STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PEDRA CRUZ VILLALÓNA

přednesené dne 14. ledna 2015 ( 1 )

Věc C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber a další,

Johann Heinrich von Stein a další

a

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

proti

Deutscher Bundestag

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverfassungsgericht (Německo)]

„Hospodářská a měnová politika — Platnost rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 — Technické znaky operací spočívajících v nákupu státních dluhopisů na sekundárním trhu [‚Outright Monetary Transactions‘ (OMT)] — Přezkum souladu aktů Unie s vnitrostátními ústavami — Akty ultra vires — Ústavní identita — Loajální spolupráce — Přípustnost — Povaha aktu napadnutelného v řízení o rozhodnutí o předběžné otázce — Politika Evropské centrální banky v oblasti komunikace s veřejností — Pravomoci Evropské centrální banky — Cenová stabilita — Obnovení transmisních kanálů měnové politiky — Článek 119 a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU — Mimořádné okolnosti — Nestandardní opatření měnové politiky — Zásada proporcionality — Článek 5 odst. 4 Smlouvy o EU — Článek 123 SFEU — Zákaz měnového financování členských států eurozóny“

Obsah

I – Právní rámec A – Unijní právní rámec B – Vnitrostátní právní rámec II – Skutkové okolnosti a řízení před vnitrostátním soudem III – Předběžná otázka položená Soudnímu dvoru IV – Úvodní úvaha: K problému „funkčnosti“ předběžné otázky v kontextu relevantní judikatury BVerfG V – Přípustnost VI – Předběžné otázky A – První předběžná otázka: článek 119 SFEU a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU a meze měnové politiky ECB 1. Stanoviska zúčastněných 2. Analýza a) Úvodní poznámky i) Ke statutu a mandátu ECB ii) Nestandardní opatření měnové politiky a začlenění programu OMT mezi tato opatření – Nestandardní opatření měnové politiky, jak je vysvětluje ECB – Program OMT jakožto nestandardní opatření měnové politiky b) Pravomoci ECB a program OMT i) Program OMT a hospodářská politika Unie a členských států jakožto hranice pravomoci ECB – Hospodářská a měnová politika Unie – Program OMT ve světle kritérií definujících hospodářskou politiku a měnovou politiku Unie – Cíle programu OMT – Podmíněnost a souběžnost – Selektivnost – Obcházení – Mezitímní závěr ii) Přezkum proporcionality programu OMT (čl. 5 odst. 4 SEU) – Odůvodnění okolností, z nichž program OMT vycházel, jako předpoklad proporcionality – Test vhodnosti – Test nezbytnosti – Test proporcionality v úzkém slova smyslu – Mezitímní závěr c) Odpověď na první předběžnou otázku B – Druhá předběžná otázka: slučitelnost programu OMT s čl. 123 odst. 1 SFEU (zákaz měnového financování států eurozóny) 1. Postoj účastníků řízení 2. Analýza a) Zákaz měnového financování členských států (čl. 123 odst. 1 SFEU) a nabytí státních dluhopisů ze strany ECB b) Program OMT a jeho slučitelnost se zákazem stanoveným v čl. 123 odst. 1 SFEU i) Vzdání se práva uplatnit pohledávku a postavení pari passu ii) Riziko selhání iii) Držení dluhopisů až do jejich splatnosti iv) Časový okamžik nabytí dluhopisů v) Pobídka k nabytí na primárním trhu 3. Odpověď na druhou předběžnou otázku VII – Závěry

1. Evropská centrální banka oznámila prostřednictvím tiskové zprávy vydané po zasedání Rady guvernérů konaném ve dnech 5. a 6. září 2012, že byla uzavřena dohoda o zavedení programu nákupu státních dluhopisů vydaných státy eurozóny, a to pod názvem „Outright Monetary Transactions“ (přímé měnové operace; dále jen „OMT“). V této tiskové zprávě byly upřesněny základní charakteristiky výše uvedeného programu nákupu dluhopisů. Nebyly však přijaty žádné právní nástroje, jimiž by byl tento program upraven, a k dnešnímu dni je tato situace stejná.

2. Ve výše uvedené tiskové zprávě Evropská centrální banka (dále jen „ECB“) oznámila, že je připravena nabývat za určitých podmínek státní dluhopisy států eurozóny na sekundárních trzích. Stručně řečeno, podle ECB mělo uplatnění programu záviset na tom, zda se na dotyčný stát nebo na dotyčné státy vztahuje program finanční pomoci v rámci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability za předpokladu, že daný program zahrnuje možnost nákupů na primárním trhu. Operace prováděné v rámci programu OMT se měly zaměřit na nejkratší části výnosové křivky, aniž byla stanovena ex ante kvantitativní omezení, přičemž s ECB mělo být zacházeno stejně (pari passu) jako se soukromými věřiteli a byl přijat závazek, že vytvořená likvidita bude v plném rozsahu sterilizována.

3. Program OMT byl tedy vytvořen v kontextu situace, která byla považována za mimořádnou pro udržení životaschopnosti měnové politiky svěřené ECB, a měl na tuto situaci reagovat. Mezinárodní hospodářská krize, která začala v roce 2008, se v roce 2010 změnila v krizi státních dluhů několika států eurozóny. V létě 2012, když začali investoři pochybovat o udržitelnosti eura, hrozilo některým členským státům eurozóny, že se ocitnou v neudržitelné finanční situaci, k níž vedl zdánlivě nezastavitelný růst rizikových přirážek uplatněných na jejich státní dluhopisy. Zdálo se, že předpovídané „zrušení“ eura a následný návrat k národním měnám budou neodvratné. A právě v této situaci ohlásila ECB svůj program OMT, který byl obecně vnímán jako naplnění slibu předsedy ECB M. Draghiho, který několik týdnů předtím sdělil, že v mezích svých pravomocí učiní „vše, co bude zapotřebí“ k obnovení důvěry v jednotnou měnu.

4. Vůbec poprvé za celou dobu své existence se Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud; dále jen „BVerfG“) obrací na Soudní dvůr podle článku 267 SFEU, a sice proto, že pochybuje o legalitě výše uvedeného programu OMT. Jak bude vysvětleno níže, otázky, jež BVerfG vznesl, svědčí o zásadních problémech v oblasti výkladu, jež musí Soudní dvůr vyřešit.

5. Prvním z bodů, které v této věci zasluhují pozornost, je okolnost, že BVerfG pokládá předběžnou otázku v rámci, který označuje jako přezkum ultra vires unijních aktů, které mají dopad na „ústavní identitu“ Spolkové republiky Německo. BVerfG přitom vychází z předpokladu, že zpochybněný akt ECB je z pohledu vnitrostátního ústavního práva, jakož i z pohledu unijního práva, protiprávní, avšak tuto myšlenku zatím dále nerozvíjí a předkládá ji Soudnímu dvoru, aby ji posoudil ve světle unijního práva.

6. Kromě toho se Soudní dvůr musí zabývat rovněž problémem přípustnosti, jehož jádrem je otázka, zda lze napadnout dohodu, u níž byly oznámeny pouze hlavní rysy, a to prostřednictvím tiskové zprávy. Ačkoli má tato dohoda podobu pouhé tiskové zprávy, která se jen stěží může stát předmětem přezkumu platnosti, mohly by okolnosti projednávaného případu a zvláštní úloha, kterou v činnosti centrálních bank hraje komunikace s veřejností, vést k odlišnému závěru.

7. Co se týče merita věci, Soudní dvůr má vyřešit problémy, které ve veřejném právu vznikají tradičně v souvislosti s mimořádnými situacemi. V situaci, kdy hrozí roztříštění eurozóny, je Soudnímu dvoru položena otázka, jaké pravomoci náleží ECB, která na rozdíl od jiných centrálních bank představuje orgán s velmi omezeným mandátem. ECB poukazuje na to, že program OMT je přiměřeným nástrojem k řešení mimořádných situací, neboť navzdory své „nestandardní“ povaze a rizikům, jež obnáší, nesleduje jiný cíl než učinit vše nezbytné k tomu, aby mohla ECB obnovit svou schopnost účinně využívat své nástroje měnové politiky. Stěžovatelé v původním řízení i sám předkládající soud naopak pochybují o tom, zda program sleduje ve skutečnosti právě tento cíl, neboť mají za to, že hlavním cílem tohoto programu je zajistit, aby se ECB stala pro státy eurozóny „věřitelem poslední instance“.

8. S ohledem na tuto situaci upozornil BVerfG Soudní dvůr na své pochybnosti týkající se slučitelnosti programu OMT se Smlouvami. Zaprvé se přitom táže, zda má být tento program spíše než za opatření měnové politiky považován za opatření hospodářské politiky, které tudíž nespadá do pravomoci ECB. Zadruhé zpochybňuje, že výše uvedené opatření dodržuje zákaz měnového financování, který je uveden v čl. 123 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.

I – Právní rámec

A – Unijní právní rámec

9. Hlava VIII třetí části SFEU, která je nadepsána „Hospodářská a měnová politika“, začíná tímto úvodním ustanovením: „Článek 119 1. Činnosti členských států a Unie ve smyslu článku 3 Smlouvy o Evropské unii zahrnují za podmínek stanovených Smlouvami zavedení hospodářské politiky, která je založena na úzké koordinaci hospodářských politik členských států, na vnitřním trhu a na vymezení společných cílů a která je prováděna v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží. 2. Souběžně s tím zahrnují tyto činnosti za podmínek a v souladu s postupy stanovenými Smlouvami jednotnou měnu – euro, jakož i vymezení a provádění jednotné měnové a devizové politiky, jejímž prvořadým cílem je udržet cenovou stabilitu, a aniž je dotčen tento cíl, podporovat obecnou hospodářskou politiku v Unii v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží. 3. Tyto činnosti členských států a Unie zahrnují dodržování následujících hlavních zásad: stabilní ceny, zdravé veřejné finance a měnové podmínky a trvale udržitelná platební bilance.“

10. Dále SFEU zavádí ustanovení o zákazu měnového financování členských států, které zní takto: „Článek 123 1. Evropské centrální bance nebo centrálním bankám členských států (dále jen ‚národní centrální banky‘) se zakazuje poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru orgánům, institucím nebo jiným subjektům Unie, ústředním vládám, regionálním nebo místním orgánům nebo jiným veřejnoprávním orgánům, jiným veřejnoprávním subjektům nebo veřejným podnikům členských států; rovněž je zakázán přímý nákup jejich dluhových nástrojů Evropskou centrální bankou nebo národními centrálními bankami. 2. Odstavec 1 se nepoužije na úvěrové instituce ve veřejném vlastnictví, kterým národní centrální banky a Evropská centrální banka v souvislosti s poskytováním peněžních prostředků centrálními bankami poskytují stejné zacházení jako soukromým úvěrovým institucím.“

11. Hlavní cíle a úkoly ECB jsou ve SFEU vymezeny následovně: „Článek 127 1. Prvořadým cílem Evropského systému centrálních bank (dále jen ‚ESCB‘) je udržovat cenovou stabilitu. Aniž je dotčen cíl cenové stability, podporuje ESCB obecné hospodářské politiky v Unii se záměrem přispět k dosažení cílů Unie, jak jsou vymezeny v článku 3 Smlouvy o Evropské unii. ESCB jedná ve shodě se zásadami stanovenými v článku 119 a v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží, čímž podporuje efektivní umisťování zdrojů. 2. ESCB plní tyto základní úkoly: — vymezuje a provádí měnovou politiku Unie, — provádí devizové operace v souladu s článkem 219, — drží a spravuje oficiální devizové rezervy členských států, — podporuje plynulé fungování platebních systémů. […]“

12. Nezávislost ECB je zakotvena a zaručena článkem 130 SFEU, který zní takto: „Při výkonu pravomocí a plnění úkolů a povinností svěřených jim Smlouvami a statutem ESCB a ECB nesmějí Evropská centrální banka, žádná národní centrální banka ani žádný člen jejich rozhodovacích orgánů vyžadovat ani přijímat pokyny od orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, od žádné vlády členského státu ani od jakéhokoli jiného subjektu. Orgány, instituce nebo jiné subjekty Unie a vlády členských států se zavazují zachovávat tuto zásadu a nesnažit se ovlivňovat členy rozhodovacích orgánů Evropské centrální banky či národních centrálních bank při plnění jejich úkolů.“

13. Protokol č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a ECB vyjmenovává nástroje měnové politiky, jež má ECB k dispozici, přičemž pro účely projednávané věci mají význam tyto nástroje: „Článek 18 Operace na volném trhu a úvěrové operace 18.1. Pro dosažení cílů ESCB a uskutečnění jeho úkolů mohou ECB a národní centrální banky: — obchodovat na finančních trzích s pohledávkami a obchodovatelnými cennými papíry znějícími na euro nebo na jiné měny a s drahými kovy formou promptních nebo termínovaných nákupů a prodejů, formou dohod o zpětném odkupu nebo formou výpůjček či půjček, — provádět úvěrové operace s úvěrovými institucemi a s ostatními účastníky trhu s tím, že úvěry jsou dostatečně zajištěny. 18.2. ECB stanoví obecné zásady operací na volném trhu a úvěrových operací prováděných ECB nebo národními centrálními bankami včetně zásad pro vyhlašování podmínek, za nichž jsou národní centrální banky připraveny takové operace provádět.“

14. V roce 1993, tedy v době před zřízením ECB, kdy probíhal přechod k Hospodářské a měnové unii, přijala Rada nařízení (ES) č. 3603/93 ze dne 13. prosince 1993, kterým se upřesňují definice pro použití zákazů uvedených v [čl. 104 a čl. 104b odst. 1] Smlouvy [článek 123 SFEU] (Úř. věst. L 332, s. 1; Zvl. vyd. 10/01, s. 27). Pro účely projednávaného řízení je namístě odkázat na následující pojmy a ustanovení tohoto nařízení: „[…] vzhledem k tomu, členské státy musí přijmout vhodná opatření, aby zákazy uvedené v článku 104 Smlouvy byly účinně a plně dodržovány; že zejména nesmí být využito odkupů na druhotném trhu k obcházení účelu tohoto článku. Článek 1 1. Pro účely článku 104 Smlouvy se a) ‚přečerpáním zůstatku bankovních účtů‘ rozumí jakékoliv poskytnutí prostředků veřejnému sektoru, jež se v účetnictví zanese nebo může zanést jako záporné saldo; b) ‚jiným typem úvěru‘ rozumí: i) jakákoliv pohledávka vůči veřejnému sektoru existující k 1. lednu 1994, s výjimkou pohledávek s pevnou dobou splatnosti nabytých před tímto dnem; ii) jakékoliv financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám; iii) aniž je dotčen čl. 104 odst. 2 Smlouvy, jakákoliv operace s veřejným sektorem, jež vede nebo může vést ke vzniku pohledávky vůči němu. […]“

B – Vnitrostátní právní rámec

15. Za relevantní pro účely projednávaného řízení se považují následující ustanovení Základního zákona (Grundgesetz) Spolkové republiky Německo: „Článek 1 (1) Lidská důstojnost je nedotknutelná. Je povinností všech orgánů veřejné moci ji ctít a chránit. (2) Německý lid proto uznává, že nezadatelnost a nezcizitelnost lidských práv představuje základ každého lidského společenství, míru a spravedlnosti ve světě. (3) Níže uvedená základní práva jsou závazná pro orgány zákonodárné, výkonné a orgány soudní moci a představují přímo použitelná práva. […] Článek 20 (1) Spolková republika Německo je demokratický a sociální spolkový stát. (2) Všechna státní moc vychází z lidu. Lid ji vykonává volbami a hlasováními a prostřednictvím zvláštních orgánů zákonodárství, výkonné moci a soudnictví. (3) Zákonodárství je vázáno ústavním řádem, výkonná moc a soudnictví jsou vázány zákonem a právem. […] Článek 23 (1) Pro uskutečnění sjednocené Evropy se Spolková republika Německo účastní na rozvoji Evropské Unie, založené na zásadách demokracie, právního státu, na sociálních a federativních zásadách a na zásadě subsidiarity a zaručující ochranu základních práv ve své podstatě srovnatelnou s touto ústavou. Za tím účelem může Spolek přenést výsostná práva prostřednictvím zákona se schválením Bundesrat. Pro založení Evropské Unie, jakož i pro změny jejich smluvních základů a srovnatelné úpravy, jimiž se tato ústava mění nebo doplňuje ve svém obsahu nebo jimiž se takové změny nebo doplňky umožňují, platí článek 79 odst. 2 a 3. Článek 79 […] 3) Změna této ústavy, která se dotýká rozčlenění Spolku na země, zásadního spolupůsobení zemí při zákonodárství nebo zásad stanovených v článcích 1 a 20, je nepřípustná. […] Článek 88 Spolek zřídí Bundesbank jako měnovou a centrální banku. Její úkoly a pravomoci mohou být v rámci Evropské unie přeneseny na Evropskou centrální banku, která je nezávislá a povinna jako hlavní cíl zajišťovat cenovou stabilitu.“

16. Podle judikatury Bundesverfassungsgericht má tento soud zajišťovat kontrolu ústavnosti aktů vydaných orgány a institucemi Unie, které jsou založeny na zjevném překročení pravomocí nebo se dotýkají „ústavní identity“ vyplývající z „doložky o neměnnosti“ obsažené v čl. 79 odst. 3 Základního zákona z Bonnu.

17. Co se týče kontroly případů zjevného překročení pravomocí, která bývá označována jako „přezkum ultra vires“, BVerfG v rozsudku ze dne 6. července 2010 uvedl, že tento přezkum může být prováděn pouze takovým způsobem, jaký je nejpříznivější pro uplatnění unijního práva. Kromě toho BVerfG také rozhodl, že v rámci tohoto přezkumu musí být uznávána závazná povaha usnesení Soudního dvora týkajících se výkladu unijního práva.

18. Podle názoru BVerfG může k přezkumu ultra vires unijního aktu dojít, pouze pokud je zjevné, že akty evropských orgánů a institucí byly přijaty mimo rámec pravomocí, které jim byly přiznány, a za předpokladu, že z hlediska zásady svěřených pravomocí a zásady legality, jimiž se řídí právní stát, je toto překročení pravomocí „dostatečně závažné“ ( 2 ).

II – Skutkové okolnosti a řízení před vnitrostátním soudem

19. V době od začátku roku 2010 do začátku roku 2012 přijali nejvyšší představitelé a zástupci vlád zemí EU a eurozóny několik opatření ke zmírnění závažných následků, jimiž finanční krize poznamenala světové hospodářství. Vzhledem k postupné proměně finanční krize v krizi státního dluhu několika členských států bylo rozhodnuto, že kromě přijetí dalších opatření dojde rovněž k trvalému zřízení Evropského mechanismu stability, jehož cílem je udržovat finanční stabilitu eurozóny tím, že poskytne finanční pomoc kterémukoliv ze států zapojených do tohoto mechanismu.

20. Navzdory úsilí Unie a členských států došlo v létě 2012 k výraznému zvýšení rizikových prémií požadovaných v souvislosti s dluhopisy vydanými několika státy eurozóny. Na pochybnosti investorů týkající se udržitelnosti Měnové unie reagovali zástupci Unie a států eurozóny opakovaným zdůrazňováním nezvratné povahy jednotné měny. Právě v té době prohlásil předseda ECB, jehož slova pak byla mnohokrát opakována, že ECB v mezích svých pravomocí učiní vše, co bude zapotřebí k udržení eura ( 3 ).

21. O několik týdnů později, jak je uvedeno v zápisu ze zasedání č. 340 konaného ve dnech 5. a 6. září 2012, schválila Rada guvernérů ECB hlavní parametry programu přímých měnových transakcí na sekundárním trhu se státními dluhopisy, který byl oficiálně nazván „Outright Monetary Transactions“. Jak vyplývá z písemných vyjádření, jež předložila ECB v tomto řízení, byl na tomto zasedání rovněž schválen návrh rozhodnutí o přímých měnových operacích a o zrušení rozhodnutí ECB/2010/5 a rovněž návrh pokynu týkajícího se provádění přímých měnových operací. Oba tyto návrhy byly následně změněny na zasedáních Rady guvernérů konaných ve dnech 4. října 2012 a 7. a 8. listopadu 2012.

22. Dne 6. září 2012 oznámil předseda ECB na tiskové konferenci k zasedání Rady guvernérů hlavní parametry programu OMT, které jsou uvedeny rovněž v tiskové zprávě z téhož dne, která je dostupná v angličtině na internetových stránkách ECB. Tuto zprávu tvoří text, v němž jsou uvedeny technické charakteristiky programu OMT, které jsou popsány následovně: „Jak bylo ohlášeno dne 2. srpna 2012, Rada guvernérů Evropské centrální banky (ECB) dnes přijala rozhodnutí o řadě technických znaků přímých operací Eurosystému na sekundárním trhu se státními dluhopisy, jejichž cílem je zajištění řádné transmise měnové politiky a jednotnosti měnové politiky. Tyto operace se budou nazývat Přímé měnové operace (zkráceně OMT podle anglického znění) a budou prováděny v následujícím rámci: Podmíněnost Jednou z nezbytných podmínek přímých měnových operací je přísná a účinná podmíněnost spojená s příslušným programem Evropského fondu finanční stability / Evropského stabilizačního mechanismu (zkráceně EFSF/ESM podle anglického znění). Tyto programy mohou mít formu úplného programu makroekonomické konsolidace EFSF/ESM nebo preventivního programu (úvěrová linka za zpřísněných podmínek) za předpokladu, že programy zahrnují možnost nákupů EFSF/ESM na primárním trhu. Dále by mělo být dohodnuto zapojení MMF do procesu přípravy podmíněnosti pro danou zemi a sledování daného programu. Rada guvernérů zváží přímé měnové operace do té míry, aby byly z hlediska měnové politiky oprávněné, pokud je plně respektována podmíněnost programu, a ukončí je, jakmile budou dosaženy jejich cíle nebo pokud není prováděna makroekonomická konsolidace nebo preventivní program. Po pečlivém vyhodnocení rozhodne Rada guvernérů o zahájení, pokračování a ukončení přímých měnových operací zcela podle svého uvážení a v souladu s mandátem provádět měnovou politiku. Působnost S přímými měnovými operacemi se uvažuje pro budoucí případy programů EFSF/ESM pro makroekonomické konsolidační nebo preventivní programy, jak je uvedeno výše. Připadají v úvahu také pro členské státy, které se v současné době účastní programu makroekonomické konsolidace, v době, kdy budou znovu získávat přístup na trh dluhopisů. Přímé měnové operace se budou zaměřovat na kratší část výnosové křivky, a zejména na státní dluhopisy se splatností od jednoho roku do tří let. Pro rozsah přímých měnových operací nejsou stanovena ex ante kvantitativní omezení. Postavení věřitele Eurosystém v právním aktu týkajícím se přímých měnových operací uvede, že přijímá rovnocenné postavení (pari passu) jako soukromí nebo jiní věřitelé s ohledem na dluhopisy vydané zeměmi eurozóny a nakoupené Eurosystémem prostřednictvím přímých měnových operací, v souladu s podmínkami daných dluhopisů. Sterilizace Likvidita vytvořená prostřednictvím přímých měnových operací bude plně sterilizována. Transparentnost Souhrn účastí na přímých měnových operacích a jejich tržní ceny budou zveřejňovány týdně. Průměrná doba trvání účastí na přímých měnových operacích a rozpis podle jednotlivých států budou zveřejňovány měsíčně. Program pro trh s cennými papíry V důsledku dnešního rozhodnutí o přímých měnových operacích je program pro trh s cennými papíry (zkráceně SMP podle anglického znění) ukončen. Likvidita poskytnutá prostřednictvím SMP bude nadále absorbována jako v minulosti, a existující cenné papíry v portfoliu SMP budou drženy do splatnosti.“

23. Několik německých stěžovatelů podalo k BVerfG individuálně ústavní stížnost na nečinnost německé spolkové vlády, která spočívá v tom, že nepodala k Soudnímu dvoru žalobu na neplatnost oznámení ze dne 6. září 2012 týkajícího se programu OMT .

24. Fraction Die Linke im Deutschen Bundestag (dále jen „Die Linke“), politická skupina s parlamentním zastoupením v Bundestag (Spolkový sněm), podala k BVerfG návrh v řízení o sporech ústavních orgánů, přičemž požaduje, aby Bundestag prosadil zrušení programu OMT, který oznámila ECB dne 6. září 2012.

III – Předběžná otázka položená Soudnímu dvoru

25. Dne 10. února 2014 byla do rejstříku kanceláře Soudního dvora zapsána žádost BVerfG o rozhodnutí o předběžné otázce, která byla podána v rámci řízení, jež zahájili výše uvedení individuální stěžovatelé a parlamentní skupina Die Linke.

26. Předkládající soud pokládá následující otázky: „1) a) Je rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 o technických znacích přímých měnových operací (Technical features of Outright Monetary Transactions) neslučitelné s článkem 119 SFEU a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU a s články 17 až 24 Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, protože překračuje ve výše uvedených ustanoveních upravenou pravomoc Evropské centrální banky ve věcech měnové politiky a zasahuje do pravomoci členských států? Vyplývá překročení pravomoci svěřené Evropské centrální bance zejména z toho, že rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 i) se váže na hospodářskopolitické programy pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (podmíněnost); ii) počítá s nákupem státních dluhopisů jen určitých členských států (selektivnost); iii) počítá s nákupem státních dluhopisů zemí zapojených do programů navíc k programům pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (souběžnost); iv) mohlo by obcházet omezení a podmínky programů pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (obcházení)? b) Je rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 o technických znacích přímých měnových operací neslučitelné se zákazem měnového financování rozpočtu, zakotveným v článku 123 SFEU? Brání slučitelnosti s článkem 123 SFEU zejména to, že rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 i) nestanoví žádné kvantitativní omezení nákupu státních dluhopisů (objem); ii) nestanoví žádný časový odstup mezi vydáním státních dluhopisů na primárním trhu a jejich nákupem Evropským systémem centrálních bank na sekundárním trhu (utváření tržních cen); iii) připouští, aby byly veškeré nabyté státní dluhopisy drženy až do splatnosti (zásah do logiky trhu); iv) neobsahuje žádné specifické požadavky na úvěrovou kvalitu státních dluhopisů, které mají být nabyty (riziko selhání); v) stanoví rovné zacházení mezi Evropským systémem centrálních bank a soukromými a jinými vlastníky státních dluhopisů (částečné prominutí dluhu)? 2. Podpůrně pro případ, že by Soudní dvůr rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky ze dne 6. září 2012 o technických znacích přímých měnových operací coby akt orgánu Evropské unie nepovažoval za způsobilý předmět žádosti podle čl. 267 odst. 1 písm. b) SFEU: a) Je třeba článek 119 SFEU a článek 127 SFEU a články 17 až 24 Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky vykládat tak, že Eurosystému alternativně nebo kumulativně dovolují i) učinit nákup státních dluhopisů závislým na existenci a dodržování hospodářskopolitických programů pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (podmíněnost); ii) nakupovat státní dluhopisy jen určitých členských států (selektivnost); iii) nakupovat státní dluhopisy zemí zapojených do programů navíc k programům pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (souběžnost); iv) obcházet omezení a podmínky programů pomoci Evropského nástroje finanční stability nebo Evropského mechanismu stability (obcházení)? b) Je článek 123 SFEU s ohledem na zákaz měnového financování rozpočtu třeba vykládat tak, že Eurosystému alternativně nebo kumulativně dovoluje i) nakupovat státní dluhopisy bez kvantitativního omezení (objem); ii) nakupovat státní dluhopisy bez minimálního časového odstupu od jejich vydání na primárním trhu (utváření tržních cen); iii) všechny nabyté dluhopisy držet až do splatnosti (zásah do logiky trhu); iv) nabývat státní dluhopisy bez minimálních požadavků na úvěrovou kvalitu (riziko selhání); v) souhlasit s rovným zacházením mezi Evropským systémem centrálních bank a soukromými a jinými vlastníky státních dluhopisů (částečné prominutí dluhu); vi) v časové souvislosti s vydáním státních dluhopisů členských států eurozóny vykonávat vliv na mechanismus tvorby cen vyjádřením úmyslu je koupit nebo jiným způsobem (pobídka k prvnímu nabytí)?“

27. Písemná vyjádření předložili individuální stěžovatelé v původním řízení v souvislosti s ochranou základních práv, Die Linke, Spolková republika Německo, Řecká republika, Kyperská republika, Portugalská republika, Polská republika, Francouzská republika, Italská republika, Nizozemské království, Španělské království, Irská republika a Finská republika, jakož i ECB, Evropský parlament a Evropská komise.

28. Musím předeslat, že Evropský parlament sice předložil písemné i ústní vyjádření, avšak v takovém řízení, jako je toto, k tomu není oprávněn. V případech, kdy je položena předběžná otázka týkající se platnosti a kdy zpochybněný akt nepřijal Evropský parlament, není tento orgán podle článku 23 statutu oprávněn k tomu, aby vstoupil do projednávaného řízení jako vedlejší účastník. Domnívám se tedy, že k písemným a ústním vyjádřením Evropského parlamentu by Soudní dvůr neměl přihlížet.

29. Jednání se konalo dne 14. října 2014. Zúčastnili se jej účastníci řízení, kteří předem předložili písemná vyjádření, s výjimkou Kyperské republiky a Finské republiky.

IV – Úvodní úvaha: K problému „funkčnosti “ předběžné otázky v kontextu relevantní judikatury BVerfG

30. Zvláštností předkládacího usnesení, jímž byla položena projednávaná předběžná otázka, je rozsáhlý úvodní oddíl obsahující vnitrostátní ustanovení a judikaturu, jež jsou považovány za relevantní. Tato zvláštnost však nespočívá v citaci vnitrostátních ustanovení, která v tomto případě zahrnuje pouze několik ustanovení obsažených v ústavě (články 20, 23, 38, 79 a 88 Základního zákona Spolkové republiky Německo, Grundgesetz, dále jen „GG“), nýbrž v obšírném výkladu judikatury BVerfG, která se týká podstaty integrace Spolkové republiky Německo do Evropské unie a jejích ústavou stanovených mezí. V oddíle předkládacího usnesení věnovaném „judikatuře BVerfG“ ( 4 ), je podán výklad působnosti jeho starší judikatury, která sestává v zásadě z rozsudků ze dne 12. října 1993 (Maastricht) ( 5 ), 30. června 2009 (Lisabon) ( 6 ) a 6. července 2010 (Honeywell) ( 7 ), z nichž posledně jmenovaný bezprostředně předchází rozhodnutí, jímž se nyní zabýváme.

31. Mohlo by se zdát, že jak tomu bývá v mnoha jiných případech, jediným účelem tohoto úvodního oddílu předkládacího usnesení je pomoci Soudnímu dvoru uvést položené otázky do patřičných souvislostí. To také zajisté činíme, avšak nelze tvrdit, že je tento oddíl omezen na pouhé shrnutí uvedené vnitrostátní judikatury. Současně totiž obsahuje také úvahy, jež nelze považovat za bezvýznamné ( 8 ).

32. Takto představený kontext vnitrostátní judikatury, jejíž působnost byla Soudnímu dvoru úvodem nastíněna, má podle mého názoru bezprostřední dopad na funkčnost projednávané předběžné otázky. Rád bych poukázal na to, že veškerá tato judikatura je natolik složitá, že se odvažuji ji vykládat pouze s nejvyšší mírou opatrnosti. Také různá stanoviska soudců k rozhodnutí položit předběžnou otázku svědčí o tom, že existují různé názory na uplatnění rozsudku Honeywell na projednávanou věc ( 9 ).

33. Řečeno co nejjednodušeji, z obsahu výše zmíněného oddílu věnovaného vnitrostátní judikatuře lze vyvodit následující. Za určitých předpokladů, jež zatím není nutné popisovat, nemusí být odpověď Soudního dvora na otázku, která je položena v souvislosti s takovým unijním aktem, o jaký se jedná v projednávané věci, nezbytně rozhodující pro vyřešení sporů v původním řízení. Naopak je možné, že BVerfG kromě kritéria, jež představuje unijní právo, použije případně na tento sporný akt i další kritérium platnosti, a sice samotnou ústavu státu.

34. Přesněji řečeno, použití ústavy jakožto kritéria pro další posouzení, jež má BVerfG vykonat, zahrnuje jak neměnná povaha ústavy státu („ústavní identita“, na niž odkazuje čl. 79 odst. 3 GG), tak i zásada svěřených pravomocí (což má logicky dopad i na unijní akty přijaté „ultra vires“, jak implicitně vyplývá z čl. 23 odst. 1 GG). Obě tato kritéria vyplývající z ústavy se ani zdaleka vzájemně nevylučují, naopak se mohou vzájemně posilovat ( 10 ), což, jak se zdá, nastává i v projednávané věci. Je přitom dáno, že takováto kritéria platnosti (tzv. „přezkum identity“ a „přezkum ultra vires“) může již ze zásady uplatnit výlučně BVerfG ( 11 ).

35. V této souvislosti není překvapivé, že některé ze států, které vstoupily do projednávaného řízení jakožto vedlejší účastníci (Nizozemsko, Italská republika a Španělské království) s různou mírou rozhodnosti zpochybnily či dokonce popřely přípustnost projednávané předběžné otázky. Opět zjednodušeně řečeno, tvrdí, že předběžná otázka nepředstavuje procesní nástroj, který by vnitrostátním soudům umožňoval, aby samy prováděly přezkum platnosti unijních aktů, jak je tomu v projednávané věci, nýbrž má zajistit, aby tento přezkum provedl soud, který má k tomu výlučnou pravomoc, a sice Soudní dvůr. Jinými slovy, pokud by vnitrostátní soud s konečnou platností rozhodoval o platnosti unijního aktu, předběžná otázka by měla v takovémto případě pouze čistě konzultační povahu, což by vedlo k tomu, že v systému prostředků nápravy, který zavádějí Smlouvy, by byla její funkce překroucena ( 12 ).

36. Vnitrostátní soud by tedy neměl mít možnost podávat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud v rámci tohoto úkonu již existuje možnost, ať již z hlediska věcného či koncepčního, že odpovědí, kterou obdrží, se ve skutečnosti nebude řídit. Tuto možnost by neměl mít, protože se nelze domnívat, že se na takovýto případ vztahuje článek 267 SFEU ( 13 ).

37. Po vyložení problému, jež si dovoluji nazvat problémem „funkčnosti“ projednávané předběžné otázky, již nyní předesílám, že podle mého názoru by jej Soudní dvůr měl zahrnout do své odpovědi na položenou otázku. Současně však upozorňuji, že by tak měl učinit pouze v tom rozsahu, v jakém to bude nezbytné pro účely projednávané věci, tedy pouze v souvislosti s jeho dopadem na přípustnost předběžné otázky. Význam i možné dopady zmíněné judikatury BVerfG jsou totiž nesporné, což již dlouho dostatečně dotvrzují nejrůznější právně teoretické výklady ( 14 ). Jako příklad postačí uvést zmínku uvedenou v bodě 30 předkládacího rozhodnutí, podle níž jsou pojmy „ústavní identita“ a „přezkum ultra vires“ v mnoha členských státech součástí ústavního dědictví.

38. V této posledně jmenované souvislosti by mělo být připomenuto, že mnohé z ústavních a nejvyšších vnitrostátních soudů projevily potřebu vyslovit velmi různými způsoby a v zásadě za preventivními účely myšlenku, která bývá běžně chápána jakožto extrémní ( 15 ) a lze ji nejlépe zobecnit jako rozbití evropského „ústavního uspořádání“ vyplývajícího z procesu integrace, konkrétně v důsledku jednání některého z unijních orgánů.

39. Stejně jako u jiných otázek obdobného významu se nedomnívám, že by bylo pro účely projednávané věci nezbytné, aby se Soudní dvůr zabýval smyslem všech těchto prohlášení, která – jak znovu opakuji – bývají zpravidla považována za extrémní, nebo aby zkoumal, do jaké míry jsou v členských státech rozšířena a zda se shodují či neshodují s tvrzeními, jež uvádí BVerfG. Pro tuto konkrétní záležitost by mělo být obezřetným heslem „One case at a time“ ( 16 ). Pokusím se vysvětlit důvod, který mě k tomuto názoru vede.

40. Nejprve je třeba poukázat na to, že okolnost, že BVerfG se za dlouhou dobu své existence obrací na Soudní dvůr za účelem podání předběžné otázky vůbec poprvé, z mé strany nepožaduje žádný zvláštní komentář, nanejvýš takový, že se jedná o událost potvrzující určitou tendenci. V důsledku procesu, jímž prochází unijní právní řád a který bychom mohli označit jako určité zhuštění, se zejména ústavní soudy členských států začínají stále častěji chovat jako soudy ve smyslu článku 267 SFEU ( 17 ). Právě specifická povaha ústavních soudů, které existují ve většině členských států, v minulosti dostatečně vysvětlovala, že případy, kdy se tyto soudy obracely na Soudní dvůr s žádostí o soudní pomoc nebo o spolupráci při zajištění jednotného výkladu unijního práva, byly spíše výjimečné. Tato obecná situace se však začíná měnit, což možná potvrzuje i projednávaná předběžná otázka.

41. Úvodní oddíl předkládacího rozhodnutí však současně klade důraz na „mimořádnost“ kroku BVerfG. V žádném případě není jednoznačné, že položení projednávané předběžné otázky by mělo být považováno za projev určité tendence v tom smyslu, v jakém jsem ji popsal výše.

42. Ze zmíněné judikatury totiž vyplývá, že předběžná otázka, jíž se zabýváme, je nevyhnutelným důsledkem situace, jež je považována za „mimořádnou“ a kterou lze pro tuto chvíli zjednodušeně označit jako „ultra vires“: má se za to, že určitý orgán či subjekt Unie překročil pravomoci, jež vyplývají ze Smluv, avšak na základě ústavy státu a jí stanovených podmínek. V tomto okamžiku se omezím pouze na to hledisko judikatury, které se týká pojmu ultra vires, a hlediskem zaměřeným na „ústavní identitu“ se zatím nebudu zabývat.

43. V projednávané věci nastal přesně ten případ, jaký jsem právě popsal. Vnitrostátní soud vychází z konstatování a priori, že určitý orgán Unie jednal „ultra vires“ ( 18 ). Konkrétně a z pohledu vnitrostátního práva, se jedná o „zjevné a strukturálně významné jednání ultra vires“ ( 19 ), jež má v projednávané věci navíc i dopad na hlavní body ústavy státu. ( 20 )

44. Nejprve co se týče funkčnosti projednávané předběžné otázky, v rozsudku Honeywell bylo v obdobné situaci a v rámci již určitým způsobem zahájeného přezkumu ultra vires uvedeno, že je namístě „poskytnout“ Soudnímu dvoru „příležitost“, aby se vyjádřil k platnosti sporného aktu, přičemž jeho výrok bude BVerfG považovat za „výklad unijního práva, který je v zásadě závazný.“ ( 21 )

45. Ponechme zatím stranou pochybnosti, zda je způsob, jímž se vyjadřuje předkládající soud, v dostatečném souladu s povinností, kterou vnitrostátním soudům posledního stupně ukládá článek 267 SFEU. Důležité je, že by se takto do původního řízení, jehož předmětem je již od samotného počátku přezkum ultra vires, „vložilo“ řízení před Soudním dvorem týkající se platnosti téhož sporného aktu. Vycházíme přitom samozřejmě ze zásadního předpokladu, že Soudnímu dvoru přísluší, aby podal svůj výklad unijního práva souvisejícího s přezkumem sporného aktu, přičemž tento výklad bude pro vnitrostátní soud závazný. Otázka je však poněkud složitější.

46. Nevylučuje to totiž, jak rozsudek vzápětí dodává, a pokud to chápu správně, následný („doplňující“) přezkum ze strany BVerfG v případě, že sporný akt „zjevně“ porušil zásadu svěřených pravomocí, přičemž tato „zjevnost“ nastává v případě, že tento akt vznikl „způsobem“, který zahrnuje „konkrétní porušení“ dané zásady, jež lze navíc kvalifikovat jako „dostatečně závažné“ ( 22 ). Je-li můj výklad výše uvedené pasáže správný, je jednoznačné, že pokud je předběžná otázka takříkajíc „vložena“ do konečného posouzení jednání ultra vires vnitrostátním soudem, vznikají problémy, jež bych označil jako funkční.

47. Dochází totiž k tomu, že tato žádost, která je považována za nezbytnou a na jejímž základě se má Soudní dvůr předběžně vyjádřit ke spornému aktu, byť pouze z pohledu unijního práva, se předkládá – slovy samotného předkládajícího soudu – jako výraz „vztahu spolupráce“, který má mezi oběma soudy existovat.

48. Tento „vztah spolupráce“ sice nemá ani zdaleka přesný obsah, avšak je jasné, že si klade vyšší cíle než jen zavést neurčitý „dialog“ mezi oběma soudy. Podstatou tohoto vztahu je, že povinnost spolkového ústavního soudu zajistit základní řád vycházející z ústavy státu musí být plněna vždy ve smyslu otevřenosti či přístupnosti unijnímu právu („europarechtsfreundlich“), přičemž k tomuto pojetí by se zřejmě došlo také prostřednictvím zásady loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU).

49. Vyjadřuje to v plném rozsahu dvojznačnost, na niž Soudní dvůr naráží v souvislosti s projednávanou předběžnou otázkou: na jednu stranu vidíme vnitrostátní ústavní soud, který s konečnou platností jedná jako vnitrostátní soud posledního stupně ve smyslu článku 267 SFEU, což považuje za výraz zvláštního vztahu spolupráce a obecné povinnosti jednat způsobem, který je v souladu s tzv. „programem integrace“. Na druhou stranu však vidíme vnitrostátní soud, který dává najevo, že se obrací na Soudní dvůr, aniž se vzdává své hlavní odpovědnosti rozhodnout podle podmínek a mezí, jež v souvislosti s evropskou integrací příslušného státu stanoví jeho ústava. V předběžné otázce, jíž se nyní zabýváme, je tato dvojznačnost všudypřítomná, a tudíž ji lze při posuzování projednávaného případu jen velmi stěží opominout.

50. Omezím-li se nyní na problém, jejž jsem označil jako problém funkčnosti projednávané předběžné otázky, mám za to, že je třeba nejprve zjistit, zda projednávaná předběžná otázka splňuje základní předpoklady, které pro tento druh řízení u Soudního dvora, a sice řízení o rozhodnutí o předběžné otázce, stanoví jednotlivé Smlouvy, a na něž se podle unijního práva vztahují ze strategických důvodů soudní záruky ( 23 ).

51. Pokud by nicméně jediným způsobem výkladu této předběžné otázky měl být výklad, jejž výmluvně navrhuje Italská republika ( 24 ), nezbylo by nic jiného než bez ohledu na zdání mít až to, že se ve skutečnosti nejedná o položení předběžné otázky „podle článku 267“, nýbrž o zcela jiný případ, který v každém případě jen stěží nalezneme ve Smlouvě.

52. Dávám za pravdu některým z vedlejších účastníků tohoto řízení v tom, že předběžná otázka neměla nikdy být pro Soudní dvůr pouhou „příležitostí“„shodnout se“ s vnitrostátním soudem, ať již při posouzení ultra vires či při jiném, s možným důsledkem, že dospěje-li Soudní dvůr k jinému závěru, jeho odpověď pozbude významu. Je přitom jasné, že tento závěr platí i v případě jednání, které je již z podstaty nakloněno určitému konformnímu výkladu sporného aktu. Za těchto okolností by totiž předběžná otázka, která byla položena Soudnímu dvoru za účelem předběžného vyjádření, mohla přinést konečný nežádoucí výsledek, a sice ten, že by se Soudní dvůr prostě a jednoduše stal součástí kauzálního procesu, na jehož konci je roztříštění ústavního uspořádání, jímž se řídí evropská integrace ( 25 ).

53. Ponecháme-li nyní stranou tento způsob chápání předběžné otázky, zdá se, že předkládající soud naznačuje, stále ještě v rámci přezkumu ultra vires, že jeho kritérium či způsob posuzování sporného aktu by se mohly lišit od toho, který přísluší Soudnímu dvoru („může se stát, že nedojde k úplné shodě“) ( 26 ). V důsledku toho by došlo i k určité odlišnosti mezi sporem probíhajícím u BVerfG a předchozím řízením u Soudního dvora. Opatrnost, s níž se BVerfG vyjadřuje, spolu s povahou argumentů, které tento soud vznáší ( 27 ), mě však vedou k závěru, že z věcného hlediska se budou měřítka pro přezkum ultra vires do značné míry shodovat.

54. V tomto smyslu může být tato otázka vhodným důkazem výše uvedeného tvrzení. Jestliže totiž posouzení platnosti sporného rozhodnutí ECB závisí z větší části na tom, jakým způsobem bude vykládán rozsah pravomoci banky, zejména pak hlavní cíl spočívající v udržení „cenové stability“, výše uvedený pojem je součástí Smlouvy (čl. 127 odst. 1 SFEU) i ústavy státu (článek 88 GG, in fine). V obou případech se jedná o výklad působnosti téhož pojmu, a sice udržení „cenové stability“ jakožto hlavního úkolu ECB bez ohledu na to, zda je tento pojem obsažen v tom či onom základním právním předpisu nebo v obou.

55. V předkládacím rozhodnutí se však tvrdí, že v původním řízení nejde jen o zásadu svěřených pravomocí (ultra vires), nýbrž i o „ústavní identitu“ Spolkové republiky Německo, a to s ohledem na možné dopady sporného aktu na vnitrostátní ústavní orgán, jehož hlavním cílem je vyjadřovat vůli občanů. Řečeno slovy, jež použil BVerfG, v tomto případě dochází v původním řízení k souběžnému uplatnění „přezkumu ultra vires“ a „přezkumu identity“.

56. I v této části předkládacího rozhodnutí je poukazováno na problém různých kritérií, jež při přezkumu používají oba soudy. Co se týče konkrétně „přezkumu identity“, BVerfG doslova navrhuje, že „[v] rámci existující spolupráce přísluší výklad opatření Soudnímu dvoru. Naproti tomu Bundesverfassungsgericht přísluší určení nedotknutelného jádra ústavní identity a posouzení, zda toto opatření (ve výkladu podaném Soudním dvorem) do tohoto jádra zasahuje.“ ( 28 )

57. Zde by opět bylo vhodné uvést několik úvah, jejichž význam není zanedbatelný. Namísto toho, abych se zabýval dalšími hypotézami, omezím se nicméně pouze na připomenutí toho, že v projednávané věci, v níž vše hovoří ve prospěch názoru, že „přezkum ultra vires“ a „přezkum identity“ jsou nerozdílně spjaty, nadále přetrvávají problémy, na něž jsem již poukázal v souvislosti s uznáním rozdílných kritérií přezkumu, jež při plnění svých úkolů používají Soudní dvůr a BVerfG.

58. V každém případě si dovolím uvést v tomto stadiu svých úvah několik obecnějších poznámek.

59. Zaprvé se domnívám, že úkol udržet takovou Unii, jakou známe dnes, je téměř nesplnitelný, pokud má podléhat absolutní výhradě, pouze mlhavě definované a ponechané prakticky na volném uvážení jednotlivých členských států, vyjádřené kategorií tzv. „ústavní identity“, tím spíše je-li tato identita považována za odlišnou od „národní identity“ uvedené v čl. 4 odst. 2 Smlouvy o EU.

60. Velmi pravděpodobným důsledkem takovéto „výhrady identity“, kterou by samostatně upravovaly a vykládaly příslušné orgány, zpravidla soudy, v členských státech, jejichž počet, jak snad není zapotřebí připomínat, činí k dnešnímu dni 28, by bylo okrajové postavení unijního právního řádu, přinejmenším z kvalitativního hlediska. Nebudu zabíhat do podrobností a nemám v úmyslu jakkoliv hodnotit, avšak mám za to, že povaha věci, jíž se nyní zabýváme, může posloužit jako dobrý příklad scénáře, který jsem právě popsal.

61. Zadruhé podle mého názoru není nutné připomínat, že Soudní dvůr již velmi dlouhou dobu používá kategorii „ústavních tradic společných“ členským státům, kdykoli hledá inspiraci pro budování systému hodnot, z nichž má Unie vycházet ( 29 ). Především v těchto společných ústavních tradicích hledal Soudní dvůr základ samostatné právní kultury, a sice unijní právní kultury. Unie se tak stala nejen právním společenstvím, nýbrž i „společenstvím ústavní kultury“ ( 30 ). Tato společná ústavní kultura je součástí společné identity Unie, což má podle mého mínění jeden velmi významný důsledek, a sice ten, že ústavní identita jednotlivých členských států, která je v rámci možností specifická, nemůže být vnímána jako něco, co je, velmi opatrně řečeno, na míle vzdáleno společné ústavní kultuře. A naopak správně chápané jednání otevřené k unijnímu právu by mělo ve střednědobém a dlouhodobém měřítku vést k naplnění zásady podstatného sblížení ústavní identity Unie s ústavní identitou jednotlivých členských států.

62. Mám-li se nyní vrátit zpět k problému funkčnosti předběžné otázky, jsem toho názoru, že riziko účelového použití takové otázky v kontextu vnitrostátního posuzování případu, kdy je „přezkum ultra vires“ kombinován s „přezkumem identity“, je natolik reálné, že je namístě si položit otázku, zda by mohl existovat alternativní výklad, který by takovémuto problému zamezil. Podle mého mínění by takovýto alternativní výklad existovat mohl, pokud bychom přihlédli ke způsobu, jakým tento směr judikatury pravděpodobně vznikal, a současně využili možnosti, jež nabízí zásada loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU). Jinými slovy, měla by být využita pozitiva již zmíněné dvojznačnosti, která tuto předběžnou otázku provází.

63. Nelze přitom zapomínat na to, že o závazku, chceme-li jej tak nazvat, položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru se rozsudek BVerfG ze dne 6. července 2010 (Honeywell) zdá se zmiňuje jako o něčem novém, přičemž, jak bylo všeobecně uznáno, byl veden snahou zachovat přirozený dialog mezi soudy, a sice takovým způsobem, aby tento dialog pokračoval tak dlouho, jak si význam dané věci žádá ( 31 ). V tomto světle se zavedení předběžné otázky jeví jako projev upřímné snahy, aby výklad unijního práva podaný Soudním dvorem umožnil náležitě rozhodnout o návrhových žádáních podaných v původních řízeních. Výsledný žádoucí stav by pak byl takový, že ani při následném přezkumu provedeném na základě ústavou daných kritérií a s přihlédnutím k okolnostem dané věci by nemohly vzniknout závěry, které by byly v přímém rozporu s odpovědí poskytnutou Soudním dvorem.

64. Je ostatně samozřejmé, že zásada loajální spolupráce se týká i soudů, včetně obou soudů dotčených v tomto významném řízení ( 32 ). Tato vzájemná loajalita je tím naléhavější v případech, kdy nejvyšší soud členského státu v rámci zodpovědného výkonu svých ústavou daných pravomocí, a aniž by se zabýval dalšími úvahami, poukáže loajálním způsobem na své pochybnosti týkající se určitého rozhodnutí přijatého orgánem Unie. Tato zásada loajální spolupráce je samozřejmě pro vnitrostátní soudy závazná a tyto soudy jsou v rámci své odpovědnosti povinny tuto zásadu formálně i prakticky uplatňovat. A co se týče Soudního dvora, mám za to, že za okolností projednávané věci je pro něj výše uvedená zásada dvojnásob závazná.

65. Zaprvé, a pokud jde o věc samou, je třeba poukázat na to, že nelze ani v nejmenším pochybovat o tom, že na otázku, jež byla vznesena naprosto loajálním způsobem, je Soudní dvůr povinen odpovědět také s nejvyšší možnou mírou loajality. Zejména jde o to, že velmi explicitní způsob, jakým vnitrostátní soud vyjádřil své vážné obavy týkající se platnosti nebo výkladu dotčeného aktu, by měl být chápán jako výraz míry znepokojení, kterou v této souvislosti pociťuje. Mám za to, že takový je i smysl výzvy německé vlády, podle níž by mělo být k projednávané věci přistupováno „konstruktivním způsobem“ ( 33 ).

66. Zadruhé, a především o to v tomto okamžiku jde, zásada loajální spolupráce ukládá Soudnímu dvoru, aby navzdory všem problémům, o nichž již bylo dostatečně pojednáno, vynaložil veškeré úsilí k tomu, aby položenou otázku zodpověděl z meritorního hlediska. Soudní dvůr by tedy měl postupovat na základě určitého předpokladu ohledně konečného významu své odpovědi.

67. Konkrétně to znamená, že by neměl předem vyloučit možnost, že až bude vnitrostátní soud zvažovat a posuzovat odpověď na položenou otázku, kterou obdrží od Soudního dvora, a bez dotčení výkonu jeho vlastní odpovědnosti, bude tuto odpověď považovat za rozhodující pro účely původních řízení – ba dokonce by měl důvěřovat tomu, že tak vnitrostátní soud učiní. Jedním z prvků loajální spolupráce je prvek důvěry, a v projednávané věci může tato důvěra nabýt zvláštního smyslu. Je třeba mít na mysli, že způsob, jakým BVerfG formuloval tuto předběžnou otázku, umožňuje Soudnímu dvoru, aby v rámci možností důvěřoval tomu, že výše uvedený soud bude přijatou odpověď považovat za dostatečnou a konečnou a že tato odpověď možná sama o sobě postačí k tomu, aby měl tento soud k dispozici dostatečná kritéria, aby mohl rozhodnout o návrhových žádáních přednesených v původním řízení ( 34 ). Důkazem tohoto tvrzení by mohl být i směr, kterým se ubíral sám BVerfG v rozsudku Honeywell ( 35 ).

68. Pokud tedy bude takto podaný výklad situace přijatelný, mám za to, že při řešení problému „funkčnosti“ položené předběžné otázky by Soudní dvůr neměl vycházet z jiného předpokladu, než jaký jsem právě navrhl, neboť všechny jiné předpoklady lze považovat za extrémní, stěží řešitelné, a v důsledku toho také nepostačující k tomu, aby bylo možné zamítnout poskytnutí odpovědi ve věci samé na položené předběžné otázky.

69. Jako mezitímní závěr tedy navrhuji Soudnímu dvoru, aby prohlásil, že otázka je způsobilá k tomu, aby na ni mohla být poskytnuta odpověď ve věci samé.

V – Přípustnost

70. Mnohé členské státy i orgány, které předložily vyjádření v tomto řízení, poukazují na problém přípustnosti hlavních vznesených otázek, jelikož se týkají problému platnosti programu OMT jakožto aktu, který nemá právní účinky vůči třetím osobám.

71. Řečeno velmi stručně, výše uvedení účastníci řízení zdůrazňují, že akt přijatý dne 6. září 2012, jímž se Rada guvernérů rozhodla přijmout hlavní parametry upravující výše zmíněný program, který dosud nebyl s konečnou platností schválen, nemá konečnou povahu, a dokonce by se dalo říci, že se jedná o „přípravný“ akt. Jak potvrdila ECB, na zmíněném zasedání došlo pouze k přijetí určitých parametrů, nikoli k přijetí programu OMT jako takového. K přezkumu platnosti tohoto programu může dojít až v okamžiku, kdy Rada guvernérů v souladu se systémem aktů, který je zakotven ve statutu Evropské centrální banky, tento program formálně schválí a zveřejní jej.

72. Judikatura Soudního dvora by takovýto výklad mohla v zásadě potvrdit. Judikatura vydaná v oblasti žalob na neplatnost nepovoluje zpochybnění aktů, jež nemají právní účinky ( 36 ). A konkrétně v souvislosti s předběžnými otázkami Soudní dvůr již v minulosti prohlásil nepřípustnost žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkajících se platnosti atypického aktu, který nebyl zveřejněn a nemá závazné účinky ( 37 ). Někteří účastníci tohoto řízení se domnívají, že právě tak je tomu i v případě programu OMT, který byl oznámen předsedou ECB na tiskové konferenci konané dne 6. září 2012 a jehož hlavní technické parametry byly následně upřesněny v tiskové zprávě.

73. Z důvodů, které uvedu níže, se však domnívám, že program OMT představuje akt, jehož platnost lze posoudit v rámci řízení o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti. K tomuto závěru jsem dospěl ze dvou různých důvodů. Zaprvé považuji za rozhodující okolnost, že se jedná o akt, který zavádí hlavní parametry obecného politického programu subjektu Unie. Zadruhé považuji za nezbytné, aby byla věnována pozornost zvláštnímu důrazu, který ECB při provádění současné měnové politiky klade na komunikaci s veřejností.

74. Již od počátku své činnosti Soudní dvůr prohlašoval, že zpochybněny mohou být pouze akty, které mají závaznou povahu a současně jsou způsobilé zakládat právní účinky ( 38 ). Tyto požadavky jsou kladeny kumulativně, i když v některých případech, např. pokud je v rámci řízení o rozhodnutí o předběžné otázce přezkoumávána platnost doporučení, mohou být splněny alternativně ( 39 ).

75. Domnívám se však, že oba tyto požadavky jsou posuzovány různě, a to podle toho, komu je napadený akt přímo určen. Jak dále vysvětlím, pokud je napadeným aktem opatření, jímž se zavádí obecný politický program závazný pro orgán, který je autorem daného rozhodnutí, volí judikatura při uplatnění obou těchto požadavků volnější přístup než v případě, že daný akt obsahuje opatření zakládající účinky v právních vztazích se třetími osobami. Důvodem je to, že obecné politické programy orgánu veřejné moci mohou nabývat různých atypických podob a přitom jsou stále způsobilé k tomu, aby velmi bezprostředně ovlivňovaly právní postavení jednotlivců. Naopak opatření, jejichž bezprostředními adresáty jsou jednotlivci, musí splňovat určité formální a věcné náležitosti, jinak by byla považována za neplatné.

76. Takový obecný politický program, jaký byl zpochybněn v projednávaném řízení, může nabývat atypických podob, jeho adresátem může být orgán, který je autorem aktu, z vnějšího pohledu může být formálně neplatný, ale okolnost, že je způsobilý ovlivňovat zásadním způsobem právní postavení třetích osob, je důvodem k tomu, abychom se oprostili od formalismu a přistupovali k němu jakožto k „aktu“. V opačném případě hrozí, že by orgány mohly rozvrátit celý systém aktů a jejich příslušných soudních záruk a předstírat, že akty, které mají zakládat vnější účinky, jsou obecnými programy.

77. V judikatuře Soudního dvora je patrná značná flexibilita v souvislosti s posuzováním tohoto druhu obecných politických programů, které jsou způsobilé zakládat vnější účinky.

78. Významným výchozím bodem je rozsudek Komise v. Rada („AETR“) ( 40 ), který byl vydán v roce 1971 a v němž se mimo jiné jednalo o to, zda lze za akt považovat usnesení Rady týkající se vyjednávání a uzavření mezinárodní dohody členskými státy. Podle názoru Rady nepředstavovalo výše uvedené usnesení napadnutelný akt, a to ani z hlediska formy, ani z hlediska předmětu či obsahu tohoto rozhodnutí, nýbrž politickou dohodu mezi členskými státy v rámci Rady, která neměla zakládat žádná práva, ukládat povinnosti či měnit právní postavení.

79. Při přezkumu argumentů přednesených Radou Soudní dvůr prohlásil, že předmětem soudního přezkumu mohou být „veškerá opatření přijatá orgány bez ohledu na povahu či formu, která směřují k založení právních účinků“ ( 41 ). Po provedení přezkumu napadené dohody zdůraznil Soudní dvůr zvláště tyto dvě vlastnosti: zaprvé daná dohoda nevyjadřovala dobrovolné uspořádání vztahů, nýbrž byla výrazem určitého závazného směru jednání ( 42 ) a zadruhé ujednání obsažená v této dohodě mohla představovat případ „výjimky z postupů stanovených Smlouvou“ ( 43 ).

80. V souvislosti s tímto zásadním výrokem obsaženým v rozsudku AETR (EU:C:1971:32) věnoval Soudní dvůr zvláštní pozornost také okolnostem, za nichž byl napadený akt přijat. Kromě výše popsané objektivní složky může kontext, v němž se akt přijímá, poukazovat rovněž na další faktory, z nichž lze vyvodit buď záměr autora aktu zakládat účinky vůči třetím osobám, nebo to, zda byl autorovi znám možný vnější dopad daného opatření. Význam těchto okolností Soudní dvůr zdůraznil ve věci Francie v. Komise ( 44 ), v níž připustil napadnutelnost interních pokynů Komise kvůli tomu, že je lze odlišit od pouhých provozních pokynů „jak okolnostmi, za nichž byly přijaty, tak způsobem jejich zpracování, vydání a zveřejnění“ ( 45 ).

81. Na pozadí výše uvedené judikatury nyní přistoupím k analýze napadnutelnosti aktu, jehož platnost zpochybnil předkládající soud.

82. Program OMT je opatřením, které má atypické rysy přinejmenším po formální stránce. Byl navržen v Radě guvernérů ECB ve dnech 5. a 6. září 2012 a je zmíněn v příslušném zápisu z výše uvedeného zasedání, v němž se uvádí, že technické parametry tohoto opatření budou popsány v budoucí tiskové zprávě. Technické parametry programu byly tedy upřesněny na tiskové konferenci svolané předsedou této instituce a následně zveřejněny v angličtině v tiskové zprávě umístěné na internetových stránkách ECB, v níž byly upřesněny technické parametry programu. Zveřejnění a rozšíření programu na internetu je tedy jediným „úředním“ psaným textem, který je v případě programu OMT k dispozici, nepočítáme-li návrhy rozhodnutí a hlavních směrů, jež předložila ECB v tomto řízení a které nicméně představují interní dokumenty této instituce, dosud čekající na své schválení a následné zveřejnění v Úředním věstníku. Výše uvedené návrhy podrobněji rozvádějí to, co je v tiskové zprávě popsáno sice obecně, ale současně se značnou přesností.

83. Není tedy pochyb o tom, že program OMT představuje rozhodnutí s přesným obsahem, který byl projednáván po dobu dvou dnů a jehož hlavní aspekty byly schváleny v Radě guvernérů. Rovněž zveřejnění hlavních charakteristik programu jak na tiskové konferenci, tak v písemné podobě na internetových stránkách ECB svědčí o tom, že dotčená instituce měla zjevně v úmyslu oznámit to, co bylo předem schváleno v Radě guvernérů. Jedná se o obecný politický program, neboť stanoví, za jakých podmínek bude ECB jednat, dojde-li k zablokování transmisních kanálů měnové politiky, avšak současně se jedná i o opatření, které má mít bezprostřední vnější účinky. Pokud by tomu tak nemělo být, nedošlo by k oznámení tohoto opatření s co největší publicitou na tiskové konferenci ani ke zveřejnění jeho technických parametrů na internetových stránkách ECB.

84. A co více, okolnosti, které jsou s programem OMT spjaty, zřejmě potvrzují, že cílem ECB bylo způsobem možná poněkud neobvyklým „ovlivnit“ trhy, a to již pouhým oznámením programu. Výše uvedený projev, který přednesl předseda ECB dne 26. července 2012 v Londýně a jímž bylo oznámeno přijetí veškerých opatření nezbytných k „udržení jednotné měny“, a tisková konference, která se konala dne 2. srpna v návaznosti na zasedání Rady guvernérů konané téhož dne, jakož i situace, jíž v dané době čelily mnohé z členských států na trhu se státními dluhopisy, svědčí o tom, že cílem, který ECB sledovala při oznámení programu OMT, nebylo pouze informovat o interní činnosti související s opatřením, o němž se v té době teprve jednalo, ale také vyvolat určitý účinek oznámením o vytvoření potenciálně ambiciózního programu, jehož účelem, jak bude argumentováno, je zmírnit některé z problémů, s nimiž se v dané době potýkaly transmisní kanály měnové politiky. Dokládá to i okolnost, že oznámení programu mělo podle všeho zásadní dopad na finanční trhy, který podle ECB a Komise přetrvává i po více než dvou letech.

85. Dále je důležité vyzdvihnout, že program OMT nemá podobu oznámení prostého individuálního aktu, nýbrž spíše podobu oznámení uceleného normativního programu pro futuro s poměrně přesně stanovenými podmínkami a regulačním posláním. S ohledem na jeho obsah lze také uvést, že dne 6. září 2012 ECB neoznámila pouze nějaké rozhodnutí druhořadého významu. Naopak v tento den oznámila podrobnosti opatření, které mělo mít zcela jednoznačný dopad na eurozónu a které mělo být i přes svou nehotovost dlouhodobé.

86. Zde je vhodné se zmínit o druhé z okolností, které mají podle mě význam pro zamítnutí námitek proti přípustnosti. Je nezbytné si uvědomit, že v projednávané věci se jedná o akt veřejné komunikace centrální banky, jenž obsahuje program měnové politiky. Akty veřejné komunikace centrálních bank nelze srovnávat s obdobnými akty jiných institucí, ať již politických či odborných. V posledních třiceti letech prošly centrální banky zásadním vývojem, který se dotkl i jejich nástrojů měnové politiky, mezi něž, jak jednomyslně soudí odborníci, nyní patří také komunikace s veřejností.

87. Politika komunikace centrálních bank s veřejností se tak stala jednou z hlavních os současné měnové politiky. Vzhledem k tomu, že události na trzích nelze rozumně předvídat, představuje využití všech možností, jež nabízí komunikace centrálních bank s veřejností („komunikační strategie“) ( 46 ) účinný způsob, jak nezmařit určitá očekávání, a zajistit tím účinnost měnové politiky. Vezmeme-li v potaz prestiž těchto institucí a informace, jež mají k dispozici, jakož i pravomoci, které vykonávají prostřednictvím standardních nástrojů měnové politiky, lze tvrdit, že oznámení, stanoviska či prohlášení zástupců centrálních bank hrají v současné měnové politice zásadní úlohu ( 47 ).

88. Je nesporné, že i ECB zařadila komunikaci mezi své hlavní nástroje měnové politiky. Sama to také v minulosti uznala a nikdo jistě nepochybuje o tom, že pravidelná komunikace ECB s veřejností spočívající v poskytování informací o hlavních směrech její činnosti nebo zveřejňování určitých stanovisek, z nichž lze vyvodit budoucí činy této instituce, je ústředním pilířem činnosti ECB ( 48 ). Zastávám názor, že tato okolnost, která pokud jde o ECB, je velmi výstižná a charakteristická, má výrazný dopad na určení povahy takového aktu, jakým je program OMT, oznámený dne 6. září 2012.

89. A konečně s ohledem na výše popsaný význam komunikačních politik ECB bychom neměli zapomínat na to, že opačné řešení, tedy prohlášení nezpochybnitelnosti takového aktu, jakým je program OMT, by mohlo vést k tomu, že by se značné množství rozhodnutí ECB vymklo jakékoliv soudní kontrole pouze proto, že dosud nebyla formálně schválena a zveřejněna v Úředním věstníku. Pokud by totiž v konečném důsledku nebylo nutné, aby bylo určité opatření pro účely nabytí účinků úředně zveřejněno obvyklou formou, a k tomu, aby mohl být plně uplatněn jeho vnější dopad, by stačilo zveřejnit jej na tiskové konferenci nebo prostřednictvím tiskové zprávy, systém aktů a soudní kontroly zavedený Smlouvami by byl vážně ohrožen, kdyby nebylo možné legalitu tohoto opatření přezkoumat.

90. V konkrétním případě takového druhu jednání ECB, při němž získávají akty veřejné komunikace zvláštní význam pro účinnost měnové politiky, se z výše uvedených důvodů domnívám, že takový akt, jaký byl zpochybněn předkládajícím soudem, v podobě, v jaké byl oznámen dne 6. září 2012, má být s ohledem na svůj obsah, na objektivní účinky, jež může zakládat, ale i s ohledem na okolnosti, za nichž bylo dané opatření přijato, považován za akt vydaný institucí, jehož platnost může být zpochybněna v řízení o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU.

91. Mám tedy za to, že námitky proti přípustnosti předběžných otázek týkajících se platnosti musí být zamítnuty, což znamená, že na předběžnou otázku týkající se výkladu, kterou vznesl předkládající soud podpůrně, není třeba odpovídat.

VI – Předběžné otázky

A – První předběžná otázka: článek 119 SFEU a čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU a meze měnové politiky ECB

92. Prostřednictvím své první otázky BVerfG zpochybnil platnost programu OMT, který ECB oznámila dne 6. září 2012, přičemž se Soudního dvora konkrétně táže, zda je toto opatření neslučitelné s článkem 119 SFEU a s čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU a zda zasahuje do pravomoci členských států.

93. Ve svém předkládacím rozhodnutí dospěl BVerfG na základě rozsáhlého a podrobného odůvodnění k závěru, že existují dostatečné důvody k závěru, že ECB přijala opatření hospodářské politiky, a nikoli opatření měnové politiky, a současně konstatoval, že došlo k porušení zásady svěřených pravomocí, jíž se musí činnost ECB řídit. BVerfG upozorňuje na čtyři aspekty programu OMT, jež podle něj překročení pravomocí dokládají: podmíněnost, selektivnost, souběžnost a obcházení. Pochybnosti předkládajícího soudu obecně poukazují na otázku, jakým způsobem jsou vymezeny pravomoci ECB v okamžiku, kdy je třeba čelit takovým mimořádným situacím, k jakým došlo v letních měsících roku 2012.

1. Stanoviska zúčastněných

94. Všichni stěžovatelé v původním řízení se v podstatě shodují na takovém výkladu Smluv, podle něhož takový program, jaký oznámila ECB dne 6. září 2012, představuje opatření hospodářské politiky. Podle mínění stěžovatelů je program OMT v rozporu s mandátem, jenž ECB ukládá plnění cíle spočívajícího v udržení cenové stability, neboť se jedná o opatření, které má přímý dopad na zdroje financování dotčených členských států, což z napadeného opatření činí opatření hospodářské politiky. Ve svých vyjádřeních se stěžovatelé opakovaně dovolávají rozsudku Pringle ( 49 ), v němž bylo prohlášeno, že zřízení ESM představuje opatření hospodářské politiky a nemůže být považováno za opatření měnové politiky. Stěžovatelé mají za to, že takový program, jako je OMT, má obdobné vlastnosti jako ESM, a proto musí být rovněž považován za opatření hospodářské politiky.

95. Jak P. Gauweiler, tak R. Huber zdůrazňují zejména to, že původním cílem programu OMT není obnovení transmisních kanálů měnové politiky, nýbrž „záchrana eura“, k níž mělo dojít tím způsobem, že se dluhy dotčených států převedou na úroveň Společenství, což je neslučitelné se Smlouvami, neboť některé členské státy jsou tak nuceny nést zadlužení jiných členských států. Podle mínění výše uvedených stěžovatelů je zcela zřejmé, že takovéto opatření překračuje rámec „podpory“ hospodářských politik Unie a členských států, jejíž poskytování Smlouvy ECB umožňují.

96. Naproti tomu J. H. von Stein odmítá, že by úrokové sazby na trzích se státními dluhopisy byly během měsíců předcházejících oznámení programu OMT uměle udržovány. Podle jeho názoru tyto sazby pouze odrážejí původní tržní cenu, kterou ECB uměle ovlivnila tím, že oznámila, že je připravena k nákupu dluhopisů určitých členských států. Takovéto ovlivňování trhu je v rozporu s úkolem udržovat cenovou stabilitu, který ECB ukládají Smlouvy.

97. Bruno Bandulet zdůrazňuje, že program OMT nemůže řešit strukturální nedostatky v uspořádání měnové unie. Má za to, že takovouto pravomoc ECB v žádném případě nemá, neboť v opačném případě by byla porušena zásada demokracie a svrchovanosti lidu.

98. Také parlamentní skupina Die Linke zpochybňuje pravomoc ECB k přijetí programu OMT, avšak na základě jiných argumentů. Die Linke zdůrazňuje hospodářské dopady programů finanční pomoci, které byly postupně přijímány v různých členských státech. Tyto dopady dotvrzují, že ECB, která tato záchranná opatření podpořila provedením programu OMT, zasáhla do hospodářské politiky členských států. Kromě toho s cílem zpochybnit zásahy Unie a ECB v členských státech, na něž se vztahuje program finanční pomoci, odkazuje na některá ustanovení Listiny základních práv Evropské unie.

99. Všechny státy, které vstoupily do projednávaného řízení jako vedlejší účastníci, jsou stejně jako ECB a Komise více či méně toho názoru, že program OMT, v té podobě, v jaké byl oznámen prostřednictvím tiskové zprávy, představuje opatření měnové politiky, které je slučitelné s pravomocemi, jež ECB přiznávají Smlouvy.

100. Výše uvedené státy a orgány jsou zajedno rovněž v tom, že ECB má velkou míru volnosti, pokud jde o vymezování a provádění měnové politiky. Soudní dvůr by podle nich měl tuto volnost uznat a měl by schválit také cíle, jež ohlásila ECB při oznámení svého programu OMT. Co se týče těchto cílů, výše uvedené státy a orgány připouštějí, že ECB může přijmout nestandardní opatření měnové politiky za předpokladu, že to bude nezbytně nutné pro dosažení vytčených cílů. Konkrétně Polská republika a Španělské království se domnívají, že program OMT je soudržný s požadavky vyplývajícími ze zásady proporcionality.

101. Na rozdíl od předkládajícího soudu zmíněné státy a orgány rovněž shodně popírají, že z rozsudku Pringle (EU:C:2012:756) lze vyvodit závěr, že program OMT je opatřením hospodářské politiky. Podle jejich názoru se v rozsudku Pringle uznává, že hospodářská politika je úzce propojena s měnovou politikou, takže opatření hospodářské politiky může mít dopad na měnovou politiku a naopak, aniž se tím mění povaha daného opatření. Okolnost, že program OMT by mohl mít dopad na hospodářskou politiku, nemůže v projednávané věci sama o sobě změnit tento program v opatření hospodářské politiky.

102. Pokud jde o skutečnost, že program OMT měl uměle ovlivnit ceny na trhu se státními dluhopisy, vláda Polské republiky, Komise a ECB zdůrazňují, že ovlivňování cen je cílem každé měnové politiky, neboť přirozeným úkolem této politiky je působit na trhy prostřednictvím opatření zaměřených na změnu určitého jednání, avšak vždy s cílem splnit mandát svěřený ECB, jímž je v tomto případě udržení cenové stability.

103. Spolková republika Německo v zásadě tvrdí, že program OMT v té podobě, v jaké jej známe, má legální povahu, současně však trvá na tom, že v současné době byl tento program teprve oznámen, a až poté, co bude konkrétně uplatněn, bude možné posoudit, zda se ve skutečnosti jedná o opatření hospodářské či měnové politiky. V každém případě se Spolková republika Německo domnívá, že ECB má širokou posuzovací pravomoc a že o porušení Smluv bude možné hovořit pouze, pokud bude zjevné, že dané opatření je opatřením hospodářské politiky. Dále považuje za vhodné, aby Soudní dvůr poskytl kritéria, s jejichž pomocí by bylo možné uplatnit program OMT takovým způsobem, který bude v souladu se Smlouvami a v rámci možností také se základními ústavními strukturami Spolkové republiky Německo.

104. ECB obhajuje legalitu programu OMT, přičemž poukazuje na události, k nimž došlo v létě roku 2012. V té době zavládly mezi investory obavy týkající se možnosti zrušení eura, což vedlo k výraznému zvýšení úrokových sazeb, které se platily v souvislosti se státními dluhopisy některých členských států. ECB namítá, že za této situace ztratila schopnost provádět měnovou politiku prostřednictvím obvyklých transmisních kanálů, a že z důvodu následné fragmentace trhů se státními dluhopisy a problémů s financováním v některých státech (které se přenesly i na finanční instituce těchto států) nemohla řádně přenášet impulzy, jež ECB standardně vydává. Tato okolnost může být podle mínění ECB považována za důvod k přijetí takového nestandardního opatření měnové politiky, jakým je program OMT. Podle ECB tedy cílem programu není zajistit podmínky pro financování určitých členských států ani ovlivnit hospodářské politiky, nýbrž uvolnit výše zmíněné transmisní kanály měnové politiky ECB.

105. ECB nesouhlasí s tím, že by se za technickými znaky programu OMT skrývalo opatření hospodářské politiky. „Podmíněnost“, na kterou je odkazováno, je podle jejího mínění nezbytným nástrojem, který může zabránit tomu, aby se provádění programu OMT stalo pro dotčené státy pobídkou k tomu, aby upustily od uskutečňování strukturálních reforem nutných ke zlepšení jejich hospodářské základny. Obdobně ECB tvrdí, že „selektivnost“ opatření vyplývá ze samotného programu OMT, neboť k narušení transmisních kanálů došlo v důsledku zvýšení úrokové sazby dluhopisů některých států. Proto se ECB domnívá, že program OMT obsahuje pojistky, které zaručují jeho provázanost s měnovou politikou a jeho začlenění do rámce pravomocí, jež této instituci přiznávají Smlouvy.

2. Analýza

a) Úvodní poznámky

106. Než přistoupíme k podrobné analýze otázky, kterou položil BVerfG, měli bychom se zastavit u dvou aspektů, které jsou v projednávané věci rozhodující: statutu a mandátu ECB, jak jsou definovány ve Smlouvách, a u pojmu „nestandardní opatření měnové politiky“. Na obou těchto úrovních nalezneme základní prvky, podle nichž bude možné posoudit legalitu programu, jako je OMT, který podle ECB patří mezi výše uvedená nestandardní opatření měnové politiky.

i) Ke statutu a mandátu ECB

107. ECB je institucí, kterou Smlouvy pověřují výkonem výlučných pravomocí Unie v oblasti měnové politiky. ECB a národní centrální banky jsou součástí ESCB, jehož hlavním úkolem je zajistit „udržení cenové stability“, s výhradou opatření, jež může přijímat „na podporu hospodářské politiky“ ( 50 ). Na rozdíl od jiných centrálních bank je tedy pro ECB charakteristické to, že je vázána jasným mandátem, který je úzce spojen s bojem proti inflaci. Přípravné práce, které vedly k uzavření Maastrichtské smlouvy ( 51 ), i historiografická díla zabývající se měnovou politikou ( 52 ) potvrzují význam tohoto mandátu během jednání, která vedla ke zřízení ESB.

108. Kromě toho, že je ECB striktně vázána povinností zajistit udržení cenové stability, vyznačuje se, pokud jde o její úkoly i o její uspořádání, vysokou mírou nezávislosti ( 53 ). Smlouvy obsahují mnoho odkazů na nezávislou povahu veškerého jednání ECB, k čemuž je třeba přičíst velmi striktní povahu postupů, jimiž lze provést změny Statutu ESBC a ECB, což je okolnost, kterou se tato instituce liší od ostatních centrálních bank, jejichž regulační předpisy mohou měnit příslušné národní parlamenty ( 54 ). V případě ECB tomu tak není, neboť jakoukoli změnu jejího statutu lze provést jedině na základě změny Smluv ( 55 ).

109. Stejně jako v případě národních centrálních bank má nezávislost ECB rovněž za cíl držet tuto instituci stranou politických diskusí a kategoricky zakázat, aby jí jiné instituce či členské státy udílely jakékoli příkazy ( 56 ). Dalším důvodem tohoto oddělení od politického života je velmi odborná povaha a vysoká míra specializace, kterou se vyznačuje měnová politika ( 57 ).

110. Smlouvy totiž výslovně pověřují ECB vymezováním a prováděním měnové politiky, a za tímto účelem jí přiznávají významné nástroje k plnění jejích funkcí. Díky těmto nástrojům má ECB k dispozici jak znalosti, tak zvláště cenné informace, které jí umožňují účinněji vykonávat její poslání, a tím také postupem času rostou odborné znalosti a prestiž této instituce. Tyto charakteristiky mají zásadní význam, má-li být zajištěno, že impulzy měnové politiky skutečně proniknou do oblasti hospodářství, neboť, jak již bylo uvedeno výše, jedním z úkolů současných centrálních bank je ovlivňovat očekávání, přičemž hlavními nástroji, jež k tomuto účelu používají, jsou odborné znalosti, prestiž a komunikace s veřejností.

111. S ohledem na vše, co je uvedeno výše, je nezbytně nutné, aby při vymezování a provádění měnové politiky Unie byla ECB přiznána široká posuzovací pravomoc ( 58 ). Soudy, které vykonávají přezkum činnosti ECB, se proto musí vyvarovat nebezpečí, že budou přebírat úlohu této instituce a pouštět se na vysoce technickou půdu, na níž je nutné mít odborné znalosti a zkušenosti, které podle Smluv náleží zvláště ECB. Je tedy nutné, aby se soudní přezkum činnosti ECB, pokud jde o intenzitu, s výhradou jeho závazné povahy vyznačoval značnou mírou zdrženlivosti ( 59 ).

112. A konečně je třeba zdůraznit, že měnová politika ECB, jak jsme již uvedli, je prováděna prostřednictvím různých „transmisních kanálů či mechanismů“, jejichž pomocí tento orgán ovlivňuje trh a naplňuje svůj mandát, který spočívá v udržení cenové stability ( 60 ). Aby mohla ECB provádět svou měnovou politiku, musí mít pod kontrolou měnovou bázi hospodářství v zemích eurozóny, což činí vydáváním příslušných „impulzů“, zejména stanovováním úrokovým sazeb, a následným přenosem těchto impulzů z finančního sektoru až k podnikům a domácnostem ( 61 ).

113. Za účelem zajištění řádného fungování těchto transmisních kanálů proto statut ESBC a ECB přiznává ESBC výslovnou pravomoc k přijetí souboru „měnových funkcí a operací“. Pro účely projednávané věci jsou přitom relevantní ty operace, které jsou stanoveny v čl. 18 odst. 1 statutu, který umožňuje ECB a národním centrálním bankám „obchodovat na finančních trzích s pohledávkami a obchodovatelnými cennými papíry znějícími na měny Společenství nebo na měny třetích zemí a s drahými kovy formou promptních nebo termínovaných nákupů a prodejů, formou dohod o zpětném odkupu nebo formou výpůjček či půjček“.

114. Jak ovšem za okamžik uvidíme, o programu, jako je OMT, nelze říci, že patří mezi běžné nástroje měnové politiky ECB. Program OMT používá formálně jednu z výše uvedených měnových operací, avšak způsobem natolik neobvyklým, že máme důvod jej považovat za „nestandardní opatření měnové politiky“. Níže vysvětlím, jak lze tento termín vysvětlit konkrétněji, jakým způsobem jej odůvodňuje ECB a do jaké míry představuje nástroj legálně stanovený Smlouvami.

ii) Nestandardní opatření měnové politiky a začlenění programu OMT mezi tato opatření

– Nestandardní opatření měnové politiky, jak je vysvětluje ECB

115. ECB hájí legalitu programu OMT jakožto zásahu zaměřeného na uvolnění transmisních kanálů měnové politiky Unie. Jak bylo právě vysvětleno, tyto transmisní kanály měnové politiky nefungují jako nástroje s okamžitým účinkem, nýbrž jako rámec, v němž ECB vysílá určité množství „impulzů“, které mají proniknout do reálného hospodářství. Podle názoru ECB může být měnová politika ovlivněna faktory, které nesouvisí s transmisními kanály a mohou narušit řádný tok impulsů, jež ECB vysílá. Mezi faktory, jež mohou vážně poškodit „impulzy“, které ECB vysílá prostřednictvím transmisních kanálů měnové politiky, patří například mezinárodní politická či hospodářská krize nebo výrazná změna cen ropy.

116. ECB se domnívá, že pokud taková situace nastane, má za účelem uvolnění těchto kanálů pravomoc zasáhnout svými vlastními nástroji. V takovém případě se jedná o jiný typ zásahu, než jaký ECB zpravidla uplatňuje ve své praxi, neboť se nejedná o „běžnou“ operaci, ale spíše o operaci zaměřenou na uvolnění a následné obnovení nástrojů měnové politiky jako takových ( 62 ).

117. Členské státy, které jsou vedlejšími účastníky projednávaného řízení, i ECB tvrdí, že využití tohoto druhu nestandardních opatření v měnové politice je legitimní. Jak vyplývá ze spisu, během mezinárodní finanční krize, která započala v roce 2008 ( 63 ), využila tohoto druhu zásahu většina centrálních bank, a to včetně samotné ECB ( 64 ). Podle mínění ECB a členských států, které jsou vedlejšími účastníky řízení, Smlouvy nijak nebrání tomu, aby ECB uplatnila pravomoc obnovit své nástroje měnové politiky, nastanou-li okolnosti, v jejichž důsledku se výrazně naruší běžné fungování transmisních kanálů. Podle názoru Komise je tato pravomoc v souladu se Smlouvami, pokud je uplatněna s určitou obezřetností a doplněna zárukami.

118. Na základě výše uvedených předpokladů se nyní budeme konkrétně zabývat povahou programu OMT v podobě, v jaké byl oznámen prostřednictvím tiskové zprávy ze dne 6. září 2012.

– Program OMT jakožto nestandardní opatření měnové politiky

119. Program OMT formálně patří mezi operace, jež stanoví Statut ESCB a ECB ve výše uvedeném čl. 18 odst. 1. Je samozřejmé, že pokud toto ustanovení přiznává ESCB pravomoc nabývat cenné papíry a jiné obchodovatelné nástroje, činí tak především proto, aby měla ECB k dispozici nástroje, které jí umožní mít pod kontrolou měnovou bázi, což je běžný způsob, jak zajistit udržení cenové stability.

120. Současně je však třeba ihned dodat, že způsob, jakým program OMT uplatňuje pravomoci přiznané prostřednictvím čl. 18 odst. 1 statutu, se vymyká běžnému způsobu, jakým ECB provádí své operace. Není pochyb o tom, že selektivní opatření určené jednomu či několika státům eurozóny spočívající v nabytí jejich dluhopisů bez předchozího kvantitativního omezení a s důvěrou, že zlepší podmínky svého financování na trzích, je v běžné praxi ECB něčím zcela ojedinělým.

121. Jak je uvedeno v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012, v rámci programu OMT se předpokládá, že dojde k zásahu ECB na sekundárním trhu se státními dluhopisy, který této bance umožní získat dluhopisy států eurozóny, na něž se vztahuje program finanční pomoci a u nichž se předpokládají problémy s umístěním dluhopisů. Program OMT vychází z předpokladu, že došlo k působení vnějšího faktoru, který narušuje transmisní kanály měnové politiky. Tímto rušivým prvkem je podle odůvodnění, jež uvedla ECB, poměrně prudký a prakticky nezvladatelný růst rizikových přirážek některých států eurozóny, který v zásadě není v souladu s makroekonomickou situací těchto států a který svými důsledky brání ECB v tom, aby mohla účinně vysílat své impulzy, a plnit tak úkol spočívající v udržení cenové stability.

122. S ohledem na to, co je uvedeno výše, mám tedy za to, že program OMT lze považovat za nestandardní opatření měnové politiky s důsledky, které z toho plynou, pokud jde o přezkum tohoto opatření.

b) Pravomoci ECB a program OMT

123. S ohledem na předchozí úvahy se nyní přidržím dvou hledisek, na jejichž základě můžeme dospět k úplné odpovědi na první předběžnou otázku, kterou položil BVerfG.

124. Zaprvé je třeba přezkoumat, zda lze takový program, jako je OMT, považovat za opatření měnové politiky, nebo zda se jedná spíše o opatření hospodářské politiky, což by znamenalo, že se vymyká pravomoci ECB, přičemž výše uvedený přezkum musí být proveden s přihlédnutím k jednotlivým technickým znakům, jež zdůraznil BVerfG. V případě, že bude možné považovat program OMT za opatření měnové politiky, což také navrhnu, bude následně zapotřebí přezkoumat program OMT ve světle zásady proporcionality ve smyslu čl. 5 odst. 4 Smlouvy o EU.

i) Program OMT a hospodářská politika Unie a členských států jakožto hranice pravomoci ECB

– Hospodářská a měnová politika Unie

125. Jak jsem právě uvedl, BVerfG se táže, zda ECB schválením programu OMT přijala opatření hospodářské, a nikoli měnové politiky a porušila pravomoc Rady a členských států, kterou jim přiznává SFEU v čl. 119 odst. 1.

126. Vyjdeme-li z primárního unijního práva, čl. 119 odst. 1 SFEU stručně popisuje hlavní prvky hospodářské politiky Unie, která je podle tohoto ustanovení „založena na úzké koordinaci hospodářských politik členských států, na vnitřním trhu a na vymezení společných cílů a která je prováděna v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží.“ Přestože je toto ustanovení obecné, a tím i nejednoznačné, poskytuje nám základní prvky, jimiž lze definovat aspekty hospodářské politiky spadající do pravomoci Unie.

127. Smlouvy naproti tomu nijak nedefinují výlučnou pravomoc Unie v oblasti měnové politiky. Na toto konstatování poukázal Soudní dvůr v rozsudku Pringle, v němž byl nucen jakožto jediné referenční kritérium použít cíle měnové politiky, jež vymezuje SFEU ( 65 ). Hlavním kritériem, jímž je definována měnová politika, je její hlavní cíl, tedy cenová stabilita a podpora obecných hospodářských politik Unie (čl. 127 odst. 1 SFEU a čl. 282 odst. 2 SFEU). Soudní dvůr to potvrdil ve výše uvedeném rozsudku Pringle, v němž jediným kritériem, které mu posloužilo ke zjištění, zda daná reforma Smlouvy spadá či nespadá do oblasti měnové politiky, byly právě cíle, jež má tato politika plnit.

128. Přestože Smlouvy poskytují na první pohled jen málo kritérií, má unijní právo k dispozici nástroje výkladu, které lze uplatnit při určení, zda určité rozhodnutí spadá do oblasti hospodářské, nebo měnové politiky Unie.

129. Ačkoli se to může zdát samozřejmé, je třeba poukázat na to, že měnová politika je součástí obecné hospodářské politiky. Rozlišení obou politik v unijním právu je nutné kvůli struktuře Smluv a horizontálnímu a vertikálnímu rozdělení pravomocí v Unii, avšak z hlediska hospodářství lze tvrdit, že každé opatření měnové politiky spadá v konečném důsledku do širší kategorie obecné hospodářské politiky. Této souvislosti mezi oběma těmito politikami si povšiml i Soudní dvůr a také generální advokátka J. Kokott ve svém stanovisku předneseném ve věci Pringle, když oba konstatovali, že opatření hospodářské politiky nelze stavět na roveň opatření měnové politiky jen z toho důvodu, že může mít nepřímý vliv na stabilitu eura ( 66 ). Jak upozornily ECB, Komise a většina členských států, které vstoupily do uvedeného řízení jako vedlejší účastníci, tento výrok platí i naopak, neboť opatření měnové politiky se nemůže stát opatřením hospodářské politiky jen z toho důvodu, že může mít nepřímý vliv na hospodářskou politiku Unie a členských států.

130. Skutečnost, že se Smlouva nepokouší přesně definovat měnovou politiku Unie, je v souladu s funkčním pojetím úlohy měnové politiky, podle něhož spadají do měnové politiky veškerá opatření, která se přijímají prostřednictvím nástrojů měnové politiky. Pokud tedy určité opatření patří mezi nástroje, které mají podle právních předpisů sloužit k provádění měnové politiky, lze vycházet z prvotního předpokladu, že je toto opatření výsledkem provádění měnové politiky Unie. Jedná se samozřejmě o pouhý předpoklad, který lze vyvrátit například v případě, že dané opatření sleduje jiné cíle, než jaké jsou taxativně vyjmenovány v čl. 127 odst. 1 SFEU a v čl. 282 odst. 2 SFEU.

131. Také další ustanovení Smluv týkající se měnové politiky obsahují důležité prvky, jež obohacují definici této politiky. Články 123 SFEU a 125 SFEU, o nichž se podrobněji zmíním při přezkumu druhé předběžné otázky, tak obsahují striktní zákazy financování států, ať již prostřednictvím opatření měnového financování nebo prostřednictvím převodů mezi státy. Tyto zákazy potvrzují, že i když je měnová unie součástí Unie založené na hodnotě solidarity (článek 2 SEU) ( 67 ), sleduje rovněž cíl spočívající v udržení finanční stability, a za tímto účelem vychází ze zásady fiskální kázně a doložky „no bail-out“ ( 68 ).

132. Aby tedy opatření ECB mohlo účinně spadat do oblasti měnové politiky, musí být konkrétně určeno k plnění hlavního cíle spočívajícího v udržení cenové stability za předpokladu, že je prováděno prostřednictvím některého z nástrojů měnové politiky výslovně stanoveného Smlouvami a že není v rozporu s požadavky fiskální kázně a zákazu převzetí závazků veřejného sektoru členských států. Pokud zpochybněné opatření vykazuje izolované rysy typické pro opatření hospodářské politiky, může být slučitelné s mandátem ECB, pouze pokud je určeno k „podpoře“ opatření hospodářské politiky a pokud je podřízeno hlavnímu cíli ECB.

– Program OMT ve světle kritérií definujících hospodářskou politiku a měnovou politiku Unie

133. Soustřeďme se nyní na právě popsaná kritéria a zkusme posoudit, zda má program OMT povahu opatření měnové politiky nebo povahu opatření hospodářské politiky. Předkládající soud poukázal na několik prvků, z nichž by bylo možné vyvodit závěr, že se jedná o opatření hospodářské politiky, na něž se zvláště zaměřím. Nejprve bychom se však měli zastavit u cílů, které uvedla ECB k odůvodnění programu OMT a které následně zpochybnil BVerfG a odmítli stěžovatelé v původním řízení. Po přezkoumání uvedených důvodů a jejich právní kvalifikaci posoudím prvky, které jednotlivě uvedl předkládající soud: podmíněnost, souběžnost, selektivnost a obcházení.

– Cíle programu OMT

134. Jak ECB podrobně uvedla ve svém písemném vyjádření, během letních měsíců roku 2012 nastal v hospodářství zemí eurozóny souběh určitých mimořádných okolností: příliš vysoké rizikové přirážky uplatňované vůči některým členským státům, vysoká míra volatility na trzích se státními dluhopisy, fragmentace úvěru na mezibankovním trhu, a v důsledku všeho výše uvedeného pak také zvýšení nákladů podniků na financování. Na tyto události měly značný vliv také vzrůstající obavy na trzích týkající se hypotetického rozpadu jednotné měny, ať již kvůli selektivnímu odchodu jednoho či několika zúčastněných subjektů nebo kvůli přímému zrušení jednotné měny a návratu k národním měnám. Tyto skutečnosti žádný z účastníků tohoto řízení o rozhodnutí o předběžné otázce v zásadě nezpochybnil.

135. Podle názoru ECB měly výše zmíněné okolnosti dopad na standardní nástroje měnové politiky. Úrokové sazby státních dluhopisů nebyly stanovovány podle kvality cenného papíru, nýbrž podle místa, kde se dlužník nachází. Územní roztříštění úrokových sazeb uplatňovaných na dluhopisy vydávané státy eurozóny, jejichž výše v některých případech neodpovídala makroekonomické situaci dotčených států, působilo podle mínění ECB jako významná brzda její měnové politiky založené na využívání nejrůznějších nástrojů či transmisních kanálů. V okamžiku, kdy došlo k vážnému narušení trhu se státními dluhopisy, který je jedním z hlavních transmisních kanálů měnové politiky, přišla ECB o většinu prostoru, který jí byl vymezen pro účely plnění úkolů, jež jí ukládají Smlouvy.

136. ECB se domnívá, že s ohledem na výše uvedené skutkové okolnosti sleduje program OMT dva cíle, jeden krátkodobý a jeden střednědobý: především má zajistit snížení úrokových sazeb požadovaných v souvislosti s dluhopisy některého členského státu a následně „normalizovat“ rozpětí, a obnovit tak nástroje měnové politiky ECB.

137. Někteří ze stěžovatelů v původním řízení tvrdí, že ECB nesledovala výše zmíněný cíl, nýbrž cíl „zachránit jednotnou měnu“ prostřednictvím přeměny ECB ve vztahu k členským státům na věřitele poslední instance, a tím napravení některých nedostatků vymezení měnové unie. Nedomnívám se, že by existovaly přesvědčivé argumenty pro takový závěr. Okolnost, že v měsíčním bulletinu ECB ze srpna roku 2012 byla v souvislosti s opatřeními, jež vedla k oznámení učiněnému dne 6. září téhož roku, zdůrazněna souvislost mezi programem a „nevratností eura“, nepovažuji za natolik závažnou, aby mohla zpochybnit nepřetržitou a opakovanou obhajobu cílů programu OMT, kterou ECB uvádí od okamžiku oznámení tohoto programu až do tohoto řízení ( 69 ).

138. S ohledem na skutkové okolnosti a na cíl, na nějž odkazuje ECB, se tedy domnívám, že existuje dostatek prvků, aby bylo možné mít za to, že cíle vymezené programem OMT mohou být v zásadě považovány za legitimní. Skutkové okolnosti, k nimž došlo v létě 2012, nelze podle všeho zpochybnit, což platí i o postavení některých členských států na trzích se státními dluhopisy, a k hodnocení posouzení skutkových okolností ze strny ECB je kromě toho třeba přistupovat se značným respektem.

139. Mám tedy za to, že cíle vymezené programem OMT lze uznat v té podobě, v jaké je uvádí ECB, přičemž je třeba uznat, že ECB měla při oznámení programu OMT v úmyslu sledovat cíl měnové politiky. Jiná otázka je, zda analýza obsahu programu OMT povede k opačnému závěru. V tomto ohledu předkládající soud zdůrazňuje několik aspektů, které podle jeho názoru činí z programu OMT opatření hospodářské politiky, a na tyto aspekty se nyní zaměřím.

– Podmíněnost a souběžnost

140. BVerfG poukazuje na dva aspekty, které lze přezkoumat současně. Okolnost, že je program OMT vázán na existenci programu finanční pomoci, mezi jehož příjemce patří jeden či několik států, jejichž dluhopisy byly předmětem nákupu na sekundárním trhu, přičemž ECB váže cíle programu OMT na cíle programu finanční pomoci, podle mínění BverfG dokládá, že ECB nejedná v rámci měnové politiky, nýbrž v rámci hospodářské politiky ( 70 ). Taktéž se vyjádřili i všichni stěžovatelé v původním řízení, přičemž sice uváděli různá odůvodnění, avšak v zásadě dospěli k témuž výsledku.

141. ECB uvádí argument, že program OMT bude spuštěn pouze pod podmínkou, že se některý stát eurozóny stane příjemcem programu finanční pomoci sjednaného s ESM nebo EFSF, což znamená, že podmíněnost, kterou je tento program vázán, zaručuje, že provádění programu OMT nebude vést k tomu, že by dotčené členské státy polevily v přijímání zásadních strukturálních reforem, což bývá zpravidla označováno jako „morální riziko“ ( 71 ). Podle mínění ECB nelze nákup dluhopisů na sekundárním trhu vykládat jako bezpodmínečné podpůrné opatření, a to v zásadě proto, že k zásahu ze strany ECB dojde pouze v případě, že budou provedeny strukturální reformy, jež ukládá příslušný program finanční pomoci. ECB je toho názoru, že riziko průniku do oblasti hospodářské politiky je vyrovnáno okolností, že výrazný zásah ECB na sekundárním trhu se státními dluhopisy může ono „morální riziko“ neutralizovat.

142. Argument, který uvádějí stěžovatelé v původním řízení, není zcela neopodstatněný. Přestože ECB tvrdí, že vázání programu OMT na plnění programu finanční pomoci představuje podmínku, kterou si uložila sama a z níž se lze kdykoli vyvázat, stěžovatelé, a zejména pak Die Linke zdůraznili, že ECB neodkazuje na pouhé plnění programu pomoci, na němž se sama nijak nepodílí. ECB se těchto programů finanční pomoci naopak sama aktivně účastní. ECB má tedy „dvojí úlohu“, neboť je zaprvé držitelem pohledávky vyplývající ze státního dluhopisu vydaného určitým státem a zadruhé kontroluje a sjednává program finanční pomoci, který se týká téhož státu, včetně makroekonomické podmíněnosti, což argumenty přednesené ECB do značné míry zpochybňuje.

143. S tímto tvrzením v zásadě souhlasím. Přestože ECB v tiskové zprávě ze dne 6. září 2012 podmiňuje provedení programu OMT skutečným splněním závazků přijatých v rámci programu finanční pomoci, úloha, kterou tato instituce hraje v programech finanční pomoci, přesahuje rámec pouhé jednostranné účasti. Z právního předpisu upravujícího ESM ( 72 ), jakož i ze zkušeností s již provedenými a právě prováděnými programy finanční pomoci lze dostatečně vyvodit, že úloha, kterou hraje ECB při vymezování, schvalování a pravidelné kontrole těchto programů je sice významná, ne-li rozhodující ( 73 ). Kromě toho, jak zdůraznila Die Linke ve svých písemných a ústních vyjádřeních, podmíněnost, která byla uložena v rámci již schválených programů finanční pomoci, na nichž se ECB aktivně podílí, měla značný makroekonomický dopad na hospodářství dotčených států i na celou eurozónu. Toto konstatování potvrzuje, že ECB vzhledem ke své účasti ve výše uvedených programech pomoci aktivně zasáhla u opatření, o nichž by za určitých okolností bylo možné mít za to, že přesahují rámec pouhé „podpory“ hospodářské politiky.

144. Smlouva o zřízení ESM totiž přiznává ECB při plnění programu finanční pomoci mnohé pravomoci včetně účasti na jednáních a kontrolních misích ( 74 ). ECB se tedy podílí na utváření podmínek, které se ukládají státu žádajícímu o poskytnutí pomoci, a současně se následně účastní také misí zaměřených na hodnocení plnění těchto podmínek, což má zásadní význam pro účinné pokračování a případné ukončení programu. Tento úkol sdílí ECB s Komisí, ačkoli tomuto posledně jmenovanému orgánu Smlouva o zřízení ESM přiznává ještě významnější funkce.

145. Jak již bylo uvedeno výše, k tomu, aby byl program OMT považován za opatření měnové politiky, je nezbytné, aby jeho cíle spadaly do rámce této politiky a aby použité nástroje byly nástroji vlastními měnové politice. Podmíněnost programu OMT plněním programů finanční pomoci by mohla být ospravedlněna snahou, jistě legitimní, vymýtit i to nejmenší podezření týkající se „morálního rizika“, které by mohlo vzniknout v případě výrazného zásahu ECB na trhu se státními dluhopisy. Okolnost, že se tatáž instituce aktivně podílí na průběhu programů finanční pomoci, může nicméně vést k tomu, že se program OMT, je-li na tyto programy jednostranně vázán, změní v něco více než opatření měnové politiky. Pokud se totiž nákup státního dluhopisu jednostranně podmíní splněním určitých podmínek stanovených třetí osobou, není to totéž, jako učinit tak, když tato třetí osoba není tak úplně třetí osobou. V takovémto případě se podmíněný nákup dluhopisu může stát dalším nástrojem této podmíněnosti. Již sama okolnost, že může být takto chápán, tedy ve smyslu nástroje k zajištění makroekonomické podmíněnosti, může svými účinky oslabit, či dokonce zcela zničit cíle měnové politiky, jež sleduje program OMT.

146. Je pravda, že ECB má vždy možnost činit určitý nátlak na stát, na nějž se vztahuje program finanční pomoci, a to tak, že program OMT podmíní, byť pouze jednostranně, splněním určitých podmínek sjednaných v rámci ESM. Je však třeba od sebe odlišit opatření, jehož účelem je vyloučit „morální riziko“ a které může spočívat například v jednostranném uložení podmínek vyplývajících z programu finanční pomoci, a opatření, které – posuzováno komplexně – staví ECB do úlohy orgánu, který tuto podmíněnost sjednává a především přímo spolukontroluje ( 75 ).

147. Domnívám se proto, že ECB při vymezování a oznámení programu OMT jakožto součásti širšího rámce zásahů ECB do programů finanční pomoci sjednaných v rámci ESM nezohlednila dopad jejího zásahu do těchto programů finanční pomoci na měnovou povahu programu OMT v dostatečné míře.

148. Za těchto okolností je tedy namístě přezkoumat, jaké bezprostřední dopady bude mít tento argument na otázku, zda program OMT spadá do měnové politiky Unie.

149. Mám za to, že výše uvedený závěr nebrání tomu, aby se ECB pravidelně zapojovala do programů finanční pomoci vymezených Smlouvou o zřízení ESM. Okolnost, že dojde ke schválení programu finanční pomoci, v žádném případě nepředznamenává, že nastanou okolnosti, za nichž ECB musí program OMT spustit.

150. Pokud by nastaly mimořádné okolnosti, které by vedly ke spuštění programu OMT, aby si tento program zachoval svou povahu opatření spadajícího do oblasti měnové politiky, bylo by zásadní, aby se ECB následně vyvázala z jakékoli přímé účasti na kontrole programu finanční pomoci, který je uplatňován v dotčeném členském státě. ECB by nic nebránilo získávat informace, nebo dokonce vznášet sama připomínky ( 76 ), avšak v žádném případě by nebylo možné ECB povolit, aby se v případě trvání takového programu, jakým je OMT, nadále podílela na kontrole programu finanční pomoci vztahujícího se na členský stát, který je současně i předmětem výrazného zásahu ze strany ECB na sekundárním trhu se státními dluhopisy. Domnívám se tedy, že k tomu, aby si program OMT zachoval svou povahu opatření měnové politiky určeného výlučně k obnově transmisních kanálů měnové politiky, je nutné zachovat mezi oběma programy tento funkční odstup.

151. Shrnuto, a z hlediska, které jsem právě přezkoumal, mám za to, že program OMT má být považován za opatření měnové politiky, pokud se ECB v případě uplatnění tohoto programu zdrží veškerých přímých zásahů do programů finanční pomoci sjednaných s ESM/EFSF.

– Selektivnost

152. Druhá charakteristika zpochybňující měnovou povahu programu OMT, na niž upozornil předkládající soud, je tzv. „selektivnost“, kterou chápe jako okolnost, že je dané opatření určeno jednomu či několika státům, v každém případě však nikoli všem státům eurozóny. Tato vlastnost je v rozporu s obvyklou praxí ECB, která směřuje svá opatření ve prospěch celé eurozóny, nikoli pouze některým zeměpisným oblastem ekonomiky. Podle mínění BVerfG tato selektivnost vede navíc i k narušení podmínek financování na trhu, což by mohlo působit v neprospěch dluhopisů ostatních členských států.

153. Tuto výtku nepovažuji za přesvědčivou, neboť nemůže prokázat, že selektivnost jako taková uplatněná na program OMT představuje opatření hospodářské politiky. ECB jednak přesvědčivě tvrdí, že rozpětí úrokových sazeb, které mohlo zablokovat transmisní kanály měnové politiky, bylo omezeno na dluhopisy určité skupiny států. Právě z této okolnosti program OMT vychází, jinak by totiž nebylo zapotřebí podmiňovat provedení tohoto programu plněním programu finanční pomoci. Selektivnost je tedy pouze logickým důsledkem programu, jehož účelem bylo vyřešit stav blokace, který nastal v několika členských státech. Okolnost, že přitom dochází k narušení trhu nebo k poškození dluhopisů jiných členských států, nemůže nijak ovlivnit kvalifikaci programu OMT jako opatření měnové politiky, neboť účinnost tohoto programu nelze zaručit jinak nežli zaměřením na dluhopisy dotčených států.

154. Okolnost, že je program OMT