STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 6. října 2011( )

Věc C‑366/10

The Air Transport Association of America a další

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division, Administrative Court (Spojené království)]

„Životní prostředí – Skleníkové plyny – Povolenky na emise – Systém EU pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (‚systém EU pro obchodování s povolenkami na emise‘) – Začlenění činností v oblasti letectví – Mezinárodní letecká doprava – Mezinárodní právo – Slučitelnost sekundárního unijního práva s mezinárodními úmluvami a mezinárodním obyčejovým právem – Směrnice 2003/87/ES a 2008/101/ES“

Obsah





I – Úvod

II – Právní rámec

A – Mezinárodní právo

1. Chicagská úmluva

2. Kjótský protokol

3. Dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ mezi EU a USA

B – Unijní právo

C – Vnitrostátní právo

III – Původní řízení

IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem

V – Posouzení

A – K použití mezinárodních úmluv a zásad mezinárodního obyčejového práva jako kritéria přezkumu platnosti směrnice 2008/101 (první otázka)

1. Mezinárodní úmluvy (první otázka, písm. e) až g))

a) Chicagská úmluva (první otázka, písm. e))

i) Neexistence závazného účinku Chicagské úmluvy podle článku 351 SFEU

ii) Neexistence závazného účinku Chicagské úmluvy na základě funkčního nástupnictví

iii) Dílčí závěr

b) Kjótský protokol a dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ (první otázka, písm. f) a g))

i) Úvodní poznámka

ii) Kjótský protokol (první otázka, písm. g))

– Charakter a struktura Kjótského protokolu

– Článek 2 odst. 2 Kjótského protokolu

iii) Dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ (první otázka, písm. f))

– Charakter a struktura dohody o leteckých službách „otevřené nebe“

– Obsahová bezpodmínečnost a dostatečná přesnost příslušných ustanovení dohody o leteckých službách „otevřené nebe“

iv) Dílčí závěr

2. Mezinárodní obyčejové právo (první otázka, písm. a) až d))

a) K existenci příslušných zásad mezinárodního obyčejového práva a k vázanosti Evropské unie těmito zásadami

i) Svrchovanost států nad jejich vzdušným prostorem (první otázka, písm. a))

ii) Neplatnost svrchovaných nároků nad volným mořem (první otázka, písm. b)

iii) Svoboda letů nad volným mořem (první otázka, písm. c))

iv) Údajně výlučná jurisdikce letadel nad volným mořem (první otázka, písm. d))

b) Ke způsobilosti příslušných zásad mezinárodního obyčejového práva být kritériem přezkumu platnosti

3. Dílčí závěr

B – Ke slučitelnosti směrnice 2008/101 s namítanými mezinárodními úmluvami a zásadami mezinárodního obyčejového práva (druhá až čtvrtá otázka)

1. Slučitelnost s určitými zásadami mezinárodního obyčejového práva (druhá otázka)

a) K neexistenci extrateritoriálního účinku systému EU pro obchodování s emisemi

b) K existenci dostatečného teritoriálního vztahu

c) K neexistenci negativního ovlivnění svrchovanosti třetích států

d) Dílčí závěr

2. Slučitelnost s určitými mezinárodními úmluvami (třetí a čtvrtá otázka)

a) Legalita začlenění úseků leteckých tras mimo vzdušný prostor EU do systému EU pro obchodování s emisemi (třetí otázka)

i) Slučitelnost s články 1, 11 a 12 Chicagské úmluvy (třetí otázka, písm. a))

ii) Slučitelnost s článkem 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ (třetí otázka, písm. b))

b) Legalita samostatné akce EU mimo rámec ICAO (čtvrtá otázka, písm. a))

i) Slučitelnost s čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu

ii) Slučitelnost s čl. 15 odst. 3 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“

– Neexistence protichůdných norem ICAO na ochranu životního prostředí

– Neporušování zákazu diskriminace zakotveného v dohodě o leteckých službách „otevřené nebe“

– Neexistence zákazu samostatné akce mimo rámec ICAO

c) Neporušování zákazu poplatků za vstup nebo výstup letadel (čtvrtá otázka, písm. b))

d) Neporušování zákazu daní a poplatků z paliva (čtvrtá otázka, písm. c))

i) K zákazu spotřebních daní z paliva

ii) K zákazu cel z paliva

iii) Dílčí závěr

C – Shrnutí

VI – Závěry





I – Úvod

1. Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů schválený Evropskou unií v roce 2003 je ústředním pilířem evropské politiky na ochranu klimatu( ). Jeho prostřednictvím mají být na jedné straně realizovány významné cíle ekologické politiky evropských orgánů; na straně druhé systém slouží ke splnění závazků, které Unie a její členské státy od devadesátých let přijaly v rámci Organizace spojených národů, zejména v tzv. Kjótském protokolu.

2. Směrnice 2008/101/ES( ) stanoví, že od 1. ledna 2012 bude do tohoto systému EU o obchodu s emisemi zahrnuta i letecká doprava.

3. Proti tomu se brání několik leteckých dopravců a sdružení leteckých dopravců se sídlem ve Spojených státech amerických (USA) resp. v Kanadě. Napadají u High Court of Justice of England and Wales opatření Spojeného království k provedení směrnice 2008/101. Přitom tvrdí, že Evropská unie porušuje začleněním činností v oblasti mezinárodní letecké dopravy – zejména transatlantické letecké dopravy – do svého systému pro obchodování s povolenkami na emise řadu zásad mezinárodního obyčejového práva i různé mezinárodní úmluvy.

4. Soudní dvůr je nyní povolán, aby se cestou rozhodnutí o předběžné otázce vyjádřil k platnosti směrnice 2008/101. Jeho rozsudek může mít zásadní význam nejen pro budoucí utváření evropské politiky na ochranu klimatu, nýbrž i zcela obecně pro vztah mezi unijním právem a mezinárodním právem. Zejména bude nutné osvětlit, zda a do jaké míry se jednotlivci před soudem mohou dovolávat určitých mezinárodních úmluv a zásad mezinárodního obyčejového práva za účelem zpochybnění právního aktu Evropské unie.

II – Právní rámec

A – Mezinárodní právo

5. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se na straně jedné odvolává na určité zásady mezinárodního obyčejového práva a na straně druhé na různé mezinárodní úmluvy, zejména Chicagskou úmluvu, Kjótský protokol a tzv. dohodu o leteckých službách „otevřené nebe“ mezi Evropskou unií a Spojenými státy americkými.

1. Chicagská úmluva

6. K Úmluvě o mezinárodním civilním letectví otevřené k podpisu v Chicagu dne 7. prosince 1944 (dále jen „Chicagská úmluva“)( ) nenáleží sice Evropská unie, ale všech 27 členských států Unie. Její hlava I („Všeobecné zásady a platnost úmluvy“) obsahuje v článku 1 ustanovení o svrchovanosti nad vzdušným prostorem:

„Smluvní státy uznávají, že každý stát má úplnou a výlučnou svrchovanost nad vzduchovým prostorem nad svým územím.“

7. V hlavě II Chicagské úmluvy („Lety nad územím smluvních států“) stanoví článek 11, nadepsaný „Platnost leteckých předpisů“, následující:

„Zákony a nařízení smluvního státu, kterými se upravují vstup letadel užívaných v mezinárodním létání na jeho území nebo výstup z něho, nebo které upravují provoz a létání těchto letadel, pokud jsou na jeho území, budou se vztahovati, s výhradou ustanovení této Úmluvy, na letadla všech smluvních států bez ohledu na státní příslušnost, a tato letadla se jim podrobí při vstupu, výstupu a pobytu na území onoho státu.“

8. O „pravidlech pro létání“ se navíc v článku 12 Chicagské úmluvy uvádí:

„Každý smluvní stát se zavazuje, že učiní opatření, aby bylo zajištěno, že každé letadlo letící nad jeho územím nebo pohybující se na jeho území, jakož i každé letadlo, jež nese značku jeho státní příslušnosti, ať se nachází kdekoliv, se podrobí tam platným pravidlům a předpisům, které se týkají letu a pohybu letadel. Každý smluvní stát se zavazuje udržovati své vlastní předpisy o těchto věcech největší možnou měrou ve shodě s předpisy, stanovenými čas od času podle této Úmluvy. Na širém moři budou platiti pravidla stanovená podle této Úmluvy. Každý smluvní stát se zavazuje, že zajistí stíhání všech osob, které by porušily předpisy v tom směru platné.“

9. „Letištními a podobnými poplatky“ se zabývá článek 15 Chicagské úmluvy:

„Každé letiště ve smluvním státě, které je k dispozici domácím letadlům k veřejnému užívání, je přístupné […] za stejných podmínek letadlům všech ostatních smluvních států. […]

Veškeré poplatky, které by smluvní stát ukládal nebo dovolil, aby byly ukládány, za použití těchto letišť a leteckých pomocných zařízení letadly kteréhokoli jiného smluvního státu, nebudou vyšší,

a) pro letadla nekonající pravidelné mezinárodní letecké dopravní služby, než ony, které by byly placeny jeho domácími letadly téže skupiny, konajícími podobný provoz, a

b) pro letadla konající pravidelné mezinárodní letecké dopravní služby, než ony, které by byly placeny jeho domácími letadly, konajícími podobné mezinárodní letecké dopravní služby.

Veškeré tyto poplatky musí býti uveřejněny a sděleny Mezinárodní organisaci pro civilní letectví […] Smluvní stát nesmí vybírati žádné dávky, daně nebo jiné poplatky, postihující výhradně právo transitu, vstupu nebo výstupu z jeho území kterýchkoliv letadel smluvního státu nebo na nich se nalézajících osob nebo majetku.“

10. V hlavě IV Chicagské úmluvy („Opatření k usnadnění letectví“) je obsažen článek 24, věnovaný „clům“ a znějící ve výňatcích takto:

a) letadla, letící do území jiného smluvního státu, z něho nebo přes ně, budou dočasně osvobozena od cla, podrobí-li se celním předpisům tohoto státu. Pohonné hmoty […], které jsou na palubě letadel smluvního státu při vstupu na území jiného smluvního státu a zůstanou na palubě při výstupu z území tohoto státu, budou osvobozeny od cla, kontrolních dávek nebo podobných státních neb místních dávek a poplatků. […]

[…]“

11. Chicagskou úmluvou byla založena Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO), která má od roku 1947 status zvláštní organizace Organizace spojených národů( ). Patří k ní všech 27 členských států Evropské unie, zatímco sama Unie má v rámci ICAO pouze status pozorovatele. ICAO může vydávat právně závazné normy, ale i vydávat nezávazná politická prohlášení.

2. Kjótský protokol

12. Kjótský protokol k Rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu (Kjótský protokol)( ) byl schválen dne 11. prosince 1997 a vstoupil v platnost dne 16. února 2005. Byl ratifikován jak tehdejším Evropským společenstvím( ), tak i všemi 27 členskými státy Evropské unie.

13. V Kjótském protokolu přijaly smluvní strany, které patří k „rozvinutým zemím“( ), závazky k omezení nebo snížení antropogenních emisí skleníkových plynů. Pro Evropskou unii a její členské státy z toho vyplývá pro období let 2008 až 2012 globální závazek ke snížení emisí skleníkových plynů o 8 % pod úroveň roku 1990( ).

14. K možným opatřením, která přijmou smluvní strany Kjótského protokolu při plnění svých závazků k omezení a snížení emisí, patří podle čl. 2 odst. 1 písm. a) bodu vii) Kjótského protokolu rovněž

„opatření k omezení nebo snížení emisí skleníkových plynů, na něž se nevztahuje Montrealský protokol, v odvětví dopravy“.

15. V článku 2 odst. 2 Kjótského protokolu bylo kromě toho stanoveno následující:

„Smluvní strany uvedené v příloze I usilují o omezení nebo snížení emisí skleníkových plynů, na něž se nevztahuje Montrealský protokol, pocházejících ze spalování paliv v letecké a námořní dopravě, a to prostřednictvím práce ICAO a Mezinárodní námořní organizace.“

3. Dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ mezi EU a USA

16. Dohoda o letecké dopravě mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Spojenými státy americkými na druhé straně( ) („dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“) byla podepsána v dubnu 2007 a změněna protokolem ze dne 24. června 2010 („protokol o změně z roku 2010“) v několika bodech( ). V původním znění byla dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ předběžně prováděna od 30. března 2008( ), ve znění protokolu o změně z roku 2010 se používá předběžně od 24. června 2010( ).

17. V článku 2 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ je zásada „spravedlivých a rovných příležitostí“ zakotvena takto:

„Každá strana umožní leteckým dopravcům obou stran při poskytování služeb mezinárodní letecké dopravy upravené touto dohodou spravedlivé a rovné příležitosti v hospodářské soutěži.“

18. Pod nadpisem „udělení práv“ je v článku 3 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“, přesněji v jejím odstavci 4, stanoveno následující:

„Každá strana umožní každému leteckému dopravci určit na základě zvážení obchodní situace na trhu frekvenci a kapacitu mezinárodní letecké dopravy, kterou nabídne. V souladu s tímto právem neomezí žádná strana jednostranně objem dopravy, frekvenci nebo pravidelnost služby, typ nebo typy letadel provozovaných leteckými dopravci druhé strany, ani nevyžaduje registraci letových řádů, programů nepravidelných letů nebo provozních plánů leteckými dopravci druhé strany, s výjimkou požadavků z celních, technických, provozních či ekologických (v souladu s článkem 15) důvodů na základě jednotných podmínek v souladu s článkem 15 úmluvy.“

19. K „uplatňování právních předpisů“ obsahuje článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ tuto úpravu:

„(1) Právní předpisy jedné strany, které se týkají vstupu letadel vykonávajících mezinárodní leteckou dopravu na její území nebo odletu z něj nebo provozu a navigace těchto letadel během pobytu na jejím území, se použijí pro letadla leteckého dopravce druhé strany a musí být těmito letadly při příletu na území první strany, odletu z něj a pobytu na něm dodržovány.

(2) Při vstupu na území jedné strany, pobytu na něm a při jeho opuštění musí cestující, posádka a náklad leteckého dopravce druhé strany, nebo jejich jménem, dodržovat právní předpisy platné na tomto území, které upravují vstup cestujících, posádky nebo nákladu nacházejících se v letadle na toto území nebo jeho opuštění (včetně předpisů týkajících se vstupu, odbavení, přistěhovalectví, cestovních dokladů, cel a karantény nebo poštovních předpisů v případě pošty).“

20. Pod nadpisem „cla a poplatky“ se v článku 11 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ nachází následující ustanovení:

„(1) Letadla provozovaná v mezinárodní letecké dopravě leteckými dopravci druhé strany […]. jsou na základě vzájemnosti při příletu na území druhé strany osvobozeny od všech dovozních omezení, daní z majetku, kapitálových poplatků, cla, spotřebních daní a podobných poplatků, které a) ukládají vnitrostátní orgány nebo Evropské společenství a b) které nevycházejí z nákladů na poskytované služby, za předpokladu, že tyto vybavení a zásoby zůstávají na palubě letadla.

(2) Na základě vzájemnosti jsou od daní, dávek, cel a jiných poplatků uvedených v odstavci 1 tohoto článku, s výjimkou poplatků, které vycházejí z nákladů na poskytované služby, rovněž osvobozeny

[…]

c) palivo, maziva a spotřebitelný technický materiál přivezené nebo dodané na území jedné ze stran určené pro použití v letadle leteckého dopravce druhé strany provozovaném v mezinárodní letecké dopravě, i když mají být tyto zásoby spotřebovány během části letu prováděného nad územím strany, v které byly naloženy na palubu,

[…]“

21. V článku 15 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ se nachází ustanovení nadepsané „Životní prostředí“, které – ve znění protokolu o změně z roku 2010 – zní ve výňatcích takto( ):

„(1) Strany uznávají význam ochrany životního prostředí při rozvoji a provádění politiky mezinárodní letecké dopravy za pečlivého zvažování nákladů a přínosů opatření na ochranu životního prostředí při rozvoji této politiky a případně společného prosazování účinných celosvětových řešení. Strany mají proto v úmyslu spolupracovat, aby ekonomicky efektivním způsobem omezily nebo snížily dopad mezinárodní letecké dopravy na životní prostředí.

(2) Pokud strana zvažuje navržená opatření v oblasti životního prostředí na regionální, celostátní nebo místní úrovni, měla by vyhodnotit možné nepříznivé dopady na výkon práv obsažených v této dohodě, a pokud jsou tato opatření přijata, měla by přijmout vhodné kroky ke zmírnění těchto nepříznivých dopadů. Na žádost jedné ze stran poskytne druhá strana popis takového hodnocení a zmírňujících opatření.

(3) Při stanovení opatření na ochranu životního prostředí musí být dodržovány normy ochrany životního prostředí v letectví přijaté Mezinárodní organizací pro civilní letectví a uvedené v přílohách úmluvy, s výjimkou případů, ve kterých byly oznámeny rozdíly. Strany přijímají opatření na ochranu životního prostředí, která mají vliv na letecké služby podle této dohody, v souladu s článkem 2 a čl. 3 odst. 4 této dohody.

(4) Strany potvrzují odhodlání členských států a Spojených států uplatňovat zásadu vyváženého přístupu.

[…]

(7) Pokud o to strany požádají, smíšený výbor vypracuje za pomoci odborníků doporučení ohledně možných společných prvků a souladu tržních opatření týkajících se leteckých emisí, která strany provedly, aby se zamezilo zdvojování opatření a nákladů a v největším možném rozsahu se snížila administrativní zátěž leteckých dopravců. Provádění těchto doporučení podléhá internímu schválení nebo ratifikaci podle požadavků každé ze stran.

(8) Pokud se jedna strana domnívá, že určitá záležitost týkající se ochrany životního prostředí v letectví, včetně navržených nových opatření, vzbuzuje obavy z hlediska uplatňování nebo provádění této dohody, může požádat o svolání smíšeného výboru podle článku 18 s cílem posoudit tuto otázku a vypracovat vhodná řešení v případě, že se zjistí oprávněnost těchto obav.“

B – Unijní právo

22. Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů platný v Evropské unii (systém EU pro obchodování s povolenkami na emise) slouží k omezení a snížení emisí skleníkových plynů tržními nástroji. Tento systém, který je někdy opisován i anglickým výrazem „cap and trade“, byl zaveden směrnicí 2003/87/ES( ) a platí pro celý Evropský hospodářský prostor (EHP)( ).

23. Podle 5. bodu odůvodnění slouží směrnice 2003/87 v neposlední řadě k provedení unijních závazků vyplývajících z Kjótského protokolu:

„Společenství a jeho členské státy se dohodly, že splní své závazky ohledně snížení antropogenních emisí skleníkových plynů podle Kjótského protokolu v souladu s rozhodnutím 2002/358/ES společně. Cílem této směrnice je přispět k efektivnějšímu plnění závazků Evropského společenství a jeho členských států prostřednictvím účinného evropského trhu s povolenkami na emise skleníkových plynů při současném co možná nejmenším snížení hospodářského rozvoje a zaměstnanosti“.

24. Původně nebyly emise skleníkových plynů způsobené leteckou dopravou zahrnuty do systému EU pro obchodování s povolenkami na emise. V roce 2008 však unijní zákonodárce rozhodl o začlenění činností v oblasti letectví do systému, a to od 1. ledna 2012. Poprvé pro rok 2012 musejí tedy všichni letečtí dopravci – i ti z třetích států – získat a zaplatit za své lety z evropských letišť a na ně povolenky na emise. Za tímto účelem byla směrnice 2003/87 změněna a doplněna směrnicí 2008/101( ).

25. Pozměněná směrnice obsahuje novou kapitolu II s nadpisem „letecká doprava“, která sestává z článků 3a až 3g. Rozsah působnosti této kapitoly je v článku 3a definován takto:

„Tato kapitola se vztahuje na přidělování a vydávání povolenek, pokud jde o činnosti v oblasti letectví uvedené v příloze I“.

Podle definice pojmů obsažené v příloze I jsou činnostmi v oblasti letectví ve smyslu směrnice „lety, které odlétají z letiště umístěného na území členského státu, na které se vztahuje Smlouva nebo které na uvedené letiště přilétají( ).“

V příloze IV části B pozměněné směrnice je dále stanoveno, že výpočet emisí z leteckých činností se provede podle vzorce „spotřeba paliva x emisní faktor“. Kromě toho z této přílohy vyplývá, že základem pro výpočet objemu činností provozovatelů letadel je vzorec „tunokilometry = vzdálenost x užitečné zatížení“ a přitom se vzdáleností rozumí vzdušná vzdálenost mezi letištěm odletu a letištěm příletu plus dodatečný fixní faktor 95 km.

26. K „celkovému počtu povolenek pro letectví“ se v článku 3c pozměněné směrnice uvádí:

Pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2012 se celkové množství povolenek, které mají být přiděleny provozovatelům letadel, rovná 97 % historických emisí z letectví.

Pro období počínající dnem 1. ledna 2013, a nedojde-li k žádným změnám […], pro každé následující období se celkové množství povolenek, které mají být přiděleny provozovatelům letadel, rovná 95 % historických emisí z letectví vynásobených počtem let v daném období.

[…]“( )

27. Článek 3d pozměňující směrnice obsahuje pod nadpisem „Způsob přidělování povolenek pro letectví prostřednictvím dražby“ následující ustanovení:

V období uvedeném v čl. 3c odst. 1 se vydraží 15 % povolenek.

Od 1. ledna 2013 se vydraží 15 % povolenek. Tento procentní podíl lze v rámci všeobecného přezkumu této směrnice zvýšit.

[…]

(4) Způsob použití příjmů z dražby povolenek určí členské státy. Tyto příjmy by se měly využít za účelem boje proti změně klimatu v EU a třetích zemích, […]

[…]“

28. V kapitole IV pozměněné směrnice („Ustanovení týkající se leteckých a stacionárních zařízení“) stanoví čl. 12 odst. 2a ohledně přenosu, podávání a výmazu povolenek následující:

„Členský stát správy zajistí, aby do 30. dubna každého roku každý provozovatel letadla vyřadil počet povolenek rovnající se celkovým emisím z činností v oblasti letectví uvedených v příloze I za předchozí kalendářní rok, které tento provozovatel letadla uskutečňuje, ověřených podle článku 15. Členské státy zajistí, aby povolenky vyřazené podle tohoto odstavce byly následně zrušeny.“

29. Podle článku 16 pozměněné směrnice jsou členské státy povinny stanovený systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů účinně prosazovat a stanovit za porušení účinné, přiměřené a odrazující sankce. Jména provozovatelů letadel, kteří porušují své povinnosti ze systému emisních práv, budou zveřejněna.

30. Článek 25a pozměněné směrnice stanoví pod nadpisem „Opatření třetích zemí na snížení dopadu letectví na změnu klimatu“:

„(1) Pokud třetí země přijme opatření na snížení dopadu letů odlétajících z této země a přistávajících ve Společenství na změnu klimatu, Komise po konzultaci s danou třetí zemí a členskými státy […] zváží dostupné možnosti s cílem zajistit optimální součinnost mezi systémem Společenství a opatřeními dané země.

V případě potřeby může Komise přijmout změny umožňující vyloučení letů přilétajících z dotčené třetí země z činností v oblasti letectví uvedených v příloze I nebo umožňující jakékoliv další nutné změny činností v oblasti letectví uvedených v příloze I […]

[…]

(2) Společenství a jeho členské státy i nadále usilují o dosažení dohody o celosvětových opatřeních na snížení emisí skleníkových plynů z letectví. S ohledem na uvedenou dohodu Komise zváží, zda jsou změny této směrnice, pokud jde o provozovatele letadel, nezbytné.

31. Doplňkově lze poukázat na preambuli směrnice 2008/101, jejíž 8., 9., 10., 11. A 17. bod odůvodnění vyjadřují následující:

(8) Kjótský protokol […] vyžaduje, aby rozvinuté země v rámci Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) omezily nebo snížily emise skleníkových plynů z letecké dopravy, na které se nevztahuje Montrealský protokol.

(9) I když Společenství není smluvní stranou [Chicagské úmluvy], jsou všechny členské státy smluvními stranami uvedené úmluvy a členy ICAO. Členské státy nadále podporují spolupráci s ostatními státy, jež jsou členy ICAO, na vypracování opatření, včetně tržně orientovaných nástrojů, zaměřených na řešení dopadů letectví na změnu klimatu. Na šestém zasedání výboru ICAO pro ochranu životního prostředí v letectví v roce 2004 bylo dohodnuto, že systém obchodování s emisemi určený pro letectví založený na novém právním nástroji pod záštitou ICAO se nezdá být dostatečně zajímavý, a neměl by tedy být nadále prováděn. Proto rezoluce A 35-5 přijatá na 35. shromáždění ICAO, které se konalo v září roku 2004, nenavrhla nový právní nástroj, ale místo toho odsouhlasila otevřené obchodování s emisemi a možnost, aby státy začlenily emise z mezinárodní letecké dopravy do svých systémů pro obchodování s emisemi. Příloha L rezoluce A36-22 přijaté na 36. shromáždění ICAO, které se konalo v září roku 2007, naléhavě vyzývá smluvní státy, aby nepoužívaly systém obchodování s emisemi na provozovatele letadel jiných smluvních států, pokud spolu tyto státy neuzavřou vzájemnou dohodu. Členské státy Evropského společenství a patnáct dalších evropských států připomněly, že Chicagská úmluva výslovně uznává právo každé smluvní strany uplatňovat nediskriminačním způsobem vlastní právní předpisy týkající se letectví na letadla všech států, vznesly k této rezoluci námitku a vyhradily si podle Chicagské úmluvy právo na přijetí a nediskriminační uplatňování opatření na všechny provozovatele letadel všech států poskytující služby z jejich území, na něj nebo v rámci něj.

(10) V šestém akčním programu Společenství pro životní prostředí zavedeném rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES […] se stanoví, že Společenství určí a přijme zvláštní opatření na snížení emisí skleníkových plynů z letectví, pokud takové opatření nebylo schváleno v rámci ICAO do roku 2002. Ve svých závěrech z října roku 2002, prosince roku 2003 a října roku 2004 Rada opakovaně vyzvala Komisi, aby navrhla opatření na snížení dopadů mezinárodní letecké dopravy na změnu klimatu.

(11) Aby se dosáhlo nezbytného podstatného snížení, je třeba politiky a opatření provádět na úrovni členských států a na úrovni Společenství ve všech odvětvích hospodářství Společenství. Pokud by vliv letectví na změnu klimatu nadále vzrůstal, značně by to oslabilo snížení, jichž za účelem boje proti změně klimatu dosáhla jiná odvětví.

[…]

(17) Společenství a jeho členské státy by měly i nadále usilovat o dosažení dohody o globálních opatřeních na snížení emisí skleníkových plynů z letectví. Systém Společenství může sloužit jako vzor pro využití obchodování s emisemi na celém světě. Společenství a jeho členské státy by měly být při provádění této směrnice nadále v kontaktu s třetími osobami a vybízet třetí země, aby přijaly odpovídající opatření. Pokud třetí země přijme opatření na omezení dopadu letů do Společenství na klimatické podmínky, která budou mít přinejmenším srovnatelný dopad na životní prostředí jako tato směrnice, měla by Komise po konzultaci s touto třetí zemí zvážit dostupné možnosti s cílem zajistit optimální součinnost mezi systémem Společenství a opatřeními dané země. Systémy pro obchodování s emisemi vyvíjené nyní ve třetích zemích začínají umožňovat optimální součinnost se systémem Společenství, pokud jde o začlenění letectví do těchto systémů. Dvoustranná opatření týkající se propojení systému Společenství s ostatními systémy obchodování s cílem vytvořit společný systém nebo zohledňující rovnocenná opatření, která mají zabránit zdvojení právní úpravy, by mohla vést k uzavření celosvětové dohody. V případech, kdy jsou tato dvojstranná opatření přijata, může Komise pozměnit druhy činností v oblasti letectví zahrnuté do systému Společenství, a to včetně následných úprav celkového množství povolenek, které mají být vydány provozovatelům letadel.“

C – Vnitrostátní právo

32. Z práva Spojeného království je relevantní Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009( ) (regulations z roku 2009), které obsahují část vnitrostátních opatření k provedení směrnice 2008/101( ).

III – Původní řízení

33. U High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court), předkládajícího soudu, je vedena žaloba proti regulations z roku 2009.

34. Tato žaloba byla podána dne 16. prosince 2009 čtyřmi žalobkyněmi se sídlem v USA. Jedná se o The Air Transport Association of America (ATAA), American Airlines (AA), Continental Airlines (Continental) a United Air Lines (UAL). ATAA je neziskové obchodní a servisní sdružení leteckých dopravců v USA. AA, Continental a UAL jsou tři celosvětově činní letečtí dopravci se sídlem v USA, kteří obsluhují i cíle v Evropské unii. Členský stát správy, který je pro ně příslušný ve smyslu systému EU pro obchodování s emisemi, je Spojené království( ).

35. Žalovaným je ministr energie a změny klimatu( ) Spojeného království jako vnitrostátní orgán převážně příslušný pro provádění směrnice 2008/101.

36. Obě strany jsou podporovány vedlejšími účastníky řízení. Na straně žalobkyň přistoupila do původního sporu dvě další sdružení( ): jednak The International Air Transport Association (IATA), mezinárodní sdružení leteckých dopravců, jednak The National Airlines Council of Canada (NACC), sdružení kanadských leteckých dopravců. Na podporu žalovaného vstoupilo do řízení celkem pět ekologických sdružení( ), jmenovitě The Aviation Environment Federation (AEF), britská sekce World Wide Fund For Nature (WWF‑UK), The European Federation for Transport and Environment (EFTE), The Environmental Defense Fund (EDF) a Earthjustice.

37. Žalobkyně a vedlejší účastníci řízení vystupující na jejich podporu v jádru poukazují na to, že směrnice 2008/101 – k jejímuž provedení slouží regulations z roku 2009 – není slučitelná s mezinárodním právem, a proto je neplatná. Žalovaný a vedlejší účastníci řízení vystupující na jeho podporu zaujímají diametrálně opačné stanovisko.

IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem

38. Usnesením ze dne 8. července 2010, které bylo Soudnímu dvoru doručeno dne 22. července 2010, předložil High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court) Soudnímu dvoru k rozhodnutí následující předběžné otázky.

1) Lze se v této věci dovolávat některé z následujících zásad mezinárodního práva nebo všech těchto zásad za účelem zpochybnění platnosti směrnice 2003/87/ES, ve znění směrnice 2008/101/ES, pro začlenění činností v oblasti letectví do systému EU pro obchodování s povolenkami na emise:

a) zásady mezinárodního obyčejového práva, podle které má každý stát úplnou a výlučnou svrchovanost nad svým vzdušným prostorem;

b) zásady mezinárodního obyčejového práva, podle které si žádný stát nemůže činit platné nároky na podrobení kterékoli části volného moře své svrchovanosti;

c) zásady mezinárodního obyčejového práva zaručující svobodu přeletu nad volným mořem;

d) zásady mezinárodního obyčejového práva (jejíž existenci žalovaný popírá), podle které letadlo letící nad volným mořem podléhá výlučné jurisdikci země, ve které je registrováno, není-li v mezinárodní smlouvě výslovně ujednáno jinak;

e) Chicagské úmluvy (konkrétně článků 1, 11, 12, 15 a 24);

f) dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ (konkrétně článku 7, čl. 11 odst. 2 písm. c) a čl. 15 odst. 3);

g) Kjótského protokolu (konkrétně čl. 2 odst. 2)?

V případě kladné odpovědi na první otázku:

2) Je pozměněná směrnice neplatná v rozsahu, v němž vztahuje systém pro obchodování s povolenkami na emise na ty části letů (obecně či letadel zaregistrovaných ve třetích zemích), ke kterým dochází mimo vzdušný prostor členských států EU, jelikož porušuje jednu či více z výše uvedených zásad mezinárodního obyčejového práva?

3) Je pozměněná směrnice neplatná v rozsahu, v němž vztahuje systém pro obchodování s povolenkami na emise na ty části letů (obecně či letadel zaregistrovaných ve třetích zemích), ke kterým dochází mimo vzdušný prostor členských států EU:

a) jelikož porušuje články 1, 11 nebo 12 Chicagské úmluvy;

b) jelikož porušuje článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“?

4) Je pozměněná směrnice neplatná v rozsahu, v němž vztahuje systém pro obchodování s povolenkami na emise na činnosti v oblasti letectví:

a) jelikož porušuje čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu a čl. 15 odst. 3 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“;

b) jelikož porušuje článek 15 Chicagské úmluvy samotný či ve spojení s čl. 3 odst. 4 a čl. 15 odst. 3 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“;

c) jelikož porušuje článek 24 Chicagské úmluvy samotný či ve spojení s čl. 11 odst. 2 písm. c) dohody o leteckých službách „otevřené nebe“?

39. Písemné části řízení před Soudním dvorem se zúčastnili: žalobkyně v původním sporu, vedlejší účastníci řízení obou stran v původním sporu, vlády Belgie, Německa, Španělska, Francie, Itálie, Nizozemska, Rakouska, Polska, Švédska, Spojeného království, Islandu a Norska, jakož i Evropský parlament, Rada Evropské unie a Evropská komise.

40. Dne 5. července 2011 se u Soudního dvora konalo ústní jednání, u kterého byli zastoupeni s výjimkou vlád Belgie, Německa, Itálie, Nizozemska, Rakouska a Islandu všichni účastníci písemné části řízení a navíc dánská vláda.

V – Posouzení

41. Žalobkyně v původním sporu a sdružení vystupující na jejich podporu jsou toho názoru, že začlenění mezinárodní letecké dopravy do systému Evropské unie pro obchodování s emisemi je neslučitelné s řadou zásad mezinárodního obyčejového práva a různými mezinárodními úmluvami. Proto je směrnice 2008/101, kterou byl systém EU pro obchodování s emisemi rozšířen na leteckou dopravu, neplatná.

42. V podstatě uplatňují tito zúčastnění proti směrnici 2008/101 tři kategorie důvodů: zaprvé tvrdí, že Evropská unie překračuje své pravomoci podle mezinárodního práva, pokud neomezuje svůj systém pro obchodování s emisemi na čistě vnitroevropské lety, nýbrž do něj zahrnuje i úseky tras mezinárodních letů nad širým mořem nebo nad svrchovaným územím třetích států( ). Zadruhé míní, že systém pro obchodování s emisemi pro mezinárodní leteckou dopravu by musel být projednán a schválen v rámci ICAO; nesmí být zaveden jednostranně( ). A zatřetí jsou toho názoru, že systém pro obchodování s emisemi je nutno postavit naroveň dani nebo poplatku, které jsou zakázány mezinárodními úmluvami( ).

43. Je nesporné, že Evropská unie je vázána mezinárodním právem. Jednak má Unie právní subjektivitu (článek 47 SEU), a může být tedy subjektem mezinárodních práv a povinností. Jednak se Unie výslovně hlásí k cíli přispívat k přísnému dodržování a dalšímu rozvoji mezinárodního práva (čl. 3 odst. 5 druhá věta SEU) a napomáhat dodržování zásad mezinárodního práva po celém světě (čl. 21 odst. 1 první pododstavec SEU).

44. Unie tak má podle ustálené judikatury vykonávat své pravomoci v souladu s mezinárodním právem( ). V rámci své pravomoci v řízení o předběžné otázce (čl. 19 odst. 3 písm. b) SEU a čl. 267 odst. 1 písm. b SFEU) přísluší Soudnímu dvoru, aby přezkoumal, zda je platnost aktů unijních orgánů ovlivněna tím, že odporují pravidlu mezinárodního práva( ).

45. To však neznamená, že se jednotlivci (tj. fyzické nebo právnické osoby) mohou v soudním řízení libovolně dovolávat ustanovení nebo zásad mezinárodního práva za účelem zpochybnění právních aktů unijních orgánů. Naopak je vždy s ohledem na každé konkrétní sporné ustanovení mezinárodního práva a na každou konkrétní spornou zásadu mezinárodního práva třeba zvlášť zkoumat, zda a do jaké míry může být použita ve sporu zahájeném fyzickou nebo právnickou osobou jako kritérium přezkumu legality unijních právních aktů( ). Tato problematika, které se věnuje první předběžná otázka, logicky předchází vlastnímu přezkumu platnosti směrnice 2008/101 (resp. přezkumu platnosti směrnice 2003/87 ve znění směrnice 2008/101); proto je nutné ji osvětlit jako první.

46. Při hodnocení položených právních otázek se mimoto omezím pouze na zásady a ustanovení mezinárodního práva, které vnitrostátní soud konkrétně učinil předmětem svých otázek. Nejeví se mi být účelným věnovat se ostatním mezinárodním úmluvám, které byly zmíněny zejména vedlejšími účastníky řízení na straně žalobkyň v původním sporu( ). Je sice teoreticky myslitelné, že Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce sám od sebe zaujme stanoviska k možným důvodům neplatnosti, se kterými se na něj předkládající soud neobrátil( ). U předběžných otázek týkajících se platnosti by však měl tuto možnost využívat pouze úsporně. Pokud ze spisu vyplývá, že se vnitrostátní soud konkludentně odmítá Soudní dvůr dotázat na určité ustanovení, neměl by se jím zabývat ani Soudní dvůr( ). O takový případ se jedná v projednávané věci. Předkládací rozhodnutí High Court sice vícekrát zmiňuje ostatní mezinárodní úmluvy, na které odkázaly vedlejší účastnice řízení, neučinil je ale právě předmětem otázek na platnost adresovaných Soudnímu dvoru.

A – K použití mezinárodních úmluv a zásad mezinárodního obyčejového práva jako kritéria přezkumu platnosti směrnice 2008/101 (první otázka)

47. V rámci první otázky je třeba osvětlit zásadní problém, zda a do jaké míry mohou být mezinárodní úmluvy a zásady mezinárodního obyčejového práva, na které odkázal předkládající soud, vůbec použity jako kritérium přezkumu platnosti směrnice 2008/101, a sice s ohledem na spory před vnitrostátními soudy, které byly zahájeny fyzickými nebo právnickými osobami – zde podniky a sdruženími podniků.

48. Osvětlím tuto problematiku nejprve s ohledem na tři sporné mezinárodní úmluvy – Chicagskou úmluvu, Kjótský protokol a dohodu o leteckých službách „otevřené nebe“ (srov. k tomu níže oddíl 1) a poté s ohledem na různé zásady mezinárodního obyčejového práva, které zmiňuje předkládající soud (srov. k tomu níže, oddíl 2).

1. Mezinárodní úmluvy (první otázka, písm. e) až g))

49. Mezinárodní úmluvy mohou být podle ustálené judikatury použity jako kritérium přezkumu platnosti jednání unijních orgánů při splnění dvou podmínek( ):

– Zaprvé musí být Evropská unie příslušnou úmluvou vázána.

– Zadruhé nesmí charakter a struktura příslušné úmluvy bránit takovému přezkumu platnosti a její ustanovení se navíc musí jevit jako obsahově bezpodmínečná a dostatečně přesná.

50. Přitom bude v rámci druhého hlediska nutné zohlednit, že otázka platnosti směrnice 2008/101 je v projednávané věci položena ve sporu, který byl zahájen jednotlivci – několika leteckými dopravci a jedním sdružením leteckých dopravců( ).

a) Chicagská úmluva (první otázka, písm. e))

51. Co se nejprve týká Chicagské úmluvy, není splněno již první z hledisek uvedených v bodě 49.

52. Evropská unie není totiž smluvní stranou Chicagské úmluvy. Tato úmluva tudíž nezakládá pro Unii formálně ani práva, ani povinnosti.

53. Přesto se žalobkyně v původním sporu a sdružení vystupující na jejich podporu domnívají, že Unie je vázána Chicagskou úmluvou materiálně. Za tímto účelem se jednak opírají o článek 351 SFEU, jednak uvádějí teorii funkčního nástupnictví.

54. Oba argumenty však neuspějí.

i) Neexistence závazného účinku Chicagské úmluvy podle článku 351 SFEU

55. Z článku 351 odst. 1 SFEU (dříve článek 307 ES, resp. článek 234 Smlouvy o EHS) vyplývá, že smlouvami (tj. SEU a SFEU( )) nejsou dotčena práva a povinnosti členských států vůči třetím zemím, pokud a dokud se přitom jedná o práva a povinnosti z mezinárodních úmluv, které byly časově uzavřeny před členstvím příslušného členského státu v Evropské unii.

56. Unijní právo tím, že podle čl. 351 odst. 1 SFEU takové dřívější smlouvy členských států se třetími zeměmi uznává, přihlíží k zásadě mezinárodního práva pacta sunt servanda( ). Jinak řečeno, členství v Evropské unii nezavazuje členské státy, aby vůči třetím zemím dříve uzavřených mezinárodních úmluvy smlouvy porušovaly( ).

57. Unijní orgány jsou ale pouze povinny nebránit plnění povinností členských států z takových dřívějších smluv; Unie ale není dřívějšími smlouvami členských států sama mezinárodněprávně vázána vůči dotčeným třetím zemím( ). Platí i zásada relativního účinku smluv, uznávaná v mezinárodním právu, podle které smlouvy neopravňují ani nezavazují třetí osoby (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)( ).

58. Chybějící vázanost Unie dřívějšími smlouvami členských států je navíc zřetelná, pokud oproti pravidlům v článku 351 SFEU platným pro dřívější smlouvy postavíme ta pravidla, která podle článku 261 SFEU platí pro úmluvy uzavřené přímo Unií. Zatímco totiž čl. 216 odst. 2 SFEU nařizuje, že úmluvy uzavřené přímo Unií zavazují unijní orgány a členské státy, chybí v článku 351 SFEU srovnatelné ustanovení ohledně dřívějších smluv členských států. Z článku 351 SFEU nevyplývá závazek unijníhc orgánů přizpůsobit unijní právo dřívějším smlouvám svých členských států. Oproti tomu jsou členské státy podle čl. 351 odst. 2 SFEU povinny použít všechna vhodná opatření k odstranění případných neslučitelností mezi jejich dřívějšími smlouvami a základními smlouvami Unie (SEU a SFEU). V případě nutnosti musejí členské státy své dřívější smlouvy se třetími zeměmi upravit nebo vypovědět( ).

59. Z článku 351 SFEU tedy nevyplývá vázanost Unie Chicagskou úmluvou.

ii) Neexistence závazného účinku Chicagské úmluvy na základě funkčního nástupnictví

60. Ani pomocí teorie funkčního nástupnictví nelze konstruovat vázanost Unie Chicagskou úmluvou.

61. Teorie funkčního nástupnictví vychází z rozsudku Soudního dvora ve věci International Fruit Company. V něm Soudní dvůr konstatoval, že tehdejší Evropské hospodářské společenství bylo vázáno ustanoveními GATT 1947, aniž bylo formálním členem této dohody, pokud v dotčené oblasti převzalo na základě smlouvy o EHS pravomoci, které dříve vykonávaly jeho členské státy( ).

62. Tuto judikaturu ke GATT však nelze bez dalšího přenášet na jiné mezinárodní úmluvy( ). Zejména se nehodí na zde relevantní oblast letecké dopravy.

63. Na jedné straně totiž v letecké dopravě – oproti názoru žalobkyň v původním sporu a sdružení, která je podporují, – přešla sice řada, ale ještě ne všechny pravomoci členských států na Unii( ). V souladu s tím jsou např. dohody o letecké dopravě až do současné doby uzavírány jako „smíšené dohody“, kterých se jako smluvní strany vedle Unie účastní i její členské státy( ).

64. Na straně druhé neexistují vodítka k tomu, že by Evropská unie nebo předtím Evropské společenství v rámci ICAO vystupovaly jako nástupce svých členských států a že by s takovým vystupováním souhlasily ostatní smluvní strany Chicagské úmluvy, jako tomu bylo v případě GATT 1947( ). Jak vyplývá ze spisu, má Unie v rámci ICAO pouze status pozorovatele a koordinuje před jednáními orgánů ICAO stanoviska svých členských států, nevystupuje ale v těchto grémiích – v každém případě podle současného stavu – namísto svých členských států( ). To připustily žalobkyně v původním řízení a sdružení, která je podporují, na dotaz položený na jednání před Soudním dvorem.

65. Za těchto okolností nelze vycházet z funkčního nástupnictví, na základě kterého by Unie převzala v rámci ICAO roli svých členských států a tím by byla sama – materiálně – vázána Chicagskou úmluvou. Samotná okolnost, že všechny členské státy Evropské unie jsou smluvními státy Chicagské úmluvy, jako taková nestačí k vytvoření vázanosti Unie touto úmluvou( ).

iii) Dílčí závěr

66. Jelikož Evropská unie není vázána Chicagskou úmluvou, nemůže být tato úmluva použita jako měřítko k přezkumu platnosti směrnice 2008/101. Okolnost, že všechny členské státy Unie jsou smluvními stranami Chicagské úmluvy, se ovšem může projevit při výkladu ustanovení unijního práva( ); to vyplývá z obecné zásady ochrany dobré víry, která platí i v mezinárodním právu a navíc se v unijním právu dočkala zvláštního vyjádření v čl. 4 odst. 3 SEU( ).

b) Kjótský protokol a dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ (první otázka, písm. f) a g))

67. Kjótským protokolem a dohodou o leteckých službách „otevřené nebe“ je Evropská unie – dříve Evropské společenství – jako smluvní strana obou těchto úmluv nepochybně vázána (srov. i čl. 216 odst. 2 SFEU ve spojení s čl. 1 odst. 3 třetí větou SEU). Tím je splněno první z hledisek uvedených v bodě 49. Zbývá však přezkoumat, zda je splněno i druhé z těchto hledisek, tj. zda Kjótský protokol a dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ jsou podle svého charakteru a struktury způsobilé obstát jako kritérium přezkumu platnosti unijního právního aktu a zda příslušná ustanovení těchto úmluv jsou obsahově bezpodmínečná a dostatečně přesná.

i) Úvodní poznámka

68. Každá mezinárodní úmluva, kterou Unie uzavřela, je pro ni ve smyslu mezinárodního práva závazná vůči ostatním smluvním stranám. Platnost takových úmluv uvnitř Unie však není otázkou mezinárodního práva, nýbrž otázkou unijního práva. Soudní dvůr na ni v ustálené judikatuře odpovídá v tom smyslu, že mezinárodní úmluvy uzavřené Unií jsou od svého vstupu v platnost nedílnou součástí unijního právního řádu( ). Z článku 216 odst. 2 SFEU mimoto vyplývá, že těmito úmluvami jsou vázány unijní orgány a členské státy. Pouhou platnost mezinárodní úmluvy je však třeba odlišovat od otázky účinků jejích ustanovení v konkrétním právním sporu. Z povahy a struktury příslušné úmluvy totiž může vyplynout, že její ustanovení nejsou k soudnímu přezkumu platnosti aktů unijních orgánů použitelná vůbec nebo jsou použitelná pouze v omezené míře.

69. Při rozhodování o tom, jaké účinky způsobují v Unii ustanovení dohody mezi Evropskou unií a třetími zeměmi, totiž nelze opomíjet mezinárodněprávní původ sporných ustanovení. Neobsahuje-li dohoda – jak je pravidlem – výslovnou úpravu o tom, jaké účinky mají mít její ustanovení ve vnitřním právním řádu smluvních stran, je věcí příslušných soudů, aby to zjistily cestou výkladu( ), zejména s oporou o smysl, systematiku nebo znění dohody( ). V každém případě je věcí Soudního dvora, aby za použití výše uvedených hledisek zjistil, zda osoby podléhající unijnímu právu jsou oprávněny zpochybnit před soudem s dovoláním se mezinárodní smlouvy platnost unijního právního aktu( ).

70. Soudní dvůr tak např. ohledně pravidel WTO a rozhodnutí orgánů WTO v ustálené judikatuře rozhoduje, že tato nelze na základě jejich charakteru a struktury vůbec použít jako kritérium přezkumu platnosti unijních právních aktů. V podstatě to Soudní dvůr odůvodňuje velkou „pružností“ (nebo „flexibilitou“, francouzsky: „souplesse“) GATT (resp. dnes práva WTO), které je koncipováno na řešení formou jednání a spočívá na myšlence vzájemnosti (reciprocity)( ).

71. Zcela obecně navíc platí, že mezinárodní úmluva ve sporech zahájených jednotlivci (tj. fyzickými nebo právnickými osobami) může být zpravidla měřítkem pro přezkum platnosti právních aktů unijních orgánů pouze tehdy, pokud je podle svého charakteru a struktury způsobilá založit práva, kterých se může jednotlivec přes soudem dovolat( ). Jinými slovy se musí tedy příslušná mezinárodní úmluva dotýkat právního postavení jednotlivce( ).

72. Právní postavení jednotlivce je dotčeno zvláště tehdy, jsou-li mu v mezinárodní dohodě propůjčena samostatná práva a svobody( ), tak jako je tomu v řadě dohod o přidružení, kooperaci nebo partnerství uzavřených Evropskou unií( ). Dohody o ochraně životního prostředí mohou rovněž obsahovat ustanovení, kterých se může před soudem dovolávat každá dotčená osoba( ).

73. Pouze omezenou možnost jednotlivců dovolávat se před soudem mezinárodních úmluv jako měřítka platnosti lze vysvětlit účelem ochrany individuálních práv: jednotlivci požívají v unijním právu – jakož i ve většině vnitrostátních právních řádů – právní ochrany zpravidla v rozsahu, v němž je to potřebné k hájení jim zaručených práv nebo svobod (srov. také čl. 47 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie).

74. Na tomto pozadí je nutné i v projednávané věci prozkoumat v prvním kroku dohodu o leteckých službách „otevřené nebe“ a Kjótský protokol, zda jsou podle svého charakteru a struktury způsobilé zakládat práva, kterých se může jednotlivec před soudem dovolat; v druhém kroku pak musí být konkrétně zkoumáno, zda jsou příslušná ustanovení těchto úmluv obsahově bezpodmínečná a dostatečně přesná, aby se jich jednotlivec mohl před soudem dovolávat.

75. V projednávané věci lze ponechat stranou, zda by musely platit jiné, výhodnější podmínky, pokud by privilegované osoby oprávněné k podání žaloby ve smyslu čl. 263 odst. 2 SFEU žalobou na neplatnost uplatňovaly, že unijní právní akt porušuje její mezinárodněprávní závazky( ). Pro to by hovořilo, že privilegované osoby oprávněné k podání žaloby v systému základních smluv Evropské unie smějí uplatňovat nejen svá vlastní práva, nýbrž v obecném zájmu přispívají ke kontrole legality aktů unijních orgánů, k čemuž podle čl. 3 odst. 5 druhé věty SEU patří v neposlední řadě i zaručení přísného dodržování mezinárodního práva.

ii) Kjótský protokol (první otázka, písm. g))

76. Pokud se týká nejprve Kjótského protokolu, jsou pouze žalobkyně v původním sporu a sdružení, která je podporují, toho názoru, že může být přímo použit. Orgány a vlády jakož i ekologická sdružení zúčastněné na řízení o předběžné otázce zaujímají diametrálně odlišné stanovisko a vycházejí z toho, že Kjótský protokol nemůže být měřítkem pro přezkum platnosti směrnice 2008/101.

77. Posledně uvedený názor je přesvědčivý. Ani z charakteru a struktury Kjótského protokolu obecně ani z konkrétně příslušného ustanovení (jeho čl. 2 odst. 2) specificky nelze dovodit určitá východiska, která by hovořila pro přímou použitelnost.

– Charakter a struktura Kjótského protokolu

78. Kjótský protokol je dohodou o ochraně životního prostředí a klimatu. Je dodatkovým protokolem k Rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu( ).

79. Konečným cílem rámcové úmluvy a všech s ní souvisejících právních nástrojů je stabilizace koncentrace skleníkových plynů v atmosféře na úrovni, na které bude zabráněno nebezpečnému antropogennímu narušení klimatického systému( ). Preambule rámcové úmluvy zdůrazňuje mj. starost lidstva o negativní vlivy změn zemského klimatu( ), vyzývá všechny země, aby co možná nejšířeji spolupracovaly( ), a zdůrazňuje svrchovanost států při mezinárodní spolupráci za účelem boje proti změnám klimatu( ).

80. Již tato definice cílů a celkový kontext, do kterého je Kjótský protokol zasazen, naznačuje, že se jedná o právní nástroj, který upravuje pouze vztahy mezi státy( ) a jejich příslušné závazky v rámci celosvětové snahy bojovat proti změně klimatu.

81. Tento dojem je posílen při pohledu na nejdůležitější dílčí ustanovení Kjótského protokolu samotného: zde je k podpoře trvale udržitelného rozvoje uveden nikoli taxativní katalog politik a opatření, které mají uskutečnit určité smluvní strany (zejména rozvinuté země) při plnění svých příslušných závazků k omezení a snížení emisí( ).

82. Jistě lze vycházet z toho, že se opatření na ochranu klimatu přijatá smluvními stranami v rámci Kjótského protokolu střednědobě a dlouhodobě projeví ve prospěch jednotlivce, protože slouží k ochraně životního prostředí. Je rovněž pravděpodobné, že některá z přijatých opatření budou spojena se zatíženími pro jednotlivce. Takové účinky jsou ale pouze nepřímého charakteru. Ani rámcová úmluva, ani Kjótský protokol neobsahují konkrétní ustanovení, která by se mohla přímo týkat právního postavení jednotlivce. V těchto právních nástrojích nelze nalézt více než některé obecné odkazy na „lidstvo“ a „lidi“( ).

83. To vše hovoří proti předpokladu, že se jednotlivci mohou před soudem dovolávat Kjótského protokolu, zvláště když jsou příslušníky států, které tento protokol neratifikovaly( ).

84. Navíc závazky k omezení a snížení emisí sjednané v Kjótském protokolu jsou sice kvantifikovány, ponechávají však smluvním stranám široký prostor pro uvážení konkrétně realizovaných politik a konkrétně přijímaných opatření podle jejich vnitrostátní situace( ). Závazky Kjótského protokolu vyžadují všechny vnitrostátní provedení a mimoto nejsou ani dostatečně přesné, aby mohly mít přímý účinek ve prospěch nebo k tíži jednotlivců( ).

– Článek 2 odst. 2 Kjótského protokolu

85. Konkrétní ustanovení čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu, na které odkázal předkládající soud, hladce zapadá do právě osvětleného obecného obrazu. Smluvní strany v něm sjednávají (pokud je zde relevantní), že budou pokračovat ve svém úsilí o omezení nebo snížení emisí určitých skleníkových plynů z letecké dopravy v rámci ICAO.

86. Sporné ustanovení se tudíž omezuje na úpravu určitých právních vztahů mezi smluvními stranami Kjótského protokolu. Popisuje organizační rámec, ve kterém chtějí smluvní strany spolupracovat za účelem omezení nebo snížení emisí určitých skleníkových plynů z letecké dopravy. Právní postavení jednotlivců tím však není dotčeno. Zejména nemá postup popsaný v čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu – spolupráce smluvních stran v rámci ICAO – charakter procesní záruky, který by byla určena nebo i jen způsobilá k tomu, aby chránila určitá práva nebo zájmy jednotlivců.

87. Podle toho se jednotlivci nemohou před soudem dovolat čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu, takže toto ustanovení nemůže být v projednávané věci použito jako kritérium přezkumu platnosti směrnice 2008/101.

iii) Dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ (první otázka, písm. f))

88. Pokud se pak týká dohody o leteckých službách „otevřené nebe“, tak ani jí nepřiznává většina orgánů a vlád zúčastněných na řízení o předběžné otázce zcela obecně způsobilost, že by se dotýkala právního postavení jednotlivců. Komise a francouzská vláda však v zásadě uznávají, že se fyzické a právnické osoby mohou před soudem dovolat dohody o leteckých službách „otevřené nebe“( ).

89. K poslednímu názoru se připojuji. Lépe odpovídá jak charakteru a struktuře dohody o leteckých službách „otevřené nebe“, tak i různým příslušným ustanovením této dohody.

– Charakter a struktura dohody o leteckých službách „otevřené nebe“

90. Jistě lze některé formulace v dohodě o leteckých službách „otevřené nebe“ vykládat tak, že touto dohodou o letecké dopravě jsou upraveny vztahy mezi smluvními stranami, tedy mezi Evropskou unií – dříve Evropským společenstvím – a jejími členskými státy na straně jedné a USA na straně druhé( ).

91. Řada jiných formulací v dohodě o leteckých službách „otevřené nebe“ však odkazuje cíleně na práva a povinnosti jednotlivců, dohoda zejména oslovuje přímo letecké dopravce a jiné poskytovatele služeb( ). Částečně dokonce stanoví práva pro „každou osobu“( ). Takové formulace naznačují závěr, že dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ se přinejmenším dotýká i právního postavení jednotlivců, zejména podniků.

92. Tento dojem je posílen, pokud do úvah zahrneme preambuli dohody o leteckých službách „otevřené nebe“. Zde se hovoří o „hospodářské soutěži mezi leteckými dopravci na trhu“, která má být „s minimálními zásahy státu a regulací“ podporována( ), posilována( ) a chráněna před nepříznivými vlivy veřejnými subvencemi( ). Je formulován záměr „otevřít přístup na trhy“( ), a vyjádřeno přání „umožnit leteckým dopravcům nabízet cestujícím i zasilatelům konkurenceschopné ceny a služby na otevřených trzích“( ); kromě toho má být zlepšen přístup leteckých dopravců ke světovým kapitálovým trhům( ). Jde tedy o realizaci klasických hospodářských svobod. Takové definice cílů jsou charakteristické pro mezinárodní úmluvy, jejichž obsah není vyčerpán v úpravě vztahů mezi smluvními stranami, nýbrž zohledňuje navíc i právní postavení jednotlivých hospodářských subjektů. Zvláště nápadná je role jednotlivce v dohodě o leteckých službách „otevřené nebe“ navíc všude tam, kde se hovoří o (leteckém) dopravci, cestujících, spotřebitelích nebo dokonce o zaměstnancích( ).

93. Rozsudek Intertanko( ), na který odkázaly některé orgány a vlády ve vyjádřeních před Soudním dvorem, nehovoří proti předpokladu, že se dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ dotýká právního postavení jednotlivců.

94. Je třeba připustit, že Soudní dvůr ve věci Intertanko z charakteru a struktury Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu( ) dovodil, že tato úmluva upravuje pouze vztahy mezi smluvními stranami a neuděluje jednotlivcům samostatná práva a povinnosti, i když se zde hovoří částečně o lodích a jejich právech( ). Práva a povinnosti těch, kteří na lodích jezdí mořskými vodami, jsou v rozsudku Intertanko chápána pouze jako projev práv a povinností jejich příslušných států vlajky( ).

95. Avšak sama okolnost, že výkon určitých práv z mezinárodní úmluvy je vázán na státní příslušnost dotčené osoby nebo na státní příslušnost lodi nebo letadla, nehovoří proti přímé použitelnosti příslušného ustanovení úmluvy( ). Ani obecně uznávaná zásada, že každý stát stanoví podmínky, za kterých uděluje svoji státní příslušnost( ), nevylučuje sama o sobě, aby se ustanovení v mezinárodních úmluvách navazující na státní příslušnost dotýkala právního postavení jednotlivců.

96. Drtivá většina mezinárodních úmluv stanoví práva a povinnosti pouze pro státní příslušníky smluvních stran. Pokud bychom chtěli již pouze z důvodu této vazby na státní příslušnost vyloučit přímou použitelnost, mohli by se jednotlivci sotva kdy dovolávat ustanovení mezinárodních úmluv, která se jich dotýkají.

97. Ale i nezávisle na tom nelze řešení nalezené v rozsudku Intertanko pro Úmluvu o mořském právu krátkou cestou přenést na zde relevantní dohodu o leteckých službách „otevřené nebe“.

98. Úmluva o mořském právu totiž klade daleko větší důraz na úpravu vztahů mezi státy a přisuzuje právnímu postavení jednotlivce mnohem nižší hodnotu, než je tomu v případě dohody o leteckých službách „otevřené nebe“. Hlavním cílem úmluvy z Montego Bay je totiž kodifikovat, upřesnit a rozvinout pravidla obecného mezinárodního práva týkající se mírové spolupráce mezinárodního společenství při průzkumu, užívání a využívání námořního prostoru( ) a vytvořit „ústavu moří“( ). Má být zavedena spravedlivá rovnováha mezi zájmy států v postavení států pobřežních a zájmy států v postavení států vlajky, které si mohou odporovat; přitom smluvní strany hodlají stanovit věcné a územní meze svých příslušných svrchovaných práv( ).

99. V dohodě o leteckých službách „otevřené nebe“ se na jednotlivce a na podniky odkazuje zjevně výrazněji než v Úmluvě o mořském právu( ) a preambule dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ podtrhuje, jak již bylo zmíněno( ), význam jednotlivce a podniků v takové zřetelnosti, která není odražena v Úmluvě o mořském právu.

100. Ostatně ani existence Smíšeného výboru a rozhodčího řízení pro spory mezi smluvními stranami ohledně použití a výkladu dohody o leteckých službách „otevřené nebe“( ) nutně nevylučuje, že se tato dohoda může týkat práv jednotlivců a že některá její ustanovení lze použít přímo vůči fyzickým nebo právnickým osobám( ). Dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ je totiž na rozdíl od práva WTO založena mnohem méně na jednáních mezi smluvními stranami a na reciprocitě( ).

101. Celkově vzato jsem proto toho názoru, že dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ se může podle svého charakteru a struktury dotýkat právního postavení jednotlivců. Ve sporech zahájených jednotlivci tudíž smí být dohoda o leteckých službách „otevřené nebe“ v zásadě použita jako kritérium přezkumu platnosti unijních právních aktů.

– Obsahová bezpodmínečnost a dostatečná přesnost příslušných ustanovení dohody o leteckých službách „otevřené nebe“

102. V jednotlivostech předkládající soud klade dotaz ohledně tří ustanovení dohody o leteckých službách „otevřené nebe“: článku. 7, čl. 11 odst. 2 písm. c) a čl. 15 odst. 3. Pro každé jednotlivé ustanovení je nutné zvlášť prozkoumat, zda je obsahově bezpodmínečné a dostatečně přesné, aby sloužilo jako kritérium přezkumu platnosti směrnice 2008/101.

103. Článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ stanoví – zjednodušeně řečeno –, že zákony a právní předpisy jedné smluvní strany na jejím svrchovaném území platí i pro letadla, cestující, posádky a náklad druhé smluvní strany a musí jimi být dodržovány. Toto ustanovení je obsahově bezpodmínečné, především nutně nepředpokládá určité interní prováděcí předpisy ze strany smluvních stran dohody o leteckých službách „otevřené nebe“. Kromě toho je ustanovení dostatečně přesné k dovození konkrétních právních následků pro jednotlivce z něj: popisuje detailně, o jaký druh zákonů a právních předpisů se jedná( ), a nařizuje kategoricky, že tyto zákony a právní předpisy „platí“ a „musí být dodržovány“. Navíc oslovuje jednotlivce konkrétně jako adresáty, neboť to jsou speciálně letečtí dopravci (resp. jejich letadla a náklad) a cestující a posádky, pro které dotčené zákony a právní předpisy platí a jimiž mají být dodržovány. Tím splňuje článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ všechny podmínky pro přímé použití.

104. Článek 11 odst. 2 písm. c) dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ stanoví – zjednodušeně řečeno – osvobození od daní, cel a poplatků z paliva, maziva a spotřebitelného technického materiálu pro letadla smluvních stran. Toto ustanovení je sice dostatečně určité, aby bylo přímo použitelné, když konkrétně stanoví, jaké věci požívají osvobození a od čeho jsou osvobozeny. Ustanovení však není bezpodmínečné, neboť uděluje osvobození pouze „na základě vzájemnosti“( ). Zda se letecký dopravce k určitému okamžiku může vůči určité smluvní straně dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ dovolávat osvobození, závisí tudíž na chování příslušné druhé smluvní strany k tomuto okamžiku. Americký letecký dopravce z USA může uplatnit vůči evropským orgánům osvobození stanovené v dohodě o leteckých službách „otevřené nebe“ pouze tehdy, pokud a dokud k tomuto okamžiku i orgány v jeho vlastním státě sídla poskytují evropským leteckým dopravcům odpovídající osvobození. S ohledem na existenci této podmínky nejsou podmínky pro přímé použití čl. 11 odst. 2 písm. c) dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ splněny.

105. Článek 15 odst. 3 první věta dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ stanoví při stanovení opatření na ochranu životního prostředí dodržování norem ochrany životního prostředí v letectví přijatých ICAO, „s výjimkou případů, v kterých byly oznámeny rozdíly“. Toto ustanovení se nejeví být ani bezpodmínečné ani dostatečně přesné, aby mohlo být přímo použito: odkazuje ve své poslední části („s výjimkou …“) na právo ICAO a neupravuje samo, za jakých podmínek je možné se od norem ochrany životního prostředí ICAO odchýlit. Kromě toho není zřejmé, že by se toto ustanovení vůbec mohlo dotýkat právního postavení jednotlivců: jde o „stanovení“ opatření na ochranu životního prostředí, ke kterému dochází v obecném zájmu, naproti tomu nejde o jeho použití vůči leteckým dopravcům.

106. V článku 15 odst. 3 druhé větě dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ se smluvní strany zavazují přijímat opatření na ochranu životního prostředí, která mají vliv na letecké služby, v souladu s článkem 2 a čl. 3 odst. 4 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“. Toto ustanovení se, na rozdíl od čl. 15 odst. 3 první věty, týká speciálně přijímání opatření na ochranu životního prostředí vůči leteckým dopravcům, může mít tudíž konkrétní dopad na jejich právní postavení. Obsahově říká, že opatření na ochranu životního prostředí musí být přijímána v souladu se zásadou spravedlivých a rovných podmínek soutěže pro letecké dopravce (článek 2 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“). Kromě toho musí být zejména zachováno právo leteckých dopravců určit na základě zvážení obchodní situace na trhu frekvenci a kapacitu mezinárodní letecké dopravy, kterou nabídne (čl. 3 odst. 4 první věta dohody o leteckých službách „otevřené nebe“). Dále je nutné použít jednotné podmínky v souladu s článkem 15 Chicagské úmluvy („Úmluvy ICAO“) (čl. 3 odst. 4 druhá věta dohody o leteckých službách „otevřené nebe“). Všem těmto podmínkám je konečně společné, že opatření na ochranu životního prostředí musí být vůči leteckým dopravcům přijímána nediskriminujícím způsobem a nesmí negativně ovlivnit šance leteckých dopravců v soutěži navzájem. Takové požadavky jsou bezpodmínečné a dostatečně přesné. Podobně jako zákazy diskriminace známé z různých dohod o přidružení, spolupráci a partnerství a podobně jako zásady hospodářské soutěže platné na evropském vnitřním trhu( ) jsou přístupné přímému použití.

iv) Dílčí závěr

107. V důsledku toho mohou být v projednávané věci použity pouze článek 7 a čl. 15 odst. 3 druhá věta dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ jako kritérium přezkumu platnosti směrnice 2008/101.

2. Mezinárodní obyčejové právo (první otázka, písm. a) až d))

108. Je všeobecně uznáváno že Evropská unie je vedle mezinárodních úmluv, které pro ni platí, vázána i mezinárodním obyčejovým právem, což je potvrzeno čl. 3 odst. 5 druhou větou SEU( ) („přísné dodržování a další rozvoj mezinárodního práva“). Dotčené zásady mezinárodního práva jsou součástí unijního právního řádu( ).

109. Z judikatury unijních soudů však zatím nelze dovodit jasná hlediska, podle kterých by se posuzovalo, zda a do jaké míry může být určitá zásada mezinárodního obyčejového práva měřítkem pro přezkum platnosti unijních právních aktů. V minulosti totiž nebyl dán unijním soudům, pokud je to zřejmé, ještě podnět, aby takový přezkum platnosti učinily; mezinárodní obyčejové právo bylo v judikatuře doposud používáno pouze k výkladu ustanovení a zásad unijního práva( ).

110. Jak po právu uvádí řada orgánů a vlád zúčastněných na řízení, neměla by se tato hlediska odlišovat od těch, která se používají při přezkumu, zda a do jaké míry může být platnost unijníhc právních aktů poměřována mezinárodními úmluvami.

111. Na straně jedné totiž není zřejmý pádný důvod, proč by jednotlivcům mělo být dovolání se zásad mezinárodního obyčejového práva povoleno za méně přísných podmínek než dovolání se mezinárodních úmluv. Ani žalobkyně v původním řízení ani sdružení, která je podporují, takový důvod před Soudním dvorem netvrdily.

112. Na straně druhé je řada zásad mezinárodního obyčejového práva mezitím kodifikována v mezinárodních úmluvách( ). Nebylo by smysluplné, kdyby ohledně dovolání se jednotlivců jedné a téže zásady mezinárodního práva platily různé podmínky podle toho, zda je tato použita jako zásada mezinárodního obyčejového práva nebo zásada vyplývající z mezinárodní smlouvy.

113. Na základě již analyzované judikatury k mezinárodním úmluvám( ) tedy Soudnímu dvoru navrhuji, aby zásady mezinárodního obyčejového práva uznal jako kritérium přezkumu platnosti unijníhc právních aktů pouze tehdy, budou-li splněny dvě podmínky:

– Zaprvé musí existovat zásada mezinárodního obyčejového práva, kterou je Evropská unie vázána.

– Zadruhé nesmí takovému přezkumu platnosti bránit charakter a struktura příslušné zásady mezinárodního obyčejového práva, přičemž příslušná zásada se musí kromě toho jevit být obsahově bezpodmínečná a dostatečně přesná.

114. V rámci druhého kritéria bude opětovně nutné zohlednit, že je otázka platnosti směrnice 2008/101 v projednávané věci položena ve sporu, který byl zahájen jednotlivci – více leteckými dopravci a sdružením leteckých dopravců( ).

a) K existenci příslušných zásad mezinárodního obyčejového práva a k vázanosti Evropské unie těmito zásadami

115. Jak lze dovodit mj. z čl. 38 odst. 1 písm. b) statutu MSD( ), je mezinárodní obyčejové právo jedním z obecně uznávaných pramenů mezinárodního práva. K jeho vzniku je nutná obecná praxe dotčených subjektů mezinárodního práva (consuetudo; objektivní prvek), která je uznána právem (opinio iuris sive necessitatis; subjektivní prvek)( ).

116. Ve vícestranných dohodách, kterých se účastní velmi velký, reprezentativní počet subjektů mezinárodního práva, lze nalézt kodifikované určité zásady mezinárodního obyčejového práva. To platí zejména pro některá ustanovení Chicagské úmluvy( ), pro Úmluvu o volném moři( ) a pro části Úmluvy o mořském právu( ).

117. Účastníci tohoto řízení o předběžné otázce se v zásadě shodují v tom, že Chicagská úmluva a Úmluva o mořském právu mohou v neposlední řadě poskytnout informaci o existenci nebo neexistenci sporných zásad mezinárodního obyčejového práva a jejich závaznosti pro Evropskou unii.

i) Svrchovanost států nad jejich vzdušným prostorem (první otázka, písm. a))

118. Zásada svrchovanosti států nad jejich vzdušným prostorem (někdy označovaná také jako „vzdušná svrchovanost“) je projevem svrchovanosti států nad jejich příslušným výsostným územím( ). Byla zakotvena již v roce 1919 v článku 1 Pařížské úmluvy o letectví( ); dnes je kodifikována v článku 1 Chicagské úmluvy, ke které v současnosti přísluší 190 států jako smluvní strany, mezi nimi všechny členské státy Evropské unie. Přitom vyjadřuje mezinárodněprávní úprava v Chicagské úmluvě, jak uznal i Mezinárodní soudní dvůr, pouze již dlouho existující zásadu mezinárodního obyčejového práva( ).

119. Skutečnost, že Evropská unie sama není smluvní stranou Chicagské úmluvy, nebrání její vázanosti zásadou mezinárodního obyčejového práva svrchovanosti států nad jejich vzdušným prostorem, která je v této úmluvě kodifikována( ). Zásada mezinárodního obyčejového práva totiž existuje dále samostatně vedle mezinárodních úmluv, ve kterých je kodifikována( ).

ii) Neplatnost svrchovaných nároků nad volným mořem (první otázka, písm. b)

120. Zásada, že žádný stát nemůže vznést nárok na podřízení části volného moře své svrchovanosti, je projevem svobody volného moře, jejíž koncepční kořeny sahají minimálně do roku 1609( ). Nejpozději od počátku 20. století je svoboda volného moře mezinárodně uznávána( ).

121. V roce 1958 byla zásada, že žádný stát nesmí vznést nárok na podřízení části volného moře své svrchovanosti, kodifikována v čl. 2 druhé věty Úmluvy o volném moři a byla později integrována pod nadpisem „Neplatnost svrchovaných nároků nad volným mořem“ do článku 89 Úmluvy o mořském právu. K Úmluvě o mořském právu v současnosti náleží 162 smluvních stran, mezi nimi Evropská unie – dříve Evropské společenství –( ) a všechny její členské státy.

122. S ohledem na minimálně jedno století – ne-li déle – trvající praxi států a její široké uznání za účasti Evropské unie a všech jejích členských států lze předpokládat, že článek 89 Úmluvy o mořském právu je kodifikací zásady mezinárodního obyčejového práva( ), kterou je Unie vázána. Žádný z účastníků tohoto řízení o předběžné otázce to nezpochybňoval.

123. Ojediněle bylo během řízení o předběžné otázce zpochybněno, zda zásada neplatnosti svrchovaných nároků nad volným mořem může být relevantní pro přezkum platnosti směrnice 2008/101. K tomu však postačí odkaz, že podle ustálené judikatury hovoří domněnka pro relevantnost otázek předkládajícího soudu( ). Jelikož není zjevné, že by první otázka, písm. b) byla pro rozhodnutí v původním sporu irelevantní, měl by se jí Soudní dvůr zabývat.

iii) Svoboda letů nad volným mořem (první otázka, písm. c))

124. Svoboda letů nad volným mořem („svoboda přeletu“) byla zmíněna rovněž již v roce 1958 v čl. 2 třetí větě bodě 4 Úmluvy o volném moři a je dnes kodifikována v čl. 87 odst. 1 třetí větě písm. b) Úmluvy o mořském právu.

125. Ze stejných důvodů, které byly právě popsány v souvislosti s neplatností svrchovaných nároků nad volným mořem( ), je nutné i svobodu letů nad volným mořem považovat za zásadu mezinárodního obyčejového práva, kterou je Unie vázána.

iv) Údajně výlučná jurisdikce letadel nad volným mořem (první otázka, písm. d))

126. Na rozdíl od dosud analyzovaných zásad mezinárodního obyčejového práva je existence čtvrté zásady vznesené předkládajícím soudem sporná.

127. Žalobkyně v původním sporu a sdružení, která je podporují, tvrdí, že z mezinárodního obyčejového práva vyplývá, že letadlo letící nad volným mořem podléhá výlučné jurisdikci země, ve které je registrováno, pokud není výslovně v mezinárodní smlouvě ujednáno jinak; Zatímco některé vlády a orgány se tím blíže nezabývaly, jsou ostatní zúčastnění – konkrétně vlády Německa, Spojeného království a Norska, ale i Komise a ekologická sdružení rozhodně toho názoru, že takové zásada mezinárodního obyčejového práva neexistuje.

128. Opravdu lze takovou zásadu, podle které – zjednodušeně vyjádřeno – dopravní prostředky na volném moři podléhají výlučné jurisdikci svého státu vlajky, najít kodifikovanou pouze pro lodi, nikoli však pro letadla. To ukazuje pohled na čl. 92 odst. 1 první větu Úmluvy o mořském právu, ale i na předcházející ustanovení v čl. 6 odst. 1 první větě Úmluvy o volném moři z roku 1958.

129. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o volném moři a článku 92 Úmluvy o mořském právu nelze bez dalšího analogicky přenést na letadla. Jak totiž vyplývá z celkového pohledu na tyto dvě vícestranné dohody, rozlišovali jejich autoři jasně lodě a letadla a v řadě ustanovení, která měla platit pro oba druhy dopravních prostředků nebo speciálně pro letadla, letadla výslovně zmínili( ).

130. Za těchto okolností nelze článek 6 Úmluvy o volném moři a článek 92 Úmluvy o mořském právu s ohledem na zde neuvedená letadla považovat za spolehlivý důkaz existence údajné zásady mezinárodního obyčejového práva. To platí tím spíše, že v Chicagské úmluvě, která je zaměřena speciálně na letectví, není rovněž stanovena zásada výlučné jurisdikce států registrace nad letadly přelétajícími volné moře. Navíc obsahuje Tokijská úmluva( ), která má podobně jako Chicagská úmluva prakticky celosvětovou platnost, v článku 4 ustanovení, které státům k trestněprávním účelům v určitých hranicích dovoluje zabránit letadlům v letu, i když nejsou u nich registrována.

131. Příslušná judikatura, která byla dosud vydána ke sporné zásadě, se týkala – pokud je zřejmé – jen lodí, nikoli však letadel( ).

132. Na tomto pozadí navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že v současném stavu neexistuje dostatek vodítek pro existenci zásady mezinárodního obyčejového práva, podle které „letadlo letící nad volným mořem podléhá výlučné jurisdikci země, ve které je registrováno, pokud není v mezinárodní smlouvě výslovně ujednáno jinak“.

133. Tudíž nelze takovou zásadu učinit ani kritériem přezkumu platnosti takových unijních právních aktů, jako je směrnice 2008/101.

b) Ke způsobilosti příslušných zásad mezinárodního obyčejového práva být kritériem přezkumu platnosti

134. I když je každá zásada mezinárodního obyčejového práva, kterou je Evropská unie vázána, pro ni závazná ve smyslu mezinárodního práva, může z charakteru a struktury příslušné zásady vyplývat, že není uvnitř Unie buď vůbec, nebo je jen v omezené míře použitelná k soudnímu přezkumu aktů unijních orgánů( ).

135. Třem zásadám mezinárodního obyčejového práva, které High Court učinil v otázce 1 písm. a) až c) předmětem své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, je společné, že určují dosah svrchovaných práv států a vymezují jejich příslušná svrchovaná práva.

136. Takové zásady nejsou podle svého charakteru a struktury v žádném případě způsobilé, aby se dotýkaly právního postavení jednotlivce( ). Na to po právu upozornily orgány a většina vlád zúčastněných na řízení.

137. V souladu s tím nemohou být takové zásady použity ve sporech zahájených fyzickými nebo právnickými osobami jako kritérium přezkumu platnosti unijních právních aktů( ).

3. Dílčí závěr

138. Celkově vzato tedy mohou být z ustanovení a zásad mezinárodního práva citovaných v první předběžné otázce použity pouze článek 7 a čl. 15 odst. 3 druhá věta dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ ve sporu zahájeném fyzickými nebo právnickými osobami jako kritérium přezkumu platnosti unijních právních aktů.

B – Ke slučitelnosti směrnice 2008/101 s namítanými mezinárodními úmluvami a zásadami mezinárodního obyčejového práva (druhá až čtvrtá otázka)

139. Druhá až čtvrtá otázka se věnují slučitelnosti směrnice 2008/101 s mezinárodními úmluvami a zásadami mezinárodního obyčejového práva zmíněnými předkládajícím soudem. Tyto otázky jsou položeny jen pro případ kladné odpovědi na první otázku. Podle mých úvah shora to platí pouze ohledně článku 7 a čl. 15 odst. 3 druhé věty dohody o leteckých službách „otevřené nebe“. Podpůrně a pro úplnost však přesto přezkoumám slučitelnost směrnice 2008/101 s ostatními ustanoveními a zásadami mezinárodního práva zmíněnými předkládajícím soudem.

140. V řízení před Soudním dvorem byly k této tématice zaujímány značně protichůdné právní názory. Zatímco žalobkyně v původním sporu a sdružení, která je podporují, považují za porušené veškeré sporné mezinárodní úmluvy a zásady mezinárodního obyčejového práva, zastávají orgány a vlády zúčastněné na řízení i ekologická sdružení jednohlasně diametrálně opačné stanovisko.

1. Slučitelnost s určitými zásadami mezinárodního obyčejového práva (druhá otázka)

141. Svojí druhou otázkou žádá předkládající soud o informaci, zda zásady mezinárodního obyčejového práva namítané žalobkyněmi v původním sporu vedou k neplatnosti směrnice 2008/101, pokud tato směrnice rozšiřuje systém EU pro obchodování s emisemi na úseky tras letů, které se uskutečňují mimo vzdušný prostor členských států Evropské unie.

142. Je obecně uznávané, že Evropská unie má své pravomoci vykonávat za dodržování mezinárodního obyčejového práva( ).

143. V projednávané věci žalobkyně v původním sporu a sdružení, která je podporují, v podstatě unijnímu zákonodárci vytýkají, že se postavil v rozporu se zásadami mezinárodního obyčejového práva nad definici pravomocí států. Začleněním úseků trasy letu ve vzdušném prostoru mimo území Evropské unie byla totiž vydána extrateritoriální úprava, která porušuje jednak svrchovaná práva třetích států a jednak svobodu volného moře.

144. Tato námitka nemůže obstát. Spočívá na chybném a krajně povrchním způsobu čtení ustanovení směrnice 2008/101.

a) K neexistenci extrateritoriálního účinku systému EU pro obchodování s emisemi

145. Jak právem uvedla řada orgánů a vlád zúčastněných na řízení, neobsahuje směrnice 2008/101 žádná extrateritoriální ustanovení. Touto směrnicí se nepodřizuje činnost leteckých dopravců ani ve vzdušném prostoru třetích států ani nad volným mořem žádným kogentním ustanovením unijního práva. Zejména směrnice 2008/101 nevede k jakékoli formě závazku leteckých dopravců, aby se svými letadly létali určité trasy, dodržovali určité maximální rychlosti nebo dodržovali určité hraniční hodnoty pro spotřebu paliva a výfukové plyny.

146. Předmětem úpravy směrnice 2008/101 jsou pouze a jen odlety a přílety letadel na letištích v Evropské unii, a pouze u takových odletů a příletů je rovněž vykonávána jurisdikce vůči leteckým dopravcům: v závislosti na konkrétním letu musí tito dopravci zaplatit povolenky na emise v různé výši( ), přičemž jim v případě nedodržení hrozí sankce až po zákaz provozu( ).

147. Skutečnost, že základem výpočtu emisních práv, která musí být zaplacena, je celá vzdálenost, která byla během příslušného letu uražena, nedává ustanovení směrnice 2008/101 extrateritoriální charakter. Bezpochyby jsou sice tímto způsobem částečně zohledněny události, odehrávající se nad volným mořem nebo na svrchovaném území třetích států. Nepřímo s tím mohou být spojeny pobídky pro letecké dopravce, aby se při letech nad volným mořem nebo na svrchovaném území třetích států chovali určitým způsobem, zejména spotřebovali co možná nejméně paliva a vypouštěli co možná nejméně skleníkových plynů. Konkrétní úprava jejich chování ve vzdušném prostoru mimo území Evropské unie však provedena není.

148. Není v žádném případě neobvyklé, že stát nebo mezinárodní organizace při výkonu jurisdikce zohledňuje i okolnosti, které se odehrávají nebo odehrály mimo území jeho resp. její teritoriální oblasti působnosti. V právu daně z příjmů například v mnoha státech platí zásada světového příjmu. I v kartelovém právu a kontrole fúzí je celosvětovou praxí, že kartelové orgány zasahují proti dohodám podniků, i když tyto byly uzavřeny i mimo územní oblast působnosti a možná se dokonce v podstatné míře projevují mimo tuto oblast působnosti( ). V případě rybolovu Soudní dvůr dokonce rozhodl, že ryba chycená na volném moři směla být zabavena, jakmile dotčená loď jedoucí pod vlajkou třetího státu vjela do přístavu uvnitř Evropské unie( ).

149. Z hlediska mezinárodního práva je rozhodné, že příslušný skutkový stav má dostatečný vztah k dotčenému státu resp. k dotčené mezinárodní organizaci. Příslušný vztah může spočívat na zásadě teritoriality( ), zásadě personality( ) nebo – řidčeji – na zásadě universality.

b) K existenci dostatečného teritoriálního vztahu

150. V projednávané věci se Evropská unie může opřít o zásadu teritoriality.

151. Obecně může Unie po všech společnostech, které chtějí poskytovat služby na jejím území, požadovat, aby dodržovaly určité standardy stanovené v unijním právu. V souladu s tím může po leteckých dopravcích požadovat, aby se při každém odletu a příletu na letišti na území Evropské unie podrobili opatřením na ochranu životního prostředí a klimatu stanovených Evropskou unií( ), zde systému EU pro obchodování s emisemi.

152. Odlet a přílet jsou totiž podstatné a zvláště charakteristické součásti každého letu. Je-li místo odletu nebo místo příletu letiště na území Evropské unie, existuje dostatečný teritoriální vztah, aby příslušný let byl začleněn do systému EU pro obchodování s emisemi.

153. Při používání systému EU pro obchodování s emisemi lze po příslušných dopravcích požadovat, aby tito při odletu a při příletu na evropském letišti hradili tím vyšší povolenky na emise, čím více je příslušné místo odletu vzdáleno od místa příletu. Takové zohlednění celkové vzdálenosti je tedy vyjádřením zásady proporcionality a odpovídá zásadě „znečišťovatel platí“ z práva životního prostředí.

154. Zásada teritoriality nezakazuje, aby při používání systému EU pro obchodování s emisemi byly zohledněny i úseky trasy letů mimo území Evropské unie. Takový postup odpovídá více povaze i smyslu a účelu opatření sloužících ochraně životního prostředí a klimatu. Znečišťování ovzduší nezná, jak známo, hranice, a skleníkové plyny přispívají nezávisle na tom, kde jsou vypouštěny, ke změně klimatu; mohou mít dopad na životní prostředí a klima v každém státě nebo sdružení států, i v Evropské unii.

155. I srovnání s již zmíněným případem rybolovu je v této souvislosti prospěšné. Pokud je podle zásady teritoriality přípustné zabavit mimo území Evropské unie ulovenou rybu na lodi jedoucí pod vlajkou třetího státu v přístavu na území Evropské unie( ), pak nemůže být zakázáno, aby při výpočtu povolenek na emise, které mají být zaplaceny, byly zohledněny výfukové plyny vypuštěné letadlem při jeho odletu nebo příletu na letišti v Evropské unii.

c) K neexistenci negativního ovlivnění svrchovanosti třetích států

156. Oproti názoru žalobkyň v původním řízení a sdružení, která je podporují, nebrání směrnice 2008/101 třetím státům právně ani fakticky v tom, aby popřípadě uvedly v platnost a používaly vlastní systémy pro obchodování s emisemi.

157. Je třeba připustit, že při začlenění úseků trasy letu nad volným mořem a na území třetích států existuje nebezpečí „dvojí regulace“, tj. dvojího zohlednění jedné a též trasy v systémech pro obchodování s emisemi dvou států. Může tomu být zejména tehdy, když jak v místě odletu, tak v místě příletu mezinárodního letu platí systém pro obchodování s emisemi, který – stejně jako směrnice 2008/101 – vyúčtovává celou vzdálenost.

158. Avšak takové dvojí zohlednění, ať už je jakkoli zatěžující pro dotčené letecké dopravce, není podle zde relevantních zásad mezinárodního obyčejového práva zakázáno. Naopak je mezinárodním obyčejovým právem přijímáno, tak jak je i v oblasti přímých daní přijímán široce rozšířený fenomén dvojího zdanění( ).

159. Dvojímu zohlednění jednoho a téhož letu ve dvou různých systémech pro obchodování s emisemi lze zabránit pouze jednostrannými opatřeními nebo smluvními ujednáními mezi dotčenými státy a mezinárodními organizacemi. K tomu unijní zákonodárce – i když mu mezinárodní obyčejové právo v tomto ohledu neuložilo žádnou povinnost – signalizoval ve směrnici 2008/101 výslovně svoji připravenost a stanovil konkrétní otevírací klauzuli( ).

d) Dílčí závěr

160. Celkově vzato tedy nedává začlenění úseků leteckých tras mimo území Evropské unie do systému EU pro obchodování s emisemi podnět k pochybnostem ohledně slučitelnosti směrnice 2008/101 se spornými zásadami mezinárodního obyčejového práva.

2. Slučitelnost s určitými mezinárodními úmluvami (třetí a čtvrtá otázka)

161. Podstatou třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda je směrnice 2008/101 slučitelná s různými ustanoveními v mezinárodních úmluvách. Přitom je začlenění mezinárodní letecké dopravy do systému EU pro obchodování s emisemi na základě směrnice 2008/101 Soudnímu dvoru předkládáno ze čtyř hledisek k přezkumu legality: zaprvé ohledně zohlednění úseků leteckých tras mimo vzdušný prostor EU (třetí otázka), zadruhé ohledně samostatné akce Evropské unie mimo rámec ICAO (čtvrtá otázka, písm. a)), zatřetí ohledně zákazu poplatků z vstupu nebo výstupu (čtvrtá otázka, písm. b)) a začtvrté ohledně zákazu daní a cel z pohonných hmot v mezinárodní letecké dopravě (čtvrtá otázka, písm. c)).

a) Legalita začlenění úseků leteckých tras mimo vzdušný prostor EU do systému EU pro obchodování s emisemi (třetí otázka)

162. Svojí třetí otázkou žádá předkládající soud o informaci, zda různá ustanovení Chicagské úmluvy a dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ vedou k neplatnosti směrnice 2008/101, pokud tato směrnice začleňuje do systému EU pro obchodování s emisemi úseky leteckých tras mimo vzdušný prostor členských států Evropské unie.

i) Slučitelnost s články 1, 11 a 12 Chicagské úmluvy (třetí otázka, písm. a))

163. Jak již bylo zmíněno v rámci první otázky, není Evropská unie Chicagskou úmluvou vázána; tato úmluva tedy nemůže být měřítkem pro přezkum platnosti unijních právních aktů( ). Jelikož jsou ale všechny členské státy Unie smluvními stranami Chicagské úmluvy, měla by tato být přesto zohledněna při výkladu ustanovení sekundárního unijního práva( ). Tudíž je nutné směrnici 2008/101 (resp. směrnici 2003/87 ve znění směrnice 2008/101) podle možností vykládat tak, že je v souladu s Chicagskou úmluvou.

164. Přezkum ustanovení Chicagské úmluvy uvedených předkládajícím soudem ovšem ukazuje, že tato tak jako tak nejsou v rozporu se směrnicí 2008/101.

165. Pokud se nejprve týká článku 1 Chicagské úmluvy, ten pouze zakotvuje zásadu svrchovanosti států a zejména jejich vzdušnou svrchovanost( ). Jak již bylo rozvedeno shora( ) u mezinárodního obyčejového práva, neobsahuje směrnice 2008/101 extrateritoriální úpravu a neporušuje svrchovaná práva třetích států. Tyto úvahy lze bez dalšího přenést na článek 1 Chicagské úmluvy.

166. K článku 11 Chicagské úmluvy lze poznamenat, že v něm obsažená úprava se již dle svého znění vztahuje pouze na přílet a odlet letadel používaných v mezinárodním letectví do nebo z území smluvních států a na provoz a navigaci těchto letadel na území smluvních států. To potvrzuje i pohled na celkový kontext, ve kterém se citovaný článek 11 nachází: Ustanovení patří k hlavě II Chicagské úmluvy, věnované letům nad svrchovaným územím smluvních států. Z článku 11 Chicagské úmluvy nevyplývají vyjádření o tom, zda systém pro obchodování s emisemi používaný jedním smluvním státem smí zohledňovat úseky leteckých tras mimo území tohoto státu.

167. Jedinou obsahovou podmínkou, kterou činí článek 11 Chicagské úmluvy pro zákony a předpisy smluvních států o příletu nebo odletu a provozu letadel, je zákaz diskriminace na základě jejich státní příslušnosti: Dotčené zákony a předpisy „se budou vztahovati na letadla všech smluvních států bez ohledu na státní příslušnost“. Žádný z účastníků řízení nezpochybňoval, že systém EU pro obchodování s emisemi tento požadavek splňuje.

168. Ani z druhé části věty článku 11 Chicagské úmluvy nevyplývá zákaz zohledňovat v rámci systému pro obchodování s emisemi jednoho smluvního státu úseky leteckých tras mimo jeho území. V této části věty se pouze uvádí, že zákonům a předpisům jednoho smluvního státu „se […] podrobí při vstupu, výstupu a pobytu na území onoho státu“. Přesně toto a jen toto – podrobení se předpisům při vstupu a výstupu – požaduje Evropská unie po leteckých dopravcích v rámci svého systému pro obchodování s emisemi. Systém EU pro obchodování s emisemi neobsahuje ustanovení, která by měla být dodržována na úsecích leteckých tras mimo území Evropské unie.

169. Co se konečně týká článku 12 Chicagské úmluvy, zabývá se tento pravidly letecké dopravy. Taková pravidla letecké dopravy však směrnice 2003/87 ve znění směrnice 2008/101 neobsahuje, ani pro území Evropské unie, ani pro vzdušný prostor nad třetími státy nebo nad širým mořem zvláště zmíněným v čl. 12 třetí větě úmluvy. Systém EU pro obchodování s emisemi především nestanoví, jak uvedeno, leteckým dopravcům a letadlům jimi provozovaným ani určitou trasu letu, ani určité maximální rychlosti nebo mezní hodnoty pro spotřebu paliva a výfukové plyny.

170. Ani odkaz žalobkyň v původním řízení na přílohu 2 Chicagské úmluvy( ), ve které jsou uvedena určitá pravidla letecké dopravy, není způsobilý podpořit jejich myšlenku. Je zde sice v oddíle 3.1.4 obsaženo ustanovení o „shazování nebo rozprašování“( ) z letadel během letu. Systém EU pro obchodování s emisemi však není v žádném případě srovnatelný s úpravou o shazování nebo rozprašování látek, neboť neobsahuje žádná ustanovení nebo hraniční hodnoty k vypouštění skleníkových plynů z motorů jednotlivých letadel při jejich letech z a na letiště v Evropské unii.

171. Jelikož se tedy není nutné obávat konfliktu s články 1, 11 a 12 Chicagské úmluvy, není důvod vykládat a používat směrnici 2008/101 ve světle Chicagské úmluvy restriktivně. Zejména není s ohledem na tuto úmluvu namístě omezovat oblast působnosti systému EU pro obchodování s emisemi na úseky leteckých tras na území Evropské unie.

ii) Slučitelnost s článkem 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ (třetí otázka, písm. b))

172. Na rozdíl od výše analyzovaných ustanovení Chicagské úmluvy lze článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ použít jako kritérium přezkumu platnosti směrnice 2008/101( ).

173. Ve věci však nejsou pochybnosti ohledně slučitelnosti systému EU pro obchodování s emisemi s tímto ustanovením mezinárodního práva. Článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ v podstatě stanoví, že na území jedné smluvní strany platí a musí být dodržovány její zákony a ostatní právní předpisy ohledně vstupu, výstupu a provozu letadel v mezinárodní dopravě. Tím obsahuje článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“, pokud je to zde významné, ustanovení, které má prakticky stejný obsah jako ustanovení článku 11 Chicagské úmluvy. Úvahy k posledně uvedenému ustanovení( ) lze tedy bez dalšího přenést na článek 7 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“.

b) Legalita samostatné akce EU mimo rámec ICAO (čtvrtá otázka, písm. a))

174. První část čtvrté otázky (otázka 4 písm. a)) je zaměřena na vyjasnění, zda Evropská unie směla sama rozšířit svůj systém pro obchodování s emisemi na mezinárodní leteckou dopravu, aniž předtím vyčkala vypracování multilaterálního řešení v rámci ICAO. Za tímto účelem žádá předkládající soud Soudní dvůr, aby posoudil platnost směrnice 2008/101 ze dvou hledisek: zaprvé ohledně její slučitelnosti s čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu a zadruhé ohledně případného porušení čl. 15 odst. 3 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“.

i) Slučitelnost s čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu

175. Podle chápání žalobkyň v původním sporu a sdružení, která je podporují, zakazuje čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu Evropské unii, aby mimo rámec ICAO sledovala omezení či snížení skleníkových plynů z letecké dopravy.

176. S tímto názorem nemohu souhlasit. Jak totiž právem zdůraznila řada orgánů a vlád zúčastněných na řízení, nesvěřuje čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu omezení a snížení skleníkových plynů z letecké dopravy do výlučné pravomoci ICAO. To vyplývá jak ze znění tohoto ustanovení, tak i z jeho kontextu a cílů.

177. Již ve znění čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu chybí jakýkoli odkaz na výlučnost jakékoli podoby. Ve snaze o omezení nebo snížení skleníkových plynů z letecké dopravy nemá být právě pokračováno „výlučně“ nebo „jen“ v rámci ICAO. Pokud by smluvní strany Kjótského protokolu chtěly založit výlučnou pravomoc ICAO, dalo by se očekávat, že to bude vyjádřeno ve znění ustanovení s náležitou jasností.

178. Navíc je Kjótský protokol zasazen do celkového kontextu Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu, k jejímuž provedení byl uzavřen( ), a musí být tedy vykládán v jejím světle. Tato rámcová úmluva připouští nejen multilaterální politiky a opatření k omezení nebo snížení skleníkových plynů, ale i vnitrostátní a regionální politiky.

179. Článek 4 odst. 1 písm. b) rámcové úmluvy výslovně stanoví, že smluvní strany „vypracují, realizují, zveřejní a pravidelně aktualizují vnitrostátní a popřípadě regionální programy, ve kterých jsou stanovena opatření ke zmírnění změn klimatu bojem proti antropogenním emisím všech skleníkových plynů neupravených Montrealským protokolem […]“. Ve stejném smyslu stanoví čl. 4 odst. 2 písm. a) rámcové úmluvy, že každá ze smluvních stran náležející k rozvinutým zemím schválí „vnitrostátní politiky“ a přijme „opatření ke zmírnění změn klimatu“, přičemž v poznámce pod čarou je výslovně vyjasněno, že to zahrnuje i politiky a opatření schválení organizacemi regionální hospodářské integrace.

180. Na rozdíl od názoru vyjádřeného žalobkyněmi v původním sporu na jednání před Soudním dvorem neukazuje nic na to, že by čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu mělo dojít k odchýlení od citovaných zásad zakotvených v článku 4 rámcové úmluvy.

181. Bylo by totiž v rozporu s cíli rámcové úmluvy obecně a Kjótského protokolu konkrétně, kdyby byla přijímána opatření k omezení nebo snížení skleníkových plynů z letecké dopravy pouze na multilaterální úrovni v rámci ICAO. Okruh stran rámcové úmluvy a Kjótského protokolu se totiž nekryje s okruhem stran Chicagské úmluvy a na ní založené ICAO. Pokud by ICAO byla výlučně příslušná, mohli by členové ICAO, kteří sami nejsou vázáni Kjótským protokolem, zabránit realizaci cílů z Kjóta. Naopak by bylo smluvním stranám Kjótského protokolu ztíženo dodržovat své závazky z tohoto protokolu a aktivně přispívat k realizaci cílů z Kjóta, pokud samy – jako Evropská unie – vůbec nejsou členy ICAO.

182. S ohledem na to je nutné vycházet z toho, že smluvní strany Kjótského protokolu se v jeho čl. 2 odst. 2 nezavázaly pokračovat ve svých snahách o omezení nebo snížení skleníkových plynů z letecké dopravy výlučně v rámci ICAO.

183. V článku 2 odst. 2 Kjótského protokolu je jistě vyjádřena preference smluvních stran, že chtějí pro omezení nebo snížení skleníkových plynů z letecké dopravy hledat multilaterální řešení v rámci ICAO. To nemůže nechat bez povšimnutí ani Evropská unie při koncepci a realizaci své politiky na ochranu životního prostředí a klimatu, ačkoli nikoli ona sama, nýbrž pouze její členské státy jsou členy ICAO( ).

184. Upřednostnění multilaterálního řešení v rámci ICAO ze strany smluvních stran je ovšem čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu proměněna pouze do krajně obecně formulované povinnosti jednat (francouzsky: „obligation de moyen“, anglicky: „obligation of conduct“). Nedojde-li k dohodě v rámci ICAO v přiměřené době, musí zůstat na rozhodnutí smluvních stran Kjótského protokolu, aby přijaly opatření k realizaci cílů z Kjóta na vnitrostátní nebo regionální úrovni( ). Jinak by existovalo vážné nebezpečí, že těchto cílů nebude moci být dosaženo.

185. Je tedy otázkou účelnosti, zda a v jakém okamžiku nyní Evropská unie mimo rámec ICAO jednostranně přijme opatření k omezení nebo snížení skleníkových plynů z letecké dopravy, jejíž posouzení přísluší unijním politickým instancím. To sice neznamená, že by dotčené unijní orgány mohly v tomto ohledu jednat svobodně bez soudní kontroly. Je však nutné zohlednit, že jim při rozhodnutích, která vyžadují posouzení komplexních hospodářských a sociálních souvislostí, stejně jako při komplexních rozhodnutích v oblasti zahraničního obchodu, náleží široký prostor pro uvážení( ). Právě při zvážení výhod a nevýhod samostatné regionální akce k omezení nebo snížení skleníkových plynů z letecké dopravy, jakož i při volbě okamžiku pro takovou samostatnou akci musí být unijním orgánům přiznáno uvážení.

186. V projednávané věci je jisté a není ani sporné, že se členské státy Evropské unie několik let podílely na multilaterálních jednáních v rámci ICAO o případných opatřeních k omezení nebo snížení skleníkových plynů z letecké dopravy( ). Od unijních orgánů nebylo možné rozumně požadovat, aby poskytly grémiím ICAO neomezeně dlouhý čas k vývoji multilaterálního řešení. Je totiž nutné mít na paměti časové tlaky, které Kjótský protokol ukládá Evropské unii i četným dalším smluvním stranám pro dosažení jejich kvantifikovaných cílů k omezení a snížení emisí: V Kjótském protokolu je stanoveno zcela konkrétní období závazku, které trvá od roku 2008 do roku 2012.

187. Za těchto okolností nelze v žádném případě považovat za předčasné, že unijní zákonodárce v roce 2008 rozhodl o začlenění letecké dopravy od roku 2012 do systému EU pro obchodování s emisemi. To platí tím více, že směrnicí 2008/101 nebyly v žádném případě uzavřeny dveře pozdějším multilaterálním řešením v rámci ICAO. Naopak Unie a její členské státy výslovně i nadále usilují o „dosažení dohody o celosvětových opatřeních na snížení emisí skleníkových plynů z letecké dopravy“( ). Otevírací klauzulí v pozměněné směrnici( ) je navíc umožněno, aby v krátké době byla přijata opatření k zamezení dvojí úpravy.

188. Celkově vzato tudíž Evropský parlament a Rada Evropské unie nepřekročily při vydání směrnice 2008/101 hranice prostoru pro uvážení, který jim přísluší s ohledem na čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu. Směrnice nepředstavuje porušení čl. 2 odst. 2 Kjótského protokolu.

ii) Slučitelnost s čl. 15 odst. 3 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“

189. V dohodě o leteckých službách „otevřené nebe“ je stanoveno, že při stanovení opatření na ochranu životního prostředí musí být dodržovány normy ochrany životního prostředí v letectví přijaté Mezinárodní organizací pro civilní letectví a uvedené v přílohách Chicagské úmluvy( ), s výjimkou případů, ve kterých byly oznámeny rozdíly (čl. 15 odst. 3 první věta 1 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“). Kromě toho jsou opatření na ochranu životního prostředí přijímána v souladu s čl. 2 a 3 odst. 4 dohody o leteckých službách „otevřené nebe“ (čl. 15 odst. 3 druhá věta dohody o leteckých službách „otevřené nebe“)

– Neexistence protichůdných norem ICAO na ochranu životního prostředí

190. Co se nejprve týká čl. 15 odst. 3 první věty dohody o leteckých službách „otevřené nebe“, postačí zjištění, že v současné době – přinejmenším podle informací předložených Soudnímu dvoru v tomto řízení o předběžné otázce – neexistují žádné normy ICAO na ochranu životního prostředí přijaté pro leteckou dopravu, které by bránily začlenění letecké dopravy do systému pro obchodování s emisemi, např. systému EU; to platí i pro přílohu 16 Chicagské úmluvy.

191. 36. shromáždění ICAO v září 2007 sice smluvní státy Chicagské úmluvy důrazně vyzvalo, aby letecké dopravce jiných smluvních států zahrnovaly do systému obchodování s emisemi pouze ve vzájemné shodě s dotčenými státy( ). Tím však nebyla stanovena právně závazná norma pro leteckou dopravu a už vůbec ne norma na ochranu životního prostředí ve smyslu čl. 15 odst. 3 první věty dohody o leteckých službách „otevřené nebe“. Naopak se jedná pouze o nezávazné politické prohlášení smluvních států zastoupených na shromáždění ICAO.

192. I kdybychom však zmiňovanému rozhodnutí 36. shromáždění ICAO chtěli přisuzovat právní účinky, bylo by v každém případě pro Evropskou unii nevýznamné, protože všechny její členské státy jakožto smluvní státy Chicagské úmluvy vznesly proti tomuto rozhodnutí výhradu; výslovně si vyhradily právo vydávat a přijímat nediskriminační tržní opatření ve vztahu ke všem leteckým dopravcům ze všech států, kteří ze svého nebo z jejich území nebo v jeho rámci nabízení služby v letecké dopravě( ).

193. Navíc bylo zmiňované rozhodnutí 36. shromáždění ICAO z roku 2007 v mezidobí překonáno novějším rozhodnutím 37. shromáždění ICAO z roku 2010( ). Poslední rozhodnutí, které bylo v zásadě podpořeno i evropskými členy ICAO, uznává důležitou roli tržních opatření jako systémů pro obchodování s emisemi a v příloze doporučuje směrnice pro zavedení takových systémů smluvními státy Chicagské úmluvy. Bez ohledu na to, že ani rozhodnutí 37. shromáždění ICAO není právně závazné, nikdo z účastníků tohoto řízení o předběžné otázce netvrdil, že by směrnice 2008/101 s ním byla neslučitelná. Navíc posledně jmenované rozhodnutí naznačuje, že uvnitř ICAO se nyní začíná prosazovat pozitivnější základní postoj k začlenění letecké dopravy do vnitrostátních a regionálních systémů pro obchodování s emisemi.

194. Celkově vzato nelze tudíž z