STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 11. ledna 2007( )

Věc C‑508/04

Komise Evropských společenství

proti

Rakouské republice

„Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Provedení směrnice 92/43/EHS“

I – Úvod

1. V tomto řízení o nesplnění povinnosti členským státem má Komise výhrady k provedení ustanovení směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin( ) (dále jen „směrnice o stanovištích“) v různých rakouských spolkových zemích.

2. Řízení bylo zahájeno výzvou k předložení vyjádření (výzvou dopisem) ze dne 13. dubna 2000 a pokračovalo odůvodněným stanoviskem ze dne 15. října 2003. Konečně, 8. prosince 2004 Komise podala tuto žalobu.

3. Po různých změnách rakouských předpisů v průběhu řízení nyní Komise navrhuje, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

1. Rakouská republika tím, že do rakouského práva neprovedla úplně nebo správně článek 1, čl. 6 odst. 1 a 2, články 12, 13, čl. 16 odst. 1 a čl. 22 písm. b) směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, nesplnila povinnost správného nebo úplného provedení směrnice 92/43/EHS.

2. Rakouská republika ponese náklady řízení.

4. Rakouská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:

1. zamítl žalobu jako neopodstatněnou; v každém případě v rozsahu, ve kterém mezitím došlo k přizpůsobení rakouského právního stavu požadavkům práva Společenství a

2. uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

II – Posouzení

5. Žalobu je třeba posoudit na základě právního stavu v okamžiku uplynutí lhůty, kterou Komise stanovila ve svém odůvodněném stanovisku. Vzhledem k tomu, že odůvodněné stanovisko došlo stálému zastoupení Rakouska dne 17. října 2003, je rozhodným datem 17. prosinec 2003.

6. V rozsahu, v němž Komise Rakousku vytýká, že články 12 a 13 směrnice o stanovištích nebyly provedeny nebo že byly provedeny nedostatečně, Rakousko toto nezpochybňuje, nýbrž přislibuje změnu právního stavu. Totéž platí ohledně výtky nesprávného provedení čl. 16 odst. 1 ve vztahu ke spolkovým zemím Štýrsko( ) a Tyrolsko. Vzhledem k tomu, že ke změně právního stavu nedošlo do doby uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, je v tomto ohledu třeba mít za to, že Rakousko nesplnění povinností uznalo.

7. V tomto ohledu je třeba připomenout, že, jak vyplývá ze čtvrtého a jedenáctého bodu odůvodnění směrnice, ohrožená stanoviště a druhy představují část přírodního dědictví Společenství a že jejich ohrožení má často charakter přesahující hranice státu, takže přijetí ochranných opatření se týká z důvodu společné odpovědnosti všech členských států. V takovém případě, jakým je projednávaná věc, kdy je správa společného dědictví svěřena členským státům na jejich příslušných územích, tudíž nabývá přesnost provedení zvláštní důležitosti( ).

A – K článku 1 směrnice o stanovištích

8. Komise Rakousku vytýká, že Salcbursko neprovedlo různé definice podle článku 1 směrnice o stanovištích: „stav přírodního stanoviště z hlediska ochrany“ [písm. e)], „druhy v zájmu Společenství“ [písm. g)], „stav druhu z hlediska ochrany“ [písm. i)] a „zvláštní oblast ochrany“ [písm. l)]. Soudní dvůr již konstatoval, že definice článku 1 směrnice o stanovištích musejí být provedeny( ).

9. Rakousko naproti tomu uplatňuje, že tyto definice jsou dostatečně zahrnuty souhrou výrazu „zásah“ ve spojení s cíli ochrany.

1. K článku 1 písm. e) a i) směrnice o stanovištích

10. Předmětem obou těchto definic je stav přírodních stanovišť a druhů z hlediska ochrany, jakož i podmínky, za kterých je tento stav ochrany označen za příznivý. Znějí takto:

„[Pro účely této směrnice se]

e) ,stavem přírodního stanoviště z hlediska ochrany‘ rozumí souhrn vlivů, které působí na přírodní stanoviště a na jeho typické druhy, jež mohou ovlivnit jeho dlouhodobé přirozené rozšíření, strukturu a funkce, jakož i dlouhodobé přežívání jeho typických druhů na území uvedeném v článku 2.

Stav přírodního stanoviště z hlediska ochrany se považuje za ,příznivý‘, pokud:

– jeho přirozený areál rozšíření a plochy, které v rámci tohoto areálu pokrývá, jsou stabilní nebo se zvětšují a

– specifická struktura a funkce, které jsou nezbytné pro jeho dlouhodobé zachování, existují a budou pravděpodobně v dohledné době i nadále existovat a

– stav jeho typických druhů z hlediska ochrany je podle definice uvedené v písmenu i) příznivý.

[...]

i) ,stavem druhu z hlediska ochrany‘ rozumí souhrn vlivů působících na příslušný druh, které mohou ovlivnit jeho dlouhodobé rozšíření a početnost jeho populací na území uvedeném v článku 2;

stav druhu z hlediska ochrany bude považován za ,příznivý‘, jestliže:

– údaje o populační dynamice příslušného druhu naznačují, že se dlouhodobě udržuje jako životaschopný prvek svého přírodního stanoviště, a

– přirozený areál rozšíření druhu není a pravděpodobně nebude v dohledné budoucnosti omezen,

– existují a pravděpodobně budou v dohledné době i nadále existovat dostatečně velká stanoviště k dlouhodobému zachování jeho populací.“

11. Rakousko zastává názor, že tyto definice jsou dostatečně převzaty § 5 body 8 a 9, jakož i § 22a odst. 3 a 4 zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody [Naturschutzgesetz des Landes Salzburg].

12. Tyto právní úpravy definují pojmy „zásah“ a „cíle ochrany“ (§ 5 body 8 a 9), obsah nařízení o chráněných lokalitách, jakož i podmínky pro povolení výjimky ze zákazů stanovených v tomto ustanovení (§ 22a odst. 3 a 4). Pojem „příznivý stav z hlediska ochrany“ je sice použit, avšak není definován.

13. V důsledku toho definice čl. 1 písm. e) a i) směrnice o stanovištích nebyly provedeny, nýbrž příslušné právní úpravy spíše předpokládají jejich existenci. Takováto legislativní technika však nezaručuje, že při provádění relevantních ustanovení budou skutečně zohledněny všechny prvky dotčených definic. Tyto prvky jsou určující pro dosah ochrany přírodních stanovišť a druhů.

14. Například při posuzování vlivu na přírodní stanoviště je třeba zohlednit nikoliv pouze jeho obecný ráz, nýbrž i jeho – v čl. 1 písm. e) uvedené – typické druhy. Záměry, které sice na určité ploše nezmenšují velikost typu přírodních stanovišť ani neohrožují jeho existenci, avšak jsou škodlivé pro určité typické druhy, mají tedy pro stav ochrany typu přírodních stanovišť zásadní význam.

15. Ustanovení § 5 bodů 8 a 9, jakož i § 22a odst. 3 a 4 zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody tedy nemohou být uznány jako dostatečné provedení čl. 1 písm. e) a i) směrnice o stanovištích.

2. K článku 1 písm. g) směrnice o stanovištích

16. Článek 1 písm. g) směrnice o stanovištích zní:

„[Pro účely této směrnice se]

g) ,druhy v zájmu Společenství‘ rozumí druhy, které na území definovaném v článku 2 jsou

i) ohrožené, s výjimkou druhů, jejichž přírodní areál rozšíření je na tomto území okrajový a které nejsou ohrožené nebo zranitelné v západním palearktickém regionu, nebo

ii) zranitelné, tj. předpokládá se, že pravděpodobně budou v blízké budoucnosti přesunuty do kategorie ohrožených druhů, pokud na ně budou nadále působit ohrožující faktory,

iii) vzácné, tj. s málo početnými populacemi, které nejsou v současné době ohrožené nebo zranitelné, ale jsou v nebezpečí. Tyto druhy se vyskytují v prostorově omezených oblastech nebo jsou řídce rozptýleny v rozsáhlejších areálech, nebo

iv) endemické a vyžadují zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště a/nebo možného dopadu jejich využívání na jejich stanoviště a/nebo možného dopadu jejich využívání na jejich stav z hlediska ochrany.

Takové druhy jsou nebo mohou být uvedeny v příloze II a/nebo příloze IV nebo V.“

17. Provedení tohoto pojmu je nezbytné, jelikož je používán v rámci stanovení cílů čl. 2 odst. 2 směrnice o stanovištích. Podle tohoto ustanovení je cílem opatření přijímaných na základě této směrnice zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství. Toto určení cílů má význam pro dosah povinnosti dohledu podle článku 11 směrnice o stanovištích a do vnitrostátního práva musí být provedena podrobně, jasně a přesně( ).

18. Rakousko tvrdí, že tato definice je dostatečně převzata § 3a, § 22a, § 22b a § 29 a násl. zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody.

19. Předmětem příslušných ustanovení jsou ovšem pouze zvážení zájmů a kompenzační opatření (§ 3a), evropsky významné lokality (§ 22a a § 22b), jakož i ochrana rostlin (§ 29 a násl.). Pojem „druh v zájmu Společenství“ v nich ještě není zmíněn. Provedení čl. 1 písm. g) směrnice o stanovištích uvedenými ustanoveními je tedy vyloučeno.

3. K článku 1 písm. l) směrnice o stanovištích

20. Článek 1 písm. l) směrnice o stanovištích zní:

„[Pro účely této směrnice se]

l) ,zvláštní oblastí ochrany‘ rozumí lokalita významná pro Společenství a vyhlášená členskými státy prostřednictvím právního, správního a/nebo smluvního aktu, u které jsou pro přírodní stanoviště a/nebo populace druhů, pro něž je lokalita určena, uplatněna ochranná opatření nezbytná k jejich zachování nebo obnově ve stavu z hlediska jejich ochrany příznivém.“

21. Podle názoru Rakouska je tato definice dostatečně provedena v § 5 bodě 9, jakož i § 22a zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody. Tato ustanovení se týkají cílů ochrany evropsky významných lokalit (§ 5 bod 9) a režimu ochrany, který je nutno pro tyto oblasti zavést (§ 22a). V návaznosti na tvrzení Rakouska musí být zohledněna rovněž definice evropsky významných lokalit v § 5 bodě 10.

22. Pojem „zvláštní oblast ochrany“ není v zákoně spolkové země Salcbursko o ochraně přírody použit. Místo toho zákon používá pojem „evropsky významná lokalita“. Ustanovení § 5 bodu 10 přitom na rozdíl od definice v čl. 1 písm. l) směrnice o stanovištích nepoukazuje na lokality vyhlášené členskými státy prostřednictvím právního, správního a/nebo smluvního aktu, nýbrž na lokality, které Komise na základě čl. 4 odst. 2 směrnice o stanovištích uvedla v seznamu lokalit významných pro Společenství, jakož i na lokality, které navrhlo Salcbursko na základě čl. 4 odst. 1 směrnice, aby byly na tomto seznamu uvedeny. Toto však s ohledem na přesné provedení definice neškodí, jelikož toto samo o sobě vede k – dokonce žádoucí – časově rozšířené ochraně „evropsky významných lokalit“.

23. Ustanovení § 5 bodu 10 sice krom toho obsahuje pouze odkaz na uvedené oblasti, avšak nikoliv – jako čl. 1 písm. l) směrnice o stanovištích – odkaz na opatření, která je v nich třeba provést. Toto ustanovení je však třeba číst ve spojení s § 5 bodem 9, ve kterém je jako cíl ochrany evropsky významných lokalit uvedeno „zachování nebo obnovení příznivého stavu ochrany“ v případě přírodních stanovišť uvedených mimo jiné v příloze I směrnice o stanovištích a druhů živočichů a rostlin uvedených v příloze II uvedené směrnice. Ustanovení § 22a odst. 2 zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody vyjmenovává opatření formou nařízení zemské vlády, která je třeba přijmout pro sledování těchto cílů.

24. Syntéza ustanovení v § 5 bodech 9 a 10, jakož i § 22a zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody tak vede k definici „evropsky významných lokalit“, která skutečně zohledňuje všechny prvky definice „zvláštní oblasti ochrany“ ve smyslu čl. 1 písm. l) směrnice o stanovištích. Definice v čl. 1 písm. l) směrnice o stanovištích tím byla v Salcbursku dostatečně provedena.

B – K článku 6 směrnice o stanovištích

1. K čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích

25. Článek 6 odst. 1 směrnice o stanovištích ukládá členským státům povinnost stanovit nezbytná opatření pro zvláštní oblasti ochrany a zní:

„Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.“

a) Dolní Rakousy

26. Komise uplatňuje, že podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích je nutno přijmout nezbytná ochranná opatření ve všech případech, a nikoliv pouze „v případě potřeby“. K tomu v případě Dolních Rakous nedošlo. Ustanovení § 9 odst. 5 dolnorakouského zákona o ochraně přírody [Niederösterreichisches Naturschutzgesetz] stanoví, že „pro evropsky významné lokality je třeba v případě potřeby přijmout vhodná opatření pro údržbu, rozvoj a ochranu [...] veřejné či soukromé povahy“.

27. Rakousko k tomu uvádí, že čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích hovoří pouze o „nezbytných ochranných opatřeních“ a § 9 odst. 5 dolnorakouského zákona o ochraně přírody je vykládán v tom smyslu, že kdykoli jsou ochranná opatření nutná, případ bude považován za situaci „v případě potřeby“, a nezbytná ochranná opatření tudíž budou přijata.

28. Jak čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, tak i § 9 odst. 5 dolnorakouského zákona o ochraně přírody používají pojem „v případě potřeby“. Tento pojem se ovšem v dolnorakouském ustanovení vztahuje obecně na ochranná opatření, zatímco ve směrnici jsou jeho předmětem různé prostředky ochrany.

29. Podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích se tedy musejí přijmout ochranná opatření, jsou-li nezbytná. Pouze při výběru opatření, která je nutno přijmout, existuje prostor pro uvážení. Naproti tomu podle znění § 9 odst. 5 dolnorakouského zákona o ochraně přírody není nutno provést ochranná opatření ve všech případech, nýbrž pouze „v případě potřeby“. Zůstává však nejasné, kdy nastává případ, ve kterém je nutné ochranná opatření přijmout.

30. Ustanovení § 9 odst. 5 dolnorakouského zákona o ochraně přírody tak nelze považovat za dostatečné provedení povinnosti přijmout ochranná opatření ve všech případech.

31. Rovněž námitka Rakouska, podle které se vnitrostátní předpis vykládá v tom smyslu, že tam, kde jsou ochranná opatření nezbytná, budou rovněž přijata, na tom nic nemění. Výklad vnitrostátních právních předpisů v souladu se směrnicí nemůže sám o sobě mít jasnost a přesnost požadovanou k naplnění požadavku právní jistoty( ). Ani pouhá správní praxe, kterou správní orgány mohou libovolně měnit podle její povahy a která je známa pouze nedostatečně, nemůže být považována za platné splnění povinností vyplývajících z práva Společenství( ). Toto platí tím spíše, pokud je – jako v případě směrnice o ptácích – vyžadováno zvlášť přesné provedení( ).

b) Horní Rakousy

32. Podle názoru Komise § 15 odst. 2 první věta hornorakouského zákona o ochraně přírody a krajiny [Öberösterreichisches Natur- und Landschaftsschutzgesetz] není vhodným provedením čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích. Hornorakouské ustanovení zní:

„Zemská vláda může pro chráněné krajinné oblasti (§ 11), chráněná území (§ 12), evropsky významné lokality (§ 24) nebo chráněné přírodní oblasti (§ 25) vypracovat plány zachování krajiny a stanovit v nich opatření, která jsou v souladu s odstavcem 1 nezbytná ve veřejném zájmu a která podstatně neztěžují povolené hospodářské využívání dotyčných pozemků.“

33. Komise uplatňuje, že přijetí plánů zachování krajiny, tedy ochranných opatření, je na uvážení orgánů. Naproti tomu podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích je přijetí opatření právního, správního nebo smluvního charakteru na rozdíl od vytváření plánů péče povinné.

34. Rakousko v tomto ohledu uplatňuje, že členské státy mají svobodu volby ohledně opatření, která je nutno přijmout, jelikož formulace „v případě potřeby“ v čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích se nevztahuje pouze na vytváření plánů péče, nýbrž i na „vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru“.

35. Je pravda, že – jak Rakousko uvádí – směrnice ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení ohledně volby formy jednání. Formulace § 15 odst. 2 hornorakouského zákona o ochraně přírody a krajiny však nevylučuje, že se pravomoc zemské vlády rozšíří rovněž na to, zda se ochranná opatření vůbec přijmou. Jak již bylo uvedeno, takový prostor pro uvážení členské státy nemají( ). Již z tohoto důvodu není napadené ustanovení čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích provedeno správně.

36. Komise mimoto podotýká, že stanovená opatření nesmějí podstatně ztěžovat povolené hospodářské využívání dotyčných pozemků. Tato výjimka není v čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích obsažena. Rakousko k tomu uvádí, že hospodářské využívání je „povoleno“ vždy pouze v případě, pokud je v souladu s platnými pravidly ochrany chráněných oblastí.

37. Uvedené vnitrostátní ustanovení jednak neupřesňuje, co je třeba chápat pod „povoleným“ hospodářským využíváním. Zdá se, že výklad, který zastává Rakousko, je sice možný, avšak rovněž je možné, že legálně vykonávané hospodářské využívání může být na překážku přijetí nezbytných ochranných opatření. Toto ustanovení je tedy přinejmenším nejasné a neprovádí čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích s požadovanou přesností.

38. Krom toho tato formulace klade otázku, do jaké míry se v rámci stanovení ochranných opatření podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích mohou vůbec zohlednit hospodářská kritéria.

39. Soudní dvůr se dosud vyjádřil pouze k možnosti zohlednění jiných než ekologických zájmů při výběru oblastí ochrany podle článku 4 směrnice o ptácích( ), jakož i podle čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích. Při tomto výběru, jakož i vymezení zvláštní oblasti ochrany nemohou být zohledněny jiné než ekologické požadavky uvedené na jiném místě směrnic( ). To lze zčásti zobecnit v tom smyslu, že jiné než ekologické zájmy nemohou být v zásadě zohledněny tam, kde to směrnice o stanovištích výslovně nestanoví – a tedy např. v rámci čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích( ).

40. Generální advokát Fenelly naproti tomu zjevně vychází z toho, že členské státy v rámci stanovení nezbytných ochranných opatření podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích musejí nalézt rovnováhu mezi ekologickými požadavky a „hospodářskými, sociálními a kulturními požadavky a regionálními a místními charakteristikami“ ve smyslu čl. 2 odst. 3 směrnice o stanovištích( ).

41. Pro tento způsob pohledu hovoří mimo jiné potřeba, aby při stanovení ochranných opatření bylo možné vyhovět zásadě proporcionality, která podle ustálené judikatury Soudního dvora náleží k obecným zásadám práva Společenství( ). Popřípadě v rámci čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích jako u odst. 2( ) je namístě použít kritéria odst. 4 tohoto článku. Tím je možné v rámci stanovení nezbytných ochranných opatření zohlednit rovněž hospodářské požadavky, jakož i jiné zájmy čl. 2 odst. 3 směrnice o stanovištích, tzn. sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.

42. Z toho ovšem nevyplývá, že legální hospodářské využívání by automaticky převažovalo nad cíli ochrany, což by bylo možné vyvozovat z § 15 odst. 2 první věty hornorakouského zákona o ochraně přírody a krajiny. Spíše je třeba vždy přezkoumat alternativy a zvážení v konkrétním případě, jakož i další případně nezbytná opatření k zajištění soudržnosti sítě Natura 2000. Toto ustanovení tedy rovněž z tohoto důvodu nepředstavuje dostatečné provedení čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích.

2. K článku 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

43. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích zní:

„Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů [jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.“

44. Komise tvrdí, že z žádného ustanovení obsaženého v tyrolském zákoně o ochraně přírody [Tiroler Naturschutzgesetz] nelze vyvodit, že bylo provedeno toto ustanovení směrnice. Poukazuje na to, že § 14 odst. 1 tyrolského zákona o ochraně přírody, vložený zákonem LGBl. 50/2004 stanoví obecné cíle, jejichž obsah je srovnatelný s body odůvodnění směrnice o stanovištích.

45. Rakousko tvrdí, že tyrolský zákon o ochraně přírody sice neobsahuje žádné ustanovení, které výslovně hovoří o zákazu poškozování. Avšak zejména § 14 odst. 1 tyrolského zákona o ochraně přírody, vložený pro lokality sítě Natura 2000, má zákaz poškozování zohledňovat.

46. K tomu je třeba nejprve poznamenat, že uvedený § 14, stejně jako např. § 22a tyrolského zákona o ochraně přírody, byl vložen až pozměňovacím zákonem LGBl. 50/2004, tedy po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku. Tato ustanovení tedy nejsou pro posouzení projednávaného řízení o nesplnění povinnosti rozhodující. Tvrzení Komise v této otázce má zjevně sloužit pouze jako doplnění odůvodnění, což lze vyvodit zejména z jejího odkazu na dobu, kdy změněný § 14 tyrolského zákona o ochraně přírody vstoupil v platnost. Její návrh je tedy třeba chápat jako přípustný návrh na určení toho, že ustanovení tyrolského zákona o ochraně přírody, naposledy změněná zákonem LGBl. 89/2002, nedostatečně provádí čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

47. S ohledem na právní stav platný před vložením § 14 tyrolského zákona o ochraně přírody Rakousko výtku nedostatečného provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích nepopírá, takže je důvodné této výtce v tomto ohledu vyhovět.

48. Je třeba ostatně poukázat na to, že tyrolský zákon o ochraně přírody ani v novém znění změněném zákonem LGBl. 50/2004 nepředstavuje dostatečné provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Soudní dvůr ohledně čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích konstatoval, že je třeba, aby vnitrostátní právo obsahovalo výslovné ustanovení, které by zavazovalo příslušné orgány vyloučit znehodnocování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, jelikož jinak vnitrostátní právo obsahuje prvek právní nejistoty, pokud jde o povinnosti, jež mají tyto orgány plnit( ). Totéž platí pro zákaz vyrušování druhů obsažený v čl. 6 odst. 2.

49. Ani § 14, ani § 22 až 24 tyrolského zákona o ochraně přírody tento požadavek nesplňují. Ustanovení § 14 odst. 1 tyrolského zákona o ochraně přírody obsahuje pouze obecný cíl „zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožnit tento stav obnovit“. Nehledě na to, že není obsažen zákaz vyrušování druhů, čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích požaduje vyloučit poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů a vyrušování druhů v každé jednotlivé oblasti. Ani § 23 tyrolského zákona o ochraně přírody neprovádí ustanovení o vyrušování druhů, jelikož se netýká druhů na území oblastí ochrany, tzn. druhů podle přílohy II a typických druhů typů přírodních stanovišť, nýbrž druhů podle přílohy IV písm. a) směrnice o stanovištích, které je třeba chránit podle článku 12.

C – K článku 16 směrnice o stanovištích

50. Článek 16 odst. 1 směrnice o stanovištích obsahuje odchylky od ochrany druhů. Toto ustanovení zní:

„Neexistuje-li žádné jiné uspokojivé řešení a za podmínky, že populace příslušného druhu přetrvávají navzdory udělené odchylce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany, mohou se členské státy odchýlit od ustanovení článků 12, 13, 14 a čl. 15 písm. a) a b):

a) v zájmu ochrany volně žijících živočichů, planě rostoucích rostlin a ochrany přírodních stanovišť;

b) v zájmu prevence závažných škod, zejména na úrodě, dobytku, lesích, rybolovu, vodách a ostatních typech majetku;

c) v zájmu zdraví lidí a veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru a s nesporně příznivými důsledky pro životní prostředí;

d) pro účely výzkumu a vzdělání, opětovného osídlení určitého území populací druhu nebo vysazení v původním areálu druhu a chovu a pěstování nezbytných pro tyto účely, včetně umělého rozmnožování rostlin;

e) aby za přísně kontrolovaných podmínek v omezeném rozsahu a na základě výběru povolily odebírání nebo držení omezeného a příslušnými státními orgány stanoveného počtu jedinců určitých druhů uvedených v příloze IV.

[...]“

1. Dolní Rakousy

51. Ohledně § 20 odst. 4 a § 21 dolnorakouského zákona o ochraně přírody Komise vedle chybějícího odkazu na kritérium „zachování příznivého stavu z hlediska ochrany“ vytýká skutečnost, že toto ustanovení neobsahuje taxativní výčet podmínek pro odchylku od článků 12 až 15 směrnice o stanovištích.

52. Rakousko tvrdí, že ochrana požadovaná směrnicí o stanovištích byla zachována, jelikož vnitrostátní orgány jsou povinny jednat způsobem, který je v souladu se směrnicí, a ve smyslu jednotného provádění právního řádu dále dodržují i zákazy stanovené v právních předpisech týkajících se lovu. To vede k tomu, že v praxi jsou výjimky povolovány pouze velmi restriktivně. Toto je zaručeno rovněž judikaturou nejvyšších soudů.

53. Jak již bylo uvedeno, správní praxe, která je v souladu se směrnicí, nestačí k zajištění provedení směrnice( ). Jak rozhodl Soudní dvůr jak ohledně článku 16 směrnice o stanovištích( ), tak rovněž ohledně srovnatelného článku 9 směrnice o ptácích( ), je třeba, aby kritéria, na jejichž základě se členské státy mohou odchýlit od zákazů stanovených ve směrnici, byla převzata do jednoznačných vnitrostátních ustanovení. Článek 16 směrnice o stanovištích přitom musí být vykládán restriktivně, jelikož přesně stanoví podmínky, za kterých se členské státy mohou odchýlit od článků 12 až 15 písm. a) a b) směrnice( ).

54. Dolnorakouský zákon o ochraně přírody v § 20 odst. 4 stanoví, že je možné rozhodnout o udělení výjimky, „pokud není třeba se obávat, že by z toho plynulo nebezpečí [pro chráněné volně žijící živočichy a planě rostoucí rostliny]“. Naproti tomu článek 16 směrnice o stanovištích požaduje, aby populace příslušného druhu „přetrvávaly bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany“. Formulace § 20 odst. 4 vzbuzuje obavu, že zásahy, které je třeba zakázat, jsou připuštěny jakožto nikoliv „podstatné“, i když se populace příslušného druhu nenachází v dobrém stavu z hlediska ochrany. Při nepříznivém stavu z hlediska ochrany však tyto zásahy nejsou s článkem 16 slučitelné.

55. Mohou sice nastat mimořádné okolnosti, při kterých je z převažujících důvodů obecného zájmu možná výjimka ze zákazů v oblasti ochrany druhů navzdory nepříznivému stavu z hlediska ochrany( ), avšak kritérium nikoliv podstatného ohrožení existenci takových okolností nevyžaduje.

56. Krom toho § 20 odst. 4 uvedeného zákona se ohledně přípustných důvodů pro udělení výjimky omezuje na uvedení obvyklého příkladu tím, že povoluje možnost odchylek „zejména k vědeckým nebo pedagogickým účelům“. Chybí tedy taxativní výčet důvodů pro udělení výjimky.

57. Rakousko se dále odvolává na čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích. Podobně jako podle čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice o ptácích mohou členské státy rozhodnout o udělení výjimek, aby za přísně kontrolovaných podmínek v omezeném rozsahu a na základě výběru povolily odebírání nebo držení omezeného a příslušnými státními orgány stanoveného počtu jedinců určitých druhů uvedených v příloze IV. Rakousko právem konstatuje, že podle tohoto ustanovení není pro udělení výjimky nezbytný žádný důvod.

58. Ovšem i tato výjimka podle článku 16 směrnice o stanovištích může být využita pouze v případě, neexistuje-li žádné jiné uspokojivé řešení, a za podmínky, že populace příslušného druhu přetrvávají navzdory udělené odchylce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska jejich ochrany. Tyto podmínky nejsou v § 20 odst. 4 dolnorakouského zákona o ochraně přírody obsaženy.

59. Krom toho by § 20 odst. 4 dolnorakouského zákona o ochraně přírody musel požadovat dodržování zvláštních kritérií čl. 16 odst. 1 písm. e) směrnice o stanovištích, tzn. přísně kontrolované podmínky, výběr opatření a omezený rozsah zásahu. Zejména „omezený rozsah“ by musel být dále upřesněn pomocí množstevního stropu( ). Ustanovení § 20 odst. 4 nesplňuje ani tyto požadavky.

60. Rakousko nemůže vyvrátit výtky ohledně § 20 odst. 4 dolnorakouského zákona o ochraně přírody odvoláním se na ustanovení právních předpisů týkajících se lovu. Existují sice právní úpravy o metodách a prostředcích lovu, avšak ty se týkají pouze oblasti lovu, a v tomto ohledu vůči nim Komise ani neprotestuje. Použití § 20 odst. 4 však může být v rozporu s články 12 až 16 směrnice o stanovištích mimo oblast lovu.

61. Ustanovení § 21 dolnorakouského zákona o ochraně přírody, které je rovněž napadáno, vyjímá ze zákazů v oblasti ochrany druhů užívání k podnikatelským, jakož i k zemědělským či lesnickým účelům. Toto odchylné ustanovení se ovšem nepoužije, pokud chráněné rostliny nebo chránění živočichové jsou úmyslně poškozeni.

62. Výjimky ze zákazů v oblasti ochrany druhů pro užívání k podnikatelským, jakož i k zemědělským či lesnickým účelům nejsou v článku 16 směrnice o stanovištích stanoveny. Tyto výjimky zakotvené v § 21 dolnorakouského zákona o ochraně přírody se ovšem na základě výjimek z odchylky nepoužijí na úmyslné poškození chráněných rostlin nebo chráněných živočichů. Zákazy stanovené v čl. 12 odst. 1 písm. a) až c), jakož i v článcích 13 až 15 však všechny výslovně nebo implicitně předpokládají úmyslné jednání( ). Výjimky zakotvené v § 21 omezené na neúmyslné jednání tedy nemohou být v rozporu s těmito ustanoveními. V důsledku toho je v tomto ohledu není ani přezkum požadavků pro udělení výjimky podle článku 16 nezbytný( ).

63. Jinak tomu je u čl. 12 odst. 1 písm. d) směrnice o stanovištích. V něm obsažený zákaz poškozování nebo ničení míst rozmnožování nebo míst odpočinku nepředpokládá žádný úmysl( ). V tomto ohledu výjimky ze zákazů v oblasti ochrany druhů zakotvené v § 21 dolnorakouského zákona o ochraně přírody vyžadují odůvodnění v souladu se článkem 16. Tyto požadavky nejsou splněny, jelikož neexistence žádného jiného uspokojivého řešení, přetrvávání populace v dobrém stavu z hlediska ochrany a specifické odchylky podle čl. 16 odst. 1 písm. a) až e) nejsou uvedeny.

64. Ohledně § 21 dolnorakouského zákona o ochraně přírody se Rakousko konečně dovolává rovněž ustanovení právních předpisů týkajících se lovu, která by měla být dodržována. I když vnitrostátní orgány dodržují rovněž kritéria stanovená v právních předpisech týkajících se lovu, není tím vytvořen právní stav, který by byl ohledně úrovně ochrany a právní jistoty srovnatelný s normou, která obsahuje taxativní výčet důvodů pro povolení výjimky. Ustanovení § 95 JagdG [Jagdgesetz – zákon o lovu (poznámka překladatele)], které Rakousko uvádí, neobsahuje žádný odpovídající výčet důvodů, nýbrž pouze zakazuje určité metody lovu ve vztahu k určitým živočišným druhům. Výtka nedostatečného provedení čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích je tedy ve vztahu k Dolním Rakousům celkově opodstatněná.

2. Salcbursko

65. Komise ve vztahu k § 34 zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody a § 104 odst. 4 zákona spolkové země Salcbursko o lovu [Salzburger Jagdgesetz] vytýká, že výjimky nepředpokládají přetrvávání populací v příznivém stavu z hlediska ochrany, nýbrž skutečnost, že populace živočišných nebo rostlinných druhů, respektive volně žijících druhů, nesmějí být poškozeny. Komise zastává názor, že tato formulace odporuje povinnosti vyplývající ze čl. 2 odst. 2 směrnice o stanovištích, podle níž je třeba v případě nutnosti obnovit příznivý stav z hlediska ochrany.

66. Rakousko naproti tomu uplatňuje, že pojmem „přetrvávání“ použitým v čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích je míněno pouze zachování, ale nikoliv obnova příznivého stavu z hlediska ochrany. Je nesystémové, respektive neproveditelné, při udělení povolení k výjimce vyžadovat povinnost obnovit příznivý stav z hlediska ochrany.

67. Ve skutečnosti formulace „přetrvávání“ především naznačuje, že je tím míněno zachování stavu. Stav, který je podle této formulace třeba zachovávat, je však příznivý stav z hlediska ochrany ve smyslu čl. 1 písm. i) směrnice o stanovištích. Z toho vyplývá, že – pokud ještě nebylo dosaženo příznivého stavu z hlediska ochrany v tomto smyslu – odchylky podle čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích jsou v zásadě – s výhradou mimořádných okolností – nepřípustné.

68. Vnitrostátní předpis toto dostatečně nezohledňuje, připouští-li odchylky již v případě, pokud „populace živočišných nebo rostlinných druhů [...] nebudou poškozeny“, aniž by přitom navazoval na absolutní cíl přetrvávání populací v příznivém stavu z hlediska ochrany.

69. Komise mimoto vytýká, že podle § 34 zákona spolkové země Salcbursko o ochraně přírody je možné rozhodnout o udělení výjimek za účelem výroby nápojů (odst. 1 bod 2) a stavby zařízení (odst. 1 bod 9). Rakousko tomuto tvrzení neodporuje, nýbrž spíše oznamuje změny zákona.

70. Tomuto žalobnímu důvodu tedy musí být vyhověno v plném rozsahu.

D – Článek 22 směrnice o stanovištích

71. Článek 22 směrnice o stanovištích stanoví:

„Při provádění ustanovení této směrnice členské státy:

a) [...]

b) zajistí, aby záměrné vysazení jakéhokoli druhu do volné přírody, který není na jejich území původní, bylo řízeno tak, aby nedošlo k poškození přírodních stanovišť v jejich přirozeném areálu rozšíření nebo původních volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Jestliže to považují za nezbytné, členské státy takové vysazování zakážou. O výsledcích provedeného hodnocení musí být uvědomen výbor;

c) [...].“

72. Komise tvrdí, že § 17 odst. 5 dolnorakouského zákona o ochraně přírody připouští možnost výjimky ze zásadního zákazu pěstování a podpory neautochtonních rostlin a neautochtonních živočichů, pokud tím nebudou přirozené (genetické) vlastnosti autochtonních druhů živočichů a rostlin nebo krása a osobitost krajiny „trvale narušeny“. Tím je zavedeno dodatečné kritérium, které směrnice neobsahuje.

73. S tím je třeba souhlasit. Na rozdíl od směrnice vnitrostátní předpis neobsahuje žádný absolutní zákaz jakéhokoli poškozování, nýbrž zakazuje pouze trvalé zásahy do přírodních stanovišť v jejich přirozeném areálu rozšíření, jakož i do původní volně se vyskytující flóry a fauny, které jsou způsobeny úmyslným vysazením nikoli původních druhů. To nepředstavuje řádné provedení ustanovení směrnice.

III – K nákladům řízení

74. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. V rozsahu, ve kterém je žaloba ještě projednávána před Soudním dvorem, Komise má v naprosté většině úspěch, takže je třeba uložit Rakousku náhradu nákladů řízení. Totéž platí podle čl. 69 odst. 5 jednacího řádu ohledně žalobních důvodů, které Komise vzala zpět. V tomto ohledu Rakousko žalobu zapříčinilo, jelikož právní stav byl teprve opožděně přizpůsoben požadavkům práva Společenství. V důsledku toho je třeba uložit Rakousku náhradu nákladů řízení v plném rozsahu.

IV – Závěry

75. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:

1. Rakouská republika tím, že neprovedla řádně následující ustanovení:

– čl. 1 písm. e), g) a i) ve vztahu ke spolkové zemi Salcbursko,

– čl. 6 odst. 1 ve vztahu ke spolkovým zemím Dolní Rakousy a Horní Rakousy,

– čl. 6 odst. 2 ve vztahu ke spolkové zemi Tyrolsko,

– článek 12 ve vztahu ke spolkovým zemím Štýrsko a Tyrolsko,

– článek 13 ve vztahu ke spolkovým zemím Korutany, Štýrsko a Tyrolsko,

– čl. 16 odst. 1 ve vztahu ke spolkovým zemím Dolní Rakousy, Salcbursko, Štýrsko a Tyrolsko, jakož i

– čl. 22 písm. b) ve vztahu ke spolkové zemi Dolní Rakousy,

nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 10 a 249 Smlouvy, jakož i z článku 23 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin.

2. Ve zbývající části se žaloba zamítá.

3. Rakouské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.