Věc T‑483/13

(zveřejnění formou výňatků)

Athanassios Oikonomopoulos

v.

Evropská komise

„Mimosmluvní odpovědnost — Škoda způsobená Komisí v rámci vyšetřování OLAF a škoda způsobená ze strany OLAF — Žaloba na náhradu škody — Žaloba na konstatování právní nicotnosti a nepřípustnosti aktů OLAF pro účely dokazování před vnitrostátními orgány — Přípustnost — Zneužití pravomoci — Zpracování osobních údajů — Právo na obhajobu“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (čtvrtého senátu) ze dne 20. července 2016

Žaloba na náhradu škody je samostatným procesním prostředkem majícím vlastní funkci v systému procesních prostředků, který je závislý na podmínkách výkonu, jež jsou přizpůsobeny jeho zvláštnímu účelu. Pokud jde o žalobu směřující ke konstatování, že opatření přijatá Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) jsou právně nicotná, tato žaloba ve skutečnosti znamená, že se po unijním soudu žádá, aby zneplatnil opatření přijatá OLAF a současně rozhodl, že nevyvolala žádné právní účinky. To jde nad rámec prostého konstatování protiprávnosti, jež by unijní soud mohl vyřknout v rámci řízení o náhradu škody. Toto prohlášení o nepřípustnosti nepředstavuje porušení práva na účinnou soudní ochranu ani zásad řádného výkonu spravedlnosti a hospodárnosti řízení. Soudní přezkum dodržování unijního právního řádu je totiž zajišťován, jak vyplývá z čl. 19 odst. 1 SEU, Soudním dvorem a soudy členských států. Za tímto účelem Smlouva o FEU zavedla svými články 263 SFEU a 277 SFEU a dále svým článkem 267 SFEU úplný systém procesních prostředků a řízení určený k zajištění kontroly legality unijních aktů unijním soudem. Proti rozhodnutím přijatým vnitrostátními orgány na základě informací OLAF přitom musí být možné podat žalobu k vnitrostátním soudům, které mohou následně podat předběžnou otázku týkající se výkladu ustanovení unijního práva, která považují za nezbytná k vynesení svého rozsudku. Z toho plyne, že pouhá skutečnost, že jedno z návrhových žádání je prohlášeno za nepřípustné, nestačí k prokázání porušení práva na účinnou soudní ochranu ani zásad řádného výkonu spravedlnosti a hospodárnosti řízení. (viz body 26, 27, 29, 31)

To, jak vnitrostátní orgány naloží s informacemi, které jim Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) předá, je pouze a výlučně na jejich odpovědnosti a těmto orgánům samotným přísluší ověřovat, zda takové informace odůvodňují nebo vyžadují, aby byla zahájena trestní stíhání. V důsledku toho musí být soudní ochrana před takovými stíháními zajištěna na vnitrostátní úrovni s veškerými zárukami zakotvenými vnitrostátním právem, a to včetně těch, které plynou ze základních práv, a s možností, aby se rozhodující soud obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou podle článku 267 SFEU. Vnitrostátní orgány v případě, že se rozhodnou zahájit vyšetřování, posoudí, jaké důsledky dovozovat z případných protiprávních jednání, kterých se OLAF dopustí, a toto posouzení lze napadnout před vnitrostátním soudem. V případě, že by trestní řízení nebylo zahájeno nebo skončilo osvobozujícím rozsudkem, podání žaloby na náhradu škody k unijnímu soudu by zaručilo dostatečnou ochranu zájmů dotčené osoby tím, že by jí umožnilo dosáhnout náhrady veškeré újmy vyplývající z protiprávního jednání OLAF. V této souvislosti stačí vzít v úvahu, že v rámci řízení o náhradu škody by rozhodnutí unijního soudu, kterým by se důkazy předložené vnitrostátním orgánům prohlašovaly za nepřípustné, evidentně leželo za rámcem pravomoci, kterou unijní soud má. Unijní soud tedy nemá pravomoc rozhodovat o tom, že informace a údaje o dotčené osobě i veškeré příslušné důkazní prostředky předané vnitrostátním orgánům jsou nepřípustnými důkazními prostředky před vnitrostátními soudy. (viz body 33, 34)

Žalobu na náhradu škody směřující k získání náhrady škody, která údajně vznikla v důsledku předání zprávy o vyšetřování týkající se žalobce ze strany Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) vnitrostátním orgánům, nelze považovat za předčasnou z důvodu skutečnosti, že vnitrostátní soudní řízení dosud probíhá, neboť případné výsledky tohoto řízení nemohou mít na řízení před unijním soudem vliv. Nejedná se tak o to, zda se žalobce dopustil nesrovnalosti nebo podvodu, či nikoli, nýbrž jde o to přezkoumat způsob, jakým OLAF vedl a uzavřel vyšetřování, které na něj jmenovitě poukazuje a případně mu přičítá odpovědnost za nesrovnalosti, jakož i způsob, jakým Komise jednala v kontextu tohoto vyšetřování. I kdyby vnitrostátní soudy shledaly žalobce za nevinného, nezhojí to nutně případnou újmu, která by mu byla v takovém případě způsobena. (viz bod 37)

Ustanovení nařízení č. 45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů jsou právními normami, jejichž účelem je přiznat práva osobám, kterých se týkají osobní údaje, jejichž držiteli jsou orgány a instituce Unie. Vlastním účelem těchto norem je totiž chránit takové osoby před případným protiprávním zpracováním údajů, které se k nim vztahují. V tomto ohledu pokud jde o předání zprávy o vyšetřování obsahující informace týkající se určité fyzické osoby ze strany Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) vnitrostátním orgánům, je třeba mít za to, že tyto informace jsou osobními údaji a že došlo k jejich zpracování ve smyslu čl. 2 písm. b) nařízení č. 45/2001 ze strany OLAF. (viz body 51, 53)

Je-li v oblasti mimosmluvní odpovědnosti Unie čl. 25 odst. 1 nařízení č. 45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů porušen tím, že k oznámení osobních údajů inspektorovi ochrany údajů došlo až po jejich zpracování, je třeba konstatovat, že dotčený orgán porušil právní normu, jejímž účelem je přiznat práva osobám, kterých se osobní údaje držené orgány a institucemi Unie týkají. Je ale otázka, zda takové porušení lze považovat za dostatečně závažné. V tomto ohledu je třeba zaprvé zdůraznit, že podle nařízení č. 45/2001 je funkcí inspektora ochrany údajů dohlížet na to, aby se zpracovávání osobních údajů nedotklo práv a svobod osob, které jsou takovým zpracováním dotčeny. V tomto kontextu má jmenovitě za poslání upozornit Evropského inspektora ochrany údajů na zpracování údajů, které by mohlo zakládat riziko ve smyslu článku 27 nařízení č. 45/2001. Z toho plyne, že není-li informován o zpracování údajů, nemůže o něm on sám informovat uvedeného inspektora, a tedy nemůže účinně plnit zásadní poslání dohledu, které mu uložil evropský zákonodárce. Zadruhé jak uvádí bod 14 odůvodnění nařízení č. 45/2001, ustanovení nařízení se vztahují na veškerá zpracování osobních údajů prováděná všemi orgány. Orgány a instituce Unie tedy nemají, jde-li o uplatňování nařízení č. 45/2001, žádný prostor k uvážení. S ohledem na tyto okolnosti – zásadní povahu poslání inspektora ochrany údajů a neexistence jakéhokoli prostoru k uvážení orgánů a institucí Unie – stačí vzít v úvahu, že postačuje prosté porušení čl. 25 odst. 1 nařízení č. 45/2001 k tomu, aby byla konstatována existence dostatečně závažného porušení právní normy, jejímž účelem je přiznat práva jednotlivcům. (viz body 100–102)

Viz znění rozhodnutí. (viz body 140–142)

Z ustanovení nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) plyne, že OLAF je přiznána široká pravomoc v oblasti boje proti podvodům, proti úplatkářství a proti jakémukoli dalšímu protiprávnímu jednání, které ohrožuje finanční zájmy Unie. Aby byla ochrana finančních zájmů Unie zakotvená v článku 325 SFEU účinná, je kategoricky nutné, aby k odrazování a boji proti podvodům a dalším nesrovnalostem docházelo na všech úrovních a ve vztahu k veškerým jednáním, v jejichž rámci mohou být uvedené zájmy takovými jevy dotčeny. Za účelem co nejúplnějšího dosažení tohoto cíle Komise zakotvila, že OLAF vykonává její pravomoci v oblasti vnějších správních vyšetřování. Rovněž v tomto smyslu, článek 20 nařízení č. 2321/2002 o pravidlech pro účast podniků, výzkumných středisek a vysokých škol a pro šíření výsledků výzkumu k provádění šestého rámcového programu Evropského společenství konkrétně zakotvil, že Komise dohlíží na to, aby byly finanční zájmy Unie chráněny uskutečňováním účinných kontrol v souladu s nařízením č. 1073/1999. Toto na posledním místě uvedené nařízení přímo stanovilo, že OLAF má pravomoc provádět ve členských státech kontroly a inspekce na místě, která je nařízením č. 2158/96 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem svěřena Komisi. Zdá se, že existence smluvního vztahu mezi Unií a právnickými nebo fyzickými osobami podezřelými z protiprávních činností nemá vliv na vyšetřovací pravomoc OLAF. OLAF může provádět vyšetřování ve vztahu k těmto osobám, dopadají-li na ně podezření z podvodů nebo protiprávních činností, a to bez ohledu na existenci smlouvy mezi výše uvedenými stranami. V tomto kontextu nezávislost OLAF nemůže být zpochybněna dovoláním se střetu zájmů s Komisí v případě, že existuje smlouva, jíž Komise jménem Unie uzavřela. Dvanáctý bod odůvodnění nařízení č. 1073/1999 totiž klade důraz na nutnost zajistit nezávislost OLAF při plnění úkolů, které mu byly svěřeny tímto nařízením, tím, že jeho řediteli umožňuje zahájit vyšetřování z jeho vlastního podnětu. Uvedený bod odůvodnění je naplňován čl. 12 odst. 3 téhož nařízení. (viz body 144–147, 149)

Rozhodnutí ředitele Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) zahájit vyšetřování, ostatně stejně jako rozhodnutí orgánu, instituce nebo jiného subjektu založeného Smlouvami nebo na jejich základě, jímž žádají o zahájení takovéhoto vyšetřování, nemůže být přijato, neexistuje-li dostatečně závažné podezření na případy podvodů nebo úplatkářství nebo jiných protiprávních jednání, která mohou ohrozit finanční zájmy Unie. (viz bod 175)

Na rozdíl od toho, co pro vnitřní vyšetřování stanoví článek 4 nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), žádné ustanovení nedává OLAF výslovně možnost, aby v rámci vnějších vyšetřování požadoval ústní informace. Neexistenci zvláštního ustanovení v tomto ohledu však nelze vykládat v tom smyslu, že OLAF je v rámci vnějších vyšetřování zakázáno pohovory pořádat. Pravomoc provádět kontroly a inspekce na místě s sebou totiž nesporně nese i pravomoc pořádat pohovory s osobami, kterých se kontroly a inspekce týkají. Pohovory vedené OLAF nejsou navíc povinné a dotčené osoby mají právo odmítnout se jich účastnit nebo odpovídat na určité otázky. Nadto článek 7 nařízení č. 2185/96 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem ve spojení s článkem 2 nařízení č. 1073/1999 uvádí, že OLAF má za stejných podmínek jako kontroloři vnitrostátní správy a v souladu s vnitrostátními předpisy přístup ke všem informacím a dokumentaci o dotyčných skutečnostech, jež jsou nutné pro řádné provedení kontrol a inspekcí na místě. (viz body 188–190)

Žádné ustanovení nařízení č. 2185/96 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem a ostatně ani jiného nařízení nebrání Komisi ani Evropskému úřadu pro boj proti podvodům (OLAF), aby přistoupily ke kontrole a inspekci na místě u subdodavatele, aniž by dříve provedly kontrolu a inspekci na místě u hospodářského subjektu podezřelého z podvodu. Za předpokladu, že je to skutečně nezbytné ke zjištění existence nesrovnalosti, může totiž OLAF provádět kontrolu a inspekci na místě u dalších hospodářských subjektů. Pokud jde o rozhodnutí přikročit ke kontrole u tohoto subjektu dříve než ke kontrole u hospodářského subjektu podezřelého z podvodu, je možné je odůvodnit nutností uchystat okamžik překvapení. V každém případě za předpokladu, že se kontroly dějí v souladu s nařízením č. 2185/96, rozhodnutí o posloupnosti kontrol spadá do výlučného posouzení Komise a OLAF. (viz body 197, 199)

Viz znění rozhodnutí. (viz body 213–215)

Podle čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství může k přerušení promlčecí lhůty pro stíhání dané osoby dojít pouze na základě úkonu, který jí bude oznámen. Jestliže je přitom osoba informovaná dopisem, kterým je považována za osobu, které se dotčené vyšetřování prováděné Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) týká a která byla v kontaktu se zástupci OLAF, je třeba mít za to, že tento dopis přerušil promlčecí lhůtu a měl za následek, že od data uvedeného dopisu běžela nová čtyřletá lhůta. (viz bod 217)

Viz znění rozhodnutí. (viz bod 219)

Žádná právní úprava nestanovila povinnost informovat osoby, kterých se vyšetřování týká, v rámci vnějších vyšetřování prováděných Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF). Naopak pokud jde o vnitřní vyšetřování, článek 4 rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj proti podvodům, úplatkářství a jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Společenství stanoví, že dotčená osoba musí být urychleně vyrozuměna, pokud to nenarušuje vyšetřování kromě případů, které vyžadují zachování naprostého utajení. Dodržení práva na obhajobu je v rámci vnitřního vyšetřování OLAF dostatečně zaručeno, pokud OLAF dodrží uvedený článek 4, s vnějším vyšetřováním OLAF je tomu shodně. Dodržování práva na obhajobu je tedy v rámci takového vyšetřování dostatečně zaručeno, pokud je dotyčná osoba na způsob toho, co zakotvuje článek 4 rozhodnutí 1999/396, urychleně informována o možném osobním zapojení do případu podvodu nebo jiných protiprávních jednáních dotýkajících se zájmů Unie, pokud to nenarušuje vyšetřování. (viz body 229–231)