Věci T-30/01 až T-32/01 a T-86/02 až T-88/02

Territorio Histórico de Álava – Diputación Foral de Álava a další

v.

Komise Evropských společenství

„Státní podpory — Daňové výhody poskytované územně správním celkem členského státu — Vynětí z daňové povinnosti — Rozhodnutí, kterými se režimy podpor prohlašují za neslučitelné se společným trhem a kterými se ukládá povinnost navrácení vyplacených podpor — Kvalifikace jako nových či existujících podpor — Provozní podpory — Zásada ochrany legitimního očekávání — Zásada právní jistoty — Rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení upraveného v čl. 88 odst. 2 ES — Nevydání rozhodnutí ve věci“

Rozsudek Soudu (pátého rozšířeného senátu) ze dne 9. září 2009 II ‐ 2929

Shrnutí rozsudku

Skutečnost, že Soud dřívějším usnesením vyhověl návrhu na vstup vedlejšího účastníka do řízení na podporu návrhových žádání účastníka řízení, nebrání tomu, aby byl proveden nový přezkum přípustnosti jeho vedlejšího účastenství. (viz bod 95)

Přijetí extenzivního výkladu práva vstupu zastupitelských sdružení, jejichž cílem je ochrana jejich členů ve věcech, v nichž vyvstávají zásadní otázky, které se mohou těchto členů dotknout, do řízení jako vedlejších účastníků, má umožnit lepší posouzení rámce věcí a současně zamezuje četnosti individuálních vedlejších účastenství, která by ohrožovala efektivitu a řádný průběh řízení. Právní zájem na vedlejším účastenství v řízeních o žalobách na neplatnost podaných proti rozhodnutím Komise, jimiž se režimy osvobození od daně prohlašují za protiprávní a neslučitelné se společným trhem a kterými se ukládá povinnost navrácení vyplacených podpor, je proto prokázán v případě meziodvětvové konfederativní profesní organizace, jejímž cílem je zejména zastupování a obrana zájmů podniků, z nichž některé jsou skutečnými příjemci podpor poskytnutých v rámci uvedených daňových režimů, a která se krom toho účastnila správního řízení, v němž byla dotčená rozhodnutí přijata. (viz body 97–104)

Smlouva zavádí odlišná řízení podle toho, zda se jedná o podpory existující, nebo nové. Zatímco nové podpory musí být v souladu s čl. 88 odst. 3 ES předem oznámeny Komisi a nemohou být provedeny před tím, než je řízení ukončeno vydáním konečného rozhodnutí, mohou být existující podpory v souladu s čl. 88 odst. 1 ES právoplatně provedeny, pokud Komise nekonstatovala jejich neslučitelnost. Existující podpory tedy mohou být případně pouze předmětem rozhodnutí o neslučitelnosti zakládajícího účinky do budoucna. Podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 88 ES, je existující podporou zejména „podpora, která se považuje za existující podporu, protože v době, kdy začala být uskutečňována, nevytvářela podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu bez toho, že by byla členským státem pozměněna“. V rámci přezkumu státní podpory, který stanoví Smlouva a nařízení č. 659/1999, nelze za účelem kvalifikace opatření jako existující podpory přijmout, že by Komise mohla mlčky přijatým rozhodnutím zaujmout stanovisko, že konkrétní opatření, které nebylo oznámeno, nepředstavovalo státní podporu v době, kdy začalo být uskutečňováno. Pouhé mlčení orgánu totiž nemůže zakládat závazné právní účinky, které by mohly zasahovat do zájmů jednotlivce, ledaže by tento důsledek byl výslovně upraven předpisem práva Společenství. Právo Společenství v některých zvláštních případech stanoví, že mlčení orgánu je rovnocenné rozhodnutí, byl-li tento orgán vyzván k zaujetí stanoviska a nevyjádřil-li se ve stanovené lhůtě. V případě neexistence takových výslovných předpisů, které by stanovily lhůtu, po jejímž uplynutí se má za to, že bylo mlčky vydáno rozhodnutí, a které by vymezily obsah tohoto rozhodnutí, nemůže být nečinnost orgánu postavena na roveň rozhodnutí, jinak by byl zpochybněn systém procesních prostředků zavedený Smlouvou. Předpisy použitelné v oblasti státních podpor přitom nestanoví, že by mlčení Komise bylo rovnocenné mlčky vydanému rozhodnutí, jímž je konstatována neexistence podpory, zejména pokud dotčená opatření nebyla Komisi oznámena. Komise, která má výlučnou pravomoc, pokud jde o konstatování případné neslučitelnosti podpory se společným trhem, je totiž na konci fáze předběžného přezkoumání státního opatření povinna přijmout vůči dotyčnému členskému státu rozhodnutí, kterým je zjištěna buď neexistence podpory, existence slučitelné podpory, nebo nezbytnost zahájit formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 88 odst. 2 ES. Takové rozhodnutí nemůže být konkludentní a nemůže vyplývat z mlčení Komise. Pouhá skutečnost, že Komise během poměrně dlouhé doby nezahájila formální vyšetřovací řízení týkající se daného státního opatření, sama o sobě nemůže tomuto opatření propůjčit objektivní povahu existující podpory, pokud se o podporu jedná. Lze mít nanejvýše za to, že nejasnosti, které v tomto ohledu mohly existovat, vyvolaly u příjemců legitimní očekávání, které brání navrácení podpory vyplacené v minulosti. (viz body 133–134, 148–153)

Pojem „vývoj společného trhu“ uvedený v čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 88 ES, lze chápat jako změnu hospodářského a právního kontextu v odvětví, jehož se dotčené opatření týká. Taková změna může zejména vyplývat z liberalizace trhu, na němž byla původně hospodářská soutěž vyloučena. Uvedený pojem se naproti tomu nevztahuje na případ, v němž Komise změní své posouzení pouze na základě důslednějšího uplatnění pravidel Smlouvy v oblasti státních podpor. V tomto ohledu nemůže povaha státního opatření jako existující nebo nové podpory záviset na subjektivním posouzení Komise, ale musí být určena nezávisle na jakékoli předchozí správní praxi Komise. Z toho vyplývá, že pouhé zjištění, že došlo k vývoji politiky v oblasti státních podpor, nemůže být samo o sobě dostatečné k tomu, aby tento vývoj představoval „vývoj společného trhu“ ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999, jelikož objektivní pojem „státní podpora“ tak, jak vyplývá z článku 87 ES, se sám o sobě nezměnil. (viz body 173–175, 186)

Článek 1 písm. b) bod ii) nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 88 ES, který stanoví, že existující podporou se rozumí „schválená podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivé podpory schválené Komisí nebo Radou“, se týká zejména opatření podpor, která byla předmětem rozhodnutí, jímž Komise tato opatření prohlašuje za slučitelná a které je nutně výslovné povahy. Komise totiž musí rozhodnout o slučitelnosti dotčených opatření z hlediska podmínek stanovených v článku 87 ES, a podle článku 253 ES musí takové rozhodnutí odůvodnit. Mimoto v případě tvrzení, že jsou na základě předem schváleného režimu vydávána individuální opatření, musí Komise před tím, než zahájí postup stanovený v čl. 88 odst. 2 ES, určit, zda tato opatření spadají, či nikoliv do dotčeného režimu, a pokud ano, zda splňují podmínky stanovené v rozhodnutí, kterým byl uvedený režim schválen. Pouze v případě, že na konci tohoto přezkumu dospěje Komise k závěru, že tomu tak není, může považovat dotčená opatření za nové podpory. Naproti tomu v případě kladného závěru musí Komise tato opatření projednat jako existující podpory podle postupu stanoveného v čl. 88 odst. 2 ES. Aby bylo možné určit, zda jednotlivá opatření splňují podmínky stanovené v rozhodnutí, kterým se dotčený režim schvaluje, či nikoliv, musí být toto rozhodnutí o schválení nutně výslovné. (viz body 194–197)

Komise je vázána rámcem nebo sdělením, které přijme v oblasti přezkumu státních podpor v rozsahu, v němž se neodchylují od norem stanovených ve Smlouvě. Vzhledem k tomu, že pokyny k vnitrostátní regionální podpoře z roku 1998 stanoví, že Komise na jejich základě hodnotí slučitelnost regionální podpory se společným trhem od okamžiku přijetí těchto pokynů, s výhradou záměrů podpor, které byly oznámeny dříve, než byly tyto pokyny sděleny členským státům, a ve vztahu k nimž Komise dosud nepřijala konečné rozhodnutí, nemůže použití uvedených pokynů Komisí v rozhodnutích, jimiž se konstatuje protiprávnost a neslučitelnost obecných režimů podpor, které byly před tímto přijetím provedeny, aniž by byly oznámeny, se společným trhem, představovat porušení zásady právní jistoty. Každopádně i za předpokladu, že by bylo možno mít za to, že použití uvedených pokynů mohlo způsobit nesrovnalost, vedla by tato nesrovnalost k protiprávnosti dotčených rozhodnutí, a tedy k jejich zrušení, pouze v rozsahu, v němž by tato nesrovnalost mohla mít vliv na jejich obsah. Pokud by totiž bylo prokázáno, že by při neexistenci této nesrovnalosti Komise dospěla k totožnému výsledku, jelikož dotčená vada nemohla v žádném případě ovlivnit obsah napadených rozhodnutí, nebylo by důvodné tato rozhodnutí rušit. (viz body 214–220)

Komise má pro účely uplatnění čl. 87 odst. 3 ES širokou posuzovací pravomoc, jejíž výkon zahrnuje komplexní ekonomická a sociální posouzení, která musí být uskutečněna v kontextu Společenství. Soudní přezkum výkonu této posuzovací pravomoci se omezuje na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, jakož i na ověření věcné správnosti skutkových zjištění a neexistence nesprávného právního posouzení, zjevně nesprávného posouzení skutkových okolností či zneužití pravomoci. (viz bod 223)

Provozní podpory směřují k osvobození podniku od nákladů, které by obvykle musel vynaložit v rámci svého běžného provozu nebo svých běžných činností. Daňové režimy, které částečně osvobozují podniky, které z nich mají prospěch, od povinnosti platit daň ze zisku, mají povahu provozní podpory, nikoliv povahu investičních podpor nebo podpor na zaměstnanost, nehledě na skutečnost, že využití uvedených režimů podléhá povinnostem uskutečnit investici v minimální výši a vytvořit minimální počet pracovních míst, jelikož se dotčená osvobození od daně počítají na základě zisku dosaženého podniky-příjemci, a nikoli v závislosti na výši uskutečněných investic, či na počtu vytvořených pracovních míst. (viz body 226–229)

Porušení práva členského státu na obhajobu v rozsahu, v němž svou povahou představuje důvod relativní neplatnosti, se může v rámci řízení o žalobě na neplatnost směřující proti rozhodnutí Komise, jímž se konstatuje protiprávnost a neslučitelnost opatření podpory se společným trhem a které je určeno uvedenému členskému státu, dovolávat pouze tento členský stát. (viz body 238–239)

V řízení týkajícím se přezkumu záměrů podpor Komisí vyžaduje zásada dodržování práva na obhajobu, aby dotčený členský stát mohl užitečně vyjádřit svůj názor k připomínkám předloženým třetími zúčastněnými stranami v souladu s čl. 88 odst. 2 ES, na nichž Komise zamýšlí založit své rozhodnutí, a aby je Komise nemohla vzít v úvahu ve svém rozhodnutí proti členskému státu, pokud se tento stát nemohl k takovým připomínkám vyjádřit. Avšak k tomu, aby takové porušení mělo za následek zrušení, je třeba, aby v případě, že by k uvedené nesrovnalosti nedošlo, řízení mohlo vést k jinému výsledku. Takovou nesrovnalost nemůže představovat skutečnost, že Komise nezohlednila připomínky členského státu reagující na návrh třetí zúčastněné strany, aby byly podpory poskytnuté v rozporu s řádným postupem navráceny, vzhledem k tomu, že se uvedené rozhodnutí nezakládá na tvrzení uvedeném ve zmíněných připomínkách a že příkaz k navrácení podpor je logickým, nutným a výlučným důsledkem toho, že Komise předtím prokázala protiprávnost dotčených podpor a jejich neslučitelnost se společným trhem. (viz body 241–244)

I když Komise až do přijetí nařízení č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 88 ES, nepodléhala při přezkumu opatření podpor zvláštním lhůtám, měla nicméně povinnost dbát na to, aby donekonečna neodkládala výkon svých pravomocí, aby dostála základnímu požadavku právní jistoty. V rozsahu, v němž má Komise výlučnou pravomoc posuzovat slučitelnost státní podpory se společným trhem, je totiž povinna v zájmu řádného uplatňování základních pravidel Smlouvy týkajících se státních podpor provést pečlivý a nestranný přezkum stížnosti oznamující existenci podpory neslučitelné se společným trhem. Z toho vyplývá, že Komise nemůže donekonečna protahovat předběžné přezkoumání státních opatření, jež byla předmětem stížnosti. Přiměřenost délky trvání přezkumu stížnosti musí být posouzena v závislosti na zvláštních okolnostech každé věci, a zvláště na kontextu této věci, na jednotlivých fázích řízení, které musí Komise vést, a na složitosti věci. Doba šesti a půl roku mezi okamžikem, kdy se Komise o režimech podpor dozvěděla, a okamžikem zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 ES nepřestavuje s ohledem na kontext, v němž jsou uvedené režimy zasazeny, nepřiměřenou lhůtu, v jejímž důsledku by řízení týkající se předběžného přezkumu bylo stiženo vadou spočívající v porušení zásad právní jistoty a řádné správy, vzhledem jednak k tomu, že dotčená opatření vyžadovala podrobný přezkum vnitrostátních právních předpisů, jakož i značné pracovní úsilí v oblasti sběru a rozboru informací jak ohledně daňového systému daného členského státu, tak i režimů daňové autonomie platných v jiných členských státech, a jednak vzhledem k tomu, že je délka řízení ve značné míře přičitatelná vnitrostátním orgánům, které kromě toho, že dotčené režimy opomenuly oznámit, mimoto odmítly Komisi poskytnout užitečné informace, a v rozsahu, v němž se Komise mohla během této doby v rámci svého rozhodovacího prostoru v oblasti státní podpory domnívat, že musí rychleji projednat jiná řízení, která se sice týkala odlišných opatření, ale přijatých týmiž orgány, která mohla vyvolávat tentýž druh právních problémů. (viz body 259–277)

Legitimního očekávání ohledně souladu podpory s právními předpisy se lze dovolávat pouze tehdy, pokud tato podpora byla poskytnuta v souladu s postupem stanoveným v článku 88 ES. Orgán územně správního celku a hospodářský subjekt postupující s řádnou péčí totiž musí být obvykle schopen ujistit se o tom, že tento postup byl dodržen. Tyto zásady jsou použitelné i v případě režimů podpor, jelikož článek 88 ES nerozlišuje podle toho, zda se jedná o režimy podpor nebo individuální podpory. Nelze však vyloučit možnost, aby se příjemci podpory, která je protiprávní z důvodu, že nebyla oznámena, dovolávali výjimečných okolností, které mohly oprávněně vzbudit jejich očekávání ohledně souladu této podpory s právními předpisy, aby bránili jejímu navrácení. (viz body 278–282)

Nezveřejnění zvláštního upozornění v Úředním věstníku Evropské unie varujícího příjemce podpory, která měla být poskytnuta protiprávně, to znamená, aniž by Komise dospěla ke konečnému rozhodnutí ohledně její slučitelnosti se společným trhem, jako je upozornění uvedené ve sdělení Komise o protiprávních podporách z roku 1983, nemůže představovat výjimečnou okolnost, která by mohla vyvolat ať již jakékoliv očekávání ohledně souladu takto poskytnuté podpory, aniž by byla předem oznámena, s právními předpisy. Jakýkoliv jiný výklad by tomuto sdělení přiznal rozsah, který by byl v rozporu s čl. 88 odst. 3 ES. Komise si totiž může uložit orientační pravidla pro výkon svých posuzovacích pravomocí takovými akty, jako jsou pokyny, a to v rozsahu, v němž tyto akty obsahují indikativní pravidla, jakým směrem bude tento orgán postupovat, a v němž se neodchylují od norem podle Smlouvy. Nejistá povaha protiprávně poskytnutých podpor přitom vyplývá z užitečného účinku povinnosti oznámení stanovené v čl. 88 odst. 3 ES a nezávisí na zveřejnění či nezveřejnění upozornění stanoveného v uvedeném sdělení v Úředním věstníku. Navrácení protiprávně poskytnutých podpor zejména nemůže být znemožněno pouze z důvodu, že takové upozornění nebylo Komisí zveřejněno, jinak by byl narušen systém přezkumu státních podpor zavedený Smlouvou. (viz body 305–308)

I když je zásada ochrany legitimního očekávání jednou ze základních zásad Společenství, nemají hospodářské subjekty důvod legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který se může změnit v rámci posuzovací pravomoci orgánů Společenství. Tato zásada se samozřejmě použije v rámci politiky hospodářské soutěže, která se vyznačuje širokou posuzovací pravomocí Komise. Tak je tomu v případě otázky, zda jsou splněny podmínky týkající se existence výjimečných okolností pro to, aby bylo upuštěno od navrácení protiprávně poskytnutých podpor. Rozhodnutí týkající se jiných věcí v dané oblasti proto mají pouze indikativní povahu a nemohou vyvolat legitimní očekávání, jelikož každá jednotlivá věc se vyznačuje okolnostmi, které jsou pro ni zvláštní. (viz body 310–312)

V rámci řízení o přezkumu státních podpor si zúčastněné strany ve smyslu čl. 88 odst. 2 ES nemohou samy o sobě činit nárok na účast na takovém kontradiktorním jednání s Komisí, jako je jednání zahájené ve prospěch členského státu odpovědného za poskytnutí podpory. (viz bod 332)