STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

CHRISTINE STIX-HACKL

přednesené dne 11. května 2006( )

Věc C‑193/05

Komise Evropských společenství

proti

Lucemburskému velkovévodství

„Nesplnění povinnosti – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace – Kontrola jazykových znalostí – Zákaz výkonu činnosti poskytovatele adres pro sídla společností – Povinnost předložit každý rok průkaz oprávnění udělovaného v domovském členském státě“

I – Úvodní poznámky

1. Toto řízení o nesplnění povinnosti se týká, podobně jako souběžně probíhající řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce( ), přístupu k povolání advokáta v Lucembursku. Zejména se jedná o slučitelnost podmínek stanovených lucemburským právem se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace( ) (dále jen „směrnice 98/5“).

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

2. Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 98/5 má tato směrnice usnadnit trvalý výkon povolání advokáta jako osoby samostatně výdělečně činné nebo jako osoby v pracovním poměru v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána odborná kvalifikace.

3. Podle čl. 2 prvního pododstavce má každý advokát právo trvale vykonávat činnosti uvedené v článku 5 v každém jiném členském státě pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě.

4. Článek 3 odst. 1, 2 a 4 směrnice 98/5, který upravuje zápis u příslušného orgánu, stanoví:

„1. Advokát, který si přeje vykonávat činnost v jiném členském státě než v tom, ve kterém získal odbornou kvalifikaci, je povinen se zapsat u příslušného orgánu v tomto státě.

2. Příslušný orgán v hostitelském členském státě advokáta zapíše po předložení průkazu oprávnění potvrzujícího jeho zápis u příslušného orgánu v domovském členském státě. Může požadovat, aby průkaz oprávnění příslušného orgánu domovského členského státu nebyl při předložení starší než tři měsíce. O zápisu vyrozumí příslušný orgán domovského členského státu.

[…]

4. Pokud příslušný orgán v hostitelském členském státě zveřejňuje jména advokátů, kteří jsou zapsáni, zveřejní rovněž jména advokátů zapsaných podle této směrnice.“

5. Článek 5 směrnice 98/5, který upravuje oblast činnosti, stanoví:

„1. S výhradou odstavců 2 a 3 advokát vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě vykonává stejnou profesní činnost jako advokát vykonávající svou činnost pod odpovídajícím profesním označením udělovaným v hostitelském členském státě a může, mimo jiné, poskytovat právní rady v oblasti práva svého domovského členského státu, práva Společenství, mezinárodního práva a práva hostitelského členského státu. V každém případě dodržuje procesní předpisy platné u vnitrostátních soudů.

2. Členské státy, které povolují, aby na jejich území určitá kategorie advokátů připravovala listiny opravňující ke správě majetku zesnulých osob nebo k vytvoření nebo převodu věcných práv k nemovitostem, které jsou v jiných členských státech vyhrazeny jiným povoláním než povolání advokáta, mohou ve vztahu k takovým činnostem vyloučit z výkonu povolání advokáty vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě, pokud bylo toto označení uděleno v jednom z členských států, v nichž je tato činnost vyhrazena jiným povoláním.

3. Pro účely výkonu činností týkajících se zastupování nebo obhajoby klienta v soudním řízení a do té míry, do jaké právo hostitelského členského státu takovou činnost vyhrazuje pro advokáty vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v tomto státě, může hostitelský členský stát požadovat, aby advokáti vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě pracovali buď ve spojení s advokátem, který vykonává činnost u daného soudu a který by v případě potřeby nesl odpovědnost vůči tomuto soudu, nebo s ,avoué‘ činným u tohoto soudu.

K zajištění řádného fungování soudního systému však mohou členské státy stanovit zvláštní předpisy pro přístup k nejvyšším soudům, například připustit k nim pouze specializované advokáty.“

6. Článek 7 odst. 2 směrnice 98/5 stanoví:

„O kárném řízení proti advokátovi vykonávajícímu činnost pod profesním označením udělovaným v zemi původu [v domovském členském státě] vyrozumí příslušný orgán hostitelského členského státu [co nejdříve] před jeho zahájením příslušný orgán v domovském členském státě a poskytne mu veškeré příslušné údaje.

První pododstavec se použije obdobně, pokud kárné řízení zahájí příslušný orgán domovského členského státu, který o něm vyrozumí odpovídajícím způsobem příslušný orgán jednoho nebo více hostitelských členských států.“

B – Vnitrostátní právo

7. Relevantní ustanovení týkající se jazykového režimu se nacházejí v zákoně o jazykovém režimu ze dne 24. února 1984 („loi du 24 février 1984 sur le régime des langues“, dále jen „zákon z roku 1984“)( ).

8. Podle jeho článku 2 jsou legislativní akty a jejich prováděcí nařízení vyhotovovány ve francouzštině. Ostatní nařízení mohou být vyhotovena také v jiném jazyce nežli ve francouzštině. Za závazné je považováno znění, ve kterém byl právní předpis vyhotoven.

9. Podle článku 3 zákona z roku 1984 se ve správním řízení a v soudnictví může používat francouzský, německý nebo lucemburský jazyk, aniž by byla dotčena zvláštní ustanovení týkající se určitých oblastí.

10. Za zákon, který provedl směrnici 98/5 do lucemburského práva, se považuje zákon ze dne 13. listopadu 2002 (dále jen „zákon z roku 2002“)( ), kterým byly změněny některé předpisy lucemburského práva( ).

11. Ustanovení týkající se výkonu činnosti poskytovatele adres pro sídla společností se nachází v čl. 1 odst. 1 zákona ze dne 31. května 1999( ) ve znění článku 15 zákona ze dne 13. listopadu 2002. Podle něho mohou být poskytovateli adres pro sídla společností pouze advokáti, kteří jsou zapsáni v seznamu I ve smyslu čl. 8 odst. 3 zákona z roku 1991.

12. Podle čl. 8 odst. 3 zákona z roku 1991 ve znění článku 14 zákona z roku 2002 existují čtyři seznamy advokátů: seznam I (advokáti, kteří splňují podmínky článku 5, tj. podmínky pro zápis, a podmínky podle článku 6, které se týkají zápisu a slibu advokátů, a kteří vykonali zkoušku), seznam II (advokáti, kteří splňují podmínky článků 5 a 6), seznam III a seznam IV (advokáti, kteří vykonávají činnost pod svým profesním označením udělovaným v domovském členském státě).

13. Další předpisy vnitrostátního práva se nacházejí v příloze k mému stanovisku ze stejného dne ve věci C‑506/04.

III – Skutkový stav, postup před zahájením soudního řízení a soudní řízení

14. V průběhu roku 2003 obdržela Komise stížnost, která poukazovala na existenci překážek výkonu povolání advokáta v Lucembursku pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě. Tyto překážky se týkaly zaprvé toho, že zákon z roku 2002 požaduje jazykové znalosti, zadruhé toho, že zákon upravuje zákaz výkonu činnosti poskytovatele adres pro sídla společností a povinnost předložit každoročně průkaz oprávnění domovského členského státu.

15. Komise dopisem ze dne 17. října 2003 zahájila proti Lucembursku řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES. Po odpovědi Lucemburska ze dne 23. prosince 2003 Komise zaslala dne 9. července 2004 odůvodněné stanovisko, na které Lucembursko odpovědělo dopisem ze dne 23. září 2004.

16. Komise podala dne 29. dubna 2005 u Soudního dvora Evropských společenství proti Lucemburskému velkovévodství žalobu podle článku 226 ES a navrhla, aby Soudní dvůr:

1) určil, že Lucemburské velkovévodství tím, že ponechává pro usazení pod profesním označením udělovaným v domovském státě požadavky jazykových znalostí, zákaz výkonu činnosti poskytovatele adres pro sídla společností (domiciliataire) a povinnost předložit každý rok průkaz oprávnění z domovského členského státu, porušilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, a zejména z jejích článků 2, 3 a 5;

2) uložil Lucemburskému velkovévodství náhradu nákladů řízení.

IV – K prvnímu žalobnímu důvodu: požadavky týkající se jazykových znalostí

A – Argumentace účastníků řízení

1. Komise

17. Zavedení kontroly jazykových znalostí jako podmínky pro zápis „evropského advokáta“ do seznamu advokátů je v rozporu s obecným cílem směrnice 98/5 usnadnit trvalý výkon povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, a porušuje zejména čl. 3 odst. 2 směrnice 98/5, podle kterého hostitelský členský stát advokáta zapíše pouze „po předložení průkazu oprávnění potvrzujícího jeho zápis u příslušného orgánu v domovském členském státě.“

18. Jak vyplývá z rozsudku ve věci Lucembursko v. Parlament a Rada( ), zákonodárce Společenství dává přednost úpravě, která navzájem spojuje informování spotřebitele, omezení rozsahu a způsobů výkonu určitých činností souvisejících s povoláním, kumulaci pravidel pro výkon povolání a pravidel profesní etiky, které mají být dodržovány, povinnost pojištění stejně jako kárnou odpovědnost společně vykonávanou příslušnými orgány hostitelského a domovského členského státu, před systémem předběžné kontroly kvalifikace ve vnitrostátním právu hostitelského členského státu, a tím spíše před předběžnou kontrolou jazykových znalostí úředních jazyků hostitelského členského státu.

19. Na rozdíl od názoru, který zastává lucemburská vláda, nemůže výkon povolání „evropských advokátů“, kteří chtějí vykonávat své povolání pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě, podléhat stejným, zejména jazykovým požadavkům, jakým podléhá zápis advokátů, kteří chtějí vykonávat své povolání pod profesním označením platným v tomto členském státě.

20. Vzhledem k povaze případů, kterými se obvykle advokáti spadající do působnosti směrnice 98/5 zabývají (viz zejména pátý bod odůvodnění směrnice 98/5), je zřejmé, že znalosti úředních jazyků hostitelského členského státu nejsou za tímto účelem bezpodmínečně nutné.

21. Zavedení jazykové kontroly jako podmínky pro zápis „evropského advokáta“ do seznamu advokátů je v rozporu s obecným cílem směrnice 98/5 usnadnit trvalý výkon povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace, a porušuje zejména čl. 3 odst. 2 směrnice 98/5, podle kterého hostitelský členský stát advokáta zapíše pouze „po předložení průkazu oprávnění potvrzujícího jeho zápis u příslušného orgánu v domovském členském státě.“

2. Lucemburská vláda

22. Požadavky jazykových znalostí se týkají bez rozdílů všech advokátů, kteří chtějí být zapsáni do jednoho ze seznamů advokátů na lucemburském území. Advokát se totiž nemůže dovolávat svého zahraničního profesního označení, aby se mohl před lucemburskými orgány nebo lucemburskými soudy vyjadřovat v jiném jazyce nežli úředním jazyce obvykle používaném v Lucembursku.

23. Na tomto místě je třeba odkázat na rozsudek ve věci Haim týkající se profesní skupiny stomatologů, jehož odůvodnění vychází z nezbytné spolehlivosti v komunikaci s klienty, správními orgány a stavovskými organizacemi, což v této věci svědčí ve prospěch požadavku na určité jazykové znalosti advokátů, kteří chtějí v Lucembursku vykonávat své povolání pod profesním označením z domovského členského státu.

24. Pokud je advokát, který vykonává své povolání pod profesním označením z domovského členského státu, oprávněn poskytovat také právní rady v oblasti lucemburského práva, je odůvodněné požadovat, aby ovládal jazyky, které mu umožní číst lucemburské právní předpisy a porozumět jim.

25. Dále je třeba poukázat na to, že v trestněprávní oblasti jsou policejní protokoly o dopravních nehodách obvykle sepsány v němčině stejně tak jako daňové zákony platné v Lucembursku, u kterých je třeba se seznámit s judikaturou a komentáři v němčině.

26. Kromě toho je u soudů nižšího stupně, kde není uložena povinnost nechat se zastoupit advokátem (avocat à la Cour), lucemburský jazyk obvykle jazykem používaným lucemburským účastníkem řízení, jenž se za účelem svojí obhajoby dostaví k soudu osobně. Značný počet lucemburských státních příslušníků se přitom při poradě s advokátem vyjadřuje výhradně ve svém mateřském jazyce.

27. Jak vyplývá z interního předpisu lucemburské advokátní komory( ), jsou pravidla pro výkon povolání a pravidla profesní etiky vyhotovena výlučně ve francouzském jazyce.

B – Posouzení

28. Nejprve je třeba poukázat na to, že se sporná úprava jazykových zkoušek týká advokátů s kvalifikacemi z jiných členských států, kteří chtějí vykonávat svoji činnost trvale pod profesním označením udělovaným ve svém domovském členském státě.

29. Článek 3 odst. 1 zákona z roku 2002 přitom stanoví, že „evropský advokát“ musí být zapsán do seznamu advokátů pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě, aby mohl vykonávat povolání advokáta. K zápisu dojde podle odstavce 2 výše uvedeného předpisu po složení ústní jazykové zkoušky, jejímž cílem je ověřit znalost francouzského, lucemburského a německého jazyka.

1. Znění směrnice 98/5

30. Pro zodpovězení otázky, zda je takový požadavek slučitelný se zárukami směrnice 98/5, je třeba nejprve zkoumat její znění.

31. Směrnice 98/5 neobsahuje žádné výslovné ustanovení, pokud jde o jazykovou zkoušku. Proto je třeba zjistit, zda z ní nelze přinejmenším implicitně dovodit, zda a jaké jazykové znalosti mohou být požadovány. Článek 2 odst. 1 směrnice stanoví, že každý advokát má právo trvale vykonávat činnosti uvedené v článku 5 v každém jiném členském státě pod profesním označením udělovaným v domovském státě. Jako podmínku proto čl. 3 odst. 1 směrnice 98/5 stanoví povinnost zápisu u příslušného orgánu v dotyčném členském státě. Podle čl. 3 odst. 2 směrnice je k zápisu třeba předložení průkazu oprávnění potvrzujícího zápis advokáta u příslušného orgánu v domovském členském státě.

32. Směrnice 98/5 provádí úplnou harmonizaci v souvislosti s podmínkami požadovanými pro zápis.

33. Předložení takového průkazu oprávnění je tak jedinou podmínkou výslovně uvedenou ve směrnici 98/5, kterou je provedení zápisu podmíněno. Z toho by mohl vyplývat závěr, že další podmínky, jako např. absolvování jazykové zkoušky, nebyly zákonodárcem Společenství záměrně stanoveny, a proto nepřicházejí v úvahu. Tomu by odpovídala také bezvýhradní formulace( ) čl. 2 odst. 1.

34. Z jiného hlediska by ovšem potom vyplývalo, že pokud nebyla ve vztahu k jazykové zkoušce přijata žádná úprava, možnost takové úpravy byla již implicitně stanovena v jiných ustanoveních směrnice 98/5. Podle čl. 6 odst. 1 podléhá advokát vykonávající činnost pod profesním označením uděleným v domovském členském státě také pravidlům pro výkon povolání a pravidlům profesní etiky hostitelského členského státu. Z toho nicméně nelze dovodit, že by předběžná jazyková kontrola byla ipsofacto slučitelná se směrnicí 98/5. Jinak by členské státy mohly ve své právní úpravě stanovit libovolné překážky pro „evropské advokáty“, a tím mařit cíle sledované směrnicí 98/5. Článek 6 proto nelze vykládat v tom smyslu, že povoluje spornou jazykovou kontrolu.

35. Samotné znění směrnice 98/5 tedy hovoří proti slučitelnosti takovýchto ustanovení s jazykovou zkouškou.

2. Účel směrnice 98/5

36. Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 98/5 je účelem této směrnice uskutečnit volný pohyb v rámci povolání advokátů, jak jej předpokládá Smlouva.

37. Prvním mezníkem zákonodárného vývoje byla v tomto ohledu směrnice Rady ze dne 22. března 1977 o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů( ) (dále jen „směrnice 77/249“). Dalším krokem bylo přijetí směrnice Rady ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy( ) (dále jen „směrnice 89/48“).

38. Jelikož se směrnice 89/48 vztahuje na značný počet regulovaných povolání, nebyla pokládána za dostatečný nástroj k provedení základních svobod advokátů. Na základě zvláštností, které představuje povolání advokáta, bylo třeba zvláštní úpravy, k čemuž došlo právě přijetím směrnice 98/5. Jejím cílem je usnadnění výkonu svobody usazování určité kategorie migrujících advokátů, tj. těch advokátů, kteří chtějí vykonávat své povolání pod profesním označením uděleným v domovském členském státě( ).

39. Nutnost zvláštní úpravy podle pátého bodu odůvodnění směrnice 98/5 vyplynula ze změny potřeb uživatelů právních služeb, kteří, vzhledem k uskutečnění vnitřního trhu, vyhledávají poradenské služby při přeshraničním obchodním styku, ve kterém se často překrývá mezinárodní právo, právo Společenství a vnitrostátní právní předpisy. Proto má směrnice 98/5 oproti obecnému systému uznávání (směrnice 89/48) mimo jiné „usnadnit“ začlenění do profesní skupiny v hostitelském členském státě.

40. Zavedení jazykové zkoušky na vnitrostátní úrovni by ovšem vedlo k tomu, že přístup k povolání advokáta v jiném členském státě by byl vystaven srovnatelné překážce jako v rámci směrnice 89/48: podle článku 4 této směrnice je povoleno, aby členské státy stanovily pro povolání advokáta zkoušku způsobilosti. Pokud by jazykové a odborné zkoušky byly svým účinkem srovnatelné, bylo by začlenění do profesního stavu jen stěží „snadnější“ než začlenění podle obecných pravidel o uznávání. Tím by byl ovšem ohrožen cíl směrnice 98/5, která má představovat ve vztahu ke směrnici 89/48 další krok v integraci.

41. Nakonec je třeba zdůraznit, že jazykové znalosti mají samozřejmě význam pro úspěšný výkon činnosti. To platí zejména u znalostí jazyka nebo jazyků používaných v dané zemi. Tyto jazykové znalosti jsou v kontaktu s klienty a orgány dotčeného členského státu občas nepostradatelné. Pokud by proto advokát sám neměl požadované jazykové znalosti, měl by mu pomáhat advokát, který tyto znalosti má. Z tohoto hlediska mají omezené nebo chybějící jazykové znalosti také dopad na obsah činnosti dotčeného „evropského advokáta“ a omezují jeho oblast činnosti.

42. V této souvislosti je třeba rovněž poukázat na to, že sporná problematika se týká činnosti advokátů pod profesním označením uděleným v domovském členském státě, a nikoliv takzvaných tuzemských advokátů, tj. advokátů provozujících činnost pod profesním označením uděleným hostitelským členským státem. Již z tohoto důvodu nesmí být pro tuto skupinu „evropských advokátů“ stanoveny stejné požadavky jako pro advokáty, kteří chtějí vykonávat své povolání pod profesním označením uděleným hostitelským členským státem.

3. Historie vzniku směrnice 98/5

43. Zkoumání normativního procesu rovněž potvrzuje nepřípustnost jazykových zkoušek. Ten se již od prvního návrhu Komise ze dne 30. března 1995( ) až do přijetí konečného znění ze dne 16. února 1998 vyznačoval značným množstvím změn. Tak byl například v původním návrhu Komise v jeho článku 2 omezen výkon povolání advokáta v jiném členském státě pod profesním označením uděleným domovským členským státem na pět let.

44. Je ovšem nápadné, že zápis na základě průkazu oprávnění z domovského členského státu byl od počátku beze změn pokládán za jedinou podmínku pro výkon povolání. Odůvodnění Komise k článku 2 jejího návrhu směrnice 98/5 tak hovoří dokonce výslovně o „jediné podmínce“ pro zápis. Pouze Hospodářský a sociální výbor vyslovil ve svém stanovisku( ) výhrady k tomuto řešení, kdy je možné poskytovat rady v právu hostitelského členského státu bez předběžné zkoušky (jazykových) znalostí. Tyto výhrady ovšem v dalším legislativním procesu nebyly brány v potaz a nenašly odezvu ani v příspěvcích Evropského parlamentu a Rady.

45. Jedno z mála ustanovení, které nebylo během historie vzniku směrnice 98/5, která se vyznačovala značným množstvím změn, změněno, je tak spojení zápisu s pouhým předložením průkazu oprávnění z domovského členského státu.

46. To svědčí o tom, že všechny orgány, které byly hlavními účastníky legislativního procesu, nepředpokládaly, že by členské státy mohly stanovit jazykové požadavky.

4. Judikatura Soudního dvora k základním svobodám

47. Poznatky, které byly získány ze znění, účelu a historie vzniku, odpovídají také obecné judikatuře Soudního dvora k relevantním základním svobodám.

48. Na rozsudky ve věcech Groener( ) a Haim( ) je však možné nahlížet tak, že se od této obecné linie odchylují. V nich Soudní dvůr rozhodl, že jazykové požadavky sice představují překážku pro výkon svobod zaručených Smlouvou, ale mohou být odůvodněny naléhavými důvody obecného zájmu( ). Mezi ty by patřilo také dorozumění s pacienty stejně jako se správními orgány a profesními organizacemi.

49. V tomto řízení by mohly být relevantní obdobné důvody, konkrétně komunikace mezi advokátem a klientem, ochrana posledně jmenovaného před nekvalifikovanými radami z důvodu nedostatečných jazykových znalostí advokáta, jakož i záruka řádného výkonu spravedlnosti. Pokud by byly výše uvedené rozsudky použitelné na situaci uvedenou v projednávaném případě, svědčilo by to pro možnost jazykové zkoušky v členských státech.

50. Ve věci Groener měl Soudní dvůr za to, že irská úprava, podle které je jmenování docenta na místo na plný pracovní úvazek ve veřejných profesních institucích podmíněno dostatečným prokázáním znalosti irštiny, je slučitelná s požadavky nařízení (EHS) č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství( ).

51. Přitom se ovšem opírá o čl. 3 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 1612/68, který pro jazykové znalosti stanoví výslovně výjimku ze zásady stanovené v odstavci 1 druhé odrážce, podle které se nepoužijí takové vnitrostátní právní a správní předpisy, které mají omezit nebo znemožnit státním příslušníkům jiných členských států přístup k nabízenému zaměstnání. Směrnice 98/5 však právě takovou výjimku nebo povolovací pravidlo neobsahuje.

52. Argumentace Soudního dvora dále vychází z toho, že právě povolání docenta má významnou roli při provádění vnitrostátní politiky zachování identity a kultury, k čemuž dochází v rámci vyučování a přednostních vztahů ke studentům. Lucemburské velkovévodství je ve zvláštní jazykové situaci srovnatelné se situací Irské republiky( ). Povolání advokáta ovšem není srovnatelné s povoláním docenta. Úkolem advokáta není a ani být nemůže, aby chránil jazyk jako výraz národní identity a kultury( ).

53. Na základě uvedených rozdílů nemůže být věc Groener použita jako argument ve prospěch vnitrostátní jazykové zkoušky.

54. V rozsudku ve věci Haim Soudní dvůr určil, že příslušné orgány členského státu mohou podmínit uzavření smlouvy se stomatologem, který je státním příslušníkem jiného členského státu, ve kterém je usazen a oprávněn k výkonu činnosti, tím, že tento lékař musí mít pro výkon profesní činnosti v hostitelském členském státě potřebné jazykové znalosti.

55. Relevantní ustanovení práva Společenství použitá ve věci Haim se ovšem odlišují od směrnice 98/5 v jednom relevantním bodě.

56. Článek 18 odst. 3 směrnice Rady 78/686/EHS ze dne 25. července 1978 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci zubních lékařů obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb( ) (dále jen „směrnice 78/686“) totiž stanoví, že členské státy zajistí, aby si oprávněné osoby ve svém zájmu a v zájmu svých pacientů případně osvojily jazykové znalosti nezbytné k výkonu jejich odborné činnosti v hostitelském členském státě. Srovnatelné ustanovení ovšem směrnice 98/5 neobsahuje.

57. Směrnice 78/686 ovšem nebyla ve výše uvedené věci Haim použitelná, protože pan Haim nezískal svůj diplom zubního lékaře v Evropské unii, nýbrž v Turecku. Upřesnění poskytnutá v této věci generálním advokátem Mischem( ) nicméně ukazují, že rozhodnutí Soudního dvora povolující jazykové požadavky přesto vyplývá ze zvláštního režimu stanoveného v čl. 18 odst. 3 směrnice 78/686. Podle těchto úvah jazyková podmínka, která je stanovena výše uvedenou směrnicí pro občany Společenství, kteří získali diplomy v jiných členských státech, a spadají tak do působnosti čl. 18 odst. 3, platí a fortiori pro příslušníky jiných členských států, kteří mají diplomy z třetích států.

58. Na základě rozdílů s projednávanou věcí tak nemůže ani rozsudek ve věci Haim sloužit jako argument pro jazykovou zkoušku v rámci směrnice 98/5.

5. Judikatura Soudního dvora ke směrnici 98/5

59. Z judikatury Soudního dvora, a to zejména z rozsudku ve věci Lucembursko v. Parlament a Rada( ), lze přitom dovodit další argumenty, které svědčí proti přípustnosti jazykové zkoušky.

60. V rámci tohoto řízení Soudní dvůr rozhodoval o žalobě Lucemburska na neplatnost směrnice 98/5. Lucemburské velkovévodství zpochybnilo platnost směrnice 98/5 mimo jiné proto, že upouští od předběžné kontroly znalostí z práva hostitelského členského státu u těch advokátů, kteří provozují povolání pod profesním označením uděleným v domovském členském státě. Tím je dotčena ochrana spotřebitele a zájem na řádném výkonu spravedlnosti jako výrazu naléhavých důvodů obecného zájmu.

61. Ve svém rozsudku však Soudní dvůr argumentaci Lucemburska odmítl. Při přijímání koordinačních opatření je úkolem zákonodárce Společenství přihlížet k obecnému zájmu, který sledují členské státy, a pro zachování tohoto zájmu stanovit úroveň ochrany, která je ve Společenství přijatelná( ). V bodech 34 až 43 Soudní dvůr podrobně uvádí, že směrnice přijímá již ve svých článcích 4, 5, 6 a 7 dostatečná opatření k zajištění výše uvedeného zájmu.

62. Soudní dvůr ve stejném rozsudku uvedl, že advokát, který vykonává povolání pod profesním označením uděleným v domovském členském státě, je například povinen toto označení uvést pro informaci spotřebitele také v úředním jazyce svého domovského členského státu, aby nedocházelo k záměně s profesním označením hostitelského členského státu. Dále podléhá určitým omezením vzhledem k rozsahu a podmínkám výkonu povolání, jakož i pravidlům pro výkon povolání a pravidlům profesní etiky hostitelského členského státu. Zákonodárce Společenství tím, že se rozhodl pro tento druh a úroveň ochrany spotřebitele a zajištění řádného výkonu spravedlnosti namísto systému předběžných kontrol odborných znalostí, nepřekročil meze své posuzovací pravomoci.

63. Dále je tedy třeba zkoumat, zda lze tyto závěry Soudního dvora uplatnit v případě neslučitelnosti jazykové zkoušky se směrnicí 98/5. K tomu musí být splněny dvě podmínky. Jednak se výroky Soudního dvora vztahují ke zkoušce (odborných) znalostí práva hostitelského členského státu. Totéž by pak muselo platit i pro zkoušku jazykových znalostí. Krom toho byl rozsudek vydán v rámci žaloby na neplatnost. Ze skutečnosti, že zákonodárce Společenství nepřekročil meze své posuzovací pravomoci, by mělo také vyplývat, že členské státy nemohou stanovit jiný systém ochrany.

64. S ohledem na první podmínku, totiž srovnatelnost zkoušky z právních znalostí s jazykovou zkouškou, je třeba poukázat na to, že jak uvádí Soudní dvůr, zákonodárce Společenství neruší povinnost znalosti vnitrostátního práva, nýbrž advokáta pouze osvobozuje od toho, aby předem prokazoval tyto znalosti. Soudní dvůr tak připouští možnost, že (právní) znalosti mohou být získávány postupně během praxe.

65. Také jazykové znalosti lze praktickou činností v hostitelském členském státě postupně zlepšovat. Stanovený mechanismus ochrany týkající se právních znalostí se přitom použije zároveň v případě jazykových nedostatků: také podřízení pravidlům pro výkon povolání a pravidlům profesní etiky hostitelského členského státu slouží k tomu, aby se zamezilo poškození klienta. Platná pravidla profesní etiky obsahují stejně jako článek 3.1.3 kodexu profesní etiky přijatého Radou advokátních komor Evropské unie (CCBE) kárně sankcionovanou povinnost nevyřizovat věci, o nichž advokát ví nebo měl vědět, že pro jejich vyřízení nemá potřebné znalosti. To je použitelné také u chybějících jazykových znalostí.

66. Pokud tedy advokátovy jazykové znalosti nepostačují k tomu, aby mohl kvalifikovaně zhodnotit skutkový stav podle relevantní normy, nemůže, stejně jako v případě chybějících právních znalostí, věc převzít.

67. Závěry Soudního dvora k odborným znalostem jsou tak použitelné i na jazykové požadavky.

68. Musí být ale splněna také druhá podmínka. Na první pohled by bylo možné argumentovat, že skutečnost, že zákonodárce Společenství nepřekročil meze své posuzovací pravomoci tím, že zavedl mechanismus ochrany bez předběžné kontroly, nevede automaticky k zákazu odlišného systému. Ve skutečnosti nelze ze závěrů Soudního dvora vyvodit, že by mechanismus předběžné kontroly nenáležel do rámce příslušné posuzovací pravomoci zákonodárce Společenství.

69. Tato otázka ovšem nesmí být zaměňována s tím, jaké možnosti mají členské státy poté, co se zákonodárce Společenství rozhodl pro právně přípustný mechanismus ochrany. Pokud zákonodárce Společenství jednou stanovil určitou variantu, nesmí se od ní členské státy bez výslovného zmocnění dále odchýlit.

70. Tím je splněna také druhá podmínka. Závěry Soudního dvora ve věci Lucembursko v. Parlament a Rada týkající se neplatnosti směrnice 98/5 mají proto také význam pro účely tohoto řízení. Závěr o neslučitelnosti jazykové zkoušky se směrnicí 98/5, který byl přijat na základě zkoumání znění směrnice stejně jako historie jejího vzniku, je potvrzen také judikaturou Soudního dvora.

6. Účinky směrnice 2005/36

71. Je však možné, že je směrnici 98/5 nutné vykládat ve světle nové směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 [7. září 2005] o uznávání odborných kvalifikací( ) (dále jen „směrnice 2005/36“). Ta ve svém článku 53 stanoví, že osoby, které využijí uznávání odborných kvalifikací, musí mít jazykové znalosti nezbytné k výkonu povolání v hostitelském členském státě.

72. V tomto řízení se nicméně jedná o výkon činnosti v hostitelském členském státě pod profesním označením uděleným v domovském členském státě. Jak Soudní dvůr uvedl k rozdílnému zacházení mezi oběma skupinami advokátů( ) ve věci Lucembursko v. Parlament a Rada, nejsou obě uvedené skupiny vzájemně srovnatelné( ).

73. Z toho vyplývá, že pro dotčenou oblast výkonu povolání advokáta pod profesním označením uděleným v domovském členském státě nelze na základě rozdílných okolností využít argumenty z oblasti výkonu povolání advokáta pod profesním označením uděleným v hostitelském členském státě. Směrnici 98/5 proto nelze vykládat ve světle směrnice 2005/36. Přetrvává nadále závěr o neslučitelnosti jazykové zkoušky se směrnicí 98/5.

7. Srovnání se směrnicí 77/249

74. Konečně také srovnání se směrnicí 77/249 svědčí ve smyslu zákazu předběžné jazykové zkoušky. Jak vyplývá z argumentace Lucemburského velkovévodství ve věci Lucembursko v. Parlament a Rada( ), Lucemburské velkovévodství neupírá zahraničním advokátům možnost vykonávat podle směrnice 77/249 poradenskou činnost v oblasti práva hostitelského členského státu pod profesním označením uděleným ve svém domovském členském státě, aniž by předtím museli prokazovat jazykové znalosti.

75. Mnohé hovoří pro to, že to platí též v souvislosti se směrnicí 98/5. Z hlediska ustanovení relevantních v projednávané věci jsou obě tyto směrnice do značné míry obdobné. Jediný rozdíl spočívá v tom, že jedna směrnice spadá do práva poskytování služeb, zatímco druhá spadá do oblasti článků 43 ES a následujících.

76. Bylo by ovšem možné argumentovat, že právě z toho vyplývá podstatný rozdíl, který odůvodňuje odlišné zacházení. Advokát poskytující služby v jiném členském státě totiž pobývá v takovém státě pouze krátce a vyřizuje podstatně méně mandátů než advokát usazený v dotyčném členském státě. Proto by mohlo být ohrožení klienta nekvalifikovanou právní radou v rámci směrnice 77/249 menší než v rámci směrnice 98/5.

77. Při bližším zkoumání tomu tak ovšem není. Jak a contrario vyplývá z čl. 4 odst. 1, 2 a 4 stejně jako z čl. 7 odst. 2 směrnice 77/249, advokát poskytující služby totiž nepodléhá pravidlům pro výkon povolání a pravidlům profesní etiky tohoto členského státu ani s nimi spojenými možnostmi hostitelského členského státu disciplinárně trestat advokáta ve stejné míře jako usazený „evropský advokát“. Tento menší „odrazující potenciál“ by mohl dříve uvedeného advokáta svádět k případnému riskantnímu jednání s ohledem na nedostatečné jazykové schopnosti. Přitom by měl být usazený advokát na základě svého užšího kontaktu s místním právním systémem a tamějšími jazyky v zásadě schopen lépe poskytovat spolehlivé rady( ).

78. V důsledku toho nejsou nebezpečí hrozící klientovi stejně jako řádnému výkonu spravedlnosti v důsledku nedostatečných jazykových znalostí usazeného „evropského advokáta“ přinejmenším větší než v rámci striktního poskytování advokátních služeb.

8. Mezitímní závěr

79. Z výše uvedeného vyplývá, že příslušné orgány hostitelského členského státu nejsou oprávněny výkon povolání advokáta pod profesním označením uděleným domovským členským státem v hostitelském členském státě, tedy v jiném členském státě, než ve kterém byla kvalifikace získána, podmiňovat úspěšnou předběžnou jazykovou kontrolou.

80. I kdyby Soudní dvůr byl toho názoru, že jazyková kontrola je v zásadě slučitelná se zárukami vyplývajícími ze směrnice 98/5, vyvstává dále otázka, zda tato směrnice připouští také požadavky na jazykové znalosti, které jsou použitelné v Lucembursku.

81. Jak již bylo uvedeno výše, vztahuje se sporná zkouška jazykových znalostí na francouzštinu, němčinu a lucemburštinu.

82. Podle článku 3 zákona z roku 1984 o jazykovém režimu( ) může být v Lucembursku jak ve správním řízení, tak v soudnictví použito všech tří jazyků. To ale s ohledem na zásadu proporcionality neodůvodňuje předběžnou znalost všech tří jazyků „evropským advokátem“.

83. Jak totiž vyplývá z článku 2 uvedeného zákona z roku 1984, jsou všechny legislativní akty a jejich prováděcí nařízení v Lucembursku vyhotovovány ve francouzštině. Podle vyjádření Lucemburského velkovévodství je francouzština také jazykem pravidel pro výkon povolání a pravidel profesní etiky. Pouze některé části obecného daňového práva, zejména daňový řád převzatý ze Spolkové republiky Německo, jsou vydávány v němčině.

84. V důsledku toho přinejmenším znalost lucemburštiny – a bezpochyby také němčiny – není bezpodmínečně nezbytná pro poskytování spolehlivých právních rad v souladu s ochranou klienta, jakož i s řádným výkonem spravedlnosti.

85. První žalobní důvod je tak opodstatněný.

V – K druhému žalobnímu důvodu: zákaz výkonu činnosti poskytovatele adres pro sídla společností („domiciliataire“)

A – Argumentace účastníků řízení

1. Komise

86. Podle čl. 5 odst. 1 směrnice 98/5 má advokát vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě, s výhradou určitých výjimek stanovených v čl. 5 odst. 2 a 3 směrnice 98/5, právo vykonávat stejnou profesní činnost jako usazený advokát vykonávající svou činnost pod profesním označením udělovaným v hostitelském členském státě. Členské státy tak nemají právo stanovit v rámci provedení směrnice 98/5 jiné výjimky. Zákaz být poskytovatelem adres pro sídla společností je proto v rozporu s čl. 5 odst. 1 směrnice 98/5.

87. Na rozdíl od argumentů přednesených lucemburskou vládou „evropský advokát“ nemůže být srovnáván s lucemburským advokátem, který je zapsán na seznamu II přehledu advokátů (avocat stagiaire), kterému je výkon činnosti poskytovatele adres pro sídla společností rovněž zakázán. „Evropský advokát“ je totiž jako advokát v plném rozsahu kvalifikován, zatímco uvedený seznam se týká advokátů, kteří byli přijati ke stáži advokáta a jejichž konečná kvalifikace závisí na úspěšném vykonání zkoušky na konci stáže.

88. Také požadavek znalosti vnitrostátního práva nemůže odůvodnit omezení činností advokáta vykonávajícího povolání pod svým profesním označením uděleným v domovském členském státě. Možnost lucemburské vlády odvolávat se na ohrožení veřejného pořádku jako na ospravedlnitelný důvod předpokládá existenci skutečného a dostatečně vážného ohrožení, které se dotýká základního zájmu společnosti, čemuž tak ale v případě výkonu činnosti poskytovatele adres pro sídla společností advokátem, který je kvalifikován v jiném členském státě, není.

89. Za účelem zajištění plné účinnosti čl. 5 odst. 1 směrnice 98/5 stanoví čl. 6 odst. 3 směrnice 98/5 pro členské státy možnost, aby požadovaly, aby si advokát vykonávající činnost pod profesním označením udělovaným v domovském státě sjednal pojištění odpovědnosti za škodu vzniklou z výkonu povolání nebo aby se stal členem profesního záručního fondu.

2. Lucemburská vláda

90. Ve snaze ukončit některé nežádoucí tendence poškozující pověst lucemburského trhu, související s fiktivním poskytováním adres pro sídla společností, zamýšlel lucemburský zákonodárce vyhradit v zákoně z roku 1999 činnost poskytovatele adres pro sídla společností z důvodu veřejného pořádku zkušeným advokátům, kteří jsou seznámeni s vnitrostátními právními předpisy a místní praxí.

91. Úkolem poskytovatele adres pro sídla společností je dohlížet na to, že společnost, pro jejíž sídlo poskytl adresu, dodržuje právní podmínky týkající se přístupu k obchodním podnikatelským činnostem, jakož i vnitrostátní předpisy o vedení účetnictví společností a svolávání valných hromad, přičemž lucemburská vláda tvrdí, že výkon činností poskytovatele adres pro sídla společností předpokládá odbornou praxi a dobrou znalost právních předpisů týkajících se práva společností, což vedlo lucemburského zákonodárce k tomu, aby vyloučil z této činnosti advokátní koncipienty zapsané na seznamu II přehledu advokátů, jakož i „evropské advokáty“.

92. Pokud advokáti, kteří jsou v plném rozsahu kvalifikováni ve svém domovském členském státě, vykonávají svou činnost pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě, nejsou postaveni naroveň advokátům z hostitelského členského státu. Na základě směrnice 98/5 (čtvrtý bod odůvodnění) mají možnost být zařazeni do profesního stavu v tomto hostitelském členském státě po určité době, která je považována za nezbytnou k získání odborné praxe v tomto členském státě za podmínek upravených v článku 10 směrnice 98/5. Během tohoto období „evropští advokáti“ smějí podle čl. 5 odst. 4 zákona z roku 2002, což je také případ advokátních koncipientů (avocats stagiaires), jednat pouze společně s advokátem komory (avocat à la Cour), který je právně odpovědný za akty a řízení, které jsou takovému advokátovi vyhrazeny na základě zákonů a nařízení.

B – Posouzení

93. Nejprve je třeba uvést, že lucemburská úprava, podle které mohou být poskytovateli adres pro sídla společností pouze advokáti zapsaní do seznamu I, vylučuje jiné advokáty z takové činnosti. Konkrétně se jedná o advokáty zapsané do seznamu II až IV.

94. Tito „vyloučení“ advokáti tedy nemohou vykonávat stejné profesní činnosti jako advokáti vykonávající činnost pod profesním označením uděleným hostitelským členským státem.

95. Úprava, která je předmětem tohoto řízení, tak má za následek, že advokátům vykonávajícím své povolání pod profesním označením uděleným domovským členským státem upírá základní právo vykonávat stejné profesní činnosti, které je zakotveno v čl. 5 odst. 1 směrnice 98/5.

96. Článek 5 odst. 1 směrnice 98/5 sice povoluje členským státům, aby stanovily určité výjimky z tohoto základního práva, přesto úprava, která je předmětem tohoto řízení, neodpovídá případům upraveným v tomto ohledu v odstavcích 2 a 3.

97. Nelze ani namítat, že dokonce někteří lucemburští advokáti, zejména ti, kteří jsou zapsáni na seznamu II („avocats stagiaires“), nemohou být poskytovateli adres pro sídla společností. Tato skupina není totiž srovnatelná s „evropskými advokáty“ z toho důvodu, že posledně uvedení advokáti disponují úplnou profesní kvalifikací. Obě tyto skupiny jsou tedy příliš odlišné, aby mohly s ohledem na výše uvedené podléhat stejné právní úpravě.

98. Takové rozdílné zacházení nelze navíc odůvodnit tím, že úkoly, které jsou spojené s činností poskytovatele adres pro sídla společností, vyžadují profesní zkušenosti, jakož i zvláštní znalost místního práva, zejména práva společností, a místní praxe. Z důvodů, které se neomezují na pouhou odpovědnost, bude činnost advokáta vždy vyžadovat určitý stupeň pečlivosti a znalosti právní problematiky.

99. Právo společností je ostatně právním odvětvím, které je relativně významně harmonizováno na úrovni Společenství. Z tohoto hlediska by se v domovském členském státě „evropského advokáta“ měla použít pravidla do značné míry obdobná.

100. Zda je možné povinnost, která je předmětem tohoto řízení, kvalifikovat jako požadavek „ordre public“, nelze již, s ohledem na striktní kritéria judikatury Soudního dvora stanovená v tomto ohledu, dále podrobně zkoumat( ). V projednávané věci nelze ani určit, který základní zájem společnosti by měl být dotčenou právní úpravou chráněn a v čem by mělo spočívat skutečné a bezprostřední ohrožení takového zájmu.

101. Druhý žalobní důvod je tak opodstatněný.

VI – K třetímu žalobnímu důvodu: povinnost předložit každý rok průkaz oprávnění domovského členského státu

A – Argumentace účastníků řízení

1. Komise

102. Komise má za to, že lucemburská vláda ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko uvedla, že vzala na vědomí argument uvedený Komisí, podle kterého požadavek každoročního předkládání průkazu oprávnění potvrzujícího zápis u příslušného orgánu domovského členského státu představuje bezdůvodnou administrativní zátěž s ohledem na ustanovení směrnice 98/5.

103. Komise ovšem poukazuje na to, že tento požadavek, který je v rozporu se směrnicí 98/5 z důvodů uvedených v odůvodněném stanovisku, zůstává nadále obsažen v zákoně, kterým se provádí směrnice 98/5 do lucemburského práva.

2. Lucemburská vláda

104. Lucemburská vláda ohledně tohoto bodu odkazuje na svou odpověď na odůvodněné stanovisko. V ní uvádí, že argument Komise vzala na vědomí a že sporný požadavek představuje bezdůvodnou administrativní zátěž.

B – Posouzení

105. Pokud jde o požadavek stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona z roku 2002 předkládat každý rok průkaz oprávnění uděleného domovským členským státem, je třeba nejprve konstatovat, že se zdá, že lucemburská vláda v tomto ohledu nezpochybňuje nesplnění povinnosti vyplývající ze Smlouvy.

106. Věcně je třeba k tomuto požadavku lucemburského práva uvést, že se v projednávané věci jedná o povinnost, která není výslovně upravena ve směrnici 98/5. Přípustnost takového požadavku krom toho nelze dovodit ze směrnice jiným způsobem. Takový požadavek naopak odporuje cíli sledovanému směrnicí a mechanismům, které jsou v ní zakotveny.

107. Směrnice 98/5 tak zavazuje domovský členský stát ke spolupráci s hostitelským členským státem. To vyplývá zejména z povinnosti stanovené v čl. 7 odst. 2 druhém pododstavci směrnice vyrozumět příslušný orgán jednoho nebo více hostitelských členských států o zahájení kárného řízení.

108. Povinnost stanovená v lucemburském právu tak představuje, zejména s ohledem na roční frekvenci, administrativní zátěž, která ostatně neodpovídá ani zásadě proporcionality.

109. Proto je také třetí žalobní důvod opodstatněný.

VII – Náklady řízení

110. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Lucemburské velkovévodství nebylo ve sporu úspěšné, je namístě uložit mu náhradu nákladů řízení.

VIII – Závěry

111. Z těchto důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby

„1) určil, že Lucemburské velkovévodství tím, že ponechává pro usazení advokáta pod profesním označením udělovaným v domovském členském státě jazykové zkoušky, tím, že zakazuje těmto advokátům výkon činnosti poskytovatele adres pro sídla společností, a tím, že jim ukládá povinnost předložit každý rok průkaz oprávnění udělovaného v domovském členském státě, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/5 ze dne 16. února 1998 o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace;

2) uložil Lucemburskému velkovévodství náhradu nákladů řízení.“