STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PAOLA MENGOZZIHO

přednesené dne 28. června 2007( )

Věc C‑456/05

Komise Evropských společenství

proti

Spolkové republice Německo

„Nesplnění povinností státem – Článek 43 ES – Právní úprava přechodného období při udělování povolení smluvním psychoterapeutům – Přípustnost – Ochrana nabytých práv – Výkon činnosti na daném místě a v daném období v rámci vnitrostátního režimu povinného zdravotního pojištění – Proporcionalita“

I – Úvod

1. Projednávanou žalobou, podanou dne 23. září 2005, se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že tím, že Spolková republika Německo vyhradila přechodná ustanovení nebo „nabytá práva“, která přiznávají psychoterapeutům nárok na udělení povolení nebo uzavření dohody nezávisle na platných pravidlech systému uzavírání smluv, pouze pro psychoterapeuty, kteří svou činnost vykonávali v rámci německých pojišťoven povinného zdravotního pojištění, a že nezohlednila srovnatelnou nebo podobnou výdělečnou činnost vykonávanou psychoterapeuty v ostatních členských státech, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají na základě článku 43 ES.

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

2. Článek 43 první pododstavec ES zakazuje omezení svobody usazování pro státní příslušníky jednoho členského státu na území státu druhého.

3. Jeho druhý pododstavec zejména upřesňuje, že svoboda usazování zahrnuje zejména přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon za podmínek stanovených pro vlastní státní příslušníky právem země usazení.

B – Německé právní předpisy

4. Zákonem ze dne 16. června 1998 o povolání psychologických psychoterapeutů a psychoterapeutů se zaměřením na děti a mládež, pozměňující 5. část sociálního zákoníku a další zákony (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugenlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze)( ) zahrnula Spolková republika Německo zejména tato povolání do režimu povinného zdravotního pojištění a podřídila jejich systém uzavírání smluv systému kvót v závislosti na skutečné potřebě péče, a to ode dne 1. ledna 1999.

5. Přechodná ustanovení, uvedená v čl. 95 odst. 10 a 11 5. část sociálního zákoníku (dále jen „SGB V“), ve znění výše uvedeného zákona ze dne 16. června 1998, stanoví výjimku z použití systému kvót v závislosti na skutečné potřebě péče.

6. Článek 95 odst. 10 SGB V stanoví:

„Smluvní péči mohou poskytovat psychoterapeuti, kteří:

1. splnili do 31. prosince 1998 podmínky pro uzavření dohody v souladu s článkem 12 zákona [ze dne 16. června 1998] a kvalifikace v souladu s čl. 95 c pododstavcem 2 bodem 3 SGB V a podali žádost o udělení povolení;

2. předložili před 31. březnem 1999 dokument dohody;

3. se v období od 25. června 1994 do 24. června 1997 podíleli na ambulantní psychoterapeutické léčbě osob pojištěných u pojišťoven povinného zdravotního pojištění.

Komise udělující povolení musí rozhodnout o žádostech o povolení před 30. dubnem 1999.“

7. Ustanovení čl. 95 odst. 11 SGB V jsou z hlediska použití přechodných norem v podstatě totožná s pravidly odstavce 10.

8. Tato přechodná ustanovení vstoupila v platnost dne 17. června 1998.

9. V rozsudku ze dne 8. listopadu 2000 podal Bundessozialgericht výklad čl. 95 odst. 10 bodu 3 a odst. 11 bodu 3 SGB V. Z tohoto rozsudku vyplývá, že s ohledem na účel zákona ze dne 16. června 1998 může být za přísných podmínek přiznána výjimka ze zásady udělování povolení v závislosti na skutečné potřebě léčby s tím, že tuto výhodu lze odůvodnit jen tehdy, provozuje-li dotčený psychoterapeut svou ordinaci pod svým jménem a užívá-li ji převážně sám. Bundessozialgericht tedy jednak usoudil, že musí přetrvat vazba mezi místem, kde je ordinace zřízena během období mezi 25. červnem 1994 a 24. červnem 1997, uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst. 11 bodě 3 SGB V, a provozováním této ordinace v postavení smluvního psychoterapeuta počínaje 1. lednem 1999, a jednak, že podílení se na psychoterapeutické léčbě uvedené ve výše uvedených ustanoveních je obecně považováno za hodné ochrany, a tedy za vymykající se režimu kvót, jestliže bylo dosaženo 250 hodin léčby během nepřerušeného období od 6 do 12 měsíců, tj. lhůty stanovené týmiž ustanoveními.

III – Postup před zahájením soudního řízení

10. V roce 1999 bylo Komisi předloženo několik stížností rakouských a italských psychoterapeutů, kteří se usadili v Německu před 1. lednem 1999, vztahujících se k odmítnutí příslušných německých orgánů udělit povolení nezávisle na skutečné potřebě péče z důvodu, že tito žadatelé se nepodíleli nebo se podíleli nedostatečně na psychoterapeutické léčbě pojištěných osob u pojišťoven povinného zdravotního pojištění během období mezi 25. červnem 1994 a 24. červnem 1997 (dále jen „referenční období“), uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 SGB V.

11. Dopisem ze dne 10. listopadu 1999 sdělila Komise německé vládě své pochybnosti ohledně slučitelnosti přechodných ustanovení SGB V s článkem 43 ES.

12. Ve své odpovědi, zaslané dopisem ze dne 11. ledna 2000, německá vláda uvedla, že současné zohlednění předcházející výdělečné činnosti vykonávané na ostatních místech Evropského společenství s činností vykonávanou na náklady povinného zdravotního pojištění by bylo v rozporu s ochranou nabytých práv ve smyslu přechodných ustanovení SGB V.

13. Dne 30. října 2000 Komise zaslala Spolkové republice Německo výzvu dopisem, v níž uvedla, že článek 43 ES s ohledem na judikaturu Soudního dvora ukládá německým orgánům, aby ověřily, zda je výdělečná činnost vykonávaná stěžovateli v jejich členském státě původu svou povahou srovnatelná nebo analogická s činností stanovenou přechodnými ustanoveními SGB V a svou délkou dostatečná k tomu, aby mohla být označena za činnost hodnou ochrany ve smyslu uvedených ustanovení.

14. Poté, co přezkoumala odpověď Spolkové republiky Německo na výzvu dopisem, Komise vydala dne 21. prosince 2001 v souladu s článkem 226 ES odůvodněné stanovisko.

15. Dne 20. března 2002 německá vláda zopakovala svá původní vyjádření majíc za to, že ustanovení napadených právních předpisů nejsou v rozporu s článkem 43 ES a že nepociťuje potřebu je měnit. Rovněž odkázala na výše uvedený rozsudek Bundessozialgericht, v němž tento soud zdůraznil cíl zachovat „nabytá práva“, sledovaný spornými přechodnými ustanoveními SGB V.

16. Jelikož Komise usoudila, že Spolková republika Německo nepřijala nezbytná opatření k tomu, aby vyhověla odůvodněnému stanovisku ve lhůtě dvou měsíců, která jí byla stanovena, rozhodla se podat projednávanou žalobu.

IV – Návrhová žádání účastníků řízení

17. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

– určil, že Spolková republika Německo tím, že vyhradila přechodná ustanovení nebo „nabytá práva“, která přiznávají psychoterapeutům nárok na udělení povolení nebo uzavření dohody nezávisle na platných pravidlech systému uzavírání smluv, pouze psychoterapeutům, kteří svou činnost vykonávali v rámci německých pojišťoven povinného zdravotního pojištění, a tím, že nezohlednila srovnatelnou nebo podobnou výdělečnou činnost vykonávanou psychoterapeuty v ostatních členských státech, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES;

– uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.

18. Spolková republika Německo navrhuje nepřípustnost žaloby nebo v každém případě její neopodstatněnost.

V – K nesplnění povinnosti

A – K přípustnosti žaloby

1. Argumenty účastníků řízení

19. Spolková republika Německo v rámci své obrany tvrdí, že žaloba je nepřípustná ze čtyř důvodů. Zaprvé žaloba nesměřuje proti stávajícímu porušení Smlouvy o ES, neboť rozhodnutí o povolení na základě přechodných ustanovení SGB V nemůže být vydáváno již více než sedm let. Zadruhé Komise, jakožto strážkyně dodržování Smlouvy v rámci postupu stanoveného v článku 226 ES, nesmí podporovat výhradně zájmy jednotlivců vůči členskému státu; Komise tedy nemá žádný právní zájem jednat v projednávané věci. Zatřetí by i přes případné připuštění existence porušení ustanovení Smlouvy bylo vytýkané nesplnění povinností tak marginální, že by neodůvodňovalo zahájení postupu stanoveného v článku 226 ES. Konečně Komise prý ve své žalobě rozšířila předmět sporu, jenž byl definován v postupu před zahájením soudního řízení tak, že tato instituce se nyní domnívá, že existuje omezení svobody usazování německých psychoterapeutů, kteří se pohybovali v ostatních členských státech během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst.11 bodě 3 SGB V.

20. Komise odmítá všechna tato tvrzení a tvrdí, že žaloba je zcela přípustná. Upřesňuje, že přechodná ustanovení uvedená v čl. 95 odst. 10 SGB V stále mají právní účinky, jak prokazují případy dvou stěžovatelů zmíněných během postupu před zahájením soudního řízení a v žalobě. Tito stěžovatelé se totiž zároveň obrátili na německé soudy s tím, že jim byla upřeno, aby se na ně použila uvedená ustanovení, tedy na soudní orgány, které rozhodly o neformálním přerušení řízení ve věci samé do doby rozhodnutí o žalobě na nesplnění povinnosti v projednávané věci.

2. Posouzení

21. Zatímco tři poslední námitky nepřípustnosti vznesené Spolkovou republikou Německo musí být jasně odmítnuty, odpověď na tu první podle mého názoru vyvolává daleko více obtíží, které mohou dovést Soudní dvůr k prohlášení projednávané žaloby za nepřípustnou, jak navrhuji v úvahách uvedených v bodech 29 až 60 tohoto stanoviska.

22. Pokud jde o námitky nepřípustnosti, které musí být zamítnuty, předně se domnívám, že německá vláda nemůže tvrdit, že Komise postrádá právní zájem jednat v projednávané věci z důvodu, že řízení o nesplnění povinnosti směřuje k ochraně osobních zájmů dvou psychoterapeutů zmíněných během postupu před zahájením soudního řízení a v její žalobě.

23. Podle judikatury totiž v rámci pravomocí, které jsou Komisi přiznány článkem 226 ES, nemusí tato prokazovat zájem na podání žaloby, když úkolem této instituce je dbát v obecném zájmu i bez návrhu na uplatňování práva Společenství členskými státy a zajistit určení existence eventuálních porušení povinností, které z něj vyplývají, za účelem jejich ukončení( ). Mimoto přísluší samotné Komisi, aby posoudila vhodnost podání žaloby proti členskému státu a zvolila okamžik, kdy vůči němu zahájí řízení o nesplnění povinnosti( ).

24. V projednávaném případě z obecného charakteru výroku návrhu, formulovaného totožným způsobem jako v odůvodněném stanovisku, navíc vyplývá, že žaloba pro nesplnění povinnosti není nezbytně omezena na postavení stěžovatelů zmíněných během postupu před zahájením soudního řízení a v žalobě.

25. V každém případě se domnívám, že okolnost, že obecný zájem na ukončení údajného porušení práva Společenství, jehož posouzení přísluší Komisi, může eventuálně přispět k uspokojení zájmu osob soukromého práva, tedy k řešení jejich osobního postavení na základě práva Společenství, byť nepřímým způsobem, nelze samu o sobě kritizovat.

26. Dále nelze přijmout argument uváděný německou vládou, který vychází z rozšíření předmětu sporu, jak byl definován postupem před zahájením soudního řízení, s tím, že žaloba nyní uvádí, že se použití čl. 95 odst. 10 bodu 3 a odst. 11 bodu 3 SGB V dotýká rovněž svobody usazování německých psychoterapeutů, kteří se pohybovali v ostatních členských státech během referenčního období uvedeného ve zmíněných ustanoveních.

27. Tato argumentace totiž směřuje k popření předmětu sporu, který je omezen na určení nesplnění povinností v čl. 43 ES z důvodu zákazu, který vyplývá z přechodných ustanovení SGB V, zohlednit výdělečnou činnost vykonávanou psychoterapeutem v rámci režimu povinného zdravotního pojištění v jiném členském státě než ve Spolkové republice Německo, s cílem mít možnost si zachovat svou provozovnu na vybraném místě v posledně uvedeném členském státě nezávisle na skutečné potřebě péče. S ohledem na tento předmět, jehož obecný charakter byl vymezen výrokem odůvodněného stanoviska a identicky převzat v návrhových žádáních žaloby, je přitom nerozhodné, zda výše uvedená výdělečná činnost mohla být vykonávána v ostatních členských státech německými státní příslušníky nebo státními příslušníky jiných členských států. Tato okolnost je ve skutečnosti vlastní předmětu sporu, který se nedotýká přímé diskriminace na základě státní příslušnosti psychoterapeutů, ale má vazbu na údajné omezení svobody usazovaní na základě místa, kde byla vykonávána výdělečná činnost psychoterapeutů během referenčního období uvedeného přechodnými ustanoveními SGB V. Nebylo tudíž prokázáno, že žaloba rozšířila předmět sporu, jak byl definován při postupu před zahájením soudního řízení tak, aby uvedená žaloba byla z tohoto důvodu nepřípustná.

28. Konečně, co se týče tvrzení založeného na marginalitě vytýkaného nesplnění povinností, tedy otázce spadající do posouzení základu žaloby spíše než do její přípustnosti, postačí v každém případě připomenout, že i omezení svobody usazování malého rozsahu nebo menšího významu je článkem 43 ES zakázáno( ).

29. Naproti tomu první námitka nepřípustnosti, které se německá vláda dovolává a která vychází z neexistence porušení Smlouvy v současné době, není zcela neopodstatněná.

30. Jak již bylo uvedeno, tato vláda tvrdí, že vzhledem k tomu, že žádosti o povolení na základě přechodných ustanovení SGB V musely být podány nejpozději dne 31. prosince 1998 a že komise rozhodující o povolení musely uzavřít dohody nejpozději dne 30. dubna 1999, údajné nesplnění povinnosti již nemůže být ukončeno. K těmto okolnostem lze uvést skutečnost, že Komise nechala uplynout více než čtyři roky po odpovědi německé vlády na odůvodněné stanovisko k tomu, aby podala projednávanou žalobu. Toto zdržující jednání vysvětluje existenci věcí, které se stále projednávají před vnitrostátními soudy.

31. Komise namítá, že přechodná ustanovení uvedená v čl. 95 odst. 10 SGB V stále mají právní účinky na situace uvedené v žalobě a musí být použity německými soudy v probíhajících sporech.

32. Komise, jak se zdá, tedy tvrdí, že údajné nesplnění povinnosti je stále aktuální, a tedy že je žaloba je přípustná, jelikož přechodná ustanovení stanovená v čl. 95 odst. 10 SGB V si zachovala právní účinky, které se konkrétně projevují v existenci sporů probíhajících před vnitrostátními soudy, které zahájili psychoterapeuti zmínění v aktech postupu před zahájením soudního řízení a v žalobě a které se vztahují k použití uvedených ustanovení, a to i po uplynutí lhůty dvou měsíců stanovené v jejím odůvodněném stanovisku ze dne 21. prosince 2001.

33. Zaprvé je namístě poznamenat, že Komise nijak nepopírá námitku nepřípustnosti vznesenou Spolkovou republikou Německu v rozsahu, v němž se vztahuje k čl. 95 odst. 11 SGB V. Při pokusu najít vysvětlení k tomuto přijetí se zdá, že spočívá na okolnosti, že postavení psychoterapeutů, zmíněných během fáze před zahájením soudního řízení a v žalobě, zřejmě spadá výhradně do působnosti čl. 95 odst. 10 SGB V( ). S ohledem na postoj Komise v její replice se domnívám, že je v každém případě namístě vyhovět námitce nepřípustnosti vznesené Spolkovou republikou Německo v míře, ve které se vztahuje k čl. 95 odst. 11 SGB V.

34. Zadruhé zbývá problematika spojená s pokračováním právních účinků vytýkaného nesplnění povinnosti v rozsahu, ve kterém se dotýká čl. 95 odst. 10 SGB V.

35. Jak jsem již poznamenal, úkol přidělený Komisi článkem 226 ES ji zejména opravňuje k tomu, aby zajistila určení existence eventuálních nesplnění povinností, které vyplývají z práva Společenství, za účelem jejich ukončení( ).

36. Rovněž je užitečné připomenout, že na základě článku 226 ES a podle judikatury, může Komise předložit Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinnosti pouze tehdy, nevyhoví-li dotčený členský stát odůvodněnému stanovisku ve lhůtě stanovené pro tento účel Komisí( ), přičemž existence nesplnění povinnosti nadto musí být posuzována vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku( ).

37. Ve svém stanovisku předneseném dne 15. února 2007 ve věci Komise v. Řecko, v současné době projednávaném druhým senátem Soudního dvora, jsem již obecným způsobem uvedl, že článek 226 ES předpokládá, že pod hrozbou nepřípustnosti nemůže Komise podat žalobu pro nesplnění povinnosti s cílem zajistit určení porušení práva Společenství, k jehož ukončení došlo před uplynutím lhůty stanovené odůvodněným stanoviskem( ). Je-li totiž cílem postupu stanoveného článkem 226 ES ukončit porušení práva Společenství, neexistuje v zásadě žádný důvod se domnívat, že při setrvání na žalobě pro nesplnění povinnosti je zachován právní zájem, jestliže porušení bylo ukončeno před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném Komisí( ).

38. Toto řešení se samozřejmě použije, jestliže k ukončení údajného porušení práva Společenství vede zásah dotčeného členského státu ve smyslu, který je v souladu s odůvodněným stanoviskem.

39. Soudní dvůr tak zamítl jako nepřípustnou žalobu pro nesplnění povinnosti, v níž se dotčenému členskému státu vytýkalo, že přijal více legislativních opatření, u nichž se po ověření Soudního dvora u účastníků sporu ukázalo, že byla zrušena před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném Komisí( ). Tak tomu nicméně není v projednávané věci, neboť ustanovení čl. 95 odst. 10 SGB V nebyla formálně zrušena a ani Spolková republika Německo nezasáhla, aby dosáhla souladu s odůvodněným stanoviskem před uplynutím lhůty stanovené odůvodněným stanoviskem.

40. Nic to nemění na tom, jak jsem rovněž uvedl ve svém stanovisku, uvedeném výše v bodu 37, že v zásadě nic nebrání tomu, aby nepřípustnost žaloby byla rovněž přijata, jestliže porušení předpisů vyčerpalo všechny své účinky před datem stanoveným v odůvodněném stanovisku bez zvláštního zásahu dotčeného členského státu ve smyslu vyžadovaném Komisí( ).

41. V rozsudku ze dne 27. října 2005 tak Soudní dvůr i bez návrhu odmítl jako nepřípustnou žalobu pro nesplnění povinnosti, v níž Komise vytýkala Italské republice, že povolila udělení veřejných zakázek na dodávky a na služby podle vyjednávacího řízení v rámci usnesení italského předsedy vlády o vyhlášení stavu pohotovosti na vnitrostátním území za účelem vzdušného boje proti lesním požárům, a tím porušila právní předpisy Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek a články 43 ES a 49 ES( ).

42. Ve svém rozsudku Soudní dvůr upřesnil, že uvedené usnesení, které ke dni ukončení stavu pohotovosti již nebylo v platnosti, pozbylo veškeré účinnosti před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaným Komisí dokonce před zasláním výzvy dopisem( ). V této souvislosti Soudní dvůr uvedl, že žaloba pro nesplnění povinnosti neměla za cíl zpochybnit následné akty přijaté na základě uvedeného usnesení, a to akty a opatření přijaté za účelem udělení veřejné zakázky na základě uvedených ustanovení usnesení, tj. akty a opatření, které byly přesto výslovně uvedeny v odůvodněném stanovisku( ).

43. Podle mého názoru má tento rozsudek určitý význam pro otázku, kterou se v projednávané věcí zabýváme.

44. Tím, že měl Soudní dvůr za to, že sporné usnesení pozbylo jakýkoliv právní účinek ke dni ukončení stavu pohotovosti a pozbylo veškeré své účinnosti před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, se zdá, že uznal, že následné akty a opatření, přijaté na základě sporného usnesení (např. kupní smlouvy)( ), nepředstavují právní účinky uvedeného usnesení, které by mohly způsobit trvání údajného nesplnění povinností, a to nezávisle na jejich zahrnutí v samotném předmětu žaloby. Podle mého názoru je v tomto smyslu třeba vykládat opakovaně uváděné údaje rozsudku, podle nichž nesměřovalo vytýkané nesplnění povinností na následné akty přijaté na základě ustanovení sporného usnesení. Přestože výklad a contrario bývá často nebezpečný, domnívám se, že z odůvodnění rozsudku lze dovodit, že pokud by vytýkané nesplnění povinností před Soudním dvorem zahrnovalo uvedené následné akty a opatření shodně s odůvodněným stanoviskem vydaným Komisí, mohla by být žaloba prohlášena přípustnou.

45. V projednávaném případě je třeba jednak připomenout, že přechodná ustanovení uvedená v čl. 95 odst. 10 SGB V lze vztáhnout pouze na psychoterapeuty, kteří alespoň podali svou žádost o povolení nejpozději dne 31. prosince 1998 a kteří se podíleli na ambulantní psychoterapeutické léčbě osob pojištěných u pojišťoven povinného zdravotního pojištění v referenčním období, a jednak, že režim kvót vstoupil v platnost dne 1. ledna 1999 a že komise rozhodující o povolení musely rozhodnout o žádostech o povolení před 30. dubnem 1999.

46. Přechodné období tedy uplynulo počínaje vstupem (definitivního) režimu kvót v platnost, tedy 1. lednem 1999. Jeho účinky nicméně přetrvaly až do 30. dubna 1999, nejzazšího data, ke kterému komise rozhodující o povolení musely rozhodnout o žádostech o povolení podaných nejpozději 31. prosince 1998 s cílem vykonávat povolání psychoterapeuta na daném místě nezávisle na skutečné potřebě zdravotní péče. Od 1. května 1999, data předcházejícího o více než tři roky konec lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném Komisí dne 21. prosince 2001, nemůže být na základě přechodných ustanovení SGB V již žádné žádosti vyhověno. S výjimkou případů stižených žalobou se všechna rozhodnutí komisí rozhodujících o povolení stala definitivní. Zdá se, že Komise to mimo jiné připouští, jestliže tvrdí, že okruh dotyčných osob se nemůže rozšířit, protože přechodná ustanovení SGB V se vztahují k jasně ohraničenému období v minulosti( ) a že údajné nesplnění povinnosti si zachovává svou aktuálnost jen z důvodu případů projednávaných před vnitrostátními soudy, které zahájili dva psychoterapeutové, jejichž případy byly zmíněny v žalobě.

47. Je tato poslední okolnost dostačující k závěru, že přechodná ustanovení čl. 95 odst. 10 SGB V nepozbyla své účinnosti, jak tvrdí Komise?

48. Podle mého názoru by bylo nesprávné za účelem uznání přípustnosti žaloby pro nesplnění povinnosti přirovnávat existenci projednávaných sporů, které se dotýkají použití přechodných ustanovení uvedených v čl. 95 odst. 10 SGB V, k právním účinkům, které by uvedená ustanovení údajně mohla mít v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.

49. Pokud v tomto ohledu Soudní dvůr odmítá shodně s rozsudkem ze dne 27. října 2005, Komise v. Itálie, uznat, že smlouva založená na podzákonném aktu, v daném případě usnesení, jehož platnost uplynula před koncem lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, představuje sama o sobě právní účinek tohoto aktu, jehož prostřednictvím by mohla trvat aktuálnost vytýkaného porušení smlouvy (nezávisle na jeho zahrnutí do předmětu žaloby), mělo by tomu tak být a fortiori i u účinků v podobě dvou sporů, které jsou projednávány před vnitrostátními soudy, jsou uvedeny v žalobě a mají mnohem méně přímou vazbu k přechodným ustanovením uvedeným v čl. 95 odst. 10 SGB V, než jaká může existovat mezi sporným usnesením a následnými akty přijatými na základě uvedeného usnesení ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Komise v. Itálie.

50. Navíc upřesněme, že předmět vytýkaného nesplnění povinností v projednávaném případě nezahrnuje domnělé právní účinky údajného nesplnění povinností, kterými by měly být spory projednávané před vnitrostátními soudy, ale vztahuje se pouze na přechodná ustanovení SGB V.

51. K těmto argumentům lze uvést, že pokud by musel být názor Komise přijat, vedl by k prohlášení žaloby za přípustnou, zatímco žalovaný členský stát by již nemohl ukončit nesplnění povinností k tomu, aby dosáhl souladu s odůvodněným stanoviskem tím, že by přijal právně závazné vnitrostátní předpisy téže právní síly jako předpisy, u nichž Komise poukazuje na rozpor s právem Společenství( ), protože ukončení domnělého porušení předpisů by nezbytně bylo vázáno na vyhlášení sady rozsudků vnitrostátních soudů, které by musely rozhodnout o projednávaných žalobách k datu stanovenému v odůvodněnému stanovisku, a to ve smyslu požadovaném po Soudním dvoru Komisí.

52. Obecněji řečeno, z přístupu zastávaného Komisí vyplývá, že povinnosti příslušející žalovanému členskému státu spočívají nikoli v nápravě nesplnění povinnosti, protože ta se stala nemožnou nebo v každém případě irelevantní pro dosažení souladu s odůvodněným stanoviskem, ale v ukončení všech účinků vyvolaných domnělým nesplněním povinností v minulosti. Podle mého názoru tento přístup přesahuje pravomoci, které Komisi přiznává článek 226 ES.

53. Samozřejmě nejde vůbec o popření všech možností Komise podat žalobu pro nesplnění povinnosti proti členskému státu, jemuž lze přičíst konkrétní porušení práva Společenství.

54. Taková domněnka by se potvrdila, i kdyby došlo k ukončení jednoznačného nesplnění povinnosti a jeho účinků před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, jestliže by Komise nedisponovala dostatečným časem k tomu, aby dokončila jednotlivé etapy postupu před zahájením soudního řízení před tímto ukončením( ). Prohlášení nepřípustnosti žaloby by v takové situaci totiž vedlo ke zvýhodnění skutečnosti, že nesplnění povinností bylo „konzumováno“, přestože Komise nemohla jednat před ukončením jeho existence, a tak zamezit tomu, aby nesplnění povinnosti působilo účinky( ). V souladu s judikaturou Soudního dvora nemůže být nepřípustnost rovněž určena, jestliže Komise jednala včas vůči domnělému porušení předpisů( ).

55. Nicméně podle mého názoru tak tomu v projednávaném případě není.

56. Komise totiž disponovala více než deseti měsíci mezi přijetím přechodného období čl. 95 odst. 10 SGB V a konečným termínem 30. dubna 1999 stanoveným tímto ustanovením k tomu, aby započala a dokončila postup před zahájením soudního řízení, který ovšem zahájila až dne 30. října 2000 zasláním výzvy dopisem.

57. Mimoto Komise nekladla důraz na žádnou okolnost, která by jí zabránila dokončit nebo alespoň zahájit postup před zahájením soudního řízení ve výše uvedené lhůtě.

58. Zvláště netvrdila, že z důvodu případné nejasnosti ustanovení čl. 95 odst. 10 SGB V nemohla v době přijetí uvedených ustanovení mít jistotu, že z jejich účinku bude vyloučena psychoterapeutická péče krytá povinným zdravotním pojištěním jiných členských států než Spolkové republiky Německo, tedy jistotu, které by byla nabyla až od okamžiku, kdy byly v tomto smyslu komise rozhodující o povolení přivedeny k použití a výkladu čl. 95 odst. 10 SGB V, a nesplnění povinností tudíž mohlo být určeno pouze mezi 1. lednem 1999 a 30. dubnem 1999, tedy v období, během něhož komise rozhodující o povolení měly rozhodovat o žádostech o povolení a které se mohlo ukázat příliš krátkým pro dokončení postupu před zahájením soudního řízení. Ostatně poznamenávám, že Komise nemá žádné pochybnosti ohledně výkladu znění čl. 95 odst. 10 bodu 3 SGB V v rozsahu, v němž se týká výhradně poskytování ambulantní psychoterapeutické péče uskutečněné na náklady vnitrostátního právního režimu zdravotního pojištění, a to nezávisle na použití, kterého se tomuto ustanovení dostalo.

59. Mimoto Komise rovněž netvrdila, že údajné nesplnění povinnosti představovalo tak složitý problém, že lhůta o něco delší než deset měsíců počínaje přijetím čl. 95 odst. 10 bod 3 SGB V byla nedostatečná pro započetí a pokračování v postupu před zahájením řízení před tím, než by uvedený článek působil účinky, která mu tato instituce připisuje.

60. Domnívám se tedy, že Komise mohla včas jednat tak, aby prostřednictvím postupů, které má k dispozici, zamezila tomu, aby vytýkané nesplnění povinnosti mělo účinky, které mu připisuje.

61. Za těchto okolností navrhuji Soudnímu dvoru, aby prohlásil projednávanou žalobu o určení nesplnění povinností za nepřípustnou.

62. Považuji za vhodné upřesnit, že pokud se Soudní dvůr ztotožní s tímto návrhem, nemůže takový závěr nijak vést vnitrostátní soudy, kterým byly předloženy výše uvedené projednávané spory, aby z něj při neexistenci řízení o předběžné otázce v souladu s čl. 234 ES vyvozovaly jakékoli důsledky, co se týče opodstatněnosti tvrzení o neslučitelnosti přechodných ustanovení SGB V s právem Společenství, které před nimi zastávají dotčení psychoterapeutové.

63. Naproti tomu, pokud by Soudní dvůr neměl souhlasit s návrhem prohlásit projednávanou žalobu za nepřípustnou, náleží mu rozhodnout o opodstatněnosti údajného nesplnění povinností.

64. Proto výhradně podpůrně přezkoumám věcné otázky vyplývající z projednávané věci v závěrech, které následují.

B – K věci samé

1. Argumenty účastníků řízení

65. Komise se domnívá, že přechodná ustanovení SGB V představují omezení svobody usazování a jsou nepřímo diskriminační, neboť psychoterapeutové, kteří během referenčního období uvedeného spornými přechodnými ustanoveními vykonávali převážně své povolání na náklady pojišťoven povinného zdravotního pojištění jiných členských států než Spolkové republiky Německo, jsou z jejich účinku vyloučeni. Připomíná postavení dvou stěžovatelů zmíněných v postupu před zahájením soudního řízení, kteří se usadili ve Spolkové republice Německo během referenčního období, stanoveného v čl. 95 odst. 10 bod 3 SGB V, na místě podléhajícím od 1. ledna 1999 na základě definitivního režimu zavedeného zákonem ze dne 16. června 1998 kvótám podle skutečné potřeby péče, kteří se nemohli účastnit systému uzavírání smluv uvedeného v uvedeném článku, protože nenaplnili počet hodin psychoterapeutické léčby během nepřetržitého období v délce nejméně šesti měsíců v rámci německého režimu povinného zdravotního pojištění. Komise zdůrazňuje, že přestože tito psychoterapeutové teoreticky mohli pokračovat ve výkonu své výdělečné činnosti v místě provozovny ke dni svého usazení ve Spolkové republice Německo, nebyli by nicméně oprávněni poskytovat smluvní péči, což je připravilo o jediné vážně představitelné řešení pro provozování jejich ordinací v místě usazení, které si původně zvolili.

66. Komise dodává, že diskriminační charakter je o to zjevnější, že k tomu, aby německý psychoterapeut mohl využít uvedená přechodná ustanovení SGB V, prakticky nemá povinnost, aby předtím již pracoval v regionu, ve kterém se hodlá usadit. Jinak řečeno, jakmile poskytoval péči na náklady německého režimu povinného zdravotního pojištění během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bod 3 a odst.11 bod 3 SGB V a splnil požadovaný počet hodin léčby, může se jich dovolávat pro žádost o využívání systému uzavírání smluv, přestože se usadí v jiném regionu. Alespoň taková byla praxe příslušných německých úřadů do vyhlášení výše uvedeného rozsudku Bundessozialgericht.

67. Komise rovněž tvrdí, že přechodná ustanovení SGB V také mohou odrazovat německého psychoterapeuta od opuštění tohoto členského státu a využití svobody usazování během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst. 11 bodě 3 SGB V.

68. Komise uznává, že v rámci obecné reorganizace povolání psychoterapeuta ve Spolkové republice Německo může být z naléhavých důvodů obecného zájmu vyžadována ochrana nabytých práv psychoterapeutů, kteří byli činní na daném místě v tomto členském státě.

69. Rovněž připouští, že přechodná ustanovení jsou vlastní realizaci cílů, které sledují, a to jednak umožnit výkon činnosti psychoterapeutů již několik let usazených v územně vymezené oblasti, nyní počínaje 1. lednem 1999 spadající pod kvóty z důvodu přebytkové nabídky péče, a jednak zajistit, aby se přechodná ustanovení SGB V vztahovala pouze na omezený počet psychoterapeutů s účelem neohrozit základní cíl zákona ze dne 16. června 1998 spočívající v předcházení nadbytečné kapacitě a zajištění jednotné nabídky smluvní psychoterapeutické péče na celém vnitrostátním území.

70. Komise se nicméně domnívá, že omezení účinku přechodných ustanovení SGB V na žadatele, kteří vykonávali předcházející činnost ve Spolkové republice Německo během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst. 11 bodě 3 SGB V, není nezbytné pro dosažení sledovaných cílů.

71. Podle ní vyplývá z rozsudku Vlassopoulou( ) a z rozsudků, které jej následují, že hodiny odpracované v rámci systému povinného zdravotního pojištění v členském státě původu těmito psychoterapeuty, kteří pocházejí z ostatních členských států, by měly být zohledněny s cílem ověřit, zda je možné na ně vztáhnout přechodná ustanovení SGB V. Jakmile vnitrostátní právo vyžaduje pro přístup k výkonu výdělečné činnosti nebo pro přiznání výhody jako podmínku prokázání určité profesní zkušenosti, nemohou členské státy v rámci článku 43 ES systematicky vyloučit profesní zkušenost nabytou v ostatních členských státech. Tento výsledek je rovněž v souladu s judikaturou Soudního dvora, co se týče výkladu článku 39 ES.

72. Nadto nedojde k ohrožení cíle přechodných ustanovení SGB V, jestliže budou srovnatelné nebo rovnocenné profesní činnosti, které byly vykonávány psychoterapeuty v ostatních členských státech, uznány jako předcházející činnosti hodné ochrany. V projednávaném případě se Komise domnívá, že je zcela namístě předpokládat, že omezený počet psychoterapeutů, kteří poskytovali péči v rámci režimu povinného zdravotního pojištění v ostatních členských státech během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst. 11 bodě 3 SGB V, bude dotčen použitím uvedených ustanovení. Komise ostatně uvádí, že německá vláda nepodala žádný důkaz umožňující se domnívat, že zohlednění těchto psychoterapeutů by poškodilo cíl směřující k zamezení nadbytečné kapacity v nabídce péče.

73. Podle Spolkové republiky Německo nejsou přechodná ustanovení SGB V diskriminační. Tato ustanovení směřují k ochraně nabytého postavení hodného ochrany, tedy postavení psychoterapeutů usazených v regionu Spolkové republiky Německo, v němž od určité doby vykonávali své povolání v systému uzavírání smluv. Při přijímání přechodných ustanovení SGB V vnitrostátní zákonodárce dbal na to, aby definitivní režim zavedený zákonem ze dne 16. června 1998 nenutil tyto osoby se přestěhovat a ztratit svou klientelu. Ze samotného charakteru dotčeného postavení vyplývá, že jej lze nabýt pouze na daném místě německého území.

74. Podle názoru Spolkové republiky Německo by totiž Komise nesprávně vykládala sporné právní předpisy, jestliže by se domnívala, že by se na německé psychoterapeuty mohla vztahovat přechodná ustanovení SGB V, a to bez ohledu na místo, na kterém hodlají být činní, přestože se na takovém místě před tím neusadili. Takový výklad by ostatně byl v rozporu s výkladem přijatým Bundessozialgericht v jeho výše uvedeném rozsudku, který se oprávněně opírá o cíle sledované vnitrostátním zákonodárcem k tomu, aby omezil účinky přechodných ustanovení SGB V na psychoterapeuty, kteří poskytovali péči během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst. 11 bodě 3 SGB V v místě, kde podali svou žádost o povolení uzavřít smlouvu nezávisle na skutečné potřebě péče.

75. I když německá vláda připouští, že je možné, že některá povolení mohla být přiznána psychoterapeutům usazeným na německém území, aniž by byla dodržena podmínka shody mezi místem, kde psychoterapeut předtím poskytoval péči, a místem, kde hodlá být činný počínaje 1. lednem 1999, jde o případy, v nichž sporné právní předpisy nebyly správně použity. Taková povolení, přiznaná protiprávně, tedy nemohou být základem pro výtku diskriminace vůči psychoterapeutům pocházejícím z ostatních členských států.

76. Pokud by se podle německé vlády měl rozšířit účinek přechodných ustanovení SGB V na psychoterapeuty, kteří vykonávali svou smluvní výdělečnou činnost v ostatních členských státech, mělo by to za následek, že by tyto osoby byly zvýhodněny v porovnání s psychoterapeuty usazenými v Německu. Podle této vlády se totiž na psychoterapeuta, který byl činný v Essenu více let podle režimu německého systému uzavíraní smluv a přestěhuje se do Mnichova, kde pracuje jen dva měsíce během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst. 11 bodě 3 SGB V, nemůže tento režim vztahovat, jestliže jsou zde kvóty překročeny, zatímco psychoterapeut, který byl činný ve městě jiného členského státu podle režimu systému uzavírání smluv uvedeného členského státu a který se přestěhuje za stejných podmínek do Mnichova, by mohl setrvat při své smlouvě v tomto městě, přestože v něm byly kvóty překročeny.

77. Spolková republika Německo dodává, že výše uvedený rozsudek Vlassopoulou není relevantní. Tato věc souvisí se vzájemným uznáváním diplomů a odborné kvalifikace a započítáváním délky odborného vzdělávání. V projednávaném případě přitom psychoterapeutům pocházejícím z ostatních členských států nikdy nebyl z důvodu absence odborné kvalifikace odepřen přístup k profesi psychoterapeuta nezávisle na skutečné potřebě péče. Vzhledem k tomu, že psychoterapeut svázaný s daným místem na německém území je základní podmínkou sporných právních předpisů pro vymezení nabytých práv hodných ochrany, není v rozporu s tvrzením Komise relevantní zohledňovat výdělečnou činnost vykonávanou v zahraničí během referenčního období uvedeného v čl. 95 odst. 10 bodě 3 a odst. 11 bodě 3 SGB V.

78. Konečně s přihlédnutím k cílům sledovaným spornými právními předpisy německá vláda tvrdí, že rozšíření účinků přechodných ustanovení SGB V požadované Komisí by citelně zhoršilo nabídku péče v oblastech německého území, které jsou předmětem plánování.

2. Posouzení

a) Úvodní poznámky

79. Jak velmi trefně shrnula generální advokátka C. Stix-Hackl ve svém stanovisku předneseném dne 4. října 2001 ve věci Komise v. Španělsko( ), členské státy při dodržování práva Společenství obecně podřizují samostatně výdělečně činné osoby různým právním úpravám trhu, které upravují buď činnost těchto hospodářských subjektů, anebo při vstupu přístup na trh v závislosti na vymezených kritériích. Mezi posledně uvedené typy právní úpravy patří buď kvalitativní omezení přístupu na trh, tedy zejména podmínky minimální odborné kvalifikace subjektů, anebo omezení kvantitativní povahy, např. ve formě koncesí nebo kvót.

80. V projednávané věci je zřejmé, že se vytýkané nesplnění povinností nevztahuje na kvalitativní podmínky přístupu na trh týkající se odborné kvalifikace psychoterapeutů, tedy povolání, které náleží, jak uvedla Komise ve své žalobě, do obecného systému vzájemného uznávání profesního označení stanoveného směrnicí Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy( ) a směrnicí Rady 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48( ).

81. Komise rovněž tak nevytýká Spolkové republice Německo přímo, že k přístupu k povolání psychoterapeuta na svém území zavedla počínaje 1. lednem 1999 omezení kvantitativní povahy v podobě kvót závislých na skutečné potřebě péče.

82. Naproti tomu vytýká Spolkové republice Německo, že vyloučila z účinku přechodných ustanovení SGB V, které předcházely vstupu uvedeného režimu kvót v platnost, psychoterapeuty, kteří během referenčního období uvedeného ve zmíněných přechodných ustanoveních poskytovali převážně ambulantní péči na náklady pojišťoven povinného zdravotního pojištění ostatních členských států, a to tím, že stanovila omezené výjimky z tohoto režimu pro zachování nabytých práv určitých psychoterapeutů.

83. Přechodná ustanovení SGB V tedy upravují podmínky účasti na systému uzavírání smluv s psychoterapeuty, jejichž odborná kvalifikace je v Německu uznávána, odchylně od režimu kvót zavedeného počínaje 1. lednem 1999 zákonem ze dne 16. června 1998. Tyto podmínky nejsou na úrovni Společenství předmětem harmonizace. Členským státům tedy v zásadě zůstává pravomoc je definovat. V souladu s judikaturou nicméně musí při výkonu této pravomoci dodržovat základní svobody zaručené Smlouvou( ), mezi něž náleží svoboda usazování stanovená v článku 43 ES.

84. Je tedy třeba zkoumat, jak tvrdí Komise, zda přechodná ustanovení představují omezení svobody usazování, které nemůže být odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu.

b) K existenci omezení svobody usazování

85. Jak shrnuje Komise, aniž by to Spolková republika Německa zpochybnila, psychoterapeuti, na které se vztahuje výjimka uvedená přechodnými ustanoveními SGB V, jsou omezeni na ty, kteří během referenčního období stanoveného čl. 95 odst. 10 bod 3 a odst. 11 bod 3 SGB V, tedy od 25. června 1994 do 24. června 1997 (dále jen „referenční období“), buď poskytovali v Německu léčbu pacientům v rámci režimu povinného zdravotního pojištění tohoto členského státu, anebo poskytovali péči v ostatních členských státech v rozsahu, ve kterém byla tato péče hrazena z režimu německého povinného zdravotního pojištění, a to v souladu s nařízením Rady (EHS) 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství, ve znění novel( ).

86. Z jejich účinku jsou naproti tomu vyloučeni jednak všichni psychoterapeuti, kteří se usadili v Německu po 24. červnu 1997 a před koncem přechodného období, tj. 31. prosince 19978, a jednak všichni psychoterapeuti, kteří se usadili v Německu během referenčního období, ale až od měsíce ledna 1997, takže nemohli dosáhnout 250 hodin vyžadovaných během nepřerušeného období od 6 do 12 měsíců, protože referenční období uplynulo dnem 24. června 1997, což tyto psychoterapeuty pojmově zbavuje možnosti dovršit 6 nepřerušených měsíců podle německého režimu uzavírání smluv.

87. Podle judikatury zakazuje článek 43 ES jakákoliv vnitrostátní pravidla, která by mohla za stejných okolností uvést státní příslušníky ostatních členských států do nevýhodného skutkového a právního postavení ve vztahu ke skutkovému postavení státního příslušníka členského státu usazení( ). Tento článek rovněž ukládá povinnost odstranit omezení svobody usazování, tj. veškerá opatření, která výkon této svobody zakazují, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním( ).

88. Jak přiznává Komise, přechodná ustanovení SGB V v projednávaném případu nijak nezakazují psychoterapeutům, kteří poskytovali zdravotní péči během referenčního období převážně na náklady režimu povinného zdravotního pojištění jiných členských států než Spolkové republiky Německo, aby se usadili nebo si zachovali svou provozovnu v tomto posledně uvedeném členském státu.

89. Ovšem k tomu, aby si tito podnikatelé mohli zachovat svou provozovnu v místě své volby, které spadá počínaje 1. lednem 1999 do režimu kvót z důvodu skutečné potřeby péče, museli poskytovat péči na náklady německého režimu povinného zdravotního pojištění za podmínek stanovených v čl. 95 odst. 10 a 11 SGB V.

90. Taková právní úprava totiž uvádí psychoterapeuty, kteří poskytovali péči na náklady pojišťoven zdravotního pojištění ostatních členských států, do nevýhodného skutkového postavení ve vztahu k psychoterapeutům, kteří poskytovali stejné druhy péče na náklady německého režimu povinného zdravotního pojištění. Jak totiž dokresluje postavení stěžovatelů zmíněných v písemnostech účastníků řízení, budou ti dříve uvedení ve většině případů pocházet z jiných členských států než Spolková republika Německo, zatímco později uvedení budou zpravidla německými státními příslušníky.

91. Taková právní úprava činí výkon svobody usazování v každém případě méně atraktivním. Psychoterapeut, který poskytoval péči převážně na náklady zdravotních pojišťoven ostatních členských států během referenčního období, si totiž může zachovat svou provozovnu v Německu v místě své volby, tedy v místě, kde byla konstatována nadbytečná kapacita nabídky péče a pro které byly zavedeny kvóty počínaje 1. lednem 1999, jen tehdy, poskytuje-li tento psychoterapeut péči nad rámec systému uzavírání smluv, což činí poskytování péče dražší pro pacienty.

92. Přestože přechodná ustanovení SGB V mohou mít podobný účinek na postavení německých psychoterapeutů, kteří během referenčního období neposkytovali nebo neposkytovali dostatečně péči na náklady německých zdravotních pojišťoven, dovádí mě odepření zohlednění péče poskytované v rámci režimu zdravotního pojištění ostatních členských států, které bude dopadat spíše na psychoterapeuty pocházející z jiných členských států než na psychoterapeuty ze Spolkové republiky Německo, k závěru, že přechodná ustanovení SGB V představují omezení svobody usazování.

93. Je tedy třeba zkoumat, jak tvrdí Komise, zda je takové odepření rovněž neodůvodněné ve vztahu k objektivním cílům sledovaným Spolkovou republikou Německo.

c) K odůvodnění omezení svobody usazování

94. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že vnitrostátní opatření omezující výkon svobody usazování zaručené Smlouvou mohou být odůvodněna pouze tehdy, odpovídají-li naléhavým důvodům obecného zájmu, jsou způsobilá k zajištění sledovaného cíle a nepřekračují meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné( ).

95. V projednávaném případě je zřejmé, že přechodná ustanovení SGB V sledují dva cíle. Jednak je z důvodů ochrany nabytých práv a legitimního očekávání jejich cílem umožnit psychoterapeutům, kteří si v minulosti zřídili ordinaci v Německu, aby pokračovali ve výkonu své činnosti navzdory nadbytečné nabídce konstatované v místě podléhajícím kvótám počínaje 1. lednem 1999. Krom toho je jejich předmětem zajistit prostřednictvím podmínek, které stanoví, aby se jen omezený počet psychoterapeutů mohl dovolávat práva na udělení povolení nezávisle na skutečné potřebě péče, neboť jinak by nebyl dosažen hlavní cíl sledovaný definitivním režimem, zavedený zákonem ze dne 16. června 1998, tj. předcházení nadbytečným kapacitám a zajištění jednotné nabídky psychoterapeutické péče osobám pojištěným režimem povinného zdravotního pojištění na federálním území.

96. Je namístě připomenout, že Komise se domnívá, že ochrana nabytých práv a legitimního očekávání psychoterapeutů, kteří v minulosti vykonávali své povolání na místě nyní řídícím se kvótami počínaje 1. lednem 1999, která dominovala přijetí přechodných ustanovení SGB V, může být kvalifikována jako naléhavé důvody obecného zájmu.

97. Ostatně přesně tak má Komise za to, že právo Společenství nebrání tomu, aby členské státy sledovaly tyto cíle obecného zájmu.

98. V tomto ohledu, co se týče právní úpravy Společenství, Soudní dvůr upřesnil jednak, že hmotněprávní pravidla práva Společenství musí být za účelem zajištění dodržování zásad právní jistoty a legitimního očekávání vykládána jako vztahující se na situace, které vznikly před jejich vstupem v platnost, jen pokud z jejich znění, účelu nebo struktury jasně vyplývá, že jim musí být takový účinek přičítán( ), a jednak, že pokud jednotlivec nemůže důvěřovat v neexistenci jakýchkoliv legislativních změn, vyžaduje zásada právní jistoty, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil přizpůsobení při použití nových právních pravidel( ).

99. V této souvislosti byl soud Společenství veden nejen k tomu, aby ověřil, zda akty přijímané institucemi Společenství zajišťovaly dodržování práv nabytých jednotlivci na základě právního režimu použitelného v době předcházející novým ustanovením zavedeným těmito akty( ), ale také k přezkumu, zda členský stát v souladu s povinnostmi uloženými směrnicí přijal nezbytná opatření s cílem přechodné ochrany práv nabytých třetími osobami v oblasti reprodukce a distribuce hudebních děl, jejichž užívání náleželo do veřejnoprávní oblasti na základě vnitrostátní právní úpravy předcházející lhůtě provedení směrnice do vnitrostátní práva, ale jejichž ochrana použitím směrnice počínaje jejím provedením přetrvala následkem prodloužení délky ochrany autorských práv a práv s nimi souvisejících( ).

100. Nespatřuji tedy žádné výhrady vyplývající z práva Společenství k tomu, aby, jak je tomu v projednávané věci, členský stát v rámci výkonu svých pravomocí, které si podržel, směřoval přijetím přechodných ustanovení k omezení negativních účinků, které vyplývají ze vstupu v platnost právní úpravy zavádějící definitivní režim kvót pro výkon daného povolání tím, že zachová postavení nabyté před vstupem v platnost této nové úpravy u těch subjektů, které odpovídají objektivním podmínkám stanoveným dotčenými přechodnými ustanoveními, bez nichž by se uvedené subjekty musely vzdát provozování své ordinace v režimu uzavírání smluv v místě, v němž se usadily.

101. Je rovněž třeba poznamenat, že Komise nepopírá, že přechodná ustanovení SGB V jsou způsobilá zaručit uskutečnění obou cílů uvedených výše v bodě 95. Komise zvláště připouští, a podle mého názoru oprávněně, že tím, že se přechodná ustanovení SGB V odvolávají na jednání psychoterapeutů před vstupem v platnost definitivního režimu kvót zavedeného zákonem ze dne 16. června 1998, tj. na účast na psychoterapeutické péči během referenčního období, zamezují jakékoli snaze zúčastněných dosáhnout urychleně souladu s podmínkami zakládajícími nárok na povolení nezávisle na skutečné potřebě péče, a to k okamžiku vstupu v platnost právních předpisů zavádějících uvedený systém kvót nebo bezprostředně předtím. Jak tedy upřesňuje Komise, okruh oprávněných osob je omezen na psychoterapeuty, kteří nedosáhli souladu s novou právní úpravou úmyslně, ale kteří již vykonávali smluvní činnost v minulosti, a to nezávisle na režimu kvót použitelných na jejich povolání, který vstoupil v platnost dne 1. ledna 1999.

102. Diskuse v tomto řízení se naproti tomu týká přiměřenosti či nepřiměřenosti přechodných ustanovení SGB V.

103. Komise se domnívá, že vztažení účinku přechodných ustanovení SGB V na psychoterapeuty, kteří poskytovali péči během referenčního období na náklady pojišťoven zdravotního pojištění ostatních členských států, by dva cíle sledované německým zákonodárcem neohrozilo. V každém případě Spolková republika Německo nijak neprokázala, že rozšíření účinku sporných ustanovení na uvedené psychoterapeuty by takový důsledek mělo.

104. Argumenty, na jejichž základě Komise dospěla k tomuto závěru, mě nepřesvědčily.

105. Nejsem ovšem netečný k její obecné argumentaci, podle níž s ohledem na výše uvedený rozsudek Vlassopoulou, týkající se vzájemného uznávání diplomů a odborné kvalifikace, jakož i rozsudek týkající se výkladu článku 39 ES( ), nesmí být výkon dané výdělečné činnosti v jiném členském státě během vymezeného období, srovnatelné s činností vykonávanou během stejného období v Německu, ponechán bez povšimnutí, jestliže vnitrostátní právní úprava, jejíž použití je předmětem sporu, vyžaduje jako podmínku pro výkon daného povolání zejména prokázání výkonu této výdělečné činnosti v Německu.

106. Nicméně přezkum přiměřenosti daného vnitrostátního opatření musí být proveden konkrétně ve vztahu k jasným cílům sledovaným zmíněným opatřením. Tento přezkum podle mého názoru rovněž implikuje, že alternativní opatření, která by případně mohla být méně omezující ve vztahu ke svobodě usazování, navržená Komisí v rámci řízení o nesplnění povinnosti, by měla umožňovat plné( ) anebo přinejmenším stejně účinné( ) dosažení cílů sledovaných dotčeným vnitrostátním opatřením. Pokud by tomu tak nebylo, byla by tím popřena úroveň ochrany, kterou žalovaný členský stát požaduje.

107. Přitom se zdá, že argumentace uvedená Komisí nechává tento přístup bez povšimnutí v několika aspektech.

108. Nejprve je třeba připomenout, že přechodná ustanovení SGB V nijak nezakazují psychoterapeutovi usazenému v Německu před 31. prosincem 1998, který během referenčního období poskytoval péči na náklady pojišťoven zdravotního pojištění ostatních členských států, aby pokračoval ve výkonu svého povolání v prvním členském státě buď v místě, které si původně zvolil ke zřízení své ordinace, ale mimo režim systému uzavírání smluv, anebo na jiném místě v Německu, které nespadá do režimu kvót zavedených počínaje 1. lednem 1999, a to na náklady německých pojišťoven zdravotního pojištění.

109. Dále v rozporu s tím, co Komise podpůrně dává najevo, není při přezkumu přiměřenosti přechodných ustanovení SGB V irelevantní, zda je jejich rozsah působnosti omezen na totéž místo činností, pro které psychoterapeut požaduje možnost poskytovat smluvní péči nezávisle na skutečné potřebě péče počínaje 1. lednem 1999, tj. místo, na kterém se nachází jeho ordinace.

110. S ohledem na cíle sledované přechodnými ustanoveními SGB V se totiž jednalo o to, umožnit psychoterapeutům, aby pokračovali ve výkonu svého povolání smluvním způsobem za účelem zachování jejich nabytých práv, přestože byli usazeni v místě, kde skutečná potřeba péče byla dovršena nebo překročena a kde by je tedy režim kvót zavedený počínaje 1. lednem 1999 donutil k přemístění ordinace nebo k opuštění systému uzavírání smluv.

111. Jak přitom uvedla Spolková republika Německo, mohla být tato práva nabyta a tedy hodna ochrany jen tehdy, pokud uvedení podnikatelé poskytovali během referenčního období psychoterapeutickou péči na stejném místě, pro které se domáhají výkonu smluvní činnosti počínaje 1. lednem 1999. Právě tento výklad přechodných ustanovení SGB V byl ve světle cílů sledovaných německým zákonodárcem potvrzen výše uvedeným rozsudkem Bundessozialgericht ze dne 8. listopadu 2000.

112. Psychoterapeutická péče poskytovaná během referenčního období na jiném místě, ať už v Německu, nebo v ostatních členských státech, než pro které bylo vyžadováno povolení poskytovat počínaje 1. lednem 1999 smluvní péči nezávisle na skutečné potřebě péče, se za těchto podmínek ukazuje být irelevantní.

113. Ostatně právě z tohoto důvodu nemůže být na projednávanou věc přeneseno řešení přijaté v rozsudku ze dne 26. června 2001, Komise v. Itálie, v němž Soudní dvůr dospěl k závěru, že žalovaný členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 48 Smlouvy, neboť nezajistil uznání nabytých práv bývalým lektorům cizích jazyků, kteří se stali jazykovými spolupracovníky a odborníky, kteří jsou rodilými mluvčími, zatímco takové uznání bylo zaručeno všem vnitrostátním pracovníkům( ).

114. Závěr uvedený výše v bodě 112 podle mého názoru není vyvrácen okolností uváděnou Komisí v jejích písemných vyjádřeních, že některé komise rozhodující o povolení před rozsudkem Bundessozialgericht vyhověly žádostem podaným psychoterapeuty, kteří během referenčního období neposkytovali péči v místě, pro které počínaje 1. lednem 1999 požadovali povolení výkonu svého povolání smluvním způsobem, navzdory režimu kvót v místech, kde se nacházely jejich příslušné ordinace.

115. Nezávisle na správnosti tvrzení uváděných Komisí by totiž taková argumentace vyžadovala po Spolkové republice Německo, aby na státní příslušníky členských států Společenství rozšířila individuální rozhodnutí, která sama považuje za protiprávní s ohledem na účel sledovaný německým zákonodárcem, potvrzený výše uvedeným rozsudkem, jehož výklad je ex tunc součástí přechodných ustanovení SGB V.

116. Jak mimoto Spolková republika Německo oprávněně poznamenala, přijetí názoru Komise by vedlo k uznání, že posledně uvedená může nahradit cíle sledované vnitrostátním právním řádem za své vlastní cíle, které jsou širší a spočívají v zachování práv nabytých psychoterapeuty během referenčního období na jiných místech, než jsou místa, na kterých se na tyto podnikatele může vztahovat výjimka z režimu kvót zavedeného počínaje 1. lednem 1999, tj. na místech, kde se nacházejí jejich příslušné ordinace v Německu.

117. S ohledem zejména na pravomoci, které jsou Komisi přiznány v rámci řízení stanoveného v článku 226 ES, nemůže být dozajista o takovém nahrazení řeč.

118. Konečně, i kdyby se připustilo, jak navrhuje Komise, že rozšíření účinku přechodných ustanovení SGB V na psychoterapeuty, kteří poskytovali smluvní péči v ostatních členských státech během referenčního období, je relevantní a že představuje alternativní opatření, které je méně omezující ve vztahu ke svobodě usazování, jeví se přesto jako nedostatečné k plnému anebo přinejmenším stejně účinnému dosažení cíle sledovaného uvedenými ustanoveními.

119. Takové alternativní opatření by totiž mělo za následek rozšíření počtu psychoterapeutů oprávněných poskytovat smluvní péči v místech, kde se nacházejí jejich příslušné ordinace, a to odchylně od režimu kvót zavedených v těchto místech počínaje 1. lednem 1999. Tímto opatřením by se nepřímo zpochybnil režim kvót zavedený počínaje 1. lednem 1999, přestože předmět projednávané žaloby se netýká neslučitelnosti tohoto režimu se svobodou usazování.

120. Zajisté by bylo možné „předpokládat“, jak navrhuje Komise, že rozšíření účinku přechodných ustanovení SGB V na psychoterapeuty, kteří poskytovali smluvní péči v ostatních členských státech, „neohrozí“ cíle sledované uvedenými ustanoveními.

121. Nicméně nezávisle na otázce, zda by v této souvislosti stačila právní domněnka k tomu, aby se prokázalo skutečné nesplnění povinnosti vyplývající z ustanovení práva Společenství, což v rámci článku 226 ES náleží Komisi( ), nemůže podle mého názoru ohrožení cílů sledovaných německým zákonodárcem představovat relevantní kritérium k přezkumu dostatečnosti alternativních opatření navrhovaných Komisí ve vztahu k uvedeným cílům.

122. Nic nenasvědčuje tomu, že jde o kritérium přijaté Soudním dvorem, který zkoumal, a to i v rámci řízení o předběžné otázce, zda by rozšíření procesních norem, které jsou stanoveny vnitrostátními právními předpisy členského státu a zvýhodňují některé z jeho státních příslušníků, na státní příslušníky ostatních členských států vykonávající právo volného pohybu ohrozilo cíl sledovaný uvedenými právními předpisy( ).

123. V rámci žaloby na určení nesplnění povinností se s ohledem na judikaturu zmíněnou shora v bodě 106 domnívám, že alternativní opatření, která navrhuje Komise, musí mít možnost se stejnou účinností dosáhnout cílů obecného zájmu sledovaných vnitrostátními předpisy, u nichž je tvrzena neslučitelnost s právem Společenství.

124. Dobrovolně uznávám, shodně s tím, co navrhuje Komise, že přijetí argumentace, která se týká rozšíření přechodných ustanovení SGB V, odchylujících se od režimu kvót zavedeného počínaje 1. lednem 1999, na státní příslušníky členských států Společenství, by mělo na tento režim jen omezené účinky.

125. Tato okolnost nicméně vyplývá z minulosti vytýkaného nesplnění povinností, tedy minulosti, která, jak primárně navrhuji, musí vést k prohlášení projednávané žaloby za nepřípustnou.

126. Dodávám, že pokud by Komise vedla postup před zahájením soudního řízení v době, kdy přechodná ustanovení SGB V byla stále platná, je pravděpodobné, že rozšíření účinku uvedených ustanovení na státní příslušníky členských států Společenství, kteří během referenčního období poskytovali smluvní péči v ostatních členských státech, by vedlo, jak tvrdí německá vláda, ke změně vlastního režimu kvót rozumnějším, či dokonce citlivějším způsobem. V tomto ohledu je vhodné poznamenat, že zatímco údajné nesplnění povinností již uplynulo, promítají se postup před zahájením soudního řízení a písemnosti účastníků řízení do ostatních případů psychoterapeutů, kteří poskytovali smluvní péči v ostatních členských státech, pro které by bylo možné uvažovat o rozšíření přechodných ustanovení SGB V.

127. Mimoto je třeba uvést, že Komise ve svém návrhu připustila, že stanovení nabídky psychoterapeutické péče odpovídající skutečné potřebě se může v předvídatelném termínu zdařit jen tehdy, je-li identifikovatelný počet potenciálních žadatelů, kteří jsou zvýhodněni přechodnými ustanoveními SGB V( ). Přitom Komise nevysvětlila, jak by tato podmínka, týkající se identifikace počtu potenciálních žadatelů, mohla být naplněna stejně účinně přijetím opatření, které by vyžadovalo po Spolkové republice Německo, aby zohlednila rovnocennou nebo srovnatelnou výdělečnou činnost vykonávanou státními příslušníky Společenství, kteří se usadili nebo se hodlali usadit v Německu před 31. prosincem 1998 a kteří během referenčního období poskytovali smluvní zdravotní péči na náklady pojišťoven zdravotního pojištění ostatních členských států.

128. S ohledem na cíle sledované německým zákonodárcem při přijímání přechodných ustanovení SGB V se domnívám, že Komise neprokázala, že existuje alternativní opatření méně omezující svobodu usazování, které by uvedeného cíle dosáhlo stejně účinně.

129. Za těchto okolností jsem toho názoru, že i kdyby byla žaloba prohlášena přípustnou, Komise neprokázala, že Spolková republika Německo tím, že přijala přechodná ustanovení SGB V, nesplnila své povinnosti vyplývající z článku 43 ES.

130. Podpůrně tedy navrhuji, aby žaloba byla zamítnuta jako neopodstatněná.

VI – K nákladům řízení

131. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Nicméně podle čl. 69 odst. 5 třetího pododstavce uvedeného jednacího řádu, nejsou-li podány návrhy na náhradu nákladů řízení, nese každý účastník řízení vlastní náklady řízení. Přestože Komise podle mého názoru nebude mít ve věci úspěch a vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo nepožadovala náhradu nákladů řízení, navrhuji Soudnímu dvoru, aby prohlásil, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.

VII – Závěry

132. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:

„1) Odmítl žalobu jako nepřípustnou.

2) Každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.“