STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

NIILA JÄÄSKINENA

přednesené dne 15. září 2011( )

Věc C‑313/10

Land Nordrhein‑Westfalen

proti

Sylvii Jansen

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Landesarbeitsgericht Köln (Německo)]

„Sociální politika – Směrnice 1999/70/ES – Rámcová dohoda o pracovních poměrech na dobu určitou – Ustanovení 5 bod 1 – Opatření k předcházení zneužití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou – ‚Objektivní důvody‘ ospravedlňující obnovení těchto pracovních smluv – Zohlednění počtu nebo celkové doby trvání po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou – Odůvodnění vyhrazené veřejnému sektoru – Odůvodnění na základě rozpočtových prostředků vyhrazených pro pracovní poměry na dobu určitou – Ustanovení 8 bod 3 – Snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců – Konformní výklad“





I – Úvod

1. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Landesarbeitsgericht Köln (Zemský pracovní soud v Kolíně nad Rýnem, Německo) se týká výkladu ustanovení 5 bodu 1 a ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené dne 18. března 1999 (dále jen „rámcová dohoda“), která je obsažena v příloze směrnice Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS( ).

2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Sylvií Jansen a jejím zaměstnavatelem, soudní správou Land Nordrhein-Westfalen (Spolková země Severní Porýní-Vestfálsko), týkajícího se ukončení poslední z řady pracovních smluv na dobu určitou, na jejichž základě byla S. Jansen nepřetržitě téměř po dobu devíti let zaměstnána u Landgericht Köln (zemský soud v Kolíně nad Rýnem), přičemž v této pracovní smlouvě bylo sjednáno, že je uzavírána z důvodu dočasně volných rozpočtových prostředků.

3. Předkládající soud zdůrazňuje, že se spor v původním řízení týká případu, který není neobvyklý, ale zcela běžný. Právní zástupce S. Jansen na jednání uvedl, že zde existuje přebujelost zaměstnávání na základě instrumentalizace pracovních smluv na dobu určitou z důvodu využití dotčených ustanovení a že podle jeho odhadu existuje 100 000 osob, které se nacházejí v situaci rovnocenné se situací dotyčné, a sice osoby, s nimiž byla pracovní smlouva uzavřena na základě totožných rozpočtových důvodů.

4. Landesarbeitsgericht Köln se v podstatě obrací na Soudní dvůr s dosud neřešenou otázkou, zda je při posuzování existence objektivního důvodu využití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou uzavřených mezi totožnými smluvními stranami ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody nutno zohlednit počet nebo celkovou dobu trvání výše uvedených smluv.

5. Kromě toho je Soudní dvůr žádán, aby rozhodl, zda ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody umožňuje omezit využití důvodu, v daném případě hospodářského, na zaměstnavatele ve veřejném sektoru, aby ospravedlnili takový objektivní důvod, a v jakém rozsahu mohou být rozpočtová opatření přijatá dotčeným orgánem veřejné moci v tomto ohledu použita jako konkrétní základ.

6. Nakonec předkládající soud pokládá otázku podobnou předběžným otázkám, kterými se již Soudní dvůr zabýval, která se týká požadavků souvisejících s ustanovením 8 bodem 3 rámcové dohody, obvykle označovaným právní teorií za „ustanovení o nesnižování úrovně ochrany zaměstnanců“, a právních důsledků, které je třeba vyvodit z případné neslučitelnosti s tímto ustanovením.

II – Právní rámec

A – Unijní právo

7. Směrnice 1999/70 je založena na čl. 139 odst. 2 ES (nyní čl. 155 odst. 2 SFEU) a jejím účelem je podle jejího článku 1 „provedení rámcové dohody […] uzavřené […] mezi obecnými mezioborovými organizacemi (UNICE, EKOS a CEEP), která je obsažena v příloze“.

8. Sedmnáctý bod odůvodnění směrnice 1999/70 stanoví: „pokud jde o pojmy používané v rámcové dohodě, které v ní nejsou zvlášť vymezeny, ponechává tato směrnice členským státům volnost vymezit je v souladu s vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi, obdobně jako u jiných směrnic z oblasti sociální politiky používajících obdobné pojmy, za předpokladu, že tyto definice odpovídají obsahu rámcové dohody“.

9. Druhý pododstavec preambule rámcové dohody stanoví:

„Strany uznávají, že pracovní smlouvy na dobu neurčitou jsou a nadále budou obecnou formou pracovního poměru mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem. Rovněž uznávají, že pracovní smlouvy na dobu určitou odpovídají za určitých okolností potřebám zaměstnavatelů i zaměstnanců.“

10. Podle třetího pododstavce uvedené preambule stanoví rámcová dohoda obecné zásady a minimální požadavky týkající se pracovních poměrů na dobu určitou vytvořením zejména obecného rámce určeného k zajištění rovného zacházení pro zaměstnance s pracovním poměrem na dobu určitou jejich ochranou před diskriminací a pro využívání pracovních smluv na dobu určitou na základě přijatelném pro zaměstnavatele i zaměstnance.

11. Body 6 až 8 a 10 obecného odůvodnění rámcové dohody mají následující znění:

„6. vzhledem k tomu, že pracovní smlouvy na dobu neurčitou jsou obecnou formou pracovních poměrů a přispívají ke kvalitě života dotyčných zaměstnanců a zlepšují jejich výkon;

7. vzhledem k tomu, že použití pracovních smluv na dobu určitou, založených na objektivních příčinách, představuje určitý způsob, jak zabránit jejich zneužívání;

8. vzhledem k tomu, že pracovní smlouvy na dobu určitou jsou charakteristické pro zaměstnání v některých odvětvích, povoláních a činnostech a mohou vyhovovat jak zaměstnavatelům, tak zaměstnancům;

[…]

10. vzhledem k tomu, že tato dohoda ponechává na členských státech a sociálních partnerech vymezení prováděcích pravidel k těmto obecným zásadám, minimálním požadavkům a ustanovením, aby bylo možné přihlédnout k situaci v každém členském státě a k okolnostem v konkrétních odvětvích a povoláních, včetně činností sezónní povahy.“

12. Podle ustanovení 1 písm. b) rámcové dohody je jejím účelem vytvořit rámec, který zabrání zneužití vyplývajícímu z použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou.

13. Ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody, nadepsané „Opatření k předcházení zneužití“, uvádí:

„K předcházení zneužití vznikajícímu využitím po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou, pokud žádná právní opatření pro předcházení zneužití neexistují, zavedou členské státy po konzultaci se sociálními partnery, v souladu s vnitrostátními právními předpisy, kolektivními smlouvami nebo zvyklostmi, nebo sociální partneři, způsobem, který přihlédne k potřebám specifických odvětví nebo kategorií zaměstnanců, jedno nebo více z následujících opatření:

a) objektivní důvody ospravedlňující obnovení těchto pracovních smluv a poměrů;

b) maximální celkové trvání po sobě jdoucích pracovních smluv a poměrů na dobu určitou;

c) počet obnovení těchto smluv a poměrů.“

14. Ustanovení 8 bod 3 rámcové dohody stanoví:

„Provádění této dohody neodůvodňuje snížení obecné úrovně ochrany poskytované zaměstnancům v oblasti působnosti této dohody.“

B – Vnitrostátní právo

1. Zákon o pracovních smlouvách na dobu určitou

15. Směrnice 1999/70 byla do německého právního řádu provedena spolkovým zákonem ze dne 21. prosince 2000 o práci na částečný pracovní úvazek a smlouvách na dobu určitou( ) (dále jen „TzBfG“).

16. Ustanovení § 14 odst. 1 uvedeného zákona, které je nadepsáno „Možnost omezit dobu trvání pracovních smluv“, stanoví:

„1) Uzavření pracovní smlouvy na dobu určitou je přípustné, pokud je k tomu dán objektivní důvod. Objektivní důvod existuje zejména tehdy, kdy:

1. potřeba výkonu práce existuje pouze přechodně;

2. sjednání doby určité navazuje na vzdělávání nebo studium za účelem usnadnění přechodu pracovníka do navazujícího zaměstnání;

3. pracovník nahrazuje jiného pracovníka;

4. zvláštnost vykonávané práce odůvodňuje sjednání doby určité;

5. sjednání doby určité se váže ke zkušební době;

6. důvody ke sjednání doby určité leží na straně pracovníka;

7. pracovníkovi je vyplácena odměna z rozpočtových prostředků, jež jsou určeny pro práci na dobu určitou, a pracovník je zaměstnán v souladu s tímto režimem;

8. doba určitá je stanovena na základě vzájemné dohody uzavřené před soudem.“

17. Ustanovení § 16 TzBfG stanoví, že v případě neplatnosti pracovní smlouvy na dobu určitou se tato pracovní smlouva považuje za pracovní smlouvu na dobu neurčitou.

2. Zákon o rozpočtu spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko

18. Ustanovení § 7 odst. 3 první věta zákona ze dne 3. února 2004 o rozpočtu spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko pro období 2004/2005( ) (dále jen „zákon o rozpočtu spolkové země“) stanoví:

„Pracovní místa úředníků a zaměstnanců lze v obdobích, ve kterých není těmto úředníkům nebo zaměstnancům poskytována žádná odměna nebo je jim poskytována jen částečná odměna, v rozsahu, ve kterém nejsou využity prostředky připadající na tato místa úředníků či zaměstnanců, obsadit pomocnými silami z řad úředníků nebo pomocnými pracovními silami (‚Aushilfskräften‘)( ).“

III – Spor v původním řízení a předběžné otázky

19. Počínaje dnem 3. července 1997 byla Sylvia Jansen zaměstnána jako zaměstnankyně na plný úvazek v soudní správě spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko, konkrétněji u Landgericht Köln (zemský soud v Kolíně nad Rýnem), na základě po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou. Tyto pracovní smlouvy, které byly bez přerušení obnovené celkem osmkrát, byly uzavřeny za účelem obsazení volných pracovních míst vzniklých v důsledku rodičovských dovolených, mimořádných dovolených, jakož i dočasného omezení pracovní doby, pro které se rozhodli úředníci tohoto soudu.

20. V poslední pracovní smlouvě na dobu určitou uzavřené mezi Sylvií Jansen a jejím zaměstnavatelem na období od 12. prosince 2005 do 30. června 2006 bylo použití takové formy pracovní smlouvy odůvodněno dočasně dostupnými rozpočtovými prostředky v souladu s § 7 odst. 3 zákona o rozpočtu spolkové země.

21. Dne 3. května 2006 S. Jansen podala proti svému zaměstnavateli žalobu u Arbeitsgericht Köln (pracovní soud v Kolíně nad Rýnem), kterou se zejména domáhala určení, že její pracovní poměr u zaměstnavatele neskončí ke dni skončení pracovního poměru stanovenému ve smlouvě ze dne 12. prosince 2005, ale že se tato pracovní smlouva považuje za smlouvou na dobu neurčitou. Prvostupňový soud rozsudkem vydaným dne 31. srpna 2006 žalobě S. Jansen vyhověl.

22. Spolková země Severní Porýní-Vestfálsko podala odvolání k překládajícímu soudu, Landesarbeitsgericht Köln. Na podporu svých tvrzení uvedla, že den skončení pracovního poměru S. Jansen stanovený v její poslední pracovní smlouvě je odůvodněn „objektivním důvodem“ ve smyslu platného německého práva. Dovolávala se skutečnosti, že v souladu s § 14 odst. 1 druhou větou TzBfG, který provádí směrnici 1999/70, je přípustné uzavřít smlouvu na dobu určitou, pokud je k tomu dán objektivní důvod, zejména v případě, kdy je na základě bodu 7 tohoto ustanovení „pracovníkovi vyplácena odměna z rozpočtových prostředků, jež jsou určeny pro práci na dobu určitou, a […] je zaměstnán v souladu s tímto režimem“. Uvedla, že ve věci v původním řízení byla S. Jansen zaměstnána jako „pomocná pracovní síla“ („Aushilfskraft“) na základě rozpočtového pravidla stanoveného § 7 odst. 3 zákona o rozpočtu spolkové země a že mohla být odměňována z dočasně uvolněných prostředků připadajících na pracovní místa stálých zaměstnanců spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko. Tvrdila, že bylo třeba počítat s tím, že uvedení zaměstnanci po skončení dočasného omezení své pracovní doby nebo svého mimořádného volna opět zahájí výkon své pracovní činnosti na plný úvazek.

23. V tomto kontextu se Landesarbeitsgericht Köln rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„První otázka

a) Je slučitelné se smyslem a účelem ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody […], která je přílohou směrnice 1999/70 […], vycházet při právním přezkumu, zda je v konkrétním případě na základě objektivních důvodů ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody odůvodněna dohoda o prodloužení pracovní smlouvy na dobu určitou, výlučně z podmínek v okamžiku uzavření této dohody o prodloužení pracovní smlouvy, aniž by byl zohledněn počet pracovních smluv na dobu určitou, které již této dohodě předcházely, nebo

b) přikazuje účel ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody, kterým je zabránit zneužívání spočívajícímu ve využívání po sobě jdoucích pracovních smluv, aby tak byly na ‚objektivní důvod‘ kladeny tím přísnější požadavky, čím více po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou již předcházelo pracovní smlouvě, která má být nyní přezkoumána, resp. čím delší bylo časové období, během kterého byl dotčený zaměstnanec již dříve zaměstnán na základě po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou?

Druhá otázka

Brání ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody […] použití právní normy vnitrostátního práva jako je § 14 odst. 1 druhá věta bod 7 [TzBfG], na základě níž jsou po sobě jdoucí pracovní smlouvy na dobu určitou pouze ve veřejné službě odůvodněny na základě ‚objektivního důvodu‘, že pracovníkovi je vyplácena odměna z rozpočtových prostředků, jež jsou v souladu s rozpočtovými pravidly určeny pro pracovní poměry na dobu určitou, zatímco u zaměstnavatelů v soukromém sektoru nejsou takové hospodářské důvody uznávány jako ‚objektivní důvod‘?

Třetí otázka

a) Je pravidlo popsané v druhé otázce (v tomto případě pravidlo vyplývající z § 14 odst. 1 druhé věty bodu 7 TzBfG) v souladu s rámcovou dohodou, pokud ustanovení rozpočtových pravidel, na které odkazuje uvedené ustanovení, obsahuje dostatečně konkrétní účel odůvodňující využití pracovní smlouvy na dobu určitou, který souvisí především s dotčenou činností a s podmínkami jejího výkonu (viz rozsudek ze dne 4. července 2006, Adeneler a další, C 212/04, Sb. rozh. s. I‑6057, bod 1 výroku)?

Pokud Soudní dvůr odpoví na třetí otázku písm. a) kladně:

b) Je tento účel stanoven dostatečně konkrétně, jestliže zákon o rozpočtu, jako v projednávaném případě § 7 odst. 3 zákona o rozpočtu spolkové země […], pouze uvádí, že rozpočtové prostředky jsou určeny pro pracovní činnost na dobu určitou, která je vykonávána prostřednictvím ‚pomocné pracovní síly‘ (‚Aushilfskraft‘)?

Pokud Soudní dvůr odpoví na třetí otázku písm. b) kladně:

c) Platí výše uvedené i v případě, že se činností ‚pomocné pracovní síly‘ (‚Aushilfskraft‘) v tomto smyslu rozumí nejen činnost, která slouží buď k pokrytí přechodně zvýšeného množství práce nebo k přechodnému nahrazení pracovníka, který je stálým zaměstnancem a nemůže dočasně vykonávat práci, ve výkonu jeho činnosti, ale která zahrnuje rovněž situaci, kdy je pracovníkovi vyplácena odměna z rozpočtových prostředků, které byly uvolněny proto, že pracovník, který je stálým zaměstnancem vykonávajícím práci na stejném pracovišti, nemůže tuto práci dočasně vykonávat, ačkoli má činnost, jíž je ‚pomocná pracovní síla‘ (‚Aushilfskraft‘) pověřena, povahu činnosti trvalé potřeby zaměstnavatele, a která obsahově nesouvisí s činností pracovníka, který je stálým zaměstnancem a který nemůže svou práci dočasně vykonávat, nebo

d) je výklad pojmu ‚pomocná pracovní síla‘ (‚Aushilfskraft‘) popsaný v třetí otázce písm. c) v rozporu s účelem a cílem rámcové dohody […], kterým je zabránit zneužívání spočívajícímu ve využívání po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou, a v rozporu se zásadou formulovanou v rozsudku ze dne 23. dubna 2009, Angelidaki a další (C 378/07 až C 380/07, Sb. rozh. s. I‑3071, bod 2 výroku), že ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody […] brání použití vnitrostátní právní úpravy tak, že obnovování po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou ve veřejném sektoru je považováno za ospravedlněné ‚objektivními důvody‘ ve smyslu zmíněného ustanovení pouze z toho důvodu, že jsou tyto smlouvy založeny na zákonných ustanoveních, která umožňují jejich obnovování k uspokojení určitých dočasných potřeb, zatímco ve skutečnosti jsou uvedené potřeby stálé a trvalé‘?

Čtvrtá otázka

Porušuje členský stát ustanovení 8 bod 3 rámcové dohody […], pokud do zákona, který je určen k provedení směrnice 1999/70 […] do vnitrostátního práva, zavádí obecně pro celou oblast veřejné služby takový důvod pro využití pracovního poměru na dobu určitou, jako je důvod na základě rozpočtových pravidel popsaný v druhé otázce, jestliže tento důvod existoval ve vnitrostátním právu před přijetím uvedené směrnice ve srovnatelné formě pouze pro menší úseky veřejné služby (oblast vysokého školství)? Vede takové porušení k tomu, že vnitrostátní pravidlo nesmí být nadále uplatňováno?“

IV – Řízení před Soudním dvorem

24. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Soudnímu dvoru v projednávané věci došla soudní kanceláři dne 29. června 2010.

25. S projednávanou věcí byla spojena související věc, která byla později od projednávané věci oddělena( ).

26. Spolková země Severní Porýní-Vestfálsko, S. Jansen, německá vláda a Evropská komise předložily písemná vyjádření.

27. Na jednání konaném dne 25. května 2011 všichni účastníci řízení přednesli ústní vyjádření.

V – Analýza

A – K posouzení objektivních důvodů pro obnovení po sobě jdoucích smluv na dobu určitou z hlediska časových faktorů

28. První otázka se týká případného zohlednění počtu nebo celkové doby trvání po sobě jdoucích smluv na dobu určitou uzavřených před smlouvou, která je předmětem sporu, v rámci posouzení objektivního důvodu ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody přiložené ke směrnici 1999/70.

29. Za účelem odůvodnění své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud, jehož analýza podle všeho směřuje ke kladné odpovědi na položenou otázku, uvádí, že Bundesarbeitsgericht (Spolkový pracovní soud)( ) naopak v současné době zastává názor, že otázka, zda zaměstnanec, který pracuje na základě smlouvy na dobu určitou, již pracoval u svého současného zaměstnavatele na základě předchozích smluv na dobu určitou, nemá vliv na posouzení existence objektivních důvodů. Mimoto skutečnost, že s týmž zaměstnancem bylo již dříve uzavřeno několik smluv na dobu určitou, neukládá povinnost stanovit obzvláště přísná kritéria pro přijetí závěru o existenci objektivních důvodů( ).

30. Je pravda, jak tvrdí německá vláda, že v oblasti sociální politiky si členské státy zachovaly určitý stupeň normativní pravomoci. V souladu s článkem 151 SFEU a násl. (dříve článek 136 ES a násl.) totiž opatření, která jsou v této oblasti Evropským Společenstvím a členskými státy přijímána, berou v úvahu rozmanitost vnitrostátních zvyklostí( ). Směrnice 1999/70 tak stanoví, že členské státy mají širokou posuzovací pravomoc ohledně volby formy a prostředků k přijetí opatření k provedení rámcové dohody, která je k ní přiložena, přičemž tato dohoda stanoví pouze minimální požadavky a obecné zásady týkající se pracovních poměrů na dobu určitou( ).

31. Je však nesporné, že i v oblastech pravomocí, které si členské státy zachovaly, musí členské státy jednat způsobem, který respektuje obsah a cíle unijního práva, jak vyplývá zejména z čl. 288 třetího pododstavce SFEU (dříve čl. 249 třetí pododstavec ES)( ). Proto, ačkoli je účelem rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou v souladu s jejím názvem pouze stanovit obecný rámec v dané oblasti, měla tato dohoda značný vliv na právo členských států, o čemž svědčí četné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Soudnímu dvoru za účelem výkladu ustanovení této dohody.

32. Pokud jde o pojmy, které jsou použité v rámcové dohodě, ale nejsou v ní výslovně vymezeny( ), směrnice 1999/70 a uvedená dohoda ponechávají na členských státech, aby je vymezili v souladu s vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi, za předpokladu, že definice přijaté na vnitrostátní úrovni odpovídají obsahu rámcové dohody( ) a neporušují její účel, cíl ani užitečný účinek( ). Zvláště ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody nedefinuje, co je třeba rozumět „objektivními důvody“ ve smyslu tohoto ustanovení. Skutečnost, že tvůrci rámcové dohody neuvedli žádné údaje, způsobila nejistotu ohledně smyslu a dosahu tohoto pojmu. Soudní dvůr rozhodl, že tento pojem je třeba vykládat s přihlédnutím k cílům, které rámcová dohoda sleduje, jakož i ke kontextu, jehož je toto ustanovení součástí( ).

33. V projednávané věci je hlavním účelem ustanovení, jehož výklad je požadován, zamezit zneužívání, které může vyplývat z dlouhodobého používání smluv na dobu určitou( ). Toto ustanovení má zabránit tomu, aby mnohonásobné používání těchto smluv odporovalo jejich obvyklé funkci.

34. Předně uvádím, že ustanovení 5 rámcové dohody samo o sobě nezakazuje, ani vícenásobné, opětovné uzavírání smluv na dobu určitou mezi totožnými smluvními stranami. Stanoví pouze přijetí opatření určených k vymezení rámce pro takové použití( ) s cílem zabránit tomu, aby byla osoba zaměstnaná na základě pracovního poměru na dobu určitou příliš dlouho v nejisté situaci, která může oslabit její postavení( ), a aby byla zbavena ochrany, kterou poskytují zaměstnancům v pracovním poměru na dobu neurčitou ustanovení týkající se zamezení propouštění( ). Soudní dvůr zdůraznil, že možnost stabilního zaměstnání podle rámcové dohody skutečně představuje významný prvek ochrany zájmů pracovníků( ). Poznamenávám, že Soud pro veřejnou službu Evropské unie se ztotožnil s tímto přístupem a rozhodl, že ačkoli nelze konstatovat, že strany, které podepsaly rámcovou dohodu, povýšili stabilitu zaměstnání na závaznou obecnou právní zásadu, představuje stabilita zaměstnání cíl, který tyto strany sledují( ).

35. Pouze zneužití řady smluv na dobu určitou za účelem trvalého zabezpečení stálých potřeb zaměstnavatele je zakázané a je třeba mu předcházet přijetím jednoho či více omezujících opatření stanovených v uvedeném ustanovení s tím, že členské státy mají povinnost tato opatření provést, ale mohou si vybrat ze tří stanovených kategorií opatření.

36. Ve své judikatuře Soudní dvůr sice přiznává velký význam konkrétní situaci vytvořené opakovaným uzavíráním smluv na dobu určitou( ), ale dosud nerozhodl o otázce, zda je za účelem posouzení existence objektivního důvodu ve smyslu bodu 1 písm. a) ustanovení 5 rámcové dohody pro použití takové formy pracovního poměru třeba zohlednit časové údaje, které se netýkají pouze poslední z těchto smluv.

37. V tomto ohledu souhlasím se stanoviskem překládajícího soudu, se kterým se ztotožňují S. Jansen i Komise, podle kterého lze dosáhnout cíle uvedeného ustanovení směřujícího k předcházení zneužívání spojených s používáním po sobě jdoucích smluv na dobu určitou pouze tehdy, když jsou pro účely použití tohoto ustanovení stanovena tím přísnější kritéria pro přijetí závěru o existenci „objektivních důvodů“, čím více bylo smluv na dobu určitou, které předcházely sporné smlouvě, nebo čím delší byla doba, během které byl dotčený zaměstnanec již dříve zaměstnán na základě po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.

38. V praxi platí, že čím delší je doba, během které byl zaměstnanec zaměstnán na základě obnovovaných smluv na dobu určitou, tím je pravděpodobnější, že se jedná o zneužití, zvláště pokud, jako v projednávané věci( ), dotčená osoba plnila podobné služební povinnosti, které spadají do běžné a stálé činnosti zaměstnavatele, a to několik let po sobě. V takovém případě je o to důležitější, aby zaměstnavatel prokázal, že opravdu sledoval objektivní cíle a konkrétně, že prostřednictvím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou pokryl potřebu plnění práce, která byla skutečně dočasná, nikoliv stálá. Pokud zaměstnavatel nepředloží důkaz o existenci konkrétních ospravedlňujících skutečností, bude zřejmé, že použití takových smluv bylo zneužívající, jelikož jeho cílem bylo obsadit pracovní místo odpovídající strukturálním personálním potřebám osobou, která se dostala do profesně nejisté situace, i když uvedené místo mohlo být obsazeno trvale prostřednictvím zaměstnání na základě smlouvy na dobu neurčitou. Za účelem posouzení slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s cíli ustanovení 5 rámcové dohody totiž judikatura Soudního dvora vnitrostátním soudům ukládá, aby provedly přezkum „skutečné existence“ potřeb pokrytých použitím po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, aniž by byly povinny přihlédnout k objektivním důvodům stanoveným v uvedené právní úpravě( ).

39. Pokud by se přezkoumávala jen situace v okamžiku uzavření poslední pracovní smlouvy a pokud by se posuzoval pouze obsah objektivního důvodu stanoveného v této smlouvě, bez ohledu na pracovní smlouvy, které předtím uzavřely smluvní strany, jak to navrhují spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a německá vláda, ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody by bylo zbaveno svého užitečného účinku( ). Připomínám, že z povahy věci není sporná pracovní smlouva izolovaná, ale je součástí řady smluv na dobu určitou, neboť v opačném případě by nespadala do působnosti uvedeného ustanovení( ). Zakázaným je právě opakované uzavírání smluv na dobu určitou bez objektivního důvodu, nikoliv oprávněné používání této formy smluv zaměstnavatelem. Nepřetržitý sled( ) pracovních poměrů na dobu určitou během obzvláště dlouhého období, jejichž cílem je, aby tentýž pracovník pravidelně vykonával totožné úkoly bez ohledu na povahu zastupování, přitom svědčí o zneužívající povaze těchto opakovaných pracovních poměrů. Podle mého názoru je tedy třeba zohlednit veškeré okolnosti, včetně časových okolností, které obklopují poslední pracovní smlouvu, za účelem posouzení souladu této smlouvy s požadavky unijního práva.

40. Konečně odmítám argument německé vlády vycházející ze znění bodu 1 uvedeného ustanovení 5, že pokud by tvůrci rámcové dohody chtěli, aby byla zohledněna časová kritéria za účelem ověření existence objektivního důvodu, výslovně by to stanovili.

41. Předkládající soud odůvodnil svou první předběžnou otázku tím, že uvedl, že opatření popsaná v ustanovení 5 bodě 1 písm. a) až c) rámcové dohody musí být podle něj považována za rovnocenná( ), ale že opatření obsažená v bodě 1 písm. b) a c) se přesto liší od opatření obsažených v bodě 1 písm. a) tím, že jejich použití zajišťuje přímo či alespoň nepřímo, že využívání pracovních smluv na dobu určitou týkajících se pracovního místa u téhož zaměstnavatele je přípustné pouze po omezenou celkovou dobu.

42. Je pravda, že ze struktury tohoto ustanovení by bylo možné nabýt dojem, že tři kategorie omezujících opatření, které jsou v něm stanoveny, je třeba od sebe oddělit, protože stanoví, že členské státy jsou povinny zavést do vnitrostátního práva jednu nebo více uvedených možností právní úpravy.

43. Za předpokladu přijetí tohoto přístupu by bylo možné dospět k závěru, že při posuzování podmínky týkající se existence objektivních důvodů ospravedlňujících obnovení smluv, která je stanovena v bodě 1 písm. a) uvedeného ustanovení 5, není třeba zohlednit celkovou maximální dobu trvání v případě posloupnosti smluv na dobu určitou uvedenou v bodu 1 písm. b), ani počet obnovení takovýchto smluv uvedený v bodu 1 písm. c).

44. Nicméně se mi nezdá, že by cílem rámcové dohody bylo oddělit tři druhy preventivních opatření, které jsou uvedeny v bodě 1 ustanovení 5. Naopak, členské státy jsou rámcovou dohodou vyzvány, aby podle svého výběru přijaly „jedno nebo více stanovených opatření“. Tato opatření nejsou alternativní povahy, v důsledku čehož by jedno z nich vylučovalo obě ostatní, ale vzájemně se doplňují, a dokonce je lze všechna použít kumulativně( ), aby bylo dosaženo preventivního cíle, který je sledován. Uvádím, že v praxi může být účinnost vnitrostátního pravidla omezujícího počet obnovení snížena, pokud není doplněna o ustanovení, které navíc stanoví maximální dobu trvání pro každou obnovenou smlouvu( ), a naopak. Vzhledem k jejich vzájemnému působení( ) se tedy domnívám, že kritéria přípustnosti týkající se celkové doby trvání a počtu smluv na dobu určitou uzavřených mezi totožnými smluvními stranami, která jsou vlastní dvěma posledním z těchto tří ustanovení, mohou rovněž užitečně objasnit výklad prvního z nich.

45. Rámcová dohoda se má použít nepřímo prostřednictvím ustanovení, která je třeba provést ve vnitrostátním právu členskými státy nebo sociálními partnery, kteří za tímto účelem disponují širokým prostorem pro uvážení. Tento prostor pro uvážení však není neomezený, protože opatření přijatá na vnitrostátní úrovni nemohou zpochybňovat důvod existence rámcové dohody( ). Pojem „objektivní důvod“ je tak třeba vykládat s přihlédnutím ke všem relevantním faktorům a na základě teleologického přístupu. Za účelem posouzení existence takového důvodu v dané věci je tedy vnitrostátní soud povinen analyzovat dotčený pracovní poměr konkrétně a jako celek. Mimoto musí zajistit, aby bylo na závěr této analýzy skutečně dosaženo cíle spočívajícího v zabránění zneužívajícím praktikám. I v tomto ohledu je užitečný účinek ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody podmíněn dodržením uvedených požadavků.

B – K možnosti použít objektivní důvod obnovování po sobě jdoucích smluv na dobu určitou vyhrazený výlučně pro zaměstnavatele ve veřejném sektoru

46. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda členský stát může s ohledem na ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody stanovit objektivní důvod použití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, který vychází z časově omezené dostupnosti rozpočtových prostředků a jehož použití je vyhrazeno zaměstnavatelům ve veřejném sektoru.

1. K dřívější judikatuře Soudního dvora

47. Úvodem je třeba připomenout, že jak ze znění směrnice 1999/70 a rámcové dohody, tak i z jejich struktury a účelu vyplývá, že se požadavky, které jsou v nich uvedené, použijí na pracovní smlouvy na dobu určitou uzavřené se správními orgány a dalšími subjekty veřejného sektoru, jakož i na pracovní smlouvy uzavřené se zaměstnavateli v soukromém sektoru( ).

48. Soudní dvůr připustil, že v rámci výkladu ustanovení 5 uvedené rámcové dohody je možné rozdílné zacházení s těmito dvěma kategoriemi zaměstnání, přičemž uvedl, že „[uvedené ustanovení] jako takové nebrání tomu, aby členský stát upravoval odlišně zneužití použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou podle toho, zda uvedené smlouvy nebo poměry byly uzavřeny se zaměstnavatelem v soukromém sektoru nebo se zaměstnavatelem ve veřejné správě“( ). Soudní dvůr tak rozhodl s přihlédnutím k posuzovací pravomoci ponechané členským státům v dané oblasti uvedeným ustanovením( ), avšak neuvedl důvody, které ospravedlňují takové rozlišení mezi soukromým a veřejným sektorem( ).

49. Poznamenávám, že Soudní dvůr použil obecnou formulaci, která jasně nestanoví, zda se tato úvaha použije na bod 1 nebo bod 2 ustanovení 5 rámcové dohody, nebo na oba tyto body. Ačkoli se obě tato ustanovení týkají opatření směřujících k zabránění zneužívání po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů na dobu určitou( ), mají odlišný účel, jelikož první bod se týká preventivních opatření, zatímco druhý bod se týká sankčních opatření. Mimoto tato ustanovení stanoví odlišné režimy, jelikož první z těchto bodů stanoví, že členské státy zavedou jeden z druhů stanovených právních opatření, pokud v jejich vnitrostátním právním řádu neexistují rovnocenná právní opatření, zatímco druhý bod pouze stanoví, že členské státy mohou stanovit podmínky, za jakých jsou pracovní smlouvy na dobu určitou považovány za „po sobě jdoucí“ nebo jsou posuzovány jako smlouvy na dobu neurčitou( ).

50. Tato dřívější judikatura neumožňuje přímo odpovědět na otázku položenou v projednávané věci, neboť rozsudky vydané Soudním dvorem se týkaly právních sankcí použitelných v členském státě, došlo-li k nadměrnému používání po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, zatímco projednávaná věc se týká problematiky vyvstávající v počáteční fázi, a sice specifikace objektivních důvodů, při kterých může být obnovování takových smluv povoleno ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody. Jinými slovy, ve věcech, které Soudní dvůr dosud projednával, rozhodoval o zvláštním zacházení, které lze přiznat veřejnému sektoru na základě důsledků zneužití, zatímco v projednávané věci se jedná o posouzení takového zacházení z hlediska případné existence zneužití( ).

2. Ke znění ustanovení

51. Za účelem výkladu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody je třeba nejprve analyzovat jeho znění. Na podporu svého tvrzení, že rozlišení mezi zaměstnáními ve veřejném sektoru a zaměstnáními v soukromém sektoru je výslovně povoleno, německá vláda uvádí, že v uvedeném ustanovení jsou členské státy vyzvány, aby zohlednily „des besoins de secteurs spécifiques“ (potřeby specifických odvětví), jak je uvedeno ve francouzské verzi tohoto ustanovení. Tato vláda dodává, že bod 10 obecného odůvodnění rámcové dohody( ) a třetí pododstavec preambule rámcové dohody( ) též vyznívají v tomto smyslu.

52. Ustanovení 5 bod 1 rámcové dohody sice jasně opravňuje členské státy, aby zohlednily zvláštní znaky určitých odvětví, kterými se vyznačují specifické činnosti, které jsou v jejich rámci vykonávány. Flexibilita stanovená uvedeným ustanovením má umožnit, aby vnitrostátní opatření odpovídala konkrétním okolnostem příslušné profesionální oblasti. Toto ustanovení však výslovně nestanoví, že se na zaměstnání ve veřejném sektoru může vztahovat takováto zvýhodňující právní úprava.

53. S přihlédnutím k různým jazykovým verzím ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody( ) uvádím, že německá verze používá formulaci „bestimmter Branchen“, kterou lze přeložit do francouzštiny jako „branches déterminées“ (určitá odvětví), a nikoliv jako „secteurs spécifiques“ (specifická odvětví), jak je uvedeno ve francouzské verzi. Jak uvedla Komise při jednání v odpovědi na otázku, kterou jsem jí v tomto ohledu položil, tato terminologie odkazuje spíše na profesionální oblasti, jako je průmysl, výroba automobilů, výroba železa a oceli, bankovnictví, pojišťovnictví a podle mého názoru také metalurgie, lodní doprava, maloobchod, zdravotnictví, atd., než na rozdělení, které by umožňovalo odlišit soukromý sektor od veřejného sektoru.

54. Mám za to, že pojem použitý v tomto ustanovení 5 musí být rovněž vykládán s odkazem na relevantní kritéria kolektivního pracovního práva s tím, že hospodářský pojem „odvětví“ je zejména používán pro vymezení působnosti kolektivních pracovních smluv ve vztahu k jednotlivým povoláním. Podle mého názoru rozlišení založené pouze na ustanoveních rozpočtového práva nebo správního práva taková kritéria nesplňuje.

55. Jsem tedy názoru, že právní postavení zaměstnavatele podle toho, zda je soukromoprávní či veřejnoprávní osobou, není v rámci použití uvedeného ustanovení příliš relevantní.

3. K účelu ustanovení

56. Kromě toho je nesporné, že při výkladu ustanovení je třeba kromě jeho znění zohlednit obecné cíle právního předpisu, jehož je toto ustanovení součástí, a zvláštní důvody, které vedly k jeho přijetí( ).

57. Jak zdůrazňuje předkládající soud, který připomíná znění bodu 6 obecného odůvodnění rámcové dohody( ), tento bod vychází ze základního předpokladu, že pracovní smlouva na dobu neurčitou je formou smlouvy, ke které mají v zásadě vést pracovní poměry. Tento obecný směr vyjadřuje určitou výhradu stran, které tuto dohodu podepsaly, ve vztahu k práci na dobu určitou, která je potvrzena hlavními ustanoveními této dohody( ), na rozdíl od názoru, který převládl v rámcové dohodě o částečném pracovním úvazku, jejímž cílem je podpořit tuto posledně uvedenou formu zaměstnání( ). Je sice možné uzavřít nebo obnovit smlouvu na dobu určitou. Taková možnost, která je odchylkou od obecného pravidla, však musí být formulována restriktivně, jak uvádějí bod 8 uvedeného obecného odůvodnění( ) a druhý pododstavec preambule rámcové dohody( ), na které poukazuje Soudní dvůr ve své judikatuře( ).

58. Přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda v projednávané věci ustanovení § 14 odst. 1 druhé věty bodu 7 TzBfG nevedou v praxi k tomu, že by základní zásada, podle které musí převládat smlouvy na dobu neurčitou, byla zbavena své podstaty, ani k tomu, že by byla ohrožena rovnováha mezi přítomnými zájmy, tak jak je pojata v unijním právu, tím, že tato ustanovení příliš zjednodušují zaměstnavatelům ve veřejném sektoru opakované uzavírání smluv na dobu určitou( ).

59. Podle mého názoru neexistuje žádný platný důvod pro to, aby byl například zaměstnanec obecního úřadu v jiném postavení, pokud jde o možnost pracovat na základě smlouvy na dobu neurčitou, než zaměstnanec pracující pro soukromou společnost, či dokonce pro neziskovou právnickou osobu, jsou-li služební povinnosti dotčených osob rovnocenné. Veřejný sektor, kterého se implicitně týká § 14 bod 1 druhá věta bod 7 TzBfG, tak nemůže spadat pod pojem „specifická odvětví“ ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 rámcové dohody, protože zcela totožné úkoly mohou vykonávat jak zaměstnanci ve veřejném sektoru, tak zaměstnanci pracující v soukromém sektoru. Není tedy odůvodněné, aby hospodářské okolnosti obdobné těm, které tento paragraf stanoví, nebyly uznány za objektivní důvody, pokud jde o zaměstnavatele v soukromém sektoru.

60. Navíc výklad ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody, který by vyhrazoval zvláštní zacházení se zaměstnáními ve veřejném sektoru, by mohl vést k dosti odlišné úrovni ochrany zaměstnanců v jednotlivých členských státech s ohledem na existující rozdíly zejména v úloze veřejných a soukromých entit při poskytování služeb obecného zájmu( ). S ohledem na cíl unijního práva spočívající ve sblížení vnitrostátních právních předpisů tak není účelné umožnit rozlišení mezi soukromým a veřejným sektorem, pokud jde o objektivní důvody použití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou, neboť dosah pojmu „veřejný sektor“ se výrazně liší v závislosti na pojetích přijatých v různých členských státech, jak již zdůraznil Soudní dvůr( ).

61. Mimoto jsem toho názoru, že právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, přiznává zaměstnavatelům ve veřejném sektoru pravomoc, která je může přivést ke zneužívání uzavírání smluv na dobu určitou, jelikož stanovením svých rozpočtových priorit by si tito zaměstnavatelé mohli sami vytvořit důvod ospravedlňující použití této formy smlouvy, a sami se tak zprostit povinnosti dodržovat základní zásady pracovního práva. Toto riziko zneužití má přitom o to větší dopad vzhledem k tomu, že byl zaznamenán značný nárůst používání smluvních zaměstnanců, a nikoliv zaměstnanců na základě smluv na dobu neurčitou nebo úředníků k uspokojování potřeb veřejného sektoru, a to nikoliv pouze v Německu, ale ve většině členských států Evropské unie( ).

62. Německá vláda vůči této analýze namítá, že zaměstnavatelé ve veřejném sektoru nejsou zvýhodňováni při vymezení případů, které mohou představovat objektivní důvod, jelikož situaci těchto zaměstnavatelů nelze srovnávat se situací zaměstnavatelů v soukromém sektoru( ). Spolková země Severní Porýní-Vestfálsko má za to, že takové zvýhodnění zaměstnavatelů ve veřejném sektoru je odůvodněné, jelikož vhodným způsobem odpovídá zvláštním rozpočtovým omezením, kterými jsou tito zaměstnavatelé vázáni a která vyžadují náhradu v podobě větší flexibility při náboru pracovníků. Předkládající soud se v tomto ohledu zabývá touto otázkou, když uvádí, že zaměstnavatel ve veřejném sektoru má právo uzavírat smlouvy pouze v rámci rozpočtových pravidel a že rozpočty jsou obvykle stanovovány pouze na omezené období.

63. Je však třeba podotknout, že návrh, který vedl k přijetí směrnice 1999/70( ), uvádí, že flexibilita vyplývající ze zohlednění „potřeb specifických odvětví“ stanovená ustanovením 5 rámcové dohody musí být chápána ve spojení se „zvláštní pozorností“, která byla jasně věnována „zvláštní situaci malých a středních podniků“ (malé a střední podniky) při vypracování znění rámcové dohody v souladu s čl. 137 odst. 2 ES (nyní článek 153 SFEU)( ). V uvedeném návrhu Komise uvádí, že jednotlivá ustanovení rámcové dohody, na které odkazuje, včetně ustanovení 5, „svědčí o vůli sociálních partnerů ponechat prostor pro uvážení při výkonu práv a povinností na základě dohody, což by mělo umožnit přihlédnout ke zvláštním potřebám pracovníků i podniků v daných odvětvích a kategoriích zaměstnanců a podniků a zejména ke zvláštním potřebám malých a středních podniků“( ).

64. Naproti tomu v přípravných pracích není nijak poukázáno na zvláštní zacházení, které by se mělo při přípravě znění ustanovení 5 rámcové dohody přiznat veřejnému sektoru. Domnívám se, že na rozdíl od situace v některých odvětvích činností pracovní místa, která jsou obsazována ve veřejném sektoru, nejsou tradičně či dokonce ze své podstaty dočasná.

65. Ze všech těchto úvah vyplývá, že ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody musí být podle mého názoru vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu ustanovení práva, na jehož základě je uzavírání po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou přípustné z důvodů rozpočtové povahy, které jsou vyhrazeny výlučně veřejnému sektoru.

C – K možnosti použít objektivní důvod pro obnovení po sobě jdoucích smluv na dobu určitou založený na rozpočtových důvodech

66. Třetí předběžná otázka, která se dělí na čtyři na sebe navazující části, se rovněž týká výkladu pojmu „objektivní důvody“ ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody.

67. Překládající soud se Soudního dvora v podstatě táže, zda uvedené ustanovení povoluje použití takových vnitrostátních ustanovení práva, jako je § 7 odst. 3 první věta zákona o rozpočtu spolkové země, ve spojení s § 14 odst. 1 druhou větou bodem 7 TzBfG, která umožňují obnovit po sobě jdoucí smlouvy na dobu určitou pouze na základě toho, že zaměstnanec je odměňován z rozpočtových prostředků určených na zaměstnávání na dobu určitou.

68. Předkládající soud se především táže, zda jsou kritéria týkající se zejména „pracovních míst […] obsazovaných […] ‚pomocnou pracovní silou‘ (‚Aushilfskraft‘)“, která jsou obsažena v § 7 odst. 3 první větě zákona o rozpočtu spolkové země, dostačující ke splnění jednotlivých podmínek, které podle judikatury Soudního dvora umožňují charakterizovat existenci objektivního důvodu ve smyslu ustanovení 5 rámcové dohody, jakož i k dodržení jak cíle, tak i účelu uvedené dohody. Předkládající soud dodává, že Bundesarbeitsgericht rozhodl, že na základě použití TzBfG není nutné, aby existovala souvislost mezi úkoly vykonávanými dočasně nepřítomným úředníkem a úkoly vykonávanými zaměstnancem zaměstnaným na dobu určitou, přičemž tyto úkoly mohou být ve skutečnosti součástí obvyklé a trvalé činnosti zaměstnavatele( ). Pokud jde podrobně o jednotlivé části třetí předběžné otázky, odkazuji na její úplné znění, které jsem uvedl výše.

69. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že objektivní důvod pro obnovení po sobě jdoucích smluv na dobu určitou stanovený v ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody je třeba chápat tak, že se vztahuje na přesné a konkrétní okolnosti charakterizující danou činnost, které proto mohou v tomto zvláštním kontextu ospravedlňovat použití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou. Takové okolnosti mohou vyplývat zejména ze zvláštní povahy úkolů, pro jejichž plnění byly takové smlouvy uzavřeny, dále z jejich charakteristických vlastností nebo případně ze sledování legitimního cíle sociální politiky členského státu( ).

70. Je nezbytné, aby objektivní důvod dovolávaný zaměstnavatelem přímo souvisel s činností, kterou v zásadě dočasně vykonává zaměstnanec zaměstnaný na základě smlouvy na dobu určitou. Předpis čistě formální povahy, který specifickým způsobem neodůvodňuje použití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou existencí objektivních faktorů vztahujících se ke zvláštnostem dotyčné činnosti a podmínkám jejího výkonu, totiž obsahuje skutečné riziko, že povede k zneužití tohoto typu smluv, a není tudíž slučitelný s cílem a užitečným účinkem rámcové dohody( ).

71. V projednávané věci se přitom podobně jako S. Jansen a Komise domnívám, že ustanovení § 7 odst. 3 první věty zákona o rozpočtu spolkové země, ve spojení s ustanovením § 14 odst. 1 druhou větou bodem 7 TzBfG, která odůvodňují použití smluv na dobu určitou pouze existencí rozpočtových prostředků určených na tento účel, jsou formulována příliš obecně a abstraktně, bez konkrétní souvislosti s obsahem a podmínkami výkonu činnosti, které se smlouva týká. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že § 7 odst. 3 zákona o rozpočtu spolkové země odkazuje na činnost zaměstnance, který má být zaměstnán na základě smlouvy na dobu určitou, pouze prostřednictvím použití pojmu „pomocná pracovní síla“ („Aushilfskraft“). Mám za to, že uvedené pravidlo rozpočtového práva nepředstavuje samo o sobě dostatečně konkrétní odůvodnění použití smluv na dobu určitou, vyžadované judikaturou Soudního dvora, neboť úkoly, které má zaměstnaná osoba vykonávat, nejsou jasně určeny ani určitelné. Ustanovení tohoto druhu neumožňují ověřit, že v tomto konkrétním případě je obnovení smlouvy na dobu určitou skutečně vhodnější než její přeměna na smlouvu na dobu neurčitou jako prostředek pro založení trvalého pracovního poměru.

72. Podotýkám že ve sporu v původním řízení nevychází poslední z dotčených smluv na dobu určitou z dočasného nahrazení jediného nepřítomného zaměstnance, ale z použití rozpočtových prostředků, které byly uvolněny v důsledku mimořádných dovolených a zkrácení pracovní doby, pro které se rozhodlo několik zaměstnanců Landgericht Köln. Je zjevné, že díky takto dosažené flexibilitě bylo možno zaměstnat S. Jansen za účelem pokrytí trvalých potřeb uvedeného zaměstnavatele, a nikoliv z důvodu povahy nebo zvláštních podmínek činnosti, jejíž výkon měl být S. Jansen svěřen.

73. Mimoto nedostatek transparentnosti dotčených ustanovení a volnost, kterou ponechává zaměstnavatelům ve veřejném sektoru, mohou vést ke zneužívajícím praktikám, kterým má rámcová dohoda předcházet, jelikož jak zdůrazňuje Komise, omezení doby trvání smluv založené na právních předpisech upravujících veřejné rozpočty není vnější okolností, ale okolností, kterou může zákonodárce ovlivňovat a měnit, a tedy interním údajem, který lze libovolně formulovat.

74. Nakonec uvádím, že uvedené rozpočtové úvahy nespadají pod cíle sociální politiky, které se uplatňují v pracovním právu( ). V kontextu sporu v původním řízení se tedy nelze domnívat, že použití po sobě jdoucích pracovních smluv na dobu určitou je ospravedlněno zvláštními okolnostmi vyplývajícími ze sledování takového legitimního cíle v souladu s judikaturou Soudního dvora( ).

75. Pro úplnost uvádím, že podle mého názoru nelze takto provedenou analýzu z hlediska judikatury týkající se pojmu „objektivní důvod“ ve smyslu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody doplnit použitím judikatury týkající se výkladu pojmu „objektivní důvody“ obsaženého v ustanovení 4 uvedené dohody( ), jak bylo diskutováno při jednání. Je skutečností, že Soudní dvůr uznal úzkou souvislost mezi pojmy uvedenými v těchto dvou ustanoveních a vymezil je podobně( ) na základě argumentace per analogiam( ).

76. Nicméně v ustanovení 4 rámcové dohody, které se týká „zásady zákazu diskriminace“, je specifikace „objektivních důvodů“ stanovena v kontextu, který se značně liší od kontextu uvedeného v ustanovení 5 uvedené dohody, které se týká „opatření k předcházení zneužití“ smluv na dobu určitou. Předmět „objektivních důvodů“ v obou těchto ustanoveních tedy není totožný. Mimoto se domnívám, že sblížení obou pojmů formulovaných dosti podobně může vést k tautologickému výsledku. Výklad jednoho z těchto pojmů podaný Soudním dvorem nemůže podle mého názoru poskytovat kritéria pro posouzení, která by mohla být doslovně převzata pro druhý z těchto pojmů, neboť i když mají tyto pojmy teoreticky podobný význam, vycházejí přesto z odlišných východisek. Rozhodující je přitom určit, které události představují „objektivní důvody“ na základě ustanovení 4 nebo na základě ustanovení 5 rámcové dohody.

77. Zejména pravidlo stanovené v souvislosti s ustanovením 4 rámcové dohody, podle kterého „důsledná personální politika spadá pod rozpočtové úvahy, které nemohou odůvodňovat diskriminaci“( ), nelze podle mého názoru jako takové použít za účelem konstatování, že by úvahy rozpočtové povahy neměly umožňovat použití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou. Domnívám se, že nelze systematicky vyloučit, jako tomu bylo v případě diskriminačních praktik, že důvody zcela hospodářského charakteru mohou odůvodňovat opakované uzavírání smluv na dobu určitou. Podle mého názoru není sice v souladu s účelem ustanovení 5 rámcové dohody, aby se zaměstnavatel mohl dovolávat rozpočtových omezení obecně jako „objektivních důvodů“. Nicméně zdá se mi legitimní, aby hospodářská omezení byla zohledněna, pokud jsou spojena s důvody jiného charakteru, jako jsou důvody týkající se cílů sociální politiky, podpory vzdělávání nebo ochrany životního prostředí, které vyplývají z pokynů státu. Pokud byla tedy stanovena zvláštní rozpočtová položka s cílem podpory návratu do zaměstnání, například ve prospěch mladých nezaměstnaných, měl by být zaměstnavatel ve veřejném sektoru oprávněn ospravedlnit opakované použití smluv na dobu určitou vůči dotčeným osobám s odkazem na takový rozpočtový směr, jehož důvod je jasně vymezený a jehož dopad bude časově omezený.

78. Podle mého názoru je s přihlédnutím k judikatuře Soudního dvora týkající se výkladu ustanovení 5 bodu 1 písm. a) rámcové dohody důležitější, aby vnitrostátní soud přezkoumal, že dovolávané ospravedlnění má skutečně přímou a účinnou příčinnou souvislost s činností, kterou má vykonávat zaměstnanec zaměstnaný na základě těchto po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.

79. Bez ohledu na to se však vzhledem k nedostatečně přesnému a konkrétnímu znění takových právních předpisů, jako jsou právní předpisy dotčené v původním řízení, domnívám, že na první část třetí předběžné otázky, která je uvedená pod písmenem a), by měl Soudní dvůr odpovědět záporně.

80. V důsledku toho se domnívám, že není třeba odpovídat na tři podpůrné otázky, které jsou uvedeny pod písmeny b) až d) uvedené předběžné otázky.

D – K ustanovení o nesnižování obecné úrovně ochrany zaměstnanců

81. Čtvrtou předběžnou otázkou se předkládající soud Soudního dvora táže, zda platné německé právo( ) může porušovat ustanovení 8 bod 3 rámcové dohody tím, že důvod pro použití po sobě jdoucích smluv na dobu určitou z rozpočtových důvodů byl vztažen na celý veřejný sektor a nevztahuje se již jen na oblast vysokého školství, jak tomu bylo podle předkládacího rozhodnutí před vstupem směrnice 1999/70 v platnost. Mimoto se předkládající soud táže na právní důsledky, které by měl vyvodit ohledně použití vnitrostátního práva z případné neslučitelnosti s tímto ustanovením o nesnižování obecné úrovně ochrany zaměstnanců.

1. K výkladu ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody

82. Ustanovení 8 bod 3 rámcové dohody stanoví, že provádění této dohody neodůvodňuje snížení obecné úrovně ochrany poskytované zaměstnancům v oblasti působnosti uvedené dohody.

83. Bez dalšího uvádím, že jak jsem již uvedl v rámci předchozí věci( ) a jak v projednávané věci zdůrazňuje německá vláda, se spíše jedná o ustanovení, které stanoví povinnost transparentnosti, pokud jde o důvody uplatňované k ospravedlnění změny právní úpravy, a nikoliv o doložku, která stanoví povinnost zachovat status quo.

84. Vzhledem k tomu, že ustanovení rámcové dohody stanoví pouze minimální požadavky, členské státy jsou nadále oprávněny k zásahům v dané oblasti, přičemž mohou buď přijmout právní úpravu, která je příznivější než předchozí právní úprava, nebo zavést dokonce nižší úroveň ochrany, pokud bude dodržena minimální úroveň ochrany stanovená rámcovou dohodou a uvedené snížení úrovně ochrany nebude možno považovat za obecné.

85. Ustanovení 8 bod 3 rámcové dohody totiž nezakazuje snížit úroveň ochrany poskytované ve vnitrostátním právu v oblasti smluv na dobu určitou. Takové snížení úrovně ochrany je přípustné, pokud respektuje dvě kritéria, která jsou kumulativní( ), z čehož vyplývá, že nesplnění jedné z těchto dvou podmínek stačí k tomu, aby se na vnitrostátní právní předpisy vztahoval zákaz stanovený ustanovením 8 bodem 3 rámcové dohody( ). Uplatní se tato kritéria:

– proto, aby bylo snížení ochrany přípustné, nesmí být zaprvé spojeno s prováděním rámcové dohody( ), což brání členským státům, aby se dovolávaly povinnosti provést směrnici jako „záminky“ pro vysvětlení změn, které zavádějí do svého vnitrostátního práva( );

– a zadruhé nesmí zasahovat do obecné úrovně ochrany zaměstnanců na dobu určitou, přičemž toto kritérium je třeba posuzovat s ohledem na počet zaměstnanců, kterých se změna právní úpravy týká( ), jakož i na všechny ochranné právní předpisy s tím, že snížení ochrany lze obecně nahradit jinými poskytnutými zárukami( ).

86. Uplatnění prvního z těchto dvou kritérií v projednávané věci by vyžadovalo, aby cílem změny zavedené zpochybněnými právními předpisy bylo skutečně provedení směrnice 1999/70 a k ní připojené rámcové dohody, přičemž v tomto ohledu je možné přihlédnout i k pozdějším vnitrostátním právním předpisům, které doplňují nebo mění původní prováděcí zákon.

87. Tak tomu však podle spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko a německé vlády není. Spolková země Severní Porýní-Vestfálsko i německá vláda odkazují na judikaturu z období před přijetím směrnice 1999/70 a na jejím základě tvrdí, že platné právo připouštělo sporný rozpočtový důvod již před vstupem TzBfG v platnost, zejména § 14 odst. 1 druhé věty bodu 7 TzBfG. Tvrdí, že tento předpis je pouze kodifikací judikatury, kterou vytvořil Bundesarbeitsgericht, a že ji nijak nerozšiřuje. Na rozdíl od toho, co uvádí předkládající soud, spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a německá vláda shodně uvádějí, že se důvod vycházející z rozpočtového omezení již uplatňoval na celou veřejnou službu. Na podporu tohoto stanoviska uvedená vláda odkazuje na přípravné práce, které vedly k přijetí TzBfG, když cituje relevantní části návrhu zákona.

88. Komise má za to, že mezi spornými ustanoveními práva a provedením směrnice 1999/70 neexistuje žádný vztah a že se německý zákonodárce každopádně výslovně nedovolával povinnosti provedení k odůvodnění zpochybněné změny právní úpravy. V důsledku toho je Komise stejně jako spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a německá vláda názoru, že sporná ustanovení TzBfG nejsou v rozporu s unijním právem. Pouze S. Jansen zastává opačné stanovisko.

89. Posouzení otázky, zda je splněno toto první kritérium, které vyžaduje přezkum vývoje platného německého práva, však v každém případě přísluší předkládajícímu soudu, i když se při tomto přezkumu předkládající soud musí řídit pokyny vyplývajícími z judikatury Soudního dvora.

90. Použije-li se v projednávané věci druhé kritérium, což by předpokládalo, že se na základě analýzy, kterou má provést překládající soud, prokáže, že je první kritérium skutečně splněno, bylo by třeba, aby změna zavedená zpochybněnými právními předpisy měla za následek snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců na dobu určitou.

91. Podle S. Jansen došlo ke skutečnému snížení uvedené úrovně oproti dřívějším právním předpisům z důvodu skutečnosti, že rozpočtový důvod pro použití smluv na dobu určitou se nyní systematicky vztahuje na celý veřejný sektor bez ohledu na dobu trvání a obsah úkolů vykonávaných zaměstnancem zaměstnaným na základě takovéto smlouvy.

92. Německá vláda má naopak za to, že kodifikací rozšíření působnosti rozpočtového důvodu, který původně platil pouze pro oblast vysokého školství, TzBfG vyjasnil obsah vnitrostátního platného práva, a zvýšil tak úroveň ochrany poskytované zaměstnancům, kteří uzavřeli smlouvy na dobu určitou.

93. Vzhledem k těmto protichůdným stanoviskům bude i zde věcí Landesarbeitsgericht Köln, aby určil, zda je v projednávané věci splněna druhá z podmínek požadovaných pro použití ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody, přičemž je třeba připomenout, že uvedené ustanovení se může vztahovat pouze na snížení takového rozsahu, který je s to celkově ovlivnit vnitrostátní právní úpravu ohledně smluv na dobu určitou. V tomto ohledu bude uvedený soud muset zejména ověřit, že je změnou právní úpravy, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, dotčena významná část zaměstnanců zaměstnaných na základě smlouvy na dobu určitou v dotyčném členském státě, jakož i posoudit dosah této změny s ohledem na všechny zbylé záruky, které TzBfG stanoví k zajištění ochrany této kategorie zaměstnanců( ).

2. K právním důsledkům případného nesouladu s ustanovením 8 bodem 3 rámcové dohody

94. Poslední otázkou, kterou si klade Landesarbeitsgericht Köln, je zda je povinen neuplatnit vnitrostátní normu, pokud se ukáže, že je tato norma v rozporu s ustanovením 8 bodem 3 rámcové dohody.

95. Z judikatury Soudního dvora( ) jasně vyplývá, že uvedené ustanovení nemůže mít přímý účinek, který by byl v tomto případě vertikální, jak jsem uvedl v předchozích stanoviscích( ). Jak připomíná spolková země Severní Porýní-Vestfálsko, ustanovení 8 rámcové dohody neukládá konkrétní povinnosti členským státům a jednotlivec se jej nemůže dovolávat před vnitrostátním soudem, na rozdíl například od ustanovení 4 bodu 1 rámcové dohody, které se jeví z hlediska svého obsahu bezpodmínečné a dostatečně přesné za tímto účelem( ).

96. V důsledku toho není předkládající soud přímo povinen odmítnout použití ustanovení vnitrostátního práva, jejichž znění je zpochybněno na základě ustanovení 8 bodu 3 rámcové dohody.

97. Jelikož za účelem dosažení souladu s čl. 288 třetím pododstavcem SFEU (dříve čl. 249 třetí pododstavec ES) jsou všechny vnitrostátní soudy povinny vykládat vnitrostátní právo tak, aby byly dodrženy požadavky unijního práva, bude Landesarbeitsgericht Köln povinen se touto povinností řídit, jak opakovaně rozhodl Soudní dvůr( ). To znamená zejména, že uvedený soud je povinen vyložit dotčenou právní úpravu v maximálním možném rozsahu ve světle znění a účelu relevantních ustanovení rámcové dohody, aby dosáhl výsledku sledovaného touto dohodou( ).

VI – Závěry

98. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Landesarbeitsgericht Köln odpověděl následovně:

„1) Ustanovení 5 bod 1 písm. a) rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené dne 18. března 1999, která je obsažena v příloze směrnice Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS, je třeba vykládat tak, že za účelem posouzení existence ‚objektivního důvodu‘ ve smyslu tohoto ustanovení není vyloučeno, aby vnitrostátní soud přihlédl k počtu smluv na dobu určitou, které předcházely obnovení smlouvy, která je přezkoumávána, jakož i k době, během které byl dotčený zaměstnanec již dříve zaměstnán na základě po sobě jdoucích smluv na dobu určitou.

2) Ustanovení 5 bod 1 uvedené rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že brání tomu, aby byl činěn rozdíl mezi veřejným a soukromým sektorem, pokud jde o posouzení existence ‚objektivního důvodu‘ ve smyslu uvedeného ustanovení.

3) Ustanovení 5 bod 1 uvedené rámcové dohody je třeba vykládat v tom smyslu, že brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která vychází z důvodů rozpočtové povahy, které jsou příliš obecné k tomu, aby splňovaly požadavky definované judikaturou Soudního dvora týkající se objektivních důvodů, které ospravedlňují obnovování smluv na dobu určitou ve smyslu tohoto ustanovení.

4) Členský stát by mohl porušit ustanovení 8 bod 3 uvedené rámcové dohody tím, že by do vnitrostátního práva zavedl důvod pro využití práce na dobu určitou týkající se rozpočtových důvodů, který se obecně uplatňuje na celý veřejný sektor, zatímco před přijetím směrnice 1999/70 se tento důvod v platném vnitrostátním právu ve srovnatelné formě vztahoval pouze na menší části veřejného sektoru, v případě, že, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu:

– ustanovení práva zavádějící takovou změnu by byla odůvodněna provedením této směrnice do vnitrostátního práva a

– uvedená změna by vedla ke snížení obecné úrovně ochrany zaměstnanců na dobu určitou, které je třeba posoudit v závislosti na počtu dotčených zaměstnanců a s ohledem na vnitrostátní právní úpravu týkající se smluv na dobu určitou jako celek.

Pokud by překládající soud s přihlédnutím k uvedeným kritériím pro posouzení dospěl k závěru, že dotčená vnitrostátní norma porušuje ustanovení 8 bod 3 uvedené rámcové dohody, nevedlo by to k povinnosti neuplatnit tuto normu, ale k povinnosti vykládat tuto normu způsobem, který by byl v souladu s unijním právem.“