STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

JÁNA MAZÁKA

přednesené dne 12. listopadu 2009( )

Věc C‑518/07

Komise Evropských společenství

proti

Spolkové republice Německo

„Ochrana fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů – Podřízení vnitrostátních orgánů dozoru státnímu dohledu – Zcela nezávislé plnění úkolů“

1. Svojí žalobou( ) se Komise Evropských společenství domáhá toho, aby Soudní dvůr konstatoval, že Spolková republika Německo tím, že orgány dozoru pověřené dohledem nad dodržováním předpisů provádějících směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES( ) ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen „orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů“) na základě práva spolkových zemí podřídila státnímu dohledu, pokud jde o dozor nad neveřejnými subjekty, nesplnila povinnost zajistit naprostou nezávislost uvedených orgánů, která pro ni vyplývá z čl. 28 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 95/46.

2. Cílem směrnice 95/46 je, aby členské státy zajišťovaly ochranu základních práv a svobod fyzických osob, zejména jejich soukromí, v souvislosti se zpracováním osobních údajů, aniž by omezily volný pohyb osobních údajů. Jinými slovy směrnice 95/46 směřuje k zavedení rovnováhy mezi volným pohybem osobních údajů, jež představuje jeden ze základních prvků fungování vnitřního trhu, na jedné straně, a ochranou základních práv a svobod fyzických osob na straně druhé.

3. Vnitrostátní orgány pověřené dohledem nad dodržováním vnitrostátních předpisů provádějících směrnici 95/46 rovněž přispívají k dosažení výše uvedeného cíle. Z dvaašedesátého bodu odůvodnění směrnice 95/46 vyplývá, že zřízení orgánů dozoru vykonávajících zcela nezávisle své úkoly v členských státech je zásadním prvkem ochrany osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Z toho důvodu čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 stanoví:

„Každý členský stát pověří jeden nebo několik orgánů veřejné moci na svém území dohledem nad dodržováním předpisů přijatých členskými státy na základě této směrnice.

Tyto orgány plní úkoly, kterými jsou pověřeny, zcela nezávisle( ).“

4. Projednávaná žaloba vychází ze sporu mezi Komisí, podporovanou Evropským inspektorem ochrany údajů, a Spolkovou republikou Německo, ve věci výkladu pojmu „zcela nezávisle“, který je uveden v čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46, a vztahuje se k plnění úkolů orgánu dozoru v oblasti ochrany osobních údajů.

5. Žaloba Komise je založena na dvou předpokladech. Podle prvního předpokladu čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 ukládá členským státům, aby jejich orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů byly „zcela nezávislé“. Komise v replice uvedla, že nejde o institucionální a organizační nezávislost, ale o úplnou funkční nezávislost, což znamená, že orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů musí být při výkonu svých úkolů zbaveny jakéhokoli vnějšího vlivu.

6. Podle druhého předpokladu dohled vykonávaný členským státem nad jeho orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů v neveřejném sektoru, jehož existenci Spolková republika Německo nezpochybnila, a navíc upřesnila tvrzení Komise týkající se různých forem uvedeného dohledu( ), porušuje naprostou nezávislost uvedených orgánů dozoru ve smyslu, v jakém ji prezentuje Komise.

7. Obrana Spolkové republiky Německo spočívá na odlišném výkladu pojmu „zcela nezávisle“ spojeného s plněním úkolů orgánů dozoru v oblasti ochrany osobních údajů. Domnívá se, že uvedený pojem se vztahuje na funkční nezávislost uvedených orgánů, což znamená jejich institucionální nezávislost v oblasti organizace výhradně ve vztahu ke kontrolovaným subjektům. V duplice dodala, že státní dohled nepředstavuje vnější vliv, neboť orgány státního dohledu nejsou vnější službou, ale interními kontrolními orgány státní správy.

8. Ačkoli lze ve vztahu k meritorní stránce projednávané žaloby tušit konflikt mezi dvěma koncepty výkonu moci výkonné v rámci státu( ), pokusím se navrhnout řešení vycházející zaprvé z vyjasnění pojmu „zcela nezávislé plnění úkolů“, a zadruhé z posouzení, zda orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů podřízené státnímu dohledu, jak popisuje Komise, mohou skutečně plnit své úkoly zcela nezávisle.

Zcela nezávislé plnění úkolů ve smyslu čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46

9. Na základě přezkumu právní úpravy Společenství a judikatury Soudního dvora lze konstatovat, že použití pojmu „nezávislost“ je časté nejen ve vztahu k veřejným orgánům, ale rovněž ve vztahu k určitým skupinám osob, jež mají potřebu nezávislosti s ohledem na své úkoly, které plní ve společenském systému či podsystému.

10. Jako příklad lze uvést čl. 19 odst. 4 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 765/2008( ) ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví požadavky na akreditaci a dozor nad trhem týkající se uvádění výrobků na trh a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 339/93, který požaduje, aby orgány dozoru nad trhem plnily své povinnosti nezávisle, nebo čl. 16 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 168/2007( ) ze dne 15. února 2007 o zřízení Agentury Evropské unie pro základní práva, který požaduje, aby uvedená agentura plnila své úkoly zcela nezávisle, nebo také čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES( ) ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice), který požaduje, aby členské státy zaručily nezávislost vnitrostátních regulačních orgánů.

11. Pojem „nezávislost“ se objevuje rovněž v rámci „soft law“. Například podle čl. 8 odst. 1 Evropského kodexu řádné správní praxe, schváleného Evropským parlamentem dne 6. září 2001( ), je úředník nestranný a nezávislý.

12. Také Soudní dvůr již měl příležitost k přezkumu nezávislosti, a to ve vztahu k Evropské centrální bance( ) nebo ke členům Evropského parlamentu( ) či k advokátům( ).

13. Navzdory častému použití pojmu „nezávislost“ není snadné vymezit jeho obsah. Vzhledem k tomu, že nezávislost je tradičně spojena se soudní mocí, existují jistá vodítka ve vztahu k soudní nezávislosti. Evropský inspektor ochrany údajů ve spisu vedlejšího účastníka rovněž navrhl vyvodit kritéria pro posouzení, zda lze určitý orgán považovat za nezávislý( ), z judikatury Soudního dvora týkající se nezávislosti soudů.

14. Mám za to, že uvedená kritéria v projednávané věci nelze použít. Soudní dvůr totiž při jejich vymezení odlišil soudy od jiných forem státní moci. V projednávané věci jde o orgány dozoru a nikdo nezpochybňuje, že uvedené orgány mají správní strukturu, a tedy že jsou součástí moci výkonné. Z toho vyplývá, že požadavek, aby plnily své úkoly zcela nezávisle, lze definovat pouze v rámci výkonné moci, a nikoli ve vztahu k jiným formám státní moci.

15. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 členským státům neukládá, aby zřídily orgány oddělené od hierarchicky organizovaného správního systému. Je však třeba doplnit, že jim v tom nic nebrání. Vzhledem k tomu, že čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 požaduje, aby členské státy zajistily zcela nezávislé plnění úkolů orgánů dozoru, a nikoli aby zajistily nezávislost uvedených orgánů, ponechává jim prostor pro uvážení za účelem rozhodnutí, jakým způsobem tomuto požadavku vyhoví.

16. Rovněž je třeba neztratit ze zřetele, že pojem „nezávislost“ je pojmem relativním, a proto je třeba uvést ve vztahu k čemu, nebo komu, a na jaké úrovni má uvedená nezávislost existovat.

17. Lze se zajisté prima facie domnívat, že daná relativita zanikne připojením slova „zcela“ k pojmu „nezávislost“. Domnívám se však, že takový závěr je mylný. Pokud bychom připustili jeho správnost, znamenalo by to, že čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 tím, že stanoví zcela nezávislé plnění úkolů orgánů dozoru v oblasti ochrany osobních údajů, požaduje nezávislost ve všech jejích možných dimenzích, tedy nezávislost institucionální, organizační, rozpočtovou, finanční, funkční, rozhodovací nebo personální.

18. Mám za to, že takový výklad čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 je nepřípustný, a že v důsledku toho, navzdory slovům „zcela nezávisle“, je vyžadovaná nezávislost relativní a musí být vymezena.

19. Domnívám se, že v rámci postupu takového vymezení, jež je zároveň postupem zjišťování obsahu požadavku vyjádřeného slovy „plnit úkoly zcela nezávisle“, je třeba vycházet z účelu, pro který byly orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů zřízeny.

20. V tomto ohledu je třeba uvést, že uvedený účel je úzce spojen s hlavním cílem samotné směrnice 95/46. V důsledku toho uvedené orgány dozoru představují jeden z prostředků umožňujících dosažení cílů sledovaných směrnicí 95/46, a z toho vyplývá, že nezávislost v rámci plnění úkolů uvedených orgánů dozoru musí být takové povahy, aby umožnila přispívat k zavedení rovnováhy mezi volným pohybem osobních údajů na jedné straně a ochranou základních práv, jakož i svobod fyzických osob, zejména jejich soukromí, na straně druhé.

21. Úroveň nezávislosti, kterou mají orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů požívat, aby mohly účinně plnit své úkoly, závisí na účelu existence uvedených orgánů dozoru chápaném v daném smyslu.

22. Pokud jde o otázku, ve vztahu ke komu musí být nezávislost zajištěna, aby orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů mohly účinně plnit úkoly, které jim byly svěřeny, nesdílím tezi Spolkové republiky Německo, podle které se jedná pouze o nezávislost ve vztahu ke kontrolovaným subjektům.

23. Mám za to, že orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů musí být rovněž nezávislé ve vztahu k dalším orgánům výkonné moci, jejíž jsou nedílnou součástí, a to na úrovni, která zajistí účinné plnění jejich úkolů.

24. Zdá se obtížné, a za okolností projednávané věci neužitečné, vymezovat všechny prvky nezbytné k zajištění zcela nezávislého plnění úkolů veřejných orgánů. Za účelem rozhodnutí o žalobě Komise je lepší zvolit metodu negativního vymezení.

25. Vyvstává tedy otázka, zda je existence státního dohledu slučitelná s úrovní nezávislosti požadovanou za účelem plnění úkolů orgánů dozoru v oblasti ochrany osobních údajů.

Slučitelnost státního dohledu s požadavky na zcela nezávislé plnění úkolů orgánů dozoru v oblasti ochrany osobních údajů

26. Jak Komise, tak Spolková republika Německo přiznávají, že znění čl. 28 odst. 1 druhého pododstavce směrnice 95/46 je výsledkem kompromisu. Obě účastnice řízení však tvrdí, že uvedené znění potvrzuje jejich argumentaci ohledně rozsahu zcela nezávislého plnění úkolů orgánů dozoru v oblasti ochrany osobních údajů.

27. Pokud jde o argument Spolkové republiky Německo, tedy že při jednáních předcházejících přijetí směrnice 95/46( ) zástupce žalobkyně potvrdil výklad čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46 zastávaný Spolkovou republikou Německo, postačí upozornit na rozsudek ze dne 14. ledna 1987, Německo v. Komise( ), v němž Soudní dvůr rozhodl, že ustanovení práva Společenství nelze vykládat s přihlédnutím k jednání mezi členským státem a jedním z orgánů Společenství. To platí tím spíše, pokud si uvědomíme, že dialog mezi jedním ze členských států a zástupcem orgánu Společenství, jenž vypracoval návrh aktu Společenství, nemůže sloužit jako základ pro výklad ustanovení práva Společenství.

28. V projednávané věci jde o orgán, který není nezávislý z institucionálního hlediska, a který v důsledku toho náleží do určitého systému, v tomto případě do systému výkonné moci. V takovém případě skutečně vzniká napětí mezi nezávislostí orgánu na jedné straně a jeho odpovědností na straně druhé. Mám za to, že dohled může být jedním z možných řešení takové situace.

29. Nezávislost nelze zaměňovat s neexistencí možnosti kontroly. Podle mého názoru je státní dohled jedním z prostředků kontroly.

30. Za účelem odpovědi na otázku, zda je státní dohled slučitelný s požadavkem na zcela nezávislé plnění úkolů orgánů dozoru v oblasti ochrany osobních údajů, je důležité zohlednit cíl sledovaný takovým dohledem. Z popisu dohledu poskytnutého Komisí vyplývá, že uvedený dohled směřuje k ověření, zda je kontrola provedená orgány dozoru účelná, zákonná a přiměřená. Z tohoto úhlu se mi zdá, že státní dohled přispívá k fungování systému dohledu nad dodržováním předpisů přijatých na základě směrnice 95/46. Pokud by se totiž ukázalo, že orgány dozoru nejednají účelným, zákonným a přiměřeným způsobem, byla by ohrožena ochrana fyzických osob, a v důsledku toho dosažení cíle sledovaného směrnicí 95/46.

31. Je třeba uvést, že ze spisu nevyplývá žádná skutečnost, která by mohla ovlivnit dosažení cíle sledovaného dohledem. Navíc nic nenasvědčuje tomu, že výkon dohledu by mohl ovlivnit zcela nezávislé plnění úkolů orgánů dozoru. Komise se v tomto ohledu nemůže spokojit s tvrzeními. Přísluší jí takové účinky dohledu prokázat.

32. Komise neprokázala negativní účinky dohledu na zcela nezávislé plnění úkolů orgánů dozoru. Podle ní k dosažení závěru, že orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů neplní své úkoly zcela nezávisle, postačuje existence státního dohledu. Z toho plyne, že Komise pouze předpokládá, že dohled naruší zcela nezávislé plnění úkolů svěřených orgánům dozoru.

33. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je v rámci řízení o nesplnění povinnosti zahájeného na základě článku 226 ES věcí Komise, aby prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakoukoliv domněnku( ).

34. Mám za to, že Komise neunesla důkazní břemeno, které jí přísluší. Neprokázala ani selhání systému dohledu, ani existenci ustálené praxe orgánů dohledu spočívající ve zneužívání pravomoci, jež by vedla k narušení zcela nezávislého plnění úkolů svěřených orgánům dozoru v oblasti ochrany osobních údajů.

35. V důsledku toho pouhá skutečnost, že takové orgány dozoru, jako jsou orgány dotčené v projednávané věci, podléhají státnímu dohledu, nemůže odůvodnit závěr, že uvedené orgány dozoru neplní své úkoly zcela nezávisle v souladu s čl. 28 odst. 1 směrnice 95/46.

36. Komise neprokázala, že dohled vykonávaný nad orgány dozoru v oblasti ochrany osobních údajů brání uvedeným orgánům dozoru ve zcela nezávislém plnění jejich úkolů. V důsledku toho je třeba její žalobu zamítnout.

K nákladům řízení

37. Podle čl. 69 odst. 2 prvního pododstavce jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch se domnívám, že je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.

Závěry

38. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:

„1) Žaloba se zamítá.

2) Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů řízení.

3) Evropský inspektor ochrany údajů ponese vlastní náklady řízení.“