STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MICHALA BOBKA

přednesené dne 23. září 2020 ( 1 )

Spojené věci C‑83/19, C‑127/19 a C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“

proti

Inspecţia Judiciară

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunalul Mehedinţi (soud prvního stupně v Mehedinţi, Rumunsko)]

a

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“

proti

Consiliul Superior al Magistraturii

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Curtea de Apel Alba Iulia (odvolací soud v Karlovském Bělehradě, Rumunsko)]

a

PJ

proti

QK

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko)]

Věc C‑291/19

SO

proti

TP a dalším

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Curtea de Apel Braşov (odvolací soud v Brašově, Rumunsko)]

Věc C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“,

OL

proti

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Curtea de Apel Piteşti (odvolací soud v Pitešti, Rumunsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Smlouva o přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii – Rozhodnutí Komise 2006/928/ES, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování (MSO) – Povaha a právní účinky MSO a zpráv vytvořených Komisí na jeho základě – Dočasné jmenování vedení soudní inspekce – Vnitrostátní právní předpisy týkající se zřízení a organizace oddělení úřadu státního zastupitelství pověřeného vyšetřováním trestných činů spáchaných v rámci soudního systému – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Právní stát – Nezávislost soudnictví“

Obsah

I. Úvod II. Právní rámec A. Unijní právo 1. Primární právo 2. Rozhodnutí o zřízení MSO B. Rumunské právo 1. Rumunská ústava 2. Ustanovení týkající se soudní inspekce a) Zákon č. 317/2004 b) Mimořádné nařízení č. 77/2018 3. Ustanovení týkající se oddělení pro vyšetřování trestných činů spáchaných v rámci soudního systému a) Zákon č. 207/2018 b) Mimořádné nařízení č. 90/2018 c) Mimořádné nařízení č. 92/2018 d) Mimořádné nařízení č. 7/2019 e) Mimořádné nařízení č. 12/2019 III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky A. Věc C‑83/19 B. Věc C‑127/19 C. Věc C‑195/19 D. Věc C‑291/19 E. Věc C‑355/19 F. Řízení před Soudním dvorem IV. Analýza A. K přípustnosti předběžných otázek 1. C‑83/19 2. C‑127/19 a C‑355/19 3. C‑195/19 a C‑291/19 4. Dílčí závěr k přípustnosti B. Relevantní unijní právo a kritéria 1. K mechanismu pro spolupráci a ověřování (MSO) a) Jsou rozhodnutí o zřízení MSO a zprávy o MSO unijními akty? b) Je smlouva o přistoupení náležitým právním základem? 1) Formální právní základ 2) Obsah a cíle 3) Doba trvání MSO 4) Dílčí závěr c) Právní účinky MSO 1) Právní účinky rozhodnutí o zřízení MSO 2) Právní účinky zpráv o MSO d) Spadají dotčená vnitrostátní opatření do oblasti působnosti MSO? 2. Zásada nezávislosti soudnictví: článek 47 Listiny nebo čl. 19 odst. 1 SEU a) Článek 47 Listiny b) Článek 19 odst. 1 SEU c) Článek 19 odst. 1 SEU a nebezpečí příliš otevřených stavidel 3. Kritéria a povaha hodnocení a) Kritéria: vnější aspekty nezávislosti soudnictví a doktrína zdání b) Povaha posouzení: co má být zjišťováno C. Posouzení dotčených vnitrostátních ustanovení 1. Obecný kontext 2. Dočasné jmenování vedení soudní inspekce a) Předkládací rozhodnutí a stanovisko účastníků řízení b) Analýza c) Dílčí závěr 3. Oddělení pro vyšetřování trestných činů spáchaných v rámci soudního systému a) Předkládací rozhodnutí a stanovisko účastníků řízení b) Analýza i) Odůvodnění – Jednoznačné a srozumitelné odůvodnění? – Skutečné odůvodnění? ii) Záruky iii) Kontext a praktické fungování iv) Přiměřená lhůta c) Dílčí závěr V. Závěry

I. Úvod

1. Projednávané věci se týkají dvou institucionálních aspektů rumunského soudního systému, které byly nedávno změněny reformou tzv. „justičních zákonů“ ( 2 ) provedenou v tomto členském státě. V podstatě se těchto pět žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce posuzovaných společně v tomto stanovisku týká na straně jedné dočasného jmenování vedoucího Inspecția Judiciară (soudní inspekce, Rumunsko) a na straně druhé zřízení oddělení v rámci úřadu státního zastupitelství pověřeného vyšetřováním trestných činů spáchaných v rámci soudního systému ( 3 ).

2. Všechny uvedené věci však mají společné dvě úvodní otázky, které je potřeba vyřešit na samém počátku. Zaprvé, jakou právní povahu a účinky má „mechanismus pro spolupráci a ověřování“ (dále jen „MSO“) ( 4 ) zavedený rozhodnutím Komise 2006/928/ES ( 5 )?

3. Na základě MSO vydává Evropská komise pravidelné zprávy. Ve své zprávě zveřejněné v roce 2018 ( 6 ) určila Komise několik problematických aspektů týkajících se nedávných reforem provedených v rumunském soudním systému, které jsou předmětem žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce podaných v projednávaných věcech. Na základě těchto skutkových okolností požádaly předkládající soudy o objasnění právního postavení MSO a zpráv Komise, zejména s cílem zjistit, zda doporučení obsažená ve zprávách Komise jsou pro rumunské orgány závazná.

4. Ve svých předběžných otázkách vyjadřují předkládající soudy určité pochybnosti o slučitelnosti vnitrostátních legislativních změn se zásadami právního státu, účinné soudní ochrany a nezávislosti soudnictví, přičemž míří na řadu ustanovení primárního práva, zejména na článek 2 SEU, čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, jakož i čl. 47 druhý pododstavec Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Druhou úvodní otázkou, kterou je potřeba vyjasnit, je tedy to, která z těchto ustanovení jsou v projednávaných věcech použitelná, a to za specifických okolností, jež nastaly po přistoupení Rumunska, kdy je MSO stále použitelný.

II. Právní rámec

A. Unijní právo

1. Primární právo

5. Podle čl. 4 odst. 3 Smlouvy o přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii (dále jen „smlouva o přistoupení“) ( 7 ) mohou před přistoupením orgány Unie přijmout, mimo jiné, opatření uvedená v článcích 37 a 38 aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska (dále jen „akt o přistoupení“) ( 8 ).

6. Článek 2 aktu o přistoupení stanoví, že ode dne přistoupení se ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány přede dnem přistoupení stávají závaznými pro Rumunsko a uplatňují se za podmínek stanovených v uvedených smlouvách a v aktu o přistoupení.

7. Článek 37 aktu o přistoupení stanoví: „Pokud Bulharsko nebo Rumunsko nesplní závazky přijaté v rámci jednání o přistoupení, a tím způsobí vážné narušení fungování vnitřního trhu, včetně jakýchkoli závazků ve všech odvětvových politikách, které se týkají hospodářských činností s přeshraničním účinkem, nebo bezprostřední riziko takového narušení, může Komise až do konce období tří let po přistoupení na odůvodněnou žádost členského státu nebo z vlastního podnětu přijmout vhodná opatření. Opatření musí být přiměřená s tím, že budou upřednostněna taková, která nejméně naruší fungování vnitřního trhu, a bude-li to vhodné, budou přednostně uplatňovány stávající odvětvové ochranné mechanismy. Tyto ochranné mechanismy nesmějí sloužit jako prostředky svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy. Ochranná doložka může být použita i před přistoupením na základě monitorovacích zjištění a přijatá opatření vstoupí v platnost dnem přistoupení, pokud v nich nebude stanoveno pozdější datum. Opatření nebudou zachována déle, než je nezbytně nutné, a v každém případě budou zrušena po splnění dotyčného závazku. Mohou však být uplatňována i po uplynutí období stanoveného v prvním pododstavci, dokud nebudou dotyčné závazky splněny. Podle pokroku v plnění závazků učiněného novým členským státem může Komise opatření přiměřeně upravit. Komise informuje Radu v potřebném předstihu před zrušením ochranných opatření a v tomto ohledu přihlíží k vyjádření Rady.“

8. Článek 38 aktu o přistoupení stanoví: „Pokud se v Bulharsku nebo Rumunsku vyskytnou vážné nedostatky nebo bezprostřední riziko nedostatků v provádění, stavu provedení nebo v uplatňování rámcových rozhodnutí nebo jiných dotyčných závazků, nástrojů spolupráce a rozhodnutí týkajících se vzájemného uznávání v oblasti trestního práva podle hlavy VI Smlouvy o EU a směrnic a nařízení týkajících se vzájemného uznávání v občanských věcech podle hlavy IV Smlouvy o ES, může Komise až do konce období tří let po přistoupení na odůvodněnou žádost členského státu nebo z vlastního podnětu a po konzultaci s členskými státy přijmout vhodná opatření a upřesnit podmínky a způsob provedení těchto opatření. Tato opatření mohou spočívat v dočasném pozastavení uplatňování dotyčných ustanovení a rozhodnutí ve vztazích mezi Bulharskem nebo Rumunskem a jiným členským státem nebo členskými státy, aniž by tím bylo dotčeno pokračování úzké soudní spolupráce. Tato ochranná doložka může být použita i před přistoupením na základě monitorovacích zjištění a přijatá opatření vstoupí v platnost dnem přistoupení, pokud v nich nebude stanoveno pozdější datum. Opatření nebudou zachována déle, než je nezbytně nutné, a v každém případě budou zrušena po odstranění nedostatků. Mohou však být uplatňována i po uplynutí období stanoveného v prvním pododstavci, dokud budou tyto nedostatky přetrvávat. Podle pokroku v nápravě zjištěných nedostatků učiněném novým členským státem může Komise po konzultaci s členskými státy opatření přiměřeně upravit. Komise informuje Radu v potřebném předstihu před zrušením ochranných opatření a v tomto ohledu přihlíží k vyjádření Rady.“

2. Rozhodnutí o zřízení MSO

9. Rozhodnutí o zřízení MSO bylo podle bodu 5 odůvodnění tohoto rozhodnutí přijato na základě článků 37 a 38 aktu o přistoupení.

10. Podle bodu 6 odůvodnění rozhodnutí o zřízení MSO „nedořešené otázky ohledně odpovědnosti a účinnosti soudního systému a donucovacích orgánů si vyžadují zřízení mechanismu pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci“.

11. Článek 1 rozhodnutí o zřízení MSO stanoví, že Rumunsko bude Komisi každoročně předkládat zprávu o pokroku při dosahování jednotlivých referenčních cílů uvedených v příloze rozhodnutí o zřízení MSO. Podle článku 2 Komise sdělí Evropskému parlamentu a Radě své vlastní připomínky a zjištění ohledně zprávy předložené Rumunskem poprvé v červnu 2007 a dále, pokud o to bude požádána, ale nejméně každých šest měsíců. Článek 3 stanoví, že rozhodnutí o zřízení MSO „vstoupí v platnost jen za podmínky a v den vstupu v platnost smlouvy o přistoupení“. Podle článku 4 je rozhodnutí o zřízení MSO určeno všem členským státům.

12. Příloha rozhodnutí o zřízení MSO obsahuje „referenční cíle pro Rumunsko uvedené v článku 1“. Prvním referenčním cílem uvedeným v této příloze je: „zajistit transparentnější a účinnější soudní řízení, zejména posílením kapacit a odpovědnosti Vrchní rady soudců a státních zástupců. […]“; třetím referenčním cílem je „prohlubovat již dosažený pokrok, pokračovat v profesionálním a nestranném vyšetřování případů obvinění z korupce na vyšších pozicích“ a čtvrtým referenčním cílem je „přijmout další opatření k předcházení a k boji proti korupci, zejména v rámci místní samosprávy“.

B. Rumunské právo

1. Rumunská ústava

13. Článek 115 odst. 4 Constituția României (rumunská ústava) stanoví, že „vláda může přijímat mimořádná nařízení pouze ve výjimečných případech, jejichž úpravu nelze odložit, a je povinna naléhavost těchto nařízení v jejich obsahu odůvodnit“.

14. Podle čl. 133 odst. 1 rumunské ústavy platí, že „Vrchní rada soudců a státních zástupců je garantem nezávislosti soudnictví“.

15. Článek 132 odst. 1 rumunské ústavy stanoví, že „státní zástupci vykonávají svou činnost v souladu se zásadou legality, nestrannosti a hierarchické kontroly, z pověření ministra spravedlnosti“.

2. Ustanovení týkající se soudní inspekce

a) Zákon č. 317/2004

16. Článek 65 zákona č. 317/2004, o Vrchní radě soudců a státních zástupců, stanoví: „(1) Prostřednictvím reorganizace soudního inspektorátu se zřizuje soudní inspekce jakožto orgán s právní subjektivitou v rámci Vrchní rady soudců a státních zástupců se sídlem v Bukurešti. (2) Vedoucím soudní inspekce je hlavní inspektor ve spolupráci se zástupcem hlavního inspektora, přičemž obě tyto funkce jsou obsazovány jmenováním na základě výběrového řízení pořádaného Vrchní radou soudců a státních zástupců. (3) Soudní inspekce jedná v souladu se zásadou funkční nezávislosti a prostřednictvím soudních inspektorů jmenovaných za podmínek stanovených zákonem provádí analýzy, ověřování a kontroly ve specifických oblastech činnosti.“

17. Podle článku 67 zákona č. 317/2004: „1. Hlavní inspektor a zástupce hlavního inspektora jsou jmenováni plénem [Vrchní rady soudců a státních zástupců] z řad soudních inspektorů činných ve funkci v návaznosti na výběrové řízení, které spočívá v předložení projektu týkajícího se výkonu funkcí specifických pro dané řídící místo a v písemné zkoušce ověřující znalosti o řízení, komunikaci, lidských zdrojích, schopnosti kandidáta přijímat rozhodnutí a převzít odpovědnost, odolnosti uchazeče vůči stresu, jakož i v psychologickém testu. 2. Toto výběrové řízení organizuje [Vrchní rada soudců a státních zástupců] podle pravidel schválených rozhodnutím pléna [Vrchní rady soudců a státních zástupců] zveřejněným v Monitorul Oficial al României, v části I. 3. Pořádání výběrových řízení na pozici hlavního inspektora a zástupce hlavního inspektora se vyhlašuje nejméně tři měsíce před jejich konáním. 4. Funkční období hlavního inspektora a zástupce hlavního inspektora je tříleté a opakované jmenování je možné pouze jednou, a to v souladu s ustanoveními čl. 67 odst. 1. 5. Hlavní inspektor a zástupce hlavního inspektora mohou být odvoláni z funkce plénem [Vrchní rady soudců a státních zástupců] v případě, že neplní nebo nesprávně plní své řídící pravomoci. O odvolání se rozhoduje na základě výroční zprávy o auditu podle článku 68. 6. Proti rozhodnutí o odvolání přijatému plénem [Vrchní rady soudců a státních zástupců] lze podat opravný prostředek do 15 dnů od jeho doručení, a to k senátu pro správní a daňové spory při Înalta Curte de Casație și Justiție [(Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko)]. Podáním opravného prostředku se odkládá vykonatelnost rozhodnutí [Vrchní rady soudců a státních zástupců]. Rozhodnutí o opravném prostředku je nezvratné.“

b) Mimořádné nařízení č. 77/2018

18. Článek I mimořádného nařízení vlády č. 77/2018, kterým se doplňuje článek 67 zákona č. 317/2004 o Vrchní radě soudců a státních zástupců (dále jen „mimořádné nařízení č. 77/2018“) ( 9 ), vložil za čl. 67 odst. 6 zákona č. 317/2004 dva nové odstavce: „7. Uvolní-li se místo hlavního inspektora, případně zástupce hlavního inspektora soudní inspekce po skončení jejich funkčního období, zastoupení na této pozici je zajištěno hlavním inspektorem, případně zástupcem hlavního inspektora, jejichž funkční období skončilo, a to až do dne, kdy je toto místo obsazeno za podmínek stanovených zákonem. 8. Skončí-li mandát hlavního inspektora z jiného důvodu, než je uplynutí funkčního období, zastoupení na této pozici je zajištěno zástupcem hlavního inspektora, a to až do dne, kdy je toto místo obsazeno za podmínek stanovených zákonem. Skončí-li mandát zástupce hlavního inspektora z jiného důvodu, než je uplynutí funkčního období, zastoupení na této pozici je zajištěno soudním inspektorem, kterého jmenuje hlavní inspektor, a to až do dne, kdy je toto místo obsazeno za podmínek stanovených zákonem.“

19. Podle článku II mimořádného nařízení č. 77/2018 platí, že ustanovení čl. 67 odst. 7 zákona č. 317/2004 „se použijí rovněž na případy, kdy je k datu vstupu tohoto mimořádného nařízení v platnost neobsazena pozice hlavního inspektora, případně zástupce hlavního inspektora soudní inspekce“.

3. Ustanovení týkající se oddělení pro vyšetřování trestných činů spáchaných v rámci soudního systému

a) Zákon č. 207/2018

20. Článkem I odst. 45 zákona č. 207/2018, kterým se mění a doplňuje zákon č. 304/2004 o organizaci soudního systému (dále jen „zákon č. 207/2018“) ( 10 ), byl za článek 88 zákona č. 304/2004 vložen nový oddíl upravující oddělení pro vyšetřování trestných činů spáchaných v rámci soudního systému (dále jen „SIIJ“), který obsahuje články 881 až 889.

21. Článek 881 zákona č. 304/2004, ve znění pozdějších předpisů, zní následovně: „1. Zřizuje se [SIIJ] v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru)]. Toto oddělení bude mít výlučnou pravomoc ve vztahu k trestnímu řízení vedenému ohledně trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci, včetně vojenských soudců a státních zástupců a členů [Vrchní rady soudců a státních zástupců]. 2. Pravomoc [SIIJ] zůstane zachována i v trestních řízeních, v nichž jsou kromě osob uvedených v odstavci 1 stíhány i jiné osoby. […] 4. Vedením [SIIJ] je pověřen hlavní státní zástupce tohoto oddělení ve spolupráci se zástupcem hlavního státního zástupce, kteří jsou jmenováni plénem [Vrchní rady soudců a státních zástupců] za podmínek stanovených tímto zákonem. 5. Kompetenční spory mezi [SIIJ] a ostatními útvary nebo jednotkami státního zastupitelství řeší nejvyšší státní zástupce Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru)]. […]“

22. Článek 882 zákona č. 304/2004, ve znění pozdějších předpisů, stanoví: „1. [SIIJ] vykonává svou činnost v souladu se zásadami legality, nestrannosti a hierarchické kontroly. 2. Pověření nebo vyslání státních zástupců k [SIIJ] se zakazuje. 3. [SIIJ] vykonává svou činnost nejvýše v počtu patnácti státních zástupců. 4. Počet pracovních míst v [SIIJ] může být upraven v závislosti na objemu činnosti usnesením nejvyššího státního zástupce Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru)] na žádost hlavního státního zástupce tohoto oddělení a se souhlasem pléna [Vrchní rady soudců a státních zástupců].“

23. Článek 883 a článek 884 zákona č. 304/2004, ve znění pozdějších předpisů, upravují postup jmenování hlavního státního zástupce SIIJ a jeho zástupce, včetně složení výběrové komise hlavního státního zástupce a podmínek účasti ve výběrovém řízení. Zejména první odstavec článku 883 stanoví, že „hlavní státní zástupce [SIIJ] je do své funkce jmenován plénem [Vrchní rady soudců a státních zástupců] v návaznosti na výběrové řízení, které spočívá v předložení projektu týkajícího se plnění úkolů specifických pro danou vedoucí pozici, jehož cílem je posoudit řídící dovednosti uchazeče, schopnost efektivního řízení zdrojů, schopnost přijímat rozhodnutí a převzít odpovědnost, komunikační dovednosti a odolnost vůči stresu, jakož i jeho bezúhonnost, výkon činnosti státního zástupce a vztah k hodnotám, které jsou této profesi vlastní, například nezávislosti soudnictví a respektování základních práv a svobod“. Dále, podle čl. 883 odst. 7 platí, že „o odvolání hlavního státního zástupce [SIIJ] z funkce rozhoduje plénum [Vrchní rady soudců a státních zástupců] v případě, že hlavní státní zástupce neplní povinnosti s jeho funkcí spjaté nebo mu v průběhu posledních tří let bylo uloženo kárné opatření, a to na návrh komise specifikované v odstavci 2“. Podle čl. 883 odst. 8 platí, že „hlavní státní zástupce [SIIJ] bude do své funkce jmenován na dobu tří let, opakované jmenování je možné pouze jednou“.

24. Článek 885 zákona č. 304/2004, ve znění pozdějších předpisů, upravuje postup výběru státních zástupců SIIJ a pravidla výběrového řízení, která zahrnují i pohovor na plénu Vrchní rady soudců a státních zástupců a zhodnocení činností vykonávaných uchazeči. Podle odstavce 1 jsou státní zástupci jmenováni plénem Vrchní rady soudců a státních zástupců na základě výběrového řízení na dobu tří let s možností opětovného jmenování, a to na celkovou dobu trvání funkčního období devět let. Podle odstavce 3 je podmínkou účasti státních zástupců v tomto výběrovém řízení splnění následujících kumulativně stanovených podmínek: „a) státnímu zástupci nebylo v průběhu uplynulých tří let uloženo kárné opatření; b) dosáhl úrovně, která je předepsána pro výkon funkce na státním zastupitelství při odvolacím soudu, nebo úrovně vyšší; c) funkci státního zástupce skutečně vykonává po dobu nejméně osmnácti let; d) absolvoval příslušné odborné školení; e) je morálně bezúhonný“.

25. Článek 888 odst. 1 stanoví, že pravomoci SIIJ zahrnují: a) zahájení trestního řízení pro trestné činy spadající do jeho pravomoci; b) podávání obžalob ve věcech týkajících se trestných činů uvedených pod písmenem a); c) vytvoření a aktualizace databáze trestných činů spadajících do jeho pravomoci a d) vykonávání jiných pravomocí, které mu byly svěřeny zákonem. Podle čl. 888 odst. 2 platí, že „jednání ve věcech spadajících do pravomoci tohoto oddělení se konají za účasti státních zástupců soudního oddělení Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru)] nebo státních zástupců státního zastupitelství při soudu, u nějž řízení probíhá“.

26. Článek III zákona č. 207/2018 stanoví: „(1) [SIIJ] zahájí svou činnost ve lhůtě tří měsíců ode dne vstupu tohoto zákona v platnost. (2) Věci spadající do pravomoci [SIIJ], které probíhají u kterékoli divize státního zastupitelství a nebylo o nich přede dnem, kdy toto oddělení zahájí svou činnost, dosud rozhodnuto, budou tomuto oddělení předány k dořešení, jakmile toto oddělení zahájí svou činnost.“

b) Mimořádné nařízení č. 90/2018

27. Mimořádné nařízení vlády č. 90/2018 o opatřeních týkajících se pravidel upravujících fungování [SIIJ] (dále jen „mimořádné nařízení č. 90/2018“) ( 11 ) bylo přijato za účelem zajištění zahájení činnosti SIIJ ve lhůtě stanovené v čl. III odst. 1 zákona č. 207/2018. V preambuli tohoto mimořádného nařízení se uvádí, že vzhledem k tomu, že Vrchní rada soudců a státních zástupců nedokončila ke dni přijetí tohoto zákona postup pro zahájení činnosti SIIJ, považovala vláda za nezbytné přijmout naléhavá legislativní opatření upravující, odchylně od nových článků 883 až 885 zákona č. 304/2004, jednoduchý postup pro dočasné jmenování hlavního státního zástupce, jeho zástupce a alespoň jedné třetiny státních zástupců tohoto oddělení.

28. Článek I mimořádného nařízení č. 90/2018 mění čl. 882 odst. 3 zákona č. 304/2004 takto: „V [SIIJ] působí na pozici státního zástupce 15 osob.“

29. Článek II mimořádného nařízení č. 90/2018 zavádí postup odchylující se od článků 883 až 885 zákona č. 304/2004 za účelem dočasného jmenování hlavního státního zástupce a alespoň jedné třetiny státních zástupců SIIJ. Zejména pak podle odstavce 1 tohoto ustanovení platí, že před skončením výběrových řízení pořádaných za účelem jmenování do funkce hlavního státního zástupce SIIJ a do výkonných funkcí státních zástupců tohoto oddělení budou funkce hlavního státního zástupce a alespoň jedné třetiny výkonných funkcí státních zástupců dočasně vykonávány státními zástupci, kteří splní podmínky stanovené zákonem pro jmenování na tyto pozice a budou vybráni komisí pověřenou uspořádáním výběrového řízení, jejíž složení bude v souladu s čl. 883 odst. 2 zákona č. 304/2004. Podle odstavce 2 budou uchazeči vybíráni komisí pověřenou uspořádáním tohoto výběrového řízení, která bude svou činnost vykonávat za přítomnosti nejméně tří členů, v souladu s postupem, který proběhne ve lhůtě pěti kalendářních dnů ode dne jeho zahájení předsedou Vrchní rady soudců a státních zástupců. Podle odstavce 11 platí, že „[s] účinností ode dne zahájení činnosti [SIIJ] převezme toto oddělení věci spadající do jeho pravomoci, které jsou vedeny u Direcţia Naţională Anticorupţie [(Národní ředitelství pro boj proti korupci, Rumunsko, dále jen „DNA“)] a jiných divizí státního zastupitelství, jakož i spisy vedené ve věcech týkajících se trestných činů upravených v čl. 881 odst. 1 zákona č. 304/2004, opětovně zveřejněného, ve znění pozdějších změn a doplňků, které byly skončeny přede dnem, kdy toto oddělení zahájilo svou činnost“.

c) Mimořádné nařízení č. 92/2018

30. Mimořádné nařízení vlády č. 92 ze dne 15. října 2018 o změně a doplnění některých normativních aktů v oblasti soudnictví (dále jen „mimořádné nařízení č. 92/2018“) ( 12 ) změnilo mimo jiné zákon č. 304/2004 tím, že do článku 882 vložilo nový odstavec 5, ve kterém se uvádí, že státní zástupci SIIJ mají po dobu trvání služby v tomto oddělení postavení vyslaných státních zástupců. Článek 885 odst. 5 se mění tak, že pohovor prováděný v rámci procesu vybírání státních zástupců SIIJ je veden před výběrovou komisí, nikoli v plénu Vrchní rady soudců a státních zástupců.

d) Mimořádné nařízení č. 7/2019

31. Mimořádné nařízení vlády č. 7 ze dne 20. února 2019 o některých dočasných opatřeních týkajících se výběrového řízení na přijetí do Institutul Național al Magistraturii [(Státní ústav soudců a státních zástupců, Rumunsko)] počátečním zaškolením soudců a státních zástupců, závěrečné zkoušce ve Státním ústavu soudců a státních zástupců, stáži a zkoušce způsobilosti soudních a právních čekatelů, kterým se mění a doplňuje zákon č. 303/2004, zákon č. 304/2004 a zákon č. 317/2004 ( 13 ), mimo jiné mění a doplňuje zákon č. 304/2004. Do článku 881 tohoto mimořádného nařízení vkládá nový odstavec 6, podle kterého platí, že odkazuje-li Codul de procedură penală (trestní řád) nebo jiný zvláštní zákon na „hierarchicky nadřízeného státního zástupce“ ve věcech týkajících se trestných činů spadajících do pravomoci SIIJ, musí být tento výraz chápán tak, že označuje hlavního státního zástupce SIIJ, včetně rozhodnutí přijatých před tím, než toto oddělení zahájilo svou činnost.

32. Za odstavec 11 článku 885 též vložilo dva nové odstavce 111 a 112, které mění postup pro jmenování zakotvený v tomto ustanovení. Podle odstavce 111 mají členové výběrové komise dle článku 885 i nadále právo hlasovat na plénu Vrchní rady soudců a státních zástupců. Odstavec 112 stanoví, že výběrové komise dle článků 883 a 885 vykonávají svou činnost v souladu se zákonem, jsou-li přítomni alespoň tři jejich členové.

33. Toto nařízení rovněž mění článek 888 tím, že ve svém odst. 1 písm. d) upravuje novou pravomoc SIIJ, která spočívá v podání nebo zpětvzetí obžalob ve věcech spadajících do pravomoci tohoto oddělení, včetně věcí probíhajících u soudů nebo vyřešených s konečnou platností před tím, než toto oddělení zahájí svou činnost.

e) Mimořádné nařízení č. 12/2019

34. Mimořádné nařízení vlády č. 12 ze dne 5. března 2019, kterým se mění a doplňují určité normativní akty v oblasti soudnictví (dále jen „mimořádné nařízení č. 12/2019“) ( 14 ), změnilo zákon č. 303/2004 o postavení soudců a státních zástupců, vložilo do zákona č. 304/2004 články 8810 a 8811. Článek 8810 stanoví vysílání příslušníků justiční policie k SIIJ, na žádost hlavního státního zástupce tohoto oddělení na základě rozhodnutí ministra vnitra. Toto vyslání může trvat až tři roky a o stejnou dobu je lze prodloužit.

III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

A. Věc C‑83/19

35. Dne 27. srpna 2018 podala Asociația „Forumul Judecătorilor din România“ (Asociace „Forum soudců v Rumunsku“, dále jen „Asociace Forum soudců“ nebo „žalobkyně“) u soudní inspekce (dále jen „žalovaná“) žádost o sdělení informací ve veřejném zájmu. Požadované informace se týkaly činnosti soudní inspekce v období let 2014 až 2018. Žádost se konkrétně týkala statistických informací o věcech projednávaných tímto orgánem, zahájení a výsledku kárných řízení, jakož i informací týkajících se uzavření protokolu mezi Serviciul Român de Informații (rumunská zpravodajská služba) a soudní inspekcí a účasti této služby na vyšetřování.

36. Vzhledem k tomu, že žalovaná odpověděla na podanou žádost pouze částečně, podala žalobkyně dne 24. září 2018 proti žalované žalobu k Tribunalul Olt (soud prvního stupně v Olt, Rumunsko). Žalobkyně podala návrh na vydání rozhodnutí, kterým by bylo žalované uloženo poskytnout určité informace, které byly dříve předmětem žádosti ze dne 27. srpna 2018.

37. Ve své žalobní odpovědi podané dne 26. října 2018 žalovaná tvrdila, že subjektivní práva žalobkyně porušena nebyla a že žalobu je potřeba zamítnout jako neopodstatněnou. Tato žalobní odpověď byla podepsána soudcem Lucianem Netejoruem.

38. Lucian Netejoru byl jmenován hlavním inspektorem soudní inspekce rozhodnutím pléna Vrchní rady soudců a státních zástupců č. 702/2015 ze dne 30. června 2015 na funkční období 3 let (od 1. září 2015 do 1. září 2018). V okamžiku podání žalobní odpovědi ve věci v původním řízení vykonával L. Netejoru funkci dočasného hlavního inspektora na základě mimořádného nařízení č. 77/2018 přijatého dne 5. září 2018.

39. Ve své replice žalobkyně namítla, že nebylo prokázáno, že osoba, která žalobní odpověď podepsala, L. Netejoru, má oprávnění jednat jako zástupce žalované, ze dvou důvodů. Zaprvé orgán příslušný ke jmenování hlavního inspektora soudní inspekce, plénum Vrchní rady soudců a státních zástupců, nevydal žádný správní akt, který by osvědčoval splnění zákonných podmínek vyžadovaných k výkonu této funkce ad interim.

40. Zadruhé ustanovení mimořádného nařízení č. 77/2018 jsou protiústavní. Žalobkyně tvrdila, že prodloužením mandátu vedení soudní inspekce prostřednictvím mimořádného nařízení č. 77/2018 vláda zasahuje do ústavních pravomocí Vrchní rady soudců a státních zástupců. Žalobkyně založila svou námitku na závěrech zprávy o MSO vydané Komisí v roce 2018, podle nichž „[s]kutečnost, že se ministr spravedlnosti rozhodl zasáhnout a prodloužit mandát současných řídících pracovníků, by mohla být považována za zásah do pravomocí Vrchní rady soudců a státních zástupců“, a tvrdí, že mimořádné nařízení č. 77/2018 porušuje záruku nezávislosti zakotvenou v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU. Žalobkyně tvrdila, že bude-li prokázáno, že MSO, jakož i čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ukládají Rumunsku závazné povinnosti a že Rumunsko tyto povinnosti nesplnilo, bude to znamenat, že L. Netejoru není oprávněn jednat jako právní zástupce, což povede ke zrušení procesního aktu, kterým je žalobní odpověď založená do spisu (včetně podání obsahujících důvody obrany, předložených důkazů a námitek).

41. Žalovaná tvrdila, že rozhodnutí Vrchní rady soudců a státních zástupců č. 702/2015, jímž byl L. Netejoru jmenován do funkce hlavního inspektora, je k dispozici na internetových stránkách soudní inspekce. Žalovaná se dále dovolávala mimořádného nařízení č. 77/2018. Na tomto základě žalovaná tvrdila, že námitku žalobkyně je potřeba zamítnout jako neopodstatněnou.

42. Za těchto okolností se Tribunalul Olt (soud prvního stupně v Olt, Rumunsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Musí být [MSO], zřízený [rozhodnutím o zřízení MSO], považován za akt přijatý orgánem Unie ve smyslu článku 267 SFEU, který může podléhat výkladu [Soudního dvora]? 2) Spadá obsah, povaha a doba trvání [MSO], který byl zřízen [rozhodnutím o zřízení MSO], do oblasti působnosti [smlouvy o přistoupení]? Jsou požadavky stanovené ve zprávách vypracovaných v rámci tohoto mechanismu pro Rumunsko závazné? 3) Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec [SEU] vykládán v tom smyslu, že členské státy zavazuje k tomu, aby stanovily nezbytná opatření k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie, konkrétně záruky nezávislého kárného řízení pro rumunské soudce, a odstranily veškerá rizika spojená s politickým vlivem na vedení takových řízení, jako je například přímé jmenování vedení Inspecția Judiciară (soudní inspekce, Rumunsko) vládou, a to i dočasně? 4) Musí být článek 2 [SEU] vykládán v tom smyslu, že členské státy musí dodržovat kritéria právního státu, vyžadovaná rovněž ve zprávách vypracovaných v rámci [MSO] stanoveného v [rozhodnutí o zřízení MSO], v případě postupů přímého jmenování vedení Inspecția Judiciară (soudní inspekce, Rumunsko) vládou, a to i dočasně?“

B. Věc C‑127/19

43. Žalobkyněmi v projednávané věci jsou Asociace Forum soudců a Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ (sdružení „Hnutí na obranu stavu státních zástupců“). Dne 13. prosince 2018 podaly žalobkyně ke Curtea de Apel Pitești (odvolací soud v Pitešti, Rumunsko) žalobu na zrušení dvou rozhodnutí pléna Vrchní rady soudců a státních zástupců: rozhodnutí č. 910/19.09.2018, kterým byla schválena pravidla jmenování státních zástupců do vedoucích funkcí v SIIJ a jejich odvolávání z funkce ( 15 ), a rozhodnutí č. 911/19.09.2018, kterým byla schválena pravidla jmenování státních zástupců do výkonných funkcí SIIJ, jejich setrvání ve funkci a odvolávání ( 16 ).

44. Tato rozhodnutí byla přijata na základě zákona č. 207/2018. Článek 1 odst. 45 tohoto zákona vložil za článek 88 zákona č. 304/2004 články 881 až 889, jimiž bylo zřízeno a upraveno fungování SIIJ. Podle nového čl. 885 odst. 12 „[ř]ízení o jmenování osob do vedoucích a výkonných funkcí v daném oddělení, trvání jejich funkce a odvolávání z funkce jsou podrobně upraveny v pravidlech schválených plénem Vrchní rady soudců a státních zástupců“. Tato dvě rozhodnutí, jejichž zrušení je v projednávané věci požadováno, byla schválena na základě tohoto ustanovení.

45. Žalobkyně namítaly protiústavnost těchto dvou správních rozhodnutí odkazem na ustanovení rumunské ústavy, podle kterého je tento členský stát povinen dodržovat povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smluv, jejichž je smluvní stranou (článek 11 a čl. 148 odst. 2 rumunské ústavy). Žalobkyně rovněž tvrdily, že určitá ustanovení napadených legislativních aktů jsou v rozporu s akty vyšší právní síly, včetně zákona, Ústavy a SFEU. Žalobkyně rovněž odkázaly na MSO. Domnívají se, že zřízení SIIJ má přímý dopad na pravomoci DNA, subjektu, který podle zpráv Komise dosáhl v rámci MSO významných výsledků. Zřízení SIIJ znamená, že desítky prominentních korupčních kauz vedených u DNA mohou být převedeny na Vrchní radu soudců a státních zástupců jednoduše podáním účelových stížností na některého soudce nebo státního zástupce, čímž dojde k naprostému zrušení významné části činnosti DNA.

46. Nálezem č. 33 ze dne 23. ledna 2018 Curtea Constituțională a României (Ústavní soud Rumunska) posoudil ustanovení zákona č. 207/2018 v rámci předběžného přezkumu ústavnosti. Rozhodl, že námitky týkající se účinků zřízení SIIJ na pravomoci DNA nejsou opodstatněné a že neexistují závazné akty unijního práva, které by mohly podpořit námitky protiústavnosti založené na čl. 148 odst. 2 a 4 Ústavy.

47. Předkládající soud podotýká, že zřízení SIIJ bylo kritizováno ve zprávách Skupiny států proti korupci (dále jen „GRECO“) a Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (dále jen „Benátská komise“). Komise na tyto zprávy odkázala v souvislosti se svými zprávami o MSO. Předkládající soud uvádí, že vzhledem k tomu, že MSO a zprávy vypracované v jeho rámci vedou ke vzniku povinnosti zajištění souladu ze strany státu, je touto povinností vázán nejen zákonodárný orgán státu, ale rovněž jeho správní orgány, v projednávané věci Vrchní rada soudců a státních zástupců, která přijímá sekundární prováděcí právní předpisy, a soudy.

48. Předkládající soud dále uvádí, že Curtea Constituțională (Ústavní soud) ve svém nálezu č. 104 ze dne 6. března 2018 konstatoval, že smysl rozhodnutí o zřízení MSO Soudní dvůr „nevyložil ve vztahu k obsahu, povaze a trvání, jakož i ve vztahu k tomu, zda posledně uvedené aspekty spadají do oblasti působnosti Smlouvy o přistoupení“. Má proto za to, že vyřešení daného sporu vyžaduje objasnění povahy a právní síly těchto aktů.

49. Za těchto okolností se Curtea de Apel Pitești (odvolací soud v Pitešti, Rumunsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Musí být [MSO], zřízený [rozhodnutím o zřízení MSO],, považován za akt přijatý orgánem Unie ve smyslu článku 267 SFEU, který může podléhat výkladu [Soudního dvora]? 2) Spadá obsah, povaha a doba trvání [MSO], který byl zřízen [rozhodnutím o zřízení MSO], do oblasti působnosti [smlouvy o přistoupení]? Jsou požadavky stanovené ve zprávách vypracovaných v rámci tohoto mechanismu pro Rumunsko závazné? 3) Musí být článek 2, vykládaný ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU, vykládán v tom smyslu, že povinnost Rumunska dodržovat požadavky uložené ve zprávách vypracovaných v rámci [MSO], zřízeného [rozhodnutím o zřízení MSO], spadá pod povinnost členského státu dodržovat zásady právního státu? 4) Brání článek 2 SEU, konkrétně povinnost respektovat hodnoty právního státu, právním předpisům, na jejichž základě je zřízen a organizován [SIIJ], a to v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru)] z důvodu možnosti vykonávat nepřímý tlak na soudce a státní zástupce? 5) Brání zásada nezávislosti soudců, zakotvená v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU a v článku 47 [Listiny], jak je vykládána judikaturou [Soudního dvora] (rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), zřízení [SIIJ], a to v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru)] s ohledem na pravidla pro jmenování/odvolání státních zástupců, kteří jsou součástí uvedeného útvaru, na podmínky pro výkon funkcí v rámci tohoto útvaru, jakož i na způsob, jakým je stanovena působnost, v souvislosti s omezeným počtem míst v rámci tohoto útvaru?“

C. Věc C‑195/19

50. Navrhovatel, PJ, v původním řízení podal žalobu v souvislosti s daňovým sporem, kterou odpůrce, jenž byl v dané věci soudcem, zamítl jako neopodstatněnou. Navrhovatel měl za to, že odpůrce nesplnil svou zákonnou povinnost odůvodnit své rozhodnutí v zákonné lhůtě 30 dnů, čímž poškozenému zabránil v tom, aby se domohl opravných prostředků. Navrhovatel proto podal trestní oznámení u Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (státní zastupitelství při odvolacím soudu v Bukurešti, Rumunsko), v němž požadoval, aby byl odpůrce trestně stíhán za trestný čin zneužití pravomoci.

51. Státní zástupce Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (státní zastupitelství při odvolacím soudu v Bukurešti), jemuž byla věc přidělena, rozhodl o zahájení trestního řízení, které bylo následně ukončeno z důvodu, že ke zneužití pravomoci, z něhož byl dotčený soudce obviněn, nedošlo. Navrhovatel podal stížnost proti tomuto rozhodnutí o ukončení řízení k nadřízenému státnímu zástupci.

52. Poté, co vstoupil v platnost zákon č. 207/2018, předalo Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (státní zastupitelství při odvolacím soudu v Bukurešti) podle článku III tohoto zákona a v souladu s novým článkem 881 zákona č. 304/2004 trestní oznámení SIIJ, jelikož se týkalo soudce. Zástupce hlavního státního zástupce SIIJ trestní oznámení rovněž zamítl jako neopodstatněné. Navrhovatel podal proti původnímu usnesení státního zastupitelství při Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti), potvrzeného usnesením zástupce hlavního státního zástupce SIIJ, žalobu u Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti) (předkládající soud).

53. Předkládající soud upřesňuje, že má možnost žalobu buď zamítnout, nebo jí vyhovět. Ve druhém uvedeném případě bude mít jeho rozhodnutí za následek zrušení usnesení vydaných státními zástupci a vrácení věci státnímu zástupci. V souladu s článkem 21 zákona č. 304/2004 byl nadřízený státní zástupce, který posuzoval legalitu a meritum usnesení státního zástupce, jemuž byla věc přidělena, členem SIIJ. Bude-li tedy žalobě vyhověno, budou jak státní zástupce, jemuž byla věc přidělena, tak i jemu nadřízený státní zástupce členy téhož zvláštního SIIJ.

54. Za těchto okolností je předkládající soud dle svého náhledu povinen posoudit, zda unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, kterou bylo zřízeno SIIJ. Vnitrostátní soud připomíná, že zpráva Komise o MSO z roku 2018 doporučila „okamžitě pozastavit uplatňování justičních zákonů a navazujících mimořádných nařízení“ a „revidovat justiční zákony a plně při tom zohlednit doporučení v rámci MSO a doporučení vydaná Benátskou komisí a skupinou GRECO“.

55. Vnitrostátní soud uvádí, že pokud by bylo zjištěno, že čl. 67 odst. 1 SFEU, první věta článku 2 SEU a první věta článku 9 SEU brání dotčené vnitrostátní právní úpravě, musel by prohlásit všechny procesní akty vypracované SIIJ ve věci v původním řízení za absolutně neplatné. Předkládající soud bude též muset zohlednit odpověď poskytnutou Soudním dvorem při jmenování divize příslušného státního zastupitelství v případě, že bude žalobě vyhověno.

56. Za těchto okolností se Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Jsou [MSO], zřízený [rozhodnutím o zřízení MSO], a požadavky stanovené ve zprávách vypracovaných v rámci tohoto mechanismu pro Rumunsko závazné? 2) Brání čl. 67 odst. 1 SFEU, jakož i čl. 2 první věta a čl. 9 první věta SEU vnitrostátní právní úpravě zřizující útvar státního zastupitelství, který má výlučnou pravomoc v oblasti vyšetřování všech druhů protiprávních činů spáchaných soudci nebo státními zástupci? 3) Brání taková zásada přednosti evropského práva, jaká je stanovena v rozsudku ze dne 15. července 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66 a v následné ustálené judikatuře [Soudního dvora], vnitrostátní právní úpravě, která umožňuje takovému politicko-soudnímu orgánu, jako je Curtea Constituțională a României (ústavní soud Rumunska), aby porušil výše uvedenou zásadu prostřednictvím rozhodnutí, proti nimž nelze podat žádný opravný prostředek?“

D. Věc C‑291/19

57. Čtyřmi trestními oznámeními podanými v prosinci 2015 a únoru 2016 uvedl SO, navrhovatel, že se čtyři státní zástupci dopustili trestného činu zneužití funkce a že se advokát, člen Brašovské advokátní komory, dopustil trestného činu úplatkářství. Následně podal navrhovatel trestní oznámení proti dvěma soudcům Judecătoria Brașov (soud prvního stupně v Brašově Rumunsko) a Tribunalul Brașov (Vyšší soud v Brašově, Rumunsko), přičemž uvedl, že tvoří součást zločinecké skupiny a že v různých řízeních vůči němu vydali rozhodnutí, která jsou pro něj nepříznivá.

58. Usnesením ze dne 8. září 2017 rozhodlo oddělení DNA pro boj proti trestným činům, které jsou pokládány za trestné činy korupce, o odložení věci.

59. Proti usnesení ze dne 8. září 2017 podal navrhovatel stížnost k hierarchicky nadřízenému státnímu zastupitelství, a to vedoucímu státnímu zástupci oddělení pro boj proti trestným činům, které jsou pokládány za trestné činy korupce v rámci DNA. Tento státní zástupce uvedenou stížnost usnesením ze dne 20. října 2017 zamítl jako neopodstatněnou.

60. Dne 11. září 2018 podal navrhovatel proti původnímu usnesení potvrzenému dne 20. října 2017 stížnost ke Curtea de Apel Brașov (odvolací soud v Brašově, Rumunsko), předkládajícímu soudu.

61. Předkládající soud uvádí, že vzhledem k tomu, že řízení před soudním orgánem zahrnuje povinnou účast státního zástupce, se jednání původně účastnil státní zástupce DNA. Následně po vstupu v platnost změn zákona č. 304/2004 a poté, co Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) vydal rozsudek č. 3 ze dne 26. února 2019, nahradil státního zástupce DNA na jednání státní zástupce Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (státní zastupitelství u odvolacího soudu v Brašově, Rumunsko).

62. Předkládající soud uvádí, že další průběh hlavního řízení zahrnuje účast státních zástupců SIIJ. Předkládající soud rovněž uvádí, že pokud se dospěje k závěru, že stížnost navrhovatele je opodstatněná, bude muset věc postoupit SIIJ za účelem trestního stíhání. Za těchto okolností má předkládající soud za to, že je nezbytné stanovit, zda unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, která zřizuje SIIJ, s přihlédnutím ke zprávě Komise o MSO z roku 2018. Konkrétněji, pro případ, že by Soudní dvůr měl za to, že jsou zprávy o MSO závazné, se předkládající soud táže, jaký je rozsah této povinnosti a zda se tato povinnost vztahuje pouze na závěry těchto zpráv, nebo zda vnitrostátní soud musí rovněž zohlednit zjištění uvedená v této zprávě, včetně těch, která vycházejí z dokumentů Benátské komise a GRECO.

63. Z těchto důvodů se Curtea de Apel Brașov (odvolací soud v Brašově, Rumunsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Musí být [MSO], zřízený [rozhodnutím o zřízení MSO], považován za akt přijatý orgánem Evropské unie ve smyslu článku 267 SFEU, který může podléhat výkladu [Soudního dvora]? 2) Jsou požadavky obsažené ve zprávách vypracovaných v rámci uvedeného mechanismu pro Rumunsko závazné, zejména (ale nejen pouze) pokud jde o nezbytnost provést legislativní změny, které by byly podle závěrů [MSO] v souladu s doporučeními formulovanými Benátskou komisí a skupinou [GRECO]? 3) Musí být článek 2, vykládaný ve spojení s čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, vykládán v tom smyslu, že pod povinnost členského státu dodržovat zásady právního státu spadá i povinnost, aby Rumunsko dodržovalo požadavky uložené ve zprávách vypracovaných v rámci [MSO], zřízeného [rozhodnutím o zřízení MSO]? 4) Brání zásada nezávislosti soudců, zakotvená v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU a v článku 47 [Listiny], jak je vykládána judikaturou [Soudního dvora] (rozsudek velkého senátu ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), zřízení [SIIJ] v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [státní zastupitelství u Nejvyššího kasačního a soudního dvora)], s ohledem na pravidla pro jmenování/odvolání státních zástupců, kteří jsou součástí uvedeného oddělení, na podmínky pro výkon funkcí v rámci tohoto oddělení, jakož i na způsob, jakým je stanovena pravomoc, v souvislosti s omezeným počtem míst v rámci tohoto oddělení? 5) Brání článek 47 [druhý pododstavec] [Listiny] týkající se práva na spravedlivý proces prostřednictvím projednání věci v přiměřené lhůtě zřízení [SIIJ] v rámci Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [státní zastupitelství u Nejvyššího kasačního a soudního dvora)] s ohledem na podmínky pro výkon funkcí v rámci tohoto oddělení a na způsob, jakým je stanovena pravomoc, v souvislosti s omezeným počtem míst v rámci tohoto oddělení?“

E. Věc C‑355/19

64. Navrhovatelé v této věci jsou Asociace Forum soudců, sdružení „Hnutí na obranu stavu státních zástupců“ a OL, fyzická osoba (dále jen „navrhovatelé“).

65. Dne 23. ledna 2019 podali navrhovatelé u Curtea de Apel Pitești (odvolací soud v Pitešti) žalobu na neplatnost usnesení č. 252 ze dne 23. října 2018 vydaného Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (nejvyšší státní zástupce státního zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru, dále jen „odpůrce“) ( 17 ). Toto usnesení se týká organizace a fungování SIIJ. Bylo vydáno na základě zákona č. 207/2018, kterým bylo zřízeno SIIJ, dle čl. II odst. 10 a 11 mimořádného nařízení č. 90/2018.

66. Navrhovatelé tvrdili zaprvé, že toto usnesení je protiústavní, přičemž odkazovali na ustanovení rumunské ústavy, podle kterého je tento členský stát povinen plnit povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smluv, jejichž je smluvní stranou (článek 11 a čl. 148 odst. 2 rumunské ústavy). Dále navrhovatelé kritizovali znění tohoto usnesení z důvodu, že některá z jeho ustanovení jsou v rozporu s určitými legislativními akty vyšší právní síly (zákonem, ústavou, Smlouvou o Evropské unii). Konkrétně navrhovatelé tvrdili, že toto usnesení nezohledňuje doporučení formulovaná Komisí ve zprávách vypracovaných v rámci MSO.

67. Za těchto okolností a s odůvodněním podobným odůvodnění předestřenému předkládajícím soudem ve věci C‑127/19 se Curtea de Apel Pitești (odvolací soud v Pitešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Musí být [MSO], zřízený [rozhodnutím o zřízení MSO], považován za akt přijatý orgánem Evropské unie ve smyslu článku 267 SFEU, který může podléhat výkladu [Soudního dvora]? 2) Spadá obsah, povaha a doba trvání [MSO], který byl zřízen [rozhodnutím o zřízení MSO], do oblasti působnosti [smlouvy o přistoupení]? Jsou požadavky stanovené ve zprávách vypracovaných v rámci tohoto mechanismu pro Rumunsko závazné? 3) Musí být článek 2 [SEU] vykládán v tom smyslu, že členské státy mají povinnost dodržovat kritéria právního státu, jež jsou uložena i ve zprávách vypracovaných v rámci [MSO], zřízeného [rozhodnutím o zřízení MSO], v případě naléhavého zřízení útvaru státního zastupitelství pověřeného vyšetřováním výlučně protiprávních činů, jichž se dopustili soudci nebo státní zástupci, který vyvolává konkrétní obavy, pokud jde o boj proti korupci, a lze jej použít jako další nástroj pro nátlak a zastrašování soudců či státních zástupců? 4) Musí být čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec [SEU] vykládán v tom smyslu, že členské státy mají povinnost přijmout opatření nezbytná k zajištění účinné soudní ochrany v oblastech upravených unijním právem tím, že odstraní jakékoli riziko politického vlivu na trestní řízení proti soudcům nebo státním zástupcům, v případě naléhavého zřízení útvaru státního zastupitelství pověřeného vyšetřováním výlučně protiprávních činů, jichž se dopustili soudci nebo státní zástupci, který vyvolává konkrétní obavy, pokud jde o boj proti korupci, a lze jej použít jako další nástroj pro nátlak a zastrašování soudců či státních zástupců?“

F. Řízení před Soudním dvorem

68. Věci C‑83/19, C‑127/19 a C‑195/19 byly spojeny rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 21. března 2019. Toto rozhodnutí zamítlo žádost podanou předkládajícími soudy v uvedených věcech o projednání těchto věcí ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, ale stanovilo, že všechny tři věci budou projednány přednostně podle čl. 53 odst. 3 jednacího řádu.

69. Žalobkyně dopisy ze dne 11. února 2019 ve věci C‑83/19 a ze dne 20. února 2019 ve věci C‑127/19 navrhly přijetí předběžných opatření podle článku 279 SFEU a čl. 160 odst. 2 a 7 jednacího řádu. Soudní dvůr odpověděl, že nemá pravomoc k přijetí takových opatření v rámci řízení o předběžné otázce.

70. V návaznosti na rozhodnutí Curtea de Apel Craiova (odvolací soud v Craiova, Rumunsko) ze dne 8. února 2019 postoupil Tribunalul Olt (soud prvního stupně v Olti) usnesením ze dne 12. února 2019 původní řízení ve věci C‑83/19 Tribunalul Mehedinţi (soud prvního stupně v Mehedinţi, Rumunsko). Tribunalul Olt (soud prvního stupně v Olt) nicméně Soudní dvůr informoval, že všechny procesní úkony, včetně žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, zůstaly zachovány. Curtea de Apel Pitești (odvolací soud v Pitešti) v návaznosti na rozhodnutí Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) ze dne 10. června 2020 převedl spor v původním řízení ve věci C‑127/19 na Curtea de Apel Alba Iulia (odvolací soud v Karlovském Bělehradě, Rumunsko). Court de Apel Pitești (odvolací soud v Pitešti) Soudní dvůr informoval, že všechny procesní úkony zůstaly zachovány.

71. O použití zrychleného řízení požádal rovněž předkládající soud ve věci C‑355/19. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 27. června 2019 ve věci C‑355/19. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 18. září 2019 bylo této věci, jakož i věci C-291/19 přiznáno přednostní projednání.

72. Vyjádření podaly ve věcech C‑83/19, C‑127/19 a C‑195/19 soudní inspekce, belgická, nizozemská, polská a rumunská vláda, jakož i Evropská komise. Švédská vláda předložila vyjádření ve věcech C‑83/19 a C‑127/19. Vrchní rada soudců a státních zástupců a sdružení „Hnutí na obranu stavu státních zástupců“ předložily písemná vyjádření ve věci C‑127/19.

73. Ve věci C‑291/19 předložily vyjádření nizozemská, polská, rumunská a švédská vláda, jakož i Komise.

74. Ve věci C‑355/19 předložily vyjádření Asociace Forum soudců, nejvyšší státní zástupce státního zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru (dále jen „nejvyšší státní zástupce“), nizozemská, polská, rumunská a švédská vláda, jakož i Komise.

75. Společné jednání se konalo ve dnech 20. a 21. ledna 2020, při němž byly vyslechnuty řeči následujících zúčastněných stran: Asociace Forum soudců, sdružení „Hnutí na obranu stavu státních zástupců“, Vrchní rady soudců a státních zástupců, OL, nejvyššího státního zástupce, vlád Belgie, Dánska, Nizozemska, Rumunska a Švédska, jakož i Komise.

IV. Analýza

76. Toto stanovisko je strukturováno následovně. Nejprve se budu věnovat posouzení námitek nepřípustnosti vznesených v jednotlivých věcech u Soudního dvora (A). Následně vyložím použitelný unijní právní rámec, jakož i kritéria, která by se měla při analýze projednávaných věcí uplatnit (B). Konečně provedu posouzení dotčených vnitrostátních ustanovení (C).

A. K přípustnosti předběžných otázek

77. Různé zúčastněné strany poté, co předložily svá vyjádření v jednotlivých věcech, tvrdily, že Soudní dvůr by neměl odpovídat na některé, či dokonce na žádné předběžné otázky položené v projednávaných věcech. Hlavní „témata“ vznesená v souvislosti s jednotlivými věcmi by mohla být v zásadě „přeskupena“ tak, že zahrnují námitky týkající se neexistence pravomocí Unie v oblastech, kterých se žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkají, zejména se pak týkají i) vnitřní organizace soudních systémů; ii) nedostatku pravomoci Soudního dvora k výkladu rozhodnutí o zřízení MSO; iii) skutečnosti, že odpovědi, které má Soudní dvůr poskytnout, jsou pro vyřešení věcí projednávaných u předkládajících soudů irelevantní, a iv) okolnosti, že některé položené předběžné otázky se staly bezpředmětnými.

78. Všechny tyto námitky byly vzneseny jako námitky proti přípustnosti předběžných otázek. Mám však za to, že argumentace týkající se i) nedostatku unijních pravomocí v oblasti organizace soudnictví v členských státech a ii) právní povahy MSO se ve skutečnosti týká posouzení pravomoci Soudního dvora.

79. Navíc se tyto aspekty pravomoci do značné míry překrývají s věcnou analýzou uvedených ustanovení. Otázka, zda vnitrostátní ustanovení dotčená v projednávaných věcech týkající se organizace soudnictví spadají do oblasti působnosti unijního práva, je neoddělitelně spjata s požadovanými odpověďmi na předběžné otázky, které se týkají konkrétně rozsahu, požadavků a účinků článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU, jakož i článku 47 Listiny ( 18 ). Jak Soudní dvůr uvedl ve věci A. K. a další, pokud jde o podobné argumenty, tyto otázky se týkají výkladu uvedených ustanovení a jako takové spadají do pravomoci Soudního dvora na základě článku 267 SFEU ( 19 ).

80. Z těchto důvodů se budu zabývat oběma těmito námitkami proti pravomoci Soudního dvora níže v oddíle B tohoto stanoviska, v němž vyložím ustanovení, která jsou v projednávaných věcech skutečně použitelná, i to, jaký typ posouzení vyžadují. V tomto oddíle, oddíle A tohoto stanoviska, se budu zabývat pouze těmi námitkami, které jsou podle všeho skutečně námitkami nepřípustnosti, vznesenými různými účastníky řízení ve vztahu k individuálním otázkám položeným v každé z uvedených věcí.

81. Podotýkám, že rumunská vláda ve svém vyjádření uvedla, že většina těchto předběžných otázek je nepřípustná ve všech věcech projednávaných u Soudního dvora ( 20 ). Na jednání však tato vláda svůj postoj významně změnila, což bylo, chápu-li to správně, způsobeno skutečností, že v důsledku změny, která proběhla ve vládě na vnitrostátní úrovni, se změnila i politika nové vlády ( 21 ).

82. Rumunská vláda však svá vyjádření ani argumenty týkající se přípustnosti, které jsou v nich uvedeny, nevzala na jednání výslovně zpět. Domnívám se tedy, že Soudní dvůr je stále povinen na argumentaci předestřenou rumunskou vládou v jejích písemných podáních týkající se přípustnosti odpovědět.

83. Na úvod je vhodné učinit jednu společnou poznámku ve vztahu ke všem jednotlivým věcem v tomto oddíle, a sice že podle ustálené judikatury je věcí pouze vnitrostátního soudu, jenž nese odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce i relevanci předběžných otázek. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Na předběžné otázky se vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr tak může odmítnout rozhodnout o předběžné otázce pouze za určitých vymezených okolností, například tehdy, jestliže nejsou dodrženy požadavky, které jsou uvedeny v článku 94 jednacího řádu, nebo pokud je zjevné, že výklad dotčeného unijního práva nemá žádný vztah k realitě, nebo jestliže se jedná o hypotetický problém ( 22 ). Právě ve světle těchto zásad budu námitky týkající se přípustnosti v projednávaných věcech posuzovat.

1. C‑83/19

84. Proti přípustnosti této věci byly vzneseny námitky, které lze rozdělit do dvou skupin. První skupina se týká chybějící nezbytnosti nebo relevance položených otázek pro spor řešený v původním řízení. Druhá skupina se týká tvrzení, že se daná věc stala bezpředmětnou.

85. Zaprvé soudní inspekce tvrdila, že otázky položené ve věci C‑83/19 nejsou pro rozhodnutí sporu v původním řízení relevantní. Tento argument byl ve vztahu k první a druhé otázce uplatněn i rumunskou vládou v jejích vyjádřeních, přičemž rumunská vláda ještě podotkla, že předkládající soud nevysvětlil důvody, proč žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce považuje za nezbytné.

86. Zadruhé Komise tvrdila, že původní řízení se stalo bezpředmětným, a položené předběžné otázky již tedy nejsou relevantní. Uvádí, že L. Netejoru byl dne 15. května 2019 plénem Vrchní rady soudců a státních zástupců jmenován hlavním inspektorem soudní inspekce na nové funkční období tří let, a to na základě ustanovení zákona č. 317/2004. Komise má za to, že předběžné otázky tak pozbyly relevance. Následným jmenováním téže osoby po legálně uspořádaném výběrovém řízení končí jakýkoli zásah do nezávislosti soudní moci ze strany moci výkonné.

87. Pokud jde o nedostatek způsobilosti L. Netejorua k zastupování soudní inspekce před 15. květnem 2019, včetně dne, kdy L. Netejoru podal jménem soudní inspekce dotčená vyjádření, má Komise za to, že tato situace může být zhojena prostřednictvím čl. 82 odst. 1 Codul de procedură civilă al României (rumunský občanský soudní řád). Podle tohoto ustanovení platí, že „[s]oud v případě, že zjistí, že neexistuje důkaz o tom, že osoba, která jedná jménem účastníka řízení, má oprávnění zástupce, poskytne krátkou lhůtu k nápravě […]“. Předběžné otázky jsou z tohoto důvodu podle názoru Komise hypotetické a měly by být odmítnuty jako nepřípustné.

88. Žádná z námitek nepřípustnosti není dle mého názoru přesvědčivá.

89. Zaprvé předkládající soud vysvětlil relevantnost předběžných otázek pro účely původního řízení. Podle předkládacího usnesení je vnitrostátní soud povinen na základě vnitrostátních procesních ustanovení předně rozhodnout o procesních námitkách, které by mohly učinit provádění důkazů nebo meritorní posuzování nadbytečným ( 23 ). V této fázi se původní řízení zastavilo právě z důvodu procesní námitky vycházející z toho, že L. Netejoru, který v postavení hlavního inspektora podle mimořádného nařízení č. 77/2018 podepsal žalobní odpověď, jakožto zástupce soudní inspekce neměl oprávnění jednat jako zástupce.

90. Je poměrně zřejmé, jaký druh „dominového efektu“ by jakákoliv odpověď, kterou může Soudní dvůr poskytnout, mohla na vnitrostátní řízení mít. Pokud by předkládající soud této předběžné procesní námitce vyhověl, vedlo by to k vyloučení procesního aktu, kterým je žalobní odpověď, a implicitně i důkazů a námitek v něm uplatněných. Takové rozhodnutí by mělo jednoznačně dopady na rozhodnutí o žalobě ve vnitrostátním řízení, pokud jde o žádost Asociace Forum soudců domáhající se poskytnutí určitých informací od soudní inspekce.

91. Připouštím, že obsah předběžných otázek položených v této věci je skutečně poněkud vzdálený hlavnímu předmětu věci v původním řízení, kterým je i nadále žaloba týkající se žádosti o informace. Navíc, pokud by byla v rámci tohoto hlavního řízení do značné míry otevřena celá otázka potenciálně problematického jmenování hlavního inspektora, mohl by se takový postup jevit jako poněkud účelový.

92. Avšak spor, ve vztahu k němuž je Soudní dvůr žádán o stanovisko, představuje otázka týkající se způsobilosti L. Netejorua k zastupování, kterou je nutno řešit na úvod a která byla vznesena jako otázka incidenční ve sporu v původním řízení. Skutečnost, že se toto řízení týká otázky, kterou je potřeba vyřešit na úvod, neznamená absenci relevance, a tudíž nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Soudní dvůr totiž při posuzování, zda je předběžná otázka nezbytná k tomu, aby předkládající soud mohl „vynést rozsudek“ ve smyslu čl. 267 druhého pododstavce SFEU, použil extenzivní výklad tohoto pojmu. Tento výklad zahrnuje zejména „celé řízení vedoucí k vynesení rozsudku předkládajícím soudem, aby Soudní dvůr mohl vyložit všechna procesní ustanovení práva Unie, která předkládající soud musí použít pro to, aby vynesl svůj rozsudek“ ( 24 ). Tento výklad umožnil považovat za přípustné procesní otázky týkající se celého procesu vzniku rozsudku, včetně všech otázek týkajících se nákladů řízení nebo provádění důkazů ( 25 ). V minulosti navíc Soudní dvůr prokázal, že tradičně zaujímá poměrně velkorysý přístup, když neposuzuje příliš přísně věcnou blízkost položených otázek ve vztahu k původnímu řízení ( 26 ).

93. Zadruhé námitka vznesená Komisí musí být rovněž zamítnuta. Připouštím, že podle ustálené judikatury řízení o předběžné otázce předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor ( 27 ). To znamená, že pokud předmět sporu odpadl, čímž se položené otázky staly čistě hypotetické nebo již nemají žádný vztah ke konkrétnímu sporu, rozhodne Soudní dvůr tak, že není namístě o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce rozhodovat ( 28 ).

94. V projednávané věci však ze spisu vedeného v dané věci Soudním dvorem nikterak nevyplývá, že by se předběžná námitka vznesená v původním řízení nebo samotné původní řízení staly bezpředmětnými. Nebylo nijak potvrzeno, že by následné zákonné jmenování L. Netejorua do funkce hlavního inspektora mělo jakékoli účinky na platnost zástupčích úkonů provedených L. Netejoruem před tímto jmenováním.

95. Ačkoli součinnost Komise při určování vnitrostátního práva případně použitelného na danou záležitost je jistě cenná, výklad takových ustanovení Soudnímu dvoru nepřísluší. Z předkládacího rozhodnutí navíc podle všeho vyplývá, že se předkládající soud domnívá, že je povinen o procesní námitce podané žalobkyní rozhodnout a že musí posoudit legalitu zastupování soudního inspekce v okamžiku podání žalobní odpovědi ( 29 ). Z tohoto hlediska, jehož správnost přísluší ověřovat pouze vnitrostátnímu soudu/soudům, nemusí mít skutečnost, že určitá osoba byla do téže funkce jmenována po tomto okamžiku, za následek zhojení předchozí absence oprávnění zástupce.

96. Ve světle shora uvedených úvah se domnívám, že předběžné otázky ve věci C‑83/19 přípustné skutečně jsou.

2. C‑127/19 a C‑355/19

97. Ve věci C‑127/19 rumunská vláda ve svém písemném vyjádření uvedla, že první, druhá a třetí otázka týkající se právní povahy a účinků rozhodnutí o zřízení MSO nemají žádný vztah k předmětu sporu v původním řízení. Podobně Vrchní rada soudců a státních zástupců tvrdila, přičemž ale vznesla obecnou námitku nepřípustnosti všech předběžných otázek ve věci C‑127/19, že otázky položené předkládajícím soudem se netýkají výkladu unijního práva, naopak vyzývají Soudní dvůr, aby unijní právo na dotčenou věc použil, a domáhají se poradního stanoviska k vnitrostátním ustanovením. Na jednání Vrchní rada soudců a státních zástupců dodala, že jsou tyto otázky irelevantní pro předmět sporu v původním řízení, který se týká legality oněch dvou správních aktů přijatých Vrchní radou soudců a státních zástupců, nikoli zákona, kterým bylo zřízeno SIIJ. Vzhledem k tomu, že předkládající soud není nadán pravomocí, pokud jde o analýzu vnitrostátního práva, kterážto záležitost je předmětem projednávání u Curtea Constituțională a României (Ústavní soud Rumunska), musí být podle jeho názoru tyto otázky prohlášeny za nepřípustné.

98. Ve věci C‑355/19 rumunská vláda ve svém vyjádření uvedla, že předkládající soud neprokázal relevanci první, druhé a čtvrté otázky pro účely sporu v původním řízení.

99. Věc C‑127/19 se týká zrušení rozhodnutí č. 910 a č. 911 pléna Vrchní rady soudců a státních zástupců ze dne 19. září 2018. Předkládající soud upřesňuje, že tyto akty byly přijaty za účelem provedení změn zavedených zákonem č. 207/2018 a že účelem těchto aktů je tedy usnadnit fungování SIIJ. V tomto kontextu považuje předkládající soud za nezbytné vyjasnit výklad MSO, článku 2, čl. 4 odst. 3 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, jakož i článku 47 Listiny, aby mohl rozhodnout o slučitelnosti těchto ustanovení se zřízením SIIJ zákonem č. 207/2018. Tento zákon představuje právní základ aktů, jejichž zrušení je žádáno ve věci v původním řízení.

100. Z těchto vysvětlení vyplývá, že mezi úkony dotčenými v původním řízení a zákonem č. 207/2018, kterým bylo zřízeno SIIJ, existuje jasná funkční vazba. Zjištění, že zřízení SIIJ je neslučitelné s unijním právem bude mít nevyhnutelný dopad na posouzení správních aktů, které jsou dotčeny v původním řízení. Jednoduše řečeno, bude-li tento základ shledán neslučitelným, budou neslučitelnými shledány i další akty, které tento základ provádějí.

101. To podle mého názoru jasně svědčí o tom, jak jsou předběžné otázky položené ve věci C‑127/19 relevantní pro účely žaloby na neplatnost podané u předkládajícího soudu ve věci v původním řízení. Námitky nepřípustnosti vznesené v této věci tedy musí být zamítnuty.

102. Podobně se věc C‑355/19 týká zrušení správního aktu přijatého za účelem provedení změn zavedených zákonem č. 207/2018 a usnadnění fungování SIIJ. V tomto kontextu považuje předkládající soud za nezbytné vyjasnit výklad MSO, článku 2, čl. 4 odst. 3 a čl. 19 odst. 1, jakož i článku 47 Listiny pro účely vydání rozhodnutí o slučitelnosti těchto ustanovení se zřízením SIIJ zákonem č. 207/2018, od něhož se odvíjí přijetí aktů, jejichž zrušení je ve věci v původním řízení navrhováno.

103. Tyto otázky jsou přípustné ze stejných důvodů jako otázky ve věci C‑127/19: jedná se zde opět o logiku provádění. Pokud by totiž měl být právní základ, zejména zřízení SIIJ zákonem č. 207/2018, prohlášen za neslučitelný, tentýž osud by potkal i správní akt dotčený v původním řízení přijatý za účelem provedení tohoto zákona.

104. V důsledku shora uvedeného jsou první, druhá i čtvrtá otázka ve věci C‑355/19 také přípustné.

3. C‑195/19 a C‑291/19

105. Ve svém písemném vyjádření zpochybnila rumunská vláda přípustnost první otázky ve věci C‑195/19, jakož i první, druhé a třetí otázky ve věci C‑291/19. Dle názoru této vlády nejsou tyto otázky týkající se právní povahy rozhodnutí o zřízení MSO a zpráv Komise relevantní pro účely sporů v původních řízeních v těchto věcech.

106. Věc C‑195/19 se týká probíhajícího řízení, ve kterém jde o trestní odpovědnost soudce. Předkládající soud upřesňuje, že bude-li žalobě vyhověno, budou jak státní zástupce, jemuž byla věc přidělena, tak nadřízený státní zástupce vykonávající dohled na tímto státním zástupcem členy téhož zvláštního SIIJ. A právě v tomto kontextu má předkládající soud za to, že je vázán povinností posoudit, zda unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, kterou bylo SIIJ zřízeno. Za tímto účelem se táže na slučitelnost vnitrostátních právních předpisů s MSO a v rámci druhé otázky ve věci C‑195/19 též s článkem 2 SEU. Vnitrostátní soud uvádí, že pokud by bylo zjištěno, že unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, kterou bylo SIIJ zřízeno, vedl by jej tento závěr k zrušení všech procesních úkonů vypracovaných SIIJ ve věci v původním řízení. Předkládající soud by musel rovněž zohlednit odpověď poskytnutou Soudním dvorem při jmenování divize příslušného státního zastupitelství v případě, že bude žalobě vyhověno.

107. Z těchto důvodů jasně vyplývá relevance první a druhé otázky ve věci C‑195/19 pro věc v původním řízení, v rozsahu, v němž se druhá otázka týká článku 2 SEU.

108. Pokud jde o přípustnost první, druhé a třetí otázky ve věci C‑291/19, předkládající soud odůvodnil relevanci svých předběžných otázek v této věci skutečností, že další průběh hlavního řízení zahrnuje účast státních zástupců SIIJ. Je tedy třeba určit, zda unijní právo brání vnitrostátní právní úpravě, kterou bylo SIIJ zřízeno, nebo nikoliv. Pokud by předkládající soud dospěl k závěru, že trestní oznámení navrhovatele je odůvodněné, musel by předkládající soud tuto věc postoupit SIIJ pro účely trestního stíhání.

109. Ve světle těchto upřesnění a z týchž důvodů, které byly právě uvedeny ve spojitosti s první a částečně s druhou otázkou ve věci C‑195/19, se domnívám, že první, druhá a třetí otázka ve věci C‑291/19 jsou rovněž přípustné.

110. Souhlasím však s rumunskou vládou, že druhá otázka ve věci C‑195/19 v rozsahu, v jakém se týká článku 9 SEU a čl. 67 odst. 1 SFEU, jakož i třetí otázka v této věci musí být prohlášeny za nepřípustné. Pokud jde o třetí otázku ve věci C‑195/19, rumunská vláda uvedla, že otázka, zda zásada přednosti brání vnitrostátní právní úpravě, která Curtea Constituțională (Ústavní soud) umožňuje odchýlit se od této zásady rozhodnutími, která nelze napadnout opravnými prostředky, má „teoretickou a obecnou“ povahu a jako taková nemá žádný vztah k předmětu sporu v původním řízení.

111. Pokud jde o druhou otázku ve věci C‑195/19, předkládací rozhodnutí neobsahuje žádné vysvětlení, které by nastínilo, jak konkrétně by mohl být článek 9 SEU (deklarující zásadu rovnosti občanů Unie) a čl. 67 odst. 1 SFEU (uvádějící, že Unie tvoří prostor svobody, bezpečnosti a práva) pro projednávanou věc relevantní. V rozsahu, v jakém se tato otázka dovolává těchto ustanovení, není v souladu s požadavky stanovenými v článku 94 jednacího řádu. Podle ustálené judikatury je totiž nezbytné, aby vnitrostátní soud podal minimální vysvětlení k důvodům volby ustanovení unijního práva, o jejichž výklad žádá, jakož i k souvislosti, kterou spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými na spor, který mu byl předložen ( 30 ).

112. Třetí otázka ve věci C‑195/19 je podle mého názoru stižena stejnou vadou a přidává ještě jednu další. Zaprvé tato otázka, jak správně uvedla rumunská vláda, rovněž ani zdaleka nesplňuje požadavky článku 94 jednacího řádu. Podstatou této otázky je, zda zásada přednosti brání vnitrostátní právní úpravě, která Curtea Constituțională (Ústavní soud) umožňuje tuto zásadu v podstatě pominout rozhodnutími, proti kterým nelze podat opravný prostředek. Předkládací rozhodnutí však nikde nezmiňuje, o jaká konkrétní ustanovení se jedná a proč jsou problematická. Předkládající soud pouze citoval určité výňatky z nálezů Curtea Constituțională (Ústavní soud), v nichž se tento soud vyjadřuje k MSO v různých věcech, aniž uvedl jakýkoli kontext nebo vysvětlení v tom směru, zda se tyto nálezy týkají nějakých vnitrostátních ustanovení souvisejících s věcí v původním řízení.

113. Zadruhé tak, jak je tato otázka formulována, obsahuje rovněž implicitní (a ne právě lichotivé) posouzení judikatury Curtea Constituțională (Ústavní soud), vyzývající Soudní dvůr, aby potvrdil určitý výklad této judikatury v jiném, nesouvisejícím řízení, z něhož je (selektivně) vyňato velmi málo informací, a přitom současně zpochybnil institucionální autoritu vrcholného vnitrostátního soudu. To však v žádném případě Soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné otázce nepřísluší ( 31 ).

114. Mám tudíž za to, že druhá předběžná otázka ve věci C‑195/19 v rozsahu, v němž odkazuje na článek 9 SEU a čl. 67 odst. 1 SFEU, jakož i třetí předběžná otázka v téže věci jsou nepřípustné.

4. Dílčí závěr k přípustnosti

115. Mám za to, že druhá předběžná otázka ve věci C‑195/19 v rozsahu, v němž odkazuje na článek 9 SEU a čl. 67 odst. 1 SFEU, jakož i třetí předběžná otázka v této věci musí být prohlášeny za nepřípustné. Ostatní předběžné otázky položené v těchto pěti projednávaných věcech jsou podle mého názoru přípustné.

116. Pro přehlednost bych však všechny otázky položené v projednávaných věcech přerozdělil do skupin podle otázek týkajících se použitelného práva, které – jakmile budou vyřešeny – vytvoří rámec pro ony dva věcné aspekty, jichž se projednávané věci týkají.

117. Zaprvé předkládající soudy v projednávaných věcech formulovaly své otázky s přihlédnutím k řadě aktů unijního práva. Na jedné straně jsou zde otázky týkající se povahy, právní síly a účinků MSO ( 32 ) a toho, zda dotčená vnitrostátní právní úprava spadá do oblasti působnosti tohoto mechanismu ( 33 ). Na druhé straně se těmito otázkami předkládající soudy rovněž tážou na výklad článku 47 Listiny, jakož i čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU a článku 2 a čl. 4 odst. 3 SEU ( 34 ).

118. Zadruhé jsou tyto otázky týkající se odpovídajícího legislativního rámce pro analýzu pokládány za účelem získání výkladu unijního práva, který vnitrostátním soudům umožní posoudit slučitelnost dotčených vnitrostátních ustanovení, jež se týkají dočasného jmenování vedení soudní inspekce ( 35 ) a zřízení SIIJ ( 36 ), s těmito unijními pravidly.

119. Ve zbývající části tohoto stanoviska tedy nejprve posoudím příslušná ustanovení unijního práva (rozhodnutí o zřízení MSO, článek 47 Listiny, jakož i článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU) a kritéria, která tato ustanovení pro účely projednávaných věcí stanoví (B). Následně požadavky vyplývající z těchto ustanovení uplatním v kontextu dotčených vnitrostátních ustanovení, abych byl předkládajícím soudům nápomocen, pokud jde o hmotněprávní otázky, jež jsou projednávány v řízeních před nimi probíhajících (C).

B. Relevantní unijní právo a kritéria

1. K mechanismu pro spolupráci a ověřování (MSO)

120. Různá předkládací rozhodnutí vydaná ve všech věcech, jež se toto stanovisko zkoumá, vyvolávají několik otázek týkajících se povahy, právní síly a účinků rozhodnutí o zřízení MSO a zpráv přijatých na jeho základě.

121. Zaprvé jsou rozhodnutí o zřízení MSO a zprávy Komise přijaté na jeho základě akty přijatými orgány Unie za účelem článku 267 SFEU a je Soudní dvůr oprávněn je vykládat ( 37 )? Zadruhé spadají obsah, povaha a doba trvání MSO do oblasti působnosti smlouvy o přistoupení ( 38 )? Zatřetí se předkládající soudy tážou, zda jsou požadavky stanovené MSO ( 39 ) a zprávami Komise v souvislosti s MSO závazné ( 40 ). Začtvrté je rovněž požadována odpověď na to, zda musí být článek 2 SEU ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU vykládán v tom smyslu, že povinnost Rumunska dodržovat požadavky stanovené ve zprávách o MSO je součástí povinnosti dodržovat zásady právního státu ( 41 ), a zda se tato povinnost vztahuje i na dočasné jmenování vedení soudní inspekce ( 42 ) a zřízení SIIJ ( 43 ).

122. Všem těmto otázkám se budu postupně věnovat, a to následujícím způsobem. Zaprvé potvrdím, že rozhodnutí o zřízení MSO a zprávy přijaté Komisí na jeho základě skutečně představují unijní akty (a). Zadruhé posoudím, zda smlouva o přistoupení představuje náležitý právní základ pro rozhodnutí o zřízení MSO (b). Zatřetí přistoupím k otázce právní síly a účinků MSO a zpráv Komise přijatých v jeho rámci (c). Začtvrté tento oddíl uzavřu posouzením toho, zda vnitrostátní opatření dotčená v projednávaných věcech spadají do oblasti působnosti MSO (d).

a) Jsou rozhodnutí o zřízení MSO a zprávy o MSO unijními akty?

123. Všechny zúčastněné strany se poté, co předložily vyjádření k tomuto bodu ( 44 ), s výjimkou Vrchní rady soudců a státních zástupců, shodují na tom, že na tuto otázku je potřeba odpovědět kladně. Vrchní rada soudců a státních zástupců ve svém písemném vyjádření uvedla, že rozhodnutí o zřízení MSO představuje nástroj spolupráce Komise, nikoli legislativní akt, na který by se mohla vztahovat pravomoc Soudního dvora podle článku 267 SFEU. Na jednání však Vrchní rada soudců a státních zástupců uvedla, že rozhodnutí o zřízení MSO je závazným aktem, přestože doporučení, která obsahuje, závazná nejsou.

124. Podle mého názoru není pochyb o tom, že bez ohledu na otázku případné závazné povahy rozhodnutí o zřízení MSO a zpráv přijatých na jeho základě jsou to vše akty unijního práva a Soudní dvůr má pravomoc je vykládat v rámci řízení o předběžné otázce dle článku 267 SFEU.

125. Zaprvé rozhodnutí o zřízení MSO představuje rozhodnutí za účelem čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU. Bylo přijato Komisí na základě článků 37 a 38 aktu o přistoupení. Není mi jasné, proč by toto rozhodnutí tedy nemohlo být „aktem přijatým orgány“ ve smyslu článku 267 SFEU.

126. Zadruhé totéž platí pro zprávy přijaté Komisí na základě rozhodnutí o zřízení MSO. Opět, ponechám-li stranou otázku jejich (ne)závazné povahy, což je jiná otázka, dává článek 267 SFEU Soudnímu dvoru pravomoc bez jakékoli výjimky rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se platnosti a výkladu aktů přijatých orgány Unie ( 45 ). Pravomoc Soudního dvora tedy není omezena na akty, které mají závazné účinky ( 46 ), jak bylo potvrzeno při různých příležitostech, kdy Soudní dvůr v řízeních o předběžné otázce rozhodoval o výkladu doporučení nebo jiných, atypických aktů „soft law“ ( 47 ).

127. Na první otázku ve věcech C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 a C‑355/19 je proto potřeba odpovědět tak, že rozhodnutí o zřízení MSO, stejně jako zprávy vypracované na tomto základě Komisí, představují akty přijaté orgánem Unie ve smyslu článku 267 SFEU, a tudíž mohou na základě tohoto ustanovení podléhat výkladu Soudního dvora.

b) Je smlouva o přistoupení náležitým právním základem?

128. Několik předběžných otázek míří na to, zda „obsah, povaha a doba trvání“ MSO spadají „do oblasti působnosti smlouvy o přistoupení“ ( 48 ). Podle mého názoru tyto otázky v zásadě směřují k objasnění toho, zda mohlo být rozhodnutí o zřízení MSO, při zohlednění jeho stávající povahy, rozsahu a formy, platně založeno na smlouvě o přistoupení. Takto položená otázka výkladu se značně přibližuje nepřiznanému zpochybnění platnosti aktu unijního práva ( 49 ).

129. Na základě argumentace předestřené v průběhu tohoto řízení docházím k závěru, že neexistuje žádný důvod, proč by nebylo možno říci, že stávající rozhodnutí o zřízení MSO bylo přijato na základě smlouvy o přistoupení a aktu o přistoupení Rumunska a Bulharska. To platí ve vztahu k jeho formálnímu právnímu základu (1), jeho obsahu a cílům (2), i době jeho trvání (3).

1) Formální právní základ

130. Pokud jde o formální právní základ rozhodnutí o zřízení MSO, bylo toto rozhodnutí přijato jako ochranné opatření na základě článků 37 a 38 aktu o přistoupení. Článek 4 odst. 3 smlouvy o přistoupení zmocňuje orgány Unie před přistoupením dotčených členských států k přijímání opatření uvedených, mimo jiné, v článcích 37 a 38 aktu o přistoupení. Podle těchto ustanovení, známých jako „ochranné doložky“, vstoupí tato opatření v platnost pouze s výhradou a dnem vstupu v platnost smlouvy o přistoupení. Článek 2 odst. 2 smlouvy o přistoupení stanoví, že ustanovení aktu o přistoupení tvoří nedílnou součást této smlouvy.

2) Obsah a cíle

131. Pokud jde o obsah opatření, která mohou být přijata na základě článků 37 a 38 aktu o přistoupení, zmocňují tato ustanovení Komisi k přijetí „vhodných opatření“ na žádost členského státu nebo z vlastního podnětu ve dvou situacích.

132. Zaprvé se článek 37, „ochranná doložka vnitřního trhu“, může stát použitelným v případě, že Rumunsko nesplní závazky přijaté v rámci jednání o přistoupení, čímž způsobí vážné narušení fungování vnitřního trhu nebo bezprostřední riziko takového narušení. Zadruhé se článek 38 může stát použitelným, pokud se vyskytnou vážné nedostatky nebo bezprostřední riziko nedostatků v provádění, stavu provedení nebo v uplatňování nástrojů spolupráce a rozhodnutí týkajících se vzájemného uznávání v prostoru svobody, bezpečnosti a práva ( 50 ).

133. Posouzení cílů a obsahu rozhodnutí o zřízení MSO nasvědčuje tomu, že toto rozhodnutí lze snadno podřadit pod typ opatření předpokládaný v článcích 37 a 38 aktu o přistoupení.

134. Pokud jde o cíle rozhodnutí o zřízení MSO, bod 4 odůvodnění odkazuje na nedostatky odůvodňující použití ochranných opatření stanovených v článcích 37 a 38 aktu o přistoupení. Ačkoli je v tomto bodě odůvodnění připomenuto úsilí k ukončení příprav Rumunska na členství v Evropské unii, současně je zde uvedeno, že Komise ve své zprávě ze dne 26. září 2006 ( 51 ) vymezila určité „nedořešené otázky“, zejména odpovědnost a účinnost soudního systému a donucovacích orgánů. Konstatuje se, že je zapotřebí dosáhnout dalšího pokroku s cílem zajistit jejich schopnost „provádět a uplatňovat opatření přijatá k zavedení vnitřního trhu a prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti“. Poté, co v bodě 5 odůvodnění připomíná, že opatření podle článků 37 a 38 aktu o přistoupení mohou být přijata v případě „bezprostředního rizika“, Komise uvádí, že taková rizika podle ní existují. Bod 6 odůvodnění tak vysvětluje, že „nedořešené otázky“ ohledně odpovědnosti a účinnosti soudního systému a donucovacích orgánů si vyžadují zřízení mechanismu pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci.

135. Důvod pro zřízení MSO se tak opírá o existenci bezprostředního rizika pro fungování vnitřního trhu a prostor svobody, bezpečnosti a práva způsobeného nedostatky zjištěnými v soudním systému a v boji proti korupci v Rumunsku. Tento cíl je patrně plně v souladu s články 37 a 38 aktu o přistoupení.

136. Zadruhé, pokud jde o obsah opatření, která mohou být přijata na základě těchto ustanovení, ze znění článků 37 a 38 aktu o přistoupení podle všeho vyplývá, že pojem „opatření“ je dostatečně široký na to, aby zahrnoval i akt, jakým je rozhodnutí o zřízení MSO. Žádné z uvedených ustanovení neobsahuje taxativní výčet druhů opatření, která mohou být na jejich základě přijata. Jediným výslovně uvedeným opatřením je pozastavení vzájemného uznávání podle článku 38 aktu o přistoupení. Články 37 a 38 aktu o přistoupení tak pouze vytyčují negativní meze, které nesmí být opatřeními překročeny – tato opatření musí být v souladu se zásadou proporcionality a nesmějí být diskriminační.

137. Mohou-li být články 37 a 38 aktu o přistoupení legitimně použity k tomu, aby došlo (v konečném důsledku) k pozastavení vzájemného uznávání nebo některých prvků vnitřního trhu, a žádné z těchto ustanovení neobsahuje žádný taxativní výčet druhů opatření, která mohou být na jejich základě přijata, pak nepřichází v úvahu pouze jedno jediné opatření, ale spíše celá škála opatření. Jinými slovy, je-li možné pozastavit, musí být a fortiori, ve jménu proporcionality výslovně zakotvené v tomto ustanovení, rovněž možné jednoduše stanovit mnohem mírnější opatření spolupráce a ověřování, které bude v tomto smyslu též výrazně přiměřenější. Skutečnost, že mohou být přijata další a přísnější prováděcí opatření k článkům 37 a 38, nemění nic na skutečnosti, že mohou být na základě těchto ustanovení a v souladu se zásadou proporcionality přijata i méně přísná opatření, jako například MSO.

3) Doba trvání MSO

138. Články 37 a 38 aktu o přistoupení obsahují stejná časová omezení. Zaprvé obě ustanovení stanoví, že opatření mohou být v zásadě přijímána až do konce období tří let po přistoupení. Obě tato ustanovení však rovněž stanoví, že i) ochranné doložky mohou být použity i před přistoupením na základě monitorovacích zjištění a přijatá opatření vstoupí v platnost dnem přistoupení, pokud v nich nebude stanoveno pozdější datum, a ii) tato opatření mohou být uplatňována i po uplynutí období tří let, dokud budou tyto nedostatky přetrvávat. Navzdory možnosti zachovávat tato opatření po dobu neurčitou stanoví články 37 i 38 aktu o přistoupení výslovně, že iii) tato opatření nebudou zachována o nic déle, než je nezbytně nutné, a v každém případě budou zrušena po splnění dotyčného závazku.

139. Opět je nutno říci, že v průběhu tohoto řízení nebyl uveden žádný argument, který by naznačoval, že rozhodnutí o zřízení MSO tyto požadavky nesplňuje. Zaprvé toto rozhodnutí bylo přijato několik dní před přistoupením, dne 13. prosince 2006, na základě zjištění zprávy ze dne 26. září 2006, jak je uvedeno v bodě 4 odůvodnění rozhodnutí o zřízení MSO (i). Zadruhé tato opatření byla zachována po dobu delší, než je období tří let po přistoupení, na základě zjištění, že nedostatky, které vedly k přijetí rozhodnutí o zřízení MSO, nadále přetrvávají (ii). Zatřetí bod 9 odůvodnění uvádí, že toto rozhodnutí musí být zrušeno, jakmile bude uspokojivě dosaženo všech referenčních cílů. V tomto ohledu stojí za povšimnutí, že zrušení rozhodnutí o zřízení MSO bylo stanoveno ve zprávě z roku 2017 a pozastaveno bylo až po negativních zjištěních ve zprávě ze dne 13. listopadu 2018, které se projednávané věci týkají (iii).

140. Domnívám se, že analýza v rámci tohoto oddílu by měla být na tomto místě skončena. Přirozeně zde existuje ona základní, hlubší otázka proporcionality, která se příležitostně objeví v rámci argumentace týkající se míry, do jaké je vhodné nebo nezbytné zachovávat to, co bylo zamýšleno jako dočasný systém zavedený pro dobu po přistoupení, ještě třináct let po přistoupení, nebo dokonce ještě déle. Tato ožehavá otázka však může být bezpečně ponechána stranou v kontextu tohoto řízení, v němž žádný z účastníků řízení netvrdil, že by již nebyly splněny věcné podmínky trvající použitelnosti rozhodnutí o zřízení MSO, které jsou specifikovány v předchozích dvou bodech.

4) Dílčí závěr

141. Posouzení první části druhé otázky položené ve věcech C‑83/19, C‑127/19 a C‑355/19 neodhalilo žádný faktor, který by mohl zpochybnit skutečnost, že rozhodnutí o zřízení MSO bylo, ve své současné formě, přijato platně a může být na základě smlouvy o přistoupení zachováno.

c) Právní účinky MSO

142. Další otázka položená předkládajícími soudy v projednávaných věcech cílí na to, zda jsou rozhodnutí o zřízení MSO (1) a zprávy Komise přijaté na jeho základě (2) pro Rumunsko závazné.

1) Právní účinky rozhodnutí o zřízení MSO

143. Belgická a nizozemská vláda tvrdily, že rozhodnutí o zřízení MSO je závazné v celém svém rozsahu. Podobně i švédská vláda ve svém písemném vyjádření, jakož i Asociace Forum soudců a nejvyšší státní zástupce na jednání uvedli, že rozhodnutí o zřízení MSO a referenční cíle uvedené v jeho příloze jsou pro Rumunsko právně závazné.

144. Rumunská vláda ve svém písemném vyjádření uvedla, že jedinou povinností uloženou Rumunsku rozhodnutím o zřízení MSO je povinnost pravidelně předkládat Komisi zprávu o pokroku při dosahování jednotlivých referenčních cílů uvedených v příloze tohoto rozhodnutí. Tato vláda na jednání své stanovisko změnila a uvedla, že referenční cíle uvedené v příloze rozhodnutí o zřízení MSO konkretizují podmínky smlouvy o přistoupení v souladu s hodnotami a zásadami článků 2 a 19 SEU.

145. Rozhodnutí o zřízení MSO je rozhodnutím za účelem čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU. Jak toto ustanovení stanoví, rozhodnutí jsou pro své adresáty závazná v celém rozsahu. Podle článku 4 rozhodnutí o zřízení MSO je toto rozhodnutí určeno všem členským státům. V okamžiku jeho přijetí Rumunsko sice ještě nebylo členem, ale v tomto specifickém kontextu plyne závazný charakter unijních aktů přijatých před přistoupením (rovněž) z článku 2 aktu o přistoupení: „Ode dne přistoupení se ustanovení původních smluv a aktů přijatých orgány a Evropskou centrální bankou přede dnem přistoupení stávají závaznými pro Bulharsko a Rumunsko a uplatňují se v těchto státech za podmínek stanovených v uvedených smlouvách a v tomto aktu.“

146. Rozhodnutí o zřízení MSO je tak jasně závazné. Skutečnou otázkou je spíše ta, jaké přesně povinnosti rozhodnutí o zřízení MSO Rumunsku ukládá.

147. Jednoznačně formulovaná právní povinnost uložená Rumunsku je obsažena v článku 1 rozhodnutí o zřízení MSO: „Rumunsko bude Komisi předkládat do 31. března každého roku […] zprávu o pokroku při dosahování jednotlivých referenčních cílů uvedených v příloze.“ Je zde tedy zakotvena informační povinnost.

148. Povinnosti uložené Rumunsku na základě článku 1 rozhodnutí o zřízení MSO však v žádném případě nejsou omezeny na zasílání výročních zpráv ve stanovené lhůtě. Povinností uloženou článkem 1 totiž není jen předkládat zprávu, ale předkládat zprávu o pokroku při dosahování jednotlivých referenčních cílů uvedených v příloze rozhodnutí o zřízení MSO. Článek 1 rozhodnutí o zřízení MSO tak rovněž stanoví povinnost dosáhnout cílů zakotvených v referenčních cílech obsažených v příloze tohoto rozhodnutí. Navíc čl. 1 druhý pododstavec, který opravňuje Komisi poskytovat odbornou pomoc prostřednictvím různých činností anebo zabezpečovat získávání a výměnu informací o referenčních cílech a za tímto účelem vysílat do Rumunska odborníky, rovněž uvádí, že rumunské orgány v této souvislosti poskytnou nezbytnou podporu.

149. Předkládat zprávy o pokroku tak vyžaduje, aby v rámci postupu určitým směrem bylo vyvíjeno určité úsilí. Jen stěží by bylo v souladu s logikou tohoto ustanovení, pokud by Rumunsko pouze mechanicky každoročně hlásilo, že je víceméně vše při starém. V kontextu těchto skutečností bych nepřikládal příliš velký význam argumentu vycházejícímu ze znění přílohy rozhodnutí o zřízení MSO. Některé jazykové verze této přílohy totiž skutečně odkazují, poněkud vágně, na „referenční cíle pro Rumunsko“ ( 52 ). Na druhou stranu, řada jiných jazykových verzí obsahuje znění, které jasně nasvědčuje povinnosti jich dosáhnout ( 53 ).

150. Dále, závazná povaha povinnosti postupného plnění referenčních cílů uvedených v příloze rozhodnutí o zřízení MSO je jasně zdůrazněna postavením rozhodnutí o zřízení MSO v rámci povinností vyplývajících ze smlouvy o přistoupení. Rozhodnutí o zřízení MSO umožnilo přistoupení navzdory přetrvávajícím vážným obavám týkajícím se klíčových nedostatků v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci v Rumunsku. Nemůže být proto nikterak překvapivé, že rozhodnutí o zřízení MSO představuje zvláštní povinnost na straně Rumunska dosáhnout cílů zakotvených v referenčních cílech obsažených v příloze. Rozhodnutí o zřízení MSO bylo přijato na základě článků 37 a 38 aktu o přistoupení jako ochranné opatření, které bylo podstatné pro umožnění přistoupení k 1. lednu 2007, a ani zdaleka nebylo zamýšleno jako pouhé doporučení.

151. Obecně jsou referenční cíle MSO spojeny s požadavky právního státu dle článku 2 SEU, na který odkazuje článek 49 SEU jako na předpoklad pro přistoupení, a tyto požadavky specifikují. Podle článku 49 SEU mohou o členství v Evropské unii požádat pouze státy, které uznávají hodnoty uvedené v článku 2 SEU a zavazují se k jejich podpoře. Preambule rozhodnutí o zřízení MSO zdůrazňuje ústřední úlohu právního státu pro Unii, a zejména pro prostor svobody, bezpečnosti a práva, jakož i implicitní požadavek, aby měly všechny členské státy nestranný a nezávislý soudní a správní systém, který je vybaven pro boj proti korupci ( 54 ).

152. Úloha MSO v procesu přistoupení byla v tomto kontextu rozhodující. Obavy o soudní systém a boj proti korupci přetrvávaly i na jednáních předcházejících přistoupení a byly výslovně zmíněny v příloze IX aktu o přistoupení mezi zvláštními závazky a požadavky přijatými Rumunskem při uzavření jednání o přistoupení dne 14. prosince 2004 ( 55 ). Podle čl. 39 odst. 2 aktu o přistoupení mohlo mít nesplnění těchto závazků za následek odložení data přistoupení Radou o jeden rok. Jak uvedla belgická vláda, referenční cíle odrážejí závazky přijaté Rumunskem v rámci přístupových jednání, jak dokládá příloha IX aktu o přistoupení. Lze tedy mít za to, jak uvedla na jednání dánská vláda, že MSO byl základní podmínkou v rámci podpisu smlouvy o přistoupení všemi členskými státy, s přihlédnutím k tomu, že v té době stále přetrvávaly určité podstatné nedostatky. Tyto nedostatky, tak jak byly zjištěny v poslední zprávě Komise před přistoupením týkající se Rumunska, jsou základem, z něhož vycházelo přijetí rozhodnutí o zřízení MSO.

153. V kontextu těchto historických a legislativních souvislostí by takový výklad rozhodnutí o zřízení MSO, podle kterého referenční cíle obsažené v příloze tohoto rozhodnutí Rumunsko nezavazují, znamenal, že celý mechanismus MSO dává Rumunsku volnou ruku k tomu, aby na splnění klíčových podmínek přistoupení rezignovalo.

154. Další aspekt zdůrazňující závaznou povahu povinnosti dosáhnout cílů stanovených v referenčních cílech MSO se týká, jak zdůraznila švédská vláda, významných právních důsledků spojených s nesplněním této povinnosti. Jak je uvedeno v bodě 7 odůvodnění rozhodnutí o zřízení MSO, pokud nebude referenčních cílů dosaženo, Komise uvádí, že může uplatnit další ochranná opatření na základě článků 37 a 38 aktu o přistoupení, které zahrnují i pozastavení vzájemného uznávání. Kromě toho, specifické právní důsledky hypotetického protiprávního jednání, které mohou vyplývat ze zvláštního režimu MSO, nebrání samy o sobě použití řádných donucovacích nástrojů prostřednictvím řízení o nesplnění povinnosti pro případ, že by Rumunsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z rozhodnutí o zřízení MSO ( 56 ).

155. Souhrnně lze podle mne říci, že rozhodnutí o zřízení MSO, ačkoli používá výrazy jako referenční cíle, je svou podstatou a obsahem závaznou unijní právní úpravou. V souvislostech předcházejících přistoupení může být stanovování referenčních cílů součástí politické podmíněnosti měření pokroku, který vede k přistoupení. V souvislostech po přistoupení se tyto referenční cíle stávají právní normou stanovenou prostřednictvím závazného právního nástroje, rozhodnutí, ukládajícího konkrétní povinnosti, jejichž porušení může mít právní následky. Následky nesplnění mohou mít, kromě možností prohlášení, že případně došlo k porušení povinnosti, a sankcionování tohoto porušení různými postupy unijního práva, rovněž významný dopad na účast Rumunska na vnitřním trhu a v prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

156. Pokud jde o obsah těchto povinností, je zde kromě povinnosti předkládat zprávy rovněž jasně zakotvena povinnost vynakládat veškeré možné úsilí k zajištění souladu s referenčními cíli specifikovanými v příloze rozhodnutí o zřízení MSO.

2) Právní účinky zpráv o MSO

157. Předkládající soudy se rovněž tázaly na právní závaznost zpráv vydaných Komisí na základě rozhodnutí o zřízení MSO, jakož i doporučení Benátské komise a skupiny GRECO.

158. Asociace Forum soudců a OL na jednání tvrdili, že doporučení obsažená ve zprávách Komise mají, jsou-li posuzována ve spojení s rozhodnutím o zřízení MSO, závazné právní účinky. Podobně i rumunská vláda na jednání uvedla, že navzdory jejich povaze sui generis a absence závaznosti nemohou být doporučení obsažená ve zprávách opomíjena, nýbrž musí být s ohledem na povinnost loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 3 SEU respektována, a dokonce se stávají i závaznými, když Rumunsko přijímá legislativní nebo správní opatření v oblastech, na které se referenční cíle uvedené v příloze rozhodnutí o zřízení MSO vztahují.

159. Naproti tomu Komise a nejvyšší státní zástupce tvrdili, že zprávy Komise v rámci MSO nejsou co do své právní povahy doporučením za účelem čl. 288 odst. 5 a článku 292 SFEU, jelikož jsou spíše právním aktem sui generis přijatým na základě rozhodnutí o zřízení MSO.

160. Z těchto stanovisek vyplývá, že v kontextu oné specifické úlohy, kterou plní v systému zavedeném rozhodnutím o zřízení MSO, představují doporučení obsažená ve zprávě o MSO podstatně více než „tradiční“ doporučení. Jak uvedly nizozemská a švédská vláda, zprávy o MSO jsou hodnotícími nástroji. Tyto zprávy jsou přijímány na základě článku 2 rozhodnutí o zřízení MSO a – jak podotýká Komise – jsou určeny Parlamentu a Radě. Podle tohoto ustanovení Komise „sdělí Evropskému parlamentu a Radě své vlastní připomínky a zjištění ohledně zprávy předložené Rumunskem“. Tyto zprávy tak stanoví metodický rámec pro hodnocení tohoto pokroku. Opatření obsažená v doporučeních uvedených v těchto zprávách jsou specifickým vyjádřením referenčních cílů způsobem, který umožňuje hodnotit pokrok dosažený Rumunskem, jenž nakonec povede k ukončení MSO.

161. Právní účinky těchto zpráv na Rumunsko tudíž vyplývají z povinností plynoucích ze zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU. Tyto zprávy tak skutečně představují základ pro posuzování toho, zda Rumunsko plní své povinnosti ve vztahu k referenčním cílům MSO. Tyto zprávy obsahují specifická doporučení, jimiž by se mělo Rumunsko ve svém úsilí řídit. Jak zdůrazňuje Komise, účelem doporučení je podpořit úsilí Rumunska dosáhnout cílů rozhodnutí o zřízení MSO. S ohledem na skutečnost, že referenční cíle konkretizují podmínky smlouvy o přistoupení a že rozhodnutí o zřízení MSO bylo přijato na základě tohoto aktu, má Rumunsko na základě MSO zvýšenou povinnost spolupráce. Loajální spolupráce se tedy neomezuje na pouhé předkládání zpráv o pokroku, ale zahrnuje spíše povinnost zohledňovat daná doporučení při přijímání legislativních nebo správních opatření v oblastech, na které se vztahují referenční cíle rozhodnutí o zřízení MSO.

162. V důsledku této skutečnosti, jak uvádí belgická vláda, může Rumunsko za účelem splnění referenčních cílů rozhodnutí o zřízení MSO buď přijmout doporučená opatření, nebo přijmout jiná opatření vhodná k dosažení těchto cílů. V každém případě je tento členský stát povinen zprávy Komise zohlednit ve světle čl. 4 odst. 3 SEU. Povinnost loajální spolupráce rovněž znamená povinnost spolupracovat s Komisí v rámci MSO a zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů specifikovaných v referenčních cílech.

163. Podle mého názoru možná není přirovnávání právních účinků zpráv o MSO k právním účinkům doporučení podle článku 288 SFEU a následné dohadování o tom, který z nich je více sui generis, tak úplně užitečné ( 57 ). V následujících bodech tedy raději nastíním, jakou úlohu by podle mého názoru měly zprávy o MSO správně plnit.

164. Zaprvé sdílím celkový přístup belgické, dánské a švédské vlády. Jsem rovněž toho názoru, že zprávy vydané Komisí, co do jejich specifického obsahu, nejsou závazné. Měly by být čteny a studovány a v tomto smyslu by je Rumunsko mělo zohledňovat v rámci svého úsilí o dosažení cílů uvedených v referenčních cílech MSO. To však neznamená, že se Rumunsko musí řídit každým nebo jakýmkoliv konkrétním doporučením v nich obsaženým. Platí zde povinnost spolupracovat, nikoli však povinnost doporučení doslovně kopírovat.

165. Zadruhé to přirozeně zahrnuje možnost se těmito doporučeními neřídit. Rumunsko si, jako kterýkoli členský stát, zachovává právo vytvářet si své vnitrostátní orgány a postupy, jak uzná za vhodné. Při vytváření těchto jiných modelů a postupů však musí být Rumunsko schopno prokázat, jak tyto jiné modely přispívají k dosažení referenčních cílů obsažených v příloze rozhodnutí o zřízení MSO, nebo musí přinejmenším předložit hodnověrný předpoklad v tomto ohledu.

166. Zatřetí na rozdíl od toho, co již bylo uvedeno v souvislosti s rozhodnutím o zřízení MSO ( 58 ), ona specifická doporučení obsažená v uvedených zprávách nelze vynucovat jako samostatnou právní povinnost. S ohledem na skutečnost, že zprávy o MSO neobsahují žádné závazné právní povinnosti, nelze je logicky samy o sobě vynucovat, a to ani před unijními soudy, ani před soudy vnitrostátními.

167. To však nebrání tomu, aby byly tyto zprávy, podobně jako jakékoli jiné druhy zdrojů, zohledňovány a zmiňovány, kdykoli se má za to, že objasňují výklad unijních nebo vnitrostátních opatření. To může přirozeně nastat, stejným způsobem jako se to děje v případě jakéhokoli jiného autoritativního zdroje, který působí čistě silou přesvědčivosti (není tedy závazný), přičemž se může jednat o zápisy Evropské rady, přes díla Immanuela Kanta, až po památné citace z Terryho Pratchetta nebo Alenky v říši divů v některých poněkud š