STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

GERARDA HOGANA

přednesené dne 3. června 2021 ( 1 )

Věc C‑126/20

ExxonMobil Production Deutschland GmbH

proti

Bundesrepublik Deutschland, zastoupené Umweltbundesamt (Federální úřad pro životní prostředí)

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo)]

„Řízení o předběžné otázce – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise – Rozhodnutí Komise 2011/278/EU – Článek 3 písm. h) – Dílčí zařízení pro emise z procesů – Získávání síry – ‚Clausův proces‘ – Emise CO2 obsažené v zemním plynu – Působnost pojmu ‚dílčí zařízení pro emise z procesů‘ – Použití suroviny s obsahem uhlíku – Hierarchie mezi různými kategoriemi dílčích zařízení – Nepřidělení žádosti o povolenku na konci obchodovacího období – Přechod na další obchodovací období“

I. Úvod

1. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo) se týká především rozsahu toho, co je v souladu s čl. 3 písm. h) bodem v) rozhodnutí Komise 2011/278/EU ( 2 ) označováno jako „dílčí zařízení pro emise z procesů“. Jedná se o jednu z kategorií, na jejímž základě mohou být zařízení přiděleny bezplatné povolenky na emise pro účely směrnice 2003/87/ES ( 3 ), která pro podniky v Evropské unii vytváří systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů.

2. Přestože je tato otázka nepochybně vysoce technická – konkrétně otázka, zda emisím oxidu uhličitého (CO2), které se přirozeně uvolňují v průběhu průmyslového procesu známého jako „Clausův proces“, musí být přiděleny bezplatné povolenky na emise – jde však o otázku, která má značný hospodářský význam. To dokládá skutečnost, že žádost společnosti ExxonMobil Production Deutschland GmbH (dále jen „společnost ExxonMobil“) se týká přibližně 3,5 milionu povolenek s tržní hodnotou přibližně 78,5 milionu eur za období let 2013–2019 ( 4 ). Před přezkoumáním skutkového stavu a právních otázek, které vyvstávají, je však třeba nejprve uvést příslušné právní předpisy.

II. Právní rámec

A. Unijní právo

1. Směrnice 2003/87

3. Směrnice 2003/87 vymezuje oblast své působnosti v čl. 2 odst. 1, který stanoví: „Tato směrnice se použije na emise z činností uvedených v příloze I a na skleníkové plyny uvedené v příloze II.“

4. Příslušné definice jsou uvedeny v jejím článku 3: „b) ‚emisemi‘ [se] rozumí uvolňování skleníkových plynů do atmosféry ze zdrojů v zařízení; […] e) ‚zařízením‘ [se] rozumí stacionární technická jednotka, ve které probíhá jedna či více činností uvedených v příloze I a jakékoli další s tím přímo spojené činnosti, které po technické stránce souvisejí s činnostmi probíhajícími v dotyčném místě a mohly by ovlivnit emise a znečištění;“.

5. Kapitola III směrnice 2003/87 je věnována pravidlům týkajícím se stacionárních zařízení. Článek 10 obsahuje zásadu, podle které členské státy od roku 2013 draží všechny povolenky, které nejsou přiděleny bezplatně v souladu s články 10a a 10c.

6. Článek 10a je nadepsán „Přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek platná v celém Společenství“. Článek 10a odst. 1 první pododstavec stanoví, že Komise přijme prováděcí opatření k harmonizovanému přidělování bezplatných povolenek.

7. Zatímco čl. 10a odst. 11 směrnice 2003/87 stanoví, že množství přidělených bezplatných povolenek se každý rok snižuje s cílem dosáhnout toho, aby v roce 2027 nebyly přiděleny žádné bezplatné povolenky, odstavec 12 tohoto ustanovení upřesňuje, že odvětví nebo pododvětví, která jsou vystavena závažnému riziku úniku uhlíku, takovému snížení nepodléhají.

8. Článek 10a odst. 13 až 18 směrnice 2003/87 stanovil pravidla týkající se způsobu určení odvětví nebo pododvětví, u nichž se má za to, že jsou vystaveny závažnému riziku úniku uhlíku.

9. Článek 12 směrnice 2003/87, nadepsaný „Převod, vyřazení a zrušení povolenek“, v odstavci 3 stanoví: „Členské státy zajistí, aby nejpozději do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku […] a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny.“

10. Článek 13 týkající se platnosti povolenek stanoví: „1. Povolenky vydané od 1. ledna 2013 jsou platné pro emise během osmiletých období počínaje 1. ledna 2013. 2. Čtyři měsíce po začátku každého období uvedeného v odstavci 1 příslušný orgán zruší povolenky, které již nejsou platné a nebyly vyřazeny a zrušeny v souladu s článkem 12. […]“

11. Znění článku 13 bylo nahrazeno směrnicí 2018/410 ( 5 ). Nyní stanoví: „Povolenky vydané po 1. lednu 2013 včetně zůstávají v platnosti na dobu neurčitou. Povolenky vydané po 1. lednu 2021 včetně obsahují označení, které uvádí, ve kterém desetiletém období počínaje 1. lednem 2021 byly vydány, a platí pro emise počínaje prvním rokem daného období.“

2. Rozhodnutí 2011/278

12. Bod 12 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 stanoví následující: „V případě, že stanovení referenční úrovně produktu nebylo možné, avšak vyskytly se skleníkové plyny způsobilé pro přidělení bezplatných povolenek na emise, tyto povolenky by měly být přiděleny na základě generických nouzových přístupů. Byla vytvořena hierarchie tří nouzových přístupů s cílem dosáhnout maximálního snížení emisí skleníkových plynů a maximální energetické účinnosti alespoň pro některé části dotčených výrobních procesů. Referenční úroveň tepla (heat benchmark) je použitelná na procesy při spotřebě tepla, během kterých je použito měřitelné teplonosné médium. Referenční úroveň paliva (fuel benchmark) je použitelná v případě, že se spotřebovává neměřitelné teplo. Hodnoty referenčních úrovní tepla a paliva byly stanoveny na základě zásad transparentnosti a jednoduchosti za použití referenční účinnosti široce dostupného paliva, které lze považovat za druhé nejlepší z hlediska emisí skleníkových plynů při zohlednění energeticky účinných technik. Pokud jde o emise z procesů, povolenky na emise by měly být přiděleny na základě historických emisí. […]“

13. Článek 3 písm. h) body iv) a v) rozhodnutí 2011/278 definuje dílčí zařízení pro emise z procesů následovně: „h) ‚dílčím zařízením pro emise z procesů (process emissions sub-installation)‘ emise skleníkových plynů uvedených v příloze I [směrnice 2003/87] kromě oxidu uhličitého, k nimž dochází mimo systémové hranice referenční úrovně produktu uvedeného v příloze I, nebo emise oxidu uhličitého, k nimž dochází mimo systémové hranice referenční úrovně produktu uvedeného v příloze I, v důsledku některé z následujících činností a emise ze spalování částečně zoxidovaného uhlíku, který vzniká v důsledku následujících činností za účelem výroby měřitelného tepla, neměřitelného tepla nebo elektřiny, za předpokladu, že se odečtou emise, které by vznikly při spalování takového množství zemního plynu, jež je rovno technicky využitelnému energetickému obsahu spáleného částečně zoxidovaného uhlíku: […] iv) chemické syntézy, při nichž se na reakci podílí materiál obsahující uhlík a jejichž hlavním účelem není výroba tepla, v) použití přísad nebo surovin obsahujících uhlík, jejichž hlavním účelem není výroba tepla, […]“

14. Článek 6 rozhodnutí 2011/278 popisuje systém dílčích zařízení. Části, které jsou v tomto kontextu relevantní, stanoví: „1. Pro účely tohoto rozhodnutí členské státy rozdělí všechna zařízení způsobilá pro bezplatné přidělení povolenek na emise podle článku 10a [směrnice 2003/87] na jedno nebo více těchto dílčích zařízení: a) dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu; b) dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla; c) dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva; d) dílčí zařízení pro emise z procesů. Dílčí zařízení musí v co největší možné míře odpovídat fyzickým částem zařízení. U dílčích zařízení pro referenční úroveň tepla, dílčích zařízení pro referenční úroveň paliva a dílčích zařízení pro emise z procesů členské státy jasně rozliší […], zda příslušný proces spadá, nebo nespadá do odvětví či pododvětví, u nichž se má za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku, jak stanoví rozhodnutí 2010/2/EU. […] 2. Součet vstupů, výstupů a objemu emisí jednotlivých dílčích zařízení nesmí přesáhnout vstupy, výstupy a celkový objem emisí zařízení.“

15. Článek 7 odst. 7 a čl. 8 odst. 5 rozhodnutí 2011/278 stanoví, že členské státy zajistí, že se dílčí zařízení mezi sebou nepřekrývají a nedochází k dvojímu započtení.

3. Nařízení č. 601/2012

16. Jak je uvedeno v čl. 14 odst. 1 směrnice 2003/87, taková pravidla stanoví nařízení Komise (EU) č. 601/2012 ze dne 21. června 2012 o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ( 6 ).

17. Článek 3 nařízení č. 601/2012 obsahuje některé definice, které nejsou uvedeny ve směrnici 2003/87, ani v rozhodnutí 2011/278, jako například: „30) ‚emisemi z procesů‘ se rozumí emise skleníkových plynů jiné než emise ze spalování vznikající v důsledku záměrných i nezáměrných reakcí mezi látkami nebo jejich přeměny, včetně chemické nebo elektrolytické redukce kovových rud, tepelným rozkladem látek nebo tvorbou látek pro použití jako výrobky nebo suroviny; […] 40) výrazem ‚vlastní CO2‘ se rozumí CO2, který je součástí paliva; […]“

18. Článek 2 nařízení č. 601/2012 stanoví: „Toto nařízení se vztahuje na monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů specifikovaných v souvislosti s činnostmi uvedenými v příloze I směrnice [2003/87].“

19. Článek 48 nařízení č. 601/2012, který se týká vlastního CO2, stanoví následující: „1. Vlastní CO2, který je přemístěn do zařízení zejména jako součást zemního či odpadního plynu, včetně vysokopecního plynu nebo koksárenského plynu, se zahrne do emisního faktoru pro takové palivo. […] Pokud je však vlastní CO2 emitován nebo přemístěn z tohoto zařízení do subjektů, na které se nevztahuje směrnice 2003/87/ES, je považován za emise ze zařízení, z něhož pochází. […]“

4. Rozhodnutí 2015/1814

20. Za účelem řešení strukturální nerovnováhy mezi nabídkou a poptávkou byla rozhodnutím 2015/1814 ( 7 ) vytvořena rezerva tržní stability. Článek 1 odst. 2, 3 a 5 rozhodnutí 2015/1814 stanoví, jaké povolenky budou umístěny do této tržní rezervy. Tento článek stanoví: „2. 900 milionů povolenek odebraných z draženého objemu v období 2014–2016, jak je stanoveno v nařízení (EU) č. 176/2014 podle čl. 10 odst. 4 [směrnice 2003/87], nebude přidáno k objemu, který má být dražen v roce 2019 a 2020, ale namísto toho bude umístěno do rezervy. 3. Povolenky nepřidělené zařízením na základě [ustanovení týkajícího se rezervy pro nové účastníky na trhu] a povolenky nepřidělené zařízením na základě [ustanovení týkajících se ukončení provozu] budou umístěny do rezervy v roce 2020. […] […] 5. Každý rok se počet povolenek rovnající se 12 % celkového počtu povolenek v oběhu […] odečte od objemu povolenek určených k dražbě členskými státy podle čl. 10 odst. 2 [směrnice 2003/87] a bude po dobu dvanácti měsíců počínaje 1. zářím daného roku umisťován do rezervy, a to pokud počet povolenek, které mají být umístěny do rezervy, nebude nižší než 100 milionů. […]“

B. Německé právo

1. Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)

21. Znění § 7 odst. 2 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (zákon o obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů) ( 8 ), ve znění platném v roce 2011, odpovídalo znění článku 13 směrnice 2003/87 ( 9 ).

22. Ustanovení § 9 odst. 1 TEHG stanoví: „(1) Provozovatelům zařízení se přidělí bezplatné povolenky podle zásad stanovených v čl. 10a […] směrnice [2003/87] […] a v rozhodnutí [2011/278] […]“

23. Příloha I část 2 TEHG, nadepsaná „Činnosti“, v bodě 1 zahrnuje pod zařízení, jejichž emise spadají do působnosti tohoto zákona i „spalovací jednotky určené ke spalování paliv, jejichž celkový jmenovitý tepelný příkon je roven nebo vyšší než 20 [megawattů (MW)] […]“.

C. Zuteilungsverordnung 2020

24. Ustanovení § 2 bod 29 písm. b) bod ee) Zuteilungsverordnung über Treibhausgas-Emissionsberechtigungen 2020 ( 10 ) (nařízení o přidělování povolenek na emise skleníkových plynů pro obchodovací období 2013 až 2020, dále jen „ZuV 2020“) obsahuje definici dílčího zařízení pro emise z procesů odpovídající této definici obsažené v čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/78.

25. Ustanovení § 3 ZuV 2020, nadepsané „Tvorba dílčích zařízení“, v prvním odstavci stanoví: „V žádosti o přidělení bezplatných povolenek pro zařízení se všechny vstupy, výstupy a související emise významné pro přidělení přidělí následujícím dílčím zařízením v referenčním období určeném […]: 1) jednomu nebo více dílčím zařízením s emisní hodnotou produktu podle [produktového dílčího zařízení], 2) dílčímu zařízení s emisní hodnotou tepla […], pokud neobsahuje dílčí zařízení podle bodu 1, 3) dílčímu zařízení s emisní hodnotou paliva […], pokud neobsahuje dílčí zařízení podle bodů 1 a 2, a 4) dílčímu zařízení s emisemi z procesů podle § 2 bodu 29, pokud neobsahuje dílčí zařízení podle bodů 1 až 3.“

III. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

26. Společnost ExxonMobil provozuje v Großenkneten (Německo) zařízení na zpracování zemního plynu, ve kterém se získává síra (dále jen „zařízení“). Vzhledem k tomu, že tato činnost zahrnuje spalování paliv s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW, spadá toto zařízení do působnosti TEHG ( 11 ), který do vnitrostátního práva provádí směrnici 2003/87 ( 12 ).

27. Toto zařízení se skládá zejména ze zařízení na získávání síry (sestávající z Clausových zařízení, parního přehřívače, parního kotle a zařízení s plynovými motory), zařízení na odsíření (očištění zemního plynu) a vysoušení zemního plynu, zařízení na čištění odpadních plynů, jakož i ze zařízení na nouzové spalování. Clausova zařízení jsou hlavním zdrojem emisí CO2.

28. Tato zařízení zpracovávají zemní plyn těžený z přírodních ložisek, která obsahují vysokou koncentraci sirovodíku (H2S), jakož i vodní páru (H2O), metan (CH4) a CO2. Z důvodu vysoké koncentrace H2S obsaženého v zemním plynu se označuje také jako „kyselý plyn“. Zemní plyn vyskytující se v podzemí přirozeně obsahuje CO2 a další složky. Jeho množství se může lišit v závislosti na vrtu a ložisku, ale podle společnosti ExxonMobil ( 13 ) se vyskytuje ve všech ložiscích zemního plynu v Evropě. CO2 musí být před dodáváním zemního plynu do rozvodné sítě stejně jako ostatní přírodní složky zčásti odstraněn, aby byla zachována kvalita předepsaná provozovatelem sítě.

29. Před pokračováním je třeba stručně popsat Clausův proces, který je jádrem tohoto řízení. Jedná se o vícestupňový proces odsiřování plynu, který byl pojmenován po svém německém vynálezci, a od udělení britského patentu za tímto účelem v roce 1883 je průmyslovým standardem. Po použití tohoto chemického procesu se síra získává z plynného sirovodíku obsaženého v surovém zemním plynu. Nicméně CO2 se uvolňuje jako přirozený vedlejší produkt tohoto chemického procesu, aniž je zapojen do řady chemických reakcí, v nichž vzniká síra.

30. V zařízení na zpracování zemního plynu v Großenkneten je kyselý plyn čištěn chemickou absorpcí s rozpouštědlem (sulfinace). Rozpouštědlo se regeneruje a uvolněný H2S je přeměněn na čistou kapalnou síru v Clausových zařízeních. CO2 oddělený z kyselého plynu, který je jeho součástí, je následně uvolněn komínem do atmosféry. CO2 se nepodílí na Clausově chemické reakci, jejímž výsledkem je získání čisté síry ( 14 ). Teplo vzniklé v termické fázi je skladováno v kotli na odpadní teplo a používá se v zařízení.

31. Společnost ExxonMobil podala žádost o bezplatné povolenky pro dané zařízení. Tato žádost byla založena na odlišných rozděleních různých referenčních úrovní. Rozhodnutím ze dne 17. února 2014 přidělil Deutsche Emissionshandelsstelle (německý orgán pro obchodování s povolenkami na emise, dále jen „DEHSt“) společnosti ExxonMobil 4216048 bezplatných povolenek na obchodovací období 2013–2020. Toto přidělení bylo částečně založeno na uplatnění referenční úrovně tepla ( 15 ) a částečně na uplatňování referenční úrovně paliva, přičemž bylo zohledněno riziko úniku uhlíku. DEHSt však odmítl přidělit společnosti ExxonMobil bezplatné povolenky na emise, které ExxonMobil požadovala pro emise z procesů. DEHSt toto odmítnutí odůvodnil skutečností, že emise CO2 nepocházely z Clausova procesu, ale CO2 byl již obsažen v surovině používané pro tento proces. Toto konkrétní odmítnutí vedlo k tomuto řízení.

32. Odvolání společnosti ExxonMobil proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím DEHSt ze dne 7. října 2019 ( 16 ). V tomto rozhodnutí DEHSt zopakoval, že přidělování uplatňující referenční úroveň procesu podle druhé alternativy § 2 bodu 29 písm. b) bodu ee) ZuV 2020 nelze přiznat, protože CO2 je pouze doprovodným plynem, který byl náhodně uvolněn jako vedlejší produkt procesu, a nikoli produkt podílející se na samotné Clausově chemické reakci. Z toho tedy vyplývalo, že CO2 vypouštěný do atmosféry komínem na konci Clausova procesu nemohl obdržet bezplatné povolenky na emise.

33. Žalobou podanou dne 8. listopadu 2019 k Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo, dále jen „předkládající soud“) společnost ExxonMobil na své žádosti trvá.

34. Žalobkyně ve věci C‑682/17 a v projednávané věci jsou totožné. Zařízení dotčené v projednávané věci však není výrobcem elektřiny ve smyslu čl. 3 písm. u) směrnice 2003/87 ( 17 ). Kromě toho se podle předkládajícího soudu elektřina vyráběná společností ExxonMobil v její továrně v Großenkneten vyrábí prostřednictvím vysoce účinné kombinované výroby tepla a elektřiny, a není tedy obecně vyloučena z přidělení bezplatných povolenek (čl. 10a odst. 4 směrnice 2003/87). Jelikož v případě zařízení dotčeného ve věci C‑682/17 tomu tak nebylo, Soudní dvůr již na tomto základě rozhodl, že společnost ExxonMobil neměla nárok na přidělení bezplatných povolenek pro tuto továrnu. Tato zjištění vedla k tomu, že odpověď na následující otázky byla nadbytečná. Otázka 3 spolu s podotázkami a) a b) a otázka 4 ve věci C‑682/17 byly v projednávané věci předkládajícím soudem znovu položeny jako otázky 1 až 4.

35. S ohledem na výše uvedené úvahy se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Jedná se v případě CO2, který se do atmosféry uvolňuje z plynné směsi při zpracování zemního plynu (ve formě kyselého plynu) v tzv. ‚Clausově procesu‘, při němž se oddělí CO2, který je součástí zemního plynu, o takové emise, které ve smyslu čl. 3 písm. h) první věty [rozhodnutí 2011/278] vznikají z procesu uvedeného v čl. 3 písm. h) bodu v)? 2) Mohou ve smyslu čl. 3 písm. h) první věty [rozhodnutí 2011/278] ‚vzniknout‘ emise CO2 z postupu, při němž je CO2, který je součástí suroviny, uvolněn do atmosféry, aniž z tohoto procesu vznikne mimo jiného další CO2, anebo toto ustanovení nezbytně vyžaduje, aby CO2 uvolněný do atmosféry vznikl poprvé teprve jako výsledek tohoto procesu? 3) Dochází ve smyslu čl. 3 písm. h) bodu v) [rozhodnutí 2011/278] k ‚použití‘ suroviny s obsahem uhlíku, pokud se při takzvaném ‚Clausově procesu‘ použije k výrobě síry zemní plyn z přírodních zdrojů a přitom se do atmosféry uvolní CO2 nacházející se v zemním plynu, aniž je přítomen při chemické reakci probíhající při tomto procesu, anebo pojem ‚použití‘ nezbytně vyžaduje, aby uhlík byl přítomen při probíhající chemické reakci, resp. byl dokonce pro tuto reakci nezbytný? 4) V případě kladné odpovědi na otázky 1 až 3: Pokud zařízení podléhající povinnému režimu obchodování s povolenkami na emise splňuje podmínky pro vytvoření dílčího zařízení s referenční úrovní tepla i podmínky pro vytvoření dílčího zařízení pro emise z procesů, podle jaké referenční úrovně se uskuteční přidělování bezplatných povolenek na emise? Má přednost nárok na přidělení povolenek podle referenční úrovně tepla před nárokem na přidělení podle emisí z procesů, anebo má nárok na přidělení povolenek podle emisí z procesů podle zásady speciality přednost před nárokem na přidělení podle referenční úrovně tepla a referenční úrovně paliva? 5) V případě kladné odpovědi na otázky 1 až 4: Mohou být nároky na vícenásobné přidělení bezplatných povolenek na emise pro třetí obchodovací období splněny po konci třetího období obchodování s povolenkami na emise čtvrtého obchodovacího období, pokud existence takového nároku na přidělení povolenek se soudním rozhodnutím určí až po uplynutí třetího obchodovacího období, nebo ještě nevyčerpané nároky na přidělení povolenek zanikají s koncem třetího období obchodování?“

36. Společnost ExxonMobil a Umweltbundesamt (Federální úřad pro životní prostředí, Německo) ( 18 ) – v odpovědi na písemné otázky Soudního dvora – a německá vláda ( 19 ) a Komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření a byly zastoupeny na jednání konaném dne 24. února 2021.

IV. Posouzení

37. Podstatou první až třetí otázky předkládajícího soudu je, zda může být uvolňování CO2 do atmosféry nacházejícího se v surovině používané k výrobě produktu a k němuž dochází mimo systémové hranice referenční úrovně produktu, považováno za „dílčí zařízení pro emise z procesů“ ve smyslu čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, pokud dotčený CO2 není přítomen při chemické reakci, při níž tento produkt vzniká. Vzhledem k tomu, že se všechny tři otázky zaměřují na různé aspekty znění čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, je vhodné je posoudit společně.

A. Úvodní poznámky: použití systému pro obchodování s povolenkami na emise na proces získávání síry

38. Tyto otázky však předpokládají, že emise CO2, které jsou součástí zemního plynu, skutečně spadají do systému obchodování s emisními povolenkami. Na první pohled se zdá být překvapivé se touto otázkou vůbec zabývat, jelikož Soudní dvůr již ve svém rozsudku ve věci C‑682/17, který se rovněž týkal Clausova zařízení, konstatoval, „že takové zařízení, jako zařízení dotčené ve věci v původním řízení, spadá do oblasti působnosti směrnice 2003/87, a tudíž i systému pro obchodování s povolenkami na emise, který zavedla, aniž je podstatné, zda CO2, který je výsledkem činnosti tohoto zařízení, je či není přirozeně přítomen v surovině, kterou zpracovává.“ ( 20 )

39. Bez ohledu na tento rozsudek německá vláda, jakož i Komise tvrdí, že systém pro obchodování s povolenkami na emise se vztahuje pouze na emise skleníkových plynů způsobené spalováním – které nejsou předmětem projednávané věci – a nikoli na emise z CO2, který je součástí zemního plynu a je vypouštěn jako vedlejší produkt po procesu získávání síry, přičemž se sám nepodílí na procesu spalování. Německá vláda i Komise tvrdí, že těmito dvěma činnostmi je třeba se zabývat odděleně ( 21 ).

40. S ohledem na výše uvedené bych se rád vrátil k argumentaci Soudního dvora ve věci C‑682/17, aniž bych nutně znovu rozebíral téže argumenty. Považuji to za vhodné vzhledem k tomu, že se zúčastnění podle všeho shodují na srovnatelnosti zařízení v obou věcech.

41. Ve věci C‑682/17 posuzoval Soudní dvůr požadavky čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/87. Toto ustanovení definuje oblast působnosti uvedené směrnice, a tedy i použití systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů. Tato směrnice se podle tohoto ustanovení vztahuje na emise skleníkových plynů uvedených v její příloze II – mezi nimiž je uveden i CO2 – pokud tyto emise vyplývají z „činností uvedených v příloze I“. Mezi těmito činnostmi je uvedeno „[s]palování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20MW […]“ ( 22 ).

42. Soudní dvůr dále v bodech 47 až 53 tohoto rozsudku konstatoval, že znění čl. 2 odst. 1 a čl. 3 písm. b) směrnice 2003/87 – kdy posledně uvedené ustanovení definuje pojem „emise“ – nevyžaduje, aby emitovaný skleníkový plyn byl sám vyroben v průběhu činností uvedených v příloze I. Oporou pro toto konstatování Soudního dvora byl čl. 48 odst. 1 nařízení č. 601/2012 o monitorování a vykazování emisí podle směrnice 2003/87. Článek 48 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví, že vlastní CO2, tak jak je definován v čl. 3 bodu 40 tohoto nařízení, a pokud je součástí zemního plynu, se zahrne do emisního faktoru pro takové palivo. Soudní dvůr rovněž vycházel z cíle směrnice 2003/87, konkrétně z podpory snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným ( 23 ).

43. Tato argumentace znamená, že provozovatelé Clausových zařízení, jako je provozovatel v této věci, musí vyřadit počet povolenek na emise, který se podle čl. 12 odst. 3 směrnice 2003/87 musí rovnat celkovým emisím z uvedeného zařízení. Podle čl. 3 písm. e) směrnice 2003/87 se „zařízením“ rozumí „stacionární technická jednotka, ve které probíhá jedna či více činností uvedených v příloze I a jakékoli další s tím přímo spojené činnosti, které po technické stránce souvisejí s činnostmi probíhajícími v dotyčném místě a mohly by ovlivnit emise a znečistění.“ Tato definice otevírá možnost zařazení samostatné jednotky, pokud jsou v ní vykonávané činnosti spojeny s dotčeným zařízením a souvisejí s ním po technické stránce ( 24 ). Naproti tomu se toto znění nevztahuje na argument německé vlády a Komise, že pokud jedno zařízení vykonává více činností – jako je tomu v projednávané věci, kdy toto zařízení provádí spalování paliv s jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW, které je uvedeno v příloze I, jakož i získávání síry neuvedené v příloze I – tak činnost neuvedená v příloze I nespadá do systému obchodování s povolenkami na emise ( 25 ).

44. V rozsudku ve věci Trinseo Deutschland ( 26 ), ve které samotné zařízení žalobkyně nezpůsobovalo emise uvedené v příloze II směrnice 2003/87, zatímco její činnost byla uvedena v příloze I této směrnice – a představuje tedy určitým způsobem opak projednávané věci – Komise tvrdila, že „nepřímé emise“, jež vznikají při výrobě tepla, musí být brány v úvahu pro účely uplatňování systému obchodování s povolenkami na emise, což tedy svědčí ve prospěch výkladu emisí odděleně od tohoto zařízení. Soudní dvůr se však držel znění čl. 3 písm. b) směrnice 2003/87, které váže emise na zařízení. Osobně neshledávám žádný důvod se od tohoto jasného znění odchýlit.

45. Vzhledem k tomu, že článek 6 rozhodnutí 2011/278 rozděluje zařízení na dílčí zařízení, jedná se pouze o analytický postup pro účely použití referenčních úrovní. Toto ustanovení jasně uvádí, že se tak děje pouze pro účely rozhodnutí 2011/278. Znění tohoto ustanovení, které upřesňuje, že zařízení se dělí na dílčí zařízení, rovněž ukazuje, že toto rozdělení nemá žádný vliv na pojem „zařízení“, jak je definován v čl. 3 písm. e) směrnice 2003/87.

46. S ohledem na tyto úvahy mám za to, že v souladu se závěry Soudního dvora ve věci C‑682/17 se systém pro obchodování s povolenkami na emise nevztahuje pouze na emise CO2 pocházející z procesu spalování, ale vztahuje se rovněž na emise pocházející z procesu získávání síry v témže zařízení.

47. V rozsahu, v němž Komise tvrdí, že zahrnutí jiných činností neuvedených v příloze I do tohoto systému by bylo v rozporu s rozhodnutími unijního normotvůrce zahrnout do systému pouze činnosti, které mají určitý potenciál nákladově efektivního snížení emisí skleníkových plynů ( 27 ), Soudní dvůr již ve věci C‑682/17 uvedl, že „i když je CO2 přítomen ve složení kyselého plynu, činnost spalování paliv prováděná v zařízení, jako je zařízení dotčené ve věci v původním řízení, za účelem odsíření zemního plynu a získávání síry podle Clausova procesu, má určitý potenciál pro snižování emisí CO2, protože obsah kyselého plynu v CO2 se může lišit v závislosti na ložiscích. V rozporu s tvrzením společnosti ExxonMobil je v tomto ohledu irelevantní, že tento obsah není systematicky předvídatelný.“ ( 28 )

B. K otázce 1 až 3: Jedná se v případě CO2, který se do atmosféry uvolňuje z kyselého plynu v Clausově procesu, o „emise z procesů“ ve smyslu čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278?

48. Ačkoli německá vláda zastoupená Federálním ministerstvem hospodářství a energetiky a Komise nesouhlasí s Federálním úřadem pro životní prostředí ohledně otázky, zda CO2 uvolněný do atmosféry v rámci procesu získávání síry spadá do systému obchodování s emisními povolenkami, je mezi těmito třemi zúčastněnými nesporné, že těmto emisím nemají být přiděleny bezplatné povolenky. Je však třeba připomenout, že jakýkoli argument německé vlády a Komise, podle kterého nemohou být tyto emise považovány za emise z procesů uvedené v čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, je podle jejich vyjádření učiněn v kontextu, kdy společnost ExxonMobil nemusí ve vztahu k těmto emisím vyřadit žádnou povolenku.

49. První tři otázky předkládajícího soudu se týkají jiných prvků čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, který definuje „dílčí zařízení pro emise z procesů“ ( 29 ). Pro použití tohoto ustanovení musí být splněny následující základní znaky: musí se jednat (i) o emise CO2, k nimž (ii) dochází mimo systémové hranice referenční úrovně produktu uvedeného v příloze I a konečně (iii) v důsledku „použití […] surovin obsahujících uhlík, jejichž hlavním účelem není výroba tepla“. Mezi zúčastněnými je nesporné, že první dvě podmínky jsou splněny. Emise (vlastního) CO2 jsou produkovány jako přirozený vedlejší produkt po procesu získávání síry, což je postup, pro který neexistuje referenční úroveň produktu ( 30 ). Neshoda tedy panuje ohledně třetí podmínky.

50. Předkládající soud se zabývá třemi aspekty tohoto třetího kritéria: zaprvé otázkou, zda lze vlastní emise CO2 považovat za „výsledek“ jiného procesu, a zadruhé, zda takový vlastní CO2 může být považován za „použitý“ v procesu, pokud není přítomen při chemické reakci. Třetí otázka se týká toho, zda se jedná o „surovinu s obsahem uhlíku“. Zdá se, že zastánci záporné odpovědi na tuto třetí otázku argumentují tím, že surovinou „použitou“ v tomto procesu není kyselý plyn, ale sirovodík, který neobsahuje CO2. Naproti tomu je nesporné, že hlavním účelem procesu získávání síry není výroba tepla.

51. Podle ustálené judikatury Soudního dvora výklad ustanovení unijního práva vyžaduje, aby kromě znění relevantního ustanovení – které „v souladu s tradičními zásadami výkladu představuje výchozí bod a zároveň i hranici každého výkladu“ ( 31 ) – byly rovněž zohledněny jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí ( 32 ).

1. Doslovný výklad

52. Začněme zněním čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278: Emise CO2 musí být důsledkem použití přísad nebo surovin obsahujících uhlík, jejichž hlavním účelem není výroba tepla. Vzhledem k tomu, že výsledkem procesu musí být emise oxidu uhličitého a nikoli výroba oxidu uhličitého, mám za to, že je v souladu s tímto ustanovením, pokud je vlastní CO2 emitován na konci procesu, jakým je Clausův proces, i když není skutečně používán v rámci chemické reakce během tohoto procesu ( 33 ). Mnohem složitější otázkou je, zda lze tyto emise CO2 považovat za výsledek použití přísad nebo surovin obsahujících uhlík.

53. Ani zde příliš nepochybuji o pojmu „surovina“. Podle Cambridge dictionary ( 34 ) se „surovinou“ rozumí „jakákoli látka, jako je olej, bavlna nebo cukr v přírodním stavu před tím, než je zpracována za účelem jejího použití“. Je sice pravda, že v Clausově procesu se zpracovává pouze sirovodík, zatímco CO2 obsažený v kyselém plynu je pouze veden Clausovým zařízením, aniž se tohoto procesu účastní. Pohledem na pouhý smysl slova se mi však výraz „surovina“ nezdá být omezen na části materiálu, které jsou aktivně zpracovávány. Možná je pravda, jak tvrdí Federální úřad pro životní prostředí, že pokud by byl CO2 oddělen od kyselého plynu předtím, než by byl zpracován v Clausově zařízení, nebyl by CO2 surovinou, jelikož není dále zpracováván, zatímco zbytek plynu by surovinou byl ( 35 ). Pokud však k tomuto předchozímu kroku nedojde, neznamená to, že materiál obsahující CO2, který vstoupí do zařízení na zpracování, není surovinou pouze z toho důvodu, že se zpracovává jen jeho část.

54. Otázka příčinné souvislosti, konkrétně zda lze mít za to, že emise CO2 vznikají použitím této suroviny, je však méně jasná. V tomto případě doslovný výklad spíše znamená, že se čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278 na tuto otázku nevztahuje. Pokud se opět podíváme do Cambridge dictionary ( 36 ), definicí, která popisuje použití slova v projednávané věci nejblíže, je „užívání něčeho nebo okamžik, kdy se něco používá“, přičemž sloveso „použít“ znamená „dát něco jako nástroj, dovednost nebo budovu ke konkrétnímu účelu“ ( 37 ). Toto použití ke konkrétnímu účelu podle mého názoru znamená, že se s částí suroviny – a konkrétně s obsahem uhlíku v této surovině, na který se specificky odkazuje – něco děje.

55. Mezi zúčastněnými je nesporné, že se CO2 nepodílí na chemické reakci v průběhu Clausova procesu. Společnost ExxonMobil přitom tvrdí, že vlastní CO2 určitým způsobem využívá. Podle společnosti ExxonMobil plní CO2 v Clausově procesu procesní úlohu nehořlavého plynu s funkcí regulace teploty pro technicky nezbytnou kontrolu teploty spalování v Clausově procesu výroby síry. Nezdá se, že by Federální úřad pro životní prostředí toto tvrzení zpochybňoval. Jak však uvedl jeho zástupce na jednání, nejedná se o nezbytnou úlohu, neboť existují jiné prostředky k dosažení téhož výsledku ( 38 ). To vyvolává další otázku, zda k tomu, aby proces představoval dílčí zařízení pro emise z procesů, postačuje určité použití CO2, nebo zda musí být jeho použití pro tento proces nezbytné ( 39 ).

56. Rovněž bylo uvedeno, že vzhledem k tomu, že se čl. 3 písm. h) bod iv) rozhodnutí 2011/278 týká konkrétně „chemických syntéz, při nichž se na reakci podílí materiál obsahující uhlík“, zatímco čl. 3 písm. h) bod v) tohoto rozhodnutí nikoli, nemůže být takový podíl na chemické reakci požadavkem podle posledně uvedeného ustanovení.

57. V tomto ohledu lze konstatovat, a přestože mám za to, že pokud jde o kritický výraz „použití“, jak je uveden v čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, toto znění směřuje k výkladu, podle něhož musí CO2 hrát aktivní a nezbytnou úlohu v tomto procesu, může být – v souladu s ustálenou judikaturou – vhodné při tomto výkladu přihlédnout k obecné systematice směrnice 2003/87 a rozhodnutí 2011/278, jakož i k cílům, které sledují ( 40 ).

2. Kontextuální a teleologický výklad

58. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že cílem směrnice 2003/87, a tím i rozhodnutí 2011/278, které ji provádí, je vytvořit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, který má snížit emise skleníkových plynů do atmosféry na úroveň, jež brání nebezpečným důsledkům vzájemného působení lidstva a klimatického systému, a jehož konečným cílem je ochrana životního prostředí ( 41 ). Tento systém spočívá na ekonomické logice, která podněcuje všechny účastníky k tomu, aby vypouštěli nižší množství skleníkových plynů, než jaké odpovídá povolenkám, které jim byly původně poskytnuty, aby pak převedli přebytečné povolenky na jiné účastníky ( 42 ). Za účelem dosažení tohoto cíle článek 10a směrnice 2003/87 stanoví, že zařízením v určitých odvětvích jsou bezplatně přidělovány emisní povolenky, jejichž počet se podle odst. 11 tohoto ustanovení má v letech 2013–2020 postupně snižovat tak, aby v roce 2027 nebyly přiděleny žádné bezplatné povolenky ( 43 ).

59. To znamená, že pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise podle článku 10a směrnice 2003/87, pro která rozhodnutí 2011/278 stanoví pravidla, mají výjimečnou (a dokonce dočasnou) povahu. Kromě toho čl. 3 písm. c), d) a h) rozhodnutí 2011/278 ( 44 ) definuje takzvané „nouzové referenční úrovně“, které přicházejí do úvahy pouze tehdy, pokud „nejsou spojeny s dílčím zařízením pro referenční úroveň produktu“ ( 45 ) či „k nimž dochází mimo systémové hranice referenční úrovně produktu“ ( 46 ). Soudní dvůr již v rozsudku ve věci INEOS rozhodl, že z toho vyplývá, že čl. 3 písm. h) bod iv) rozhodnutí 2011/278 nelze vykládat extenzivně ( 47 ). Totéž musí platit pro všechny činnosti uvedené v čl. 3 písm. h) rozhodnutí 2011/278.

60. Z tohoto důvodu tedy nemohu souhlasit s tím, že skutečnost, že čl. 3 písm. h) bod iv) rozhodnutí 2011/278 odkazuje specificky na chemické syntézy, při nichž se na reakci podílí materiál obsahující uhlík, zatímco čl. 3 písm. h) bod v) tohoto rozhodnutí nikoliv, znamená, že pojem „použití“ obsažený v posledně uvedeném ustanovení musí být vykládán tak široce, že se na něj již nevztahuje pojem „použití“ pouze za účelem jeho odlišení od případů uvedených v prvně uvedeném ustanovení. Výraz „použití“ je totiž širší a může zahrnovat „použití“, které nespočívá v chemické reakci. Výraz „použití“ však znamená, že surovina s obsahem uhlíku musí být nezbytná pro hlavní sledovaný účel (kterým není výroba tepla) ( 48 ).

61. Takový restriktivnější výklad by mohl být potvrzen definicí „emisí z procesů“ uvedenou v čl. 3 bodu 30 nařízení č. 601/2012. Podle této definice se „ ‚emisemi z procesů‘ rozumí emise skleníkových plynů jiné než emise ze spalování vznikající v důsledku záměrných i nezáměrných reakcí mezi látkami nebo jejich přeměny […]“. CO2 obsažený v kyselém plynu však zjevně nevzniká v důsledku záměrné či nezáměrné reakce mezi látkami nebo jejich přeměny.

62. Nařízení č. 601/2012 se týká monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů. Článek 14 směrnice 2003/87 stanovil, že Komise přijme za tímto účelem nařízení. Nařízení č. 601/2012 se tedy nezabývá, natož aby definovalo, případy, ve kterých budou povolenky na emise přidělovány bezplatně. Z téhož důvodu skutečnost, že článek 48 nařízení č. 601/2012 obsahuje ustanovení, jež stanoví, kterému zařízení se pro účely monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů přiřadí vlastní CO2, nesvědčí o tom, zda přidělení povolenek na emise z procesů může být pro takové emise bezplatné.

63. Jak již uvedl generální advokát H. Saugmandsgaard Øe ve svém stanovisku ve věci ExxonMobil Production Deutschland, pojmy „emise z procesů“ ve smyslu čl. 3 bodu 30 nařízení č. 601/2012 a „dílčí zařízení pro emise z procesů“ ve smyslu čl. 3 písm. h) rozhodnutí 2011/278 se překrývají pouze částečně, neboť „emise z procesů“ jsou do velké míry pokryty referenčními úrovněmi produktu uvedenými v příloze I tohoto rozhodnutí ( 49 ).

64. Velkou pozornost bych nepřikládal ani skutečnosti, že čl. 48 odst. 1 nařízení č. 601/2012 obsahuje ustanovení, podle kterého se „[v]lastní CO2, který je přemístěn do zařízení zejména jako součást zemního plynu […], zahrne do emisního faktoru pro takové palivo“. Pokud budeme mít za to, že zemní plyn je palivo ( 50 ), jak patrně naznačil Soudní dvůr v rozsudku ve věci C‑682/17 ( 51 ), čl. 48 odst. 1 nařízení č. 601/2012 stále obsahuje pouze pravidlo týkající se metodiky monitorování. Neuvádí nic, co by nasvědčovalo tomu, zda případné přidělení povolenek na emisní procesy může být pro takové vlastní emise bezplatné.

65. Pokud jde obecně o cíl čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278 a dílčích zařízení pro emise z procesů, zúčastnění se v této otázce rozcházejí. Zatímco společnost ExxonMobil je toho názoru, že jelikož u odvětví získávání síry je uznáno riziko úniku uhlíku, musí tedy docházet k přidělování bezplatných povolenek pro emise vlastního CO2. S ohledem na tento „nezbytný důsledek“ musí být podle názoru společnosti ExxonMobil uplatněn čl. 3 písm. h) bod v) rozhodnutí 2011/278, neboť žádná jiná možnost se zjevně nepoužije. Federální úřad pro životní prostředí naopak tvrdí, že o dílčí zařízení pro emise z procesů se může jednat pouze u emisí, které vznikají z jedné z kategorií činností uvedených v příloze I směrnice 2003/87. Vzhledem k tomu, že do této kategorie spadá pouze spalování paliv, jako je tomu v projednávané věci, vyplývá z toho, že pokud neexistuje referenční úroveň produktu, jako je tomu v projednávané věci, mohou být pro účely bezplatných povolenek zohledněny pouze emise pocházející ze spalování paliv. To znamená, že účel čl. 3 písm. h) se omezuje na přidělování bezplatných povolenek na emise, pokud emise CO2 pocházejí z (jiné) činnosti uvedené v příloze I směrnice 2003/87 – kromě spalování paliv – pro kterou neexistuje referenční úroveň produktu.

a) Úloha „značného rizika úniku uhlíku“ v systému obchodování s emisemi

66. Podle bodu 24 odůvodnění směrnice 2009/29 popisuje únik uhlíku situaci, v níž „ostatní rozvinuté země a další významní producenti emisí skleníkových plynů nepřistoupí k [ambiciózní mezinárodní dohodě o změně klimatu] […] [což by] mohlo […] vést ke zvýšení emisí skleníkových plynů v třetích zemích, jejichž průmyslová odvětví nejsou vázána srovnatelnými uhlíkovými omezeními […] To by mohlo narušit ekologickou vyváženost a přínos opatření Společenství“ ( 52 ). S cílem tomu zabránit stanoví směrnice 2003/87 zvláštní opatření. Zaprvé podle čl. 10a odst. 12 uvedené směrnice budou bezplatné roční povolenky – které mají být přiděleny v souladu s čl. 10a odst. 1 této směrnice – zachovány pro třetí obchodovací období na úrovni 100 % ( 53 ). A to oproti zařízením v odvětvích a pododvětvích, která nejsou vystavena značnému riziku úniku uhlíku, u nichž musí být první přidělení z roku 2013 omezeno na 80 % množství přiděleného podle čl. 10a odst. 1 směrnice 2003/87. V těchto odvětvích bude počet bezplatných povolenek dále každý rok snížen o stejnou částku, což povede k 30 % přidělených bezplatných povolenek v roce 2020 v souladu s čl. 10a odst. 11 směrnice 2003/87 ( 54 ).

67. Tato směrnice mimoto v čl. 10a odst. 6 stanoví, že „pro odvětví nebo pododvětví, u nichž bylo zjištěno značné riziko úniku uhlíku v důsledku promítnutí nákladů spojených s emisemi skleníkových plynů do cen elektřiny, mohou členské státy rovněž přijmout finanční opatření ke kompenzaci těchto nákladů, jsou-li v souladu s platnými a připravovanými pravidly státní podpory v této oblasti.“

68. Z toho je zřejmé, jak upozornil generální advokát N. Wahl již ve věci ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, že „směrnice evidentně nestanovuje, že odvětví, u nichž se předpokládá závažné riziko úniku uhlíku, by měla za všech okolností dostat bezplatné emisní povolenky odpovídající veškerým jejich emisím skleníkových plynů.“ ( 55 ) Naopak ve vztahu k přidělování bezplatných povolenek na emise je závazným požadavkem, aby bezplatné povolenky byly přidělovány v souladu s pravidly přijatými podle čl. 10a odst. 1 směrnice 2003/87. To závisí na předběžném množství povolenek. Teprve poté se může použít čl. 10a odst. 12 směrnice 2003/87 tak, že nebude snižovat počet dosažených povolenek. Nic v těchto ustanoveních nestanoví povinnost zohlednit „značné riziko úniku uhlíku“ při rozhodování, zda mohou být emisní povolenky přidělovány bezplatně ( 56 ).

69. Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že vykládat podmínku příčinné souvislosti obsaženou v čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278 extenzivně pouze z toho důvodu, že o dotčeném procesu se má za to, že je vystaven značnému riziku úniku uhlíku, by bylo v rozporu se zněním, jakož i se systematikou směrnice 2003/87.

b) Účel „dílčího zařízení pro emise z procesů“

70. Společnost ExxonMobil tvrdí, že cílem unijního normotvůrce ohledně dílčích zařízení pro emise z procesů podle čl. 3 písm. h) rozhodnutí 2011/278 je vytvořit dílčí zařízení pro procesy, ve kterých vznikají nevyhnutelné emise CO2, u nichž však nebyla určena žádná referenční úroveň produktu. To však nelze jasně vyvodit z rozhodnutí 2011/278. Bod 12 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 pouze uvádí, že „v případě, že stanovení referenční úrovně produktu nebylo možné, avšak vyskytly se skleníkové plyny způsobilé pro přidělení bezplatných povolenek na emise, tyto povolenky by měly být přiděleny na základě generických nouzových přístupů. […] Pokud jde o emise z procesů, povolenky na emise by měly být přiděleny na základě historických emisí“. ( 57 )

71. Článek 10a odst. 1 čtvrtý pododstavec směrnice 2003/87 stanoví, že „aby se při výrobním procesu v daném odvětví nebo pododvětví dosáhlo maximálního snížení emisí skleníkových plynů a maximální energetické účinnosti, vychází se při výpočtu referenční hodnoty v každém odvětví a pododvětví v zásadě z produktů, a nikoli ze vstupů.“ ( 58 ) To znamená, že emise z procesů budou obecně zahrnuty v referenční úrovni produktu. Pokaždé však nebylo možné vytvořit referenční úroveň produktu. Jeden z důvodů spočívá v tom, že mnohá zařízení jsou zahrnuta do systému obchodování s emisemi pouze proto, že provozují jednotky na spalování paliv v zařízeních s celkovým jmenovitým tepelným příkonem vyšším než 20 MW. Tato široká definice zahrnuje zařízení v mnoha odvětvích, která jinak nejsou zahrnuta do systému obchodování s emisemi. Jak bylo vysvětleno ve studii zadané Evropskou komisí s názvem „Methodology for the free allocation of emission allowances in the EU ETS post 2012“, zařízení s celkovým jmenovitým tepelným příkonem nižším než 20 MW nebo zařízení, která přijímají teplo ze zařízení jiného vlastníka, nejsou zahrnuta. Skutečnost, že podstatná část výrobních zařízení vyrábějících produkt nebyla zahrnuta do systému obchodování s emisemi, způsobila, že je stanovení referenční úrovně produktu obtížné ( 59 ). Za těchto podmínek to, co by se dalo označit jako nouzové přístupy, bylo vyvinuto s přihlédnutím k těmto případům.

72. To vše znamená, že neexistuje bezprostřední souvislost mezi tím, že těmto emisím nelze zabránit, a nouzovými přístupy. Ani čl. 10a odst. 3 směrnice 2003/87, který vylučuje bezplatné povolenky (s několika výjimkami) pouze u výrobců elektřiny, tak takový široký přístup nepodporuje. Bylo by snadné stanovit, že se na všechny emise, na které se vztahuje systém obchodování s emisemi, s výjimkou emisí, na které se vztahuje referenční úroveň procesů, referenční úroveň tepla nebo referenční úroveň paliva, použije metoda zvaná „grandfathering“. Namísto toho byla přijata zvláštní definice dílčích zařízení pro emise z procesů. Kromě toho, jak zdůraznil zástupce Federálního úřadu pro životní prostředí na jednání, přestože existuje referenční úroveň produktu, ne na všechny emise, které jsou nevyhnutelnými vedlejšími produkty chemických procesů, se nutně tato referenční úroveň produktu vztahuje ( 60 ).

73. Směrnice 2003/87 tedy patrně nemá za cíl stanovit přidělení bezplatných povolenek pro všechny emise, které jsou nevyhnutelným vedlejším produktem použití průmyslového chemického procesu, jako je Clausův proces ( 61 ).

74. S ohledem na výše uvedenou teleologickou analýzu dospívám k závěru, že CO2, který se do atmosféry uvolňuje z plynné směsi při zpracování zemního plynu (ve formě kyselého plynu) v tzv. „Clausově procesu“, při němž se oddělí CO2, který je součástí zemního plynu, „nevzniká“ z procesu uvedeného v čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, neboť kyselý plyn, který je surovinou s obsahem uhlíku, není „použitý“ ve smyslu tohoto ustanovení, i když je pravda, že samotné jeho znění je z hlediska doslovného výkladu nejednoznačné.

C. Otázka 4: Existuje mezi různými nouzovými referenčními úrovněmi hierarchie?

75. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, jaká referenční úroveň se má uplatnit, pokud zařízení splňuje kritéria dílčího zařízení s referenční úrovní tepla, jakož i kritéria dílčího zařízení pro emise z procesů.

76. Úvodem je třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny ( 62 ).

77. Předkládající soud uvádí, že aniž je dotčena odpověď na otázky 1 až 3, zdá se být v projednávané věci možné, že emise z Clausova procesu odpovídají definici dílčího zařízení pro referenční úroveň tepla i dílčího zařízení pro emise z procesů. Proto navrhuji, aby se odpověď týkala otázky, jaká referenční úroveň má být uplatněna, pokud emise (v rozporu s mým názorem) musí skutečně splňovat kritéria dílčího zařízení pro referenční úroveň tepla, jakož i kritéria dílčího zařízení pro emise z procesů ( 63 ). To zahrnuje širší otázku, zda mezi různými nouzovými referenčními úrovněmi existuje hierarchie, pokud zařízení splňuje kritéria více než jedné z nich.

78. Předkládající soud uvádí, že čtvrtá otázka vyvstane pouze v případě, pokud budou otázky 1 až 3 zodpovězeny kladně. Vzhledem k tomu, že navrhuji odpovědět na tyto otázky záporně – což znamená, že zařízení společnosti ExxonMobil nemohou být přiděleny bezplatné povolenky podle referenční úrovně pro emise z procesů – není odpověď na čtvrtou otázku striktně vyžadována. Přezkoumám ji nicméně pro případ, že by Soudní dvůr na první tři otázky odpověděl jinak.

79. V souvislosti s touto otázkou se německé prováděcí právní předpisy obsažené v § 3 odst. 1 ZuV 2020 poněkud liší od znění článku 6 rozhodnutí 2011/278. První z těchto ustanovení jasně stanoví hierarchii referenčních úrovní. Žadatelé o povolenky na emise musí přiřadit vstupy, výstupy a příslušné emise pouze jednomu z dílčích zařízení. Toto ustanovení stanoví, že vstupy, výstupy a příslušné emise mohou být přiřazeny dílčímu zařízení pro referenční úroveň tepla, pouze pokud se na tyto vstupy, výstupy a příslušné emise již nevztahuje dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu. K přiřazení vstupů, výstupů a příslušných emisí dílčímu zařízení pro referenční úroveň paliva může dojít pouze tehdy, pokud se na ně již nevztahuje dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu nebo tepla. Konečně vstupy, výstupy a příslušné emise lze přiřadit dílčímu zařízení pro emise z procesů pouze tehdy, pokud se na ně nevztahuje žádné další dílčí zařízení pro referenční úroveň ( 64 ).

80. Rozhodnutí 2011/278 je poněkud méně jasné, pokud jde o vzájemný vztah mezi nouzovými referenčními úrovněmi, i když definice dílčích zařízení pro referenční úrovně tepla, paliva a emisí z procesů obsažené v čl. 3 písm. c), d) a h) se použijí pouze na vstupy, výstupy a příslušné emise, na které se nevztahuje dílčí zařízení pro referenční úroveň produktu. Při podrobnějším zkoumání podmínek dílčího zařízení pro referenční úroveň tepla a dílčího zařízení pro referenční úroveň paliva se první týká „vstupů, výstupů a příslušných emisí […] které souvisejí s výrobou, dovozem (ze zařízení nebo jiného subjektu, na který se vztahuje systém Unie) nebo s výrobou i dovozem (ze zařízení nebo jiného subjektu, na který se vztahuje systém Unie) měřitelného tepla“ ( 65 ), spolu s některými dalšími souvisejícími podmínkami. Dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva se naproti tomu týkají vstupů, výstupů a příslušných emisí, které souvisejí s výrobou neměřitelného tepla za určitých dalších podmínek.

81. To bylo rovněž konstatováno Soudním dvorem v rozsudku Borealis a další, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že definice jednotlivých dílčích zařízení pro referenční úroveň jsou vzájemně výlučné ( 66 ). Pokud jde o dílčí zařízení pro emise z procesů, Soudní dvůr měl za to, že tomu tak je proto, že na ně „lze vztáhnout pouze produkci některých zvláštních druhů emisí uvedených v čl. 3 písm. h), i) až vi) rozhodnutí 2011/278“ ( 67 ). Soudní dvůr kromě toho s odkazem na bod 12 odůvodnění tohoto rozhodnutí konstatoval, že v případech, kdy stanovení referenční úrovně produktu není možné, avšak vyskytnou se skleníkové plyny způsobilé pro přidělení bezplatných povolenek na emise, byla vytvořena hierarchie tří nouzových přístupů ( 68 ).

82. Z toho tedy vyplývá, že otázka položená předkládajícím soudem již byla Soudním dvorem zodpovězena v rozsudku Borealis a další ( 69 ).

83. Argumenty společnosti ExxonMobil, podle nichž mezi nouzovými přístupy neexistuje hierarchie nebo podpůrně, že referenční úrovně pro emise z procesů mají mít přednost, jelikož představují konkrétnější přístup, nejsou v tomto ohledu přesvědčivé. To uvádím z následujících důvodů.

84. Společnost ExxonMobil tvrdí, že dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla a dílčí zařízení pro emise z procesů se mohou překrývat. Podle společnosti ExxonMobil to jasně vyplývá ze způsobu, jakým je určena roční historická úroveň činnosti týkající se tepla v souladu s čl. 9 odst. 3 rozhodnutí 2011/278. Přidělování povolenek na emise dílčího zařízení pro referenční úroveň tepla závisí na emisích vznikajících při výrobě měřitelného tepla. Tyto emise vznikají z vyprodukovaného tepla, které je vyjádřeno v terajoulech za rok. Naproti tomu dílčí zařízení pro emise z procesů, přinejmenším zařízení uvedené v čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, se vyznačuje tím, že emise vznikají z procesu, „jehož hlavním účelem není výroba tepla“. Roční historická úroveň činnosti podle čl. 9 odst. 5 rozhodnutí 2011/278 tak odpovídá množství emisí měřených v tunách vyjádřené jeho ekvivalentem CO2. Tyto argumenty se týkají otázky, zda se dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla a dílčí zařízení pro emise z procesů mohou nacházet ve stejném zařízení, ale týkat se různých emisí.

85. I když je pravda, že dvě dílčí zařízení (nebo několik dílčích zařízení) týkající se různých činností se mohou vyskytnout v jednom zařízení, na tytéž vstupy, výstupy a emise ( 70 ) se nemůže vztahovat několik dílčích zařízení, neboť v opačném případě by mohlo vzniknout riziko překrývání a dvojího započtení zakázané čl. 6 odst. 2 rozhodnutí 2011/278 ( 71 ). Pokud bychom předpokládali, že kritéria použitelná na různá dílčí zařízení mohou být splněna týmiž vstupy, výstupy a emisemi, koncept, na němž je založeno rozhodnutí 2011/278, je následující: jak bylo vysvětleno ve studii zadané Evropskou komisí s názvem „Methodology for the free allocation of emission allowances in the EU ETS post 2012“, emise CO2 konkrétně ovlivňují tři faktory. Jedná se o výběr palivové směsi, účinnost výroby tepla a účinnost konečného využití tepla. Všechny tyto tři faktory jsou zohledněny v referenční hodnotě produktu.

86. To vše je v souladu s bodem 1 odůvodnění rozhodnutí 2011/278, který stanoví, že v možném rozsahu se určí předem stanovené referenční hodnoty, aby se přidělování bezplatných povolenek na emise uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám. Metody stanovování referenčních úrovní pro výrobu tepla použité pro dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla, stanovování referenční úrovně palivové směsi pro dílčí zařízení pro referenční úroveň paliva a takzvaný „grandfathering“ (který zohledňuje pouze historické údaje a který se používá pro emise z procesů) používají každá o jeden méně z těchto prvků a „grandfathering“ nezohledňuje žádný z nich ( 72 ). To odůvodňuje existenci hierarchie mezi jednotlivými nouzovými referenčními úrovněmi. Metody stanovování, které poskytují pobídky ke snížení emisí, mají přednost před dílčím zařízením pro emise z procesů, u nichž takové pobídky nejsou poskytovány.

87. Bylo by tedy v rozporu se systematikou článku 10a směrnice 2003/87 a rozhodnutí 2011/278 neuplatňovat hierarchii mezi jednotlivými referenčními úrovněmi popsanými v bodě 12 odůvodnění tohoto rozhodnutí.

88. S ohledem na tyto úvahy mám za to, že k tomu, aby emise, na něž se vztahuje systém obchodování s emisními povolenkami, splňovaly podmínky definice dílčího zařízení pro referenční úroveň tepla i podmínky definice dílčího zařízení pro emise z procesů, musí být přidělování bezplatných povolenek prováděno na základě referenční úrovně tepla. Je tomu tak proto, že povolenky pro dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla mají přednost před povolenkami pro dílčí zařízení pro emise z procesů.

D. Otázka 5: Mohou být nároky na přidělení bezplatných povolenek na emise pro třetí obchodovací období splněny po konci tohoto obchodovacího období?

89. Svou pátou otázkou se předkládající soud táže, zda mohou být nároky na bezplatné povolenky pro třetí obchodovací období, pokud je existence takových nároků určena soudním rozhodnutím až po uplynutí tohoto obchodovacího období, splněny bezplatnými povolenkami pro čtvrté obchodovací období ( 73 ). Tato otázka byla předkládajícím soudem položena opět pouze pro případ kladné odpovědi na první až čtvrtou otázku. S ohledem na mé odpovědi na tyto otázky taková situace nenastala. Navrhuji nicméně tuto otázku přezkoumat pro případ, že by Soudní dvůr rozhodl jinak.

90. Pochybnosti předkládajícího soudu ohledně této otázky vyplývají především z judikatury Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo). Tento soud rozhodl, že (probíhající) žádosti o dodatečné povolenky pro druhé obchodovací období (2008–2012) pozbyly platnosti nejpozději dne 30. dubna 2013 (o půlnoci) ( 74 ).

91. Je však třeba uvést, že právní stav na konci druhého obchodovacího období byl zcela odlišný než stav na konci třetího obchodovacího období. Zatímco podle čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/87 byly povolenky vydané během jednoho obchodovacího období platné pouze pro emise tohoto obchodovacího období, toto znění bylo změněno směrnicí 2018/410. První věta článku 13 směrnice 2003/87 zní nyní takto: „Povolenky vydané po 1. lednu 2013 včetně zůstávají v platnosti na dobu neurčitou […]“ ( 75 ). To je možné z důvodu obecné kontinuity pravidel mezi třetím a čtvrtým obchodovacím obdobím. Podstatou otázky je, zda a případně jakým způsobem může být případný nárok na přidělení bezplatných povolenek splněn, pokud neexistuje zvláštní ustanovení zabývající se touto otázkou.

92. Předkládající soud se konkrétně dotazoval, zda v takovém případě mohou být nároky na vícenásobné přidělení bezplatných povolenek na emise pro třetí obchodovací období splněny povolenkami na emise, pokud jde o čtvrté obchodovací období. Podle článku 13 druhé věty směrnice 2003/87 (ve znění směrnice 2018/410) zůstávají povolenky vydané od roku 2021 v platnosti počínaje desetiletým obdobím, ve kterém byly vydány. Žalobce, kterému byl přiznán nárok na přidělení bezplatných povolenek, by tudíž nebyl schopen splnit povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 12 odst. 3 směrnice 2003/87, s povolenkami na čtvrté obchodovací období. Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu by tedy jeho otázka mohla být vhodně přeformulována. Otázka, na kterou je třeba odpovědět, by tedy neměla být omezena na to, zda takový nárok může být splněn povolenkami ve čtvrtém obchodovacím období.

93. Otázka, jak lze splnit případný nárok na přidělení bezplatných povolenek na emise pro třetí obchodovací období, má dva aspekty. Nejprve je zde procesní základ takové změny v přidělení a dále otázka „původu“ těchto povolenek. Pokud jde o první z těchto otázek, jak uvedla německá vláda, zastoupená Federálním ministerstvem hospodářství a energetiky, jakož i Komise, jakékoliv úpravy představují změnu národní alokační tabulky stanovené v článku 52 nařízení č. 389/2013 ( 76 ), které se podle článku 88 nařízení v přenesené pravomoci 2019/1122 ( 77 ) nadále použije do 1. ledna 2026 na všechny operace, které jsou nutné ve vztahu k obchodovacímu období 2013–2020. Pokud soud shledá, že provozovatel má nárok na další přidělení bezplatných emisních povolenek, oznámí to dotyčný členský stát Komisi [čl. 52 odst. 2 písm. d) nařízení č. 389/2013] a Komise vydá ústřednímu správci pokyn, aby provedl odpovídající změny národní alokační tabulky obsažené v protokolu transakcí Evropské unie ( 78 ). Ústřední správce pak zajistí, aby registr Unie převáděl příslušné povolenky z alokačního účtu EU v souladu s upravenou národní alokační tabulkou na vkladní účet provozovatele zařízení v souladu s čl. 53 odst. 2 nařízení č. 389/2013.

94. Pokud jde o druhý aspekt, a sice původ těchto povolenek, zatímco se směrnice 2003/87, rozhodnutí 2011/278 ani nařízení v přenesené pravomoci 2019/331 konkrétně nezabývají úpravou bezplatných povolenek z důvodu rozhodnutí soudu, a přestože čl. 24 odst. 2 rozhodnutí 2011/278 neodkazuje na navýšení počtu povolenek v důsledku soudního rozhodnutí, lze posledně uvedený článek na tyto případy obdobně použít. Rozdíl mezi případem, kdy je takové soudní rozhodnutí přijato před koncem obchodovacího období, a situací, kdy je přijato poté, spočívá v tom, že příslušné povolenky již nemohou být odečteny od počtu povolenek, které mají být v průběhu tohoto období draženy příslušným členským státem.

95. I když cílem rezervy tržní stability není poskytnout povolenky pro nároky, které zůstaly po skončení třetího obchodovacího období nesplněné, ale spíše řešit strukturální nerovnováhu mezi nabídkou a poptávkou systému obchodování s povolenkami na emise ( 79 ), povolenky pocházející z tohoto zdroje jsou vhodné pro prvně uvedený cíl. Důvodem je struktura a účel rezervy tržní stability.

96. Podle čl. 1 odst. 2, 3 a 5 rozhodnutí 2015/1814 je rezerva tržní stability tvořena: i) 900 miliony povolenek, které měly být draženy v letech 2019 a 2020 v souladu s přílohou IV třetím sloupcem nařízení č. 176/2014 ( 80 ), ii) povolenkami nepřidělenými novým účastníkům na trhu v souladu s čl. 10a odst. 7 směrnice 2003/87 a zařízením, která (částečně nebo zcela) ukončila činnost nebo která značně snížila výrobu [čl. 10a odst. 19 a 20 směrnice 2003/87], a iii) povolenkami odpovídajícími 12 % celkového ročního počtu povolenek v oběhu ( 81 ), pokud toto množství přesahuje 100 milionů.

97. Tato pravidla přidělování jsou pouze prostředkem k odebrání přebytku povolenek z trhu a k opětovnému uvedení jejich částí nebo celku na trh, pokud je počet povolenek v oběhu nižší než 400 milionů. Povolenky, které měly být přiděleny provozovateli zařízení, pokud by směrnice 2003/87 a rozhodnutí 2011/278 byly správně uplatněny, přitom takový přebytek nepředstavují, a mohou tedy být odebrány z rezervy tržní stability, aniž by to mělo vliv na celkové množství povolenek. Rezerva tržní stability není ohrožena ani tím, že se omezený počet povolenek odečte od rezervy tržní stability a připočítá se k počtu povolenek v oběhu. Vzhledem k tomu, že povolenky pro třetí obchodovací období, které mohou být přidělovány, mají v souladu s čl. 13 první větou směrnice 2003/87 ( 82 ) neomezenou platnost, může je příjemce použít buď pro třetí obchodovací období, nebo pro obchodovací období po třetím obchodovacím období.

98. S ohledem na výše uvedené navrhuji dospět k závěru, že nároky na vícenásobné přidělení bezplatných povolenek na emise pro třetí obchodovací období mohou být splněny po konci třetího období obchodování s povolenkami na emise třetího obchodovacího období, pokud existence takového nároku na přidělení povolenek se soudním rozhodnutím určí až po uplynutí třetího obchodovacího období. Povolenky pro třetí obchodovací období nezanikají s koncem třetího obchodovacího období.

V. Závěry

99. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Verwaltungsgericht Berlin (správní soud v Berlíně, Německo) odpověděl následovně: „1) CO2, který se do atmosféry uvolňuje z plynné směsi při zpracování zemního plynu (ve formě kyselého plynu) v tzv. ‚Clausově procesu‘, při němž se oddělí CO2, který je součástí zemního plynu, který však není sám používán v rámci chemické reakce na odsíření, nevzniká z procesu uvedeného v čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, neboť kyselý plyn, který je surovinou s obsahem uhlíku, není ‚používán‘ ve smyslu tohoto ustanovení. 2) K tomu, aby emise, na něž se vztahuje systém obchodování s emisními povolenkami, splňovaly podmínky definice dílčího zařízení pro referenční úroveň tepla i podmínky definice dílčího zařízení pro emise z procesů, musí být přidělování bezplatných povolenek prováděno na základě referenční úrovně tepla. Je tomu tak proto, že povolenky pro dílčí zařízení pro referenční úroveň tepla mají přednost před povolenkami pro dílčí zařízení pro emise z procesů. 3) Nároky na vícenásobné přidělení bezplatných povolenek na emise pro třetí obchodovací období mohou být splněny po konci třetího období obchodování s povolenkami na emise třetího obchodovacího období, pokud existence takového nároku na přidělení povolenek se soudním rozhodnutím určí až po uplynutí třetího obchodovacího období. Povolenky pro třetí obchodovací období nezanikají s koncem třetího obchodovacího období.“

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Rozhodnutí Komise ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2011, L 130, s. 1).

( 3 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63).

( 4 ) – Údaje, které při jednání poskytl Umweltbundesamt (Federální úřad pro životní prostředí, Německo).

( 5 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) ze dne 14. března 2018, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií a rozhodnutí (EU) 2015/1814 (Úř. věst. 2018, L 76, s. 3).

( 6 ) – Úř. věst. 2012, L 181, s. 30.

( 7 ) – Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1814 ze dne 6. října 2015 o vytvoření a uplatňování rezervy tržní stability pro systém Unie pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně směrnice 2003/87/ES (Úř. věst. 2015, L 264, s. 1).

( 8 ) – Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen ze dne 21. července 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1475).

( 9 ) – Ustanovení § 7 odst. 2 TEHG nebylo předkládajícím soudem uvedeno. Bylo však zmíněno v písemných vyjádřeních společnosti ExxonMobil, jakožto základ pro vydání rozsudku Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) ze dne 26. dubna 2018 (DE:BVerwG:2018:260418U7C20.16.0). Znění tohoto ustanovení bylo s účinností od 25. 1. 2019 změněno ustanovením § 1 Gesetz zur Anpassung der Rechtsgrundlagen für die Fortentwicklung des Europäischen Emissionshandels z 18.1.2019 (BGBl I S.37).

( 10 ) – Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 ze dne 26. září 2011 (BGBl. I S. 1921).

( 11 ) – Ustanovení § 2 ve spojení s přílohou 1 částí 2 TEHG.

( 12 ) – Relevantním ustanovením této směrnice je čl. 2 odst. 1 ve spojení s přílohou I.

( 13 ) – Což nikdo ze zúčastněných nezpochybnil.

( 14 ) – Přestože společnost ExxonMobil ve své odpovědi uvádí, že CO2 plní důležitou provozní úlohu v Clausově procesu jakožto nehořlavý plyn s funkcí regulace teploty pro technicky nezbytnou kontrolu provozní teploty. Umweltbundesamt (Federální úřad pro životní prostředí, Německo) to však zpochybnil.

( 15 ) – K využití tepla zachyceného v kotli na odpadní teplo používaném v zařízení.

( 16 ) – Dlouhá doba, která uplynula mezi odvoláním společnosti ExxonMobil podaným dne 12. března 2014 a jeho zamítnutím ze strany DEHSt, byla způsobena přerušením tohoto řízení až do vydání rozsudku Soudního dvora ve věci ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518; „věc C‑682/17“), který byl vydán 20. června 2019. Tato věc se týkala jiného zařízení na zpracování zemního plynu, které používalo Clausův proces, provozovaného rovněž společností ExxonMobil.

( 17 ) – Podle předkládajícího soudu začala společnost ExxonMobil vyrábět elektrickou energii určenou k prodeji třetím osobám teprve v létě roku 2014 až poté, co DEHSt vydal své rozhodnutí.

( 18 ) – Spolková republika Německo je účastníkem řízení před předkládajícím soudem z důvodu, že napadené rozhodnutí bylo přijato DEHSt, který je částí Federálního úřadu pro životní prostředí. Federální úřad pro životní prostředí zastupuje Spolkovou republiku Německo jakožto účastníka původního řízení. Jedná se o ústřední úřad pro životní prostředí Spolkové republiky Německo.

( 19 ) – Vystupující jako členský stát a zastoupená německým Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (Spolkové ministerstvo hospodářství a energetiky).

( 20 ) – Bod 58.

( 21 ) – Třebaže to tvrdí, je poněkud překvapivé, že se nejeví, že tento argument zakládají na rozsudku Soudního dvora ve věci C‑682/17.

( 22 ) – V projednávané věci se nejedná o výjimky týkající se zařízení pro spalování nebezpečného nebo komunálního odpadu.

( 23 ) – Tamtéž, body 54 a 56.

( 24 ) – Viz rozsudek ze dne 9. června 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:422, bod 29).

( 25 ) – V tomto ohledu odlišně viz stanovisko generálního advokáta H. Saugmandsgaarda Øe ve věci ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:167, bod 74).

( 26 ) – Rozsudek ze dne 28. února 2018 (C‑577/16, EU:C:2018:127).

( 27 ) – Komise svou argumentaci opírá o rozsudek Soudního dvora ze dne 17. května 2018, Evonik Degussa (C‑229/17, EU:C:2018:323, bod 42). V tomto rozsudku však Soudní dvůr vyžadoval pouze „určitý potenciál pro snížení emisí skleníkových plynů“, a nikoli zvláštní potenciál nákladově efektivního snížení emisí skleníkových plynů.

( 28 ) – Bod 57. Viz rovněž stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:139, bod 39), která uvedla, že „tržní mechanismus rovněž v sobě nese princip zcela se za určitých okolností vzdát některých činností, pokud z důvodu nákladů souvisejících s nevyhnutelnými emisemi již nejsou konkurenceschopné“, což je důvod, který by se mohl vztahovat na některá ložiska v projednávané věci, pokud je přírodní obsah CO2 obzvláště vysoký.

( 29 ) – Rozhodnutí 2011/278 oproti tomu nedefinuje pojem „emise z procesů“ jako takový. K tomuto se vrátím později.

( 30 ) – Emise CO2 vznikající při spalování se přidělují podle referenční úrovně tepla v souladu s čl. 3 písm. c) rozhodnutí 2011/278.

( 31 ) – V tomto smyslu viz stanovisko generální advokátky V. Trstenjak ve věci Agrana Zucker (C‑33/08, EU:C:2009:99, bod 37).

( 32 ) – V tomto smyslu viz například rozsudek ve věci C‑682/17, bod 71 a citovaná judikatura.

( 33 ) – Viz rovněž rozsudek ze dne 28. února 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127, body 45 až 48).

( 34 ) – Konzultováno online.

( 35 ) – To nebrání tomu, aby Clausův proces probíhal, jelikož v něm CO2 neplní žádnou funkci (což je rozebráno níže).

( 36 ) – Konzultováno online.

( 37 ) – Jiná jazyková znění čl. 3 písm. h) bodu v) rozhodnutí 2011/278, jako je nizozemské, francouzské, německé, italské, portugalské, švédské a španělské, nevedou k jinému posouzení.

( 38 ) – Zástupce Federálního úřadu pro životní prostředí zdůraznil, že CO2 může být oddělen před zpracováním plynu v Clausově procesu, aniž to má vliv na výsledek, a že zařízení Clausova procesu by muselo být přizpůsobeno specifickému obsahu CO2 použitého zemního plynu. Tato skutečnost nebyla společností ExxonMobil zpochybněna. V konečném výsledku přísluší předkládajícímu soudu, aby určil, zda CO2 hraje v tomto procesu nezbytnou úlohu.

( 39 ) – O otázce, zda je to nezbytné, musí rozhodnout vnitrostátní soud.

( 40 ) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, bod 50 a citovaná judikatura).

( 41 ) – Viz zejména rozsudky ze dne 8. března 2017, ArcelorMittal Rodange a Schifflange (C‑321/15, EU:C:2017:179, bod 24), ze dne 18. ledna 2018, INEOS (C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 22), ze dne 28. února 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127, bod 39), a ve věci C‑682/17, bod 62.

( 42 ) – Viz zejména rozsudky ze dne 8. března 2017, ArcelorMittal Rodange a Schifflange (C‑321/15, EU:C:2017:179, bod 22), ze dne 18. ledna 2018, INEOS (C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 22), ze dne 28. února 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127, bod 40), a ve věci C‑682/17, bod 63.

( 43 ) – Rozsudek ze dne 18. ledna 2018, INEOS (C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 25 a citovaná judikatura). Tento cíl byl následně odložen na rok 2030 pro odvětví považovaná za málo ohrožená únikem uhlíku nebo bez tohoto rizika, s výjimkou dálkového vytápění (i když podléhající přezkumu) a ponechán pro odvětví a pododvětví považovaná za podstatně ohrožená únikem uhlíku, viz bod 10 druhý pododstavec odůvodnění směrnice 2018/410. Článek 10a odst. 11 byl tedy ze směrnice 2003/87 vypuštěn čl. 1 odst. 14 písm. k) směrnice 2018/410. To však nijak nezměnilo cíle této směrnice před touto změnou. I po uplynutí této doby je třeba pravidla týkající se přidělování bezplatných povolenek považovat za výjimečná. Podle bodu 5 odůvodnění směrnice 2018/410 „přidělování bezplatných povolenek neskončí, ale stávající opatření budou zachována i po roce 2020, aby se předešlo riziku úniku uhlíku v důsledku politiky v oblasti klimatu, [pouze] dokud jiné velké ekonomiky nevynaloží srovnatelné úsilí“.

( 44 ) – V rámci čtvrté otázky se budu zabývat otázkou, zda mezi těmito třemi „nouzovými referenčními úrovněmi“ existuje rovněž (sestupné) pořadí.

( 45 ) – Viz čl. 3 písm. c) a d) rozhodnutí 2011/278.

( 46 ) – Viz čl. 3 písm. h) rozhodnutí 2011/278.

( 47 ) – Rozsudek ze dne 18. ledna 2018, INEOS (C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 36). Soudní dvůr v tomto rozsudku dokonce označil emise z procesů jako „tzv. ‚nouzový‘ přístup“.

( 48 ) – V projednávané věci se zdá, že nikdo ze zúčastněných nezpochybňuje, že účelem procesu získávání síry není výroba tepla.

( 49 ) – Poznámka pod čarou 42.

( 50 ) – Článek 3 odst. 40 nařízení č. 601/2012 definuje „vlastní CO2“ jako CO2, který je součástí paliva.

( 51 ) – Bod 54.

( 52 ) – Podmínky pro odvětví a pododvětví, u nichž se má za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku, jsou stanoveny v čl. 10a odst. 14 až 17 směrnice 2003/87. Seznam odvětví nebo pododvětví, kterým hrozí značné riziko úniku uhlíku podle čl. 10a odst. 13 směrnice 2003/87, je obsažen v rozhodnutí Komise (2010/2/EU) ze dne 24. prosince 2009, kterým se podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES sestavuje seznam odvětví a pododvětví, u nichž se má za to, že jim hrozí značné riziko úniku uhlíku (Úř. věst. 2010, L 1, s. 10). „Těžba ropy a zemního plynu“ je uvedena v bodě 1.4 uvedené přílohy.

( 53 ) – V toto smyslu viz rozsudek ve věci C‑682/17, bod 94, ale viz také poznámka pod čarou 44 tohoto stanoviska.

( 54 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. října 2016, Yara Suomi a další (C‑506/14, EU:C:2016:799, bod 47).

( 55 ) – (C‑80/16, EU:C:2017:192, bod 47).

( 56 ) – Obdobně viz rovněž rozsudek ze dne 26. října 2016, Yara Suomi a další (C‑506/14, EU:C:2016:799, bod 54), ve kterém žalobkyně zpochybňovaly použití jednotného opravného koeficientu pro všechna odvětví, který lze použít za účelem omezení maximálního ročního množství povolenek v souladu s čl. 10a odst. 5 směrnice 2003/87 na všechny povolenky přidělené předběžně, bez výjimky zařízení odvětví nebo pododvětví, která jsou vystavena značnému riziku úniku uhlíku.

( 57 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 58 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 59 ) – Ecofys, Fraunhofer Institute for Systems and Innovation Research, Öko-Institut, listopad 2009 (studie, kterou si vyžádala Evropská komise), s. ii a 25.

( 60 ) – Jak uvedl tento zástupce, podle přílohy II rozhodnutí 2011/278 existuje specifická referenční úroveň produktů pro „rekuperaci síry“ v rafineriích. Referenční úrovně produktů v odvětví rafinérií jsou obecně založeny na přístupu „vážené tuny CO2“, který rovněž nezohledňuje vlastní CO2. K tomuto přístupu viz bod 24 odůvodnění rozhodnutí 2011/278.

( 61 ) – Jak jsem již uvedl, otázkou je, zda musí být emise v projednávané věci považovány za nevyhnutelné. Viz bod 47 tohoto stanoviska.

( 62 ) – Rozsudek ze dne 7. listopadu 2019, K. H. K. (Obstavení účtu) (C‑555/18, EU:C:2019:937, bod 28 a citovaná judikatura).

( 63 ) – To ponechává stranou otázku, zda je to možné, jelikož Soudní dvůr již uvedl v rozsudku ze dne 8. září 2016, Borealis a další (C‑180/15, EU:C:2016:647, body 62 až 69), že se vzájemně vylučují.

( 64 ) – Stejný přístup je nyní zvolen v čl. 10 odst. 2 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/331 ze dne 19. prosince 2018, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2019, L 59, s. 8).

( 65 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 66 ) – Rozsudky ze dne 8. září 2016, Borealis a další (C‑180/15, EU:C:2016:647, body 62 až 65), jakož i ze dne 18. ledna 2018, INEOS (C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 29) a ze dne 3. prosince 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, bod 68).

( 67 ) – Rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další (C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 66).

( 68 ) – Tamtéž, bod 67.

( 69 ) – Rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další (C‑180/15, EU:C:2016:647).

( 70 ) – Používám formulaci, jež je nyní uvedena v článku 10 nařízení v přenesené pravomoci 2019/331, která je jasnější, jelikož odkazuje nejen na emise, ale i „vstupy, výstupy a emise zařízení“, které jsou přiřazeny k jednomu nebo více dílčím zařízením. To je mnohem vhodnějším odkazem na různá dílčí zařízení.

( 71 ) – Členské státy jsou povinny tak učinit v souladu s články 7 odst. 7 a 8 odst. 5 rozhodnutí 2011/278. Viz rovněž rozsudek ze dne 8. září 2016, Borealis a další (C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 69).

( 72 ) – Ecofys, Fraunhofer Institute for Systems and Innovation Research, Öko-Institut, „Methodology for the free allocation of emission allowances in the EU ETS post 2012: Report on the project approach and general issues“, listopad 2009 (studie zadaná Evropskou komisí), s. 38 a 39.

( 73 ) – Společnost ExxonMobil informovala Soudní dvůr, že dne 16. července 2020 podala předkládajícímu soudu návrh na předběžné opatření. Navrhla, aby tento soud konstatoval, že DEHSt měl nejpozději do 31. prosince 2020 zajistit, aby na její vkladní účet provozovatele zařízení bylo zapsáno množství emisních povolenek, o jejichž přidělení požádala v řízení, které vedlo k tomuto řízení o předběžné otázce, aby byl zajištěn její nárok na přidělení. V reakci na to, ale před rozhodnutím předkládajícího soudu o této záležitosti, DEHSt požádal Komisi o převod tohoto množství emisních povolenek buď na národní vkladní účet Spolkové republiky Německo, nebo na vkladní účet společnosti ExxonMobil. Komise tuto žádost zamítla dopisem zaslaným DEHSt dne 8. prosince 2020. Předkládající soud vydal dne 15. prosince 2020 usnesení o předběžném opatření (VG 10 L 216/2020), kterým DEHSt uložil, aby měl za to, že v případě uplynutí platnosti emisních povolenek pro obchodovací období 2013–2020 bude se společností ExxonMobil zacházeno tak, jako by k tomu nedošlo. Toto usnesení bylo zrušeno Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (vrchní správní soud Berlína a Braniborska, Německo) dne 23. prosince 2020 a žádost společnosti ExxonMobil byla s konečnou platností zamítnuta (ECLI:DE:OVGBEBB:2020:0323.OVG11S12.20.00). Návrh na předběžné opatření podaný k Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud, Německo) nebyl úspěšný (ECLI:DE:BVerfG:2020:qk20201229.1bvq016120). Souběžně s tím zahájila dne 17. prosince 2020 společnost ExxonMobil řízení zpochybňující legalitu rozhodnutí Komise ze dne 8. prosince 2020 určeného DEHSt na základě článku 263 SFEU. Rovněž podala návrh na předběžné opatření na základě článku 279 SFEU. Tento návrh byl zamítnut usnesením předsedy Tribunálu ze dne 31. prosince 2020, ExxonMobil Production Deutschland v. Komise (T‑731/20 R, nezveřejněné, EU:T:2020:654), zejména proto, že bylo považováno za nepravděpodobné, že by nesplněné nároky na přidělení bezplatných emisních povolenek zanikly na konci třetího obchodovacího období (bod 17).

( 74 ) – Rozsudek Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) ze dne 26. dubna 2018 (ECLI:DE:BVerwG:2018:260418U7C20.16.0).

( 75 ) – Podle článku 27 nařízení v přenesené pravomoci 2019/331 se rozhodnutí 2011/278 i nadále použije pro přidělování povolenek pro období před 1. lednem 2021 i po zrušení tohoto rozhodnutí.

( 76 ) – Nařízení Komise (EU) č. 389/2013 ze dne 2. května 2013 o vytvoření registru Unie podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES a č. 406/2009/ES a o zrušení nařízení Komise (EU) č. 920/2010 a č. 1193/2011 (Úř. věst. 2013, L 122, s. 1).

( 77 ) – Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/1122 ze dne 12. března 2019, kterým se doplňuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, pokud jde o fungování registru Unie (Úř. věst. 2019, L 177, s. 3).

( 78 ) – Komise v souladu s čl. 52 odst. 2 druhým pododstavcem nařízení č. 389/2013 ověří, zda je taková změna v souladu především se směrnicí 2003/87 a rozhodnutím 2011/278, a zamítne takové změny, pokud tomu tak není.

( 79 ) – V tomto smyslu viz bod 4 odůvodnění rozhodnutí 2015/1814.

( 80 ) – Nařízení Komise (EU) č. 176/2014 ze dne 25. února 2014, kterým se mění nařízení (EU) č. 1031/2010 zejména s cílem stanovit objem povolenek na emise skleníkových plynů, které se mají dražit v období 2013–2020 (Úř. věst. 2014, L 56, s. 11). Jakožto krátkodobé opatření proti přebytku povolenek na trhu byly tyto povolenky původně „odloženy“ tak, že se v letech 2014–2016 snížil jejich objem s úmyslem je dražit v letech 2019 a 2020.

( 81 ) – Podle čl. 1 odst. 4 rozhodnutí 2015/1814 se jedná o souhrnný počet povolenek vydaných v období od 1. ledna 2008 a práv na použití mezinárodních kreditů, která byla zařízeními v rámci systému EU ETS uplatněna ve vztahu k emisím do 31. prosince daného roku, od kterého se odečtou souhrnné tuny ověřených emisí ze zařízení v rámci systému EU ETS od 1. ledna 2008 do 31. prosince téhož roku, všechny zrušené povolenky a počet povolenek v rezervě.

( 82 ) – Ve znění směrnice 2018/410.