Věc T-48/05

Yves Franchet a Daniel Byk

v.

Komise Evropských společenství

„Mimosmluvní odpovědnost — Veřejná služba — Vyšetřování OLAF — Případ ‚Eurostat‘ — Předání informací týkajících se skutečností, které by mohly vést k trestnímu stíhání, vnitrostátním soudním orgánům — Neexistence předchozího vyrozumění dotčených úředníků a dozorčího výboru OLAF — Úniky informací do tisku — Zpřístupnění informací ze strany OLAF a Komise — Porušení zásady presumpce neviny — Nemajetková újma — Příčinná souvislost“

Rozsudek Soudu (třetího senátu) ze dne 8. července 2008 II ‐ 1595

Shrnutí rozsudku

Orgán má obecně právo požadovat odstranění interního dokumentu ze spisu předloženého soudu Společenství, nebyl-li získán zákonným způsobem tím, kdo se jej dovolává. Interní dokument má totiž důvěrnou povahu, ledaže by orgán, který je jeho autorem, připustil jeho zpřístupnění. V některých situacích se však nevyžaduje, aby žalobce prokázal, že důvěrný dokument, kterého se dovolává na podporu své teze, získal legálně, a je třeba posoudit zvážením jednotlivých chráněných zájmů, zda zvláštní okolnosti, jako například to, že předložení interního dokumentu je rozhodující pro zajištění kontroly řádnosti postupu, jímž byl napadený akt přijat, nebo pro dokázání existence zneužití pravomoci, odůvodňují ponechání dokumentu ve spisu. (viz body 77, 79)

Návrhová žádání týkající se náhrady majetkové a nemajetkové újmy, která úředníkovi údajně vznikla v důsledku jednak provádění a skončení vyšetřování Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), které na něj jmenovitě poukazuje, případně mu veřejně připisuje odpovědnost za některé nesrovnalosti, které byly zjištěny ještě před konečným rozhodnutím příslušného vnitrostátního soudu, a jednak v důsledku způsobu, jakým Komise jednala v kontextu tohoto vyšetřování, nelze odmítnout jako předčasná s tím, že úředník může takovýto návrh vznést až po případném konečném rozhodnutí vnitrostátních soudních orgánů. Možný výsledek vnitrostátního soudního řízení totiž nemůže mít vliv na řízení před soudem Společenství, neboť v rámci uvedených návrhových žádání na náhradu škody nejde o to, zda jsou skutečnosti, které jsou úředníkovi vytýkány, prokázány, nebo zda se dopustil v rámci své profesní činnosti pochybení, nýbrž jde o to přezkoumat způsob, jakým OLAF vedl vyšetřování, jakož i způsob, jakým Komise jednala v kontextu tohoto vyšetřování, jelikož údajná újma způsobená úředníkovi se odlišuje od újmy, kterou by mohla potvrdit zprošťující rozhodnutí vnitrostátních soudních orgánů. (viz body 90–91)

Z ustanovení článku 4 prvního pododstavce rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj proti podvodům, úplatkářství a jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Společenství vyplývá, že dotčený úředník musí být urychleně vyrozuměn o možných osobních důsledcích, pokud to nenarušuje vyšetřování, a že v žádném případě nesmějí být z vyšetřování vyvozeny závěry, které jmenovitě poukazují na určitého úředníka Komise, aniž by byla dotyčné osobě dána možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se jí týkají. Porušení těchto ustanovení, která upravují podmínky, za nichž lze skloubit dodržování práva dotčeného úředníka na obhajobu s nároky kladenými na důvěrnost, které jsou typické pro každé vyšetřování této povahy, je porušením podstatných formálních náležitostí vyšetřovacího postupu. Platí, že článek 4 rozhodnutí 1999/396 se výslovně netýká předávání informací, které podle čl. 10 odst. 2 a 3 nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) může nebo musí OLAF, v závislosti na tom, zda se jedná o vnitřní, či vnější vyšetřování, předat vnitrostátním soudním orgánům, a že tedy nestanoví povinnost informovat dotyčného úředníka před takovým předáním informací. Pokud však takové informace obsahují „závěry, které jmenovitě poukazují“ na dotyčného úředníka, musí být tento v zásadě informován a vyslechnut ke skutečnostem, které se jej týkají. Tento článek nicméně upravuje výjimku týkající se případů, které vyžadují zachování naprostého utajení pro účely vyšetřování a při kterých je žádoucí použití vyšetřovacích postupů spadajících do pravomoci vnitrostátního soudního orgánu. V takovýchto případech může být povinnost vyzvat úředníka k tomu, aby se vyjádřil, se souhlasem generálního tajemníka Komise odložena. K tomu, aby mohl být úředník vyrozuměn později, musí být současně splněny dvě podmínky, a to nutnost zachování naprostého utajení pro účely vyšetřování a požadavek použití vyšetřovacích postupů spadajících do pravomoci vnitrostátního soudního orgánu. Dále je třeba předem získat souhlas generálního tajemníka Komise. Povinnost požádat generálního tajemníka Komise o souhlas a získat tento souhlas není pouhou formalitou, kterou by bylo případně možné splnit v pozdějším stadiu. Požadavek získat takovýto souhlas by totiž ztratil svůj smysl, kterým je zaručit, že bude zachováno právo dotčených úředníků na obhajobu, že jejich vyrozumění může být odloženo pouze ve skutečně výjimečných případech a že k posouzení této výjimečnosti je příslušný nejen OLAF, ale vyžaduje se rovněž posouzení generálního tajemníka Komise. (viz body 128–130, 133, 144–146, 151)

Právní norma, podle které musí být osoby, které jsou předmětem vyšetřování prováděného Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), o této skutečnosti vyrozuměny a podle které jim musí být umožněno vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se jich týkají, přiznává práva jednotlivcům. Zajisté platí, že na základě článku 4 rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj proti podvodům, úplatkářství a jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Společenství disponuje OLAF prostorem pro uvážení v případech, které vyžadují zachování naprostého utajení pro účely vyšetřování a použití vyšetřovacích postupů spadajících do pravomoci vnitrostátního soudního orgánu, takže povinnost vyzvat úředníka k tomu, aby se vyjádřil, může být se souhlasem generálního tajemníka Komise odložena. Avšak pokud jde o způsoby přijímání rozhodnutí o tom, že dotčení úředníci budou vyrozuměni později, a ověřování podmínek, za nichž se použije článek 4 rozhodnutí 1999/396, nemá OLAF žádný prostor pro uvážení. Z toho vyplývá, že se OLAF dopouští dostatečně závažného porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům, pokud tím, že nezmínil použití takovýchto vyšetřovacích prostředků a nepožádal včas o souhlas generálního tajemníka Komise k tomu, aby mohl odložit povinnou výzvu pro dotčeného úředníka, jehož se vyšetřování týká, k tomu, aby se vyjádřil, nedodržuje ani podmínky, ani postupy pro uplatnění této výjimky. To platí i v případě porušení povinnosti uložené OLAF článkem 11 odst. 7 nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném OLAF požádat před předáním informací vnitrostátním soudním orgánům svůj dozorčí výbor o stanovisko, což představuje dostatečně závažné porušení právní normy přiznávající práva dotčeným jednotlivcům. Platí totiž, že i když dozorčí výbor nezasahuje podle čl. 11 odst. 1 uvedeného nařízení do provádění právě probíhajících vyšetřování, má za úkol chránit práva osob, které jsou vyšetřovány, neboť podle článku 2 svého jednacího řádu „dohlíží na to, aby OLAF při výkonu svých činností plně dodržoval lidská práva a základní svobody a jednal v souladu se Smlouvami a sekundárním právem, zejména v souladu s Protokolem o výsadách a imunitách a služebním řádem“. Dále čl. 11 odst. 7 nařízení č. 1073/1999 stanoví, že informování dozorčího výboru je bezpodmínečnou povinností a neponechává OLAF žádný prostor pro uvážení. (viz body 146, 153–156, 164, 167–170)

Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) nemá podle čl. 10 odst. 2 nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům, předtím, než soudním orgánům dotyčného členského státu předá získané informace ohledně skutečností, které by mohly být předmětem trestního stíhání, povinnost informovat orgán provádějící vnitřní vyšetřování. Předání informací získaných v rámci vnitřních vyšetřování dotčenému orgánu je totiž podle čl. 10 odst. 3 tohoto nařízení nepovinné a žádné z ustanovení tohoto článku nestanoví, že předání informací vnitrostátním soudním orgánům musí předcházet nebo že jej musí doprovázet informování dotčeného orgánu. Dále pak čl. 4 odst. 5 stejného nařízení, podle něhož musí být dotčený orgán informován v rámci vnitřních vyšetřování, pokud z vyšetřování vyplývá možnost, že jím bude osobně dotčen některý z jeho členů, vedoucích pracovníků, úředníků či zaměstnanců, neupravuje žádnou lhůtu k poskytnutí této informace, a obsahuje navíc výjimku, podle níž může OLAF informování pozdržet v případech, které podle jeho uvážení vyžadují pro účely vyšetřování zachování naprostého utajení. Tato ustanovení rovněž neobsahují právní normy, které jednotlivcům přiznávají práva, jejichž dodržování zajišťuje soud Společenství. (viz body 158–159, 162)

V rámci žaloby na náhradu majetkové a nemajetkové újmy, která údajně vznikla úředníkovi v důsledku provádění a skončení vyšetřování vedeného Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), není relevantní žalobní důvod týkající se vlivu vykonávaného na vnitrostátní soudní orgány v případech, kdy jsou na základě čl. 10 odst. 2 nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům OLAF těmto orgánům předávány informace týkající se vyšetřování, a podle něhož OLAF nasměroval tyto soudní orgány tím, že uvedl trestněprávní kvalifikaci sdělených skutečností. Je totiž výlučně a plně na vnitrostátních orgánech, jak naloží s informacemi, které jim byly předány OLAF. Těmto orgánům tak přísluší, aby samy ověřily, zda takové informace odůvodňují nebo vyžadují, aby bylo zahájeno trestní stíhání. V důsledku toho musí být proti takovým stíháním zajištěna soudní ochrana na vnitrostátní úrovni se všemi zárukami upravenými vnitrostátním právem včetně těch, které vyplývají ze základních práv, která, tvoříce nedílnou součást obecných zásad práva Společenství, musí být členskými státy při uplatňování právní úpravy Společenství rovněž dodržována. (viz body 171–173)

V rámci žaloby na náhradu škody je na žalobci, aby prokázal, že jsou splněny podmínky vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství ve smyslu čl. 288 druhého pododstavce ES. Toto pravidlo je však méně přísné v případě, že škodná událost mohla vzniknout z několika rozdílných příčin a orgán Společenství nepředložil žádný důkaz, z něhož by bylo možné zjistit, která z nich způsobila škodnou událost, ačkoli to byl právě orgán Společenství, kdo mohl nejlépe opatřit potřebné důkazy, takže přetrvávající nejistota musí být přičtena k tíži orgánu Společenství. (viz body 182–183)

Zásada presumpce neviny vyžaduje, aby byla osoba obviněná z protiprávního jednání považována za nevinnou, dokud její vina nebude mimo jakoukoli rozumnou pochybnost prokázána v rámci řízení. Orgánu však nelze bránit v tom, aby informoval veřejnost o probíhajících vyšetřováních, které zahájil Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) ohledně nesrovnalostí, k nimž došlo v rámci tohoto orgánu. Musí tak však činit s veškerou diskrétností a zdrženlivostí a zachovávat přitom vyváženost mezi zájmy dotčených úředníků a zájmy orgánu. Vydá-li orgán tiskové prohlášení, které vyvolá u veřejnosti nebo její části dojem, že úředník je zapleten do nesrovnalostí, k nimž došlo v rámci tohoto orgánu, ačkoli jeho vina nebyla dosud prokázána, není takové jednání v mezích toho, co je odůvodněné zájmem služby, a zakládá dostatečně závažné porušení presumpce neviny, jelikož orgán nemá žádnou posuzovací pravomoc, pokud jde o povinnost dodržovat uvedenou presumpci. Obdobně platí, že OLAF porušuje zásadu presumpce neviny, když v průběhu vyšetřování vedeného proti úředníkovi nechá do tisku proniknout informace odrážející pocit, že se úředník provinil trestným činem, které vzbuzují u veřejnosti přesvědčení o jeho vině ještě předtím, než se soud v této souvislosti vyslovil. Takovým únikem informací porušuje OLAF povinnost zachovat důvěrnost vyšetřování a tím, že zapříčinil zveřejnění citlivých informací z vyšetřování v tisku, porušuje zájem na řádné správě, neboť v průběhu vyšetřování umožňuje široké veřejnosti přístup k důvěrným informacím administrativy. V tomto případě se jedná o dostatečně závažná porušení těchto právních norem, neboť OLAF je povinen dbát o to, aby nedocházelo k takovýmto únikům porušujícím základní práva dotčených osob, jako je presumpce neviny, přičemž administrativa nemá žádný prostor pro uvážení ohledně dodržování této povinnosti. (viz body 216–217, 219, 309–311, 314)

Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) nemá povinnost umožnit úředníkovi Společenství, u něhož se má za to, že je dotčen vnitřním vyšetřováním – před vydáním konečného rozhodnutí jeho orgánu oprávněného ke jmenování, které nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení –, přístup k dokumentům, které jsou předmětem takovéhoto vyšetřování nebo které OLAF sám při této příležitosti vypracoval; jinak by totiž mohla být narušena efektivita a důvěrnost jeho úkolu, jakož i jeho nezávislost. Konkrétně pouhá skutečnost, že se zdá, že část důvěrného vyšetřovacího spisu byla neoprávněně předána tisku, není sama o sobě důvodem k tomu, aby byla ve prospěch úředníka, který je údajně dotčen, učiněna výjimka ze zachování důvěrnosti tohoto spisu a vyšetřování vedeného úřadem OLAF. Dodržování práva dotčeného úředníka na obhajobu je dostatečně zaručeno článkem 4 rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj proti podvodům, úplatkářství a jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Společenství, který neukládá OLAF povinnost tyto dokumenty zpřístupnit. Tento přístup není v rozporu s požadavkem na dodržování práva na řádnou správu, jež je zakotveno v článku 41 Listiny základních práv Evropské unie, podle něhož toto právo zahrnuje právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství. Přístup ke spisu z vyšetřování vedeného úřadem OLAF před přijetím jeho konečné zprávy tak může být podle této zásady odmítnut, je-li to nutné z důvodu ochrany důvěrnosti. OLAF nemá ani povinnost umožnit přístup k závěrečné zprávě z vyšetřování. Žádná z povinností plynoucích z článku 4 rozhodnutí 1999/396 se této otázky totiž jednak netýká, a jednak je možné prokázat existenci protiprávního jednání OLAF, při zohlednění zásady kontradiktornosti, pouze za předpokladu, že by konečná zpráva byla zveřejněna nebo by byl v návaznosti na ni přijat akt, který nepříznivě zasahuje do právního postavení dotčených osob. Jestliže byla tato zpráva zaslána orgánu a dotčeným vnitrostátním soudním orgánům, je na tomto orgánu a těchto soudních orgánech, aby dotčenému úředníkovi případně poskytly přístup k uvedené zprávě podle jejich vlastních procesních pravidel v rozsahu, v němž zamýšlely na základě závěrečné zprávy přijmout akt, který nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení. (viz body 255–260)

I když nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům OLAF nestanoví žádnou přesnou a závaznou lhůtu, v níž musí být vyšetřování OLAF završena, představuje povinnost dodržet při provádění správních řízení přiměřenou lhůtu obecnou zásadu práva Společenství, jejíž dodržování zajišťuje soud Společenství a která je coby jedna ze složek práva na řádnou správu převzata do čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Řízení vedené úřadem OLAF tedy nesmí překročit přiměřenou lhůtu, která se posuzuje v závislosti na okolnostech konkrétního případu a míry složitosti věci. Nedostatky administrativní organizace útvarů Komise při zahájení fungování úřadu OLAF, které nemohou být dotčeným úředníkům na újmu, nemohou samy o sobě odůvodnit dlouhé lhůty v provedení vyšetřování nebo být důvodem k tomu, aby byla Komise zproštěna své odpovědnosti. (viz body 272–274, 280–281)

Je pravda, že orgány na základě čl. 12 odst. 3 třetího pododstavce nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům zajišťují dodržování důvěrnosti vyšetřování prováděných OLAF a legitimních práv dotčených osob. Toto ustanovení však nemůže být vykládáno tak, že ukládá Komisi všeobecnou povinnost zaručit, aby OLAF, který vykonává svá vyšetřování se vší nezávislostí, zachovával důvěrnost. Toto ustanovení totiž musí být vykládáno ve spojení s předcházejícím pododstavcem, podle kterého generální ředitel OLAF při dodržení týchž zásad podává pravidelně orgánům zprávu o výsledcích tohoto vyšetřování. Z článku 12 nařízení č. 1073/1999 tedy vyplývá, že v případě, kdy generální ředitel OLAF předal orgánům, včetně Komise, informace o vyšetřování, musí tyto orgány zajistit důvěrnost informací a legitimní práva dotčených osob při nakládání s těmito informacemi. (viz bod 299)