STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 28. ledna 20101( )

Věc C‑526/08

Evropská komise

proti

Lucemburskému velkovévodství

„Jazykový režim – Práva na obhajobu – Ne bis in idem – Právní moc – Článek 228 ES – Směrnice 91/676/EHS – Ochrana vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů – Neslučitelnost vnitrostátních opatření s pravidly upravujícími období, podmínky a techniky používání hnojiv“

I – Úvod

1. Komise kritizuje provádění směrnice Rady 91/676/EHS ze dne 12. prosince 1991 o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů( ) (dále jen „směrnice o dusičnanech“) ze strany Lucemburska. Konkrétně se jedná o neexistenci zákazu používání hnojiv v určitém období, o nedostatečnou kapacitu pro skladování statkových hnojiv, o používání hnojiv na velmi strmých pozemcích a o techniky používání hnojiv.

2. Tento spor je však neobvyklý v tom, že Soudní dvůr dne 8. března 2001 již o obdobné stížnosti rozhodl( ). Je proto třeba posoudit, do jaké míry tato okolnost brání této žalobě. Další procesní problém vyplývá ze skutečnosti, že Komise ke své žalobě přiložila dva odborné posudky v angličtině, avšak řízení probíhá ve francouzštině.

II – Právní rámec

3. Pokud jde o přípustnost žaloby, je relevantní zejména článek 228 ES (nyní článek 260 SFEU):

„1. Shledá-li Soudní dvůr, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá z této smlouvy, je tento stát povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora.

2. Má-li Komise za to, že dotyčný členský stát takováto opatření nepřijal, vydá poté, co poskytla státu příležitost se vyjádřit, odůvodněné stanovisko upřesňující body, v nichž dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora.

Nepřijme-li dotyčný členský stát opatření, která vyplývají z rozsudku, ve lhůtě stanovené Komisí, může Komise věc předložit Soudnímu dvoru. V takovém případě navrhne paušální částku nebo penále, již je členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem.

Shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že dotyčný členský stát nevyhověl jeho rozsudku, může mu uložit zaplacení paušální částky nebo penále.

Článek 227 není tímto postupem dotčen“.

4. V projednávané věci jde o provedení směrnice o dusičnanech. Cíl této směrnice je stanoven v článku 1:

„Cílem této směrnice je:

– snížit znečištění vod způsobované dusičnany ze zemědělských zdrojů,

– předcházet dalšímu takovémuto znečišťování.“

5. V projednávané věci jsou relevantní definice obsažené v čl. 2 písm. e) až g):

„e) ,hnojivem‘ se rozumí jakákoli látka obsahující jednu nebo více dusíkatých složek, která je používána v půdách k podpoře růstu rostlin; tento pojem může zahrnovat i statkové hnojivo, odpad z chovu ryb a čistírenský kal;

f) ,umělým hnojivem‘ se rozumí jakékoli průmyslově vyráběné hnojivo;

g) ,statkovým hnojivem‘ se rozumí živočišné výkaly nebo směs z podestýlek a živočišných výkalů, včetně upravené formy.“

6. Článek 5 odst. 4 stanoví obsah akčního programu sporného v původním řízení:

„4. Akční programy jsou zaváděny do čtyř let po jejich vypracování a obsahují následující závazná opatření:

a) opatření uvedená v příloze III;

b) opatření, která členské státy zahrnuly do zásad správných zemědělských postupů přijatých v souladu s článkem 4, s výjimkou těch, které byly nahrazeny opatřeními uvedenými v příloze III.“

7. Konkrétně se jedná o následující opatření podle přílohy II a III:

„Příloha II

Zásady správné zemědělské praxe

A. Zásady správné zemědělské praxe směřující ke snížení znečišťování dusičnany s přihlédnutím k podmínkám v různých oblastech Společenství by měly obsahovat pravidla s následujícími podstatnými údaji:

1. období nevhodné pro používání hnojiv;

2. používání hnojiv na velmi strmých pozemcích;

3. […];

4. […];

5. kapacita a stavba zásobníků pro skladování statkových hnojiv, a zvláště opatření k zamezení znečišťování vod tekutinami s obsahem odpadu z živočišné výroby a ze skladovaného rostlinného materiálu, jako je siláž, odtokem, průsaky do půdy nebo vytékáním do povrchových vod;

6. postupy pro rozšiřování umělých a statkových hnojiv, včetně dávkování a rovnoměrnosti při jejich používání, s cílem udržet úniky živin do vod na přijatelné úrovni.

B. […]“

„Příloha III

Opatření, která mají být zahrnuta do akčních programů uvedených v čl. 5 odst. 4 písm. a)

1. Tato opatření obsahují pravidla pro:

1. období, ve kterých je používání určitých druhů hnojiv zakázáno;

2. kapacitu zásobníků pro skladování statkových hnojiv, která musí být větší, než kapacita nutná pro jejich skladování během nejdelšího období, ve kterém je jejich používání v ohrožených oblastech zakázáno, s výjimkou případů, kdy je příslušným orgánům prokázáno, že s množstvím hnojiv přesahujícím kapacitu zásobníků bude nakládáno způsobem, který neohrozí životní prostředí;

3. […]“

III – Skutečnosti předcházející sporu a návrhová žádání

8. Lucembursko provedlo směrnici o dusičnanech především velkovévodským nařízením ze dne 20. září 1994 o používání organických hnojiv v zemědělství a o změně velkovévodského nařízení ze dne 14. dubna 1990 o odpadních vodách, ve znění pozdějších předpisů( ) (dále jen „velkovévodské nařízení z roku 1994“).

9. První řízení o nesplnění povinnosti se týkalo této právní úpravy. Soudní dvůr dne 8. března 2001 určil, že Lucembursko tím, že ve stanovené lhůtě nepřijalo všechny právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu s čl. 5 odst. 4 a 6 a čl. 10 odst. 1 ve spojení s přílohou II A, přílohou III odst. 1 bodem 3 a přílohou V bodem 4 písm. e) směrnice o dusičnanech, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice( ).

10. Lucembursko již během tohoto prvního řízení před Soudním dvorem nahradilo velkovévodské nařízení z roku 1994 velkovévodským nařízením ze dne 24. listopadu 2000 o používání dusíkatých hnojiv v zemědělství( ) (dále jen „velkovévodské nařízení z roku 2000“).

11. Dne 15. prosince 2006 Komise znovu vyzvala Lucembursko na základě článku 226 ES (nyní po změně článek 258 SFEU), aby se vyjádřilo k nedostatečnému provedení směrnice o dusičnanech (výzva dopisem). Jelikož Lucembursko na tuto výzvu neodpovědělo, vydala Komise dne 29. června 2007 odůvodněné stanovisko, ve kterém Lucembursku stanovila konečnou dvouměsíční lhůtu k nápravě nedostatků v provedení směrnice, které zjistila.

12. Na základě vyjádření Lucemburska ze dne 29. května 2008 vzala Komise některé výtky zpět, na ostatních však trvá. Z tohoto důvodu podala dne 2. prosince 2008 tuto žalobu a navrhuje, aby Soudní dvůr

– určil, že Lucemburské velkovévodství tím, že nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné k úplnému a správnému dosažení souladu s články 4 a 5 ve spojení s přílohou II A bodem 1 a přílohou III odst. 1 bodem 1, přílohou II A bodem 5 a přílohou III odst. 1 bodem 2 a přílohou II A bodem 2 a přílohou II A bodem 6 směrnice Rady 91/676/EHS ze dne 12. prosince 1991 o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice;

– uložil Lucemburskému velkovévodství náhradu nákladů řízení.

13. Lucemburské velkovévodství navrhuje, aby žaloba byla prohlášena za neplatnou nebo aby byla odmítnuta jako nepřípustná.

14. Soudní dvůr vyzval členské státy a orgány Společenství, aby se na jednání konaném dne 2. prosince 2009 vyjádřily k námitce nepřípustnosti z důvodu porušení zásady ne bis in idem. Kromě Lucemburska a Komise se tohoto jednání zúčastnily Dánsko, Německo, Řecko, Francie, Itálie, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Finsko, Švédsko, Spojené království a Parlament.

IV – Právní otázky

A – K přípustnosti

15. Z důvodu porušení jazykového režimu považuje Lucembursko žalobu za neplatnou, podpůrně za nepřípustnou. Za nepřípustnou ji považuje i z důvodu porušení zásady ne bis in idem, tedy zákazu dvojího trestu, neboť Soudní dvůr již o některých žalobních důvodech rozhodl.

1. K jazykovému režimu

16. Lucembursko opírá svou námitku týkající se jazykového režimu o to, že Komise v příloze žaloby uvedla dvě studie v anglickém jazyce bez francouzského překladu.

17. Podle čl. 29 odst. 2 písm. a) jednacího řádu je toto řízení vedeno ve francouzštině, neboť francouzština je jedním z úředních jazyků Lucemburska. Podle čl. 29 odst. 3 první a druhé věty tudíž musí být spisy a přiložené písemnosti předkládány v tomto jazyce a dokumenty, které jsou vyhotoveny v jiném jazyce, musí být opatřeny překladem do jednacího jazyka.

18. Žaloba podle článku 226 ES by pak případně byla nepřípustná, pokud Komise zvolí jazyk, který nelze použít ve vztahu k tomuto členskému státu. Jazykový režim Soudního dvora totiž zaručuje zejména to, že členské státy mohou být v řízení o nesplnění povinnosti žalovány pouze v jednom z jejich úředních jazyků. To usnadňuje jejich obranu.

19. V projednávané věci je žaloba sepsána výhradně ve francouzském jazyce. Lucembursko se tudíž bez potíží mohlo seznámit se všemi výtkami Komise. Žaloba tak, v rozporu s názorem Lucemburska, nemůže být nepřípustná z důvodu porušení jazykového režimu.

20. Nepřípustné by však mohlo být předložení obou dokumentů vyhotovených v angličtině. V tomto ohledu se však Komise oprávněně dovolává čl. 29 odst. 3 třetího pododstavce jednacího řádu. Podle tohoto ustanovení se může předložený překlad v případě obsáhlých dokumentů (angličtina: documents, francouzština: pièces et documents) omezit na výňatky. Tak tomu je i v projednávaném případě, neboť Komise ve francouzském jazyce reprodukovala ty pasáže žaloby, které považuje za relevantní.

21. Je-li kompletní posouzení těchto dokumentů považováno za nezbytné, stanoví čl. 29 odst. 3 třetí pododstavec druhá věta jednacího řádu, že Soudní dvůr může kdykoliv z vlastního podnětu nebo na žádost účastníka řízení požadovat předložení rozsáhlejšího nebo úplného překladu. To se také stalo v tomto případě poté, co Lucembursko poukazovalo na neexistující překlad.

22. Lucembursko ovšem mělo ztíženou přípravu obhajoby přinejmenším v tom, že po uplynutí lhůty pro předložení žalobní odpovědi ještě neexistoval překlad. Tomuto znevýhodnění však mohlo Lucembursko čelit podáním žádosti o prodloužení lhůty podle čl. 40 odst. 2 jednacího řádu.

23. Podpůrně mohlo Lucembursko své pochybnosti ohledně nepřípustnosti podle čl. 91 odst. 1 jednacího řádu uplatnit v samostatném podání, které by bylo předmětem incidenčního řízení. V souvislosti s tímto incidenčním řízením by se případně mohlo vyjádřit k věci samé( ).

24. Skutečnost, že Lucembursko nevyužilo těchto možností, aby předešlo vzniku potíží při své obraně, nemůže vést k tomu, že dokumenty týkající se sporu, které byly předloženy v souladu s jednacím řádem, budou jako nepřípustné vyňaty ze spisu.

25. Proto je třeba odmítnout námitku Lucemburska založenou na jazykovém režimu.

2. K důsledkům rozsudku ze dne 8. března 2001

26. Kromě toho se Lucembursko domnívá, že žaloba je nepřípustná z důvodu porušení zásady ne bis in idem (zákaz dvojího trestu), neboť Soudní dvůr o žalobních důvodech předložených v tomto řízení již částečně rozhodl dne 8. března 2001. Komise tudíž může nanejvýš využít postupu podle čl. 228 odst. 2 ES, ale nikoliv postupu podle článku 226 ES.

27. Tyto námitky nemohou podle mého názoru uspět. Zásada ne bis in idem se nepoužije na řízení o nesplnění povinnosti (viz bod a). Právní moc rozsudku ze dne 8. března 2001 by sice v zásadě mohla bránit další žalobě, avšak žalobní důvody Komise se netýkají pravomocných zjištění Soudního dvora (viz bod b). A konečně Komise nemusí využít postupu podle čl. 228 odst. 2 ES namísto postupu podle článku 226 ES řízení (viz bod c).

a) K zásadě ne bis idem

28. Zásada ne bis idem zakazuje, aby téže osobě byla za stejné protiprávní jednání vícekrát uložena sankce za účelem ochrany téhož právního zájmu( ) nebo aby za ně byla znovu stíhána( ). Soudní dvůr se již podobnými námitkami v řízení o nesplnění povinnosti zabýval a vždy je odmítl s argumentem, že se nejedná o totožný skutek( ). Nikdy však výslovně nerozhodl, zda se tato zásada vůbec vztahuje na řízení o nesplnění povinnosti( ).

29. Některé členské státy jsou toho názoru, že zásada ne bis in idem se na řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES nevztahuje. Toto řízení nevede k uložení sankce, ale pouze k objektivnímu zjištění( ).

30. Naproti tomu zejména Polsko zdůraznilo, že řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES tvoří s postupem k vymáhání práva podle článku 228 ES jeden celek. Penále a paušální částku podle čl. 228 odst. 2 ES označil Soudní dvůr za sankci, na kterou se zásadně vztahuje zásada ne bis in idem( ).

31. Domnívám se, že zásada ne bis in idem se nevztahuje na žádnou fázi řízení o nesplnění povinnosti.

32. Podle článku 50 Listiny základních práv Evropské unie, jakož i podle článku 4 dodatkového protokolu č. 7 k EÚLP( ), se tato zásada vztahuje na trestní řízení, do kterého lze zahrnout také správní deliktní právo, například sankční řízení podle práva hospodářské soutěže( ). Také článek 54 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích má za cíl ochranu občanů Unie před novým trestním stíháním pro tentýž skutek v jiném smluvním státě( ).

33. Naproti tomu řízení stanovené v čl. 228 odst. 2 ES je zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků Soudního dvora, jinými slovy řízení o výkonu rozhodnutí( ). Sankce ukládané při výkonu rozsudku jsou jiné povahy než trestní sankce. Výkon rozhodnutí sice nelze opakovat, ale v případě potřeby lze za účelem výkonu dotyčného titulu opakovat donucovací opatření.

34. Nejdůležitější omezení vykonávacích opatření představuje zásada proporcionality( ). Při uplatňování obecných požadavků této zásady( ) nesmí vykonávací opatření, ani jejich opakování, překročit meze toho, co je vhodné a nezbytné k výkonu prvního rozsudku, přičemž se rozumí, že když se nabízí výběr z několika vhodných opatření, je třeba použít to, které je nejméně omezující, a způsobené obtíže nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům.

35. I když někdo s mým názorem nesouhlasí a sankce ukládané při výkonu rozhodnutí podřídí zásadě ne bis in idem, nepřichází v úvahu, aby se tato zásada vztahovala na všechny rozsudky, při jejichž výkonu mohou být ukládány sankce. V takovém případě by se tato zásada vztahovala například také na rozsudky v občanských věcech, které konstatují povinnost něco konat nebo se něčeho zdržet.

36. Tyto otázky nemají v projednávané věci zásadní význam, neboť právní moc rozsudku ze dne 8. března 2001 má obdobný vylučující účinek jako zásada ne bis in idem.

b) K právní moci

37. Zásada překážky věci pravomocně rozsouzené zajišťuje jak stabilitu práva a právních vztahů, tak řádný výkon spravedlnosti. Soudní rozhodnutí, která se po vyčerpání možných procesních prostředků nebo po uplynutí lhůt stanovených pro tyto procesní prostředky stala konečnými, by již neměla být zpochybňována( ). Právní moc rozsudku se tudíž v řízení o nesplnění povinnosti váže ke skutkovým a právním otázkám, které byly skutečně nebo nutně rozhodnuty prvním rozsudkem( ).

38. Právní moc rozsudku tudíž brání podání nové žaloby, pokud existuje nebezpečí, že nové rozhodnutí Soudního dvora by bylo v rozporu se skutkovými a právními závěry obsaženými v dřívějším rozsudku. V této souvislosti není relevantní pouze výrok, ale také odůvodnění rozsudku, které je nezbytnou oporou jeho výroku a je od něj neoddělitelné( ).

39. Riziko vzniku rozporu by mohlo být vyloučeno již tím, že porušení směrnice o dusičnanech bude zkoumáno z hlediska různých časových období. Rozsudek ze dne 8. března 2001 se týkal otázky, zda Lucembursko provedlo ustanovení směrnice o dusičnanech ke dni 26. února 2000( ), zatímco v projednávané věci se jedná o provedení ke dni 29. srpna 2007. Určení, že Lucembursko v roce 2000 porušilo směrnici o dusičnanech, nemůže být v rozporu s určením, že tento členský stát tuto směrnici v roce 2007 neporušil. Z hlediska stability práva však není žádoucí, aby byla znovu zpochybňována protiprávnost porušení práva, o kterém již bylo rozhodnuto, pouze proto, že toto porušení i nadále trvá.

40. Totéž platí o skutečnosti, že velkovévodské nařízení z roku 1994 bylo mezitím nahrazeno velkovévodským nařízením z roku 2000. Obnovenému řízení týkajícímu se nové vnitrostátní právní úpravy stále brání překážka věci pravomocně rozsouzené, jestliže podstata prováděcích ustanovení nebyla novou právní úpravou změněna( ).

41. Proto musí být žalobní důvody Komise v projednávané věci podrobně zkoumány z toho hlediska, zda o nich již bylo rozhodnuto v rozsudku ze dne 8. března 2001. V tomto ohledu přicházejí v úvahu dvě výtky Komise, totiž první část prvního žalobního důvodu a třetí žalobní důvod.

K první části prvního žalobního důvodu

42. V první části prvního žalobního důvodu Komise kritizuje skutečnost, že v určitých obdobích neexistovaly zákazy používání umělých hnojiv. Podle Lucemburska tuto výtku obsahoval první žalobní důvod uvedený v rozsudku ze dne 8. března 2001.

43. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 8. března 2001 v rámci prvního žalobního důvodu ohledně umělých hnojiv konstatoval, že velkovévodské nařízení z roku 1994 upravovalo pouze používání organických hnojiv v zemědělství, ačkoliv se povinnosti stanovené směrnicí podle čl. 2 písm. f) směrnice o dusičnanech vztahovaly i na umělá hnojiva( ).

44. Zákazy používat v určitých obdobích umělá hnojiva byly upraveny v čl. 5 odst. 4 písm. a) a v příloze III 1 (1) směrnice o dusičnanech. Tato ustanovení nebyla předmětem rozsudku ze dne 8. března 2001.

45. Soudní dvůr by tak mohl nezbytnost těchto zákazů týkajících se umělých hnojiv potvrdit nebo odmítnout, aniž by to bylo v rozporu s rozsudkem ze dne 8. března 2001. Na tento žalobní důvod Komise se tudíž nevztahuje právní moc předchozího rozsudku( ).

Ke třetímu žalobnímu důvodu

46. Svým třetím žalobním důvodem Komise kritizuje skutečnost, že neexistují žádná pravidla týkající se používání umělých hnojiv na velmi strmých pozemcích. I o tomto žalobním důvodu bylo podle názoru Lucemburska rozhodnuto již v rozsudku ze dne 8. března 2001, a sice v rámci projednávání druhého žalobního důvodu.

47. Používání hnojiv na velmi strmých pozemcích byly členské státy povinny upravit podle čl. 5 odst. 4 písm. a) a přílohy III odst. 1 bodu 3 písm. a) a čl. 5 odst. 4 písm. b) článku 4 a přílohy II A bodu 2 směrnice o dusičnanech. V rozsudku ze dne 8. března 2001 Soudní dvůr konstatoval, že Lucembursko nedostatečně upravilo podmínky používání hnojiv na velmi strmých pozemcích s ohledem na klimatické poměry( ).

48. Oproti tomu, co by bylo možné vyvodit ze znění rozsudku ze dne 8. března 2001, však velkovévodské nařízení z roku 1994 neobsahuje vůbec žádná ustanovení upravující používání hnojiv na strmých pozemcích. Odkaz na klimatické podmínky se vztahuje na jiná ustanovení upravující používání hnojiv, která se vztahují na šikmé i rovné pozemky.

49. Soudní dvůr tudíž kritizoval naprostý nedostatek ustanovení upravujících používání hnojiv na strmých pozemcích.

50. Na druhou stranu nebylo diskutováno o tom, zda jsou taková ustanovení nutná konkrétně pro umělá hnojiva. Soudní dvůr by tak v projednávané věci mohl potvrdit nebo odmítnout povinnost Lucemburska upravit používání umělých hnojiv na strmých pozemcích, aniž by to bylo v rozporu s rozsudkem ze dne 8. března 2001.

51. Ani tomuto bodu projednávané žaloby tudíž nebrání právní moc předchozího rozsudku.

c) K článku 228 ES

52. A konečně je třeba se vypořádat s argumentem předloženým Lucemburskem, podle kterého měla Komise žalobu, pokud jde o body zahrnuté již v rozsudku ze dne 8. března 2001, založit na článku 228 ES.

53. Podle čl. 228 odst. 1 ES mají členské státy povinnost přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku vydaného na základě článku 226 ES. Neučiní-li tak, může Komise po provedení nového postupu před zahájením soudního řízení( ) předložit věc podle čl. 228 odst. 2 ES Soudnímu dvoru. Shledá-li Soudní dvůr, že dotyčný členský stát nevyhověl jeho rozsudku, může mu uložit zaplacení paušální částky nebo penále.

54. Námitka Lucemburska může být přijata, jsou-li splněny dvě podmínky, a sice zaprvé pokud by řízení podle článku 228 ES bylo vůbec možné a, za druhé, pokud tato možnost vylučuje žalobu podle článku 226 ES.

K možnosti provést řízení podle článku 228 ES

55. Na první pohled hovoří výsledek zkoumání zásady věci rozsouzené proti možnosti provést řízení podle článku 228 ES. Na řízení podle čl. 228 odst. 2 ES musí být nahlíženo jako na zvláštní soudní řízení, jehož účelem je výkon rozsudků Soudního dvora, a v jehož rámci může být projednáváno pouze nesplnění povinností členským státem, které Soudní dvůr považoval na základě článku 226 ES za opodstatněné( ). Nebrání-li právní moc předchozího rozsudku žalobnímu důvodu uvedenému v nové žalobě, lze předpokládat, že se nemůže vztahovat ani na výkon předchozího rozsudku.

56. Právní moc rozsudku a jeho výkon podle článku 228 ES ovšem sledují rozdílné cíle. Při uplatňování článku 228 ES není důležité, zda některé žalobní důvody vytvářejí riziko, že Soudní dvůr rozhodne v rozporu s předchozím rozsudkem, ale to, zda členský stát přijal nezbytná opatření, která z rozsudku určujícího nesplnění povinnosti podle článku 226 vyplývají. Otázka, jaká opatření mají být přijata, však není předmětem takového rozsudku podle článku 226 ES( ). Právní moc předchozího rozsudku nemůže v žádném případě bránit sporu ohledně toho, zda členský stát přijal dostatečná opatření. Jinak řečeno: řízení podle článku 228 ES se přirozeně týká jiných skutkových a právních otázek než předchozí řízení podle článku 226 ES.

57. Rozsah povinností vyplývajících z původního rozsudku podle čl. 228 odst. 1 ES není třeba v této věci podrobně zkoumat. Soudní dvůr v každém případě přezkoumal nová ustanovení přijatá členskými státy, aby se ujistil, že v plném rozsahu vyhověla prvnímu rozsudku( ), nebo zda jeho úplnému výkonu brání tím, že v neplnění povinnosti pokračují jiným způsobem( ). Původní rozsudek týkající se neprovedení směrnice je podle čl. 228 odst.1 ES i nadále porušován zejména tehdy, jsou-li další prováděcí opatření neúplná( ). Žalobní důvod vycházející z neúplného provedení je totiž nutně obsažen v žalobním důvodu vycházejícím z neexistence jakéhokoliv provedení( ).

58. Projednávaná věc se týká výtky neúplného výkonu původního rozsudku. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 8. března 2001 konstatoval, že Lucembursko vůbec nesplnilo povinnosti týkající se umělých hnojiv, které vyplývají ze směrnice o dusičnanech( ). Komise nyní Lucembursku vytýká nesplnění dvou zvláštních povinností týkajících se umělých hnojiv, které z této směrnice vyplývají.

59. Tyto zvláštní povinnosti sice nebyly v rozsudku ze dne 8. března 2001 vůbec zmíněny, nebo alespoň nebyly zmíněny konkrétně ve vztahu k umělým hnojivům. Pokud by se však vztahovaly na umělá hnojiva, pak by byly zahrnuty v konstatování, že požadavky směrnice o dusičnanech nebyly v oblasti umělých hnojiv vůbec provedeny.

60. Komise proto mohla zahájit řízení podle čl. 228 odst. 2 ES ohledně třetí části prvního žalobního důvodu a ohledně třetího žalobního důvodu.

K vylučujícímu účinku čl. 228 odst. 2 ES

61. Je tedy třeba posoudit, zda možnost podat žalobu podle čl. 228 odst. 2 ES vylučuje podání žaloby podle článku 226 ES. Existují dva důvody pro takový vylučující účinek: zaprvé by Komise mohla být povinna provést řízení podle článku 228 ES. Zadruhé by čl. 228 odst. 2 ES mohl být ve vztahu k článku 226 ES lex specialis.

62. Zejména generální advokát Fennelly ze znění čl. 228 odst. 2 ES vyvodil, že Komise musí postupovat podle tohoto ustanovení, nejsou-li povinnosti vyplývající z původního rozsudku zcela splněny( ). Toto ustanovení je totiž ve vztahu k postupu před zahájením soudního řízení formulováno kogentně:

„Má-li Komise za to, že dotyčný členský stát takováto opatření (ke splnění původního rozsudku)( ) nepřijal, vydá poté, co poskytla státu příležitost se vyjádřit, odůvodněné stanovisko“.

63. Tato formulace je nicméně prakticky totožná s první větou čl. 226 ES, který podle ustálené judikatury ponechává zahájení postupu před zahájením soudního řízení na uvážení Komise( ). Diskreční pravomoc Komise týkající se podání žaloby podle čl. 226 odst. 2 ES je tedy rozšířena i na postup před zahájením soudního řízení. Tento postup před zahájením soudního řízení by neměl prakticky smysl, pokud by Komise od začátku nezamýšlela podat žalobu.

64. Podle Soudního dvora je pro odůvodnění diskreční pravomoci Komise rozhodující zejména povaha (l´économie) řízení o nesplnění povinnosti( ). Cílem tohoto řízení není zjistit každé jednotlivé nesplnění povinnosti vyplývající ze Smluv a sekundárního práva, ale mělo by přispět k podpoře jednotné účinnosti těchto ustanovení ve všech členských státech. Zejména postup před zahájením soudního řízení by měl umožnit členskému státu, aby dobrovolně dosáhl souladu s požadavky Smlouvy, nebo případně mu poskytnout příležitost k odůvodnění jeho postoje( ). Tím je dále rozvíjena především myšlenka, že Komise a členské státy mohou v rámci řízení o nesplnění povinnosti „vyjednávat“ o tom, jak může členský stát dobrovolně dosáhnout souladu s požadavky Smlouvy nebo případně odůvodnit svůj postoj( ).

65. Kogentní formulace článku 226 tudíž nestanoví povinnost, aby Komise za určitých podmínek zahájila řízení, ale jen aby před podáním žaloby přijala uvedená procesní opatření.

66. Vzhledem k podobnému znění čl. 228 odst. 2 ES platí totéž i ve vztahu k článku 226 ES( ). Komise tak nemá povinnost zahájit řízení podle článku 228 ES, má-li za to, že dotyčný členský stát nepřijal všechna opatření, která pro něj z rozsudku Soudního dvora vyplývají.

67. Článek 228 odst. 2 ES by však mohl mít jako zvláštní řízení přednost před článkem 226 ES( ). Generální advokát Fenelly k tomu uvedl, že čl. 228 odst. 2 ES výslovně nemá vliv na postup podle článku 227 ES, ale ve vztahu k článku 226 ES žádnou takovou výjimku nestanoví( ). Záleží tudíž na rozhodnutí Komise, zda zahájí řízení podle čl. 228 odst. 2 ES, nemůže však namísto toho použít článek 226 ES.

68. Po zavedení čl. 228 odst. 2 ES Soudní dvůr sice alespoň v jednom případě připustil podání žaloby podle článku 226 ES pro nesplnění předchozího rozsudku( ), ale v tomto případě by žaloba podle čl. 228 odst. 2 ES byla přesto pravděpodobně nepřípustná, neboť Komise provedla postup před zahájením soudního řízení před přijetím tohoto ustanovení( ).

69. Je důležitější, že Komise pravidelně v rámci prvního řízení o nesplnění povinnosti kritizuje nedokončení provádění směrnic a následně zahájí jedno nebo více nových řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES pro neúplné nebo nedostatečné provádění směrnic( ). Ani Soudní dvůr, ani členské státy se proti této praxi dosud neohradily.

70. Z této praxe vyplývá, že jakýkoliv vztah speciality čl. 228 odst. 2 ES k čl. 226 ES je omezen na žaloby, jejichž předmětem je výslovně nesprávné provedení původního rozsudku podle článku 226 ES. Řízení o nesplnění ostatních povinností, kromě nedostatečného provádění rozsudku, by mohla oproti tomu být založena na článku 226 ES, s výhradou omezení vyplývajících z právní moci dřívějších rozsudků.

71. Tento závěr podporuje také existence řízení o nesplnění povinnosti, které zakládá diskreční pravomoc Komise, pokud jde o jeho zahájení a provádění. Je především úkolem Komise, aby posoudila, jak nejlépe dosáhnout souladu s požadavky Smlouvy. Přitom se může řídit zejména zásadou loajální spolupráce s členskými státy, i když jí nebrání, aby si zvolila některé metody vymáhání práva( ). V případě pochybností, zda byl porušen dřívější rozsudek, může být užitečné nevést spor pod přímou hrozbou sankcí podle čl. 228 odst. 2 ES, ale nejprve provést běžné řízení o nesplnění povinnosti. To platí zejména v případě, kdy nesprávné provedení je pravděpodobně způsobeno tím, že dotyčný členský stát přijal na naléhání Komise prováděcí opatření příliš rychle.

72. Článek 260 odst. 3 SFEU, který byl doplněn do stávajícího článku 228 ES, zdůrazňuje význam diskreční pravomoci Komise při prosazování práva Společenství prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti. Umožňuje Komisi, aby v budoucnosti navrhovala paušální částku nebo penále již v prvním řízení podle článku 258 SFEU o nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření. Oproti tomu Soudní dvůr může tyto donucovací prostředky – na rozdíl od donucovacích prostředků podle stávajícího čl. 228 odst. 2 ES( ) – uložit maximálně do výše požadované Komisí. Pouze na Komisi tedy záleží, zda bude v této fázi vyvíjet ještě větší tlak na členské státy, aby urychlila provádění právních předpisů Společenství. Zřejmě tak však není povinna učinit.

73. Možnost podat žalobu podle čl. 228 odst. 2 ES ohledně těchto výtek vznesených Komisí tudíž nebrání podání žaloby podle článku 226 ES. Tato žaloba je tak přípustná v celém rozsahu.

B – K věci samé

74. Na podporu své žaloby se Komise dovolává čtyř žalobních důvodů, jejichž předmětem je obsah akčních programů podle článku 5 směrnice o dusičnanech. Dříve, než se jimi budu podrobněji zabývat, považuji za užitečné učinit dvě úvodní poznámky k argumentům Lucemburska a k právním základům akčních programů.

1. K argumentaci Lucemburska

75. Lucembursko oponuje žalobním důvodům Komise až ve své duplice. Podle čl. 42 odst. 2 jednacího řádu nelze nové důvody předkládat v průběhu řízení – to znamená po vyjádření se k žalobě – ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení( ).

76. Žalobní důvody uvedené v žalobě však byly Lucembursku známy již od počátku. Námitky, které uvedlo Lucembursko ve své duplice, byly tudíž předloženy pozdě.

77. Nejdříve tedy budu zkoumat opodstatněnost žaloby a námitkami vznesenými Lucemburskem se budu zabývat pouze podpůrně pro případ, že by se k nim Soudní dvůr chtěl přesto vyjádřit.

2. K právním základům akčních programů

78. Cílem směrnice o dusičnanech je podle jejího článku 1 snížit znečištění vod způsobované dusičnany ze zemědělských zdrojů a předcházet dalšímu takovémuto znečišťování.

79. Za tímto účelem členské státy vymezily, mimo jiné, ohrožené oblasti, které mohou být v případě nepřijetí ochranných opatření znečištěny dusičnany. Podle čl. 5 odst. 1 jsou členské státy povinny připravit pro tyto oblasti akční programy. Lucembursko podle čl. 3 odst. 5 prohlásilo, že tyto akční programy v souladu s touto směrnicí provede na celém území svého státu.

80. Jak vyplývá z jedenáctého bodu odůvodnění směrnice, tyto akční programy mají zahrnovat opatření omezující používání všech hnojiv obsahujících dusíkaté látky a zejména stanovit zvláštní omezení pro používání statkových hnojiv.

81. Podle čl. 5 odst. 4 písm. a) a b) směrnice o dusičnanech stanoví akční programy závazná opatření uvedená v příloze III a opatření zahrnutá do zásad správné zemědělské praxe. Zásady správné zemědělské praxe mají obsahovat alespoň ustanovení uvedená v příloze II A.

82. Vztah mezi opatřeními podle přílohy III směrnice o dusičnanech a zásadami správné zemědělské praxe upravuje čl. 5 odst. 4 písm. b). Tyto zásady jsou do akčních programů zahrnuty pouze, pokud nebyly nahrazeny opatřeními uvedenými v příloze III.

3. K prvnímu žalobnímu důvodu – Období používání hnojiv

83. První žalobní důvod má tři části zahrnující postupy a období používání hnojiv. Podle Komise jsou relevantní ustanovení obsažena v příloze II A (1) a v příloze III 1 (1) směrnice o dusičnanech.

84. Podle přílohy II A bodu 1 směrnice o dusičnanech by zásady správné zemědělské praxe měly obsahovat pravidla stanovící období nevhodná pro používání hnojiv, pokud jsou relevantní.

85. Podle přílohy III odst. 1 bodu 1 směrnice o dusičnanech obsahují akční programy pravidla pro období, ve kterých je používání určitých druhů hnojiv zakázáno. Toto ustanovení nahrazuje přílohu II A bod 1, a je proto podle čl. 5 odst. 4 písm. b) jediné použitelné.

K první části žalobního důvodu

86. Komise zaprvé kritizuje skutečnost, že lucemburská ustanovení upravující období, ve kterých je zakázáno používat určité druhy hnojiv na zemědělské plochy, nezohledňují umělá hnojiva.

87. Podle čl. 2 písm. e) směrnice o dusičnanech je hnojivem jakákoli látka obsahující jednu nebo více dusíkatých složek, která je používána v půdách k podpoře růstu rostlin. Podle čl. 2 písm. f) je umělým hnojivem jakékoli průmyslově vyráběné hnojivo. Ustanovení týkající se hnojiv se tak vztahují i na umělá hnojiva( ).

88. Co se týče nutnosti zákazů pro určitá období, Soudní dvůr již ohledně zásad správné zemědělské praxe podle přílohy II A bodu 1 směrnice o dusičnanech konstatoval, že je o nich třeba rozhodnout na základě objektivních kritérií, jako jsou geologické a klimatické vlastnosti konkrétní oblasti( ). Totéž musí platit i pro přílohu III odst. 1 bod 1, neboť toto ustanovení sleduje stejný cíl jako správná zemědělská praxe.

89. Zásadně je třeba vycházet z toho, že objektivní důvody zákazu používání hnojiv platí také pro umělá hnojiva. V soudním řízení Lucembursko k tomuto bodu nepředložilo žádné argumenty. Z hospodářských důvodů je sice nepravděpodobné, že by zemědělci během tohoto období umělá hnojiva používali. Zatímco statková hnojiva vznikají i tehdy, kdy hnojení nemá žádný smysl, umělá hnojiva je třeba kupovat. To však není důvod, aby zákazy nezohledňovaly umělá hnojiva( ). Naopak je v zájmu právní jistoty třeba upřesnit, že ani umělá hnojiva nesmějí být během tohoto období používána.

90. Tudíž Lucembursko tím, že ve svých ustanoveních upravujících období, ve kterých je zakázáno používat určité druhy hnojiv na zemědělské plochy, nezohledňuje umělá hnojiva, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 5 odst. 4 písm. b) a z přílohy III odst. 1 bodu 1 směrnice o dusičnanech.

Ke druhé části žalobního důvodu

91. Ve druhé části žalobního důvodu Komise kritizuje skutečnost, že lucemburská ustanovení upravující období, ve kterých je zakázáno používat určité druhy hnojiv na zemědělské plochy, se nevztahují na pastviny. Správně uvádí, že výjimky pro určité druhy zemědělské půdy nejsou výslovně stanoveny.

92. Nicméně je třeba zohlednit i objektivní kritéria, zejména geologické a klimatické vlastnosti Lucemburska. Ačkoliv Komise předložila studie, podle kterých pastviny – na rozdíl od ploch bez vegetace – v geografických a klimatických podmínkách Lucemburska absorbují malé množství dusíku i na podzim a v zimě, je zákaz hnojení i podle těchto studií žádoucí. Tento názor odpovídá zjištěním Soudního dvora ve vztahu k Nizozemsku( ), jehož klimatické podmínky musí být pro odnímání dusíku na podzim a v zimě příznivější než klimatické podmínky Lucemburska, které jsou ovlivněny jeho o něco vyšší polohou.

93. Opožděná námitka Lucemburska by postoj Komise nezměnila. Tvrzení, že pastviny z půdy odnímají více dusičnanů, než předpokládá Komise, by vyžadovalo vědecké důkazy, které Lucembursko nepředložilo. I kdyby bylo absorbováno malé množství dusíkatých hnojiv, zdá se, že povolené maximální množství 80 kg na hektar je značně překročeno. Příloha III odst. 2 směrnice o dusičnanech povoluje použít 170 kg v průběhu celého roku. Povolení použít téměř polovinu tohoto množství v zimních měsících by znamenalo, že vegetace během této doby absorbuje téměř tolik dusíku jako během letních měsíců.

94. Lucembursko tudíž tím, že se jeho právní předpisy upravující období, ve kterých je zakázáno používat určité druhy hnojiv na zemědělské plochy, nevztahují na pastviny, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 5 odst. 4 písm. b) a z přílohy III odst. 1 bodu 1 směrnice o dusičnanech.

Ke třetí části žalobního důvodu

95. Konečně má Komise výhrady k tomu, že podle článku 7 velkovévodského nařízení z roku 2000 může příslušný ministr v případě mimořádných klimatických podmínek nebo při neobvyklých událostech týkajících se zemědělského provozu stanovit výjimky ze zákazů stanovených pro určitá období. Komise se domnívá, že tyto výjimky by měly být přesněji formulovány.

96. Směrnice o dusičnanech nestanoví žádné výjimky ze zákazů používat hnojiva. Výjimky tak mohou být povoleny pouze jako další konkretizace zákazů.

97. Taková konkretizace je možná v případě neobvyklých klimatických podmínek, neboť zákaz používat hnojiva má být stanoven na základě objektivních klimatických kritérií. Během standardního období zákazu by bylo na základě statistických meteorologických údajů například možné používat hnojiva dříve, pokud by vegetační období v roce začalo obzvláště brzy. Taková objektivní kritéria pro výjimky by ovšem musela být podrobně definována, neboť pouze tak může být zajištěno, že příslušné orgány budou respektovat rámec stanovený směrnicí o dusičnanech.

98. Výjimky z důvodu zvláštní provozní situace však nemají ve směrnici o dusičnanech žádný základ. Jsou tedy v každém případě nepřípustné.

99. Ani v tomto případě by neměly být přijaty opožděné námitky Lucemburska. Zejména nemůže být relevantní, zda by návrh Komise na formulaci výjimky prováděl směrnici o dusičnanech lépe než stávající ustanovení. Relevantní je pouze skutečnost, zda stávající výjimky jsou slučitelné se směrnicí. Stejně tak není dostačující, že v Lucembursku mohou povolit výjimky pouze příslušní ministři. Tyto orgány jsou jistě vysoce kvalifikovány, avšak pouhá praxe, která může být měněna podle libovůle správních orgánů a není odpovídajícím způsobem zveřejňována, nemůže být považována za platné splnění povinností uložených Smlouvou( ). Navíc v rámci směrnice o dusičnanech, která stanoví komplexní a technická pravidla v oblasti práva životního prostředí, jsou členské státy zvláště povinny dbát na to, aby jejich právní předpisy určené k zajištění provedení této směrnice byly jasné a přesné( ).

100. Výjimky stanovené v článku 7 velkovévodského nařízení z roku 2000 tudíž nejsou slučitelné s čl. 5 odst. 4 písm. b) a přílohou III odst. 1 bodem 1 směrnice o dusičnanech.

4. Ke druhému žalobnímu důvodu – Kapacita pro skladování statkových hnojiv

101. Ve svém druhém žalobním důvodu Komise kritizuje skutečnost, že podle článku 8 velkovévodského nařízení z roku 2000 musí mít dostatečné skladovací kapacity pro močůvku pouze nová a modernizovaná zařízení. Tato povinnost se nevztahuje na nemodernizovaná stávající zařízení.

102. Podle přílohy II A bodu 5 směrnice o dusičnanech by zásady správné zemědělské praxe měly obsahovat ustanovení upravující kapacitu a stavbu zásobníků pro skladování statkových hnojiv, a zvláště opatření k zamezení znečišťování vod tekutinami s obsahem odpadu ze živočišné výroby a ze skladovaného rostlinného materiálu, jako je siláž, odtokem, průsaky do půdy nebo vytékáním do povrchových vod, je-li to relevantní.

103. Podle přílohy III odst. 1 bodu 2 zahrnují akční programy ustanovení týkající se kapacity zásobníků pro skladování statkových hnojiv, která musí být větší než kapacita nutná pro jejich skladování během nejdelšího období, ve kterém je jejich používání v ohrožených oblastech zakázáno, s výjimkou případů, kdy je příslušným orgánům prokázáno, že s množstvím hnojiv přesahujícím kapacitu zásobníků bude nakládáno způsobem, který neohrozí životní prostředí.

104. Požadavky správné zemědělské praxe se použijí spolu s přílohou III, vztahují-li se na výstavbu skladovacích nádrží. Pokud jde o touto výtkou zpochybněnou kapacitu, je naopak relevantní výlučně příloha III odst. 1 bod 2.

105. Pojem statkové hnojivo podle čl. 2 písm. g) směrnice o dusičnanech zahrnuje všechny živočišné výkaly, a tudíž i močůvku. Proto musí být k dispozici dostatečné kapacity pro skladování močůvky.

106. Směrnice o dusičnanech nestanoví výjimky pro stávající, nemodernizovaná zařízení. Jediná přípustná výjimka je důkaz, že s organickými statkovými hnojivy, která nemohou být uskladněna, bude nakládáno způsobem, který neohrozí životní prostředí( ). Článek 8 velkovévodského nařízení však žádnou takovou podmínku nestanoví.

107. V rozporu s názorem Lucemburska – předloženým opožděně – by nebylo opodstatněné zprostit stávající provozy této povinnosti. Pokud tyto provozy nemají dostatečné skladovací kapacity a nemohou zajistit nakládání způsobem, který neohrozí životní prostředí, budou nuceny vzniklé organické hnojivo použít v nesprávnou dobu. Tím je nutně zatěžováno životní prostředí, čemuž měla směrnice o dusičnanech zabránit.

108. Kromě toho Soudní dvůr již dříve konstatoval, že požadavky směrnice o dusičnanech, a tudíž i předpisy týkající se dostatečné skladovací kapacity, jsou slučitelné se zásadou proporcionality, se zásadou „znečišťovatel platí“ a s právem vlastnit majetek( ).

109. Článek 8 velkovévodského nařízení z roku 2000 je tudíž neslučitelný s čl. 5 odst. 4 písm. b) a přílohou III odst. 1 bodem 2 směrnice o dusičnanech.

5. Ke třetímu žalobnímu důvodu – Používání hnojiv na strmých pozemcích

110. Třetí žalobní důvod Komise je založen na tvrzení, které nebylo zpochybněno, že lucemburské předpisy upravující používání hnojiv na strmých pozemcích, které jsou obsaženy v čl. 6 části A bodu 6 velkovévodského nařízení z roku 2000, se nevztahují na umělá hnojiva.

111. Podle přílohy II A bodu 2 směrnice o dusičnanech by měly zásady správné zemědělské praxe obsahovat pravidla upravující používání hnojiv na velmi strmých pozemcích, je-li to relevantní. Taková pravidla jsou nezbytná zejména v případě Lucemburska( ). Pro umělá hnojiva není stanovena žádná výjimka( ).

112. Lucembursko tak tím, že nepřijalo žádná pravidla upravující používání hnojiv na velmi strmých pozemcích, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají s čl. 5 odst. 4 písm. a) a z přílohy II A bodu 2 směrnice o dusičnanech.

6. Ke čtvrtému žalobnímu důvodu – Techniky rozšiřování hnojiv

113. Ve čtvrtém žalobním důvodu Komise kritizuje skutečnost, že Lucembursko nepřijalo žádná pravidla upravující techniky rozšiřování hnojiv, zejména pokud jde o jejich rovnoměrné a efektivní používání.

114. Příloha II A bod 6 směrnice o dusičnanech stanoví, že zásady správné zemědělské praxe by měly obsahovat ustanovení upravující postupy pro rozšiřování umělých a statkových hnojiv, včetně dávkování a rovnoměrnosti při jejich používání, s cílem udržet úniky živin do vod na přijatelné úrovni, je-li to relevantní.

115. Jelikož taková pravidla v Lucembursku neexistují, je třeba konstatovat, že nebyly splněny povinnosti, které z tohoto ustanovení vyplývají.

116. Opožděně předložené argumenty Lucemburska by na tomto závěru nic nezměnily. To, zda se pravidla upravující techniky rozšiřování hnojiv jeví vzhledem k technickému stavu lucemburského zemědělství jako nezbytná, nebo nikoliv, nemění nic na povinnosti řádně a úplně provést směrnici.

V – Náklady řízení

117. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, tedy Lucembursku, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

VI – Závěry

118. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:

„1. Lucemburské velkovévodství tím, že neučinilo všechny kroky nezbytné k dosažení souladu s čl. 5 odst. 4 směrnice Rady 91/676/EHS ze dne 12. prosince 1991 o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů ve spojení s přílohou II A body 2 a 6 a s přílohou III odst. 1 body 1 a 2, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z této směrnice.

2. Lucembursko ponese náklady řízení.“