STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

EVGENIJE TANČEVA

přednesené dne 23. listopadu 2017 ( 1 )

Věc C‑541/16

Evropská komise

proti

Dánskému království

„Nesplnění povinnosti státem – Silniční nákladní doprava – Nařízení (ES) č. 1072/2009 – Článek 2 odst. 6 – Pojem ‚kabotáž‘ – Článek 8 odst. 2 – Maximální počet tří kabotážních přeprav v rámci sedmi dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu – Vnitrostátní pravidlo umožňující, aby kabotáž zahrnovala buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, ale nikoli obojí – Právní síla dokumentu ‚Otázky a odpovědi‘ přijatého Komisí a zveřejněného na jejích internetových stránkách, který nebyl předložen hlasování Výboru pro silniční dopravu“

1. Poskytování mezinárodní nákladní silniční dopravy v rámci Evropské unie nepodléhá žádným kvótám nebo omezením co do rozsahu nebo četnosti služeb ( 2 ). Naproti tomu kabotáž, kterou lze definovat jako poskytování vnitrostátní silniční nákladní dopravy, podléhá omezení, pokud ji poskytují podnikatelé v silniční nákladní dopravě-nerezidenti. Ačkoli se na poskytování kabotáže podnikateli v silniční nákladní dopravě-nerezidenty nevztahují žádné kvóty, jsou tito podnikatelé v silniční nákladní dopravě oprávněni provést podle čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 v návaznosti na mezinárodní přepravu z jiného členského státu nebo ze třetí země nejvýše tři kabotážní přepravy. K těmto třem přepravám musí navíc dojít do sedmi dnů od vykládky navazující na mezinárodní přepravu.

2. Článek 8 odst. 2 nařízení č.1072/2009, který je známý jako pravidlo „tři v sedmi“ ( 3 ), je na vnitrostátní úrovni vykládán různě ( 4 ). Obtíže vyvstávají zejména při určování počtu kabotáží.

3. Vnitrostátní ustanovení posuzovaná v projednávaném případě jsou dánská pravidla, která stanoví, že jedna kabotáž může zahrnovat buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, ale nikoli obojí.

4. Evropská komise má za to, že jedna kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky. Z tohoto důvodu podala k Soudnímu dvoru žalobu podle druhého odstavce článku 258 SFEU, jíž se domáhá určení, že Dánské království porušilo své povinnosti podle nařízení č. 1072/2009 tím, že odmítá jako jednu kabotáž počítat kabotážní přepravu s několika místy nakládky a několika místy vykládky.

5. Poznamenávám, že i když kabotáž představuje velmi malý podíl na vnitrostátní silniční nákladní dopravě v Dánsku ( 5 ) a k nelegální kabotáži dochází zřídka ( 6 ), může mít výklad pravidla „tři v sedmi“ přesto význam pro tento členský stát, jelikož se Dánsko ve zvýšené míře potýká s tzv. „systematickou kabotáží“, kdy „podnikatelé v silniční nákladní dopravě tráví většinu svého času provozováním vnitrostátní přepravy v jiném členském státě EU“. To je podle všeho způsobeno relativně vysokými platy řidičů v Dánsku ( 7 ) a patrně i geografií uvedeného členského státu.

I. Právní rámec

A. Unijní právo

6. Článek 2 nařízení č. 1072/2009 stanoví: „Pro účely tohoto nařízení se rozumí: […] 6. ‚kabotáží‘ vnitrostátní přeprava pro cizí potřebu dočasně provozovaná v hostitelském členském státě v souladu s tímto nařízením; […]“

7. Článek 8 nařízení č. 1072/2009 zní: „1. Každý podnikatel v silniční nákladní dopravě provozující nákladní dopravu pro cizí potřebu, který je držitelem [unijní] licence a jehož řidič, pokud je státním příslušníkem třetí země, má osvědčení řidiče, je oprávněn za podmínek stanovených v této kapitole provozovat kabotáž. 2. Podnikatelé v silniční nákladní dopravě uvedení v odstavci 1 jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu věcí z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provést po dodání nákladu s týmž vozidlem, nebo v případě soupravy s týmž motorovým vozidlem, až tři kabotážní přepravy. K poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu. Podnikatelé v silniční nákladní dopravě mohou ve lhůtě uvedené v prvním pododstavci provést některé nebo všechny kabotážní přepravy povolené podle uvedeného pododstavce v jakémkoli členském státě za podmínky, že budou omezeny na jednu kabotážní přepravu na členský stát ve lhůtě tří dnů ode dne vstupu na území tohoto členského státu. […]“

B. Dánské právní předpisy

8. Bod 3 Pokynů k pravidlům silniční kabotáže v nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1072/2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy ( 8 ) („Pokyny ke kabotáži“), které na svých internetových stránkách zveřejnil Trafikstyrelsen (dopravní úřad) dne 21. května 2010, stanoví: „Kabotáží se rozumí vnitrostátní přeprava zásilky od vyzvednutí zboží do jeho dodání příjemci v souladu s údaji v nákladním listu. Jedna kabotážní přeprava může zahrnovat několik míst nakládky, nebo míst dodání. […]“

II. Postup před zahájením soudního řízení

9. Dopisy ze dne 9. září a 2. října 2013 požádala Komise Dánské království v rámci postupu EU Pilot ( 9 ) o poskytnutí informací o vnitrostátních pravidlech upravujících kabotáž. Dánské království odpovědělo dopisy ze dne 18. listopadu a 12. prosince 2013.

10. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s těmito odpověďmi spokojena, zaslala Dánskému království dne 11. července 2014 písemnou výzvu dopisem, v níž zejména tvrdila, že uvedený členský stát porušil články 2 a 8 nařízení č. 1072/2009. Podle názoru Komise byly s těmito ustanoveními v rozporu pokyny ke kabotáži, podle nichž může kabotáž zahrnovat buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, avšak nikoli obojí.

11. Dánské království se k uvedené výzvě vyjádřilo dopisem ze dne 9. září 2014.

12. Dne 25. září 2015 zaslala Komise Dánskému království odůvodněné stanovisko. V něm zejména uvedla, že definice kabotážní přepravy, která zahrnuje buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, je neslučitelná s čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009.

13. Své vyjádření k odůvodněnému stanovisku předložilo Dánské království dopisem ze dne 25. listopadu 2015.

14. Vzhledem k tomu, že argumenty Dánského království Komisi nepřesvědčily, podala dne 25. října 2016 projednávanou žalobu.

III. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání

15. Komise se domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Dánské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 2 odst. 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009, a uložil Dánskému království náhradu nákladů řízení.

16. Dánské království navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl s tím, že ustanovení nařízení č. 1072/2009 o kabotáži neporušilo. Dánské království dále navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

17. Písemná vyjádření podala Komise a Dánské království. Dánské království a Komise přednesly svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 11. října 2017.

IV. Analýza

A. Argumenty účastníků řízení

18. Komise tvrdí, že Dánské království nesplnilo své povinnosti podle čl. 2 odst. 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009, když připouští, aby jedna kabotáž zahrnovala buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, avšak nikoli obojí.

19. Zaprvé Komise uvádí, že čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 nestanoví maximální počet míst nakládky a/nebo vykládky v rámci jedné a téže kabotážní přepravy. Taková přeprava může proto zahrnovat jakýkoli počet míst nakládky a/nebo vykládky. Pokyny ke kabotáži, podle nichž může mít jedna kabotáž buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, avšak nikoli obojí, tak doplňují novou podmínku k těm, jež jsou stanoveny v nařízení č. 1072/2009. Uvedené nařízení totiž omezuje počet kabotážních přeprav, které mohou být provedeny v návaznosti na mezinárodní přepravu. Neomezuje však počet míst nakládky a/nebo vykládky v rámci jedné kabotážní přepravy.

20. Zadruhé Komise tvrdí, že kabotáž je upravena vyčerpávajícím způsobem v čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009. Členské státy nemají proto v tomto ohledu žádnou volnost uvážení. Pojem kabotáže lze tedy vykládat jen jedním způsobem. Tento výklad lze nalézt v dokumentu Komise přijatém ve formě otázek a odpovědí („Otázky a odpovědi“) ( 10 ), zveřejněném na internetových stánkách jejího Generálního ředitelství pro mobilitu a dopravu. Uvedený dokument je závazný pro všechny členské státy. V tomto ohledu není relevantní, že Výbor pro silniční dopravu, který je složený ze zástupců členských států, o uvedeném dokumentu nehlasoval, jelikož hlasování nebylo vyžadováno.

21. Zatřetí Komise uznává, že Výbor pro silniční dopravu dospěl původně k závěru, že jedna kabotáž může zahrnovat pouze „několik míst nakládky nebo několik míst dodání“. Tento postoj byl však přijat na zasedání uvedeného výboru dne 17. listopadu 2009, tedy před tím, než se nařízení č. 1072/2009 stalo použitelným. Poté, co se články 8 a 9 nařízení č. 1072/2009 staly dne 14. května 2010 použitelnými ( 11 ), nastaly problémy ohledně definice kabotáže. Výbor pro silniční dopravu tuto problematiku tedy opět projednal na zasedání dne 25. října 2010. Na tomto jednání dosáhli zástupci členských států dohody. Shodli se na tom, že kabotáž může zahrnovat „několik míst nakládky, několik míst dodání anebo i případně několik míst nakládky a dodání“. Uvedený výklad pojmu kabotáže byl následně zveřejněn Komisí ve formě výše uvedeného dokumentu „Otázky a odpovědi“.

22. Začtvrté nelze podle názoru Komise tvrdit, že umožnění toho, aby jedna kabotážní přeprava zahrnovala několik míst nakládky a několik míst vykládky, je neslučitelné s cílem nařízení č. 1072/2009 a skutečností, že kabotáž má dočasnou povahu. Dočasná povaha kabotáže je totiž zajištěna pravidlem „tři v sedmi“ uvedeným v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009.

23. Zapáté Komise uvádí, že na rozdíl od toho, co tvrdí Dánské království, je výklad pojmu kabotáže podle pokynů ke kabotáži neslučitelný se zásadou proporcionality. Bránit podnikatelům v silniční nákladní dopravě, kteří jsou nerezidenty, v provozování kabotáže zahrnující několik míst nakládky a několik místy vykládky bezdůvodně omezuje možnosti těchto podnikatelů provozovat kabotáž. Naproti tomu, je-li podnikatelům v silniční nákladní dopravě, kteří jsou nerezidenty, povoleno provozovat kabotážní přepravy s několika místy nakládky a několika místy vykládky, zamezuje to jízdám bez nákladu a posiluje účinnost dopravy.

24. Dánské království tvrdí, že tím, že umožňuje, aby jedna kabotážní přeprava zahrnovala buď několik míst nakládky, nebo několik míst vykládky, avšak nikoli obojí, neporušuje čl. 2 odst. 6 a článek 8 nařízení č. 1072/2009.

25. Dánské království poukazuje na to, že nařízení č. 1072/2009 neupravuje kabotáž vyčerpávajícím způsobem, jelikož ustanovení uvedeného nařízení, jež se jí týkají, nejsou jasně formulovaná. Členské státy mohou proto přijmout opatření k provedení těchto ustanovení za předpokladu, že budou v souladu se zásadou proporcionality.

26. Dánské království zaprvé poznamenává, že nařízení č. 1072/2009 kabotáž jasně nedefinuje. Uvedené nařízení nespecifikuje, z kolika míst nakládky a/nebo míst vykládky může kabotážní přeprava sestávat. Nelze proto určit, kdy je dosaženo limitu tří kabotážních přeprav stanoveného v čl. 8 odst. 2 uvedeného nařízení. Tuto nejasnost dále dokládá skutečnost, že i) Komise byla původně stejného názoru jako Dánské království a své stanovisko změnila až po zasedání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010; ii) samotná Komise uznala ve zprávě z roku 2014 ( 12 ), že definice kabotáže v nařízení č. 1072/2009 je nejasná a musí být změněna; a iii) členské státy uvedený pojem vykládají různě.

27. Zadruhé Dánské království tvrdí, že pokyny ke kabotáži jsou přiměřené k dosažení cíle sledovaného nařízením č. 1072/2009. Cílem uvedeného nařízení je zabránit podnikatelům v silniční nákladní dopravě-nerezidentům provozovat v hostitelském členském státě trvalou kabotáž. Kdyby kabotáž mohla sestávat z několika míst nakládky a několika míst vykládky, bylo by možné za jednu kabotáž považovat velký počet jízd. Limit tří kabotážních přeprav stanovený v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 by tak ztratil smysl. Kabotáž by již nebyla „dočasná“, jak požaduje čl. 2 odst. 6 uvedeného nařízení.

28. Zatřetí pokyny ke kabotáži nepřekračují podle názoru Dánského království rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle nařízení č. 1072/2009. Tyto pokyny především nevyžadují, aby jedna kabotáž měla jedno místo nakládky a jedno místo vykládky. Dánské právo navíc neupravuje žádné omezení, pokud jde o počet odesílatelů a příkazců. Pokyny ke kabotáži jsou tedy v souladu se zásadou proporcionality.

B. Analýza

29. Zaprvé vysvětlím, že se čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 nezabývají otázkou, zda jedna kabotáž může sestávat z několika míst nakládky a několika míst vykládky. Dále budu zkoumat, zda tato ustanovení poskytují členským státům prostor pro uvážení při přijímání opatření k jejich provedení. Vzhledem k tomu, že tomu tak podle mého názoru je, budu se poté zabývat přiměřeností pokynů ke kabotáži. Nakonec posoudím otázku právní síly dokumentu „Otázky a odpovědi“ zveřejněného Komisí na jejích internetových stánkách, jenž obsahuje jí zastávaný výklad pojmu kabotáže.

1. Článek 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 neupřesňují, zda kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky

30. Podotýkám, že čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 neodkazuje žádným způsobem na místa nakládky nebo vykládky. Uvedené ustanovení pouze zdůrazňuje „dočasnou“ povahu kabotáže.

31. Stejně tak neodkazuje na místa nakládky nebo místa vykládky ani čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009. Uvedené ustanovení upravuje, že v průběhu sedmi dnů od mezinárodní přepravy lze provést maximálně tři kabotážní přepravy ( 13 ). Je pravda, že čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 upřesňuje, že jedna kabotážní přeprava může zahrnovat několik míst vykládky. Poslední věta prvního pododstavce uvedeného ustanovení totiž stanoví, že „[k] poslední vykládce v rámci kabotáže […] musí dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu“ ( 14 ). Článek 8 odst. 2 uvedeného nařízení však nespecifikuje, zda jedna kabotážní přeprava může zahrnovat také několik míst nakládky. Toto ustanovení tedy neuvádí, zda jedna kabotážní přeprava může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky.

32. Jinými slovy, čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 otázku, zda jedna kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky, jednoduše neupravují.

33. Naopak pokyny ke kabotáži jasně stanoví, že „jedna kabotážní přeprava může zahrnovat několik míst nakládky, nebo několik míst dodání“ ( 15 ), čímž vylučují, aby kabotáž sestávala z několika míst nakládky a několika míst vykládky. Přijetím pokynů ke kabotáži se Dánské království touto otázkou jednoznačně zabývalo a rozhodlo o ní.

34. Je proto třeba určit, zda nařízení č. 1072/2009 přiznalo Dánskému království prostor pro uvážení při přijímání pokynů ke kabotáži, aby byla vyjasněna definice kabotáže a pravidlo „tři v sedmi“ stanovené v čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 uvedeného nařízení.

2. Je k provedení čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 nezbytné přijetí vnitrostátních opatření?

35. Je třeba zdůraznit, že aktem unijního práva, jehož ustanovení mělo Dánské království údajně porušit, je nařízení, a nikoli směrnice.

36. Nařízení jsou na rozdíl od směrnice podle druhého odstavce článku 288 SFEU závazná v celém rozsahu a přímo použitelná ve všech členských státech. Členské státy proto nemohou přijímat vnitrostátní ustanovení, která přebírají text nařízení ( 16 ). Nemohou ani přijímat vnitrostátní opatření ke změně oblasti působnosti nařízení ( 17 ) nebo jeho ustanovení.

37. To však neznamená, že členské státy nemohou k provedení nařízení přijmout žádné opatření. Je tomu tak proto, že některá ustanovení nařízení mohou ke svému provedení přijetí prováděcích opatření ze strany členských států vyžadovat ( 18 ). Jinými slovy, nařízení nemusejí upravovat otázku vyčerpávajícím způsobem a mohou přiznávat členským státům prostor k přijetí opatření k jejich provedení ( 19 ).

a) Nařízení mohou vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy, ačkoli přijetí takových opatření výslovně nestanoví

38. Podle ustálené judikatury mohou členské státy přijmout prováděcí opatření k nařízení, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost nebo nezastřou jeho povahu aktu unijního práva, pokud upřesní, že jednají v rámci prostoru pro uvážení, který jim toto nařízení přiznává, a pokud nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení ( 20 ).

39. S poukazem na příslušná ustanovení dotčeného nařízení vykládaná s přihlédnutím k cílům tohoto nařízení je třeba určit, zda tato ustanovení zakazují, ukládají či umožňují členským státům vydat některá prováděcí opatření a zda – zejména v tomto posledně uvedeném případě – dotčená opatření spadají do prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu ( 21 ).

40. V daném případě čl. 2 odst. 6 ani čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 na vnitrostátní právo neodkazují. Žádné z těchto ustanovení výslovně nezmocňuje členské státy k přijetí prováděcích opatření, pokud jde o definici pojmu kabotáže nebo pravidla „tři v sedmi“. Nečiní tak ani žádné jiné ustanovení nařízení č. 1072/2009 ( 22 ).

41. Členské státy však mohou přijmout prováděcí opatření k nařízením i tehdy, pokud k tomu nejsou výslovně zmocněny ( 23 ).

42. Například druhý odstavec článku 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2005 ( 24 ) stanoví, že jednou z podmínek, jež mají být splněny, je, aby „pro zvířata byla zajištěna dostatečná […] výška přiměřená jejich vzrůstu a zamýšlené cestě“. U silniční přepravy prasat však nařízení č. 1/2005 nestanoví číselné normy pro výšku vnitřních oddělení, v nichž jsou tato zvířata přepravována. Toto nařízení ani výslovně nezmocňuje členské státy, aby takové požadavky stanovily. Bylo však rozhodnuto, že členské státy mohou přijmout prováděcí opatření, která stanoví číselně vyjádřené normy upravující vnitřní výšku oddělení, v nichž jsou prasata přepravována ( 25 ).

43. Podobně článek 5 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ( 26 ) vyjmenovává správní sankce, jež „mohou“ být uloženy v případě porušení unijních ustanovení, které poškozuje unijní rozpočet ( 27 ). Článek 7 nařízení č. 2988/95 stanoví, že tyto sankce mohou být uloženy hospodářským subjektům, které se dopustily takové nesrovnalosti, nebo osobě, která odpovídá za nápravu nesrovnalosti nebo je povinna zajistit, aby k ní nedošlo. Nařízení č. 2988/95 však neupřesňuje, v jaké situaci ani na koho se jednotlivé správní sankce uvedené v článku 5 použijí. Nezmocňuje ani výslovně členské státy, aby v tomto ohledu přijaly ustanovení ( 28 ). Bylo však rozhodnuto, že členské státy mohou, a dokonce musí ustanovení v uvedené oblasti přijmout ( 29 ).

44. Musím spolu s Dánským královstvím poukázat na to, že skutečnost, že ustanovení nařízení jsou obecná nebo nepřesná, naznačuje, že je zapotřebí vnitrostátních prováděcích opatření. Ve věci Zerbone Soudní dvůr rozhodl, že „v případě výkladových obtíží“ může být vnitrostátní správa nucena přijmout konkrétní pravidla k provedení [unijní] právní úpravy a zároveň k vyjasnění vzniklých pochybností“ ( 30 ). V rozsudku Danske Svineproducenter byl členským státům přiznán určitý prostor pro uvážení při stanovení číselných norem pro výšku vnitřních oddělení určených k silniční přepravě prasat, jelikož použitelné právní předpisy výšku takových oddělení „přesně“ neupravovaly, tedy že samy nestanovily číselné normy ( 31 ). Podobně ve věci SGS Belgium bylo členským státům přiznáno oprávnění přijmout prováděcí opatření upravující sankce, jelikož relevantní ustanovení nařízení č. 2988/95 „stanovil[a] pouze obecná pravidla“ a „přesně nestanov[ila], kterou ze sankcí uvedených v článku 5 […] je nutno použít […] ani kategorii subjektů, kterým má být takováto sankce uložena“ ( 32 ).

b) Článek 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 vyžadují přijetí prováděcích opatření ze strany členských států

45. V projednávaném případě se z důvodů uvedených níže domnívám, že čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 vyžadují přijetí vnitrostátních prováděcích opatření, ačkoli jejich přijetí výslovně nestanoví.

46. Zaprvé ke zjištění, zda bylo dosaženo limitu tří kabotážních přeprav stanoveného v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009, je nezbytné rozhodnout, zda cesta sestávající z několika míst nakládky a několika míst vykládky představuje jednu, dvě či více kabotáží. Chybí-li jasná definice ze strany členských států, nelze limit tří kabotážních přeprav použít.

47. Zadruhé čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 definuje kabotáž obecně pouze tak, že stanoví, že se jedná o „vnitrostátní přepravu“, která je provozována „dočasně“. Jak je uvedeno výše v bodě 44, potřebu vnitrostátních prováděcích opatření naznačuje skutečnost, že ustanovení je nepřesné.

48. Zatřetí o nepřesnosti a nejasnosti čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 svědčí různé výklady pojmu kabotáže ze strany členských států ( 33 ).

49. Některé členské státy, jako je Nizozemsko ( 34 ) a Švédsko ( 35 ) se shodují s Komisí, že kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky. Další členské státy, jako Dánsko nebo donedávna Finsko, mají za to, že jedna kabotážní přeprava nemůže zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky ( 36 ). Podle některých vnitrostátních právních předpisů existují z posledně uvedeného přístupu výjimky, a to v případě, že existuje jediná smlouva o přepravě, která stanoví několik míst nakládky a několik míst vykládky, nebo kdy je vyzvednutí z různých míst a/nebo dodání na různá místa uskutečňováno pro jednoho odesílatele a/nebo pro jednoho příjemce ( 37 ). Je také třeba zmínit postoj orgánů Spojeného království, které k určení počtu přeprav, které zahrnují několik vyzvednutí a několik dodání, „zohledňují počet provedených vyzvednutí nebo počet provedených dodání, podle toho, co je nejnižší“ ( 38 ).

50. Začtvrté nezbytnost vyjasnit pojem kabotáže byl uznán samotnou Komisí ve zprávě o situaci na trhu silniční dopravy v EU, kde uvedla, že „cílem revize [nařízení č.1072/2009] by mělo být […] vyjasnění [jeho] problematických pojmů […], konkrétně definice […] kabotáže“ ( 39 ).

51. Z tohoto důvodu mi není jasné, v čem lze Dánskému království vytýkat, že přijalo vnitrostátní pravidla k provedení čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009.

c) Návrh Komise z roku 2017 na změnu čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 není pro projednávaný případ relevantní

52. Nakonec je nutno zdůraznit, že uvedený závěr není zpochybněn skutečností, že Komise v roce 2017 navrhla pozměnit definici kabotáže tak, aby specifikovala, že jedna kabotážní přeprava může zahrnovat několik míst nakládky a několik míst vykládky ( 40 ).

53. Podle čl. 2 odst. 2 návrhu Komise z roku 2017 by byl čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 nahrazen následujícím zněním: „kabotáží“ se rozumí vnitrostátní přeprava pro cizí potřebu dočasně provozovaná v hostitelském členském státě, zahrnující přepravu od vyzvednutí nákladu v jednom nebo několika místech nakládky až do jeho dodání do jednoho nebo několika míst dodání v souladu s údaji v nákladním listu“ ( 41 ).

54. Skutečnost, že Komise navrhuje pozměnit čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 tak, aby upřesňoval, že kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky a několika míst vykládky, neznamená, že členské státy nemohou před uvedenou změnou nebo bez této změny povolit, aby jedna kabotážní přeprava zahrnovala několik míst nakládky a několik míst vykládky. Neznamená to ani to, že členské státy musí před uvedenou změnou nebo bez ní umožnit, aby jedna kabotážní přeprava sestávala z několika míst nakládky a několika míst vykládky. Jak jsem totiž vysvětlil, současný čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 se touto otázkou vůbec nezabývá. V návrhu Komise z roku 2017 byl zvolen jeden určitý výklad. Uvedený návrh však nemění nic na tom, že současná definice kabotáže je koncipována velmi obecně a poskytuje tak členským státům prostor pro uvážení při volbě toho či onoho výkladu.

55. Musím rovněž zdůraznit, že Komise také v roce 2017 navrhla opustit pravidlo „tři v sedmi“. Zatímco nyní je podnikatelům v silniční nákladní dopravě, kteří jsou nerezidenty, umožněno provést tři kabotážní přepravy ve lhůtě sedmi dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu, podle návrhu Komise z roku 2017 by jim bylo umožněno provádět neomezený počet kabotážních přeprav v rámci kratšího časového období, a to pěti dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu ( 42 ).

56. Kdyby byl čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 pozměněn podle návrhu Komise, neexistovala by již potřeba počítat kabotážní přepravy, jelikož by již neexistovalo omezení počtu kabotážních přeprav, které lze provést ve stanovené době. Otázka, zda jedna kabotážní přeprava může sestávat z několika míst nakládky a několika míst vykládky, by se tak stala irelevantní a navrhovaná změna čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 by byla zbytečná.

57. V každém případě podotýkám, že o návrhu Komise z roku 2017 se v současné době jedná a že se proti němu vyjádřilo několik členských států ( 43 ). V době vypracování tohoto stanoviska není tento návrh ničím jiným než názorem Komise, že čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 by měl být pozměněn ve výše uvedeném smyslu.

58. Z návrhu Komise z roku 2017 na změnu čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 za účelem upřesnění, že jedna kabotáž může sestávat z několika míst nakládky a několika míst vykládky, nelze proto vyvozovat žádný závěr.

59. Dospěl jsem proto k závěru, že čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 poskytují členským státům prostor k přijetí prováděcích opatření, která vyjasňují pojem „kabotáž“.

3. Posouzení přiměřenosti pokynů ke kabotáži

60. Opatření k provedení čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 přijatá členskými státy musí být nicméně v souladu s obecnými zásadami unijního práva a zejména se zásadou proporcionality ( 44 ).

61. Uvedená zásada, která platí zejména pro legislativní a regulační orgány členských států při uplatňování unijního práva, vyžaduje, aby prostředky zavedené určitým ustanovením byly vhodné k dosažení sledovaného cíle a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení ( 45 ).

62. Podle mého názoru jsou pokyny ke kabotáži v souladu se zásadou proporcionality.

63. Zaprvé jsou vhodná k dosažení cíle sledovaného nařízením č. 1072/2009, pokud jde o kabotáž.

64. Cílem nařízení č. 1072/2009, pokud jde o kabotáž, je stanovit „přechodný […] režim“ ( 46 ). „Další otevření […] kabotáže“ a hlubší liberalizace se provádějí pouze, „je-li to vhodné“ z hlediska „účinnosti kontrol a vývoje pracovních podmínek daného povolání, harmonizace předpisů mimo jiné v oblasti prosazování práva a poplatků za užívání silnic a právních předpisů v sociální oblasti a v oblasti bezpečnosti“ ( 47 ). V této souvislosti čl. 17 odst. 3 nařízení č. 1072/2009 svěřuje Komisi úkol spočívající v posouzení, zda bylo při harmonizaci v těchto oblastech „dosaženo takového pokroku, že lze předpokládat další [je možné uvažovat o dalším] otevírání domácích trhů silniční dopravy, včetně kabotáže“ ( 48 ).

65. Jinými slovy, cílem nařízení č. 1072/2009 není, pokud jde o kabotáž, úplné otevření tuzemských trhů podnikatelům v silniční nákladní dopravě-nerezidentům. Z tohoto důvodu je kabotáž podle čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 povolena pouze v návaznosti na mezinárodní přepravu a je omezena na tři kabotážní přepravy v rámci sedmi dnů od vykládky navazující na uvedenou mezinárodní přepravu. V tomto ohledu podotýkám, že při přípravě návrhu budoucího nařízení č. 1072/2009 Komise zvažovala a odmítla možnost, aby podnikatelé v silniční nákladní dopravě-nerezidenti mohli provádět neomezený počet kabotáží v rámci jednoho měsíce ( 49 ). Z tohoto důvodu také bod 13 odůvodnění a čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009 kladou důraz na „dočasnou“ povahu kabotáže a bod 15 odůvodnění uvedeného nařízení zdůrazňuje, že kabotáž nemá být „trvalá“ nebo „nepřetržitá“.

66. Umožnit podnikatelům v silniční nákladní dopravě-nerezidentům provést tři kabotáže s neomezeným počtem míst nakládky a neomezeným počtem míst vykládky by mohlo zbavit významu limit tří kabotážních přeprav stanovený v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009. Podnikatel v silniční nákladní dopravě-nerezident by například mohl naložit zboží v bodě A, vyložit část zboží v bodě B, naložit další zboží v bodě C, vyložit část zboží v bodě D, naložit další zboží v bodě E, pak vyložit veškeré zboží v bodě F, přičemž by uskutečňoval stále jen jednu kabotáž. Dočasná povaha kabotáže by tak byla zajištěna pouze limitem sedmi dnů.

67. Zdůrazňuji, že jak bylo uvedeno výše v bodě 65, variantu, aby bylo v rámci určité časové doby (jeden měsíc, a nikoli sedm dní) možné provést neomezený počet kabotáží, Komise odmítla ve svém návrhu dokumentu, který se měl později stát nařízením č. 1072/2009. Tato varianta byla teprve nedávno předložena (s kratší pětidenní dobou) v návrhu Komise z roku 2017 ( 50 ).

68. Zdá se mi proto, že umožnit kabotáž s neomezeným počtem míst nakládky a neomezeným počtem míst vykládky je v rozporu s dočasnou povahou kabotáže stanovenou v čl. 2 odst. 6 nařízení č. 1072/2009, s limitem tří přeprav stanoveným v čl. 8 odst. 2 a cílem nařízení č. 1072/2009, pokud jde o kabotáž.

69. Naproti tomu vyloučení podnikatelů v silniční nákladní dopravě-nerezidentů z provozování kabotáže s několika místy nakládky a několika místy vykládky usiluje o zajištění dočasné povahy kabotáže a omezené liberalizace trhu kabotážní dopravy.

70. Pokyny ke kabotáži jsou proto způsobilé zajistit dosažení cíle sledovaného nařízením č. 1072/2009, pokud jde o kabotáž.

71. Zadruhé pokyny ke kabotáži nepřekračují meze toho, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.

72. Jak totiž uvedlo Dánské království, pokyny ke kabotáži nevylučují kabotážní přepravy sestávající z několika míst nakládky a jednoho místa vykládky nebo kabotážní přepravy sestávající z jednoho místa nakládky a několika míst vykládky. Tyto pokyny neumožňují pouze kabotážní přepravy sestávající z několika míst nakládky a několika míst vykládky. Je tomu tak i z toho důvodu, jak poznamenává Dánské království, že pokyny ke kabotáži neomezují počet odesílatelů nebo zmocnitelů.

73. Mám za to, že Dánské království mělo prostor k přijetí pokynů ke kabotáži, že tyto pokyny jsou v souladu se zásadou proporcionality, a že se tedy Dánské království jejich přijetím nedopustilo nesplnění povinností podle čl. 2 odst. 6 a čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009.

4. Dokument „Otázky a odpovědi“ zveřejněný na internetových stránkách Komise není pro členské státy závazný

74. Uvedený závěr není zpochybněn skutečností, že Komise přijala dokument „Otázky a odpovědi“ ( 51 ), který byl zveřejněn na internetových stránkách jejího Generálního ředitelství pro mobilitu a dopravu a který uvádí, že „kabotáž může zahrnovat několik míst nakládky, několik míst dodání anebo případně i několik míst nakládky a dodání“ ( 52 ).

75. V tomto ohledu Komise tvrdí, že její výklad pojmu kabotáže uvedený v dokumentu „Otázky a odpovědi“ je pro členské státy závazný, protože zástupci členských států uvedený výklad projednali a odsouhlasili na jednání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010 a protože byl zveřejněn na internetových stránkách Komise ( 53 ).

76. Tento argument nelze podle mého názoru akceptovat. Dokument „Otázky a odpovědi“ nemůže zavazovat členské státy z níže uvedených důvodů.

77. Zaprvé mám za to, že ačkoli, jak poukazuje Komise, byl dokument „Otázky a odpovědi“ zveřejněn na internetových stránkách Generálního ředitelství pro mobilitu a dopravu, nebyl vyhlášen v Úředním věstníku.

78. Zadruhé zdůrazňuji, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, zástupci členských států nesouhlasili s výkladem pojmu kabotáže, který je uveden v dokumentu „Otázky a odpovědi“.

79. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že čl. 2 odst. 6 ani čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 nezmocňuje Komisi k přijetí aktu, který upřesňuje pojem kabotáže nebo pravidlo „tři v sedmi“. Nečiní tak ani žádné jiné ustanovení uvedeného nařízení.

80. Třetí pododstavec čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 naopak stanoví, že Komise „přizpůsobí“ dobu platnosti unijní licence vydávané podnikatelům v silniční nákladní dopravě technickému pokroku. Podobně druhý pododstavec čl. 4 odst. 4 a čl. 5 odst. 4 nařízení č. 1072/2009 stanoví, že Komise „přizpůsobí“ přílohy I, II a příp. III uvedeného nařízení technickému pokroku ( 54 ). Třetí pododstavec čl. 4 odst. 2, jakož i druhý pododstavec čl. 4 odst. 4 a čl. 5 odst. 4 nařízení č. 1072/2009 vyžadují, aby Komise při „přizpůsobení“ dotyčných prvků technickému pokroku postupovala regulativním postupem s kontrolou podle čl. 15 odst. 2 uvedeného nařízení. Podle uvedeného postupu, který je upraven v čl. 5a odst. 1 až 4 rozhodnutí Rady 1999/468/ES ( 55 ), ve znění rozhodnutí Rady 2006/512/EC ( 56 ), se vyžaduje hlasování příslušného výboru, kterým je v projednávaném případě Výbor pro silniční dopravu ( 57 ).

81. Vzhledem k tomu, že žádné ustanovení nařízení č. 1072/2009 nezmocňuje Komisi k přijetí aktů, které upřesňují pojem „kabotáž“ nebo pravidlo „tři v sedmi“, nevyžaduje žádné ustanovení uvedeného nařízení, aby byly tyto akty předloženy k hlasování Výboru pro silniční dopravu. Je mimo jakoukoli pochybnost, že se na přijetí dokumentu „Otázky a odpovědi“ nevztahuje regulativní postup s kontrolou nebo jakýkoli jiný postup, v němž je vyžadováno hlasování uvedeného výboru ( 58 ). To uznala samotná Komise ve svém písemném vyjádření ( 59 ).

82. Kromě toho čl. 2 odst. 2 jednacího řádu Výboru pro silniční dopravu ( 60 ) stanoví, že pořad jednání stanovený pro každé zasedání „rozlišuje“ mezi „navrhovanými opatřeními, k nimž má [uvedený] výbor vydat stanovisko v souladu s regulativním postupem s kontrolou“ na jedné straně a „ostatními otázkami předkládanými výboru pro informaci nebo pouze za účelem výměny názorů“ na straně druhé.

83. Ze spisu vyplývá, že výklad pojmu kabotáže byl na pořadu jednání dvou zasedání Výboru pro silniční dopravu. Tato zasedání se konala ve dnech 17. listopadu 2009 a 25. října 2010. Na obou těchto zasedáních byla uvedená otázka pouze diskutována ( 61 ). Tato otázka nebyla předložena k hlasování ( 62 ). To naznačuje, jak uvedlo Dánské království při ústním jednání, že uvedená otázka byla jednou z „ostatních otázek“ uvedených v čl. 2 odst. 2 jednacího řádu Výboru pro silniční dopravu, které jsou výboru předkládány „pro informaci nebo pouze za účelem výměny názorů“.

84. Definice pojmu kabotáže uvedená v dokumentu „Otázky a odpovědi“, jež zdaleka nebyla odsouhlasena většinou členských států, je tedy pouhým výkladem uvedeného pojmu zastávaným Komisí.

85. Kromě toho podotýkám, že kdyby byl použitelný regulativní postup s kontrolou, nevedlo by hlasování Výboru pro silniční dopravu ve prospěch výkladu pojmu kabotáže zastávaného Komisí samo o sobě k závaznosti uvedeného výkladu pro členské státy. Je tomu tak proto, že podle čl. 5a odst. 3 rozhodnutí 1999/468, ve znění rozhodnutí 2006/512, je k tomuto účelu zapotřebí učinění dalších kroků ( 63 ).

86. Zatřetí poukazuji na skutečnost, že v dokumentu Posouzení dopadů na návrh Komise z roku 2017 tento samotný orgán uznal, že dokument „Otázky a odpovědi“ „nemá závaznou povahu ( 64 ). Toto vyjádření zopakoval na ústním jednání zástupce Komise ( 65 ).

87. Z tohoto důvodu nelze „Otázky a odpovědi“ považovat za dokument závazný pro členské státy.

88. Z toho vyplývá, že Komise neprokázala, že Dánské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 2 odst. 6 a článku 8 nařízení č. 1072/2009.

V. Závěry

89. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr: 1) žalobu zamítl a 2) uložil Evropské komisi náhradu nákladů řízení.

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Poskytování těchto služeb podléhá pouze požadavku unijní licence vydané členským státem, v němž je usazen podnikatel v silniční nákladní dopravě, a v případě, že je řidič státním příslušníkem třetí země, požadavku osvědčení řidiče vydaného členským státem. Viz články 3 a 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (přepracované znění) (Úř. věst. 2009, L 300, s. 72).

( 3 ) – Viz s. 31 zakázky na vypracování studie k hodnocení ex post nařízení (ES) č. 1071/2009 a [nařízení č. 1072/2009] z prosince 2015 (Study contract on the Ex-post evaluation of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009]) („studie Ricardo z roku 2015“) dostupná na internetových stránkách Generálního ředitelství Komise pro mobilitu a dopravu.

( 4 ) – Viz s. 21 hodnocení Komise ex post nařízení (ES) č. 1071/2009 o přístupu k povolání podnikatele v silniční dopravě a [nařízení č. 1072/2009] ze dne 28. října 2016 v rámci programu REFIT („hodnocení ex post nařízení č. 1072/2009“) [SWD(2016) 350 final], dostupné na internetových stránkách Generálního ředitelství Komise pro mobilitu a dopravu.

( 5 ) – V roce 2015 překračoval podíl kabotáže v Dánsku nepatrně 3 % veškeré vnitrostátní silniční nákladní dopravy, což odpovídá průměru EU (viz s. 10 studie z května 2017, An Overview of the EU Road Transport Market in 2015, dostupné na internetových stránkách Generálního ředitelství Komise pro mobilitu a dopravu).

( 6 ) – Nelegální kabotáž v Dánsku představuje méně než 1 % kabotážní činnosti (viz s. 33 studie na podporu posouzení dopadů přepracování nařízení (ES) č. 1071/2009 a nařízení č. 1072/2009 z dubna 2017 (Study to the support the impact assessment for the revision of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009], dostupné na internetových stránkách Generálního ředitelství Komise pro mobilitu a dopravu; a s. 11 hodnocení ex post nařízení č. 1072/2009).

( 7 ) – Viz s. 28 hodnocení ex post nařízení č. 1072/2009 a s. 302 studie Ricardo z roku 2015, podle níž, ačkoli „je […] obtížné zjistit konkrétní údaje“, „má se všeobecně za to, že platy řidičů v Dánsku patří k nejvyšším v Evropě“.

( 8 ) – Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel.

( 9 ) – Řízení EU Pilot č. 5703/13.

( 10 ) – Dokument nese tento název: „The new cabotage regime under Regulation No 1072/2009 – Questions & Answers“ (Nový režim kabotáže podle [nařízení č. 1072/2009] – Otázky a odpovědi“. Je dostupný na internetové stránce https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en.

( 11 ) – Viz druhý odstavec článku 19 nařízení č. 1072/2009.

( 12 ) – Viz s. 18 Zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě o situaci na trhu silniční dopravy v EU ze dne 14. dubna 2014 („Zpráva o situaci na trhu silniční dopravy v EU“) [COM(2014) 222 final].

( 13 ) – Kabotáž lze provozovat v hostitelském členském státě, jakmile bylo veškeré zboží v návaznosti na mezinárodní přepravu vyloženo a vozidlo je prázdné. Článek 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 totiž stanoví, že podnikatelé v silniční nákladní dopravě jsou oprávněni „v návaznosti na mezinárodní přepravu věcí […]“ provést „po dodání nákladu“ s týmž vozidlem […] až tři kabotážní přepravy (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 14 ) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.

( 15 ) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.

( 16 ) – Je tomu tak proto, aby vstup nařízení v platnost a jeho použití byly nezávislé na jakémkoli opatření k provedení do vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 10. října 1973, Variola Spa, 34/73, EU:C:1973:101, bod 10).

( 17 ) – Rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, C‑539/10 P a C‑550/10 P, EU:C:2012:711, bod 86.

( 18 ) – Rozsudky ze dne 27. září 1979, Eridania, 230/78, EU:C:1979:216, bod 34; ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 40; a ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 35.

( 19 ) – Viz Adam, R., a Tizzano, A., Manuale di diritto dell’Unione europea, 4. vydání, Giappichelli, 2016, s. 167; Isaac, G., a Blanquet, M., Droit général de l’Union européenne, 10. vydání, Sirey, 2012, s. 447; a Kovar, R., „Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore“, in De Grove-Valdeyron, N., a Blanquet, M. (eds.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L.G.D.J., 2012, s. 355 až 372 (s. 362).

( 20 ) – Rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 41; ze dne 25. října 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 36; a ze dne 30. března 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, bod 18.

( 21 ) – Rozsudek ze dne 30. března 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, bod 19.

( 22 ) – Pokud jde o kabotáž, vztahují se odkazy na vnitrostátní právo obsažené v nařízení č. 1072/2009 k podmínkám, jimiž se řídí smlouvy o přepravě, hmotnost a rozměry silničních vozidel, požadavky pro přepravu určitých kategorií nákladu, doba řízení a odpočinku, jakož i daň z přidané hodnoty na dopravní služby (článek 9); a sankce (článek 16 a kapitola IV). Tyto odkazy na vnitrostátní právo se netýkají definice kabotáže nebo určení počtu kabotážních přeprav.

( 23 ) – Viz Hartley, T. C., The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union, 8. vydání, Oxford University Press, 2014, s. 217: „Mohou nastat případy, v nichž nařízení implicitně umožňuje přijetí prováděcích opatření, ačkoli to výslovně nevyžaduje. Bude tomu tak v případě, že je znění nařízení natolik vágní, že je žádoucí přijmout k jeho konkrétnímu provedení prováděcí ustanovení. V takovém případě lze přijmout vnitrostátní opatření za předpokladu, že nejsou s ustanoveními nařízení neslučitelná“.

( 24 ) – Nařízení ze dne 22. prosince 2004 o ochraně zvířat během přepravy a souvisejících činností a o změně směrnic 64/432/EHS a 93/119/ES a nařízení (ES) č. 1255/97 (Úř. věst. 2005, L 3, s. 1).

( 25 ) – Rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, body 48 a 50; srov. rozsudek ze dne 8. května 2008, Danske Svineproducenter, C‑491/06, EU:C:2008:263, body 38 až 40.

( 26 ) – Nařízení Rady (ES, Euratom) ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).

( 27 ) – Tyto sankce zahrnují „zaplacení správní pokuty“, „zaplacení vyšší částky, než byly částky neoprávněně přijaté nebo úmyslně nezaplacené“ a „úplné nebo částečné odnětí výhody udělené podle předpisů [Unie]“.

( 28 ) – Naopak čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2988/95 stanoví, že „[v] právu [Unie] se stanoví povaha a oblast působnosti správních opatření a sankcí nezbytných pro správné uplatňování dotyčných pravidel […]“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 29 ) – Rozsudek ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další, C‑367/09, ECLI:EU:C:2010:648, body 36 a 40 až 43. Vzhledem k tomu, že, jak bylo uvedeno výše, čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2988/95 stanoví, že v unijním právu jsou upraveny použitelné sankce, členské státy mohou přijmout pouze ustanovení týkající se sankcí, pokud tato opatření v této oblasti nepřijal samotný unijní zákonodárce. Podotýkám, že uvedená povinnost členských států je založena na článku 325 SFEU, která vyžaduje, aby členské státy zamezovaly podvodům ohrožujícím finanční zájmy Unie, a na čl. 4 odst. 3 SEU týkajícímu se zásady loajální spolupráce.

( 30 ) – Rozsudek ze dne 31. ledna 1978, Zerbone, 94/77, EU:C:1978:17, bod 27 (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 31 ) – Rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 48 (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Viz bod 42 výše.

( 32 ) – Rozsudek ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další, C‑367/09, EU:C:2010:648, bod 36 (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Viz bod 43 výše.

( 33 ) – Viz s. 9 a 21 hodnocení ex-post nařízení č. 1072/2009.

( 34 ) – Viz s. 228 studie Ricardo z roku 2015; a s. 60 zprávy vypracované AECOM dne 5. února 2014, Task B: Analyse the State of the European Road Haulage Market, Including an Evaluation of the Effectiveness of Controls and the Degree of Harmonisation („zpráva AECOM“), dostupná na internetových stránkách Generálního ředitelství Komise pro mobilitu a dopravu.

( 35 ) – Viz s. 100 a 101 studie Ricardo z roku 2015.

( 36 ) – Viz poznámka pod čarou č. 32 hodnocení ex post nařízení č. 1072/2009, podle níž „ve Finsku představuje jednu kabotáž každá nakládka nebo vykládka“. V návaznosti na odůvodněné stanovisko Komise však Finsko pozměnilo své právní předpisy upravující tuto otázku. Viz poznámka pod čarou č. 80 části 1 Posouzení dopadu ze dne 31. května 2017, připojeného k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o změně nařízení (ES) č. 1071/2009 a [nařízení č. 1072/2009] s cílem jejich přizpůsobení vývoji v daném odvětví (Impact Assessment, of 31 May 2017, accompanying the proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council amending Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009] with a view to adapting them to developments in the sector) („Posouzení dopadu návrhu Komise z roku 2017“) [SWD(2017) 194 final].

( 37 ) – Viz s. 228 studie Ricardo z roku 2015 ohledně situace v Německu, Belgii a Polsku.

( 38 ) – Viz s. 61 zprávy AECOM.

( 39 ) – Viz s. 18 zprávy o situaci na trhu silniční dopravy v EU.

( 40 ) – Návrh Komise ze dne 31. května 2017 týkající se nařízení Evropského parlamentu a Rady o změně nařízení (ES) č. 1071/2009 a [nařízení č. 1072/2009] s cílem jejich přizpůsobení vývoji v daném odvětví („návrh Komise z roku 2017“) [COM(2017) 281 final]. Do dnešního dne nevedl uvedený návrh ke změně nařízení č. 1072/2009.

( 41 ) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.

( 42 ) – Podle čl. 2 odst. 5 písm. a) návrhu Komise z roku 2017 by byl čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 nahrazen následujícím zněním: Podnikatelé v silniční nákladní dopravě uvedení v odstavci 1 jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu nákladu z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provádět po dodání nákladu s týmž vozidlem, nebo v případě soupravy s týmž motorovým vozidlem, kabotáž v hostitelském členském státě nebo v sousedících členských státech. K poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 5 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 43 ) – Tweede Kamer der Staten-Generaal (dolní komora Parlamentu, Nizozemsko) uvedla, že některé parlamentní skupiny mají „zásadní námitky […] k navrhovanému neomezenému počtu zastávek během doby kabotáže, jelikož vedou spíše k jejímu rozšíření než omezení“. Dále poukázala na to, že „pět po sobě následujících dní kabotáže vytváří ‚řetězení kabotáže‘ [k jehož] vyřešení by mohla posloužit doba odstavení“ (viz s. 11 dokumentu Rady č. 11446/17 ze dne 20. července 2017, stanovisko nizozemské dolní komory k použití zásad subsidiarity a proporcionality). Podobně Senato della Repubblica (Senát republiky, Itálie) navrhl zkrátit dobu, během níž mohou podnikatelé v silniční nákladní dopravě-nerezidenti provozovat kabotáž bez omezení z pěti na maximální počet tří dnů (viz s. 10 dokumentu Rady č. 12024/17 ze dne 12. září 2017, stanovisko italského Senátu k použití zásad subsidiarity a proporcionality). Kromě toho Bundesrat (Spolková rada, Rakousko) uvedla, že „důrazně odmítá pravidlo, které neomezuje počet prováděných přeprav, ale zaměřuje se výlučně na časové omezení […], jelikož tím by byla prostřednictvím pouhého výjezdu a jízdy zpět s nákladem umožněna téměř trvalá kabotážní činnost“ (viz s. 6 dokumentu Rady č. 12600/17 ze dne 28. září 2017, stanovisko rakouské Spolkové rady k použití zásad subsidiarity a proporcionality). Všechny tyto dokumenty jsou spolu s návrhem Komise z roku 2017 dostupné na internetových stránkách EUR-Lex.

( 44 ) – Rozsudky ze dne 14. října 2004, Komise v. Nizozemsko, C‑113/02, EU:C:2004:616, bod 19; ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další, C‑367/09, EU:C:2010:648, bod 40; ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 51; a ze dne 30. března 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, bod 29.

( 45 ) – Rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, bod 52. Stran otázky, zda kritérium přiměřenosti může zahrnovat třetí podmínku, která vyžaduje, že pokud se nabízí volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (rozsudek ze dne 22. března 2017, Euro-Team a Spirál-Gép, C‑497/15 a C‑498/15, EU:C:2017:229, bod 40), viz Martinico, G., a Simoncini, M., „An Italian Perspective on the Principe of Proportionality“, in Vogenauer, S., a Weatherill, S. (eds.), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, s. 221 až 241. Podle Martinica a Simonciniho „[Soudní dvůr] se zřídkakdy zabývá třetí podmínkou kritéria, což znamená, že ‚posouzení je ukončeno na úrovni posouzení kritéria vhodnosti a nezbytnosti‘ “ (s. 227).

( 46 ) – Viz bod 5 odůvodnění nařízení č. 1072/2009.

( 47 ) – Viz bod 6 odůvodnění nařízení č. 1072/2009.

( 48 ) – V roce 2014 bylo toto posouzení provedeno ve zprávě o situaci na trhu silniční dopravy v EU (viz s. 1).

( 49 ) – Viz s. 19 Posouzení dopadů připojeného k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (přepracované znění), předloženého Komisí dne 6. července 2007 [SEC(2007) 635]. Tato možnost nebyla zvolena, jelikož „by mohla představovat zásadní rozšíření trhu kabotážní přepravy a blížit se úplné liberalizaci kabotáže“, čímž by se snížily dopravní náklady, zvýšil objem kabotáže a přesunula pracovní místa do členských států s nižšími náklady na pracovní sílu. Tato možnost může mít „podstatné dopady“ a z tohoto důvodu vyžadovala „hlubší analýzu“, která by překročila meze procesu zjednodušování“ naplňovaného Komisí (s. 32).

( 50 ) – Viz bod 55 výše.

( 51 ) – Viz poznámka pod čarou 10 výše. Na otázku položenou při jednání Komise uvedla, že dokument „Otázky & odpovědi“ byl zveřejněn na jejích internetových stránkách několik dnů po jednání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010.

( 52 ) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.

( 53 ) – Podle písemného vyjádření Komise „útvary Komise zveřejnily svůj výklad [pojmu] kabotáže, který je závazný pro členské státy, před více než šesti lety, po projednání uvedeného výkladu s členskými státy. Z tohoto důvodu je tedy jasné, že Komise zahájí řízení o nesplnění povinnosti proti každému členskému státu, který by se [od uvedeného výkladu] odchýlil“. Komise ve svém písemném vyjádření také uvedla, že „[Výbor pro silniční dopravu] dosáhl dohody o výkladu pojmu kabotáže uvedeného v dokumentu „Otázky a odpovědi“.

( 54 ) – Příloha I nařízení č. 1072/2009 se týká bezpečnostních prvků unijní licence a osvědčení řidiče, příloha II uvedeného nařízení stanoví vzor unijní licence a příloha III uvedeného nařízení stanoví vzor osvědčení řidiče.

( 55 ) – Rozhodnutí ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. 1999, L 184, s. 23; Zvl. vyd. 01/03, s. 124).

( 56 ) – Rozhodnutí ze dne 17. července 2006, kterým se mění rozhodnutí 1999/468 (Úř. věst. 2006, L 200, s. 11). Je třeba uvést, že rozhodnutí 1999/468 bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (Úř. věst. 2011, L 55, s. 13). Nařízení č. 182/2011 však nelze použít, jelikož bylo přijato až poté, co byl několik dní po jednání Výboru pro silniční dopravu dne 25. října 2010 na internetových stránkách Komise zveřejněn dokument „Otázky a odpovědi“. Každopádně podle druhého odstavce článku 12 nařízení č. 182/2011 „jsou účinky článku 5a [rozhodnutí 1999/468] zachovány pro účely stávajících základních aktů, které na něj odkazují“, jako je čl. 15 odst. 2 nařízení č. 1072/2009.

( 57 ) – Výbor pro silniční dopravu byl zřízen čl. 18 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 ze dne 20. prosince 1985 o záznamovém zařízení v silniční dopravě (Úř. věst. 1985, L 370, s. 8; Zvl. vyd. 07/01, s. 227). Článek 15 odst. 1 nařízení č. 1072/2009 stanoví, že tento výbor je nápomocen Komisi. Viz v tomto ohledu také Rejstřík Komise postupu projednávání ve výborech dostupný na následující internetové stránce: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page= 20

( 58 ) – Jako je řídící postup podle článku 4 a regulativní postup podle článku 5 rozhodnutí 1999/468, ve znění rozhodnutí 2006/512. Žádné ustanovení nařízení č. 1072/2009 neodkazuje na některý z těchto postupů.

( 59 ) – Podle písemného vyjádření Komise nebyl pojem kabotáže „předložen formálnímu hlasování (které každopádně nebylo ani právně vyžadováno)“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 60 ) – Tento jednací řád je dostupný na následujících internetových stránkách Rejstříku Komise projednávání ve výborech: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page= 20

( 61 ) – Zápis z jednání Výboru pro silniční dopravu ze dne 17. listopadu 2009 uvádí, že uvedený výbor „projednal“ různé otázky týkající se článku 8 nařízení č. 1072/2009, který se stal použitelným ode dne 14. května 2010, jako např. pravidlo „tři v sedmi“. Podobně zápis z jednání Výboru pro silniční dopravu ze dne 25. října 2010 uvádí, že uvedený výbor „projednal“ otázky, které vyvstaly poté, co se článek 8 nařízení č. 1072/2009 stal použitelným, a to zejména otázku počtu míst nakládky a míst vykládky, z nichž může kabotáž sestávat.

( 62 ) – Musím také poznamenat, že kdyby Výbor pro silniční dopravu hlasoval na jednání dne 17. listopadu 2009, schválil by jiný výklad pojmu kabotáže, než který je uvedený v dokumentu „Otázky a odpovědi“. První verze dokumentu „Otázky a odpovědi“ je totiž připojena k zápisu z tohoto jednání, v němž je uvedeno, že „[kabotáž] může sestávat z několika míst nakládky nebo případně několika míst vykládky“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Jinými slovy, Komise vyjádřila názor, že, jak bylo uvedeno v zápisu z jednání Výboru pro silniční dopravu ze dne 25. října 2010 a v dokumentu „Otázky a odpovědi“, „kabotáž může sestávat z několika míst nakládky, několika míst dodání anebo i případně několika míst nakládky a dodání“ až poté, co se stal článek 8 nařízení č. 1072/2009 dne 14. května 2010 použitelným (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 63 ) – Komise by musela předložit návrh dokumentu „Otázky a odpovědi“ Parlamentu a Radě, z nichž každý by mohl vyjádřit s uvedeným návrhem nesouhlas. Návrh „Otázek a odpovědí“ by byl Komisí přijat pouze tehdy, pokud by Evropský parlament ani Rada nevyjádřily do tří měsíců s uvedeným návrhem nesouhlas.

( 64 ) – Viz s. 25 Posouzení dopadů návrhu Komise z roku 2017.

( 65 ) – Na ústním jednání zástupce Komise uvedl, že jelikož byl dokument „Otázky a odpovědi“ zveřejněn na jejích internetových stránkách v návaznosti na jednání s členskými státy, očekávala, že se všechny členské státy připojí k výkladu pojmu kabotáže uvedeného v dokumentu „Otázky a odpovědi“. Tento zástupce dále uvedl, že ačkoli není uvedený výklad„právně závazný“, Komise se zavázala, že zajistí používání tohoto výkladu a zahájí řízení o nesplnění povinnosti proti každému členskému státu, který by zastával jiný výklad pojmu kabotáže.