Vydání všeobecného oprávnění i pro poskytovatele všeobecných služeb vzhledem k situaci na trhu a organizaci poštovních služeb může podléhat zvláštním povinnostem všeobecné služby […], anebo povinnosti finančně přispívat na mechanismus sdílení nákladů podle článku 10 tohoto nařízení. […]“

15. Článek 10 odst. 2 legislativního nařízení č. 261/1999 stanoví: „2. Do fondu uvedeného v odstavci 1 jsou povinni přispívat držitelé individuálních licencí a všeobecných oprávnění do maximální výše deseti procent hrubého příjmu, vztahujícího se k službám zaměnitelným se službami zahrnutými ve všeobecných službách, který vznikl z povolené činnosti.“

16. Nařízení v oblasti povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb, které přijal AGCom ( 10 ) (dále jen „nařízení o povoleních“), stanoví v čl. 1 odst. 1 písm. g) a r) toto: „1. Pro účely tohoto nařízení se […] g) ‚poštovními službami‘ rozumí služby zahrnující výběr, třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek, včetně služeb spadajících do oblasti působnosti všeobecné poštovní služby; […] i) ‚poštovními službami s přidanou hodnotou‘ rozumí služby související se všeobecnými poštovními službami, které se vyznačují nabídkou doplňkových služeb, i když se týkají pouze jednotlivých fází poštovních služeb (např. doručení do rukou příjemce, záruka doručení do určité doby, vyzvednutí v místě bydliště, potvrzení doručení, možnost změny adresy, elektronické sledování); […] r) ‚samotnou dopravou‘ rozumí provádění činností týkajících se fází dopravy, které nezahrnují provádění jiných činností zařaditelných do fází v rámci sledu poštovních služeb, jak jsou definovány v bodě g).“

17. Článek 8 odst. 4 nařízení stanoví, že „pro samotnou dopravu není požadováno všeobecné oprávnění“.

18. Článek 11 odst. 1 písm. f) a čl. 15 odst. 2 nařízení o povoleních stanoví, že držitel všeobecného oprávnění je povinen přispívat do vyrovnávacího fondu nákladů na všeobecné služby, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodě 27 odůvodnění směrnice 2008/6 a v čl. 10 odst. 2 legislativního nařízení č. 261/1999.

19. Článek 9 vyhlášky ministra hospodářského rozvoje ( 11 ) stanoví, že držitelé individuálních licencí či všeobecných oprávnění musí plnit povinnosti uvedené v článku 11 nařízení.

II. Skutkový základ sporu a předběžné otázky

20. Navrhovatelky jsou podniky a sdružení podniků, které poskytují dopravní služby, spediční služby a expresní doručovací služby ( 12 ). I když, jak tvrdí, nevykonávají poštovní služby, získaly všeobecné oprávnění podle článku 6 legislativního nařízení č. 261/1999, o které požádaly pouze preventivně, z důvodu údajné neurčitosti italských právních předpisů v oblasti těchto služeb.

21. V roce 2015 podaly k předkládajícímu soudu žalobu na neplatnost rozhodnutí č. 129/15 a nařízení o povoleních. Tvrdily, že jejich dopravní, zasílatelské nebo spediční činnosti, jakož i činnosti poskytování expresních doručovacích služeb, nemohou být považovány za poštovní službu ve smyslu článku 2 směrnice 97/67 a článku 1 legislativního nařízení č. 261/1999. Kromě toho uvedly, že napadená právní úprava jim ukládá zátěž, která je v rozporu s unijním právem a je nepřiměřená zájmům, jež má chránit, i činnostem, jež navrhovatelky provádějí. Konkrétně vytýkaly, že je požadováno oprávnění pro poskytování služeb, jež by měly být osvobozeny, a odmítly povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu všeobecných služeb.

22. Výše uvedený soud vyjádřil v předkládacím rozhodnutí svůj postoj (který se obecně přiklání k tvrzením, jež uvádějí navrhovatelky) a rozhodl se přerušit řízení a položit níže uvedené předběžné otázky: „1) Brání právo Evropské unie, zejména čl. [2] odst. 1, 1a a 6[ ( 13 )] směrnice 97/67, ve znění směrnice 2008/6, použití vnitrostátního ustanovení, především čl. 2 písm. a) a f) legislativního nařízení č. [261]/1999, jakož i čl. 1 odst. 1 písm. g) a r) ve spojení s ustanovením písm. i) ‚Nařízení v oblasti povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedeného v příloze A rozhodnutí AGCOM 129/15/CONS ze dne 23. března 2015 a příslušnou ‚Úpravou postupů pro vydávání povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedenou ve vyhlášce ministra hospodářského rozvoje ze dne 29. července 2015, v rozsahu, v němž zahrnují do oblasti poštovních služeb i služby silniční dopravy, spediční služby a expresní doručovací služby? 2) Brání právo Evropské unie, zejména čl. 9 odst. 1 a čl. [2] odst. 19 směrnice 97/67, […] jakož i zásady proporcionality a přiměřenosti, použití vnitrostátního ustanovení, zejména čl. 6 odst. 1 legislativního nařízení č. [261]/1999, jakož i článku 8 ‚Nařízení v oblasti povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedeného v příloze A rozhodnutí AGCOM 129/15/CONS ze dne 23. března 2015 a příslušné ‚Úpravy postupů pro vydávání povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedené ve vyhlášce ministra hospodářského rozvoje ze dne 29. července 2015, v rozsahu, v němž ukládají poskytovatelům služeb silniční dopravy, spedičních služeb a expresních doručovacích služeb povinnost opatřit si všeobecné oprávnění ve větším rozsahu, než je nezbytný pro zaručení základních požadavků souvisejících s poskytováním poštovních služeb? 3) Brání právo Evropské unie, a především čl. 7 odst. 4 a čl. 9 odst. 2 směrnice 97/67 […] použití vnitrostátního ustanovení, zejména čl. 6 odst. 1a a čl. 10 odst. 2 legislativního nařízení č. 261/1999, jakož i čl. 11 odst. 1 písm. f) a čl. 15 odst. 2 ‚Nařízení v oblasti povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedeného v příloze A rozhodnutí AGCOM 129/15/CONS ze dne 23. března 2015 a článku 9 příslušné ‚Úpravy postupů pro vydávání povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedené ve vyhlášce ministra hospodářského rozvoje ze dne 29. července 2015, v rozsahu, v němž ukládají poskytovatelům služeb silniční dopravy, spedičních služeb a expresních doručovacích služeb povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu všeobecných služeb? 4) Brání právo Evropské unie, především čl. 9 odst. 2 směrnice 97/67, […] použití vnitrostátního ustanovení, zejména článků 6 a 10 legislativního nařízení č. 261/1999, jakož i čl. 11 odst. 1 písm. f) a čl. 15 odst. 2 ‚Nařízení v oblasti povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedeného v příloze A rozhodnutí AGCOM 129/15/CONS ze dne 23. března 2015 a článku 9 příslušné ‚Úpravy postupů pro vydávání povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb‘ uvedené ve vyhlášce ministra hospodářského rozvoje ze dne 29. července 2015, v rozsahu, v němž neobsahují žádné posouzení případů, kdy je přispívání do vyrovnávacího fondu nákladů všeobecných služeb možné považovat za vhodné, a nestanoví odlišné způsoby použití podle subjektivní situace přispěvatelů a trhů?“

III. Řízení před Soudním dvorem

23. Předkládací rozhodnutí ve věci C‑259/16 bylo zapsáno v kanceláři Soudního dvora dne 10. května 2016 a předkládací rozhodnutí ve věci C‑260/16 následujícího dne, tj. dne 11. května 2016. Vzhledem k úzké vzájemné souvislosti byly tyto věci spojeny.

24. Písemná vyjádření předložily Confetra a další ( 14 ), AICAI a další ( 15 ), UPS Italia, Poste ItalianeSpA, italská vláda a Komise. Stejné subjekty se spolu s francouzskou vládou zúčastnily jednání konaného dne 20. září 2017.

IV. Právní posouzení

A. Úvodní poznámky

25. Všechny čtyři předběžné otázky odkazují na nařízení za účelem ověření jeho slučitelnosti se směrnicí 96/67. Tento předpis upravuje nicméně spíše procesní než hmotněprávní hlediska udělování licencí a oprávnění v italském odvětví poštovních služeb. Hmotněprávní hlediska upravují ve větší míře zbývající dva právní předpisy (tj. legislativní nařízení č. 261/1999 a nařízení o povoleních).

26. První a druhá otázka však každopádně neodkazují na žádné konkrétní ustanovení nařízení, což tuto analýzu v podstatě znemožňuje. Ve třetí a čtvrté otázce je zmíněn článek 9 nařízení, avšak přezkum tohoto článku není podle mého názoru nutný, neboť zmíněný článek pouze odkazuje na povinnosti držitelů všeobecných oprávnění uvedených v článku 11 nařízení o povoleních. Zaměřím se proto na ostatní vnitrostátní ustanovení, jichž se toto řízení o předběžné otázce týká.

27. V době, kdy se tato řízení o předběžné otázce nacházela v písemné fázi, vydal Soudní dvůr rozsudek ve věci DHL Express (Austria) ( 16 ), v němž se vyjádřil k povinnosti podniku vykonávajícího činnost v odvětví zasilatelských služeb a expresních kurýrních služeb přispívat na financování vnitrostátního regulačního orgánu odpovědného za dané odvětví, a to ve světle čl. 9 odst. 2 směrnice 97/67. Otázka dopadu tohoto rozsudku, jakož i rozsudku ze dne 15. června 2017, Ilves Jakelu ( 17 ), na toto řízení o předběžné otázce byla řešena na jednání.

B. K první předběžné otázce

1. Shrnutí argumentů účastníků řízení

28. Podle mínění Confetra brání směrnice 97/67 vnitrostátní právní úpravě, která zahrnuje dopravní, zasílatelské a expresní doručovací služby do působnosti poštovních služeb. Právní definice ani povaha kterékoli z těchto služeb nesouvisí s poštovní službou. Do působnosti zmíněné směrnice nespadají zejména dopravci zabývající se výběrem či dodáváním poštovním zásilek, jimiž zpravidla pouze doplňují svou hlavní činnost (dopravu).

29. Confetra, kterou podporují AICAI a další i UPS, upozorňuje na typické znaky expresní doručovací služby, jako je pružnost při nakládání s balíkovými zásilkami, individuální určování sazeb, platba až po zaslání, služba „ode dveří ke dveřím“ a další podobné faktory, které ji odlišují od poštovní služby v režimu všeobecných služeb, třebaže tvoří jeden z jejích segmentů.

30. ACAI a další jsou toho názoru, že odpověď na první otázku je uvedena v rozsudku Corbeau ( 18 ) a že z bodu 18 odůvodnění směrnice 97/67 lze vyvodit, že expresní doručovací služby nejsou součástí všeobecných služeb. Dodávají, že definice uvedená v čl. 2 odst. 1 bodě 1 této směrnice se podobá definici tradičních poštovních služeb, tj. standardních služeb určených běžným zákazníkům. Zmíněný bod odůvodnění však nesprávně omezuje typické znaky expresní doručovací služby na pouhou poštovní službu s přidanou hodnotou.

31. UPS uvádí, že poštovní služby obecného hospodářského zájmu jsou výslovně vyloučeny z působnosti směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu ( 19 ), což vyplývá z výkladu článku 1 této směrnice ve spojení s jejím čl. 17 odst. 1 písm. a). Tyto poštovní služby tedy a contrario sensu spadají do působnosti směrnice 97/67, kdežto zbývající služby, mezi něž patří i expresní doručovací služby, jsou upraveny směrnicí 2006/123. Výše uvedená společnost poukazuje na rozhodovací praxi Komise v oblasti kontroly spojování podniků, která podle ní potvrzuje rozdíly mezi trhy v oblasti standardních a expresních balíkových zásilek ( 20 ). Komise ostatně upozornila na okolnost, že tradiční poskytovatelé standardních poštovních služeb jsou na trhu s expresními doručovacími službami zastoupeni jen okrajově ( 21 ).

32. Poste Italiane, italská vláda a Komise shodně tvrdí, že z výkladu čl. 2 bodů 1 a 1a směrnice 97/67 ve spojení s bodem 17 odůvodnění směrnice 2008/6 vyplývá, že definice poštovních služeb zahrnuje všechny dopravní podniky, které vykonávají také některou z operací typických pro poštovní služby, například výběr, třídění a dodávání poštovních zásilek. Z této definice jsou vyňaty pouze činnosti spočívající v samotné dopravě ( 22 ). Podniky poskytující expresní doručovací služby proto nemohou být vyloučeny, neboť vykonávají rovněž jednu či několik činností typických pro poštovní služby ( 23 ). Okolnost, že poskytují přidanou hodnotu, kterou se vyznačuje expresní doručovací služba, nemá žádný dopad na zařazení těchto podniků do oblasti poštovních služeb.

33. Italská vláda poukazuje rovněž na to, že zmíněný výklad potvrzuje i směr budoucího vývoje sekundárního práva. Návrh nařízení 2016/149 ( 24 ) nerozlišuje mezi „standardní“ a „poštovní“ balíkovou zásilkou, což je v rozporu s tvrzením, jež uvádí předkládající soud.

2. Právní analýza

34. Podle čl. 1 první odrážky směrnice 97/67 stanoví tato společná pravidla týkající se podmínek použitelných na poskytování „poštovních služeb“, mezi něž podle taxativně vymezené definice ( 25 ) uvedené v čl. 2 bodě 1 téže směrnice patří „výběr, třídění, přeprav[a] a dodávání poštovních zásilek“. Užitím kurzivy zvýrazním v následujících bodech přepravu, a to s ohledem na její význam pro zodpovězení dané otázky.

35. Pojem „poštovní zásilka“ je upraven v čl. 2 bodě 6 směrnice 97/67. Jedná se o zásilku s přesně stanoveným příjemcem, která je předána v konečné formě, v níž musí být přepravena poskytovatelem poštovní služby. Poštovními zásilkami mohou být samozřejmě listovní zásilky ( 26 ), ale i knihy, katalogy, noviny a časopisy, jakož i „poštovní balíky obsahující zboží s obchodní hodnotou či bez obchodní hodnoty“.

36. Vzhledem k tomu, že za poskytovatele poštovních služeb je považován každý podnik poskytující jednu nebo více poštovních služeb vyjmenovaných v čl. 2 bodě 1 směrnice 97/67, ze spojeného výkladu výše uvedených ustanovení by mohlo na první pohled vyplývat, že přeprava poštovních zásilek je zahrnuta mezi poštovní služby. K tomu, aby podnik spadal do působnosti směrnice 97/67, by tudíž postačovalo pouze to, aby se zabýval přepravou těchto poštovních zásilek, a nebylo by nutné, aby kromě toho vykonával ještě některou z činností uvedených v čl. 2 bodě 1 této směrnice.

37. V rámci reformy směrnice 97/67 bylo nicméně uvedeno v první větě bodu 17 odůvodnění směrnice 2008/6, že samotná doprava by za poštovní službu považována být neměla. Přestože toto vyjádření není v normativní části uvedeno ( 27 ), lze jej chápat tak, že vyjadřuje záměr původního normotvůrce, aby doprava, která je oddělena od ostatních poštovních činností, již od počátku nespadala do působnosti směrnice 97/67.

38. Ve sporu v původním řízení by případně mohly být za poskytovatele poštovních služeb považovány dvě kategorie podniků: zaprvé podniky zajišťující přepravní a spediční činnost a zadruhé podniky zajišťující expresní doručovací služby. I samy organizace či úřady pro regulaci poštovních služeb upozorňují na obtížné vymezení působnosti průřezových předpisů (mezi něž patří i předpisy upravující dopravu) ve vztahu k předpisům, jejichž předmětem jsou konkrétně poštovní služby, v případě, že se oba tyto druhy předpisů vztahují na dvě výše uvedené kategorie podniků ( 28 ). Každou z těchto kategorií se nyní budu zabývat zvlášť.

a) Přepravní společnosti

39. Během posledních několika let se vývoj trhu v oblasti poštovních služeb ubírá zcela jednoznačně směrem k diverzifikaci, kterou si žádá především vzestup elektronického obchodu. Podniky, které mají v odvětví poštovních služeb své tradiční místo, soutěží s logistickými a přepravními podniky a úlohu podniků zajišťujících dodávání balíkových zásilek přebírají dokonce i poskytovatelé průmyslové přepravy zboží. Jejich zákazníci již nepožadují jen obvyklé služby přepravy zboží (z továren do obchodních center), ale i dodávání soukromých balíkových zásilek. Vznikají tak nové typologie podniků, které již zcela neodpovídají představě poskytovatelů poštovních služeb, avšak nabízejí obdobné služby, které by mohly být považovány za zaměnitelné s poštovními službami ( 29 ).

40. Přepravní a spediční podniky navrhují, aby byla směrnice 97/67 vykládána v tom smyslu, že tyto podniky do její působnosti nespadají. Tvrdí, že pokud při poskytování služeb přepravy poštovních zásilek vykonávají případně i další úkoly (např. výběr a dodávání těchto zásilek), doplňují jimi pouze svou hlavní činnost. Nemohou být proto postaveny na roveň poskytovatelům poštovních služeb ( 30 ).

41. Tento názor nesdílím, a to z několika důvodů.

42. Zaprvé vzhledem k tomu, že přípravné práce ke směrnici 2008/6 neobsahují v tomto ohledu žádné další vodítko ( 31 ), jako nejlogičtější se jeví, že první věta bodu 17 odůvodnění této směrnice by měla být vykládána v tom smyslu ( 32 ), že se jedná o upřesnění čl. 2 bodů 1 a 6, jež „osvětluje, avšak nemění“ ( 33 ), a to v tom smyslu, že poskytování služby omezené na samotnou přepravu poštovních zásilek, která není provázena žádnou další činností, jimiž je definována poštovní služba (výběr, třídění nebo dodávání), nepodléhá právní úpravě v odvětví poštovních služeb ( 34 ).

43. Zadruhé, pokud bychom připustili, že doplňková povaha činností spočívajících ve výběru nebo dodávání poštovních zásilek vylučuje přepravní podniky z působnosti směrnice 97/67, vznikly by další výkladové problémy. Namísto objektivního a snadno ověřitelného zjištění, zda dochází k výběru, třídění nebo dodávání poštovních zásilek, by bylo nutné posuzovat v každém případě zvlášť větší či menší podíl služeb „doplňujících“ hlavní činnosti (tj. dopravu), které tyto podniky provádějí, s cílem vymezit použitelný právní režim.

44. Domnívám se, že zásadní význam nemá v rámci směrnice 97/67 procentní podíl, který zaujímají „doplňkové“ služby v poměru k přepravním službám, nýbrž to, že je poskytovatel poskytuje spolu s přepravními službami v rámci definice poštovních služeb ( 35 ). Nehledě na právní nejistotu, která by plynula z výkladu navrhovaného sdružením Confetra, neshledávám ve směrnici 97/67 žádný prvek, z něhož by takový výklad mohl vycházet.

45. A konečně je vysvětlení, jež navrhuji, potvrzeno i návrhem nařízení o službách přeshraničního dodávání balíků ( 36 ), v němž se v bodě 8 odůvodnění uvádí, že „[v] souladu se stávající praxí a směrnicí [97/67][ ( 37 )] by měl být každý krok v poštovním řetězci, tj. výběr, třídění a dodání, považován za službu dodávání balíků“ a „[s]amotná přeprava, která není uskutečněna ve spojitosti s jedním z těchto kroků, by měla spadat mimo oblast působnosti služeb dodávání balíků, protože lze v tomto případě předpokládat, že jde o činnost, jež je součástí odvětví přepravy“ ( 38 ).

b) Podniky zajišťující expresní doručovací služby

46. Poskytovatele expresních doručovacích služeb již Soudní dvůr prohlásil za poskytovatele poštovních služeb, a to nejméně při čtyřech příležitostech: i) v rozsudku Corbeau, v němž tyto služby označil za „specifické“ ( 39 ); ii) v rozsudku DHL International, v němž měl za to, že těmto poskytovatelům lze uložit povinnost uplatnit takový vnější postup pro projednávání reklamací, jako je postup stanovený v článku 19 směrnice 97/67 ( 40 ); iii) v rozsudku DHL Express (Austria), v němž vyložil čl. 9 odst. 2 zmíněné směrnice v tom smyslu, že vnitrostátní právní předpisy mohou těmto poskytovatelům, stejně jako ostatním poskytovatelům poštovních služeb, uložit povinnost přispívat na financování činností regulačních orgánů v odvětví poštovních služeb ( 41 ); a iv) v rozsudku Ilves Jakelu, v němž prohlásil, že poskytování těchto služeb může být podmíněno vydáním všeobecného oprávnění ( 42 ). Tyto rozsudky by byly nepochopitelné, pokud by Soudní dvůr nevycházel z předpokladu, že expresní doručovací služby patří mezi poštovní služby.

47. Přestože se expresní doručovací služby často velmi výrazně liší od poštovní služby zaměřené na dodávání listovních zásilek, podstatou své činnosti stále patří mezi nástroje sloužící ke komunikaci a výměně informací, které jsou typické pro poskytování poštovních služeb ( 43 ). Skutečně tedy tvoří segment trhu v oblasti poštovních služeb, v němž jsou poskytovány služby vysoké jakosti, za něž platí zákazníci odpovídající odměnu. Definice uvedené ve směrnici 97/67, například definice pojmů „poštovní služby“ nebo „poštovní zásilka“ ( 44 ), jsou ostatně natolik široké, že se mohou vztahovat i na tyto specifické služby s vysokou přidanou hodnotou ( 45 ).

48. Ačkoli náleží s konečnou platností předkládajícímu soudu, aby ve světle rozsudku, který Soudní dvůr vydá, ověřil slučitelnost jeho vnitrostátní právní úpravy se směrnicí 97/76, zastávám na základě výše uvedených předpokladů názor, že ustanovení zmíněná v první otázce uvedené v předkládacím rozhodnutí jsou s touto směrnicí v souladu. Zaprvé totiž tentýž soud potvrdil, že čl. 2 body 1, 1a a 6 směrnice 97/67 byly doslovně provedeny prostřednictvím čl. 2 písm. a) a f) legislativního nařízení č. 261/1999. Zadruhé čl. 1 odst. 1 písm. g), i) a r) a čl. 8 odst. 4 nařízení o povoleních odpovídají mnou navrhovanému výkladu poštovních a přepravních služeb.

49. Je tomu tak především proto, že zmíněné nařízení (čl. 8 odst. 4) nepožaduje pro činnost spočívající v samotné dopravě všeobecné oprávnění. Podle čl. 1 odst. 1 písm. r) má být tento pojem chápán jako „provádění činností týkajících se fází dopravy, které nezahrnují provádění jiných činností zařaditelných do fází v rámci sledu poštovních služeb, jak jsou definovány v bodě g)“, přičemž posledně jmenované písmeno definuje pojem „poštovní služby“.

C. Ke druhé předběžné otázce

1. Shrnutí argumentů účastníků řízení

50. Confetra uvádí, že podle čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 je nezbytné, aby povinnost získat všeobecné oprávnění byla podnikům, které neposkytují všeobecné služby, ukládána pouze pod podmínkou, že bude zaručeno splnění základních požadavků uvedených v čl. 2 bodě 19. Má přitom za to, že v Itálii bylo toto oprávnění uloženo, aniž se orgány vůbec zabývaly nutností přijmout regulační opatření vycházející z těchto požadavků. Povinnosti, které mu byly uloženy, považuje kromě toho za nepřiměřené.

51. AICAI a další a UPS s těmito výtkami souhlasí. Dodávají, že trh v oblasti poštovních služeb je vysoce konkurenční a nemá žádnou slabinu, která by si žádala uplatnění důvodů obecného zájmu (základních požadavků), jimiž lze odůvodnit uložení podmínek. Okolnost, že článek 1 legislativního nařízení č. 261/1999 stanoví, že výběr, třídění, přeprava a dodávání poštovních zásilek představují činnosti významného obecného zájmu, není důvodem k zavedení režimu povinného oprávnění, neboť by tím došlo k popření užitečného účinku čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67. Mnohé z povinností uvedených v tomto legislativním nařízení byly již ostatně zavedeny jinými odvětvovými předpisy.

52. Poste Italiane zastává názor, že s ohledem na široký prostor k uvážení, který přiznává směrnice 97/67 členským státům za účelem přijímání režimů všeobecných oprávnění a vymezení poštovních služeb jiné než všeobecné povahy, které mají tomuto oprávnění podléhat, je italský režim slučitelný s unijním právem. Dodává, že vnitrostátní zákonodárce zvážil nezbytnost zavedení regulačních opatření ve světle základních požadavků, a to prostřednictvím článku 6 legislativního nařízení č. 261/1999 a také prostřednictvím článku 1 téhož nařízení, v němž jsou dané služby označeny za „služby významného obecného zájmu“. Pokud jde o přiměřenost, zdůrazňuje legitimní povahu cíle spočívajícího v dodržení pracovněprávních předpisů, v souladu s čl. 2 bodem 19 směrnice 97/67. Postupy udělování licencí navíc omezují základní svobody v co nejnižší míře, neboť poskytovatel poštovních služeb může zahájit činnost 45 dnů po podání žádosti.

53. Italská vláda se ztotožňuje s názorem Poste Italiane na široký prostor k uvážení, který náleží členským státům, zejména s ohledem na to, že směrnice 97/67 zavedla minimální harmonizaci. Znamená to, že regulační pravomoc, která byla přiznána členským státům, není omezena pouze na všeobecné služby, ale ukládá orgánům povinnost chránit obecný zájem daného odvětví jakožto celek ( 46 ).

54. Podle názoru Komise musí být takový režim, jako je ten projednávaný, považován za přípustný, za předpokladu, že je odůvodněn některým ze základních požadavků uvedených v čl. 2 bodě 19 směrnice 97/67, je přiměřený a splňuje podmínky uvedené v čl. 9 odst. 3 této směrnice.

2. Právní analýza

55. V zásadě platí, že pro poskytování poštovních služeb, které nejsou součástí všeobecných služeb, mohou členské státy zavést všeobecná oprávnění: znění čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67 je v tomto ohledu jednoznačné ( 47 ). Jak jsem již vysvětlil výše, na podniky zajišťující přepravu poštovních zásilek ( 48 ) a na podniky poskytující expresní doručovací služby je režim všeobecného oprávnění použitelný v rozsahu, v němž tyto podniky poskytují výše uvedené služby.

56. Stejně jako Poste Italiane a italská vláda se domnívám, že čl. 9 odst. 1 směrnice 97/67, vykládán ve spojení s bodem 22 odůvodnění, jež tomuto článku předchází, přiznává vnitrostátním orgánům určitý prostor k uvážení, aby: a) rozhodly, zda zavedou režim všeobecných oprávnění; a b) pokud tak učiní, aby upravily podmínky tohoto režimu v souladu s pravidly vyplývajícími z výše uvedené směrnice.

57. Z výše uvedeného ustanovení vyplývá, že tato oprávnění mohou být zavedena pouze v rozsahu nezbytném pro zaručení souladu se základními požadavky. Vzhledem k tomu, že prostor pro uvážení, který mají členské státy, závisí na konkrétnosti ustanovení směrnice, kterou mají provést do vnitrostátního právního řádu ( 49 ), v projednávaném případě je tento prostor dosti úzký, neboť základní požadavky jsou výslovně a taxativně ( 50 ) vyjmenovány v čl. 2 bodě 19 směrnice 97/67.

58. Členský stát, který se rozhodne podmínit přístup na trh v oblasti poštovních služeb získáním všeobecného oprávnění, musí tedy své rozhodnutí odůvodnit jedním nebo několika takovými požadavky, jež ve skutečnosti odpovídají velmi rozmanitým důvodům obecného zájmu ( 51 ). Není požadováno, aby se členský stát dovolával veškerých neekonomických důvodů obecného zájmu, jež toto ustanovení uvádí. Postačí, odůvodní-li režim všeobecných oprávnění pouze jedním či několika z nich.

59. Podle legislativního nařízení č. 261/1999 představují výběr, třídění, doprava a dodávání poštovních zásilek „činnosti významného obecného zájmu“. Následně přijaté rozhodnutí č. 129/15, jehož odůvodnění obsahuje důkladnou analýzu zaměřenou na odůvodnění nařízení o povoleních ( 52 ), vysvětluje, že došlo k veřejné konzultaci, jejímž předmětem byla mimo jiné povinnost dodržovat pracovní podmínky.

60. Jádrem sporu je to, zda v okamžiku, kdy italské orgány podmínily činnost poskytovatelů poštovních služeb, které nejsou součástí všeobecných služeb, získáním všeobecného oprávnění, správně použily prostor k uvážení, který jim přiznává směrnice 97/67.

61. Směrnice 97/67 nepožaduje, aby bylo podrobně vysvětleno, zda je zavedení tohoto režimu vhodné (což závisí na kritériích posuzování, jež uplatní jednotlivé členské státy), nýbrž to, aby byla dodržena pravidla, na něž odkazuje čl. 9 odst. 1 ve spojení s čl. 2 bodem 19. Jinými slovy to, aby členský stát, který si přeje, aby poskytování těchto služeb podléhalo režimu oprávnění, vycházel při zavedení tohoto režimu z některého z důvodů obecného zájmu ve smyslu směrnice 97/67.

62. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že čl. 1 odst. 2 písm. u) legislativního nařízení č. 261/1999, který definuje „základní požadavky“, na jejichž základě se italský zákonodárce rozhodl podřídit činnost takových podniků, jako jsou navrhovatelky, režimu všeobecného oprávnění, uvádí některé ze základních požadavků uvedených ve směrnici 97/67 (mimo jiné např. zaručení listovního tajemství nebo ochrany osobních údajů).

63. Do této skupiny důvodů lze zařadit i cíl chránit sociální závazky zaměstnanců poskytovatelů poštovních služeb, jakož i vnitrostátní pracovněprávní předpisy a kolektivní smlouvy v daném odvětví. Tento konkrétní cíl zanechal stopu i v právních předpisech přijatých v návaznosti na legislativní nařízení, což vedlo Poste Italiane ( 53 ) k vyjádření, že italská právní úprava vychází z jednoho z důvodů obecného zájmu („dodržování podmínek zaměstnání, systémy sociálního zabezpečení stanovené právními či správními předpisy nebo kolektivními smlouvami“) uvedených v čl. 2 bodě 19 směrnice 97/67 ( 54 ).

64. Vzhledem k tomu, že výše uvedené ospravedlňuje samu existenci všeobecného oprávnění pro poskytování poštovních služeb, které je předmětem projednávaného sporu, se předkládající soud táže, zda italské orgány podmínily toto oprávnění splněním nepřiměřených povinností. V předkládacím rozhodnutí se však přesně neuvádí ( 55 ), které konkrétní povinnosti (vyjma povinnosti financování všeobecných služeb ( 56 ), k níž se ještě vrátím) by mohly být považovány za nepřiměřené.

65. Podle mého názoru nelze povinnosti vyplývající z článku 11 nařízení o povoleních považovat za nepřiměřené. Povinnosti týkající se uživatelů, které jsou uvedeny v odstavci 2 zmíněného článku (brát ohled na rozlišovací znaky daného podniku, zveřejňovat chartu služeb a dodržovat obecné předpisy platné v dané oblasti), jsou podle mého mínění dostatečně logické. Totéž platí i o „informativních“ povinnostech uvedených v odstavci 3 (předávat AGCom nebo příslušnému ministerstvu údaje o činnosti a o stížnostech a oznamovat veškeré změny, k nimž dojde v porovnání s okamžikem, kdy bylo vydáno oprávnění).

66. Pokud jde o čl. 11 odst. 1 výše uvedeného nařízení, diskuse se soustředila především na povinnost uvedenou v písmeni f), jíž se budu zabývat níže. Ostatní povinnosti uvedené v tomto odstavci nepovažuji za nepřiměřené: některé z nich [písmena a) a b)] se týkají zaměstnávání a režimu platného pro zaměstnance, kteří nesmí mít záznam v trestním rejstříku, a dodržení vnitrostátních předpisů a úmluv v oblasti podmínek zaměstnávání; jiné [písmena c), d) a e)] se týkají vztahů mezi poskytovateli a správními orgány, které zahrnují vyplácení dlužných poplatků za provádění ověření a kontroly, jež spadají do pravomoci správních orgánů, nebo přispívání na výdaje AGCom, jakož i úkolu oznámit správním orgánům případné změny původních požadavků.

67. Přestože toto posouzení je s konečnou platností věcí předkládajícího soudu, znovu opakuji, že pro účely poskytování poštovních služeb v rámci, který podřizuje svobodu podnikání, jež náleží poskytovatelům, minimálním pravidlům řádného fungování pod dohledem pověřených veřejných orgánů, jsou výše uvedené povinnosti podle mého názoru odpovídající a neukládají žádnou nepřiměřenou zátěž.

D. Ke třetí a čtvrté předběžné otázce

1. Shrnutí argumentů účastníků řízení

68. Confetra ( 57 ) prosazuje doslovný výklad čl. 9 odst. 1 a 2 a čl. 7 odst. 4 směrnice 97/67, z nichž vyvozuje závěr, že povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu všeobecných služeb může být uložena pouze poskytovatelům, kteří tuto službu poskytují (nikoli tedy navrhovatelkám). Unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, která zavádí automatickou povinnost přispívat do tohoto fondu bez přihlédnutí ke konkrétnímu postavení přispěvatelů či ke stavu relevantních trhů.

69. Postoj Confetra sdílejí také AICAI a další, jakož i UPS. Dodávají, že z gramatického, teleologického, systematického i historického hlediska se odkaz na „oprávnění“, který je uveden v čl. 9 odst. 2 druhém pododstavci směrnice 97/67, nevztahuje na oprávnění uvedená v odstavci 1, takže povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu náleží pouze poskytovatelům všeobecných služeb. Tento výklad vyplývá podle nich i z bodu 27 odůvodnění směrnice 2008/6.

70. Naproti tomu Poste Italiane a italská vláda zastávají názor, že čl. 3 odst. 12 legislativního nařízení č. 261/1999, který se týká přispívání do vyrovnávacího fondu všeobecných služeb ze strany poskytovatelů poštovních služeb, které nejsou součástí všeobecných služeb, není přímo použitelný. Tato použitelnost je podmíněna ověřením čistého nákladu a nespravedlivé povahy finanční zátěže uložené poskytovateli této služby, jakož i způsobu jejího financování, které musí provést AGCom. Výše uvedené účastnice řízení upřesňují, že podle čl. 11 odst. 1 písm. f) a čl. 15 odst. 2 nařízení o povoleních musí být přispívání do zmíněného fondu posuzováno v každém případě zvlášť a závisí na nezaměnitelnosti poskytovaných služeb se službami, které jsou součástí všeobecných služeb, jejichž charakteristiky se mění v závislosti na hospodářských, technologických a sociálních jevech.

71. Uvádějí, že ačkoli je čl. 9 odst. 2 směrnice 96/67 nepříliš vhodně formulován, upravuje oprávnění v obecném smyslu a není omezen pouze na oprávnění týkající se veřejné služby, která jsou uvedena v odstavci 1, přestože způsob, jakým na sebe tyto odstavce navazují, může takový dojem vyvolávat. K témuž závěru lze dospět i na základě doslovného, systematického, logického a teleologického výkladu zmíněného ustanovení.

72. Francouzská vláda, která se zúčastnila jednání pouze za účelem zodpovězení těchto dvou otázek, tvrdí, že podnikům zajišťujícím expresní doručovací služby by neměla být ukládána povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu, a to s ohledem na jejich zvláštní vlastnosti, na přidanou hodnotu služeb, jež poskytují, na způsob, jakým tyto služby využívají jejich zákazníci, a na určení sazeb za tyto služby.

73. Komise pochybuje o přípustnosti těchto otázek, a sice proto, že je považuje za hypotetické, neboť AGCom nepřijal dosud žádné rozhodnutí, jímž by těmto podnikům uložil povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu. Kromě toho souhlasí s Poste Italiane a s italskou vládou v tom, že k tomuto fondu mohou být přidruženy podniky, jež poskytují služby zaměnitelné se službami poskytovanými v rámci všeobecných služeb.

2. Právní analýza

a) K přípustnosti předběžných otázek

74. S ohledem na námitku hypotetické povahy předběžných otázek, kterou vznesla Komise, je nutné přezkoumat přípustnost této části žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

75. Na jednání bylo uvedeno, že AGCom zatím nerozhodl o zřízení vyrovnávacího fondu všeobecných služeb, a neuložil proto žádnému podniku povinnost do tohoto fondu přispívat ( 58 ). Pokud tomu tak skutečně je – což musí ověřit předkládající soud, třetí a čtvrtá z otázek položených v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vychází z hypotetické a zatím nejisté budoucí situace, a jsou tudíž nepřípustné ( 59 ).

76. Za přípustnou by snad mohla být považována nanejvýš třetí předběžná otázka, pokud by byla chápána jako abstraktní vyjádření pochybnosti o slučitelnosti směrnice 97/67 s vnitrostátními právními předpisy, které do budoucna umožňují, nikoli požadují, aby byla povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu ukládána osobám, které jsou držiteli všeobecného oprávnění.

77. Každopádně však pro případ, že by se Soudní dvůr přiklonil k zamítnutí námitky nepřípustnosti, uvedu svůj názor na obě otázky, jež mohou být zodpovězeny společně.

b) K věci samé

78. Použitelnost čl. 9 odst. 2 směrnice 97/67 na všeobecná oprávnění již byla potvrzena v rozsudku DHL Express (Austria) ( 60 ). Soudní dvůr konkrétně rozhodl, že z čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 97/67 vyplývá, že pojem „oprávnění“ se vztahuje jak na oprávnění uvedená v odst. 2 prvním pododstavci výše uvedeného článku (individuální oprávnění), tak na oprávnění uvedená v odstavci 1 téhož článku (všeobecná oprávnění).

79. Předběžná otázka položená ve výše uvedené věci se sice týkala čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce čtvrté odrážky téže směrnice, avšak pochybnosti se soustředily na smysl pojmu „oprávnění“, který Soudní dvůr analyzoval ve spojení se všemi odrážkami výše uvedeného ustanovení.

80. V zásadě tedy nic nebrání tomu, aby členské státy podmínily udělení všeobecných oprávnění povinností přispívat do vyrovnávacího fondu.

81. Zřízení fondu tohoto druhu za okolností uvedených v čl. 7 odst. 4 směrnice 97/67 představuje jednu z metod, jimiž mohou členské státy zajistit financování všeobecných služeb. Jak jsem již předeslal, tento fond je ve skutečnosti nástrojem, jímž lze docílit rovnováhy v procesu liberalizace a otevření hospodářské soutěži, který byl završen prostřednictvím směrnice 2008/6. Tím, že se na financování tohoto nástroje podílejí poskytovatelé poštovních služeb, je mezi nimi nastolena určitá míra rovnosti, přičemž nově vstupujícím poskytovatelům, kteří nenesou stejnou zátěž jako poskytovatelé, kteří jsou pověřeni poskytováním všeobecných služeb ( 61 ), je uložena povinnost do tohoto fondu přispívat a podílet se tak na financování povinností vycházejících ze zásady solidarity.

82. Bod 27 odůvodnění směrnice 2008/6 umožňuje vyžadovat od poskytovatelů poštovních služeb, aby přispívali k financování tohoto fondu. Jedná se zde samozřejmě o poskytovatele, kteří jsou držiteli všeobecných oprávnění. Postačuje, aby poštovní služby, jež nabízejí v rámci těchto oprávnění (a jež „nemusí nutně zahrnovat veškeré vlastnosti všeobecných služeb“), mohly být z pohledu uživatele považovány za „v dostatečné míře zaměnitelné“ s těmi, které jsou poskytovány v rámci všeobecných služeb.

83. Může-li uživatel chápat službu poskytovanou určitým podnikem zajišťujícím poštovní služby jako alternativu ke službě, kterou nabízí poskytovatel všeobecných služeb, obě tyto služby mohou být považovány za vzájemně nahraditelné, což, jak je potřeba znovu zdůraznit, postačuje k tomu, aby mohla být prvně jmenovanému podniku uložena povinnost přispívat do vyrovnávacího fondu ( 62 ).

84. Mám za to, že italská právní úprava, kterou popisuje předkládající soud, tomuto modelu odpovídá. Zaprvé čl. 6 odst. 1a a čl. 10 odst. 2 legislativního nařízení č. 261/1999 stanoví, že do vyrovnávacího fondu všeobecných služeb přispívají držitelé všeobecných oprávnění, kteří nabízejí služby nahrazující služby zahrnuté ve všeobecných službách.

85. Zadruhé, což je klíčový normativní údaj, čl. 11 odst. 1 písm. f) nařízení o povoleních a čl. 15 odst. 2 téhož nařízení shodně upravují ( 63 ) povinnost přispívat do zmíněného fondu, přičemž odkazují na požadavky uvedené v bodě 27 odůvodnění směrnice 2008/6. Není mi jasné, proč by mělo být považováno za neslučitelné s touto směrnicí vnitrostátní ustanovení, které se při vymezení rozsahu povinnosti financovat vyrovnávací fond řídí právě ustanoveními v této směrnici obsaženými.

86. Neshledávám tedy ve výše uvedených ustanoveních italských právních předpisů žádný rozpor se směrnicí 97/67. Nutnost ověřit, do jaké míry jsou dodržena kritéria vyplývající ze směrnice 97/67, může vyvstat v případě, že by se AGCom rozhodl zmíněný mechanismus zavést a požadovat od určitých podniků jeho financování, v současnosti to však nutné není.

V. Závěry

87. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Správní soud regionu Lazio, Itálie) odpověděl takto: „1) Článek 2 body 1, 1a a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67 ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, ve znění směrnice 2008/6, nebrání vnitrostátní právní úpravě v odvětví poštovních služeb, která do své působnosti zahrnuje dopravní služby, spediční služby a expresní doručovací služby, pokud zahrnují činnosti spočívající ve výběru, třídění, přepravě a dodávání poštovních zásilek, a vylučuje z této působnosti služby spočívající v ‚samotné dopravě‘. 2) Článek 9 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 bod 19 směrnice 97/67 spolu se zásadou proporcionality nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava použitá ve sporu v původním řízení, která ukládá poskytovatelům poštovních služeb vykonávajícím dopravní služby, spediční služby a expresní doručovací služby povinnost získat všeobecné oprávnění. 3) Článek 7 odst. 4 a čl. 9 odst. 2 směrnice 97/67 nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava použitá ve sporu v původním řízení, která umožňuje uložit držitelům všeobecných oprávnění povinnost podílet se na financování vyrovnávacího fondu nákladů na všeobecné služby, za předpokladu, že jsou splněny požadavky uvedené v bodě 27 odůvodnění směrnice 2008/6.“

( 1 ) – Původní jazyk: španělština.

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (dále jen „směrnice 97/67“) (Úř. věst. 1998, L 15, s. 14; Zvl. vyd. 06/03, s. 71).

( 3 ) – Úřad pro regulaci komunikací, Itálie; dále jen „AGCom“.

( 4 ) – Ministr hospodářského rozvoje, Itálie.

( 5 ) – Viz doslovné znění těchto ustanovení obsažené v bodech 14 až 19.

( 6 ) – Tato směrnice byla změněna směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008 (Úř. věst. 2008, L 52, s. 3; dále jen „směrnice 2008/6“).

( 7 ) – GURI č. 182 ze dne 5. srpna 1999.

( 8 ) – Předkládající soud má za to, že čl. 2 písm. a) a f) legislativního nařízení č. 261 obsahuje definice uvedené v čl. 2 bodech 1, 1a a 6 směrnice 97/67 (bod 2.5.1. poslední pododstavec předkládacího rozhodnutí).

( 9 ) – GURI č. 98 ze dne 24. dubna 2011. Dále jen „legislativní nařízení č. 261/1999“.

( 10 ) – Příloha A rozhodnutí č. 129/15/CONS (dále jen „rozhodnutí č. 129/15“).

( 11 ) – Disciplinare delle procedure per il rilascio dei titoli abilitativi per l’offerta al pubblico dei servizi postali (vyhláška, kterou se upravují postupy pro vydávání povolení pro veřejnou nabídku poštovních služeb) ze dne 29. července 2015 (GURI č. 189 ze dne 17. srpna 2015; dále jen „vyhláška“).

( 12 ) – Navrhovatelky ve věci C‑260/16 působí pouze v odvětví expresních doručovacích služeb.

( 13 ) – Předkládací rozhodnutí odkazuje výslovně na články 1 a 6, avšak jedná se o čl. 2 body 1, 1a a 6.

( 14 ) – Confetra předložila písemné vyjádření společně s následujícími podniky a sdruženími: Fedespedi, Associazione Fedit, Associazione non Riconosciuta Alsea, Società Tnt Global Express SpA, Associazione Nazionale Imprese Trasporti Automobilistici, Società Fercam SpA, Società Carioni Spedizioni Internazionali Srl; pro zjednodušení je budu dále označovat souhrnným názvem „Confetra“.

( 15 ) – Tato písemná vyjádření podepsali rovněž zástupci podniků DHL Express (Italy) Srl, Federal Express Europe Inc. a United Parcel Service Italia Ups Srl.

( 16 ) – Rozsudek ze dne 16. listopadu 2016, C‑2/15, EU:C:2016:880.

( 17 ) – Věc C‑368/15, EU:C:2017:462.

( 18 ) – Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. května 1993, C‑320/91, EU:C:1993:198.

( 19 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36) (dále jen „směrnice 2006/123“).

( 20 ) – Odkazuje na rozhodnutí Komise ze dne 26. srpna 1998, Deutsche Post v. DHL, IV/M 1168, bod 17; ze dne 23. února 1999, Deutsche Post v. Securicor, VI/M11347; a ze dne 30. ledna 2013, UPS v. TNT, M6570.

( 21 ) – Odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 23. dubna 2009, TNT Post UK (C‑357/07, EU:C:2009:248, bod 46).

( 22 ) – Tvrdí, že tentýž závěr vyplývá i z rozsudků ze dne 17. května 2001, TNT Traco (C‑340/99, EU:C:2001:281), a ze dne 13. října 2011, DHL International (C‑148/10, EU:C:2011:654), jakož i ze stanoviska generálního advokáta P. Mengozziho předneseného ve věci DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:168.

( 23 ) – Italská vláda a Komise upozorňují na sdělení Komise o použití pravidel hospodářské soutěže na poštovní odvětví a o posouzení některých opatření státu týkajících se poštovních služeb (Úř. věst. 1998, C 39, s. 2).

( 24 ) – Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. května 2016 o službách přeshraničního dodávání balíků [COM(2016) 285 final].

( 25 ) – Rozsudek ze dne 22. října 2015, Easy Pay a Finance Engineering (C‑185/14, EU:C:2015:716, bod 29).

( 26 ) – Podle čl. 2 bodu 7 se jedná o „sdělení v písemné formě na jakémkoli fyzickém nosiči, které má být dopraveno a dodáno na adresu uvedenou odesílatelem na zásilce samé nebo na jejím obalu. Knihy, katalogy, noviny a časopisy se nepovažují za listovní zásilky“.

( 27 ) – Na rozdíl od návrhu nařízení o službách přeshraničního dodávání balíků, které jsem zmínil v poznámce pod čarou 24.

( 28 ) – European Regulators Group for Postal Services (ERGP), Medium Term Strategy (2017-2019) – Discussion paper for Public Consultation [ERGP (16) 16], s. 7: „NRAs are currently tasked with overseeing ‚postal services‘ provided by ‚postal services providers‘, which generally covers some but not always all parcel delivery operators and the scope of which varies across Member States. The courier, parcel and express (CEP) services are not only covered by the European regulation (and specifically by the postal directive) applying to the postal sector, but also by other transversal legislation, for instance transport law. The boundaries as regards applicable law for these services may not always be clear“.

( 29 ) – Viz Commission Staff Working Document, [SWD(2015) 207 final, ze dne 17. listopadu 2015] – Accompanying the document – Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of the Postal Services Directive (Directive 97/67/CE as amended by Directive 2002/39/CE and Directive 2008/6/EC), COM(2015) 568 final, s. 66 (dále jen „SWD(2015) 207 final“).

( 30 ) – Některé spediční podniky neposkytují poštovní služby, což vyplývá z konkrétní náplně jejich činnosti. Možnost jejich zahrnutí do působnosti směrnice 97/67 nezávisí na tom, jakým způsobem je tento druh podniků definován občanskoprávními nebo obchodněprávními předpisy členských států, nýbrž na tom, zda poskytují některou z poštovních služeb uvedených ve zmíněné směrnici.

( 31 ) – Pokud se nemýlím, tato věta se v rámci vývoje právních předpisů objevila vůbec poprvé ve společném postoji Rady ze dne 8. listopadu 2007 [dokument Rady č. 13593/6/07 REV 6], a to bez jakéhokoli vysvětlení. Tento dojem potvrdila na jednání i Komise.

( 32 ) – Ze systematického výkladu této věty nelze vyvodit žádný užitečný poznatek, neboť tato věta se nachází na počátku pododstavce, v němž je stanoveno, že adresné reklamní zásilky mohou být za určitých okolností považovány za listovní zásilky.

( 33 ) – Takto barvitě se vyjádřil zástupce Confetra na jednání.

( 34 ) – Tato legislativní metoda (věta, která je ukryta v jednom z bodů odůvodnění) není právě nejšťastnější a je možné, že větší jasnosti by mohlo být dosaženo, kdyby toto kritérium bylo vloženo do normativní části směrnice 97/67. Toto formální hledisko nemůže nicméně vyvrátit logický výklad podstaty věci.

( 35 ) – Obdobně se vyjádřil i italský regulační orgán, což dokládá ERGP 2015 report to the European Commission on Legal regimes applicable to European domestic or cross-border e-commerce parcel delivery [ERGP PL (15) 28], s. 12.

( 36 ) – Návrh Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. května 2016 [COM(2016) 285 final].

( 37 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 38 ) – V normativní části směrnice je vyjádřen prostřednictvím čl. 2 odst. 2 písm. a), v němž se stanoví, že „samotná přeprava se za službu dodávání balíků nepovažuje“.

( 39 ) – Rozsudek ze dne 19. května 1993, C‑320/91, EU:C:1993:198, bod 19; v tom smyslu, že se jedná o „specifické služby, které lze oddělit od služeb ve veřejném zájmu a jež odpovídají zvláštním potřebám hospodářských subjektů a vyžadují určité doplňkové služby […], jako je například výběr v domácnostech, vyšší rychlost nebo spolehlivost při dodání nebo dokonce možnost změnit příjemce během převozu […]“.

( 40 ) – Rozsudek ze dne 13. října 2011, C‑148/10, EU:C:2011:654, body 30 a 52. V bodě 20 tohoto rozsudku je uvedeno, že podnik, který byl ve zmíněném sporu navrhovatelem, měl za to, že jeho expresní kurýrní služby nemohou být kvalifikovány jako poštovní služby.

( 41 ) – Rozsudek ze dne 16. listopadu 2016, C‑2/15, EU:C:2016:880, bod 31.

( 42 ) – Rozsudek ze dne 15. června 2017, C‑368/15, EU:C:2017:462, bod 29.

( 43 ) – Viz bod 15 odůvodnění směrnice 2008/6.

( 44 ) – Připomeňme si, že mezi tyto zásilky patří poštovní balíky obsahující zboží s obchodní hodnotou či bez obchodní hodnoty, což je odvětví, které si pro svou činnost zpravidla vybírají podniky zajišťující expresní doručovací služby.

( 45 ) – Přestože AICAI tvrdí opak, z tohoto důvodu se na ně nepoužije směrnice 2006/123 o službách na vnitřním trhu.

( 46 ) – Odkazuje přitom na stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho přednesené ve věci DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:168, bod 44.

( 47 ) – Poskytování poštovních služeb nespadající do oblasti všeobecných služeb lze podmiňovat pouze vydáním všeobecného oprávnění. Viz rozsudek ze dne 15. června 2017, Ilves Jakelu (C‑368/15, EU:C:2017:462, bod 30).

( 48 ) – Odkazuji na své úvahy týkající se činnosti spočívající v samotné dopravě, která je vyloučena z působnosti směrnice 97/67 a vnitrostátních právních předpisů v oblasti poštovních služeb.

( 49 ) – Rozsudek ze dne 8. května 2008, Danske Svineproducenter (C‑491/06, EU:C:2008:263, bod 31).

( 50 ) – Doslovné znění tohoto ustanovení neponechává žádný prostor k pochybám o uzavřeném okruhu možných základních požadavků.

( 51 ) – Patří mezi ně tak různorodé veřejné zájmy, jako je listovní tajemství, bezpečnost sítě s ohledem na přepravu nebezpečných předmětů, ochrana dat, ochrana životního prostředí a územní plánování.

( 52 ) – Viz body 65 a 66 odůvodnění rozhodnutí č. 129/15. Mám za to, že v tomto rozhodnutí byla splněna povinnost všech veřejných orgánů vysvětlit své akty, a to v daném případě na základě konzultace zúčastněných stran o obsahu právních předpisů upravujících vydávání povolení v oblasti poštovních služeb.

( 53 ) – V bodě 55 jejího písemného vyjádření, v němž se odkazuje na čl. 10 odst. 4 písm. c) a čl. 11 odst. 1 písm. b) a c) nařízení.

( 54 ) – Tento důvod byl vložen společným postojem Evropského parlamentu a Rady v rámci reformy směrnice 97/67 prostřednictvím směrnice 2008/6, a to v souladu s „politickým významem, jejž i nadále mají sociální faktory v rámci procesu úplného otevření trhu“ [společný postoj (ES) č. 19/2007 ze dne 8. listopadu 2007, přijatý Radou v souladu s postupem stanoveným v článku 251 Smlouvy o založení Evropského společenství s ohledem na přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství (Úř. věst. 2007, C 307 E, s. 22)].

( 55 ) – V bodech 2.5.2.2, 2.5.2.3 a 2.5.2.4 předkládacího rozhodnutí nejsou uvedeny žádné konkrétní povinnosti, jež by mohly být považovány za „nepřiměřené, nelogické a přemrštěné“.

( 56 ) – Body 2.5.2.5 a násl. předkládacího rozhodnutí.

( 57 ) – Zdůrazňuje především okolnost, že obě tyto otázky byly položeny podpůrně pro případ, že budou obě zbývající otázky zodpovězeny záporně.

( 58 ) – Obhájce AICAI na jednání připustil, že obavy poskytovatelů se týkají rizika, že by mohl být tento fond zřízen a poskytovatelé by byli v budoucnu povinni jej financovat. Poté, co uvedl, že italská právní úprava v oblasti poštovních služeb prochází určitým vývojem, nakonec uznal, že za současného stavu právních předpisů nečelí tito poskytovatelé skutečné, nýbrž pouze hypotetické překážce.

( 59 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. září 2011, Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590, body 17 a 18 a citovaná judikatura).

( 60 ) – Rozsudek ze dne 16. listopadu 2016, C‑2/15, EU:C:2016:880, body 22 až 28. Viz rovněž body 28 a násl. stanoviska generálního advokáta P. Mengozziho předneseného ve výše uvedené věci, EU:C:2016:168.

( 61 ) – Komise uvádí, že v roce 2015 byl poskytovatelem všeobecných služeb ve všech členských státech i nadále tradiční veřejný poskytovatel poštovních služeb [SWD(2015) 207 final, s. 13].

( 62 ) – V takovém případě musí být v dané oblasti samozřejmě dodržena i ostatní ustanovení směrnice 97/67 (mimo jiné to, že není dovoleno, aby byly pro stejné prvky všeobecných služeb nebo pro stejné části národního území ukládány povinnosti všeobecných služeb současně s povinností finančně se podílet na mechanismu propočtu rozložených nákladů).

( 63 ) – Připomeňme si, že podle těchto ustanovení může být povinnost podílet se na financování nákladů na poskytování všeobecných služeb uložena pouze v případech uvedených v bodě 27 odůvodnění směrnice 2008/6.