STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 7. září 2006( )

Věc C‑176/05

KVZ retec GmbH

proti

Rakouské republice

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Rakousko)]

„Odpady – Přeprava – Nařízení (EHS) č. 259/93 – Živočišná moučka – Výjimka pro mrtvá těla zvířat – Nařízení (ES) č. 1774/2002 – Zelený seznam odpadů“

I – Úvod

1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká otázky, do jaké míry živočišná moučka podléhá povinnosti oznámení podle nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole( ) (dále jen „nařízení o přepravě odpadů“).

2. Předmětem původního řízení je nárok na náhradu škody v přibližné výši 300 000 eur. Spočívá v tom, že rakouské orgány ode dne 6. června 2003 až do dne 19. září 2003 bránily v tom, aby loď s nákladem živočišné moučky opustila říční přístav Vídeň/Hainburg směrem na Německo. Požadovaly, aby živočišná moučka byla před pokračováním v cestě označena jako odpad a aby byla v souladu s nařízením o přepravě odpadů oznámena její přeprava. Úspěch žaloby podle názoru předkládajícího soudu závisí na tom, zda je namístě kvalifikovat živočišnou moučku jako odpad, nebo zda je vyloučena z rozsahu působnosti pojmu „odpad“.

II – Právní rámec

A – Právní úprava v oblasti odpadů

3. Právní rámec je založen především na souvztažnosti mezi nařízením o přepravě odpadů a směrnicí Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech( ) (dále jen „rámcová směrnice o odpadech“).

4. Podle čl. 1 odst. 1 nařízení o přepravě odpadů toto nařízení platí pro odpady. Ohledně jejich definice odkazuje čl. 2 písm. a) nařízení na první pododstavec čl. 1 písm. a) rámcové směrnice o odpadech. Ten zní takto:

„Pro účely této směrnice se:

a) ‚odpadem‘ rozumí jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje, má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.“

5. Příloha I rámcové směrnice o odpadech obsahuje mimo jiné kategorii Q16, která zahrnuje veškeré látky nebo produkty neobsažené v jiných kategoriích.

6. Článek 1 odst. 2 písm. d) nařízení o přepravě odpadů vylučuje z oblasti působnosti tohoto nařízení přepravu určitých odpadů, a sice odpadů, které z oblasti působnosti rámcové směrnice o odpadech vylučuje čl. 2 odst. 1 písm. b) rámcové směrnice o odpadech, pokud jsou již upraveny jinými předpisy. Podle bodu iii) mezi ně patří:

„mrtvá těla zvířat a tyto zemědělské odpady: exkrementy a další přírodní nikoli nebezpečné látky používané v zemědělství.“

7. Požadavky nařízení o přepravě odpadů jsou rovněž jednoznačně vyloučeny, pokud je třeba zařadit odpady do přílohy II nařízení, do tak zvaného zeleného seznamu odpadů. Mimoto existuje ještě žlutý seznam odpadů (příloha III) a červený seznam odpadů (příloha IV), pro které platí přísnější požadavky. Článek 10 nařízení o přepravě odpadů stanoví, že odpady, které není možné zařadit do žádného ze seznamů, podléhají povinnosti oznámení:

„Přeprava odpadů určených k využití, jejichž seznam je uveden v příloze IV, a odpadů, které ještě nebyly zařazeny do přílohy II, přílohy III nebo přílohy IV, podléhá stejným postupům, jaké jsou uvedeny v článcích 6 až 8, kromě toho, že souhlas dotčených příslušných orgánů musí být vydán písemně před zahájením přepravy.“

8. Do jaké míry platí nařízení o přepravě odpadů pro přepravu odpadů zeleného seznamu je stanoveno ve čl. 1. odst. 3 písm. a):

„Z ustanovení tohoto nařízení je též vyloučena přeprava odpadů určených pouze k využití a uvedených v příloze II, s výjimkou stanovenou v písmenech b), c), d), a e), v článku 11 a čl. 17 odst. 1, 2, a 3.“

9. Písmena c) a d) zahrnují výjimky z odchylky, které zde nejsou relevantní. Podle písmene b) mohou být tyto odpady určené jen pro řádně oprávněná zařízení povolená na základě rámcové směrnice o odpadech. Dále se použijí články 8, 12, 13 a 14 rámcové směrnice o odpadech, které stanovují určité povinnosti provozovatelů těchto zařízení, jakož i podniků, které odpady sbírají nebo přepravují, respektive sběr nebo přepravu organizují jako zprostředkovatelé nebo obchodníci. Písmeno e) stanoví, že při přepravě odpadů, která je v rozporu s platnými ustanoveními, se použijí články 25 a 26 nařízení o přepravě odpadů o zpětném dovozu.

10. Článek 11 nařízení o přepravě odpadů stanoví, že odpady zeleného seznamu musí být při přepravě doprovázeny určitými informacemi.

11. Článek 17 odst. 1, 2 a 3 nařízení o přepravě odpadů obsahuje zvláštní pravidla pro přepravu odpadů zeleného seznamu do zemí, na něž se nevztahuje rozhodnutí Rady Organizace pro hospodářskou spolupráci (OECD) ze dne 30. března 1992 o kontrole přeshraničního pohybu odpadů určených k využití. Zejména odstavec 2 objasňuje, že zařízení musí mít v cílové zemi povolení k provozu podle vnitrostátních právních předpisů.

12. Zelený seznam odpadů obsahuje následující úvodní část:

„Bez ohledu na jejich zahrnutí do tohoto seznamu odpady nemohou být přemísťovány jako odpady podléhající kontrolám na zelené úrovni, pokud jsou kontaminovány jinými látkami v rozsahu a), který zvyšuje rizika spojená s odpady způsobem dostatečným k odůvodnění jejich zahrnutí do žlutého nebo červeného seznamu, nebo b), který brání tomu, aby tyto odpady mohly být využity způsobem šetrným k životnímu prostředí.“ (neoficiální překlad)

13. Zahrnuje následující položku:

„GM 130 Odpady ze zemědělsko-potravinářského průmyslu, s výjimkou vedlejších produktů, které splňují vnitrostátní a mezinárodní požadavky a normy pro spotřebu lidí nebo zvířat“

14. Článek 25 nařízení o přepravě odpadů obsahuje pravidla o zpětném dovozu odpadu, pokud přeprava nemůže být dokončena:

„(1) Pokud přeprava odpadů, ke které daly příslušné orgány souhlas, nemůže být dokončena v souladu s podmínkami nákladního listu nebo smlouvy uvedené v článcích 3 a 6, příslušný orgán pro odesílání během 90 dnů poté, kdy byl o této skutečnosti informován, zajistí, že oznamovatel vrátí odpad do oblasti své příslušnosti nebo na jiné místo v odesílajícím státu, pokud mu není uspokojivě doloženo, že odpad může být odstraněn nebo využit jiným alternativním způsobem šetrným k životnímu prostředí.

(2) V případech uvedených v odstavci 1 musí být podáno další oznámení. […]“

B – Právní úpravy týkající se živočišných odpadů, respektive vedlejších produktů živočišného původu

15. Až do 1. května 2003 platila směrnice Rady 90/667/EHS ze dne 27. listopadu 1990 o veterinárních pravidlech pro zneškodňování a zpracování živočišného odpadu, jeho uvádění na trh a pro ochranu před patogenními původci v krmivech živočišného původu nebo z ryb a o změně směrnice 90/425/EHS( ).

16. S účinností od 1. května 2003 byla směrnice 90/667 nahrazena nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 ze dne 3. října 2002 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu, které nejsou určeny pro lidskou spotřebu( ). To bylo změněno nařízením Komise (ES) č. 808/2003 ze dne 12. května 2003 s účinností od 1. května 2003( ). Dále se tedy použije toto pozměněné znění.

17. Čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 1774/2002 obsahuje tvrzení o vztahu nařízení k právu životního prostředí:

„S ohledem na zkušenosti získané v nedávných letech je vhodné objasnit vztah mezi směrnicí 90/667/EHS a právními předpisy Společenství o ochraně životního prostředí. Tímto nařízením by mělo zůstat nedotčeno uplatňování stávajících právních předpisů o ochraně životního prostředí, a nemělo by bránit vývoji nových pravidel ochrany životního prostředí, zejména pak těch, která se vztahují k biologickému rozkladu. V tomto ohledu se Komise zavázala, že do konce roku 2004 připraví směrnici o biologickém odpadu, včetně kuchyňského odpadu, s cílem stanovení pravidel pro bezpečné využívání, získávání, recyklaci a zneškodňování tohoto odpadu a zabránění případného znečišťování.“

18. Článek 1 odst. 1 obsahuje v otázce působnosti nařízení č. 1774/2002 zejména následující ustanovení:

„Toto nařízení stanoví veterinární a hygienické předpisy pro

a) sběr, přepravu, uskladnění, manipulaci, zpracování a využití nebo neškodné odstranění vedlejších produktů živočišného původu tak, aby se zabránilo tomu, že tyto produkty budou rizikem pro zdraví zvířat nebo lidí;

b) uvedení na trh, a v některých zvláštních případech, vývoz a tranzit vedlejších produktů živočišného původu a výrobků z nich pocházejících tak, jak jsou uvedeny v přílohách VII a VIII.“

19. Nařízení č. 1774/2002 vytváří tři kategorie vedlejších produktů živočišného původu a podrobuje je různým ustanovením o jejich zpracování a použití.

20. Podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) materiál kategorie 1 zahrnuje mimo jiné specifikovaný rizikový materiál nebo jakýkoli jiný materiál, který tento specifikovaný rizikový materiál obsahuje:

„1. Materiál kategorie 1 zahrnuje vedlejší produkty živočišného původu dle následujícího popisu nebo z jakéhokoli jiného materiálu, který tento vedlejší produkt obsahuje:

a) […]

b) i) specifikovaný rizikový materiál […]“

21. Materiál kategorie 2 zahrnuje podle čl. 5 odst. 1 písm. g) mimo jiné záchytnou položku pro „vedlejší produkty z materiálů jiné kategorie než kategorie 1 a 3“. Do kategorie 3 spadají materiály s nejmenším potenciálem nebezpečí.

22. Materiál kategorie 1 musí být podle čl. 4 odst. 2 v zásadě odstraněn přímo nebo po zpracování buď spálením, nebo skladováním jako odpad:

„2. Materiál kategorie 1 musí být sbírán, přepravován a označen bez neodůvodněného prodlení v souladu s článkem 7 a, s výjimkou opačných ustanovení článků 23 a 24[,] musí být

a) zneškodněn přímo jako odpad spálením ve spalovnách schválených v souladu s článkem 12;

b) zpracován ve zpracovatelském zařízení schváleném podle článku 13 s využitím kterékoli zpracovatelské metody 1 až 5, nebo, v případě, že tak bude požadovat příslušný orgán, s využitím zpracovatelské metody 1, v kterémžto případě musí být výsledný materiál trvale označen, pokud to bude technicky možné, zápachem, v souladu s přílohou VI kapitoly I a nakonec zneškodněn jako odpad spálením nebo spoluspálením ve spalovacím nebo spoluspalovacím zařízení schváleném v souladu s článkem 12;

c) s výjimkou materiálů uvedených v pododrážce i) a ii) písm. a) odst. 1 zpracovávaných ve zpracovatelském zařízení schváleném v souladu s článkem 13 s využitím zpracovatelské metody 1, v kterémžto případě musí být výsledný materiál trvale označen, pokud to bude technicky možné, zápachem, v souladu s přílohou VI kapitoly I a nakonec zneškodněn jako odpad zahrabáním na skládce schválené podle směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů (1);

d) – e) […]“

23. Obě další kategorie materiálů mohou být naproti tomu určeny rovněž k některým dalším využitím.

24. Příloha VII kapitola II odst. 1 nařízení č. 1774/2002 ve znění nařízení č. 808/2003 zní takto:

„1. Zpracované živočišné bílkoviny pocházející ze savců musejí být podrobeny zpracovatelské metodě č. 1.

Ačkoliv však zákaz týkající se krmiv stanovený v rozhodnutí Rady 2000/766/ES zůstává nadále v platnosti, zpracované živočišné bílkoviny pocházející ze savců bylo možno ošetřit jakoukoliv ze zpracovatelských metod 1 až 5 a metodou 7 a budou proto trvale označeny barevnou skvrnou nebo jiným způsobem ihned po tomto ošetření, dokud nebudou odstraněny jako odpad v souladu se stávajícími přepisy Společenství.

Dále, ačkoliv zákaz týkající se krmiv stanovený v rozhodnutí Rady 2000/766/ES zůstává nadále v platnosti, zpracované živočišné bílkoviny pocházející ze savců a určené výhradně pro krmiva pro zvířata v zájmovém chovu, které jsou přepravovány v nádobách pro tento účel určených, jež neslouží k přepravě vedlejších produktů živočišného původu nebo krmiv pro zvířata v zájmovém chovu, a které jsou odesílány přímo ze zpracovatelských zařízení pro materiály kategorie 3 do zařízení vyrábějících krmiva pro zvířata v zájmovém chovu, bylo možno ošetřit jakoukoliv ze zpracovatelských metod 1 až 5 nebo metodou 7.“

25. Tato ustanovení jsou objasněna šestým bodem odůvodnění nařízení č. 808/2003:

„(6) Zákaz týkající se krmiv, který je stanoven v rozhodnutí Rady 2000/766/ES, zůstává nadále v platnosti, na zpracování bílkovin získaných ze savců by se však měly vztahovat méně přísné požadavky, má-li se z tohoto materiálu v důsledku tohoto zákazu stát výhradně odpad.“

26. Zákaz týkající se krmiv byl stanoven nejprve ve článku 2 rozhodnutí Rady 2000/766/ES ze dne 4. prosince 2000 o některých ochranných opatřeních ve vztahu k přenosným spongiformním encefalopatiím a o zkrmování živočišných bílkovin( ). Toto ustanovení zakázalo používání zpracovaných živočišných bílkovin pro krmení hospodářských zvířat držených, krmených nebo chovaných pro výrobu potravin.

27. Od 1. září 2003 se místo toho použije( ) čl. 7 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 999/2001 ze dne 22. května 2001 o stanovení pravidel pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií( ), který společně s přílohou IV bodem 1 ve znění nařízení Komise (ES) č. 1234/2003 ze dne 10. července 2003( ) zakazuje krmení přežvýkavců bílkovinami získanými ze savců.

C – Pravidla týkající se specifikovaného rizikového materiálu

28. V rozsahu, který je relevantní v projednávaném případě, byl specifikovaný rizikový materiál nejprve definován čl. 2 bodem 7 rozhodnutí Komise 2000/418/ES ze dne 29. června 2000, kterým se upravuje používání materiálů představujících nebezpečí z hlediska přenosných spongiformních encefalopatií a kterým se mění rozhodnutí 94/474/ES( ), takto:

„tkáně uvedené v příloze I; pokud není stanoveno jinak, avšak nikoliv produkty, které takové tkáně obsahují nebo z nich byly vyrobeny“ (neoficiální překlad)

29. Příloha I jmenovala různé druhy tkání. Rozhodnutí Komise 2001/2/ES ze dne 27. prosince 2000, kterým se mění rozhodnutí 2000/418/ES, kterým se upravuje používání materiálů představujících nebezpečí z hlediska přenosných spongiformních encefalopatií( ), doplnilo tento seznam o střevo od dvanácterníku po konečník skotu jakéhokoli stáří.

30. Článek 3 odst. 1 rozhodnutí 2000/418 požadoval, aby byl specifikovaný rizikový materiál podle určitého postupu odstraněn a bezpečně zlikvidován.

31. Zacházení se specifikovaným rizikovým materiálem bylo upraveno nařízením č. 999/2001. Na dobu přepravy bylo namístě použít znění nařízení Komise (ES) č. 260/2003 ze dne 12. února 2003( ).

32. Nařízení č. 999/2001 převzalo ve čl. 3 odst. 1 písm. g) a příloze XI kapitole A odst. 1 písm. a) bodu i), která je přechodným opatřením podle článku 22, avšak platným dodnes, definici rozhodnutí 2001/418. Rovněž podle tohoto nařízení musí být specifikovaný rizikový materiál v zásadě odstraněn a zlikvidován.

III – Skutkový stav

A – Údaje poskytnuté předkládajícím soudem

33. Řízení v původním řízení se týká přepravy přibližně 1111 t živočišné moučky. Držitelem byl diplomovaný geolog Rainer Krenski, který v obchodním styku vystupoval pod označením „PGI‑Umwelttechnik“. Příkaz k nákladu vydala společnost KVZ.

34. Živočišná moučka byla naložena dne 24. dubna 2003 v Německu ve Straubing na nákladní loď, aby byla po Dunaji přepravena do Bulharska. Byla určena k využití tepelným zpracováním (spalováním) v tepelné elektrárně v Bulharsku, zvláště přestavěné k tomuto účelu. Živočišná moučka má výrazně vyšší výhřevnost než hnědé uhlí, které je k dispozici v Bulharsku. Pro tento účel je v Bulharsku schváleným palivem pro energetické zpracování v tepelných elektrárnách, zvláště schválených k tomuto účelu.

35. Dne 28. dubna 2003 na celnici Bezdan v Srbsku srbské orgány zabránily nákladu pokračovat v cestě. U přepravované živočišné moučky se podle srbského práva jednalo o odpad. Držitel nákladu odmítl dobrovolně kvalifikovat náklad jako „odpad“, protože v tomto případě by byl jeho dovoz do Bulharska odmítnut. Aby byla vyjasněna otázka, zda se u přepravované živočišné moučky jednalo o odpad, či nikoliv, byl náklad přepraven znovu zpět směrem na Straubing.

36. Na této zpáteční cestě celní orgány dne 1. června 2003 nejprve zabránily lodi pokračovat v cestě do Straubing a loď zastavily v říčním přístavu Vídeň/Hainburg. Opatření přijatá celními orgány byla platná do 17. června 2003, přesto již dne 6. června 2003 orgány životního prostředí rozhodnutím podmínily pokračování v přepravě složením kauce ve výši 250 000 eur a oznámením přepravy v souladu s nařízením o přepravě odpadů. Toto rozhodnutí spočívalo na kvalifikaci živočišné moučky jako odpadu podle kódu 020202 (odpad ze živočišných tkání) Evropského katalogu odpadů. Podle názoru rakouských orgánů měla být podle nařízení o přepravě odpadů oznámena již přeprava směrem do Bulharska, avšak rovněž převoz zpět.

37. Loď opustila říční přístav Vídeň/Hainburg až 19. září 2003 směrem na Německo poté, co rakouské orgány upustily od splnění podmínek.

38. Následně rakouský Verwaltungsgerichtshof (správní soud) konstatoval, že rozhodnutí bylo adresováno neexistujícímu adresátovi, a tím se stalo neexistujícím rozhodnutím. KVZ nyní na základě postoupeného práva požaduje náhradu škody za dobu, kdy byla loď zastavena.

B – Doplňující informace ze spisu

39. Podle spisu, který předkládající soud doručil Soudnímu dvoru podle článku 23 statutu Soudního dvora, KVZ v původním řízení tvrdila, že živočišnou moučku vyrobila německá zařízení na zpracování uhynulých zvířat a závody na zpracování masové moučky. PGI‑Umwelttechnik ji následně získávala od konce roku 2000 do května 2001( ). Poté živočišnou moučku skladovala až do naložení na loď v dubnu 2003( ).

40. Tvrzení o tom, zda bylo namístě kvalifikovat živočišnou moučku jako specifikovaný rizikový materiál, jsou rozporuplná( ). Pan Krenski, držitel živočišné moučky během převozu, uvedl, že mu bylo potvrzeno, že u živočišné moučky se jedná o málo nebezpečnou látku ve smyslu směrnice 90/667. Příslušná potvrzení z roku 2002 se nacházejí ve spisu.

41. Jeden svědek z bavorského správního orgánu však naproti tomu tvrdil, že střeva skotu byla prohlášena za specifikovaný rizikový materiál teprve s účinností od 1. ledna 2001( ). Je tedy třeba vycházet z toho, že živočišná moučka vyrobená před tímto datem – jako asi i v projednávaném případě dotčená živočišná moučka – obsahovala mimo jiné střeva skotu, a nebyla tedy bez specifikovaného rizikového materiálu( ).

42. Zdá se, že panuje jednota v tom, že posouzením pomocí vědeckých postupů již nelze určit, zda živočišná moučka obsahuje specifikovaný rizikový materiál.

43. Ve spisu se nachází rovněž rozhodnutí Verwaltungsgericht Regensburg ze dne 22. srpna 2003( ), které mimo jiné konstatuje, že loď zůstala nejprve asi pět týdnů, tzn. do konce května 2003 v Srbsku, než se vydala na zpáteční cestu.

IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce

44. Předkládající soud uznává, že postup rakouských orgánů životního prostředí – pokud byl vybrán správný adresát – by byl legální, a tudíž by byla vyloučena jejich odpovědnost, pokud přeprava podléhala povinnosti oznámení v souladu s nařízením o přepravě odpadů. Pokládá tedy následující otázky:

1) Podléhá přeprava (tranzit nebo přesněji zpětný dovoz) živočišné moučky jako odpadu, ať již obsahuje specifikovaný rizikový materiál, nebo nikoliv, povinnosti oznámení podle nařízení č. 259/93 […]?

Podpůrně:

2) Je přeprava živočišné moučky, ať již obsahuje specifikovaný rizikový materiál, nebo nikoli, vyloučena z působnosti nařízení č. 259/93 na základě čl. 1 odst. 2 písm. d) tohoto nařízení?

V případě záporné odpovědi na druhou otázku:

3) Je přeprava (tranzit nebo přesněji zpětný dovoz) živočišné moučky

a) neobsahující, nebo

b) obsahující specifikovaný rizikový materiál (kvalifikovaný jako materiál kategorie 1 ve smyslu nařízení […] č. 1774/2002 […])

protiprávní podle čl. 26 odst. 1 písm. a) a b) nařízení č. 259/93, když nebyla oznámena dotčeným orgánům a ty nevyjádřily svůj souhlas, neboť živočišná moučka představuje odpad ve smyslu nařízení č. 259/93?

45. Účastníky řízení před Soudním dvorem byly KVZ, Finanzprokuratur (zástupce spolkového ministerstva financí), vlády Rakouska, Francie a Spojeného království, jakož i Komise.

V – Právní posouzení

46. Otázky Landesgericht für Zivilrechtssachen Vídeň směřují k objasnění, zda přepravu živočišné moučky ze Srbska do Rakouska a z Rakouska do Německa bylo třeba oznámit v souladu s nařízením o přepravě odpadů.

47. Posouzení této otázky záleží na jedné straně na právní úpravě v oblasti odpadů, na druhé straně však rovněž na pravidlech o zacházení s vedlejšími produkty živočišného původu, mezi nimi zejména na pravidlech o tak zvaném specifikovaném rizikovém materiálu. U naposledy uvedeného se jedná o části zvířat, v nichž se s vysokou pravděpodobností vyskytují předpokládaní původci přenosných spongiformních encefalopatií. Existuje domněnka, že tito původci mohou u člověka způsobit novou variantu Creutzfeldt-Jakobovy choroby.

48. Vzhledem k tomu, že během sporných událostí byla stará právní úprava o zacházení s vedlejšími produkty živočišného původu, směrnice 90/667, zrušena nařízením č. 1774/2002, a také právní úprava o zacházení se specifikovaným rizikovým materiálem, nařízení č. 999/2001, doznalo určitých změn, musí být nejprve určena rozhodná doba pro právní posouzení (k tomu dále bod A).

49. Poté je třeba přezkoumat použitelnost nařízení o přepravě odpadů. První podmínkou je, aby se u živočišné moučky jednalo o odpad (k tomu dále bod B). Skutečnost, že živočišná moučka má povahu odpadu, by mohla být dokázána buď z povinnosti, nebo úmyslu držitele zbavit se této látky. Právní úprava v oblasti odpadů povinnost držitele zbavit se živočišné moučky neobsahuje ani nedefinuje, kdy je namístě vycházet z úmyslu držitele zbavit se jí. Povinnosti zbavit se látky jsou ovšem předmětem předpisů týkajících se zacházení s vedlejšími produkty živočišného původu a specifikovaným rizikovým materiálem. Kromě toho z těchto předpisů vyplývají rovněž důsledky pro posouzení otázky, zda je namístě vycházet z úmyslu držitele zbavit se látky.

50. Pokud by toto posouzení vedlo k závěru, že živočišná moučka je odpadem, ještě z toho nutně nevyplývá povinnost oznámení. Právní úprava v oblasti odpadů spíše otevírá možnost zvláštního režimu pro mrtvá těla zvířat, která jsou vyňata z působnosti právní úpravy v oblasti odpadů, pokud tato zvláštní ustanovení dosahují alespoň úrovně ochrany obecného práva (k tomu dále bod C). Nařízení č. 1774/2002 by mohlo odůvodnit takový zvláštní režim zahrnující rovněž živočišnou moučku. V této souvislosti je na jedné straně třeba přezkoumat, zda rovněž živočišná moučka může spadat do působnosti tohoto zvláštního režimu, a na druhé straně, zda úroveň ochrany nařízení č. 1774/2002 dosahuje alespoň úrovně ochrany nařízení o přepravě odpadů. Pro posouzení úrovně ochrany záleží v každém případě zejména na tom, zda by bylo možné bez zvláštních ustanovení nařízení č. 1774/2002 použít na živočišnou moučku obecný režim nařízení o přepravě odpadů nebo méně přísný režim pro odpady takzvaného zeleného seznamu.

A – K rozhodné době pro určení použitelných právních úprav

51. Nejprve je třeba určit rozhodnou dobu pro určení právních úprav, na základě kterých by bylo namístě posuzovat případnou povinnost oznámení.

52. Legalitu rozhodnutí orgánu je nutno posuzovat v zásadě na základě ustanovení platných v okamžiku rozhodnutí, což by zde byl 6. červen 2003. Předmětem sporného rozhodnutí rakouských orgánů je ovšem postup přepravy, který v případě povinnosti oznámení měl být na základě čl. 5 odst. 1, respektive čl. 8 odst. 1 nařízení o přepravě odpadů oznámen před začátkem, to znamená před 24. dubnem 2003, a na základě čl. 25 odst. 2 první věty ještě před začátkem zpáteční cesty( ). Požadavek předchozího oznámení však neslouží k tomu, aby se konečným způsobem určila rozhodná doba pro použitelné právo. Předchozí oznámení má spíše umožnit informovaným orgánům předchozí posouzení přepravy, jakož i pomocí povolení dát osobě odpovědné za přepravu minimální míru právní jistoty, a ušetřit ji tak nákladů, které nejsou nezbytné.

53. Na zásadě, že rozhodující je právní stav platný v okamžiku rozhodnutí orgánu, předchozí oznámení naproti tomu nic nemění. Druhý pododstavec čl. 7 odst. 5 nařízení o přepravě odpadů spíše ukazuje, že právní jistota dosažená oznámením je omezená. Podle něj totiž musí dojít k novému oznámení také v případě, pokud se výrazně změní podmínky přepravy. Toto pravidlo zjevně míří nejprve na změny skutkového stavu, avšak rovněž změny právního stavu mohou výrazně změnit podmínky přepravy, například pokud zavedením povinnosti držitele zbavit se látky povedou poprvé k tomu, že sporný materiál se stane odpadem. Pro posouzení věci samé zůstává rozhodující právo platné v okamžiku rozhodnutí orgánu.

54. Pro projednávaný případ to znamená, že legalitu rozhodnutí rakouských orgánů životního prostředí ze dne 6. června 2003 je namístě posoudit podle ustanovení platných k tomuto okamžiku.

B – K pojmu „odpad“

55. První podmínkou povinnosti oznámení přepravy živočišné moučky je, aby bylo možné považovat ji za odpad. Ohledně definice odpadu odkazuje čl. 2 písm. a) nařízení o přepravě odpadů na definici čl. 1 písm. a) rámcové směrnice o odpadech. Podle něj pojem „odpad“ zahrnuje jakoukoli látku nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje, má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.

56. Uvedená příloha, stejně jako Evropský katalog odpadů vysvětlují a upřesňují tuto definici stanovením seznamů látek a předmětů, které mohou být kvalifikovány jako odpady. Zejména protože tato příloha zahrnuje kategorii Q16 „Veškeré látky nebo produkty neobsažené ve výše uvedených kategoriích“, která je zde rovněž relevantní, mají příloha i katalog odpadů nicméně pouze informativní charakter( ).

57. Rozhodující tedy je, zda držitel se věci zbavuje, má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jí zbavil. V projednávaném případě konečné zbavení se látky nepřichází v úvahu, jelikož živočišná moučka byla ještě přepravována, aby byla později spálena. V úvahu by ovšem přicházely povinnost zbavit se látky nebo úmysl se jí zbavit.

1. K povinnosti zbavit se látky

58. Existuje řada právních úprav, které mohou vést k povinnosti zbavit se látky. Vlády Rakouska a Spojeného království tvrdí, že povinnost zbavit se živočišné moučky vyplývá z přílohy VII kapitoly II odst. 1 nařízení č. 1774/2002. Komise se domnívá, že povinnost zbavit se živočišné moučky existuje alespoň v rozsahu, ve kterém byla živočišná moučka vyrobena rovněž ze specifikovaného rizikového materiálu. Proto by mohly přicházet v úvahu na jedné straně právní úpravy o specifikovaném rizikovém materiálu, avšak na druhé straně rovněž čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1774/2002, který se týká zacházení s takzvaným „materiálem kategorie 1“.

a) K příloze VII kapitole II odst. 1 nařízení č. 1774/2002

59. Druhý pododstavec přílohy VII kapitoly II odst. 1 nařízení č. 1774/2002 stanoví, že i při zákazu krmiv týkajícím se živočišné moučky je možno ošetřit zpracované živočišné bílkoviny pocházející ze savců jednou z několika zpracovatelských metod, dokud nejsou označeny a odstraněny jako odpad. Z toho vlády Rakouska a Spojeného království odvozují povinnost zbavit se živočišné moučky.

60. Dovolávají se šestého bodu odůvodnění nařízení č. 808/2003, podle kterého se zpracované bílkoviny v důsledku zákazu týkajícího se krmiv mají stát výhradně odpadem. Toto nařízení vložilo druhý pododstavec přílohy VII kapitoly II odst. 1 do nařízení č. 1774/2002.

61. Příloha VII kapitola II odst. 1 nařízení č. 1774/2002 však má ještě první a třetí pododstavec, které stanovují jiná pravidla. Podle prvního pododstavce musejí být zpracované živočišné bílkoviny pocházející ze savců podrobeny jedné určité metodě, aniž by musely být odstraněny jako odpad. Třetí pododstavec připouští dokonce další zpracovatelské metody, pokud je látka určena pro krmiva pro zvířata v zájmovém chovu, která nejsou určena pro potravní řetězec. Obě pravidla nevedou k povinnosti zbavit se látky. Odstranění jako odpadu je tedy požadováno pouze u případů, na něž se vztahuje druhý pododstavec, nikoli však pokud se postupuje podle jednoho z obou dalších pododstavců.

62. Také šestý bod odůvodnění nařízení č. 808/2003 při podrobnějším posouzení nevyžaduje jiný výklad. Tvrzení ohledně zneškodnění živočišné moučky jako odpadu totiž popisuje nikoliv cíl této právní úpravy, nýbrž je pouze odhadem možného účelu, ke kterému je živočišná moučka určena i přes platnost zákazu týkajícího se krmiv. Odůvodňuje přípustnost zpracovatelských metod, které jsou méně účinné ve snižování případného nebezpečí infekce, jelikož toto nebezpečí je u zneškodnění odpadu méně významné.

63. Přílohu VII kapitolu II odst. 1 nařízení č. 1774/2002 je tedy třeba chápat v tom smyslu, že ke zpracování živočišných bílkovin pocházejících ze savců může dojít buď podle určité metody, přičemž produkt může být určen k jakémukoli přípustnému využití, nebo podle jedné z dalších metod za účelem zneškodnění nebo použití jako krmiva pro zvířata v zájmovém chovu. Nelze z toho odvodit povinnost zbavit se živočišné moučky v každém případě.

b) K povinnosti zbavit se specifikovaného rizikového materiálu

64. Povinnost zbavit se látky by však mohla existovat, pokud by bylo třeba považovat živočišnou moučku za specifikovaný rizikový materiál v rozsahu, ve kterém byla za použití takového materiálu vyrobena. Sice se zdá nemožné toto určit pomocí vědeckého posouzení živočišné moučky( ), přesto nelze vyloučit, aby měl vnitrostátní soud možnost na základě dalších důkazů nebo pravidel o důkazním břemenu přijmout k tomu rozhodnutí.

65. Specifikovaný rizikový materiál z poraženého nebo mrtvého zvířete musí být odstraněn a bezpečně zlikvidován. Vyplývá to z přílohy XI ve spojení se článkem 22 nařízení č. 999/2001. Existuje tedy povinnost zbavit se specifikovaného rizikového materiálu, takže je třeba považovat ho za odpad.

66. Specifikovaný rizikový materiál zpracovaný na živočišnou moučku již není namístě považovat za takový materiál. Specifikovaný rizikový materiál ve smyslu nařízení č. 999/2001 je definován ve čl. 3 odst. 1 písm. g) ve spojení s přílohou XI tohoto nařízení.( ) Podle toho je tkáň uvedená v příloze XI považována za specifikovaný rizikový materiál; pokud není upraveno jinak, produkty které takovou tkáň obsahují nebo jsou z ní vyrobeny, je však třeba považovat za specifikovaný rizikový materiál.( ) Živočišná moučka je produktem. Povinnost zneškodnit specifikovaný rizikový materiál tedy nevede přímo k povinnosti zbavit se kontaminované živočišné moučky.

c) K povinnosti zbavit se produktů ze specifikovaného rizikového materiálu

67. Povinnost zbavit se produktů ze specifikovaného rizikového materiálu vyplývá z pravidla článku 4 nařízení č. 1774/2002 o zacházení s materiálem kategorie 1.

68. Nařízení č. 1774/2002 upravuje obecně zacházení s vedlejšími produkty živočišného původu, a tedy rovněž zacházení s živočišnou moučkou. Vedlejší produkty živočišného původu jsou rozděleny do tří kategorií na základě rizik, která jsou s nimi spojena. Pro každou kategorii platí jiná ustanovení o dalším zacházením.

69. Materiál kategorie 1, skupina s nejvyšším rizikem, zahrnuje podle definice čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) mimo jiné specifikovaný rizikový materiál nebo jakýkoli jiný materiál, který tento specifikovaný rizikový materiál obsahuje. Pokud byla živočišná moučka vyrobena rovněž ze specifikovaného rizikového materiálu, obsahuje tedy takový rizikový materiál a je materiálem kategorie 1.

70. Článek 4 odst. 2 nařízení č. 1774/2002 požaduje, aby materiál kategorie 1 byl zneškodněn jako odpad buď spálením ve spalovnách, nebo uložením na skládce odpadů. To tvoří povinnost zbavit se tohoto materiálu.

71. KVZ sice během ústní části řízení namítala, že tato povinnost neplatí pro soukromého držitele živočišné moučky, protože není uveden jako adresát. Toto tvrzení však není přesvědčivé. Článek 4 odst. 2 nařízení č. 1774/2002 sice neuvádí žádného adresáta povinnosti zneškodnit materiál, přesto však z toho nelze vyvodit omezení okruhu adresátů. Podle čl. 249 druhého pododstavce ES je ostatně každé pravidlo stanovené v nařízení v zásadě schopné mít právní účinky vůči komukoli.

72. Na základě povinnosti zbavit se látky bylo tedy třeba považovat živočišnou moučku za odpad, pokud k její výrobě byl použit rovněž specifikovaný rizikový materiál, což musí zjistit vnitrostátní soud.

2. K úmyslu zbavit se látky

73. Pokud naopak nelze zjistit, že živočišná moučka byla vyrobena také ze specifikovaného rizikového materiálu, může být považována za odpad pouze v případě, pokud by její držitel měl v úmyslu se jí zbavit. Třebaže úmysl držitele je v zásadě subjektivní povahy, pro zabránění zneužití nemohou být rozhodující tvrzení držitele o jeho případných úmyslech, nýbrž objektivní skutečnosti, ze kterých lze tento úmysl objektivně posoudit.

74. V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že stanovené spalování živočišné moučky není třeba považovat nutně za postup směřující k odstranění látky, ze kterého by bylo možné vyvodit úmysl zbavit se látky. Spalování látek sice může být postupem směřujícím k jejich zneškodnění nebo postupem směřujícím k jejich využití ve smyslu přílohy II rámcové směrnice o odpadech, avšak pouze v případě, pokud jsou tyto látky odpady. Na rozdíl od tvrzení Finanzprokuratur však nemůže být vše, co je spalováno, považováno na základě tohoto postupu za odpad. Jako palivo (položka R 1 přílohy II B) jsou používány především uhlí, ropa a zemní plyn, aniž by se tím tyto suroviny staly odpadem( ).

75. Rámcová směrnice o odpadech ostatně ani nestanoví žádné kritérium, ze kterého vyplývá úmysl držitele zbavit se určité látky nebo materiálu( ). V projednávaném případě neexistují ani žádná vnitrostátní ustanovení, která by tento pojem – v souladu s právem Společenství – konkretizovala( ).

76. Podle rozsudku ARCO je tedy třeba na základě skutkových okolností přezkoumat, zda měl držitel v úmyslu se zbavit živočišné moučky. Přitom je třeba zohlednit účel směrnice a dbát na to, aby nebyla dotčena její účinnost( ). Účelem rámcové směrnice o odpadech podle jejího třetího bodu odůvodnění je ochrana lidského zdraví a životního prostředí před škodlivými vlivy sběru, přepravy, zpracování, skladování odpadů a jejich uložení na skládku. Podle čl. 174 odst. 2 ES je politika Společenství v oblasti životního prostředí zaměřena na vysokou úroveň ochrany a je založena zejména na zásadách obezřetnosti a prevence. Z toho Soudní dvůr vyvodil, že pojem odpad nemůže být vykládán restriktivně( ).

77. Soudní dvůr se již několikrát zabýval otázkou zbytků z výroby a považoval přitom míru pravděpodobnosti opětovného použití této látky bez předchozího zpracování za kritérium relevantní pro účely posouzení, zda tato látka je, nebo není „odpadem“. Pokud kromě pouhé možnosti opětovného použití látky existuje hospodářská výhoda pro držitele, pokud tak učiní, je tím pravděpodobnost takového opětovného použití vysoká. Za tohoto předpokladu nemůže být již dotčená látka považována za zátěž, které by se držitel snažil zbavit, ale za skutečný produkt( ).

78. Tuto judikaturu je možné do značné míry použít na tento případ, jelikož základní materiály pro výrobu živočišné moučky alespoň částečně vznikají při výrobě masa pro lidskou spotřebu. Jedná se tedy o vedlejší produkty živočišného původu( ) nebo zbytky z výroby.

79. Jak uvádí zejména vláda Spojeného království, využití živočišné moučky jako krmiva pro zvířata při výrobě masa bylo zakázáno ode dne 1. ledna 2001.( ) Tím odpadla nejdůležitější možnost hospodářského využití živočišné moučky. V případě, že by živočišná moučka neměla žádnou užitnou hospodářskou hodnotu, jak vyjadřuje rovněž šestý bod odůvodnění nařízení č. 808/2003, představovala by ve skutečnosti zátěž, která připouští závěr, že existoval úmysl zbavit se této látky.

80. KVZ ovšem namítá, že živočišnou moučku by bylo možné dále použít jako palivo, v krmivech zvířat v zájmovém chovu nebo jako hnojivo. Finanzprokuratur jakožto zástupce žalované v původním řízení naproti tomu zdůrazňuje, že možnost opětovného hospodářského použití nevylučuje, aby dotčená látka byla odpadem. Ačkoliv je posledně uvedené správné( ), nutně to ještě nevede k závěru, že látka má povahu odpadu.

81. Rozhodující je spíše skutečnost, zda další možná využití produktu živočišné moučky bylo třeba považovat v konkrétním případě za pravděpodobná, nebo za nejistá. Přitom je rozhodující, zda využití je hospodářsky výhodné, nebo zda by i přesto byla živočišná moučka zátěží.( )

82. Zda se jedná o tento případ, musí určit předkládající soud. Přitom by bylo namístě posoudit, zda stanovené využití vede ke ztrátám. Při posouzení rentability se předkládající soud nesmí omezit jen na tuzemský trh, kde se zdá, že spalování živočišné moučky – zejména podle údajů rakouské vlády – je možné jen za úplatu( ), nýbrž musí zohlednit rovněž legální využití v zahraničí.

83. U sporné živočišné moučky by ovšem mohly být zohledněny některé zvláštní okolnosti, které vyplývají ze spisu původního řízení: živočišná moučka byla zřejmě skladována dva roky poté, co byla získána za neznámou cenu, byla přepravena za asi 20 000 eur do Bulharska a tam byla prodána za cenu přibližně pět eur za tunu, tzn. za 5 500 eur. I kdyby náklady na přepravu musel platit nabyvatel, ukazuje se, že je nejasné, zda tato cena pokrývá náklady na uskladnění a náklady původního nabytí. Relativně dlouhá doba uskladnění rovněž dává prostor pochybnostem o tom, že v jakémkoli okamžiku bylo pravděpodobné využití jako rentabilního paliva. Spíše není možné vyloučit, že živočišná moučka pro svého držitele představovala zátěž, které se měl v úmyslu zbavit prostřednictvím prodeje do Bulharska přinášejícího ztrátu.

84. Na druhou stranu tím nelze vyloučit, že předkládající soud při přezkumu, který mu přísluší, zjistí, že tato transakce představuje část počátečních investic pro obchodní styk přinášející zisk z dlouhodobého hlediska.

85. Následkem toho byla živočišná moučka odpadem nezávisle na kontaminaci specifikovaným rizikovým materiálem, pokud podle okolností případu, které musí celkově posoudit předkládající soud, byla pro držitele zátěží, které se měl úmyslu zbavit.

C – Ke zvláštnímu režimu pro mrtvá těla zvířat

86. I kdyby předkládající soud došel k závěru, že sporná živočišná moučka je odpadem, nemusí být její přeprava oznámena podle nařízení o přepravě odpadů, pokud se použije zvláštní režim pro mrtvá těla zvířat, kterého se dovolává předkládající soud ve své druhé podpůrné otázce.

87. Podle čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iii) rámcové směrnice o odpadech jsou z oblasti působnosti této směrnice vyňata mrtvá těla zvířat, pokud jsou již upravena jinými předpisy. Článek 1 odst. 2 písm. d) nařízení o přepravě odpadů rozšiřuje tyto výjimky z rozsahu působnosti o přepravu odpadů. Nařízení č. 1774/2002 by mohlo být zvláštním režimem pro mrtvá těla zvířat.

88. Indicií pro tuto skutečnost je obecné posouzení provedené zákonodárcem v novém znění nařízení o přepravě odpadů( ). V jedenáctém bodu odůvodnění zákonodárce zdůraznil, že je třeba zamezit duplicitě s nařízením č. 1774/2002, které již obsahuje ustanovení upravující zasílání, směrování a pohyb. Ve čl. 1 odst. 3 písm. d) nové znění nařízení o přepravě odpadů výslovně vylučuje z oblasti své působnosti přepravu, na kterou se vztahují požadavky pro schválení podle nařízení (ES) č. 1774/2002. Toto legislativní rozhodnutí ovšem působí jen do budoucnosti a samo nemůže být rozhodujícím faktorem pro výklad ustanovení, která je třeba v tomto případě použít.

89. Je tedy třeba přezkoumat, zda nařízení č. 1774/2002 je zvláštním režimem pro mrtvá těla zvířat ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. d) nařízení o přepravě odpadů ve spojení se čl. 2 odst. 1 písm. b) bodem iii) rámcové směrnice o odpadech, který zahrnuje rovněž živočišnou moučku.

1. K použití výjimky týkající se mrtvých těl zvířat na živočišnou moučku

90. Komise odmítá použít výjimku týkající se mrtvých těl zvířat na živočišnou moučku. Ta zahrnuje pouze celá mrtvá těla zvířat, především uhynulých zvířat. Nezahrnuje jiné látky určené k veterinární asanaci mrtvých těl zvířat, které vznikají například při porážce. Přitom se dovolává obvyklého užívání pojmu „mrtvá těla zvířat“. Pokud by měla zahrnovat části mrtvých těl zvířat, byly by uvedeny výslovně.

91. Jak také tvrdí vlády Rakouska, Francie a Spojeného království, tento názor Komise však není přesvědčivý. Co se týče částí mrtvých těl zvířat, vláda Spojeného království přesvědčivě dokládá, že mrtvá těla zvířat jsou často dělena za účelem zpracování – pravděpodobně též k přepravě – a že by bylo svévolné vyvozovat z toho použitelnost práva odpadů.

92. Živočišná moučka je naproti tomu kvalitativně jiné povahy než mrtvá těla zvířat nebo části mrtvých těl zvířat. Není jedním ze základních materiálů procesu zpracování, nýbrž jeho produktem. Výše uvedené vlády z toho – v tomto ohledu v souladu s Komisí – odvozují, že pojem „mrtvá těla zvířat“ živočišnou moučku již nezahrnuje.

93. Příklad Spojeného království však ukazuje, že není rozumné, aby výjimka pro mrtvá těla zvířat byla omezena na základní materiál, který představují mrtvá těla zvířat, respektive na části mrtvých těl zvířat. Stejně jako je nerozumné po prvním kroku procesu zpracování, dělení mrtvých těl zvířat, znovu použít právo odpadů za účelem lepšího zacházení, je nerozumné činit tak v pozdějším stupni procesu zpracování. Výjimka, jak tvrdí KVZ, musí být spíše rozšířena na produkty zpracovatelských metod, které stanovují jiné předpisy ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) rámcové směrnice o odpadech. Bylo by totiž rozporuplné nejprve vyloučit použití práva odpadů na základní materiály vykazující srovnatelně větší nebezpečí, avšak během stanoveného procesu zpracování připustit použití práva odpadů na produkty, jejichž další zpracování a využití je upraveno zvláštním režimem.

94. Dříve platná směrnice 90/667 upravovala zacházení s vedlejšími produkty živočišného původu, respektive odpady jen do okamžiku výroby živočišné moučky. Použití práva odpadů po této výrobě by již tedy nebylo vyloučené.

95. Nařízení č. 1774/2002 naproti tomu upravuje nejen výrobu živočišné moučky, ale i to, jak se s ní má dále nakládat. Živočišná moučka vzniká při použití zpracovatelských metod stanovených v příloze V a musí být určena k určitým, taxativně uvedeným využitím. Jaká využití jsou přípustná, závisí na tom, do které kategorie materiálů je třeba živočišnou moučku zařadit. Použití práva odpadů je tedy vyloučeno do doby, dokud toto využití neskončí.

96. Rakouská vláda ovšem tvrdí, že zneškodňování látky jako odpad, odlišně stanovené v nařízení č. 1774/2002, potvrzuje, že živočišná moučka nespadá pod výjimku týkající se mrtvých těl zvířat. Tento odkaz na právní úpravu v oblasti odpadů však není omezen na proces zneškodňování. Pokud je odpad zneškodňován, použije se právní úprava v oblasti odpadů, jelikož nařízení č. 1774/2002 to výslovně stanoví. Pokud je však živočišná moučka určena k jiným přípustným využitím, nařízení č. 1774/2002 nestanoví použití právní úpravy v oblasti odpadů.

97. Výjimka týkající se mrtvých těl zvířat se tedy ve spojení s nařízením č. 1774/2002 použije také na živočišnou moučku.

2. K nařízení č. 1774/2002 jakožto „jinému předpisu“ ve smyslu výjimky týkající se mrtvých těl zvířat

98. Je třeba dále přezkoumat, zda nařízení č. 1774/2002 odpovídá požadavkům na „jiné předpisy“ ve smyslu výjimky týkající se mrtvých těl zvířat. V oblasti působnosti čl. 2 odst. 1 písm. b) rámcové směrnice o odpadech není pro použití výjimky dostatečné, pokud se takové předpisy týkají sporných látek nebo předmětů například pouze z průmyslového nebo obchodního hlediska; musejí obsahovat přesná ustanovení o nakládání s nimi jako s odpady ve smyslu čl. 1 písm. d) rámcové směrnice o odpadech( ). Musejí rovněž vést k úrovni ochrany životního prostředí, která přinejmenším odpovídá úrovni dosažené provedením rámcové směrnice o odpadech( ). Jinak by byly dotčeny cíle Společenství v oblasti politiky životního prostředí, jak jsou stanoveny ve článku 174 ES, zejména cíle rámcové směrnice o odpadech samotné. Tyto požadavky musejí platit rovněž v případě, že je tato výjimka z rozsahu působnosti podle čl. 1 odst. 2 písm. d) nařízení o přepravě odpadů přenesena na oblast přepravy.

99. Pochybnosti o tom, zda nařízení č. 1774/2002 bylo v tomto smyslu koncipováno jako „jiný předpis“, mohou vyplývat ze čtvrtého bodu odůvodnění nařízení. Ten zdůrazňuje nezbytnost objasnění vztahu mezi nařízením a právními předpisy o ochraně životního prostředí. Tímto nařízením zůstaly nedotčeny stávající právní předpisy o ochraně životního prostředí a Komise měla učinit další návrhy, zejména ty, které se vztahují k biologicky rozložitelnému odpadu. Nařízení podle čl. 1 odst. 1 rovněž nestanoví pravidla v oblasti odpadů, nýbrž veterinární a hygienické předpisy.

100. Uznání nařízení č. 1774/2002 jako „jiného předpisu“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iii) rámcové směrnice o odpadech by ovšem nemělo za následek dotčení právní úpravy v oblasti odpadů, což je to, čemu se snaží čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 1774/2002 zamezit. Spíše by se týkalo výslovně stanovené výjimky a umožnilo by jí mít užitečný účinek.

101. Ani zákonodárce by nebránil tomu, aby byly přijaty ještě přísnější právní úpravy o biologicky rozložitelném odpadu. Pokud by výslovně neupravovaly vztah k nařízení č. 1774/2002, měly by však za následek, že toto nařízení by před nimi nemohlo mít přednost jako „jiný předpis“, protože nedosahuje nezbytné úrovně ochrany životního prostředí.

102. Kromě toho Soudní dvůr ohledně zacházení s mrtvými těly zvířat jako takového a zejména jejich konečného neškodného odstranění uznal již úpravu předcházející nařízení č. 1774/2002, směrnici 90/667, jako „jiný předpis“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) rámcové směrnice o odpadech. V obiter dictum rozšířil toto posouzení na následnou právní úpravu, nařízení č. 1774/2002, a zdůraznil, že tato právní úprava stanoví ještě podrobnější ustanovení( ). O tom nelze pochybovat zejména s ohledem na způsoby neškodného odstraňování odpadu, jelikož nařízení č. 1774/2002 v tomto ohledu požaduje neškodné odstraňování odpadu, tzn. za podmínky dodržování úrovně ochrany v oblasti odpadů. Také co se týče využívání, nejsou patrná žádná ustanovení v oblasti odpadů, která výslovně stanovují vyšší úroveň ochrany pro mrtvá těla zvířat.

103. Rovnocennost pravidel o neškodném odstraňování a využití mrtvých těl zvířat s právní úpravou v oblasti odpadů ovšem s sebou nenese nic ohledně otázky, zda je dosažena dostatečná úroveň ochrany rovněž pro přepravu materiálu. Je tedy třeba porovnat úroveň ochrany nařízení č. 1774/2002 s úrovní, které by bylo dosaženo při použití nařízení o přepravě odpadů na přepravu živočišné moučky.

a) K úrovni ochrany nařízení č. 1774/2002 u přepravy živočišné moučky

104. Nařízení č. 1774/2002 stanoví pravidla o přepravě živočišné moučky. Podle čl. 1 odst. 1 písm. a) platí pro přepravu vedlejších produktů živočišného původu tak, aby se zabránilo tomu, že tyto produkty budou rizikem pro zdraví zvířat nebo lidí, jakož i podle písm. b) v některých zvláštních případech pro vývoz vedlejších produktů živočišného původu a výrobků z nich pocházejících, tak jak jsou uvedeny v přílohách VII a VIII. Příloha VII kapitola II nařízení č. 1774/2002 se týká zpracovaných živočišných bílkovin, tzn. rovněž živočišné moučky.

105. Přeprava je podrobně upravena zejména ve článcích 7, 9 a příloze II nařízení č. 1774/2002. Přepravci zejména musejí s sebou vozit přepravní doklady a každá přeprava musí být zdokumentována. Kromě toho existuje řada ustanovení technického rázu.

106. V případě odeslání mezi členskými státy stanoví článek 8 nařízení č. 1774/2002, že stát původu musí informovat stát určení při přepravě materiálu kategorie 1 a 2, jakož i produktů získaných z těchto materiálů a v každém případě při přepravě zpracovaných živočišných bílkovin. Stát určení musí přepravu povolit. Neexistují žádná pravidla, která by v této souvislosti upravovala tranzit jinými členskými státy. V rozsahu, ve kterém nařízení č. 1774/2002 používá pojem „tranzit“, se tranzitem rozumí přemístění přes území Společenství z jedné třetí země do druhé podle definice v čl. 2 odst. 1 písm. l).

107. Vývoz do třetích zemí je upraven jen pro určité produkty. Článek 19 nařízení č. 1774/2002 zahrnuje vývoz zpracovaných živočišných bílkovin a jiných zpracovaných produktů, které by mohly být využity jako krmné suroviny. Neobsahuje však žádná zvláštní pravidla o přepravě, nýbrž pouze požadavky na zpracování materiálu, který je třeba vyvézt. Pro přepravu za účelem vývozu tedy v podstatě platí ustanovení o přepravě materiálu.

108. Příloha VII kapitola II část C nařízení č. 1774/2002 mimo jiné upravuje dovoz zpracovaných živočišných bílkovin, tzn. rovněž živočišné moučky, ze třetích zemí. Musí být povolen, pokud jsou splněny určité podmínky.

b) K úrovni ochrany nařízení o přepravě odpadů při přepravě živočišné moučky

109. Úroveň ochrany nařízení o přepravě odpadů při přepravě živočišné moučky závisí na tom, zda by bylo třeba použít obecná pravidla nebo méně přísný režim ochrany pro přepravu odpadů ze zeleného seznamu.

110. Podle čl. 1 odst. 3 písm. a) nařízení o přepravě odpadů totiž pouze několik ustanovení nařízení platí pro přepravu odpadů přílohy II, tzn. ze zeleného seznamu odpadů, pokud tyto odpady nejsou určeny pouze k využití( ). K přepravě musí být v podstatě přiložen dokument s určitými minimálními údaji, zařízení k využití odpadů v místě určení musí mít oprávnění a podnik zabývající se přepravou odpadů musí mít oprávnění, pokud přepravuje odpad za obchodním účelem.

111. Z projednávané věci je patrné, že bylo namístě kvalifikovat stanovené spalování živočišné moučky jako využití vzhledem k tomu, že jeho cílem byla výroba energie a živočišná moučka přitom měla nahradit jiná paliva( ).

112. Je tedy třeba přezkoumat, zda je namístě zařadit živočišnou moučku do zeleného seznamu odpadů. Francouzská vláda zastává názor, že se jedná o odpad ze zemědělsko-potravinářského průmyslu podle položky GM 130. Rakouské orgány naproti tomu považovaly živočišnou moučku za odpad, který není namístě zařadit do žádné z příloh II, III a IV, tzn. ani do zeleného nebo do žlutého či do červeného seznamu odpadů. Takové odpady by mohly být přepravovány pouze po oznámení a výslovném písemném souhlasu příslušných orgánů.

113. Názor rakouských orgánů však není přesvědčivý, jelikož položka GM 130 je podle svého znění otevřená, avšak podle své historie vzniku živočišnou moučku v každém případě zahrnuje.

114. Popis „odpady ze zemědělsko-potravinářského průmyslu“ je dostatečně široký na to, aby mohl zahrnovat živočišnou moučku. Výjimka pro „vedlejší produkty, které splňují vnitrostátní a mezinárodní požadavky a normy pro spotřebu lidí nebo zvířat“ by sice v zásadě mohla zahrnovat také živočišnou moučku a mohla by ji vyloučit ze zeleného seznamu odpadů, avšak jen pokud by byla vedlejším produktem a nebyla právě odpadem.

115. Více zřejmé je zahrnutí živočišné moučky, je-li zohledněn vznik položky GM 130. Tuto položku Komise vložila rozhodnutím 94/721( ). Tato položka nahradila mimo jiné původní položku (GM 010), která výslovně zahrnovala živočišnou moučku, sice nevhodnou k lidské spotřebě, ale vhodnou jako krmivo pro zvířata nebo pro jiné účely( ).

116. Rozhodnutí 94/721 provedlo změny zeleného, žlutého a červeného seznamu učiněné Radou OECD. Rada OECD zavedla položku GM 130, aby nahradila šest samostatných položek jednou obecnou položkou pro odpady ze zemědělsko-potravinářského průmyslu( ).

117. Položku GM 130 tedy nelze chápat jako omezení předchozích položek, nýbrž jako obecné ustanovení, které předchozí položky zahrnuje a jejich meze možná dokonce překračuje. Živočišná moučka tedy musí být v zásadě zařazena na zelený seznam jako odpad ze zemědělsko-potravinářského průmyslu.

118. Tento závěr není zpochybněn ani skutečností, že živočišná moučka již nesmí být ve Společenství využívána ke krmení hospodářských zvířat. Předchozí položka GM 010 sice výslovně uváděla účel krmení, avšak připouštěla rovněž další účely využití. V tomto ohledu přichází v projednávaném případě v úvahu zejména energetické využití.

119. Podle úvodní části k zelenému seznamu však musí být odpad podroben přísnějším kritériím žlutého nebo červeného seznamu, pokud jsou kontaminovány jinými látkami v rozsahu a) který zvyšuje rizika spojená s odpady způsobem dostatečným k odůvodnění jejich zahrnutí do žlutého nebo červeného seznamu nebo b) který brání tomu, aby tyto odpady mohly být využity způsobem šetrným k životnímu prostředí. Z toho rakouská vláda odvozuje, že kontaminace specifikovaným rizikovým materiálem brání zařazení živočišné moučky na zelený seznam.

120. Využití odpadu způsobem šetrným k životnímu prostředí – spalováním ve způsobilé tepelné elektrárně – by ovšem bylo dále možné. Možnost b) tedy není relevantní.

121. Případná kontaminace specifikovaným rizikovým materiálem by pouze mohla – ve smyslu možnosti a) – zvýšit rizika spojená s živočišnou moučkou způsobem dostatečným k odůvodnění jejího zahrnutí do žlutého nebo červeného seznamu.

122. Čtrnáctý bod odůvodnění nařízení o přepravě odpadů obsahuje odkaz na to, o jaký druh zvýšení rizika musí jít. Podle něj je zařazení odpadů na zelený seznam založeno obecně na úvaze, že takové odpady, jsou-li správně využívány, nepředstavují běžně v zemi určení riziko pro životní prostředí.

123. V projednávaném případě nevede kontaminace rizikovým materiálem při využívání v souladu s určeným účelem, tzn. spalování, oproti nekontaminované živočišné moučce k žádnému znatelně zvýšenému riziku pro životní prostředí. Pouze využívání v rozporu s určeným účelem, například krmení hospodářských zvířat, by mohlo ohrozit lidské zdraví. Takové zneužívání však podle čtrnáctého bodu odůvodnění nařízení o přepravě odpadů není pro zařazení na seznamy právě rozhodující. Kontaminace specifikovaným rizikovým materiálem tedy živočišnou moučku ze zeleného seznamu nevylučuje.

124. Pokud by bylo třeba použít na živočišnou moučku nařízení o přepravě odpadů, použila by se – nezávisle na tom, zda je kontaminována specifikovaným rizikovým materiálem – pravidla pro odpady zeleného seznamu. Přeprava by tedy nepodléhala povinnosti oznámení.

c) Srovnání obou režimů ochrany

125. Pokud se srovnávají oba režimy ochrany, úroveň ochrany životního prostředí nařízení č. 1774/2002 není nižší než úroveň režimu pro odpady zeleného seznamu, ale naopak v některých bodech ji dokonce převyšuje, například co se týče přepravy mezi členskými státy, která vyžaduje povolení země určení.

126. Nařízení č. 1774/2002 tedy musí být uznáno za „jiný předpis“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu iii) rámcové směrnice o odpadech a čl. 1 odst. 2 písm. d) nařízení o přepravě odpadů rovněž pro přepravu živočišné moučky za účelem využití.

D – Závěr

127. I kdyby se u sporné živočišné moučky v původním řízení jednalo o odpad, dne 6. června 2003 nebylo možné nařízení o přepravě odpadů podle jeho čl. 1 odst. 2 písm. d) ve spojení se čl. 2 odst. 1 písm. b) bodem iii) rámcové směrnice o odpadech použít na přepravu živočišné moučky za účelem využití, protože tento postup podléhal nařízení č. 1774/2002.

VI – Závěry

128. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto:

„I kdyby se u sporné živočišné moučky v původním řízení jednalo o odpad, dne 6. června 2003 nebylo možné nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole podle čl. 1 odst. 2 písm. d) tohoto nařízení ve spojení se čl. 2 odst. 1 písm. b) bodem iii) směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech použít na přepravu živočišné moučky za účelem využití, protože tento postup podléhal nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 ze dne 3. října 2002 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu, které nejsou určeny pro lidskou spotřebu.“