STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PAOLA MENGOZZIHO

přednesené dne 28. června 2011( )

Věc C‑548/09 P

Bank Melli Iran

proti

Radě Evropské unie

„Kasační opravný prostředek – Omezující opatření přijatá vůči Iránské islámské republice s cílem zabránit šíření jaderných zbraní – Seznam osob a subjektů, kterým se na základě právních předpisů Společenství zmrazují finanční prostředky – Režim hospodářských a finančních sankcí přijatý v rámci boje proti politice třetího státu – Zařazení názvu navrhovatelky na seznam – Porušení podstatných formálních náležitostí – Neprovedení individuálního oznámení – Důsledky – Nedostatek právního základu – Porušení práva vlastnit majetek – Porušení práva na obhajobu a zásad účinné soudní ochrany a proporcionality“









Obsah





I – Skutečnosti předcházející sporu a napadený rozsudek

II – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

III – Právní analýza

A – K prvnímu hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z toho, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení důsledků, které nutně vyplývají z porušení povinnosti učinit oznámení

1. Napadený rozsudek

2. Argumentace účastníků řízení

3. Posouzení

a) K existenci povinnosti sporné rozhodnutí individuálně oznámit

b) K důsledkům porušení povinnosti učinit oznámení

B – Ke druhému hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení při výkladu právních základů nařízení č. 423/2007

1. Napadený rozsudek

2. Argumentace účastníků řízení

3. Posouzení

C – Ke třetímu hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení povinnosti uvést odůvodnění, práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu

1. Napadený rozsudek

2. Argumentace účastníků řízení

3. Posouzení

D – K prvnímu podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného výkladu posuzovací pravomoci Rady

1. Napadený rozsudek

2. Argumentace účastníků řízení

3. Posouzení

E – Ke druhému podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení Tribunálu v otázce navrhovatelčina práva vlastnit majetek

1. Napadený rozsudek

2. Argumentace účastníků řízení

3. Posouzení

a) Úvodní poznámka

b) Analýza důvodu kasačního opravného prostředku

F – Ke třetímu podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení, jehož se měla dopustit Rada, když navrhovatelku zařadila na seznam subjektů, jejichž aktiva musejí být zmrazena

1. Argumentace účastníků řízení

2. Posouzení

IV – K nákladům řízení

V – Závěry





1. Projednávaný kasační opravný prostředek podaný společností Bank Melli Iran (dále jen „Bank Melli“ nebo „navrhovatelka“) zní na zrušení rozsudku Bank Melli Iran v. Rada( ) (dále jen „napadený rozsudek“), kterým Soud prvního stupně Evropských společenství (nyní Tribunál) zamítl žalobu na neplatnost podanou navrhovatelkou proti bodu 4 tabulky B přílohy rozhodnutí Rady 2008/475/ES ze dne 23. června 2008, kterým se provádí čl. 7 odst. 2 nařízení (ES) č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu( ) (dále jen „sporné rozhodnutí“) a kterým Rada Evropské unie zařadila navrhovatelku na seznam subjektů, jejichž aktiva musejí být zmrazena.

2. Jedná se o vůbec první kasační opravný prostředek podaný proti opatřením, jimiž se zmrazují finanční prostředky, přijatým v rámci režimu sankcí proti třetímu státu. V rámci tohoto kasačního opravného prostředku dále vyvstává řada významných otázek, zejména ohledně intenzity práva na obhajobu, jehož se osoby a subjekty, vůči nimž jsou shora uvedená opatření namířena, mohou v takovémto kontextu dovolávat.

I – Skutečnosti předcházející sporu a napadený rozsudek

3. Z bodu 1 a následujících napadeného rozsudku vyplývá, že Bank Melli je íránská obchodní společnost vlastněná iránským státem a že věc zahájená před Tribunálem má původ v režimu omezujících opatření zavedeném za účelem vytvoření tlaku na Íránskou islámskou republiku, aby skoncovala s jadernými činnostmi, které představují riziko šíření jaderných zbraní, a s vývojem nosičů jaderných zbraní (dále jen „šíření jaderných zbraní“). Uvedený režim vychází z rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů (dále jen „Rada bezpečnosti“) 1737 (2006)( ) ze dne 23. prosince 2006, jejíž příloha obsahovala osoby a subjekty, které byly podle Rady bezpečnosti zapojeny do šíření jaderných zbraní v Íránu a jejichž finanční prostředky a hospodářské zdroje (dále jen „finanční prostředky“) musejí být zmrazeny. Rada bezpečnosti tento seznam pravidelně aktualizovala prostřednictvím různých rezolucí. Zmrazení finančních prostředků, o němž Rada bezpečnosti rozhodla, se však na navrhovatelku nevztahovalo.

4. Ve vztahu k Evropské unii byla rezoluce 1737 (2006) provedena společným postojem Rady 2007/140/SZBP ze dne 27. února 2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu( ). Článek 5 odst. 1 písm. a) tohoto společného postoje stanovil, že se zmrazují finanční prostředky přímo nebo nepřímo vlastněné, držené či ovládané osobami a subjekty uvedenými v rezoluci. Jejím článkem 5 odst. 1 písm. b) bylo toto opatření vztaženo i na osoby a subjekty, které Rada označí jako podílející se na šíření jaderných zbraní, s ním přímo spojené nebo je podporující. Zmíněný společný postoj dále ve svém čl. 7 odst. 2 stanovil, že Rada jednomyslně stanoví seznam osob a subjektů, kterých se týká čl. 5 odst. 1 písm. b), a přijímá jeho změny.

5. V rámci pravomocí Evropského společenství bylo v návaznosti na společný postoj 2007/140 vydáno nařízení Rady (ES) č. 423/2007 ze dne 19. dubna 2007( ), a to na základě článků 60 ES a 301 ES. Článek 7 odst. 1 uvedeného nařízení, který je obsahově velmi podobný společnému postoji, stanoví, že se zmrazují finanční prostředky náležející fyzickým či právnickým osobám, subjektům a orgánům určeným rezolucí 1737 (2006), jakož i veškeré finanční prostředky, které tyto osoby, subjekty nebo orgány vlastní, drží nebo ovládají. Článek 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 tuto možnost zmrazit finanční prostředky rozšiřuje i na osoby, subjekty nebo orgány, které určí Rada a které budou na základě čl. 5 odst. 1 písm. b) společného postoje 2007/140 označeny jako podílející se na šíření jaderných zbraní, přímo s ním spojené nebo je podporující. Osoby, subjekty a orgány určené Radou podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 jsou vyjmenovány v příloze V uvedeného nařízení.

6. Článek 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007 mimoto stanoví, že „Rada kvalifikovanou většinou stanoví, přezkoumává a mění [přílohu V] v plném souladu s rozhodnutími Rady [přijatými na základě čl. 5 odst. 1 písm. b) společného postoje 2007/140]“. Podle téhož ustanovení dále platí, že Rada musí uvedený seznam přezkoumávat pravidelně a alespoň jednou za dvanáct měsíců.

7. Článek 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 stanoví, že „Rada uvede individuální a konkrétní důvody pro rozhodnutí přijatá podle odstavce 2 a uvědomí o nich dotčené osoby a subjekty“.

8. Nedlouho po přijetí nařízení č. 423/2007 přijala Rada bezpečnosti rezoluci 1803 (2008)( ) ze dne 3. března 2008, kterou vyzvala „všechny státy, aby zachovávaly obezřetnost vůči činnostem finančních institucí na svém území ve vztahu ke všem bankám se sídlem v Íránu, zejména Bank Melli a Bank Saderat, a jejich pobočkám a dceřiným společnostem v zahraničí s cílem zabránit tomu, aby tyto činnosti přispívaly k činnostem představujícím riziko šíření jaderných zbraní“( ).

9. Přijetím společného postoje 2008/479/SZBP( ) dne 23. června 2008 Rada změnila společný postoj 2007/140. Podle přílohy nového společného postoje byla navrhovatelka zařazena mezi subjekty, kterých se týká zmrazení finančních prostředků podle čl. 5 odst. 1 písm. b) společného postoje 2007/140. Na seznamu zůstala zařazena i po přijetí společného postoje 2008/652/SZBP( ), kterým byl změněn společný postoj 2007/140.

10. Dne 23. června 2008, tj. téhož dne, kdy byl přijat společný postoj 2008/479, přijala Rada sporné rozhodnutí. Podle bodu 4 tabulky B přílohy uvedeného rozhodnutí byla navrhovatelka zařazena na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007. Její zařazení na seznam mělo za následek zmrazení jejích finančních prostředků.

11. V bodě 4 tabulky B přílohy sporného rozhodnutí se tak uvádí název navrhovatelky, její poštovní adresa v Teheránu a datum jejího zařazení na seznam (26. červen 2008). Důvody, jež vedly Radu k zařazení navrhovatelky na seznam, jsou v bodě 4 popsány tak, že Bank Melli „[p]oskytuje, či se pokouší poskytovat finanční podporu společnostem, které se podílejí na íránském jaderném a raketovém programu nebo které je zásobují (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company a DIO). Banka Melli napomáhá citlivým činnostem Íránu. Napomohla řadě nákupů citlivých materiálů pro íránský jaderný a raketový program. Poskytla řadu finančních služeb ve prospěch subjektů napojených na íránský jaderný a raketový průmysl, včetně vystavení akreditivů a vedení účtů. Řada z výše uvedených společností byla označena podle rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1737 a 1747“.

12. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 18. září 2008 podala Bank Melli žalobu na neplatnost a navrhovala, aby Tribunál zrušil bod 4 tabulky B přílohy sporného rozhodnutí v části, v níž se týká jí a jejích dceřiných společností a poboček, dále podpůrně, aby určil, že čl. 7 odst. 2 a čl. 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007 nejsou na projednávaný spor použitelné, a v každém případě aby Radě uložil náhradu nákladů řízení. V souladu s tím, co je uvedeno v bodě 22 napadeného rozsudku, však Bank Melli vzala na jednání své druhé návrhové žádání zpět a upřesnila, že námitka protiprávnosti uplatňovaná ve vztahu k čl. 7 odst. 2 a čl. 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007 musí být považována za návrh na zrušení sporného rozhodnutí pro nedostatek právního základu. Dále vzala zpět své první návrhové žádání znějící na zrušení sporného rozhodnutí, a to v části týkající se jejích dceřiných společností( ).

13. Na podporu svých takto změněných návrhových žádání vznesla navrhovatelka několik výtek, které Tribunál rozdělil do pěti žalobních důvodů. Navrhovatelka uplatnila zaprvé žalobní důvod vycházející z porušení podstatných formálních náležitostí, Smlouvy o ES, jejích prováděcích předpisů a článku 7 odst. 2 společného postoje 2007/140, ze zneužití pravomoci a z nedostatku právního základu sporného rozhodnutí, druhý žalobní důvod vycházel z porušení zásady rovného zacházení, třetí žalobní důvod vycházel z porušení zásady proporcionality a práva vlastnit majetek, začtvrté navrhovatelka uplatnila žalobní důvod vycházející z porušení práva na obhajobu, práva na účinnou soudní ochranu a povinnosti uvést odůvodnění podle čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 a konečně pátý žalobní důvod vycházel z nedostatku pravomoci Společenství.

14. Napadeným rozsudkem Tribunál všechny žalobní důvody zamítl a navrhovatelce uložil náhradu nákladů řízení vynaložených Radou.

II – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

15. Dne 23. prosince 2009 podala Bank Melli proti napadenému rozsudku kasační opravný prostředek.

16. Navrhovatelka navrhuje, aby Soudní dvůr:

– napadený rozsudek zrušil;

– vyhověl návrhovým žádáním navrhovatelky podaným u Tribunálu;

– uložil Radě náhradu nákladů řízení v obou stupních.

17. Rada ve své kasační odpovědi navrhuje, aby Soudní dvůr:

– kasační opravný prostředek zamítl;

– uložil navrhovatelce náhradu nákladů řízení.

18. Francouzská republika, vedlejší účastnice v prvním stupni vystupující na podporu Rady, ve své kasační odpovědi navrhuje, aby Soudní dvůr:

– kasační opravný prostředek navrhovatelky zamítl;

– nahradil odůvodnění v bodech 86 až 88 napadeného rozsudku, v nichž měl Tribunál za to, že Rada je povinna dotčeným osobám a subjektům individuálně oznámit opatření přijatá na základě nařízení č. 423/2007, kterými se zmrazují finanční prostředky;

– uložil navrhovatelce náhradu nákladů řízení.

19. Spojené království, vedlejší účastník v prvním stupni vystupující na podporu Rady, navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl.

20. Komise, vedlejší účastnice v prvním stupni vystupující na podporu Rady, ve své kasační odpovědi navrhuje, aby Soudní dvůr:

– určil, že žádný z důvodů kasačního opravného prostředku nemůže vést ke zrušení napadeného rozsudku, a v důsledku toho kasační opravný prostředek zamítl;

– uložil navrhovatelce náhradu nákladů řízení.

21. Řeči účastníků řízení kromě Spojeného království byly vyslechnuty na jednání před Soudním dvorem, které se konalo dne 29. března 2011.

III – Právní analýza

22. Navrhovatelka uplatňuje tři hlavní a tři podpůrné důvody kasačního opravného prostředku.

23. Pokud jde o hlavní důvody kasačního opravného prostředku, první z nich vychází z nesprávného právního posouzení, jehož se měl Tribunál dopustit tím, že povinnost učinit individuální oznámení obsaženou v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 nepokládal za podstatnou formální náležitost, jejíž porušení má za následek zrušení aktu. Druhý z těchto důvodů kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu právních základů nařízení č. 423/2007. Třetí z těchto důvodů vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu pojmů práva na obhajobu a účinné soudní ochrany.

24. Pokud jde o podpůrné důvody kasačního opravného prostředku, první z nich vychází z nesprávného právního posouzení, jehož se měl Tribunál dopustit při výkladu posuzovací pravomoci Rady podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 a v jehož důsledku se dopustil rozporu v odůvodnění. Druhý z těchto důvodů kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení Tribunálu v otázce navrhovatelčina práva vlastnit majetek. Konečně třetí z těchto důvodů vychází ze zjevně nesprávného posouzení, kterého se měla Rada dopustit tím, že navrhovatelku zařadila na seznam obsažený v příloze V nařízení č. 423/2007 a následně ji na tomto seznamu ponechala.

A – K prvnímu hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z toho, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení důsledků, které nutně vyplývají z porušení povinnosti učinit oznámení

1. Napadený rozsudek

25. V bodě 86 napadeného rozsudku Tribunál určil, že sporné rozhodnutí má účinky erga omnes, jelikož je určeno obecně a abstraktně určenému okruhu adresátů, kteří musejí zmrazit finanční prostředky osob a subjektů uvedených na seznamu. Uvedené rozhodnutí však nemá výhradně obecnou povahu, protože tyto osoby a subjekty byly určeny jmenovitě. Tyto osoby a subjekty tedy byly sporným rozhodnutím bezprostředně a osobně dotčeny. Tribunál dále shledal, že zmrazení finančních prostředků má pro dotyčné subjekty závažné důsledky, jelikož může omezovat výkon jejich základních práv. Za těchto podmínek považoval Tribunál za nutné zajistit dodržování jak hmotných, tak procesních práv subjektů, vůči nim je sporné rozhodnutí takto namířeno, a za tím účelem určil, že Rada je povinna v co možná největším rozsahu seznámit uvedené subjekty s opatřeními přijatými vůči nim, kterými se zmrazují finanční prostředky. Rada tedy měla navrhovatelce sporné rozhodnutí individuálně oznámit. V následujícím bodě Tribunál určil, že Rada nemohla tvrdit, že individuální oznámení je nemožné, a to z toho důvodu, že ve sporném rozhodnutí byla uvedena poštovní adresa navrhovatelky. Ani právní úsloví, podle kterého „neznalost práva neomlouvá“ se nepoužije, protože sporné rozhodnutí mělo v projednávaném případě povahu individuálního aktu. Navíc argument Rady, že důvodem, proč musejí být omezující opatření v rámci boje proti terorismu individuálně oznamována, je to, že zveřejnění odůvodnění v Úředním věstníku Evropské unie může případně vést k poškození pověsti – což podle Rady neplatilo v případě zveřejnění odůvodnění rozhodnutí přijatého na základě nařízení č. 423/2007 – nebyl relevantní. Naopak vzhledem k tomu, že tyto dva typy omezujících opatření mají srovnatelné účinky, protože individuálně a závažným způsobem postihují osoby a subjekty, vůči nimž jsou namířena, musejí být tyto osoby a subjekty s oběma těmito typy opatření seznámeny prostřednictvím individuálního oznámení. Tribunál z toho dovodil, že Rada nedodržela povinnost učinit individuální oznámení vyplývající z čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007( ).

26. V bodech 89 a 90 napadeného rozsudku však Tribunál konstatoval, že francouzská Bankovní komise dne 24. června 2008 informovala francouzskou pobočku Bank Melli o existenci sporného rozhodnutí a o jeho vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie. Tribunál z toho vyvodil, že navrhovatelka byla informována včas a z úředního zdroje, a bylo jí tak umožněno seznámit se s odůvodněním uvedeného rozhodnutí, což zjevně učinila, neboť sporné rozhodnutí bylo připojeno k žalobě. Tribunál měl tedy za to, že se jedná o výjimečné okolnosti, na základě čehož učinil závěr, že opomenutí Rady oznámit navrhovatelce sporné rozhodnutí individuálně nemůže být důvodem pro zrušení sporného rozhodnutí.

2. Argumentace účastníků řízení

27. Navrhovatelka má za to, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že porušení povinnosti Rady učinit oznámení nepovažoval za důvod pro zrušení sporného rozhodnutí. Povinné oznámení je zásadou ústavní povahy zakotvenou v primárním právu. Oznámení bylo v projednávaném případě o to důležitější, že navrhovatelka nebyla před přijetím sporného rozhodnutí vyslechnuta. Oznámení je mimoto jednou z podstatných formálních náležitostí, jejichž porušení vede k nicotnosti nebo zrušení aktu, jak bylo uvedeno v rozsudku Hoechst v. Komise( ). Porušení povinnosti učinit oznámení, které je důvodem pro absolutní neplatnost, nelze zhojit zásahem jiného subjektu nebo orgánu. Nařízení č. 423/2007 mimoto neupravuje žádnou možnost tuto povinnost přenést na jiného. Za těchto podmínek měl Tribunál podle navrhovatelky dospět ke zrušení sporného rozhodnutí z důvodu chybějícího oznámení.

28. K otázce, zda je v projednávané věci skutečně dána povinnost učinit individuální oznámení, se Rada nevyjádřila. Připomíná však, že Tribunál shledal, že se jedná o rozhodnutí s obecnou působností určené různým finančním institucím a hospodářským subjektům, přitom ale uznal, že nemá výhradně obecnou povahu. Tribunál tedy nikdy netvrdil, že se jedná o rozhodnutí, které by mělo adresáta ve smyslu článku 254 ES. Judikatura vyplývající z rozsudku Hoechst v. Komise se nepoužije, protože v této věci se Soudní dvůr zabýval rozhodnutím, v němž byli označeni jeho adresáti a které na druhou stranu nebylo vyhlášeno v Úředním věstníku Evropské unie. Tribunál tedy správně určil, že jelikož oznámení francouzské Bankovní komise umožnilo, aby byla navrhovatelka okamžitě o existenci sporného rozhodnutí informována, skutečnost, že sama Rada individuální oznámení neučinila, nemůže být důvodem pro zrušení sporného rozhodnutí.

29. Francouzská republika žádá Soudní dvůr, aby nahradil odůvodnění v bodech 86 až 88 napadeného rozsudku. Francouzská republika sice nezpochybňuje výrok rozsudku Tribunálu, nesouhlasí však s jeho prohlášením, že Rada byla povinna sporné rozhodnutí navrhovatelce individuálně oznámit. Úvahy Francouzské republiky v podstatě spočívají na svou hlavních skutečnostech. Zaprvé čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 Radě pouze ukládá, aby dotčené subjekty uvědomila o přijatých rozhodnutích, a neobsahuje povinnost učinit individuální oznámení. Zadruhé je třeba zohlednit rozdíl mezi povahou režimů sankcí, které se přijímají v rámci boje proti terorismu a kterými se zmrazují aktiva osob a subjektů jednajících samostatně, a povahou režimu sankcí, o nějž jde v projednávané věci, který se přijímá vůči třetí zemi a kterým se zmrazují aktiva osob a subjektů pouze z důvodu jejich účasti na určitém státním programu. Na obecný režim zavedený nařízením č. 423/2007 lze nahlížet jako na embargo vůči třetí zemi; nikdy se však nevyžadovalo, aby bylo embargo takové zemi individuálně oznamováno. Podpůrně, pro případ, že by Soudní dvůr návrh na nahrazení odůvodnění zamítl, Francouzská republika uvádí, že opomenutí Rady učinit individuální oznámení nezbavilo navrhovatelku jejího práva včas se seznámit se sporným rozhodnutím, které vůči ní bylo vydáno, protože ji o jeho existenci informovala francouzská Bankovní komise. Z judikatury Soudního dvora konečně vyplývá, že rozhodnutí, jimiž se zmrazují finanční prostředky, jsou rozhodnutími normativní povahy, která tedy vstupují v platnost již svým vyhlášením v Úředním věstníku Evropské unie ve smyslu článku 254 ES. Neoznámení takového rozhodnutí tedy není podstatnou vadou. Podle Francouzské republiky proto musí být tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neopodstatněný.

30. Evropská komise argumentuje velmi podobně jako Francouzská republika, neboť také ona tvrdí, že ani čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 ani primární právo neupravují povinnost sporné rozhodnuté individuálně oznámit. Sporné rozhodnutí je aktem, kterým se mění nařízení č. 423/2007. Podle čl. 254 odst. 1 ES musí být uvedené nařízení nebo rozhodnutí, kterými se toto nařízení mění, toliko vyhlášeny a u nařízení, kterými se nepříznivě zasahuje do právního postavení jednotlivců, se nevyžaduje žádné individuální oznámení. Je-li jednotlivec určitým nařízením osobně a bezprostředně dotčen, je aktivně legitimován k podání žaloby na neplatnost k Tribunálu, ale s touto možností podat žalobu není spojena právní povinnost individuálně oznamovat nařízení, která případně nepříznivě zasahují do právního postavení jednotlivců. Jediným požadavkem je, že dotčené osoby musejí být informovány o individuálních a konkrétních důvodech, jež vedly k přijetí rozhodnutí, aby mohly uplatnit svá práva, což navrhovatelka učinit mohla, neboť sporné rozhodnutí napadla žalobou na neplatnost. Komise tedy navrhuje, aby bylo potvrzeno prvostupňové zamítnutí žalobního důvodu, který vychází z chybějícího oznámení, jakožto důvodu neopodstatněného, a žádá Soudní dvůr, aby odůvodnění nahradil, neboť se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když vyslovil, že v projednávané věci je dána povinnost učinit individuální oznámení.

31. Také Spojené království se domnívá, že ani článek 254 ES ani čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 neobsahují přesné údaje ohledně postupu, jakým mělo být ve skutečnosti sporné rozhodnutí oznámeno, a tvrdí, že přímé oznámení Radou není jediným představitelným způsobem řádného oznámení. Oznámení sporného rozhodnutí francouzskou Bankovní komisí mělo tytéž účinky, jako kdyby bylo uvedené rozhodnutí skutečně Radou oznámeno. Podání žaloby na neplatnost svědčí o tom, že navrhovatelka o tomto rozhodnutí věděla. Dále lze jen stěží tvrdit, že oznámení je jediným způsobem, jak se mohla navrhovatelka s rozhodnutím, které vůči ní bylo vydáno, seznámit, neboť zaprvé obavy mezinárodního společenství z rozvoje íránského jaderného programu byly zcela veřejné a zadruhé zmrazení finančních prostředků mělo okamžité účinky, které navrhovatelka pocítila okamžitě. Za těchto podmínek by závěr Tribunálu měl být v řízení o kasačním opravném prostředku potvrzen, neboť by bylo rozhodně nepřiměřené zrušovat sporné rozhodnutí, ačkoli tím, že Rada neučinila přímé oznámení, navrhovatelce nevznikla žádná škoda.

3. Posouzení

a) K existenci povinnosti sporné rozhodnutí individuálně oznámit

32. Než Soudní dvůr na důvod kasačního opravného prostředku odpoví, musí se vyjádřit k závěru Tribunálu o tom, zda byla Rada povinna oznamovat sporné rozhodnutí individuálně navrhovatelce, a tím pádem k návrhu na nahrazení odůvodnění předloženému Francouzskou republikou a Komisí.

33. Za tím účelem je třeba zdůraznit, že čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007( ) Radě ukládá, aby uvedla individuální a konkrétní důvody pro rozhodnutí přijatá podle odstavce 2 – tzn. rozhodnutí, kterými se stanoví, přezkoumává a mění seznam osob, subjektů a orgánů, jejichž aktiva musejí být podle čl. 7 odst. 2 zmrazena – a uvědomila o nich uvedené osoby a subjekty. Již ze samotného znění tohoto čl. 15 odst. 3 lze vyvodit dvě skutečnosti. Zaprvé se v něm uvádí, že akty přijaté na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 jsou rozhodnutími. Zadruhé nelze jen na základě tohoto čl. 15 odst. 3 usuzovat na existenci jasné a výslovné povinnosti oznamovat uvedená rozhodnutí subjektům, jejichž aktiva musejí být zmrazena.

34. Za těchto podmínek je nutné použít příslušná ustanovení primárního práva a připomenout jeho zásady. Podle čl. 254 odst. 1 ES „[se] [n]ařízení, směrnice a rozhodnutí přijaté postupem podle článku 251 [ES] […] vyhlašují […] v Úředním věstníku Evropské unie“. V odstavci 2 se stanoví, že „[n]ařízení Rady a Komise […] se vyhlašují v Úředním věstníku Evropské unie“. Odstavec 3 stanoví, že „rozhodnutí se oznamují těm, jimž jsou určen[a] […]“. Kritérii, podle kterých se určují podmínky publicity – vyhlášení nebo oznámení – jsou tedy podle Smlouvy povaha aktu a případná existence adresátů.

35. A jak je tomu v případě sporného rozhodnutí?

36. Sporné rozhodnutí je rozhodnutím přijatým na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 a mění přílohu tohoto nařízení. Jelikož nebylo přijato podle článku 251 ES, pravidla publicity takového rozhodnutí nelze určovat z hlediska odstavce 1 článku 254 ES. Při určování, zda byla Rada povinna navrhovatelce uvedené rozhodnutí oznámit, je tedy nutno ověřit, zda jsou splněny podmínky stanovené v čl. 254 odst. 3 ES a zvláště zda je navrhovatelka jedním z adresátů rozhodnutí.

37. Když Tribunál určil, že Rada má povinnost sporné rozhodnutí individuálně oznámit, mimo jiné na základě toho, že se uvedené rozhodnutí bezprostředně a osobně týká navrhovatelky( ), použil přitom podmínku stanovenou článkem 230 ES, podle níž musí být dotyčný bezprostředně a osobně dotčen a která se vyžaduje k tomu, aby žaloba na neplatnost podaná jednotlivcem mohla být považována za přípustnou.

38. Tato zjevná záměna mezi podmínkou přípustnosti žaloby na neplatnost a určením adresáta rozhodnutí při zjišťování, zda se skutečně jedná o individuální rozhodnutí, má původ v nejednoznačnosti rozsudku Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise( ) (dále jen „rozsudek Kadi“). V odpověď na výtku vycházející z porušení článku 249 ES, kdy se tedy měl Soudní dvůr vyjádřit ke kvalifikaci napadeného aktu, Soudní dvůr určil, že „okolnost, že osoby a subjekty, které jsou předmětem omezujících opatření, která ukládá sporné nařízení, jsou jmenovitě uvedeny v příloze I tohoto nařízení, takže se zdají být tímto nařízením bezprostředně a osobně dotčeny ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES, neznamená, že tento akt nemá obecnou působnost ve smyslu čl. 249 druhého pododstavce ES a že jej nelze považovat za nařízení. I když je pravda, že sporné nařízení ukládá omezující opatření osobám a subjektům, které jsou uvedeny na taxativním seznamu, který je jeho přílohou I […], nelze než konstatovat, že adresáti tohoto nařízení jsou určeni obecně a abstraktně […]. Sporné nařízení […] obsahuje mimořádně široce formulovaný zákaz poskytnout uvedeným osobám nebo subjektům k dispozici prostředky a hospodářské zdroje […]. [T]ento zákaz je adresován komukoli, kdo by mohl fyzicky disponovat předmětnými prostředky nebo hospodářskými zdroji“( ). Bez ohledu na to Soudní dvůr v další části rozsudku – kde měl rozhodnout o tvrzení, že došlo k porušení práva na obhajobu – připomněl svou ustálenou judikaturu týkající se sdělování odůvodnění rozhodnutí jeho adresátovi( ) a prohlásil, že „[d]održení této povinnosti sdělit odůvodnění je totiž nezbytné […] k tomu, aby adresátům omezujících opatření bylo umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek“( ). Nařízení, které ukládá omezující opatření osobám, subjektům a orgánům jmenovitě uvedeným v příloze, je ve smyslu této judikatury určeno obecně a abstraktně definovaným adresátům. Podle téže judikatury ale zároveň platí, že odůvodnění omezujícího opatření je nutno sdělit jeho adresátovi, přičemž Soudní dvůr takto označuje spíše osobu, vůči níž je uvedené opatření namířeno.

39. Zjevný rozpor v prohlášeních Soudního dvora o tom, kdo má postavení adresáta, lze nicméně překonat, když uvážíme do značné míry smíšenou povahu takových aktů, jimiž se přijímají omezující opatření, o jaké jde v projednávané věci. V tomto ohledu se ztotožňuji se slovy Tribunálu, že sporné rozhodnutí „nemá výhradně obecnou povahu“( ).

40. Zaprvé je třeba odlišit ty, kterým je adresována povinnost zmrazit finanční prostředky. Opatření s obecnou působností obsažená v samotném textu nařízení tyto adresáty skutečně určují obecně a abstraktně. V tomto ohledu lze první část úvah, které Soudní dvůr vyjádřil v rozsudku Kadi, bez potíží použít analogicky na nařízení č. 423/2007. Jedná se nepochybně o akt s obecnou působností určený obecně a abstraktně komukoli, kdo podléhá právním předpisům Společenství a může mít fyzicky v držení finanční prostředky patřící osobě, subjektu nebo orgánu uvedeným v některé z příloh nařízení.

41. Zároveň je ale také možné se domnívat, že jsou-li k takovýmto nařízením připojeny přílohy obsahující podrobný seznam fyzických a právnických osob, jejichž aktiva musejí být zmrazena, je třeba tyto seznamy považovat za individuální rozhodnutí o zařazení každé z osob a každého ze subjektů či orgánů, které jsou na nich uvedeny. Osoby, subjekty a orgány, které byly sporným rozhodnutím doplněny na seznam obsažený v příloze V nařízení č. 423/2007, jsou tedy skutečně adresáty rozhodnutí Rady o jejich zařazení na uvedený seznam, jehož datum účinnosti je mimoto upřesněno pro každého z nich ve zvláštním sloupci přílohy.

42. Takto navržené řešení odpovídá choulostivé povaze oblastí, v nichž mohou být přijímána omezující opatření, a současně je v souladu s historickou judikaturou Soudního dvora, podle které „základní znaky rozhodnutí vyplývají z omezení okruhu těch, jimž je určeno, zatímco nařízení, které má hlavně normativní povahu, se nevztahuje na omezený počet určených nebo určitelných adresátů, nýbrž na kategorie chápané abstraktně a jako celek“( ). Rozhodnutí o zařazení na seznam se nepopiratelně omezují jen na osoby, subjekty a orgány identifikované v příloze, zatímco povinnosti uložené nařízením směřují vůči adresátům určeným obecně a abstraktně. Individuální povaha toho, co považuji za rozhodnutí o zařazení na seznam, je podle mého názoru potvrzena tím, že Rada je podle čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007 povinna uvést individuální a konkrétní důvody pro zařazení na seznam.

43. Zdá se, že uznání takovéto hybridní povahy právních norem Společenství, jimiž se zavádějí omezující opatření, ať již v kontextu boje proti terorismu nebo v rámci akce vedené proti určité třetí zemi, je mimoto nezbytné k tomu, aby osobám, subjektům a orgánům uvedeným na seznamech bylo poskytnuto minimum záruk, protože z právní kvalifikace, jakou Soudní dvůr přiřkne spornému rozhodnutí, by ve skutečnosti mohly vyplývat jisté důsledky z hlediska práva na obhajobu( ).

44. I když nepovažuji za relevantní, aby při určování, zda sporné rozhodnutí mělo být oznámeno, Tribunál použil jako kritérium to, zda byla navrhovatelka bezprostředně a osobně dotčena, za daných podmínek navrhuji, aby Soudní dvůr potvrdil kladný závěr, k němuž Tribunál dospěl v otázce, zdá má Rada povinnost učinit individuální oznámení.

45. Pro případ, že by Soudní dvůr potvrdil existenci povinnosti učinit individuální oznámení, rád bych ještě uvedl dvě poznámky.

46. Předně, s ohledem na to, že se omezující opatření přijímají v oblastech, které jsou velmi často vysoce choulostivé, a mohou se týkat osob, subjektů nebo orgánů, jejichž přesné místo pobytu nebo sídlo není vždy známé, a dokonce ani určené, Rada by tuto povinnost učinit oznámení měla mít pouze tehdy, je-li její splnění možné. V souvislosti s tím je nutno konstatovat, že v projednávané věci byla poštovní adresa navrhovatelky uvedena ve sporném rozhodnutí.

47. Pokud jde dále o argument Francouzské republiky, že mezi omezujícími opatřeními přijímanými v rámci boje proti terorismu a omezujícími opatřeními přijímanými v rámci režimu sankcí vůči třetí zemi nelze spatřovat paralelu, domnívám se, že jedině povinnost učinit individuální oznámení by měla být posuzována diferencovaně podle kontextu, ve kterém bylo omezující opatření přijato. Jsou-li omezující opatření přijata v rámci režimu sankcí vůči třetí zemi, mohou být tato opatření namířena jak proti vedoucím představitelům uvedené země, tak proti osobám nebo subjektům, které činnost státu podporovaly. Zakotvením povinnosti Rady učinit individuální oznámení je ale třeba usilovat především o ochranu individuálních práv jednotlivců nebo subjektů, vůči nimž jsou omezující opatření namířena. Jelikož se zde jedná o zaručení těchto individuálních práv jednotlivců nebo subjektů, je nutné je seznámit s existencí omezujících opatření, která vůči nim Unie přijala, i když jsou podezřelí z podporování určité státní politiky. Tato individuální práva naproti tomu neplatí pro vedoucí představitele třetí země, vůči nimž jsou omezující opatření namířena, a pro osoby, které se podílejí na rozhodování nebo na řízení uvedené země, neboť tyto osoby mají k dispozici oficiální informační zdroje svého státu, které jim umožňují seznámit se s mezinárodními opatřeními přijatými vůči jejich státu. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci má činnost Bank Melli obchodní povahu( ) – v souladu se skutkovým zjištěním Tribunálu, které mi nepřísluší zpochybňovat – je třeba vycházet z toho, že ačkoli je Bank Melli zcela vlastněna íránským státem, nepodílí se přímo na jeho státní činnosti, kterou toliko podporovala, ani v souvislosti s touto činností nemá rozhodovací pravomoc. Domnívám se tedy, že jí Rada měla sporné rozhodnutí oznámit.

48. Navrhuji tedy, aby návrhu na nahrazení odůvodnění předloženému Francouzskou republikou a Komisí nebylo vyhověno.

b) K důsledkům porušení povinnosti učinit oznámení

49. Je samozřejmé, že pokud by se měl Soudní dvůr vyjádřit k otázce, jaké právní důsledky jsou spojeny s vadou v postupu oznamování, bude muset nejprve potvrdit, zda sporné rozhodnutí skutečně vykazovalo znaky aktu, který musí Rada oznámit. V rámci následujících úvah tedy budu vycházet z toho, že Bank Melli je skutečně adresátem aktu individuální povahy, který jí však nebyl orgánem, který akt vydal, individuálně oznámen.

50. Nikdo nepochybuje o tom, že publicita aktů Společenství – a publicitou rozumím jak vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, tak individuální oznámení – je základní zásadou dlouhodobě zakotvenou v judikatuře Soudního dvora, podle níž tato zásada „vyžaduje, aby akt, jehož autorem jsou orgány veřejné moci, nebylo možné uplatňovat vůči jednotlivcům předtím, než měli možnost se s ním seznámit“( ). Důvodem pro vyhlášení nebo oznámení je tedy – podle situace – umožnit dotyčné osobě, aby se s předmětným aktem seznámila, posoudila, zda je jeho odůvodnění opodstatněné, a případně napadla jeho legalitu před soudem Unie.

51. Oznámení – neboť se zde jedná právě o oznámení – je tedy etapou, která v zásadě následuje okamžitě po vydání aktu: akt byl přijat stanoveným postupem, jeho obsah je určitý, ale zbývá s ním seznámit jeho adresáta.

52. V rámci jednoho proudu v judikatuře, konkrétně v rozsudku Geigy v. Komise( ), Soudní dvůr konstatoval, že „pochybení v postupu oznámení rozhodnutí se nedotýkají samotného rozhodnutí, a tudíž ani jeho legality; […] za jistých okolností mohou tato pochybení bránit tomu, aby začala běžet lhůta k podání žaloby“( ). V téže věci však Soudní dvůr určil, že „žalobkyně nesporně dobře znala znění rozhodnutí a svého práva rozhodnutí napadnout využila ve stanovené lhůtě; […] za těchto okolností je otázka případných pochybení při oznamování bezvýznamná“( ). Soudní dvůr z toho vyvodil, že žalobní důvod musí být odmítnut jako nepřípustný pro nedostatek právního zájmu( ). Soudní dvůr uvažoval stejně v rozsudku ICI v. Komise z téhož dne( ). Z této judikatury je třeba vyvodit dva závěry. Zaprvé případná sankce za neoznámení nebude mít dopad na platnost aktu, nýbrž na možnost namítat uplynutí lhůty k podání žaloby, z čehož usuzuji, že Soudní dvůr nepovažoval oznámení za podstatnou formální náležitost ve smyslu Smlouvy. Zadruhé byl Soudní dvůr připraven překonat příliš formalistické pojetí povinnosti učinit oznámení a zkoumal, do jaké míry bylo neoznámení aktu jeho adresátovi na újmu, a zejména otázku, zda adresát mohl, či nemohl podat žalobu ve stanovené lhůtě( ).

53. V rámci druhého proudu v judikatuře se Soudní dvůr patrně ubíral jiným směrem, a to v rozsudku Hoechst v. Komise( ). V odpověď na výtku vycházející z toho, že neoznámený akt nezakládá účinky, Soudní dvůr rozhodl, že „údajné neoznámení […] by mohlo vést pouze k závěru, že [akt] je nicotný, nebo k jeho zrušení. […] Pro oznámení aktu, stejně jako pro každou jinou podstatnou formální náležitost, totiž platí, že buď je nesrovnalost tak závažná a zjevná, že vede k nicotnosti napadeného aktu, nebo že představuje porušení podstatných formálních náležitostí, které může vést k jeho zrušení“( ). Soudní dvůr zde považuje oznámení za podstatnou formální náležitost, a z tohoto titulu má za to, že sankcí za její nedodržení je neplatnost aktu. Později – v rozsudku Španělsko v. Rada( ) – Soudní dvůr s odkazem na rozsudek Hoechst uvedl, že z požadavku na transparentnost „vyplývá, že již samotné neoznámení může být v jistých případech důvodem pro zrušení aktu orgánů Společenství“( ). Řešení přijaté v rozsudku Hoechst tak Soudní dvůr omezil jen na „jisté případy“, které však blíže neurčil.

54. Pouhá skutečnost, že tento druhý proud v judikatuře přišel až po vydání rozsudků Geigy v. Komise a ICI v. Komise( ), však podle mě nemůže být sama o sobě důvodem pro to, aby se tato judikatura použila i v projednávané věci. Naopak, projednávaný kasační opravný prostředek by měl Soudnímu dvoru poskytnout příležitost, aby svůj postoj přehodnotil a znovu oživil svou nejstarší judikaturu.

55. Nejsem totiž přesvědčen o tom, že by oznámení patřilo mezi podstatné formální náležitosti aktu. Ve smyslu nejklasičtější judikatury Soudního dvora k tomuto pojmu jsou podstatnými formálními náležitostmi podle Smlouvy ty formální náležitosti, „které Smlouva stanoví pro vypracování napadených rozhodnutí […;] vzhledem k tomu, že účelem těchto formálních náležitostí je zajistit, aby daná opatření odpovídala veškerým zárukám obezřetnosti a opatrnosti, lze tyto formální náležitosti považovat za podstatné“( ). To platí zejména pro pravidla hlasování orgánů( ), pro povinnost vést konzultace s Evropským parlamentem v průběhu legislativního postupu( ), pro ověřování aktů( ) nebo také pro povinnost uvést odůvodnění( ). Obecně tedy mezi podstatné formální náležitosti patří podmínky, jejich nedodržení může mít dopad na samotný obsah aktu, i když se nadále dotýkají jeho formální legality. Neoznámení ale podle mého názoru tento dopad na obsah aktu nemá, nýbrž pouze způsobuje, že adresát není informován o tom, že orgán Společenství vydal rozhodnutí, které se ho týká.

56. Aby byl můj názor správně pochopen, upřesňuji, že zde nejde o zpochybnění významu pravidel oznamování, které musí být učiněno u každého aktu individuální povahy přijatého Unií, pro jejich adresáty. Stejně tak je ale nutné je odpovídajícím způsobem právně kvalifikovat. Mimoto, jestliže oznámení není podstatnou formální náležitostí, neznamená to ještě, že porušení povinnosti učinit oznámení nebude postihnuto sankcí. Pouze se nebude jednat o vadu mající vliv na samotnou legalitu aktu, nýbrž jedině na jeho uplatnitelnost.

57. V tomto ohledu podotýkám, že podle čl. 254 odst. 3 ES rozhodnutí, která se oznamují těm, jimž jsou určena, nabývají účinku tímto oznámením. Jelikož však již není třeba dokazovat, že omezující opatření mají do značné míry smíšenou povahu( ), Soudní dvůr v rozsudku Kadi určil, že „takováto opatření [musí], jak vyplývá z jejich povahy, využít účinku překvapení a […] musí být uplatněna s okamžitou účinností“( ). Pro případ, že by tedy Soudní dvůr shledal, že Rada měla povinnost navrhovatelce sporné rozhodnutí oznámit, nemůže sankce za porušení povinnosti učinit oznámení zasahovat do nabytí účinnosti předmětného rozhodnutí. Naproti tomu by bylo v rozporu s nejelementárnějšími zásadami právního řádu Společenství, kdyby právo podat žalobu na neplatnost uplatněné po uplynutí lhůty osobou nebo subjektem, vůči nimž bylo vydáno rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, které bez ohledu na své neoznámení začalo vyvolávat účinky, bylo považováno za zaniklé.

58. S ohledem na výše uvedené mi jako nejvhodnější připadají úvahy, jimiž se Soudní dvůr řídil v judikatuře tvořené rozsudky Geigy v. Komise a ICI v. Komise( ), a to v tom smyslu, že umožňují zachovat tak těžce nalézanou rovnováhu mezi požadavkem na účinnost omezujících opatření a právem osob, vůči nimž jsou tato opatření namířena, být o nich včas informovány. Bude-li se postupovat podle tohoto návodu poskytnutého Soudním dvorem, bude též možné analýzu důsledků neoznámení přizpůsobit konkrétním okolnostem dané věci( ).

59. Při určování, zda bylo navrhovatelce umožněno – navzdory tomu, že Rada neučinila individuální oznámení – včas se seznámit se sporným rozhodnutím, aby mohla podat žalobu ve stanovené lhůtě, tedy Tribunál mohl v přímé návaznosti na směr vytýčený v rozsudcích Geigy v. Komise a ICI v. Komise( ) právem přihlédnout k informaci poskytnuté pařížské pobočce Bank Melli francouzskou Bankovní komisí. Za těchto konkrétních okolností rovněž mohl právem určit, že když Rada navrhovatelce sporné rozhodnutí individuálně neoznámila, tato skutečnost neměla za následek to, že by ji připravila o možnost včas se seznámit se sporným rozhodnutím a posoudit jeho opodstatněnost, a že tedy opomenutí Rady nebylo důvodem pro zrušení sporného rozhodnutí.

60. První hlavní důvod kasačního opravného prostředku proto musí být zamítnut jako neopodstatněný.

B – Ke druhému hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení při výkladu právních základů nařízení č. 423/2007

1. Napadený rozsudek

61. V bodě 44 a následujících napadeného rozsudku Tribunál nejprve konstatoval, že na rozdíl od tehdejšího tvrzení navrhovatelky bylo možné se v otázce právního základu úspěšně dovolávat rozsudku Kadi( ), neboť v něm Soudní dvůr upřesnil působnost článků 60 ES a 301 ES( ). Tribunál následně připomněl, že tyto články tvoří překlenutí mezi akcemi Společenství zavádějícími hospodářské sankce a cíli Smlouvy o EU v oblasti vnějších vztahů. Uvedené články předpokládaly právě případ, kdy je akce Společenství nezbytná k dosažení některého z cílů uvedených v článku 2 SEU. Společenství a Unie však tehdy tvořily dva spojené, ale přesto odlišné právní řády, takže pokud byla v rámci Společenství podniknuta akce k uskutečnění cíle Unie, byla legalita aktů Společenství posuzována z hlediska podmínek platných pro první pilíř, a to včetně pravidla rozhodování. Vzhledem k tomu, že společný postoj 2007/140 spadá pod druhý pilíř, nebyl právním základem pro nařízení Společenství, a pravidlo rozhodování použitelné na přijímání společného postoje tedy nebylo použitelné na nařízení č. 423/2007. Existence společného postoje je toliko jednou z podmínek stanovených článkem 301 ES, který sám definuje použitelné pravidlo rozhodování. V důsledku toho bylo možné uvedené nařízení a sporné rozhodnutí přijmout kvalifikovanou většinou v souladu s článkem 301 ES, neboť před přijetím nařízení byl jednomyslně přijat společný postoj 2007/140 a před sporným rozhodnutím byl jednomyslně přijat společný postoj 2008/479. Tribunál proto dospěl k závěru, že podmínky zakotvené článkem 301 ES byly dodrženy.

62. Tribunál následně určil, že články 60 ES a 301 ES na rozdíl od tvrzení navrhovatelky neumožňují vyslovit závěr, že pravomoc, která byla Společenství takto svěřena, musí být omezena jen na provádění opatření, o nichž rozhodla Rada bezpečnosti, a že tedy Rada měla pravomoc – již na základě samotných článků 60 ES a 301 ES – přijmout čl. 7 odst. 2 a čl. 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007, na jejichž základě pak bylo přijato sporné rozhodnutí.

2. Argumentace účastníků řízení

63. Navrhovatelka Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když učinil závěr, že nařízení, a tím pádem také sporné rozhodnutí bylo možné přijmout kvalifikovanou většinou již na základě samotných článků 60 ES a 301 ES. Zaprvé působnost uvedených článků se týká pouze provádění opatření vůči třetím státům, zatímco nařízení upravuje omezující opatření přijímaná vůči osobám a subjektům, o nichž se má za to, že se podílejí na šíření jaderných zbraní v Íránu, jsou s ním přímo spojené nebo je podporují. Použitým kritériem tedy není, že je někdo ovládán třetím státem nebo spojován s jeho vedoucími představiteli, nýbrž to, že se podílí na činnostech souvisejících s šířením jaderných zbraní, je s nimi přímo spojen nebo je podporuje. Podle navrhovatelky by proto měl být za právní základ nařízení č. 423/2007 označen i článek 308 ES( ). Zadruhé se navrhovatelka v ostatním domnívá, že Tribunál měl neprávem za to, že společný postoj 2007/140 není pro uvedené nařízení relevantním právním základem, ačkoli se Rada přijetím nařízení č. 423/2007 a jeho prováděcích rozhodnutí kvalifikovanou většinou dopustila zneužití pravomoci, díky němuž mohla přijmout sporné rozhodnutí, s nímž byl spojen přímý účinek, ačkoli tento typ nástroje v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky neexistuje. Tribunál tak spatřoval rozdíl v něčem, co Smlouva nerozlišuje, když prohlásil, že společný postoj 2007/140 není právním základem nařízení, ale pouze jednou z podmínek stanovených článkem 301 ES.

64. Rada, Francouzská republika, Spojené království a Komise navrhují, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut. V souladu s tím, co Soudní dvůr určil v rozsudku Kadi( ), Tribunál správně posoudil právní základ nařízení, když články 60 ES a 301 ES považoval za dostačující, protože přijatá omezující opatření jsou namířena proti iránskému státu. Podle nich dále nelze mít žádné výhrady k úvahám Tribunálu ohledně vyloučení společného postoje 2007/140 jako právního základu.

3. Posouzení

65. Úvodem je třeba poukázat na to, že argument týkající se článku 308 ES nebyl podle Rady před Tribunálem uplatněn. Komise tvrdí, že pokud by část posuzovaného důvodu kasačního opravného prostředku byla vykládána v tom smyslu, že navrhovatelka zpochybňuje, že by byla subjektem propojeným s íránskými vedoucími představiteli nebo jimi přímo či nepřímo ovládaným, pak by tato jeho část byla nepřípustná, protože tato skutečnost nebyla v rámci řízení před Tribunálem namítána.

66. Je pravda, že návrh na zahájení řízení podaný Tribunálu neobsahoval žádnou zmínku o nutnosti, aby se nařízení č. 423/2007 zakládalo na článku 308 ES. Navrhovatelka před Tribunálem ani výslovně nezpochybňovala skutečnost, že režim omezujících opatření provedený uvedeným nařízením spadá do působnosti článku 301 ES, a to z toho důvodu, že by opatření nebyla v pravém slova smyslu namířena proti třetímu státu. Tribunál tak v bodě 48 napadeného rozsudku určil, že „podmínky zakotvené článkem 301 ES byly dodrženy“, a kromě toho je nepochybné, že navrhovatelka u Tribunálu uplatnila žalobní důvod, jímž zpochybnila dostatečnost právního základu nařízení č. 423/2007. Za těchto podmínek se domnívám, že argument vycházející z článku 308 ES a s ním úzce související argument vycházející z působnosti článků 60 ES a 301 ES lze považovat za oprávněné rozšíření žalobního důvodu uplatněného před Tribunálem. Žádný závažný problém s přípustností proto nevyvstává.

67. Na úvod věcného zkoumání tohoto důvodu kasačního opravného prostředku chci zdůraznit, že při analýze právního základu se Soudní dvůr bude muset nevyhnutelně vyslovit k otázce, zda omezující opatření, která byla přijata vůči třetímu státu a jejichž cílem je v souladu s dikcí Smlouvy omezení nebo úplné přerušení hospodářských vztahů s touto zemí( ), mohou být namířena také proti osobám nebo subjektům, které jako takové nejsou vedoucími představiteli země a nemusí být nutně ani orgánem uvedené třetí země, ale jsou podezřelé z napomáhání státní politice, proti které chce Unie bojovat, nebo z její podpory. Tato otázka musí být posouzena nezávisle na otázce stanovení povinnosti učinit vůči navrhovatelce oznámení. Na rozdíl od posledně uvedené otázky totiž nejde o to zajistit, aby byla dostatečně zaručena individuální práva. Jde naopak o určení pravomoci Rady k přijetí takových opatření na základě uváděných ustanovení Smlouvy. Rozsah působnosti, který vznikne spojením článků 60 ES a 301 ES, je nutno posuzovat na základě odlišných kritérií, zejména se zřetelem na cíle bezpečnostní politiky Unie, jejíž provádění pokračuje v rámci Společenství. Bylo by tak přílišným omezením, kdyby bylo v tomto rámci použito pouze striktně formální pojetí pojmu „třetí země“. Za těchto podmínek – a v návaznosti na judikaturu Soudního dvora, o které se v pravý okamžik zmíním – navrhuji, aby bylo překonáno toliko formální pojetí uvedeného pojmu a aby se zaujal spíše věcný přístup, díky němuž bude možné zachovat účinnost omezujících opatření s ohledem na to, že státní politika je zcela zjevně a čím dál tím více nahrazována činností nebo podporou osob nebo subjektů, které mají vlastní právní subjektivitu odlišnou od právní subjektivity samotného státu, ale které mají na stát a na jím prováděnou státní politiku dostatečnou vazbu na to, aby vůči nim mohla být namířena omezující opatření, která se ve skutečnosti týkají samotné třetí země. Podle mě tedy lze vycházet z toho, že navrhovatelka má na Íránskou islámskou republiku a na její politiku šíření jaderných zbraní vazbu nezbytnou k tomu, aby vůči ní mohla být namířena opatření přijatá již na základě samotných článků 60 ES a 301 ES, přičemž je třeba uznat, že tato vazba nestačí k tomu, aby byla Rada zproštěna své povinnosti učinit vůči navrhovatelce individuální oznámení.

68. Po upřesnění tohoto bodu se nyní dostávám k analýze opodstatněnosti posuzovaného důvodu kasačního opravného prostředku, která vyžaduje, aby Soudní dvůr zaujal postoj ke dvěma sériím otázek. Zaprvé jde o to určit, zda Tribunál postupoval správně, když shledal, že společný postoj 2007/140 není jedním z právních základů nařízení č. 423/2007. Zadruhé jde o to posoudit, zda závěr Tribunálu ohledně působnosti článků 60 ES a 301 ES je správný.

69. Článek 301 ES stanoví, že „[p]ředpokládá-li se ve společných postojích nebo společných akcích přijatých podle ustanovení Smlouvy o Evropské unii o společné zahraniční a bezpečnostní politice určitý postup Společenství směřující k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi, přijme Rada nezbytná naléhavá opatření. Rada rozhoduje na návrh Komise kvalifikovanou většinou“. Již ze samotného znění článku 301 ES vyplývá, že existence opatření přijatého na základě Smlouvy o Evropské unii je předpokladem pro akci ze strany Společenství. Jinak řečeno, akce Společenství je možná pouze tehdy, byl-li předtím přijat společný postoj nebo společná akce, které musejí stanovit, že určitý postup Společenství je k dosažení uváděného cíle nezbytný. V tomto ohledu podotýkám, že podle společného postoje 2007/140 je k provedení určitých opatření nezbytná akce Společenství( ). Rada tedy byla zcela oprávněna přijmout v rámci Společenství opatření na základě článku 301 ES, který výslovně stanoví, že pravidlem rozhodování platným v takovéto situaci – tj. po přijetí společného postoje předpokládajícího akci Společenství – je kvalifikovaná většina.

70. To je také potvrzeno zněním článku 60 ES, jehož odstavec 1 stanoví, že „[j]e-li činnost Společenství v případech uvedených v článku 301 [ES] považována za nezbytnou, Rada může postupem podle článku 301 [ES] vůči dotyčným třetím zemím přijmout nezbytná okamžitá opatření v oblasti pohybu kapitálu a plateb“. Opatření, kterým se zmrazují finanční prostředky, vydané vůči třetímu státu a navazující na společný postoj tedy musí být z hlediska platného primárního práva přijato kvalifikovanou většinou. Článek 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007 mimoto stanoví, že Rada stanoví, přezkoumává a mění přílohu V kvalifikovanou většinou a v souladu s rozhodnutími Rady v souvislosti s přílohou II společného postoje 2007/140. I z tohoto pohledu je přijetí sporného rozhodnutí zcela legální: společným postojem 2008/479 byla totiž změněna příloha II společného postoje 2007/140, mimo jiné zařazením navrhovatelky na seznam subjektů, jejichž aktiva musejí být zmrazena. Rada zároveň přijala kvalifikovanou většinou sporné rozhodnutí, k čemuž ji opravňuje nařízení č. 423/2007. Vzhledem ke znění výše připomenutého čl. 15 odst. 2 nařízení č. 423/2007 by bylo zcela rozporuplné vykládat odkaz na společný postoj 2007/140, který je v uvedeném článku obsažen, jako pravidlo rozhodování.

71. Úvahy Tribunálu ohledně použitelného rozhodovacího pravidla a ohledně irelevantnosti společného postoje 2007/140 pro určení příslušného právního základu nařízení č. 423/2007 jsou za těchto podmínek zcela správné.

72. Pokud jde o argument vycházející z toho, že opatření upravená nařízením č. 423/2007 nemohou být založena jen na článcích 60 ES a 301 ES, protože nesměřují proti třetí zemi, Tribunál vhodně připomněl, že Soudní dvůr v rozsudku Kadi( ) určil, že „vzhledem ke znění článků 60 ES a 301 ES, zvláště pak vzhledem k formulacím ,vůči dotyčným třetím zemím‘ a ,s jednou nebo několika třetími zeměmi‘ uvedeným v těchto článcích, se tyto články týkají přijímání opatření vůči třetím zemím, přičemž tento pojem může zahrnovat vedoucí představitele určité země i jednotlivce a subjekty, kteří jsou s těmito představiteli spojeni nebo jsou jimi přímo či nepřímo ovládáni“( ). Zařazení navrhovatelky na seznam subjektů, jejichž aktiva musejí být zmrazena, bylo ale provedeno na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007, jehož znění se o Íránské islámské republice výslovně nezmiňuje.

73. Domnívám se tedy, že z ratio legis uvedeného nařízení zcela jasně vyplývá, že veškerá pozornost Společenství je zaměřena na Íránskou islámskou republiku, což plyne ze samotného názvu nařízení. Článek 7 odst. 2 nemůže být vytrhován ze svého kontextu, ale musí být naopak vykládán se zřetelem k ostatním ustanovením nařízení a k jeho odůvodnění. Například první bod odůvodnění nařízení č. 423/2007 zmiňuje skutečnost, že podle rozhodnutí Rady bezpečnosti „by Írán měl bezodkladně zastavit všechny činnosti spojené“ s šířením jaderných zbraní a mezinárodní společenství se musí ujistit o „výlučně mírovém účelu jaderného programu Íránu“. Druhý bod odůvodnění se mimo jiné zmiňuje o akci podniknuté Unií, v jejímž rámci se stanoví „určitá omezující opatření vůči Íránu“, a o potřebě „omezení vývozu a dovozu zboží a technologií, které by mohly přispět k iránským činnostem spojeným s obohacováním, přepracováním či těžkou vodou nebo k vývoji nosičů jaderných zbraní“. V tomtéž bodě odůvodnění se uvádí, že je nezbytné zmrazit finanční prostředky „osob, subjektů a orgánů, které jsou přímo spojeny s těmito činnostmi nebo tímto vývojem, podporují je nebo se na nich podílejí“. Z toho vyplývá, že omezující opatření jsou určena pro boj proti realizaci výsostně státní politiky. Šíření jaderných zbraní pojímá zákonodárce Společenství jako činnost, o níž rozhodl a kterou provádí íránský režim, takže subjekty, které podporují její uskutečňování, se nepodílejí na nějaké činnosti oddělitelné od vůle vedoucích představitelů, nýbrž naopak přispívají k uskutečňování státního záměru.

74. V tomto ohledu se situace znatelně liší od případu, jímž se Soudní dvůr zabýval ve věci Kadi. Soudní dvůr totiž určil, že jde o „opatření, která se vyznačují neexistencí jakékoli spojitosti s vládnoucím režimem třetí země“ z důvodu, že uvedená opatření byla namířena přímo proti Usámovi bin Ládinovi, síti Al-Kajdá, jakož i osobám a subjektům, které jsou s nimi spojeny( ). Soudní dvůr proto odmítl tvrzení, že „postačuje, aby dotčená omezující opatření byla zaměřena na osoby nebo subjekty, které se nacházejí ve třetí zemi nebo jsou s ní jinak spojeny“( ), a že již na základě toho mohou být založena jen na samotných článcích 60 ES a 301 ES, neboť by to znamenalo „přílišné rozšíření rozsahu působnosti těchto článků a nebyl by nijak zohledněn požadavek vyplývající ze samotného znění těchto ustanovení, tj. že opatření stanovená na základě uvedených ustanovení musí být přijata vůči třetím zemím“( ).

75. Podle nařízení č. 423/2007 se ale nejedná o boj proti šíření jaderných zbraní v obecné rovině, nýbrž proti riziku vyplývajícímu z íránského programu jaderného rozvoje. Vztah mezi činností, o kterou se jedná, a íránským státem mi připadá v textu nařízení zjevný. Zbývá tedy ověřit, zda je sama navrhovatelka s íránským státem a s jeho politikou šíření jaderných zbraní skutečně a dostatečně spojena, aby se ni mohlo sporné rozhodnutí vztahovat.

76. K otázce, zda je navrhovatelka spojena s íránským státem, stačí připomenout nezpochybněné konstatování obsažené v bodě 1 napadeného rozsudku, podle něhož je navrhovatelka „iránskou obchodní bankou vlastněnou iránským státem“, v jejímž případě by se mohlo ukázat, že zásadním způsobem podporuje financování íránského jaderného programu. K bodu 2 je nutno konstatovat, že navrhovatelka Tribunálu nepředložila přípustný žalobní důvod, kterým by zpochybnila zjištění Rady, že finančně podporuje šíření jaderných zbraní íránským státem( ).

77. Za těchto podmínek tedy lze o zmrazení finančních prostředků navrhovatelky oprávněně rozhodnout na základě nařízení, jehož právní základ je tvořen pouze články 60 ES a 301 ES. Pro zařazení navrhovatelky na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007 nebylo použití článku 308 ES nezbytné, neboť omezující opatření, které vůči ní bylo přijato, je skutečně – a v souladu s judikaturou Soudního dvora v dané oblasti – namířeno proti subjektu spojenému s íránskými vedoucími představiteli nebo jimi ovládanému, a to v rámci obecného režimu sankcí přijatých vůči Íránské islámské republice, jehož cílem je zastavit vývoj íránského jaderného programu, nebo jej alespoň podřídit dohledu mezinárodního společenství.

78. K úvahám Tribunálu ohledně právního základu nařízení č. 423/2007 tedy nelze vyslovit žádné výhrady. Druhý hlavní důvod kasačního opravného prostředku proto musí být zamítnut jako neopodstatněný.

C – Ke třetímu hlavnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení povinnosti uvést odůvodnění, práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu

1. Napadený rozsudek

79. Z bodů 79 až 85 napadeného rozsudku vyplývá, že Tribunál považoval odůvodnění sporného rozhodnutí za dostačující, a to s přihlédnutím k jeho názvu, k obsahu druhého bodu jeho odůvodnění a k odůvodnění obsaženému v bodě 4 tabulky B uvedeného rozhodnutí.

80. Tribunál následně připomněl svou judikaturu ohledně práva na obhajobu u žalob týkajících se omezujících opatření přijímaných v oblasti terorismu. V zásadě je sice právo být vyslechnut předem zaručeno každé osobě, vůči které může být namířen akt, který nepříznivě zasáhne do jejího právního postavení, avšak efekt překvapení, s nímž musí být provedení omezujících opatření spojeno, může převážit nad požadavkem, aby skutečnosti, jež vyznívají v neprospěch této osoby, jí byly předem sděleny, a nad právem být vyslechnut v průběhu postupu, ve kterém se předmětný akt přijímá. Tribunál také uvedl, že v projednávané věci byly navrhovatelce sděleny přesné informace v okamžiku vyhlášení rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie, takže jí bylo umožněno pochopit důvody, na jejichž základě Rada usoudila, že se čl. 7 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 423/2007 může na navrhovatelku použít.

81. V bodě 97 a následujících napadeného rozsudku Tribunál určil, že Rada na rozdíl od toho, co tvrdila navrhovatelka, nebyla povinna z vlastního podnětu poskytovat spis společnosti Bank Melli, když o to tato společnost nepožádala.

82. Konečně z bodů 105 až 107 vyplývá, že Tribunál dospěl k závěru, že k porušení práva na účinnou soudní ochranu nedošlo. Tribunál nejprve připomněl význam této zásady v právním řádu Společenství, načež konstatoval, že ačkoli Rada nepředložila důkazy, nebyla tím účinnost soudního přezkumu zmařena. Přeložení takových důkazů totiž nebylo nezbytné, a to zaprvé proto, že navrhovatelka neuplatnila přípustný žalobní důvod, kterým by zpochybnila zjištění Rady, že se navrhovatelka podílí na jaderných činnostech Íránu představujících riziko šíření jaderných zbraní nebo na vývoji nosičů jaderných zbraní tímto státem, je s nimi přímo spojena nebo je podporuje, a zadruhé proto, že Tribunál považoval věc za dostatečně objasněnou, aby mohl v plném rozsahu provést svůj přezkum.

2. Argumentace účastníků řízení

83. Navrhovatelka Tribunálu vytýká, že pojmy „právo na obhajobu“ a „právo na účinnou soudní ochranu“ vyložil příliš restriktivně. Z ustálené judikatury Soudního dvora( ) totiž vyplývá, že právo dotyčné osoby na obhajobu musí být dodrženo již ve stadiu správního řízení před tím, než orgán vůči takové osobě přijme sankci. Takto dotčená osoba musí mít možnost vyjádřit se k tomu, zda k daným skutkům a okolnostem skutečně došlo. Musí jí být sděleny veškeré informace nezbytné pro její obhajobu a musí jí být umožněno se vyjádřit. Rovněž musí být přiznáno právo na přístup ke spisu, neboť jeho smyslem je zaručit účinný výkon práva na obhajobu. Porušení práva na přístup ke spisu mimoto nelze zhojit ve stadiu soudního řízení. Právo na obhajobu a právo na účinnou soudní ochranu každopádně dodržena nebyla, protože navrhovatelce nebyl umožněn přístup ke spisu ani v řízení před Tribunálem. Vzhledem k tomu, že odůvodnění sporného rozhodnutí nebylo podepřeno důkazy, k nimž by měla přístup navrhovatelka i Tribunál, mělo by být také považováno za nedostatečné.

84. Z vlastní judikatury Tribunálu též vyplývá, že omezení kladená Radou na právo na obhajobu musejí být vyvážena striktním a nestranným soudním přezkumem( ). Podle navrhovatelky Evropský soud pro lidská práva ostatně stanoví tytéž požadavky( ).

85. Rozsudek Tribunálu také podle navrhovatelky obsahuje rozpor v odůvodnění, neboť v bodech 91 a 92 napadeného rozsudku sice uznal, že dodržování práva na obhajobu je základní zásadou právního řádu Společenství, určil však, že Rada nemusela v rámci soudního řízení předkládat důkazy. Tribunál nemohl konstatovat, že je pro účely provedení přezkumu dostatečně informovaný, jak uvedl v bodě 106 napadeného rozsudku, když mu nebyl předložen žádný důkaz.

86. Rada a ostatní vedlejší účastníci řízení navrhují, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neopodstatněný. Domnívají se, že úvahám Tribunálu nelze z právního hlediska nic vytknout, až na Francouzskou republiku, která se nedomnívá, že lze judikaturu Soudního dvora týkající se omezujících opatření přijímaných v rámci boje proti terorismu v projednávaném případě použít, neboť v projednávané věci se jedná o omezující opatření přijímaná v rámci režimu namířeného proti třetí zemi. Francouzská republika z toho však nevyvozuje pro posuzovaný důvod kasačního opravného prostředku žádné zvláštní právní důsledky a každopádně navrhuje jeho zamítnutí.

3. Posouzení

87. Navrhuji tento důvod kasačního opravného prostředku rozdělit na dvě části, z nichž první se týká nesprávného právního posouzení v otázce dodržení práva na obhajobu a druhá nesprávného právního posouzení v otázce práva na účinnou soudní ochranu. Navrhovatelka dále tvrdí, že napadený rozsudek obsahuje rozpor v odůvodnění.

88. V první části tohoto důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelka zaprvé zpochybňuje závěr Tribunálu ohledně odůvodnění, jež Rada uvedla na podporu sporného rozhodnutí. Navrhovatelka se domnívá, že sporné rozhodnutí neobsahuje důvody, jež vedly Radu k přijetí aktu, a zároveň že Tribunál nemohl shledat odůvodnění dostatečným, neboť Rada v průběhu postupu, jež vedl k přijetí sporného rozhodnutí, nepředložila žádný důkaz.

89. Jak připomněl Tribunál, povinnost uvést odůvodnění je požadavkem stanoveným primárním právem( ) a zopakovaným v čl. 15 odst. 3 nařízení č. 423/2007( ). Aby bylo možné posoudit, zda byla povinnost odůvodnit rozhodnutí přijaté orgánem Unie dodržena, je třeba ověřit, zda odůvodnění umožnilo subjektu, kterého se rozhodnutí týká, seznámit se s důvody přijatého opatření a příslušnému soudu vykonat přezkum. Klasicky není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda je odůvodnění aktu dostačující, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast( ). Konstatuji, že Tribunál tyto základní zásady opětovně potvrdil v bodě 82 napadeného rozsudku.

90. Tribunál také připomněl, že povinnost uvést odůvodnění je základní zásadou unijního práva, od které se lze odchýlit pouze na základě naléhavých důvodů( ), a že Rada je povinna seznámit dotyčný subjekt s „individuálními a konkrétními“ důvody při přijetí rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků( ). Povinnost odůvodnit akt je různé intenzity podle toho, v jaké oblasti orgán zasahuje, a podle účinku, jaký mu orgán hodlá přisoudit. Tribunál v tomto ohledu použil analogicky úvahy, ze kterých Soudní dvůr vycházel v případě omezujících opatření přijímaných v rámci boje proti terorismu a podle kterých Rada svou povinnost uvést odůvodnění splní – s ohledem na konkrétní souvislosti, v nichž jsou takováto opatření přijímána a prováděna – jestliže zúčastněné osoby seznámí s důvody, které ji vedly k tomu, aby vůči nim přijala rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, a to současně s přijetím opatření, nebo co nejdříve po něm( ). Pokud budeme vycházet ze zásady, že omezující opatření mohou být přijímána vůči subjektům, o nichž se má za to, že jednají ve prospěch určité politiky, kterou lze přičítat třetí zemi a proti které chce Unie bojovat, nebo této politice slouží, nevidím na rozdíl od tvrzení Francouzské republiky žádný důvod, proč by se v projednávané věci nemohla použít judikatura Soudního dvora týkající se práva na obhajobu osob nebo subjektů, vůči nimž je namířeno omezující opatření přijaté v rámci boje proti terorismu.

91. S použitím kritérií, která jsem připomněl výše, Tribunál v bodě 84 napadeného rozsudku ověřil, že sporné rozhodnutí skutečně obsahuje individuální a konkrétní důvody, které vedly Radu k uplatnění její pravomoci na základě čl. 7 odst. 2 písm. a) a b) vůči navrhovatelce. Vzhledem k tomu, že Tribunál při posuzování vycházel z toho, zda odůvodnění obsažené ve sporném rozhodnutí umožnilo navrhovatelce pochopit důvody, proč byly její finanční prostředky zmrazeny, a zda bylo dostatečné k tomu, aby sám Tribunál mohl provést přezkum legality sporného rozhodnutí s přihlédnutím ke konkrétním souvislostem tohoto rozhodnutí, domnívám se, že jeho analýza netrpí nesprávným právním posouzením.

92. Zadruhé nelze přijmout tvrzení navrhovatelky, že odůvodnění, které není podepřeno důkazy, s tím, že adresátovi nebyl poskytnut žádný přístup ani před přijetím rozhodnutí ani po něm, nelze považovat za odpovídající a dostatečné odůvodnění( ). Navrhovatelka se zde snaží tvrdit, že dostatečnost odůvodnění závisí na právu být předem vyslechnut, nebo alespoň na právu na přístup ke spisu, ačkoli tyto dva logické důsledky práva na obhajobu musejí být uvažovány zvlášť. Požadavek na odůvodnění, jehož účelem je pouze dostatečně informovat dotyčný subjekt o důvodech, na jejichž základě orgán zmrazil jeho finanční prostředky, aby tak věděl, co je mu vytýkáno, a aby byl schopen posoudit a případně zpochybnit jeho opodstatněnost, je třeba odlišit od požadavku na existenci skutečných a závažných důkazů. Dále opodstatněnost odůvodnění lze zkoumat pouze v rámci soudního řízení – hlavně když dotyčná osoba stejně jako v projednávané věci nežádala o poskytnutí přístupu ke spisu ­­– a právě k tomuto zkoumání musí být předloženy důkazy. Je však ještě třeba, aby takové zkoumání bylo vůbec navrženo, a v tomto ohledu nelze po příslušném soudu požadovat, aby napravoval něco, co navrhovatel zanedbal. Je ale nutné konstatovat, že navrhovatelka nepředložila přípustný žalobní důvod, jímž by zpochybnila odůvodnění, které Rada uvedla na podporu sporného rozhodnutí( ), a že takový žalobní důvod týkající se věcné legality sporného rozhodnutí lze zkoumat pouze tehdy, byl-li navrhovatelkou uplatněn( ). Navrhovatelka tedy namítá, že nebyly předloženy důkazy, k čemuž ale mohla dát sama podnět, a to jak během postupu před zahájením soudního řízení, tak během soudního řízení.

93. Tato situace se zřetelně liší od situace ve věci People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada( ), na niž odkazuje navrhovatelka. Zaprvé, v rámci této věci žalobkyně zpochybňovala legalitu rozhodnutí Rady, kterým, byla ponechána na seznamu subjektů, jejichž aktiva musejí být zmrazena, zatímco u projednávaného kasačního opravného prostředku jde o to posoudit legalitu prvního rozhodnutí o zařazení Bank Melli na seznam. Ve stadiu předchozího řízení, kdy jde o prvotní zápis na seznam, lze sice jisté adaptace práva na obhajobu odůvodnit, což ukážu vzápětí, tyto adaptace by však měly být obtížněji přípustné, jedná-li se o rozhodnutí o ponechání určité osoby nebo určitého subjektu na seznamu( ). Zadruhé, Rada v dané věci odmítla sdělit Tribunálu informace, na nichž se zakládalo rozhodnutí o ponechání subjektu na seznamu( ), přestože o to byla žádána, čímž mu znemožnila provést přezkum legality a opodstatněnosti opatření, kterými se zmrazují finanční prostředky( ).

94. Je nepopiratelné, že intenzita práva na obhajobu, které musí orgán, jenž akt vydal, zaručit ve fázi, která předchází jeho přijetí nebo která po něm bezprostředně následuje, je menší, jedná-li se o taková omezující opatření, o jaká jde v projednávané věci, přinejmenším jsou-li vůči dotyčné osobě nebo dotyčnému subjektu přijímána poprvé. Judikatura, z níž navrhovatelka vychází, sice souvisí s právem na obhajobu, které má orgán zajistit v rámci předchozího správního řízení, pokud může vést k přijetí sankce, tato judikatura ale byla vybudována v kontextu unijního práva hospodářské soutěže. Domnívám se však, že posuzovaná situace je spíše srovnatelná se situací, kdy Rada přijímá omezující opatření vůči osobám nebo subjektům v rámci boje proti terorismu. V tomto kontextu přitom Soudní dvůr vytvořil judikaturu, podle níž právo na obhajobu, které musí být zaručeno ve stadiu předchozího řízení, není absolutní, a připustil, že v případě omezujících opatření by sdělení důvodů před zařazením subjektu na seznam „mohlo ohrozit účinnost zmrazení prostředků“( ) a že „takováto opatření, jak vyplývá z jejich povahy, [musí] využít účinku překvapení a […] musí být uplatněna s okamžitou účinností“( ). Judikatura, na niž navrhovatelka poukazuje, je tedy irelevantní, a zdá se být jasné, že Rada nebyla před přijetím sporného rozhodnutí povinna z vlastního podnětu sdělovat navrhovatelce důvody, poskytovat jí spis ani ji vyslechnout( ). Tribunál tedy v bodě 93 napadeného rozsudku podal zcela správný výklad rozsahu práva na obhajobu subjektu, vůči němuž poprvé směřuje takovéto omezující opatření, tak jak ho vymezila judikatura.

95. Zatřetí, pokud jde o argument navrhovatelky založený na nepředložení důkazů, je třeba hned poukázat na to, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva uplatněná na podporu tohoto důvodu kasačního opravného prostředku je zcela irelevantní. Rozsudky Saadi v. Itálie a A. v. Spojené království( ) se totiž oba týkají článku 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“). I kdyby Evropský soud pro lidská práva v těchto rozsudcích rozhodl, že základní právo nelze poměřovat s takovým cílem, jakým je boj proti terorismu, učinil tak v případě zákazu mučení, který je na rozdíl od ostatních práv zakotvených v EÚLP absolutní a neomezitelný( ).

96. V ostatním – pokud jde o druhou část tohoto důvodu kasačního opravného prostředku – argumentace navrhovatelky, podle níž nepředložení důkazů Radou před podáním žaloby ani po něm porušilo její právo na účinnou soudní ochranu, nevyhnutelně naráží na dvě skutečnosti.

97. Nejprve jen připomínám, že před podáním žaloby k Tribunálu navrhovatelka nežádala Radu o poskytnutí přístupu k jejímu spisu( ), jak vyplývá z bodu 99 napadeného rozsudku. Následně podotýkám, že navrhovatelka ani nepředložila Tribunálu přípustný žalobní důvod, kterým by zpochybnila pravdivost zjištění Rady, že vzhledem k odůvodnění obsaženému v bodě 4 tabulky B přílohy V se o ní má za to, že se podílí na činnostech Íránu spojených s šířením jaderných zbraní, napomáhá jim nebo je podporuje( ). Kdyby však byl takový žalobní důvod řádně předložen, pak by se skutečně od Rady vyžadovalo předložení důkazů, aby Tribunál mohl tyto skutečnosti přezkoumat. Vzhledem k tomu, že se Tribunál neměl vyslovovat k opodstatněnosti uváděného odůvodnění, nepředložení důkazů v průběhu řízení nemohlo znamenat, že by úsudek Tribunálu byl chybný, ani porušovat právo na účinnou soudní ochranu navrhovatelky. Pokud jde o ostatní důvody, Tribunál je „pánem řízení“ a může – pouze v případě, kdy to považuje za nezbytné – nařídit provedení dodatečných důkazů( ).

98. Pokud jde konečně o tvrzený rozpor v odůvodnění, podotýkám, že Tribunál správně poukázal, a to již v bodech 91 a 92 napadeného rozsudku, o kterých se zmiňuje navrhovatelka, na existenci základní zásady, kterou je dodržování práva na obhajobu, a současně na možnou adaptaci tohoto práva, zejména práva na sdělení důkazů vyznívajících v neprospěch dotyčného, v případě bezpečnostních imperativů nebo důvodů spojených s mezinárodními vztahy Společenství( ). V bodech 96 až 102 napadeného rozsudku, které jsou údajně v rozporu s výše zmíněným konstatováním Tribunálu, se každopádně jen uvádí, že navrhovatelce bylo umožněno pochopit důvody, jež vedly k jejímu zařazení na seznam, a po Radě se nepožaduje, aby z vlastního podnětu poskytovala přístup k údajům v jejím spise nebo z vlastního podnětu konala slyšení. Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelka, tedy Tribunál nikdy nekonstatoval, že právo na obhajobu neznamená povinnost Rady předložit své důkazy, a to ani v rámci soudního řízení( ). Ještě podotýkám, že v bodech 100 a 101 napadeného rozsudku Tribunál také zkoumal důvody, na něž poukázala Bank Melli, aby tak zdůvodnila to, že opomněla požádat o poskytnutí přístupu ke spisu, dospěl ale k závěru, že argumenty, které byly v tomto rámci předloženy, nelze přijmout. Jen stěží si tedy dovedu představit, že by uvedené části napadeného rozsudku obsahovaly jakýkoli rozpor v odůvodnění.

99. Z toho vyplývá, že třetí hlavní důvod kasačního opravného prostředku musí být v plném rozsahu zamítnut jako neopodstatněný.

D – K prvnímu podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného výkladu posuzovací pravomoci Rady

1. Napadený rozsudek

100. V bodech 51 a 52 napadeného rozsudku, v nichž Tribunál zkoumal první žalobní důvod, určil, že články 60 ES a 301 ES neobsahují nic, co by dovolovalo se domnívat, že pravomoc, která je těmito ustanoveními svěřena Společenství, se omezuje pouze na provádění opatření, o kterých rozhodla Rada bezpečnosti. Rada tedy měla pravomoc přijmout čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007, který dovoluje zmrazení aktiv subjektům, které nebyly určeny Radou bezpečnosti, ale které se podle Rady podílejí na šíření jaderných zbraní, jsou s ním přímo spojeny nebo je podporují. Tribunál následně uznal, že šestý bod odůvodnění nařízení č. 423/2007 Radě ukládá, aby svou pravomoc podle čl. 7 odst. 2 vykonávala se zřetelem k cílům rezoluce 1737 (2006). Bylo však rozhodnuto, že tato povinnost neznamená, že by Rada musela provádět omezující opatření pouze vůči subjektům, které Rada bezpečnosti označí prostřednictvím rezoluce.

101. V bodech 64 a 65 napadeného rozsudku, v nichž Tribunál posuzoval třetí žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality a práva vlastnit majetek, Tribunál určil, že Rada má na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 samostatnou pravomoc a že předmětem tohoto ustanovení není provádění rezolucí Rady bezpečnosti v oblasti šíření jaderných zbraní. Cílem tohoto článku a sporného rozhodnutí, které ho provádí, je zajistit, aby cílů rezoluce 1737 (2006) bylo dosaženo přijetím autonomních omezujících opatření. Tribunál tedy dospěl k závěru, že účelem čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 nebylo provedení druhé rezoluce, kterou Rada bezpečnosti v dané oblasti přijala, tj. rezoluce 1803 (2008), a v níž pouze vyzvala státy, aby ve vztahu k navrhovatelce zachovávaly obezřetnost( ). Za těchto podmínek nemohou obsah a cíle této rezoluce představovat kritéria, podle kterých měla být posuzována přiměřenost sporného rozhodnutí.

2. Argumentace účastníků řízení

102. Navrhovatelka tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když odmítl, že by rezoluce Rady bezpečnosti 1737 (2006), 1747 (2007)( ) a 1803 (2007) byly relevantní pro vymezení posuzovací pravomoci Rady. Vztah mezi nařízením č. 423/2007 a těmito rezolucemi vyplývá ze samotného znění nařízení, zejména z prvního, druhého, pátého a šestého bodu odůvodnění. Navrhovatelka konstatuje, že rezoluce 1803 (2008) předchází spornému rozhodnutí, takže Rada měla přihlédnout ke skutečnosti, že Rada bezpečnosti vyžadovala ve vztahu k navrhovatelce toliko obezřetnost. Tím, že Tribunál rozhodl jinak, se měl dopustit nesprávného právního posouzení.

103. Navrhovatelka dále uvádí, že Tribunál na jedné straně poukázal na relevanci rezolucí Rady bezpečnosti (v bodě 52 napadeného rozsudku), ale na druhé straně uvedl, že pravomoc Rady je ve vztahu k těmto rezolucím samostatná (body 64 a 65). Z toho vyplývá rozpor v odůvodnění napadeného rozsudku. Pravomoc Rady je vázána rezolucemi Rady bezpečnosti, což měl Tribunál zohlednit při určování, zda sporné rozhodnutí porušovalo zásadu proporcionality a právo navrhovatelky vlastnit majetek.

104. Ostatní účastníci řízení navrhují, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku prohlášen za neopodstatněný. Rada v kasační odpovědi zejména tvrdila, že Unie může libovolně přijímat autonomní opatření k dosahování cílů stanovených rezolucí. Když Rada přijme akt v návaznosti na rezoluci Rady bezpečnosti, autonomní opatření, o nichž Rada rozhodne, musejí sledovat síle stanovené rezolucí. Autonomní rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků subjektům, které byly označeny Radou bezpečnosti, je v daném případě v souladu s cílem Rady bezpečnosti, kterým je zabránit Íránu v dalším rozvoji jeho jaderného programu.

3. Posouzení

105. Aby bylo možné o tomto důvodu kasačního opravného prostředku rozhodnout, je podle mě nezbytné připomenout si normativní rámec, ve kterém bylo sporné rozhodnutí vydáno.

106. Společným postojem 2007/140 byla do unijního právního řádu provedena rezoluce 1737 (2006). Provedení této rezoluce spočívá pouze na vůli Unie přispět svou činností k dosažení cílů Organizace spojených národů a nebránit plnění mezinárodních závazků svých členských států, nikoli však na existenci pozitivní a přímé povinnosti Unie provést rezoluce Rady bezpečnosti, neboť Unie není stranou Charty Organizace spojených národů.

107. Tento společný postoj, kterým byla uvedená rezoluce provedena, zároveň ve svém čl. 5 odst. 1 písm. b) stanovil, že o zmrazení finančních prostředků může Rada rozhodnout ve vztahu k osobám, subjektům nebo orgánům neuvedeným v rezoluci 1737 (2006), ale o nichž je prokázáno, že „se podílejí na íránských jaderných činnostech, jež by mohly ohrozit nešíření, nebo na vývoji nosičů jaderných zbraní, nebo […] jsou s těmito činnostmi přímo spojeny nebo je podporují, nebo [ve vztahu k] osob[ám] či subjekt[ům], které jednají jejich jménem nebo na jejich příkaz, nebo [ve vztahu k] subjekt[ům], které jsou těmito osobami vlastněny nebo ovládány, a to i nedovolenými prostředky“. V desátém bodě odůvodnění společného postoje 2007/140 jsou vysvětleny důvody, proč chtěla jít Rada nad rámec toho, co stanovila rezoluce, neboť je v něm uvedeno, že „[v] souladu se závěry [Evropské r]ady […] a s cíli rezoluce Rady bezpečnosti OSN 1737 (2006)“ je třeba, aby se zmrazení vztahovalo rovněž na osoby a subjekty, určené Radou „podle týchž kritérií, která použila Rada bezpečnosti OSN nebo výbor“.

108. Nařízení č. 423/2007 bylo přijato krátce po přijetí společného postoje 2007/140, neboť právě uvedený společný postoj stanovil, že k provedení určitých opatření, která jsou v něm stanovena, je nezbytná akce Společenství( ). Nařízení č. 423/2007 tedy ve vztahu ke Společenství provádí rezoluci 1737 (2006), s tím, že dále rozvíjí logiku, na níž stojí společný postoj 2007/140: Radě je totiž podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 přiznána vlastní pravomoc jednostranně určovat za použití kritérií stanovených Radou bezpečnosti osoby, subjekty a orgány, které se podílejí na činnostech Íránu v jaderné oblasti citlivých z hlediska šíření jaderných zbraní nebo v oblasti vývoje nosičů jaderných zbraní, které jsou s nimi přímo spojené nebo je podporují. Samostatná pravomoc přiznaná Radě, která je nezávislá na tom, zda Rada bezpečnosti přijme omezující opatření vůči osobám, subjektům a orgánům, které určí, tedy sleduje původní cíl rezoluce 1737 (2006), který mezitím Unie a poté Společenství přijaly za svůj. Jak ze společného postoje 2007/140, tak z nařízení zcela jasně vyplývá, že samostatná pravomoc Rady musí být vykonávána pouze za účelem dosahování cíle Organizace spojených národů. Tomu, co v tomto ohledu Tribunál konstatoval( ), tedy nelze nic vytknout.

109. Pokud jde o posouzení pravomoci Rady v dané oblasti, je tedy třeba jasně rozlišit dva případy.

110. Zaprvé čl. 7 odst. 1 nařízení č. 423/2007 odkazuje striktně na seznam osob, subjektů a orgánů stanovený Radou bezpečnosti nebo Výborem pro sankce v souladu s odstavcem 12 rezoluce 1737 (2006), na který zde tedy nařízení činí výslovný odkaz.

111. Zadruhé čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení zakotvuje pravomoc, která sice směřuje k dosahování stejného cíle jako rezoluce 1737 (2006), avšak z hlediska určování a zařazování na seznamy je samostatná. Jedině cíl sledovaný Organizací spojených národů je tedy – a to nepřímo – parametrem pro legalitu činnosti Rady na základě čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení. Proto skutečnost, že navrhovatelka nebyla Radou bezpečnosti nebo Výborem pro sankce označena za subjekt, jehož aktiva musejí být zmrazena, ale jen v souladu s bodem 10 rezoluce 1803 (2008) za subjekt, ve vztahu k němuž mají být členské státy obezřetné, nemá žádný vliv, neboť na úrovni Společenství byla jednoznačně zakotvena samostatná pravomoc Rady k zařazování subjektů na seznam.

112. V tomto ohledu připomínám, že účelem sporného rozhodnutí je již v souladu s jeho názvem provedení čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007. Přijetí rezoluce 1803 (2008) sice mělo na uvedené nařízení dopad, neboť sloužila za základ k provedení jedné ze změn nařízení( ), ale pouze v rozsahu, v němž Rada bezpečnosti v této rezoluci zařadila na seznam nové osoby, subjekty a orgány. Přijetí této nové rezoluce tedy mělo dopad pouze s ohledem na čl. 7 odst. 1 nařízení č. 423/2007, neboť umožnilo aktualizovat přílohu uvedeného nařízení obsahující seznam subjektů určených Radou bezpečnosti. Je tedy zcela správné tvrdit, že to, zda bylo zařazení navrhovatelky na seznam subjektů určených Radou přiměřené, nelze posuzovat z hlediska rezoluce 1803 (2008).

113. Konečně na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelka, není v úvahách Tribunálu patrný žádný rozpor v odůvodnění. Smyslem bodu 52 napadeného rozsudku je vyjasnit povahu vztahů mezi nařízením a rezolucí 1737 (2006) a Tribunál právem usoudil, že samostatná pravomoc přiznaná Radě článkem 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 musí být vykonávána se zřetelem k cílům uvedené rezoluce. V bodě 65 napadeného rozsudku je pak vyloučeno, že by rezoluce 1803 (2008) byla relevantním kritériem pro posouzení přiměřenosti postupu Rady. Je tedy nutné konstatovat, že si Tribunál neprotiřečil, protože každý z těchto bodů se týká jiné rezoluce.

114. S ohledem na všechny předchozí úvahy je třeba první podpůrný důvod kasačního opravného prostředku zamítnout jako neopodstatněný.

E – Ke druhému podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení Tribunálu v otázce navrhovatelčina práva vlastnit majetek

1. Napadený rozsudek

115. V bodech 70 a 71 napadeného rozsudku Tribunál v podstatě určil, že dodržování základních práv je jednou z podmínek legality unijních aktů. Tato práva však nejsou absolutní a jejich výkon může být předmětem omezení za předpokladu, že jsou taková omezení odůvodněna cílem obecného zájmu, který Unie sleduje. Jak již uznal Soudní dvůr, významem tohoto cíle mohou být odůvodněny značné negativní důsledky pro některé hospodářské subjekty. Porušení práva navrhovatelky vlastnit majetek a svobodného výkonu její hospodářské činnosti bylo v projednávané věci zjevné, jelikož Bank Melli již nemůže nakládat s finančními prostředky, které vlastní na území Unie nebo které jsou v držení občanů Společenství. Význam cíle, kterým je odůvodněno opatření namířené vůči navrhovatelce, tj. zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti, však mohl odůvodňovat i rozsah způsobených negativních důsledků, které se tak nejeví být nepřiměřené ve vztahu k uvedenému cíli, a to tím spíše že se omezení týkalo jen části aktiv Bank Melli a že existovaly možné odchylky a výjimky ze zmrazení finančních prostředků upravené v článcích 9 a 10 nařízení č. 423/2007.

2. Argumentace účastníků řízení

116. Druhý podpůrný důvod kasačního opravného prostředku vychází z toho, že Tribunál nesprávně posoudil právo navrhovatelky vlastnit majetek. Podle ní Tribunál neprávem v bodech 70 a 71 napadeného rozsudku odmítl v rámci zkoumání čtvrtého žalobního důvodu argument vycházející z neodůvodněného porušení jejího práva vlastnit majetek. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, a zejména z rozsudků Saadi v. Itálie( ) a A. v. Spojené království( ), totiž podle ní vyplývá, že ochranu základních práv nelze poměřovat s bojem proti terorismu. Podle navrhovatelky platí totéž pro opatření týkající se zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti. Tribunál se tak dopustil nesprávného právního posouzení tím, že pominul základní práva navrhovatelky. Tribunál dále použil nesprávné odůvodnění, když omezující opatření považoval za odůvodněná bez zohlednění významu, jaký ochraně lidských práv přikládá judikatura Soudního dvora počínaje rozsudkem Internationale Handelsgesellschaft( ) a který byl dále posílen vstupem v platnost Lisabonské smlouvy a výhledovým přistoupením Unie k EÚLP.

117. Rada, Francouzská republika, Spojené království a Komise shodně připomněly judikaturu Soudního dvora, podle které může být výkon základních práv předmětem omezení( ) a která je podle nich v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva v dané oblasti( ). Mimoto rozsudky Evropského soudu pro lidská práva, na které navrhovatelka v rámci svého kasačního opravného prostředku poukazuje, jsou podle nich pro účely zkoumání práva vlastnit majetek irelevantní. Jelikož Tribunál logicky uvážil, že sledovaným cílem lze odůvodňovat omezení navrhovatelčina práva vlastnit majetek, druhý podpůrný důvod kasačního opravného prostředku podle nich musí být zamítnut.

3. Posouzení

a) Úvodní poznámka

118. Účastníci řízení byli na jednání vyzváni, aby se vyjádřili k otázce, zda základní právo na ochranu vlastnictví svědčí každé fyzické nebo právnické osobě, včetně vládní organizace ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva, a zda se měl Tribunál při zkoumání žalobního důvodu vycházejícího z porušení práva navrhovatelky vlastnit majetek zabývat otázkou, zdali Bank Melli může skutečně namítat porušení takového základního práva, ačkoli je právnickou osobou se sídlem v třetí zemi a ačkoli se zdá, že její vazba na politiku šíření jaderných zbraní íránského státu – který ji zcela vlastní – je dostačující k tomu, aby její finanční prostředky mohly být podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 zmrazeny.

119. Nezpochybňuji význam této otázky, nicméně pochybuji o tom, že by v projednávané věci bylo vhodné takto uvažovat.

120. Žádný z účastníků řízení nezpochybnil existenci takového práva navrhovatelky, a to ani v průběhu řízení před Tribunálem ani v průběhu písemné části řízení před Soudním dvorem( ). Ani Tribunál nezpochybnil skutečnost, že navrhovatelka je oprávněna dovolávat se práva vlastnit majetek zaručeného unijním právním řádem( ). Mlčení Tribunálu nemusí být nutně vykládáno tak, že se opomněl problémem zabývat, ale může být stejně tak považováno za nepřímé uznání toho, že navrhovatelka je nositelem práva vlastnit majetek. S ohledem na to, že účastníci řízení – čímž mám na mysli především Radu – tuto skutečnost ve svých písemnostech nezpochybnili, jsem tedy toho názoru, že se Soudní dvůr nemá v projednávané věci zabývat nesprávným právním posouzením, kterého se měl Tribunál dopustit, když implicitně, avšak nutně konstatoval, že navrhovatelka je nositelem práva vlastnit majetek.

121. Zbývá tedy posoudit, zda Tribunálu příslušelo vznést danou otázku bez návrhu, což předpokládá, že se jednalo o nepominutelný důvod. V návaznosti na stanovisko generálního advokáta Jacobse ve věci Salzgitter v. Komise( ) jsem již v této souvislosti uvedl kritéria, za nichž se důvod považuje za nepominutelný( ) a která si dovoluji připomenout:

– porušené pravidlo musí směřovat k dosažení základního cíle v unijním právním řádu a hraje významnou úlohu při dosahování tohoto cíle a

– porušené pravidlo musí být stanoveno v zájmu třetích osob nebo veřejnosti obecně, a nikoliv pouze v zájmu bezprostředně dotčených osob.

Generální advokát Jacobs ještě doplnil podmínku, podle níž musí být porušení unijního práva zjevné, ale kterou bych spíše považoval za podmínku, za níž vůbec existuje povinnost soudu zabývat se určitou otázkou bez návrhu( ).

122. I kdyby Tribunál porušil právní normu tím, že by takto neprávem považoval navrhovatelku za nositele práva vlastnit majetek, musím konstatovat dvě skutečnosti. První skutečností je, že otázka, zda je navrhovatelka nositelem základního práva, je součástí úvah, které se druhého z výše uvedených kritérií netýkají. Druhou skutečností je, že tato otázka je dosti choulostivá na to, aby bylo možné prohlásit, že došlo ke zjevnému porušení unijního práva, které jediné může odůvodňovat povinnost Soudního dvora zabývat se touto otázkou bez návrhu. Za těchto podmínek jsem toho názoru, že Tribunálu nepříslušelo takovou otázku vznášet bez návrhu. Ani Soudnímu dvoru tedy nepřísluší se jí zabývat. Pro případ, že by měl Soudní dvůr přesto v úmyslu se touto otázkou zabývat, mi není jasné, jak by se Soudní dvůr vyhnul námitce, že rozhodl ultra petita.

123. Podle mého názoru se tedy Soudní dvůr nemůže, ani nesmí danou otázkou zabývat. K rozptýlení obav z toho, že by mohly nadále přetrvávat případné pochybnosti, si dovoluji připomenout, že v projednávané věci Tribunál beztak rozhodl způsobem nejpříznivějším pro navrhovatelku, když vycházel z toho, že se svého práva vlastnit majetek může skutečně dovolávat.

124. Ze všech výše uvedených důvodů navrhuji, aby se analýza Soudního dvora v projednávané věci soustředila jen na důvod kasačního opravného prostředku, tak jak byl formulován navrhovatelkou, čímž nepopírám význam takové otázky ani se nesnažím předjímat odpověď, kterou na ni Soudní dvůr dá, až o ní bude muset skutečně rozhodnout.

b) Analýza důvodu kasačního opravného prostředku

125. K posouzení tohoto důvodu kasačního opravného prostředku, tak jak byl uplatněn navrhovatelkou, musím konstatovat dvě skutečnosti.

126. Zaprvé opakuji, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva, na niž je poukazováno, není v rámci tohoto řízení o kasačním opravném prostředku relevantní. Ve věci Saadi v. Itálie šlo o to, zda Italská republika může vykonat rozhodnutí o vyhoštění, které bylo vydáno vůči tuniskému státnímu příslušníkovi z důvodu, že hrál aktivní roli v rámci organizace, která poskytovala logistickou a finanční podporu osobám patřícím k buňkám fundamentalistů v Itálii, a která tedy narušovala italský veřejný pořádek, ačkoli bylo současně tvrzeno, že vykonáním uvedeného rozhodnutí bude stěžovatel vystaven zacházení odporujícímu článku 3 EÚLP. Evropský soud pro lidská práva tehdy uvedl, že „[v]zhledem k tomu, že ochrana před zacházením zakázaným článkem 3 je absolutní, toto ustanovení ukládá povinnost nevydávat či nevyhošťovat osobu, hrozí-li jí v zemi určení reálné riziko takového zacházení“( ), a vyslovil závěr, že „při určování, zda státu vznikla odpovědnost na poli článku 3, nelze riziko špatného zacházení poměřovat s důvody uváděnými za účelem vyhoštění [v daném případě boj proti terorismu], i kdyby bylo toto špatné zacházení způsobeno třetím státem“( ). Pokud jde rozsudek A. v. Spojené království, který byl taktéž vydán na poli článku 3 EÚLP, Evropský soud pro lidská práva v bodě zmiňovaném společností Bank Melli pouze připomněl, že „článek 3 zakotvuje jednu ze základních hodnot demokratické společnosti. Toto ustanovení neupravuje žádná omezení, čímž stojí v protikladu k většině normativních ustanovení Úmluvy a Protokolů č. 1 a 4, a podle čl. 15 odst. 2 [EÚLP] se od něj nelze nijak odchýlit, i kdyby tu bylo veřejné nebezpečí ohrožující existenci národa. I za takových závažných okolností, jako je boj proti terorismu, a bez ohledu na to, o jaké jednání dotyčné osoby se jedná, Úmluva zakazuje, a to absolutně, mučení a nelidské či ponižující zacházení anebo trest“( ).

127. Z těchto dvou rozsudků tedy vyplývá, že nemožnost poměřovat základní právo s bojem proti terorismu je zde striktně omezena na zabránění mučení a nelidskému nebo ponižujícímu zacházení. Shora zmiňovaný bod rozsudku A. v. Spojené království ostatně jasně naznačuje, že takové poměřování je v zásadě možné u ostatních práv zakotvených zejména v Protokolu č. 1 k EÚLP. A právo vlastnit majetek je zakotveno právě v článku 1 uvedeného Protokolu. Podle ustálené judikatury mimoto platí, že právo vlastnit majetek je právem, jehož výkon lze omezit( ).

128. Zadruhé se i v právním řádu Společenství připouští, že právo vlastnit majetek může být omezeno( ). Soudní dvůr již totiž určil, že se právo vlastnit majetek „neprojevuje jako absolutní výsada, ale musí k [němu] být přihlédnuto ve vztahu k je[ho] funkci ve společnosti. V důsledku toho může být výkon vlastnického práva omezen za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které sleduje Společenství, a vzhledem ke sledovanému cíli nepředstavují nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručeného práva“( ). Není pochyb o tom, že společnosti Bank Melli je vlivem omezujícího opatření, které vůči ní bylo přijato, omezen výkon práva vlastnit majetek( ). Navrhovatelka napadá úvahy Tribunálu, jimiž tento zásah odůvodnil a konstatoval, že „vzhledem k prvořadé důležitosti zachování míru a mezinárodní bezpečnosti“ není opatření, které je namířeno proti navrhovatelce, nepřiměřené( ).

129. Podotýkám, že když se Společenství rozhodlo bojovat proti terorismu přijetím omezujících opatření, nesledovalo jiné cíle než zachování světového míru a mezinárodní bezpečnosti( ). Totéž bylo rozhodnuto v souvislosti s opatřeními, jejichž cílem bylo ukončení válečného stavu a hromadného porušování lidských práv( ). Jinak tomu ani být nemůže, když se Společenství podílí na úsilí mezinárodního společenství v boji proti šíření jaderných zbraní s cílem zajistit, aby Íránská islámská republika podrobila rozvoj svého jaderného programu dohledu mezinárodního společenství. To, že je takový cíl uskutečňován ve veřejném zájmu, je naprosto zjevné.

130. Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelka, závěr Tribunálu za těchto podmínek není v rozporu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, na niž navrhovatelka poukázala, ani s dřívější judikaturou Soudního dvora v oblasti základních práv, na niž tato rovněž poukázala.

131. Vzhledem k tomu, že druhý podpůrný důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný, musí být zamítnut.

F – Ke třetímu podpůrnému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení, jehož se měla dopustit Rada, když navrhovatelku zařadila na seznam subjektů, jejichž aktiva musejí být zmrazena

1. Argumentace účastníků řízení

132. Navrhovatelka má za to, že přijetí nařízení Rady (ES) č. 1100/2009 ze dne 17. listopadu 2009, kterým se provádí čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 a zrušuje sporné rozhodnutí( ), je novou skutečností, která jí v souladu s čl. 42 odst. 2 prvním pododstavcem jednacího řádu( ) umožňuje předložit nový důvod. Podle ní totiž z dopisu, kterým jí bylo nařízení č. 1100/2009 oznámeno, vyplývá, že Rada vycházela jak z důvodů, které původně vedly k zařazení navrhovatelky na seznam obsažený v příloze V nařízení č. 423/2007, tak i z nových skutečností. Pokud by za těchto podmínek Soudní dvůr dospěl k názoru, že navrhovatelka dosud ani nepřímo nenapadla pravdivost tvrzení Rady, že se podílela na šíření jaderných zbraní, již samotným podáním žaloby na neplatnost proti napadenému rozhodnutí, může nyní navrhovatelka toto tvrzení výslovně napadnout.

133. V rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku tedy navrhovatelka Radě vytýká, že se dopustila zjevně nesprávného posouzení, když ji zařadila na seznam v příloze V nařízení č. 423/2007 a na tomto seznamu ji ponechala. Za tím účelem vychází z dokumentů, které sama předložila v rámci řízení před Tribunálem dne 4. února 2009, a z korespondence, kterou zahájila s Radou poté, co bylo dne 25. června 2009 zveřejněno nové oznámení, kterým byly osoby, subjekty a orgány zařazené na seznam na základě čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007 informovány o možnosti žádat, aby rozhodnutí, kterým byly na seznam zařazeny, bylo znovu zváženo( ). Podle navrhovatelky ze souboru těchto dokumentů vyplývá, že navrhovatelka nikdy k íránskému jadernému programu nepřispívala ani nebyla spojena se subjekty, které k němu samy přispívaly.

134. Rada, Francouzská republika, Spojené království a Komise shodně navrhují, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku prohlášen za nepřípustný.

2. Posouzení

135. Tento důvod kasačního opravného prostředku je nesporně namířen proti samotné Radě a vychází ze zjevně nesprávného posouzení, jehož se měla dopustit v okamžiku přijetí nařízení č. 100/2009 a nepřímo při přijetí nařízení č. 423/2007.

136. Vzhledem k tomu, že tento důvod kasačního opravného prostředku je namířen proti Radě, domnívám se, že navrhovatelka nenapadá prohlášení Tribunálu, že žaloba, která u něj byla podána, neobsahovala žádný žalobní důvod zpochybňující konstatování Rady, že navrhovatelka finančně podporovala šíření jaderných zbraní, „třebaže toto konstatování představuje základ napadeného rozhodnutí pokud jde o žalobkyni, a v důsledku toho mohla být taková námitka uplatněna současně s předložením žaloby“( ). Navrhovatelka se sotva pokusila tuto prvotní mezeru v žalobě odůvodnit, když v řízení o kasačním opravném prostředku uvedla( ), že Soudní dvůr má již na samotné podání žaloby na neplatnost proti spornému rozhodnutí pohlížet tak, že jím bylo zpochybněno, byť nepřímo, zjištění Rady, že navrhovatelka podporuje šíření jaderných zbraní.

137. Tento argument nelze přijmout. Zrušení sporného rozhodnutí mohlo být požadováno z různých důvodů, které nemusely souviset – a ve skutečnosti nesouvisely – s tvrzením ohledně podílu na šíření jaderných zbraní. Ani Tribunálu ani Soudnímu dvoru nepřísluší presumovat důvody, jež vedly žalobce k napadení platnosti aktu, za což naopak nese odpovědnost jedině žalobce. Každopádně opakuji, že tento důvod kasačního opravného prostředku směřuje proti Radě.

138. Jelikož „[v] řízení o kasačním opravném prostředku je […] pravomoc Soudního dvora omezena na posouzení právního řešení důvodů a argumentů projednávaných před prvoinstančním soudem“( ), a s ohledem na to, že v této souvislosti navrhovatelka neuplatnila žádný žalobní důvod před Tribunálem, jediným důvodem, na jehož základě by se Soudní dvůr mohl vyjádřit k opodstatněnosti tohoto zjištění o navrhovatelce, je vznik nových právních a skutkových okolností v průběhu řízení. Proto se žalobkyně dovolává skutečnosti, že bylo