STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

JÁNA MAZÁKA

přednesené dne 7. prosince 2010 ( )

Věc C‑375/09

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

proti

Tele2 Polska sp. z o.o., nyní Netia S.A. w Warszawie

[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Sąd Najwyższy (Polsko)]

„Hospodářská soutěž –Nařízení č. 1/2003– Zjištění nepoužitelnosti – Procesní autonomie členských států – Otázka, zda jsou vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž oprávněny přijmout rozhodnutí, podle kterého se článek 102 SFEU nepoužije na praktiky podniku“

1. Sąd Najwyższy (polský Nejvyšší soud) v projednávané věci žádá o výklad článku 5 nařízení Rady (ES) č. 1/2003( ). Věc se týká omezení procesní autonomie členských států v kontextu systému prosazování práva hospodářské soutěže Společenství [nyní právo hospodářské soutěže Evropské unie (dále jen „EU“)] na základě nařízení č. 1/2003, kterým byl změněn předchozí systém stanovený nařízením Rady č. 17( ). Spor se týká způsobu, kterým vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž (dále jen „VOHS“) může ukončit správní řízení, ve kterém, na základě souběžného použití práva hospodářské soutěže EU a vnitrostátního práva konstatuje, že praktiky konkrétního podniku neporušují zákaz zneužití dominantního postavení stanovený článkem 102 SFEU.

I – Právní rámec

A – Právo EU

2. Podle článku 5 nařízení č. 1/2003 VOHS členských států mají pravomoc uplatňovat články 101 a 102 SFEU v jednotlivých případech. Článek 5 nařízení dále stanoví:

„Za tímto účelem [VOHS] mohou z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti přijímat tato rozhodnutí:

– požadovat ukončení protiprávního jednání,

– nařizovat předběžná opatření,

– přijímat závazky,

– ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními právními předpisy.

Pokud na základě informací, které mají k dispozici, nejsou splněny podmínky zákazu, mohou také rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu“. (kurziva provedena autorem stanoviska).

3. Článek 10 nařízení č. 1/2003 stanoví, že pokud to vyžaduje veřejný zájem Unie týkající se použití článků 101 a 102 SFEU, Evropská komise může z vlastního podnětu svým rozhodnutím konstatovat, že článek 101 SFEU není použitelný na dohodu, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě buď proto, že podmínky čl. 101 odst. 1 SFEU nejsou splněny, nebo proto, že jsou splněny podmínky čl. 101 odst. 3 SFEU. Komise může rovněž učinit takové konstatování, pokud jde o článek 102 Smlouvy.

4. Oznámení Komise o spolupráci v rámci sítě orgánů pro hospodářskou soutěž( ) uvádí, že „Komise je v obzvláště výhodném postavení k projednání věci, pokud jedna nebo více dohod či jednání […] mají dopad na hospodářskou soutěž ve více než třech členských státech“ (bod 14) a že „Komise je krom toho v obzvláště výhodném postavení k projednání věci v případě, že věc úzce souvisí s dalšími ustanoveními práva [EU], která mohou být výlučně nebo efektivněji použita Komisí, pokud zájem [EU] vyžaduje přijetí rozhodnutí Komise za účelem rozvíjení politiky hospodářské soutěže [EU], vyvstal-li nový problém v oblasti hospodářské soutěže, nebo za účelem zajištění účinného prosazování norem“ (bod 15) (neoficiální překlad).

B – Vnitrostátní právo

5. Článek 11 polského zákona o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů( ) ve znění platném v rozhodné době z hlediska skutkových okolností, stanoví:

„1. [Polský VOHS] vydá rozhodnutí, že k jednání omezujícímu hospodářskou soutěž nedošlo, pokud nezjistí porušení zákazů stanovených v článcích 5 nebo 8.

2. [Polský VOHS] vydá rozhodnutí podle odstavce 1 i v případě, kdy dohoda splňuje podmínky uvedené v čl. 7 odst, 1, ale nevztahuje se na ni nařízení Rady ministrů ve smyslu článku 7.

3. Důkazní břemeno k prokázání okolností uvedených v odstavci 2 nese podnik nebo sdružení podniků.“

II – Skutkové okolnosti a předběžné otázky

6. Společnost Telekomunikacja Polska SA. byla podezřelá z porušení článku 8 polského zákona o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů, jakož i z porušení článku 102 SFEU( ). Polský VOHS v závěru řízení konstatoval, že jednání nepředstavovalo omezení hospodářské soutěže a přijal na základě vnitrostátního práva rozhodnutí, ve kterém konstatoval, že podnik neomezil hospodářskou soutěž, zatímco na základě článku 102 SFEU rozhodl, že nebyl důvod pro jeho zásah. Třetí strana, společnost Tele2 Polska sp. zoo, nyní Netia SA w Warszawie, podala proti tomuto rozhodnutí žalobu. Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (okresní soud – soud pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) rozsudkem, který byl později potvrzen varšavským odvolacím soudem, zrušil napadené rozhodnutí z důvodu, že polský VOHS měl přijmout rozhodnutí deklaratorní povahy, které by konstatovalo, že nedošlo k restriktivním praktikám ve smyslu článku 102 SFEU, jelikož rozhodnutí v takovém smyslu přijal na základě vnitrostátního práva.

7. Polský VOHS podal odvolání, ve kterém uvedl, že článek 5 nařízení č. 1/2003 je ustanovením upravujícím příslušnost vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, které omezuje jejich rozhodovací pravomoc a na jehož základě VOHS nejsou oprávněny k přijetí takového rozhodnutí. Polský VOHS namísto toho přijal rozhodnutí, které ukončilo řízení jinak, aniž rozhodl ve věci samé. Článek 5 nařízení uvádí čtyři typy rozhodnutí ve věci samé a v závěru upravuje rozhodnutí procesní povahy: VOHS také „mohou rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu“. Komise – a nikoliv VOHS – je oprávněna přijmout rozhodnutí konstatující, že se článek 102 SFEU nepoužije na některé praktiky.

8. Předkládající soud je zaprvé toho názoru, že se projednávaná věc týká omezení procesní autonomie VOHS a že VOHS nemá být umožněno, aby přijaly rozhodnutí, které konstatuje, že nedošlo k omezujícím praktikám, protože rozhodnutí takové povahy nespadá mezi typy rozhodnutí uvedené ve druhém odstavci článku 5 nařízení č. 1/2003. Zadruhé předkládající soud tvrdí, že poslední věta článku 5 ve spojení s druhým odstavcem článku 5 a dalšími ustanoveními uvedeného nařízení přesto může být vykládána v tom smyslu, že VOHS umožňuje, aby přijal takové rozhodnutí, jako je dotyčné rozhodnutí. Za těchto okolností se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1. Musí být článek 5 [nařízení č. 1/2003] vykládán v tom smyslu, že [VOHS] nemůže přijmout rozhodnutí, kterým se konstatuje, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž ve smyslu článku [102 SFEU], pokud po provedeném řízení shledá, že podnik neporušil zákaz zneužití dominantního postavení vyplývající z tohoto ustanovení Smlouvy?

2. V případě kladné odpovědi na první otázku: musí být článek 5 [poslední] věta [nařízení č. 1/2003], za předpokladu, že ustanovení vnitrostátního práva hospodářské soutěže [VOHS] umožňují, aby ukončil řízení o protisoutěžních praktikách – pokud bylo zjištěno, že jednání podniku neporušuje zákaz vyplývající z článku [102 SFEU] – výlučně tak, že přijme rozhodnutí, kterým konstatuje, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž, vykládán v tom smyslu, že představuje přímý právní základ pro rozhodnutí tohoto [VOHS], kterým se konstatuje, že ,není důvod k jeho zásahu‘?“

9. Polská( ) a česká vláda, Komise a Kontrolní úřad ESVO předložily písemná vyjádření. Všichni zúčastnění s výjimkou české vlády přednesli při jednání dne 21. září 2010 ústní vyjádření.

III – Posouzení

A – Hlavní argumenty zúčastněných stran

10. Komise a Kontrolní úřad ESVO v zásadě tvrdí, že článek 5 nařízení č. 1/2003 VOHS neumožňuje, aby přijaly deklaratorní rozhodnutí, kterým by bylo konstatováno, že články 101 SFEU a 102 SFEU nejsou použitelné. Takovou pravomoc má pouze Komise. Mimoto umožnění VOHS, aby prohlásil, že články 101 SFEU a 102 SFEU nejsou použitelné – v rozsahu, v němž může být zaručeno, že jednání podniku je legální – by mohlo, vedle skutečnosti, že by vyžadovalo značné administrativní zdroje, odrazovat oběti jednání, o kterém se domnívají, že je protiprávní, od podávání individuálních žalob proti původci a tak odrazovat od přispívání k soukromoprávnímu uplatňování práva hospodářské soutěže EU (zatímco nařízení č. 1/2003 je určeno k podpoře uplatňování tohoto práva prostřednictvím soukromoprávních žalob). K druhé otázce Komise tvrdí, že článek 5 nařízení č. 1/2003 je přímo použitelný. Kontrolní úřad ESVO tvrdí, že v takové situaci, jako je situace ve věci projednávané vnitrostátním soudem, ve které nejsou splněny podmínky pro rozhodnutí o zákazu, čl. 3 odst. 1 a článek 5 nařízení č. 1/2003 ukládají VOHS povinnost použít článek 102 SFEU tím, že ukončí správní řízení, které vede, rozhodnutím konstatujícím, že není důvod k jeho zásahu.

11. Polská vláda tvrdí, že článek 5 nařízení č. 1/2003 uvádí pravomoci VOHS taxativně. Poslední věta článku 5 není základem pro deklaratorní rozhodnutí konstatující, že nedošlo k omezujícím praktikám. Jako odpověď na druhou otázku polská vláda uvádí, že opatření, kterým VOHS uzavírá řízení o údajném narušení hospodářské soutěže – jakmile bylo prokázáno, že neexistuje důvod pro to, aby VOHS zasáhl – má mít formu procesního rozhodnutí, které řízení ukončuje, aniž je nutné rozhodnout ve věci samé.

12. Na rozdíl od ostatních zúčastněných stran česká vláda tvrdí, že článek 5 nařízení č. 1/2003 VOHS umožňuje, aby přijalo rozhodnutí, kterým konstatuje, že nedošlo k omezujícím praktikám. Nařízení č. 1/2003 nezavádí jakoukoliv hierarchii mezi Komisí a VOHS – je založeno na vztahu horizontální spolupráce. Bylo by v rozporu s účelem článku 5 nařízení č. 1/2003, aby byl VOHS příslušný k přijetí rozhodnutí, které by konstatovalo porušení článku 102 SFEU, ale nikoliv k tomu, aby konstatoval, že k protiprávnímu jednání nedošlo. Česká vláda uvádí, že příslušná ustanovení polského zákona ochraně o hospodářské soutěže a spotřebitelů neohrožují žádný z cílů článků 101 SFEU a 102 SFEU.

B – Posouzení





Úvodní poznámky k novému systému použití práva hospodářské soutěže EU: systém „právní výjimky“

13. Nařízení č. 1/2003( ), které je rovněž označováno jako „modernizační nařízení“, zavedlo rozsáhlé změny ve způsobu, kterým je uplatňováno právo hospodářské soutěže EU. Mezi zavedenými změnami bylo zrušeno oznamování dohod Komisi za účelem získání výjimky na základě nynějšího čl. 101 odst. 3 SFEU( ) – bylo nahrazeno systémem právní výjimky( ) – a VOHS se, stejně jako vnitrostátní soudy, nyní více podílí na uplatňování pravidel hospodářské soutěže EU( ).

14. Decentralizace používání práva EU v oblasti hospodářské soutěže jde dále, než k pouhému požadavku, aby VOHS a vnitrostátní soudy používaly články 101 a 102 SFEU. Aby decentralizace mohla být řádně provedena, nařízení č. 1/2003 zavádí nejméně tři odlišné mechanismy: (i) přiznání pravomoci VOHS a vnitrostátním soudům a s tím související omezení přímé činnosti Komise ohledně uplatňování práva hospodářské soutěže( ); (ii) požadavek, aby VOHS a vnitrostátní soudy používaly články 101 a 102 SFEU v rámci systému regulujícího vztah mezi vnitrostátním právem a právem EU, a v neposlední řadě (iii) opatření k usnadnění spolupráce a kontroly práce VOHS a vnitrostátních soudů za účelem zajištění jednotného a soudržného používání pravidel EU v oblasti hospodářské soutěže( ). Jak bude patrné dále, důsledkem významné úlohy, kterou VOHS (a vnitrostátní soudy) hrají ve fungování nového systému, je, že na základě nařízení č. 1/2003 podléhají přísným pravidlům, pokud jde o pravomoci, které jim byly svěřeny, i pokud jde o výkon takových pravomocí( ).

První otázka

15. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 5 nařízení č. 1/2003 vylučuje, aby VOHS vydal negativní rozhodnutí ve věci samé, pokud uplatňuje článek 102 SFEU.

16. Jak v podstatě správně uvedl Kontrolní úřad ESVO, předložené otázky týkající se pouze článku 102 SFEU, by se stejně tak měly uplatnit na pravomoc VOHS přijmout negativní rozhodnutí ve věci samé na základě článku 101 SFEU. Proto se, podle mého názoru, odpovědi na předložené otázky musí vztahovat jak na článek 101 SFEU, tak na článek 102 SFEU.

17. Předkládající soud je toho názoru, že není pochyb o tom, že rozhodnutí podle vnitrostátního práva hospodářské soutěže( ), které konstatuje, že konkrétní jednání neomezuje hospodářskou soutěž, nespadá do kategorie rozhodnutí uvedených v druhé větě článku 5 nařízení č. 1/2003.

18. Předkládající soud má nicméně pochybnosti o tom, zda polský VOHS může takové rozhodnutí na základě článku 102 SFEU přijmout, vzhledem k tomu, že poslední věta článku 5 nařízení č. 1/2003 přiznává VOHS pravomoc rozhodnout, že neexistují důvody proto, aby jednal, pokud nejsou splněny podmínky zákazu.

19. Především je nutné zabývat se relevantními ustanoveními nařízení č. 1/2003. Podle článku 3 uvedeného nařízení( ) jsou VOHS povinny použít články 101 a 102 SFEU tehdy, kdy by praktiky podniku podezřelého z porušení předpisů vnitrostátního práva hospodářské soutěže mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy. Nařízení č. 1/2003 předpokládá, že VOHS používají články 101 a 102 SFEU v souladu s procesními pravidly jejich členských států a že tyto členské státy musí v případě potřeby změnit své vnitrostátní právní předpisy, aby je přizpůsobily novému systému( ).

20. Pokud však jde o uvedenou obecnou zásadu, Soudní dvůr ve věci Otto( ) rozhodl, že „použití článků [101 a 102 SFEU] vnitrostátními orgány je v zásadě upraveno vnitrostátními procesními pravidly. S výhradou dodržování práva [EU] a zejména jeho základních zásad tak vnitrostátnímu právu přísluší, aby definovalo vhodná procesní pravidla za účelem zajištění práva dotyčných osob na obhajobu. Takové záruky se mohou lišit od záruk uplatňovaných v řízeních [EU].“

21. Dále článek 5 nařízení č. 1/2003 stanoví, že VOHS mají pravomoc uplatňovat články 101 a 102 SFEU v jednotlivých případech a za tímto účelem, když jednají bez návrhu nebo na základě stížnosti, mohou „přijmout“ rozhodnutí: (i) požadující ukončení protiprávního jednání; (ii) nařizující předběžná opatření; (iii) přijímající závazky, a (iv) stanovící pokuty, pravidelně se opakující penále nebo jakékoliv jiné sankce stanovené jejich vnitrostátním právem. Uzavírá, že pokud na základě informací, které mají k dispozici, nejsou splněny podmínky zákazu, VOHS mohou také rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu.

22. Vyvstává tak otázka, zda výčet rozhodnutí, která VOHS může přijmout (uvedený v článku 5 nařízení č. 1/2003) je taxativní. Polská vláda a Komise jsou toho názoru, že je skutečně taxativní, což je názor, který je patrně podporován i právní naukou( ).

23. V každém případě postačuje uvést, že článek 5 striktně vzato není taxativní, alespoň ne v rozsahu, v němž není jediným ustanovením nařízení č. 1/2003, podle kterého mohou VOHS přijímat rozhodnutí; existuje rovněž čl. 29 odst. 2 („Odnětí výjimky v jednotlivých případech“), podle kterého je VOHS oprávněn odejmout za určitých podmínek výhodu nařízení o blokové výjimce (NBV)( ).

24. Jak správně zdůrazňuje předkládající soud, pokud VOHS po ukončení řízení, ve kterém jsou souběžně použita pravidla EU v oblasti hospodářské soutěže a vnitrostátní právo hospodářské soutěže, skutečně konstatuje, že jednání vyšetřovaného podniku neporušuje zákaz zneužití dominantního postavení, musí na základě zásady procesní autonomie vydat odpovídající rozhodnutí stanovené vnitrostátním právem. Podle polského právního systému je takovým odpovídajícím rozhodnutím rozhodnutí stanovené článkem 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů, které konstatuje, že jednání neomezilo hospodářskou soutěž.

25. Nicméně je důležité zdůraznit, že skutečností zůstává, že zásada procesní autonomie může být omezena, a to i z důvodu, že musí být splněn jeden z cílů nařízení 1/2003 – tedy jednotné použití článků 101 a 102 SFEU v členských státech (bod 1 odůvodnění nařízení č. 1/2003). Článek 5 nařízení č. 1/2003 podle mého názoru představuje takové omezení a specifikuje typy rozhodnutí, která VOHS mohou přijmout.

26. Zatímco je zjevné, že nařízení č. 1/2003 neharmonizuje vnitrostátní procesní právo( ), skutečností zůstává, že na úrovni EU byla upravena řada důležitých otázek, včetně obsahu rozhodnutí, která mohou VOHS přijmout.

27. Podle mého názoru, pokud by zákonodárce EU chtěl, aby VOHS mohly přijmout rozhodnutí, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž (jak stanoví polský zákon o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů), jasně a výslovně by takový typ rozhodnutí uvedl ve výčtu stanoveném v článku 5 nařízení č. 1/2003 (nebo alespoň v jiné části nařízení, jako je tomu v případě rozhodnutí podle čl. 29 odst. 2). Takový argument je tím spíše relevantní, jelikož zákonodárce EU o této otázce věděl a ve skutečnosti tato otázka byla v legislativním procesu vedoucím k vydání nařízení č. 1/2003 předmětem sporu (viz dále, body 39 až 41).

28. Skutečnost, že VOHS nemají mít pravomoc přijmout takové rozhodnutí, je rovněž zjevná z odůvodnění připojeného k návrhu Komise. V uvedeném dokumentu Komise zdůraznila, že „návrh je založen na předpokladu, že [VOHS] budou používat články [101 a 102 SFEU] v souladu se svými vnitrostátními procesními pravidly. Pro uskutečnění reformy není nutné přistoupit k plné harmonizaci vnitrostátních procesních pravidel[( )]. Na druhé straně je nutné na úrovni [EU] upravit omezený počet otázek, které mají přímý vliv na řádné fungování navrhovaného systému.“ Komise doplnila, že je „nezbytné stanovit obsah rozhodnutí, která mohou [VOHS] přijmout na základě článků [101 a 102 SFEU] (viz článek 5 návrhu nařízení) k zajištění plného a efektivního uplatňování přímo použitelného systému výjimek. Žádný orgán pro hospodářskou soutěž tvořící součást [ESHS] nemůže mít pravomoc přijmout konstitutivní rozhodnutí o výjimce, pokud používá pravidla hospodářské soutěže [EU].“

29. Jak správně zdůraznil Kontrolní úřad ESVO, zatímco nařízení č. 1/2003 opravňuje VOHS k přijetí „pozitivních“( ) rozhodnutí ve věci samé, zjevně tuto pravomoc ukončit protiprávní jednání použitím (též) článku 102 SFEU nesynchronizuje s pravomocí VOHS přijmout „negativní“ rozhodnutí ve věci samé. V článku 5 nebo v jiném ustanovení nařízení č. 1/2003 nic výslovně nepřiznává VOHS pravomoc formálně konstatovat, že k porušení článku 102 SFEU v konkrétním případě nedošlo. Naopak je zřejmé, že VOHS může pouze rozhodnout tak, že „není důvod k [jeho] zásahu“ (viz poslední větu článku 5 nařízení č. 1/2003).

30. Soudím (stejně jako polská vláda, Komise a Kontrolní úřad ESVO), že jakýkoliv jiný výklad by hrozil vznikem situací, ve kterých by na základě zásady ne bis in idem mohlo negativní rozhodnutí některého VOHS bránit Komisi nebo jinému VOHS v pozdějším konstatování porušení článku 101 SFEU( ).

31. Je možné uvést, že taková omezení pravomoci VOHS týkající se negativních rozhodnutí jsou patrně rovněž v souladu s rozhodovací praxí Komise. V individuálních případech porušení práva hospodářské soutěže, kdy vyšetřování Komise nevedlo k získání dostatečných důkazů k dostatečnému prokázání toho, že došlo k porušení práva hospodářské soutěže EU, je věc ukončena, aniž Komise přijímá negativní rozhodnutí ve věci samé nebo vydává jakékoliv odůvodněné rozhodnutí adresované účastníkům údajného protiprávního jednání( ).

32. Předkládající soud nadto správně odkazuje na systematický výklad nařízení č. 1/2003. Článek 5 se nachází v kapitole II nařízení, která je nazvaná „Pravomoci“. Článek 4 uvedené kapitoly se týká pravomocí Komise, článek 5 pravomocí VOHS a článek 6 pravomocí vnitrostátních soudů. Zatímco články 4 a 6 pouze obecně potvrzují pravomoci Komise a vnitrostátních soudů na základě článků 101 a 102 SFEU, článek 5 omezuje pravomoc VOHS uplatňovat články 101 a 102 SFEU a výslovně stanoví způsob, kterým VOHS mají používat články 101 a 102 SFEU v jednotlivých případech (tedy tím, že přijmou určité typy rozhodnutí)( ).

33. Podle mého názoru doslovný výklad článku 5 nařízení č. 1/2003 navrhovaný v řízení je nejen zcela jednoznačný, ale je rovněž podpořen dalšími ustanoveními uvedeného nařízení. Je tak důležité porovnat znění článku 5 se zněním článku 10.

34. Podle článku 10 nadepsaného „Zjištění nepoužitelnosti“, pokud to vyžaduje veřejný zájem EU týkající se použití článků [101 a 102 SFEU], může Komise z vlastního podnětu svým rozhodnutím konstatovat, že článek [101 SFEU] není použitelný na dohodu, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě buď proto, že podmínky čl. [101 odst. 1 SFEU] nejsou splněny, nebo proto, že jsou splněny podmínky čl. [101 odst. 3] Smlouvy. Komise může rovněž učinit takové konstatování, pokud jde o článek 102 SFEU( ). Rozhodnutí podle článku 10 slouží jako nástroj k zajištění soudržného uplatňování práva hospodářské soutěže EU z důvodu účinků, které mají na jiné orgány pověřené jeho uplatňováním( ).

35. Z toho vyplývá, že zákonodárce EU v nařízení č. 1/2003 Komisi přiznal výlučnou pravomoc k přijetí negativních rozhodnutí ve věci samé (rozhodnutí o nepoužitelnosti).

36. Tento výklad je podpořen bodem 14 odůvodnění nařízení, který stanoví, že ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje veřejný zájem Evropské unie, může být rovněž vhodné, aby Komise přijala rozhodnutí deklaratorní povahy, které konstatuje, že neplatí zákaz podle článku 101 SFEU nebo článku 102 SFEU, za účelem vyjasnění právních předpisů a zajištění jejich jednotného uplatňování v Evropské unii, zejména v souvislosti s novými druhy dohod nebo jednání, pro které dosud není stanovena judikatura a správní praxe. Pokud jde o požadavek, aby bylo používáno pouze ve výjimečných případech, je nepochybné, že odráží jeden z cílů nařízení č. 1/2003, kterým je příprava na přechod k vlastnímu hodnocení („self-assessment“)( ).

37. Dále, nařízení č. 1/2003 ukládá Komisi, aby k 1. květnu 2009, tedy pět let po jeho nabytí účinnosti, vypracovala zprávu o fungování nařízení č. 1/2003( ). V pracovním dokumentu připojeném k této zprávě Komise uvádí, že dosud nepřijala žádné rozhodnutí na základě článku 10, což bylo potvrzeno též při jednání v srpnu 2010. Navíc použití pojmu „veřejný zájem [EU]“ v uvedeném ustanovení vylučuje možnost, aby taková rozhodnutí mohla být legitimně přijímána v zájmu jednotlivých společností, jelikož cílem bylo zabránit tomu, aby byl tento prostředek používán jako náhrada za rozhodnutí o výjimce stanovené předchozím systémem. Článek 10 je omezen na výjimečné případy a je určen k objasnění práva a zajištění jeho soudržného uplatňování v Evropské unii( ), konkrétně (i) ke „korigování“ přístupu VOHS, nebo (ii) k vyslání signálu ESHS ohledně toho, jak přistupovat ke konkrétní věci. Je zajímavé, že Komise ve zprávě vysvětluje, že v praxi takový prostředek zajišťující soudržnost ex ante byl do značné míry překonán intenzivní snahou ESHS podporovat soudržné uplatňování pravidel EU v oblasti hospodářské soutěže. Rozsah, v němž se ESHS ukázala jako úspěšné fórum pro diskusi o otázkách obecné politiky, zjevně nebyl v době přijetí nařízení č. 1/2003 předpokládán. Komise tak neměla důvod postupovat podle článku 10, jelikož jeho uplatnění nebylo dosud potřebné.

38. Zákonodárce EU podle mého názoru cíleně a výslovně stanovil, že rozhodnutí konstatující legalitu jednání musí být přijato: (i) pouze Komisí; (ii) pokud to veřejný zájem EU vyžaduje, a pouze tehdy, když se týká použití článků 101 SFEU a 102 SFEU; (iii) pokud Komise jedná z vlastního podnětu, a (iv) pouze ve výjimečných případech( ).

39. V této souvislosti může být zajímavé zabývat se zde Bílou knihou Komise o modernizaci pravidel provádějících články [81 ES] a [28 ES] ze dne 28. dubna 1999, která vytýčila modernizaci provedenou nařízením č. 1/2003( ). „Zjištění nepoužitelnosti“ bylo poprvé navrženo v bílé knize, která byla výsledkem diskusí zahájených Komisí roce 1997 s malou pracovní skupinou zabývající se problémy, které vykazoval systém oznamování na základě nařízení č. 17( ). Komise obdržela k bílé knize řadu připomínek a posléze v roce 2000 předložila svůj návrh.

40. Bílá kniha uvedla, že Komisi by nadále nemělo být umožněno, aby přijímala rozhodnutí o výjimkách na základě čl. 81 odst. 3 ES, ale navrhla, že by Komise mohla „přijímat jednotlivá rozhodnutí, která nejsou rozhodnutími o zákazu“ a uvedla, že „[p]okud při transakci vyvstane nová otázka, může být nutné poskytnout trhu indikace týkající se přístupu Komise k některým jeho omezením. Pozitivní rozhodnutí takového druhu tak budou přijímána ve výjimečných případech na základě obecného zájmu […]. Budou mít deklaratorní povahu a budou mít totožné právní účinky, jako mají nynější rozhodnutí o negativním atestu“. Jedna skupina členských států vyjádřila obavy, že existuje nebezpečí, že taková pozitivní rozhodnutí budou cestou ke znovuzavedení systému oznámení, jelikož bude složité uvést je do souladu se systémem právních výjimek. Jiná skupina členských států uvedla, že VOHS by rovněž měly být oprávněny přijmout taková pozitivní rozhodnutí( ).

41. Důvodová zpráva připojená k návrhu Komise v odpovědi na tyto otázky odůvodňovala rozhodnutí o nepoužitelnosti tím, že v „přímo použitelném systému výjimek bude hlavní funkcí Komise postihování protiprávního jednání, rozvíjení politiky hospodářské soutěže a prosazování soudržného používání pravidel prostřednictvím takových opatření obecné povahy, jako jsou nařízení o blokových výjimkách a pokyny“. Uvedla, že rozhodnutí o nepoužitelnosti „mohou být přijímána pouze na základě vlastního podnětu Komise a ve veřejném zájmu [EU]. Tyto podmínky zajišťují, že rozhodnutí konstatující nepoužitelnost nemohou být vydána na žádost společností. Taková možnost by závažným způsobem narušila základní cíl reformy [( )], kterým je zaměření činnosti všech orgánů pro hospodářskou soutěž na zakázané jednání. Komise, jako strážkyně Smlouvy a orgán s ústřední pozicí, má v decentralizovaném systému hrát zvláštní úlohu při určování politiky hospodářské soutěže a zajištění toho, aby články [101 a 102 SFEU] byly uplatňovány soudržně na celém vnitřním trhu. Za tímto účelem je třeba Komisi přiznat pravomoc přijímat pozitivní rozhodnutí, pokud to vyžaduje veřejný zájem [EU]. Tato pravomoc Komisi umožní, aby přijímala rozhodnutí o nepoužitelnosti, zejména pokud jde o nové druhy dohod, praktik, nebo v situacích, které nebyly upraveny stávající judikaturou a správní praxí“.

42. Můj výklad relevantních ustanovení je rovněž podpořen úvahami vyjádřenými v nedávných stanoviscích generálních advokátů a v judikatuře EU.

43. Zaprvé generální advokátka Kokott ve věci T‑Mobile Netherlands a další( ) zdůraznila význam jednotného používání práva EU v oblasti hospodářské soutěže po přijetí nařízení č. 1/2003: „pravidla na ochranu hospodářské soutěže v článcích [101 a 102 SFEU] jsou od 1. května 2004[( )] používána v rámci decentralizovaného systému, který je založen především na spolupráci [VOHS] a soudů( ). Za těchto okolností má rozhodující význam skutečnost, že je zachováno jednotné použití pravidel na ochranu hospodářské soutěže v [Evropské unii]. Pokud by při prosazování pravidel hospodářské soutěže podle článků [101 a 102 SFEU] docházelo k příliš velkým rozdílům mezi orgány a soudy členských států, došlo by nejen k narušování zásadního cíle, kterým jsou rovné soutěžní podmínky pro podniky na jednotném trhu, nýbrž též snahy o jednotnou ochranu spotřebitelských zájmů na území [celé Evropské unie]. Z tohoto důvodu cíl jednotného použití článků [101 a 102 SFEU] tvoří ústřední myšlenku nařízení č. 1/2003.“

44. Zadruhé generální advokát Mengozzi ve věci X( ) zdůraznil, že „koncept soudržnosti nebo konkrétněji výraz ‚soudržné používání‘ se zdá dostatečně flexibilní, aby do působnosti mechanismu stanoveného v čl. 15 odst. 3 prvního pododstavce třetí věty nařízení č. 1/2003 spadaly situace, ve kterých by vnitrostátní soud ohrozil nebo mohl ohrozit jednotné nebo dokonce účinné používání [článku 101 nebo 102 SFEU]. […] Takový přístup se zdá tím vhodnější, že cílem nařízení č. 1/2003 je jednotné a účinné používání článků [101 nebo 102 SFEU], v jejichž kontextu plní Komise s ohledem na její úkol dohledu, který jí přiznává právo [EU]( ), hlavní funkci( ). […] [P]řechod ze zvláštního centralizovaného používání článků 81 a 82 ES, které existovalo podle [nařízení Rady č. 17], na decentralizovaný režim uplatňování pravidel hospodářské soutěže [EU], který byl zaveden nařízením č. 1/2003, vyžaduje zavedení mechanismů vhodných k zajištění ‚efektivního‘, ‚účinného‘, ‚jednotného‘ nebo ‚soudržného‘ používání ustanovení článků [101 nebo 102 SFEU], podle jednotlivých výrazů používaných nařízením č. 1/2003 [...]. Je rovněž skutečností, že tyto mechanismy zahrnují i mechanismy stanovené v článku 15 nařízení č. 1/2003, které se týkají spolupráce mezi soudy členských států na jedné straně a Komisí, jakož i vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž na straně druhé“.

45. Zatřetí podobné aspekty již byly zdůrazněny v judikatuře EU( ).

46. Je třeba zdůraznit, že zvláštní povaha připisovaná článku 10 nařízením č. 1/2003 rovněž vyplývá ze skutečnosti, že na rozdíl od článku 5 uvedeného nařízení, článek 10 není určen k úpravě ukončení řízení v konkrétním případě. Naopak je určen k tomu, aby Komisi umožnil zabývat se novými otázkami v právu hospodářské soutěže EU, které v zásadě nesouvisí s jakýmkoliv konkrétním šetřením.

47. Ze znění nařízení č. 1/2003 však jasně vyplývá, že – zatímco základní myšlenkou je to, že Komise a VOHS mají souběžné pravomoci( ) a mají společně tvořit síť používající právo hospodářské soutěže EU v úzké spolupráci – faktem zůstává, že postavení Komise je odlišné od postavení VOHS z důvodu pravomoci Komise přijímat rozhodnutí o nepoužitelnosti na základě článku 10 nařízení č. 1/2003( ) a na základě pravidla stanoveného v čl. 11 odst. 6 uvedeného nařízení, podle kterého zahájením řízení ze strany Komise ztrácejí VOHS svou příslušnost jednat ve stejné věci, stejně jako na základě pravidla stanoveného v čl. 16 odst. 2 uvedeného nařízení, podle kterého VOHS nemohou rozhodnout v rozporu s předchozím rozhodnutím přijatým Komisí, které se týká stejné dohody nebo stejných praktik. Tyto tři rozdíly souvisejí se specifickou úlohou Komise ve výkladu práva a zajišťování jeho soudržného používání v EU, jak je stanoveno v čl. 105 odst. 1 SFEU (dříve čl. 85 odst. 1 ES)( ).

48. Jsem toho názoru (spolu s polskou vládou a Komisí), že argument, podle kterého VOHS nejsou příslušné k přijetí rozhodnutí o nepoužitelnosti, je v souladu s cílem směřujícím k jednotnému používání práva EU v oblasti hospodářské soutěže a je podporován skutečností, že zjištění nepoužitelnosti není jedním z typů rozhodnutí uvedených v čl. 11 odst. 4 nařízení č. 1/2003, který stanoví, že VOHS musí před přijetím rozhodnutí informovat Komisi (jasně je odkazováno pouze na ty typy rozhodnutí uvedené v čl. 11 odst. 4, které mohou mít vliv na jednotné používáni práva hospodářské soutěže EU)( ). Pokud by tomu bylo jinak, Komise by neměla žádnou možnost zajistit jednotné používání práva hospodářské soutěže EU, nebo zahájit řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003( ) v případě, kdy by hrozilo nejednotné používání práva hospodářské soutěže EU.

49. Podle mého názoru z výše uvedených úvah vyplývá, že článek 5 nařízení č. 1/2003 vyjadřuje kompromis formulovaný zákonodárcem EU po zdlouhavém legislativním procesu.

50. Z mé analýzy je zjevné, že VOHS nemají pravomoc k přijetí rozhodnutí o nepoužitelnosti v kontextu článků 101 a 102 SFEU( ). Ve skutečnosti velmi málo záleží na tom, že vnitrostátní procesní právo přijetí takového negativního rozhodnutí připouští s ohledem na zákazy podle vnitrostátního práva hospodářské soutěže. Zásada procesní autonomie neopravňuje rozšíření pravomocí VOHS, pokud jde o rozhodnutí, která mohou být přijata na základě nařízení č. 1/2003.

51. Souhlasím s předkládajícím soudem, že článek 5 nařízení č. 1/2003 musí být vykládán v tom smyslu, že formulace „rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu“ jasně znamená vydání rozhodnutí, které se liší od rozhodnutí konstatujícího, že nedošlo k porušení článku 102 SFEU. Jak je patrné, zákonodárce EU záměrně neupravil možnost, že by VOHS vydávaly rozhodnutí konstatující, že nedošlo k porušení článku 102 SFEU. V odůvodnění doprovázejícím návrh nařízení č. 1/2003 bylo rovněž objasněno, v rozsahu, v němž se jedná o pravomoci VOHS, že v takových případech, jako je projednávaná věc – kde VOHS konstatuje, že jednání podniku neporušilo článek 102 SFEU – může „zastavit řízení“ nebo „zamítnout stížnost“ rozhodnutím, které konstatuje, že neexistují důvody pro jeho zásah (s. 16 návrhu) a že „žádný [VOHS], který je součástí sítě, nemůže být příslušný k přijetí konstitutivních rozhodnutí o výjimkách v rámci uplatňování pravidel hospodářské soutěže [EU]“ (s. 12).

52. Z výše uvedeného vyplývá, že článek 5 nařízení č. 1/2003 musí být vykládán v tom smyslu, že orgán pro hospodářskou soutěž členského státu nemůže přijmout rozhodnutí konstatující, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž ve smyslu článku 102 SFEU v případě, kdy po provedeném řízení došel k závěru, že podnik neporušil zákaz zneužití dominantního postavení podle uvedeného ustanovení Smlouvy.

Druhá otázka

53. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda poslední věta článku 5 nařízení č. 1/2003 může představovat přímý právní základ pro to, aby VOHS ukončil své řízení tím, že rozhodne, že nejsou dány důvody pro jeho zásah v takové situaci, jako je situace v původním řízení, kdy je přijetí negativního rozhodnutí ve věci samé upraveno pouze vnitrostátním právem.

54. Uvedl jsem výše, že jak ve věci Otto( ), tak ve věci GT‑Link( ) Soudní dvůr rozhodl, že „použití článku [102 SFEU] vnitrostátními orgány je v zásadě upraveno vnitrostátními procesními pravidly“. Nicméně Soudní dvůr ve věci Otto dodal, že „s výhradou dodržení práva [EU] a zejména jeho základních zásad, tak vnitrostátnímu právu přísluší definovat vhodná procesní pravidla k zajištění práva dotyčných osob na obhajobu. Takové záruky se mohou lišit od záruk, které se použijí v řízení podle práva [EU]( )“.

55. Komise a Kontrolní úřad ESVO správně tvrdí, že v takové situaci, jako je situace v původním řízení, kdy nejsou splněny podmínky pro rozhodnutí o zákazu, čl. 3 odst. 1 a článek 5 nařízení č. 1/2003 ukládají VOHS povinnost použít článek 102 SFEU tak, že řízení ukončí s konstatováním, že nejsou dány důvody pro jeho zásah. Z úvah týkajících se první otázky totiž vyplývá, že vzhledem k významu zajištění jednotného používání pravidel hospodářské soutěže EU v celé Unii, skutečnost, že právo hospodářské soutěže členského státu (dosud) výslovně nepřiznalo VOHS oprávnění k přijetí takového rozhodnutí, nemá vliv na povinnosti členských států na základě čl. 3 odst. 1 článku 5 nařízení č. 1/2003( ).

56. Zaprvé nařízení č. 1/2003 – jako všechna nařízení – je přímo použitelné v právních řádech členských států( ). Zadruhé zásada přednosti( ) vyžaduje, aby předkládající soud nepoužil vnitrostátní právo, které je v rozporu s právem EU, nýbrž aby namísto toho použil právo EU. Judikatura totiž uvádí, že vnitrostátní soud, po kterém je požadováno, aby v rámci své pravomoci použil ustanovení práva EU, je povinen zajistit plný účinek těchto ustanovení a v případě potřeby bez návrhu odmítnout použití jakéhokoliv kolidujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů, a to i těch, které byly přijaty později, aniž musí vyžadovat jejich zrušení prostřednictvím legislativních nebo jiných ústavních prostředků, nebo na jejich zrušení čekat( ). Jak správně zdůraznil Kontrolní orgán ESVO, stejná povinnost se vztahuje mutatis mutandis na VOHS, které rovněž nemohou používat vnitrostátní pravidla, která jsou v rozporu s právem EU.

57. Dále je logické, aby článek 5 nařízení č. 1/2003 byl přímo použitelný – umožňuje všem příslušným VOHS, aby od 1. května 2004 měly jednotnou rozhodovací pravomoc, aniž by bylo nutné čekat na provedení článku 5 do vnitrostátního práva( ).

58. Konečně je možné uvést několik konkrétních příkladů, – VOHS v Německu, Itálii a Belgii již přímo použily nařízení č. 1/2003. Zaprvé Bundeskartellamt použil článek 5 ještě před tím, nežli nabyla účinnosti sedmá novela německého zákona o hospodářské soutěži( ). Zadruhé Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato přímo použil článek 5 nařízení a vydal rozhodnutí nařizující předběžná opatření, která v té době nebyla italským právem stanovena( ). Uvedené rozhodnutí bylo potvrzeno TAR del Lazio dne 6. prosince 2006. Konečně Conseil de la concurrence byl toho názoru, že musí být schopen vykonávat svou pravomoc používat evropské právo hospodářské soutěže i v případě neexistence vnitrostátních právních předpisů, které by mu takové pravomoci přiznávaly, a bez ohledu na vnitrostátní právní předpisy stanovící opak. Jednalo se o situaci související s oprávněním přijmout závazky, což je jeden z typů rozhodnutí stanovených v článku 5, který však nebyl upraven belgickým právem. Conseil de la concurrence dovodil svou pravomoc „typu článek 9“ z přímého účinku nařízení č. 1/2003( ).

59. Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že článek 5 nařízení č. 1/2003 je přímo použitelný a že VOHS může ukončit své řízení přijetím procesního rozhodnutí, které konstatuje, že není důvod k jeho zásahu.

IV – Závěry

60. Jsem proto toho názoru, že by Soudní dvůr měl na otázky předložené Sąd Najwyższy odpovědět takto:

1. Článek 5 nařízení Rady (ES) ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 [ES] a 82 [ES] (nyní články 101 a 102 SFEU) musí být vykládán v tom smyslu, že orgán pro hospodářskou soutěž členských států není oprávněn přijmout rozhodnutí, které konstatuje, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž ve smyslu článku 102 SFEU v případě, kdy po provedeném řízení došel k závěru, že podnik neporušil zákaz zneužití dominantního postavení podle uvedeného ustanovení Smlouvy.

2. Pokud, na základě informací, které má orgán pro hospodářskou soutěž členského státu k dispozici, nejsou splněny podmínky pro rozhodnutí o zákazu ve smyslu první věty článku 5 nařízení č. 1/2003, uvedený orgán pro hospodářskou soutěž může správní řízení ukončit přijetím rozhodnutí, podle kterého není důvod k jeho zásahu.