STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

F. G. JACOBSE

přednesené dne 6. května 2004( )

Věc C-113/02

Komise Evropských společenství

proti

Nizozemskému království





1. V této žalobě na základě článku 226 ES Komise tvrdí, že nizozemský systém regulace přepravy odpadů je ve dvou ohledech neslučitelný s nařízením Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole( ) (dále jen „nařízení“) a se směrnicí Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech( ), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991( ) a rozhodnutí Komise 96/350/ES ze dne 24. května 1996( ) (dále jen „směrnice“).

2. Zaprvé Komise tvrdí, že kritéria používaná Nizozemskem pro rozhodování o tom, kdy vznést námitky proti přepravě odpadů určených k využití, jsou neslučitelná s kritérii stanovenými v čl. 7 odst. 4 nařízení.

3. Zadruhé Komise tvrdí, že kritéria používaná Nizozemskem pro určení, zda spalování odpadů je odstraňováním nebo využitím, jsou neslučitelná s kritérii stanovenými v čl. 1 písm. e) a f) směrnice. Poté, co účastníci předložili v probíhajícím řízení svá vyjádření, rozhodl Soudní dvůr v jiné věci tak, že uvedená kritéria, vycházející z tepelné hodnoty a složení odpadů, porušují směrnici( ).

Právní rámec

Právo Společenství

4. Cílem nařízení je poskytnout harmonizovaný systém postupů, pomocí něhož je možné omezit přepravu odpadů za účelem ochrany životního prostředí. Hlava II nařízení má název „Přeprava mezi členskými státy“. Kapitoly A a B hlavy II stanoví postupy, které je nutno dodržovat při přepravě odpadů určených k odstranění a odpadů, které mají být využity. Nařízení převzalo definice „odstraňování“ a „využití“ použité ve směrnici( ), které jsou uvedeny níže.

5. Přeprava nebezpečných typů odpadů určených k využití( ) je předmětem následujícího postupu. Pokud chce původce nebo držitel odpadů přepravovat tyto odpady z jednoho členského státu do druhého, musí o tom uvědomit příslušný orgán pro příjem a poslat kopii oznámení příslušnému orgánu pro odeslání a příjemci( ).

6. Odesílající a přijímající členské státy mají právo vznést proti přepravě námitky. Jejich námitky musí být založeny na čl. 7 odst. 4. Článek 7 odst. 4 písm. a) uvádí pět důvodů, na základě kterých mohou příslušné orgány těchto členských států vznést odůvodněné námitky. Pátá odrážka čl. 7 odst. 4 písm. a) stanoví, že „mohou vznést proti plánované přepravě odůvodněné námitky [...], pokud poměr využitelných a nevyužitelných odpadů, odhadnutá hodnota materiálů, které se mají nakonec získat, či náklady na využití a náklady na odstranění nevyužitelných podílů z hlediska hospodárnosti či životního prostředí využití neospravedlňují“.

7. Podle čl. 1 písm. e) směrnice se „odstraňováním“ rozumí „kterýkoli z postupů uvedených v příloze II A“, zatímco podle čl. 1 písm. f) se „využitím“ rozumí „kterýkoli z postupů uvedených v příloze II B“.

8. „Spalování na pevnině“ je uvedeno v bodě D 10 přílohy II A, a je tedy považováno za odstraňování. Naproti tomu „použití jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie“ je uvedeno v bodě R 1 přílohy II B, a je tedy považováno za „využití“.

Vnitrostátní právo

9. V červnu 1977 zavedla nizozemská vláda Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II 1997‑2007 (víceletý plán nakládání s nebezpečnými odpady) (dále jen „MJP‑GA II“)( ).

10. Kapitola 8 první části MJP‑GA II obsahuje pokyny pro příslušné orgány Nizozemska o tom, jak používat pátou odrážku čl. 7 odst. 4 písm. a).

11. Bod 3.a kapitoly 8 stanoví, že „pokud je méně než 20 % (procento z hmoty) množství odpadů, které mají být přepraveny přes hranici, využitých v odesílajícím členském státě – s ohledem na velké množství odpadů, které musí být poté odstraněny – důvody vznést námitky uvedené v nařízení se posoudí u každé žádosti odlišně. V každém případě se rozpětí uvedené v poznámce pod čarou v písmeně b) nepoužije [...]“

12. Bod 3.b kapitoly 8 stanoví, že „v ostatních případech přeprava vyvolá v zásadě námitky, pokud je procento využitelných odpadů v přijímajícím členském státě nižší než v odesílajícím členském státě“.

13. Poznámka pod čarou v bodě 3.b kapitoly 8 původně zněla:

„Za účelem snížení počtu řízení o stížnostech a žalobách je možno použít rozpětí v případě, že není možno jasně prokázat, že procento odpadů skutečně využitých v přijímající zemi je nižší. Rozpětí nemůže překročit 20 % relativní hodnoty. V případě překročení 20 % povede hodnocení vždy ke vznesení námitek. Všechny hodnoty se vždy posuzují ve vztahu ke konkrétně plánované přepravě.“

14. Po písemné výzvě zaslané Komisí Nizozemsku před probíhajícím řízením pozměnilo Nizozemsko poznámku pod čarou zrušením předposlední věty uvedeného znění.

15. Kapitola 18 druhé části MJP‑GA II upravuje zejména rozlišení mezi spalováním jako metodou využití, kdy se odpady použijí primárně jako palivo, a spalováním jako metodou odstraňování. Uvádí, že spalování nebezpečného odpadu je považováno za metodu využití pouze tehdy, pokud je tepelná hodnota vyšší než 11 500 KJ/kg u odpadů o obsahu chlóru nižším než 1 % nebo pokud je tepelná hodnota vyšší než 15 000KJ/kg u nebezpečných odpadů o obsahu chlóru vyšším než 1 %.

Žaloba pro nesplnění

16. Poté, co Komise obdržela několik stížností o tom, že Nizozemsko vzneslo neoprávněné námitky týkající se vývozu nebezpečného odpadu, Komise oznámila Nizozemsku výzvu dopisem ze dne 28. dubna 1999, že dle jejího názoru MJP GA‑II porušuje ve třech ohledech právo Společenství.

17. Nizozemská vláda na to zareagovala tím, že změnila poznámku pod čarou k bodu 3.b kapitoly 8 MJP‑GA II způsobem popsaným výše( ), ale neučinila žádné jiné změny.

18. Komise nebyla s touto reakcí spokojena a zaslala dne 1. srpna 2000 nizozemské vládě odůvodněné stanovisko. Nizozemská vláda ve své odpovědi ze dne 8. listopadu 2000 popřela jakékoli porušení práva Společenství.

19. Dne 21. března 2002 podala Komise u Soudního dvora žalobu, kterou se domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Nizozemsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 7 odst. 4 nařízení, z čl. 1 písm. e) a f) a z čl. 7 odst. 1 směrnice, jakož i z článku 82 ES ve spojení s článkem 86 ES.

20. V průběhu řízení se Komise vzdala třetího žalobního důvodu týkajícího se porušení článků 82 a 86 ES.

21. V dokumentech předložených Soudnímu dvoru Komise neuvedla žádný argument, který by dokazoval porušení čl. 7 odst. 1 směrnice.

22. Je tedy nutné zvážit, zda je MJP‑GA II v rozporu s čl. 7 odst. 4 nařízení nebo zda představuje nesprávné provedení čl. 1 písm. e) a f) směrnice. Navrhuji, aby se Soudní dvůr zabýval nejprve druhou možností, která byla v nedávné době Soudním dvorem přezkoumána.

Slučitelnost MJP-GA II s čl. 1 písm. e) a f) směrnice

23. Komise tvrdí, že rozlišení mezi odstraněním a využitím nebezpečného odpadu pomocí spalování, které uvádí kapitola 18 druhé části MJP‑GA II, není v souladu se směrnicí.

24. Poté, co účastníci předložili v projednávaném případě svá vyjádření, rozhodl Soudní dvůr ve věci Komise v. Německo( ).

25. Soudní dvůr rozhodl, že členské státy mohou proti přepravě vznášet námitky, pokud uvedené odpady byly nesprávně označeny jako odpady pro využití, ačkoli šlo o odpady pro odstranění, a mohou stanovit kritéria pro rozlišování mezi využitím a odstraněním; tato kritéria však musí vždy být v souladu s rozlišením stanoveným ve směrnici( ).

26. Směrnice zvláště rozlišuje mezi termínem „spalování na pevnině“ (které je v bodě D 10 označeno jako odstraňování) a termínem „použití jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie“ (které je v bodě R 1 označeno jako využití). Soudní dvůr rozhodl, že o druhou kategorii se jedná, pouze pokud je větší část odpadů při spalování spotřebována a větší část uvolněné energie je získána a použita( ).

27. Ve světle výkladu bodu R 1 došel Soudní dvůr k závěru, že není v souladu se směrnicí, pokud členský stát používá kritéria tepelné hodnoty odpadu nebo obsahu škodlivých látek ve spalovaném odpadu pro určování, zda se jedná o spalování odpadu určeného pro odstranění či využití( ). Tato kritéria nesouvisí ani s podílem spotřebovaného odpadu, ani s uvolněnou energií.

28. Soudní dvůr tedy výslovně určil kritéria založená na tepelné hodnotě odpadu za neslučitelná se směrnicí. Určení Soudního dvora se vztahuje i na kritérium obsahu chlóru před spalováním. Dle výkladu bodu R 1 Soudním dvorem je složení odpadů irelevantní, a to jak před, tak i po spalování.

29. Je proto zřejmé, že kapitola 18 druhé části MJP‑GA II porušuje čl. 1 písm. e) a f) směrnice ve spojení s bodem D 9 přílohy II A a bodem R 1 přílohy II B směrnice.

Slučitelnost MJP-GA II s čl. 7 odst. 4 nařízení

30. V dalším žalobním důvodu Komise uvádí, že kritéria zmíněná v kapitole 8 první části MJP‑GA II týkající se rozhodování o tom, kdy jsou přípustné námitky proti přepravě odpadů pro využití, jsou neslučitelná s čl. 7 odst. 4 nařízení.

31. Komise tvrdí, že v případě nařízení jako formy práva Společenství nemohou být přijata vnitrostátní prováděcí opatření, ledaže by tato opatření byla výslovně stanovena. V případě čl. 7 odst. 4 nařízení tomu tak není.

32. Komise dále tvrdí, že kritéria uvedená v kapitole 8 první části MJP‑GA II jsou neslučitelná s čl. 7 odst. 4 nařízení. Poskytují možnost systematicky vznášet námitky proti přepravě odpadů určených k využití, pokud množství odpadů využitelných v odesílajícím státě je vyšší než 20 % a je minimálně rovno objemu odpadů využitelných v přijímajícím státě. Tímto zavádějí subjektivní prvek do hodnocení, které by mělo podle páté odrážky čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení být založeno výhradně na objektivní charakteristice každé přepravy. Tímto podporují u Nizozemska uplatnění zásady soběstačnosti u odpadů pro využití, což je v rozporu s rozsudkem Soudního dvora ve věci Dusseldorp( ).

33. Co se týče oprávnění vnitrostátních orgánů přijmout sporná prováděcí pravidla, upozorňuje nizozemská vláda na skutečnost, že článek 30 nařízení výslovně svěřuje členským státům pravomoc přijmout opatření potřebná k zajištění toho, že odpad je přepravován v souladu s ustanoveními uvedeného nařízení.

34. Nizozemská vláda zpochybňuje, že by kritéria obsažená v kapitole 8 první části MJP-GA II zaváděla politiku systematických námitek. Tato kapitola jasně stanovuje, že ve všech případech se přeprava posuzuje individuálně. Prohlášení uvedené v bodě 3.b kapitoly 8 o tom, že přeprava vyvolá „v zásadě“ námitky, poukazuje na to, že ke vznesení námitek dochází obvykle, ne však vždy.

35. Nizozemská vláda se v každém případě domnívá, že kritéria jsou v souladu s pátou odrážkou čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení. Spočívají v upřednostnění operací, kterými se dosahuje vyššího stupně využití, a jsou legitimní z hlediska hospodárnosti a životního prostředí. Na základě toho slouží k podpoře využití odpadů podle čl. 3 odst. 1 písm. b) směrnice a k zajištění vyšší úrovně ochrany životního prostředí, jak je stanoveno v čl. 174 odst. 2 ES.

36. Konečně nizozemská vláda tvrdí, že kritéria stanovená v kapitole 8 první části MJP‑GA II jsou neutrální a týkají se jak dovozů, tak vývozů odpadů určených pro využití. O těchto kritériích nelze tedy prohlásit, že by byla případem skrytého protekcionismu.

37. Zdá se mi přinejmenším sporné, že by členské státy směly stanovit kritéria upravující způsob výkonu diskreční pravomoci, která je jim svěřena podle čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení.

38. Je pravda, že členské státy obvykle nejsou oprávněny přijmout vnitrostátní opatření, která by prováděla nařízení Společenství( ). Tato opatření jsou vzhledem k přímé proveditelnosti nařízení Společenství nadbytečná a obsahují zjevná rizika, nejen pokud jde o chyby v procesu provádění do vnitrostátního právního řádu, ale i pokud jde o zmatek ohledně charakteru práva Společenství předmětných norem.

39. S ohledem na předchozí potvrzuje judikatura Soudního dvora, že prováděcí opatření jsou přípustná za určitých okolností, zejména pokud je to výslovně stanoveno v nařízení( ).

40. Sporné je tvrzení, že pátá odrážka čl. 7 odst. 4 písm. a) uděluje členským státům diskreční pravomoc a že specifikace kritérií vztahujících se na výkon této diskreční pravomoci by zvýšila právní jistotu, jednotnou pomoc při rozhodování a že by usnadnila dohled Společenství nad členskými státy. Soudní dvůr jasně potvrdil, že kritéria hrají určitou roli při posuzování jednotlivých případů podle páté odrážky čl. 7 odst. 4 písm. a)( ).

41. I když připustíme, že uvedená vnitrostátní kritéria jsou povolena podle páté odrážky čl. 7 odst. 4 písm. a), je však jasné, že nesmí vybočit z právního rámce uvedeného ustanovení. Soudní dvůr při několika příležitostech zdůraznil, že výčet uvedený v čl. 7 odst. 4 písm. a) je taxativní, a nesmí tedy být příslušnými orgány členských států doplňován( ).

42. Nedomnívám se, že by kritéria uvedená v kapitole 8 první části MJP‑GA II byla v souladu s pátou odrážkou čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení.

43. Uvedené ustanovení se zaměřuje výhradně na to, zda lze navrhované využití samo o sobě obhájit z hlediska hospodárnosti a životního prostředí. Při posuzování jsou podstatné tři faktory: poměr využitelných a nevyužitelných odpadů; odhadnutá hodnota materiálů, které se mají nakonec získat; a náklady na využití a náklady na odstranění nevyužitelných podílů. Porovnání efektivity využití v přijímajícím a v odesílajícím státě není zmiňováno.

44. Domnívám se, že sporná vnitrostátní kritéria v několika ohledech nesplňují podmínky uvedené v páté odrážce čl. 7 odst. 4 písm. a).

45. Zatímco může být legitimní za účelem podpory přepravy porovnávat při posuzování hledisek hospodárnosti a životního prostředí efektivitu využití po přepravě s efektivitou jiných dostupných postupů jinde v rámci Společenství, nezdá se mi, že lze ospravedlnit pouhé porovnávání dostupných zařízení v přijímajících a odesílajících státech.

46. Komise navrhuje zaměřit se na porovnání efektivity využití v odesílajících a přijímajících státech a využít kritéria uvedená v kapitole 8 první části MJP‑GA II k zachování prostoru k úvahám o blízkosti a soběstačnosti v nizozemské politice. Je pravděpodobné, že ke vznesení námitky proti přepravě dojde spíše v případě, kdy by odpady mohly být efektivněji zpracovány v odesílajícím státě. Je tedy pravděpodobnější, že odpady budou spíše využity v zemi původu, než že by nastal případ, kdy by využití v přijímajícím státě bylo posouzeno nezávisle a podle jeho skutečných hodnot. Soudní dvůr ve věci Dusseldorp( ) rozhodl, že v rámci právní úpravy Společenství nejsou úvahy o soběstačnosti a blízkosti použitelné na přepravu odpadů určených k využití.

47. Dle mého názoru jsou příslušná vnitrostátní kritéria nesprávná v tom, že přijímají opatření efektivity, které je založeno pouze na jednom z kritérií uvedených v páté odrážce čl. 7 odst. 4 písm. a), a to poměru využitelných a nevyužitelných odpadů. Uvedené ustanovení uvádí, že je podstatné vzít v úvahu také hodnotu toho, co je využitelné, a náklady na využití a náklady na odstranění nevyužitelných podílů.

48. Nedomnívám se, že by se mé posouzení změnilo podle toho, zda jsou kritéria uvedená v kapitole 8 první části MJP‑GA II určena k systematickému provádění, anebo spíše k vytvoření domněnky ve prospěch námitky. V obou případech zavádějí tato kritéria do posouzení příslušného orgánu Nizozemska prvek, který není uveden v páté odrážce čl. 7 odst. 4 písm. a). Také přikládají zvláštní důležitost pouze jednomu z opatření efektivnosti ochrany životního prostředí a hospodárnosti, která jsou uvedena ve zmíněném ustanovení.

49. Také se nedomnívám, že kritéria jsou neutrální ve smyslu použitelnosti na přepravu odpadu do a z Nizozemska. V obou případech překračují rámec důvodů pro námitky, které jsou taxativně stanoveny čl. 7 odst. 4.

Závěry

50. Jsem proto toho názoru, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

1) určil, že Nizozemské království nesplnilo svoje povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 7 odst. 4 nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole a podle čl. 1 písm. e) a f) směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech, ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 a rozhodnutí Komise 96/350/ES ze dne 24. května 1996;

2) uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.