STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY

přednesené dne 5. července 2016 ( 1 )

Věc C‑321/15

ArcelorMittal Rodange et Schifflange SA

proti

Lucemburskému velkovévodství

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour constitutionnelle (Ústavní soud), Lucembursko]

„Životní prostředí — Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů — Směrnice 2003/87/ES — Článek 3 písm. a) a články 11 a 12 — Ukončení činnosti zařízení — Nesplnění povinnosti oznámit změny týkající se zařízení — Přidělení, k němuž došlo v důsledku omylu — Zrušení zápisu v rejstříku — Vrácení nevyužitých povolenek — Neexistence náhrady škody — Vyvlastnění“

Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, který byl zav

eden směrnicí 2003/87/ES

1. ( 2 ), je základním pilířem iniciativy, kterou Unie vyvíjí s cílem zajistit, aby byl v ovzduší snížen výskyt plynů tohoto druhu, které mají zřejmě největší podíl na globálním oteplování planety. Přiznání hospodářské hodnoty těmto povolenkám a jejich využití coby prostředku směny na skutečném trhu představuje pobídku ke snížení znečišťujících emisí. Důvěryhodnost a solventnost tohoto trhu lze zajistit pouze zavedením striktního a věrohodného mechanismu pro vydávání a přidělování povolenek na emise, které musí vycházet ze společné činnosti Unie a členských států.

2. Právní povaha povolenek na emise je v právní nauce předmětem rozsáhlých diskusí. Vzhledem k tomu, že unijní právo nepodává v tomto smyslu žádnou definici, se některé členské státy rozhodly chápat je jako správní povolení, kdežto jiné je řadí mezi majetek, který může být předmětem vlastnických práv.

3. Lucemburský správní orgán přidělil omylem určitému podniku několik povolenek na emise na určité období, načež mu nařídil, aby je vrátil. Ve sporu, který byl následně zahájen na návrh zmíněného podniku, vyvstala u vnitrostátních soudů otázka, zda má být postup správního orgánu považován za vyvlastnění, za něž je třeba poskytnout náhradu.

4. Předkládající soud si není jist tím, zda je vnitrostátní právní předpis, který ukládá, aby povolenky na emise byly za okolností projednávané věci vráceny, v souladu se směrnicí 2003/87. Kromě toho se táže, zda pro účely ústavou zaručeného práva na vlastnictví lze tyto povolenky považovat za „majetek“.

5. Bude-li systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů vykládán způsobem, který navrhnu Soudnímu dvoru, bude s ním dotčený vnitrostátní právní předpis slučitelný. Dále budu zastávat názor, že odpověď na otázku, zda tyto povolenky představují „majetek“ nebo pouhá „správní povolení“, nemůže být vyvozena z unijního práva a že postačí určit, zda jejich vydání a příkaz k jejich navrácení byly v souladu se směrnicí 2003/87.

I – Právní rámec

A – Unijní právo

1. Listina základních práv Evropské unie

6. Článek 17 odst. 1 Listiny stanoví, že „[k]aždý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu.“

2. Směrnice 2003/87

7. Jak je stanoveno v článku 1 směrnice 2003/87, „[t]ato směrnice vytváří systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství […], aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným“.

8. Článek 3 obsahuje následující definice: „a) ‚povolenkou‘ [se] rozumí povolení vypouštět jednu tunu ekvivalentu oxidu uhličitého po specifikované období, přičemž toto povolení je platné pouze pro účely splnění požadavků této směrnice a je převoditelné v souladu s ustanoveními této směrnice; […] e) ‚zařízením‘ [se] rozumí stacionární technická jednotka, ve které probíhá jedna či více činností uvedených v příloze I a jakékoli další s tím přímo spojené činnosti, které po technické stránce souvisejí s činnostmi probíhajícími v dotyčném místě a mohly by ovlivnit emise a znečistění; f) ‚provozovatelem‘ [se] rozumí jakákoli osoba, která zařízení provozuje nebo řídí, nebo pokud to vyžadují vnitrostátní právní předpisy, na kterou byla přenesena rozhodující hospodářská pravomoc nad technickou funkcí zařízení; […]“

9. Článek 7 stanoví, že „[p]rovozovatel uvědomí příslušný orgán o jakýchkoli plánovaných změnách v povaze nebo fungování zařízení nebo o jeho rozšíření, které mohou vyžadovat aktualizaci povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů. Příslušný orgán povolení případně aktualizuje. Pokud dojde ke změně totožnosti provozovatele zařízení, příslušný orgán aktualizuje povolení a zahrne do něj jméno a adresu nového provozovatele“.

10. Článek 9, který je nadepsán „Národní alokační plán“ (dále jen „NAP“), stanoví toto: „1. Členské státy vytvoří pro každé období uvedené v čl. 11 odst. 1 a 2 národní plán uvádějící celkové množství povolenek, které mají v úmyslu přidělit pro uvedené období, a způsob, jak je zamýšlí přidělit. Plán je založen na objektivních a transparentních kritériích, včetně kritérií uvedených v příloze III, přičemž se náležitě přihlédne k připomínkám veřejnosti. […] […] 3. Do tří měsíců po oznámení [NAP] členským státem podle odstavce 1 může Komise plán nebo jeho jakoukoli část odmítnout z důvodu neslučitelnosti s kritérii uvedenými v příloze III nebo s článkem 10. Členský stát učiní rozhodnutí podle čl. 11 odst. 1 nebo 2 pouze tehdy, pokud Komise přijme navržené změny. Odmítavé rozhodnutí musí Komise odůvodnit.“

11. Článek 10 stanoví, že „[p]ro tříleté období počínající dnem 1. ledna 2005 členské státy přidělí alespoň 95 % povolenek zdarma. Pro pětileté období počínající dnem 1. ledna 2008 členské státy přidělí alespoň 90 % povolenek zdarma.“

12. Článek 11 směrnice 2003/87 zní takto: „[…] 2. Pro pětileté období počínající dnem 1. ledna 2008 a pro každé následující pětileté období rozhodne každý členský stát o celkovém množství povolenek, které přidělí pro uvedené období, a zahájí postup přidělování těchto povolenek provozovateli každého zařízení. Toto rozhodnutí se učiní alespoň 12 měsíců před začátkem příslušného období a bude založeno na [NAP] vytvořeném podle článku 9 a v souladu s článkem 10, přičemž se náležitě přihlédne k připomínkám veřejnosti. […] 4. Příslušný orgán vydá část z celkového množství povolenek do 28. února každého roku období uvedeného v odstavci 1 nebo 2.“

13. Článek 12 stanoví: „1. Členské státy zajistí, aby povolenky mohly být převáděny mezi: a) osobami v rámci Společenství; b) osobami v rámci Společenství a osobami ve třetích zemích, kde jsou tyto povolenky uznávány v souladu s postupem uvedeným v článku 25, bez jiných omezení, než jsou omezení obsažená v této směrnici nebo přijatá na jejím základě. […] 3. Členské státy zajistí, aby nejpozději do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku, ověřeným podle článku 15, a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny. […]“

14. Článek 13 zní následovně: „1. Povolenky jsou platné pro emise během období uvedeného v čl. 11 odst. 1 nebo 2, pro které byly vydány. 2. Čtyři měsíce po začátku prvního pětiletého období uvedeného v čl. 11 odst. 2 příslušný orgán zruší povolenky, které již nejsou platné a nebyly vyřazeny a zrušeny v souladu s čl. 12 odst. 3. Členské státy mohou vydávat povolenky osobám pro probíhající období, aby nahradily povolenky, které měly tyto osoby v držení a které byly zrušeny v souladu s prvním pododstavcem. […]“

15. Článek 14 zní takto: „1. Do 30. září 2003 přijme Komise […] pokyny pro monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů specifikovaných ve vztahu k činnostem uvedeným v příloze I, přičemž emise vznikají v důsledku těchto činností. […] 2. Členské státy zajistí, aby emise byly monitorovány podle těchto pokynů. 3. Členské státy zajistí, aby každý provozovatel zařízení v souladu s těmito pokyny podal příslušnému orgánu zprávu o emisích z uvedeného zařízení během každého kalendářního roku po skončení uvedeného roku.“

16. Článek 15 stanoví: „Členské státy zajistí, aby zprávy, které provozovatelé předložili podle čl. 14 odst. 3, byly ověřeny v souladu s kritérii stanovenými v příloze V a aby o tom byl příslušný orgán informován. Členské státy zajistí, aby provozovatel, jehož zpráva nebyla do 31. března každého roku se zřetelem na emise předchozího roku posouzena jako uspokojující v souladu s kritérii stanovenými v příloze V, nemohl provádět další převody povolenek do doby, než bude zpráva uvedeného provozovatele posouzena jako uspokojující.“

17. Článek 19 stanoví toto: „1. Členské státy vytvoří a vedou registr k zajištění přesné evidence vydávání, držení, převádění a rušení povolenek. Členské státy mohou vést své registry v konsolidovaném systému společně s jedním nebo více jinými členskými státy. 2. Každá osoba může být držitelem povolenek. Registr je přístupný veřejnosti a obsahuje oddělené účty k zaznamenání povolenek držených každou osobou, které jsou povolenky vydávány nebo od které jsou převáděny. […]“

3. Nařízení (ES) č. 2216/2004 ( 3 )

18. Článek 34a stanoví: „1. Zahájil-li držitel účtu nebo správce rejstříku jednající jménem držitele účtu neúmyslně nebo omylem transakci podle článků 52, 53, 58 nebo čl. 62 odst. 2, může navrhnout svému správci rejstříku, aby provedl manuální zrušení této transakce, a to formou písemné žádosti […] podané do pěti pracovních dní od ukončení transakce nebo vstupu tohoto nařízení v platnost, přičemž se použije datum, které je pozdější. Žádost musí obsahovat prohlášení, že transakce byla zahájena omylem nebo neúmyslně. 2. Správce rejstříku může oznámit hlavnímu správci žádost a svůj záměr provést mimořádný manuální zásah do své databáze za účelem zrušení transakce do 30 kalendářních dní od svého rozhodnutí o zrušení transakce, nejpozději však do 60 kalendářních dní od ukončení transakce nebo vstupu tohoto nařízení v platnost, přičemž se použije datum, které je pozdější. […] „2a. Pokud správce registru neúmyslně nebo omylem zahájil přidělení podle článku 46, jehož výsledkem bylo přidělení povolenek pro zařízení, které v době transakce přidělení již nebylo v provozu, příslušný orgán může hlavnímu správci oznámit svou žádost o provedení manuálního zásahu za účelem zrušení transakce ve lhůtě stanovené v odstavci 2.“ […]“

B – Vnitrostátní právo

19. Článek 16 ústavy Lucemburska stanoví, že „[n]ikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady“.

20. Směrnice 2003/87 byla do lucemburského právního řádu provedena pozměněným zákonem ze dne 23. prosince 2004 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále jen „zákon z roku 2004“).

21. Článek 12 zákona z roku 2004 stanoví: „[…] 2. Pro pětileté období počínající dnem 1. ledna 2008 a pro každé následující pětileté období rozhodne ministr o celkovém množství povolenek, které přidělí pro uvedené období, a zahájí postup přidělování těchto povolenek provozovateli každého zařízení. Ministr učiní tato rozhodnutí alespoň dvanáct měsíců před začátkem příslušného období, a to na základě národního alokačního plánu vytvořeného podle článku 10. […] 4. Ministr vydá každý rok období uvedeného v odstavci 1 nebo 2 část z celkového množství povolenek, a to nejpozději do 28. února daného roku.“

22. Článek 13 odst. 6 zákona z roku 2004 stanoví, že „[k]aždé úplné či částečné ukončení provozování zařízení musí být bezodkladně oznámeno ministrovi. Ministr rozhodne o vrácení všech nevyužitých povolenek nebo jejich části.“

23. Na základě článku 9 směrnice 2003/87 vytvořilo Lucembursko svůj NAP na období 2008–2012, který byl schválen rozhodnutími Komise ze dne 29. listopadu 2006 a ze dne 13. července 2007. Tento NAP stanoví, že v případě ukončení nebo přerušení činnosti zařízení nebudou na následující rok vydány žádné povolenky na emise.

II – Skutkové okolnosti

24. Dne 2. února 2008 přidělil ministr životního prostředí Lucemburska společnosti ArcelorMittal Rodange a Schifflange SA (dále jen „ArcelorMittal“) pro její ocelářský závod v Schifflange bezplatně celkem 405365 kvót ( 4 ) (povolenek) na emise skleníkových plynů, a to na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2012.

25. Dne 19. října 2011 rozhodla valná hromada společnosti ArcelorMittal o přerušení ocelářské činnosti. Toto rozhodnutí nebylo oznámeno lucemburskému správnímu orgánu.

26. Dne 22. února 2012 obdržela ArcelorMittal povolenky, které jí byly přiděleny na rok 2012.

27. Dne 19. března 2012 udělila valná hromada společnosti ArcelorMittal souhlas k tomu, aby bylo přerušení ocelářské činnosti prodlouženo na blíže neurčenou dobu.

28. Dne 23. dubna 2012 požádala ArcelorMittal lucemburský správní orgán o přerušení kontrol ochrany životního prostředí, přičemž poukázala na to, že činnost ocelářského závodu byla na blíže neurčenou dobu přerušena.

29. Vzhledem k tomu, že mezi podáním výše uvedené žádosti (23. dubna 2012) a přijetím přidělených povolenek (22. února 2012) uběhlo 61 dní, vnitrostátní orgány neměly možnost podat ústřednímu správci rejstříku transakcí příslušnou žádost o zrušení přidělení výše uvedených povolenek ( 5 ).

30. Dne 21. prosince 2012 oznámil ministr pro udržitelný rozvoj a infrastruktury (dále jen „ministr“) své rozhodnutí: a) změnit se zpětnou účinností NAP na období let 2008–2011 a b) požadovat navrácení povolenek přidělených na rok 2012 ( 6 ).

31. Vyhláškou ze dne 6. června 2013 ministr společnosti ArcelorMittal uložil, aby do 31. července 2013 vrátila 80922 povolenek na emise skleníkových plynů.

32. ArcelorMittal podala proti této vyhlášce žalobu k Tribunal Administratif (správní soud, Lucemburk).

33. Rozhodnutím ze dne 17. prosince 2014 se Tribunal Administratif obrátil na Cour constitutionnelle (Ústavní soud) v Lucemburku s otázkou, zda je čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 v souladu s ústavou v rozsahu, v němž umožňuje požadovat bez úplné či částečné náhrady vrácení přidělených povolenek na emise, jež nebyly využity.

34. V rámci řízení o protiústavnosti položil Cour constitutionnelle (Ústavní soud) Soudnímu dvoru projednávanou předběžnou otázku.

III – Položená otázka

35. Předběžná otázka položená dne 29. června 2015 zní takto: „Je čl. 13 odst. 6 pozměněného zákona ze dne 23. prosince 2004 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES, a konkrétně s konstrukcí v ní stanoveného systému obchodování s povolenkami, vzhledem k tomu, že toto ustanovení umožňuje příslušnému ministru požadovat bez úplné či částečné náhrady vrácení nevyužitých povolenek vydaných podle čl. 12 odst. 2 a 4 téhož zákona, přičemž tato otázka zahrnuje otázku skutečné možnosti, a případně, bude-li potvrzena, i kvalifikace vracení vydaných, ale nevyužitých povolenek, jakož i otázku případné kvalifikace takových povolenek jako ‚majetku‘?“

36. Cour constitutionnelle (Ústavní soud) je toho názoru, že má-li být rozhodnuto o tom, zda je čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 slučitelný s článkem 16 lucemburské ústavy, musí být určena právní kvalifikace vydaných, ale nevyužitých povolenek na emise, jakož i povinnosti vrácení, kterou ukládá vnitrostátní zákonodárce, což umožní zjistit, zda tyto povolenky byly, jakožto majetek, předmětem vyvlastnění ve smyslu výše uvedeného článku.

37. Cour constitutionnelle (Ústavní soud) má za to, že k podání užitečné odpovědi Tribunal Administratif je nezbytné nejprve ověřit, zda je zákon, jehož soulad s ústavou byl zpochybněn, slučitelný s unijním právem, konkrétně se směrnicí 2003/87, kterou provádí.

IV – Řízení před Soudním dvorem a argumenty účastníků řízení

38. Řízení se účastní a písemná vyjádření předložily ArcelorMittal, lucemburská vláda a Komise, které nepodaly návrh na konání jednání.

39. ArcelorMittal tvrdí, že povolenky na emise musí být považovány za majetek, nikoli za správní povolení. Nasvědčuje tomu okolnost, že podle směrnice 2003/87 se jedná o nástroje, které jsou volně převoditelné a obchodovatelné, a k tomu i identifikovatelné a dostupné v omezeném množství. Na základě tohoto předpokladu se ArcelorMittal domnívá, že povolenky na emise se od okamžiku svého vydání a zapsání do registru stávají majetkem svého držitele. Vrácení, které je stanoveno v čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004, zakládá účinky vyvlastnění, které je v rozporu s článkem 17 Listiny a současně i se směrnicí 2003/87, vzhledem k tomu, že: a) jediné vrácení povolenek, které tato směrnice povoluje, vyplývá z jejího čl. 12 odst. 3 a b) „nucené“ vrácení nevyužitých povolenek brání jejich držitelům v tom, aby si je ponechávali za účelem později s nimi obchodovat.

40. Lucemburská vláda je toho názoru, že k přidělení povolenek na emise na rok 2012 ve prospěch ArcelorMittal došlo pouze proto, že tato společnost včas neoznámila příslušným orgánům skutečnost, že na konci roku 2011 ukončila provoz svého závodu v Schifflange. I když bude připuštěno, že směrnice 2003/87 neumožňuje, aby bylo požadováno vrácení již vydaných povolenek pouze proto, že se držitel později rozhodl omezit rozsah své činnosti, má lucemburská vláda za to, že vnitrostátní orgány mají možnost reagovat v situaci, kdy byly povolenky vydány neoprávněně. Směrnice 2003/87 nebrání čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004, je-li vykládán v tom smyslu, že vrácení povolenek na emise, jež byly s konečnou platností přiděleny a zapsány do rejstříku, lze požadovat za předpokladu, že o částečném či úplném ukončení provozu daného zařízení bylo rozhodnuto dříve, než došlo k přidělení těchto povolenek na právě probíhající rok.

41. V souvislosti s druhou částí otázky se lucemburská vláda domnívá, že právní kvalifikace povolenek na emise pro účely článku 16 lucemburské ústavy znamená vykládat vnitrostátní právo, nikoliv unijní, což znamená, že zodpovězení této otázky nespadá do pravomoci Soudního dvora.

42. Komise se shoduje s lucemburskou vládou v názoru, že zákon z roku 2004 je slučitelný se směrnicí 2003/87. NAP Lucemburska – který byl schválen Komisí – stanoví, že přidělení povolenek na emise je v každém roce období 2008–2012 podmíněno tím, že dané zařízení musí být v provozu. Z téhož pravidla vychází i čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004, který podle mínění Komise není v rozporu se směrnicí 2003/87. Právě proto, aby byla zohledněna možnost, že po přidělení povolenek dojde k ukončení provozu, se v čl. 11 odst. 4 směrnice uvádí, že povolenky musí být přiděleny nejpozději do 28. února každého roku příslušného období. Dodržení podmínek stanovených pro přidělení povolenek je ostatně také důvodem existence povinnosti držitele oznámit příslušnému orgánu změny povahy, fungování nebo rozsahu daného zařízení.

43. Komise tvrdí, že čl. 12 odst. 3 směrnice 2003/87 nebrání tomu, aby za takových okolností, jaké jsou uvedeny v čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004, mohl členský stát požadovat vrácení povolenek na emise. Je pravda, že výše uvedené ustanovení směrnice stanoví, že vyřazené povolenky odpovídají ověřeným emisím; výraz „vyřadit“, který je použit ve směrnici, však nemá stejný význam jako výraz použitý ve vnitrostátním ustanovení. Zatímco posledně jmenované ustanovení odkazuje na nevyužité povolenky, povolenky uvedené v čl. 12 odst. 3 směrnice jsou vraceny proto, aby byly zrušeny, takže se musí jednat o již využité povolenky.

44. Ke druhé části předběžné otázky zaujímá Komise stejný postoj jako lucemburská vláda: Soudní dvůr není podle ní příslušný k tomu, aby určil, zda je povinnost vrácení slučitelná s článkem 16 lucemburské ústavy. Přestože se Komise domnívá, že na vrácení nevyužitých povolenek, jež stanoví zákon z roku 2004, nelze použít unijní právo, navrhuje Soudnímu dvoru, aby tohoto řízení o předběžné otázce využil k objasnění právní povahy povolenek na emise.

V – Posouzení

45. Pochybnost, kterou vyjádřil Cour constitutionnelle (Ústavní soud), lze rozčlenit do dvou otázek, které by měly být zodpovězeny samostatně. První z nich se týká slučitelnosti čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 se směrnicí 2003/87. Pro případ, že bude tato první otázka zodpovězena kladně, týká se druhá otázka „kvalifikace“ povolenek na emise.

A – První předběžná otázka

46. Cour constitutionnelle (Ústavní soud) se zaprvé táže na to, zda je čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 slučitelný se směrnicí 2003/87 a „konkrétně s konstrukcí v ní stanoveného systému obchodování s povolenkami“.

47. Předkládající soud výslovně neuvádí žádná konkrétní ustanovení směrnice, o jejichž slučitelnosti s čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 pochybuje. Vzhledem k tomu, že zmíněné ustanovení opravňuje ministra k tomu, aby rozhodl „o vrácení všech nevyužitých povolenek nebo jejich části“ v případě úplného či částečného ukončení provozu zařízení, pro něž byly tyto povolenky vydány, je však namístě mít za to, že ustanoveními směrnice 2003/87, která jsou předmětem otázky, jsou v podstatě ustanovení upravující režim přidělování, převodu, vyřazení a zrušení povolenek na emise (články 9, 11 a 12 směrnice) a podmínky jejich platnosti (článek 13 směrnice).

48. Přestože nebude nutné, abychom se zde zabývali celým systémem pro obchodování s povolenkami na emise ( 7 ), nepovažuji za zbytečné shrnout důvody, které vedly k vytvoření tohoto systému, a cíle, které jsou jeho prostřednictvím sledovány. Myšlenka, kterou se tento systém řídí, vychází z ekonomické logiky, která se odráží v tržní hodnotě těchto povolenek a také stála u zrodu diskuse ohledně jejich právní povahy ( 8 ).

1. Obchodování s povolenkami na emise jakožto tržní nástroj užívaný k boji proti znečišťování

49. V rámci Kjótského protokolu ( 9 ) se Unie a členské státy zavázaly, že v období let 2008 až 2012 sníží své emise skleníkových plynů o 8 % v porovnání s hodnotami z roku 1990. Za tímto účelem byl v říjnu 2003 přijat systém pro obchodování s povolenkami na emise, a to v podobě systému „cap-and-trade“, podle něhož byla každému členskému státu přidělena maximální hodnota (cap) emisí těchto plynů ( 10 ), které má rozdělit mezi vnitrostátní zařízení, jež jsou zdrojem těchto emisí. Toto rozdělování má podobu přidělování tzv. „povolenek na emise“ ( 11 ), jimiž se podle čl. 3 písm. a) směrnice 2003/87 rozumí povolení „vypouštět jednu tunu ekvivalentu oxidu uhličitého po specifikované období“.

50. Vzhledem k tomu, že na emise, které nejsou kryty povolenkami, se vztahují sankce ( 12 ), a že je usilováno o postupné snižování maximální hodnoty povolených emisí ( 13 ), působí tento mechanismus jako pobídka k tomu, aby jednotlivá zařízení omezovala činnosti, které jsou zdrojem znečištění.

51. Jak již Soudní dvůr uvedl, „[p]okud je konečným cílem systému pro obchodování s povolenkami ochrana životního prostředí prostřednictvím snížení emisí skleníkových plynů, nesnižuje tento systém tyto emise sám o sobě, ale povzbuzuje a podporuje snahu o co nejnižší náklady za účelem dosažení snížení uvedených emisí na určitou úroveň“ ( 14 ). Výhoda pro životní prostředí závisí na „přísnosti, s jakou se stanoví celkové množství přidělených povolenek, které představuje celkovou mez emisí povolených uvedeným systémem“ ( 15 ).

52. Kromě toho, že povolenek na emise je vydáváno stále méně, přestávají být také postupně bezplatnými ( 16 ), takže mají-li být pokryty skutečné emise určitého zařízení, musí docházet buď k využívání vlastních povolenek na emise, jež nebyly spotřebovány v minulých letech, nebo k získávání dalších povolenek na emise, nabízených jinými držiteli. Tím se dostáváme k tržnímu rozměru (trade) tohoto systému, neboť podle čl. 3 písm. a) směrnice 2003/87 jsou povolenky na emise „převoditelné“, takže získávají ekonomickou hodnotu, která je dána jejich nedostatečným množstvím.

53. Ekonomická hodnota povolenek na emise představuje významnou pobídku ke snížení emisí ( 17 ), a to proto, že na jedné straně zařízení, kterému se podaří emise snížit, může přebytek povolenek prodat; na druhé straně ta zařízení, která dají nejprve přednost nákupu dalších povolenek na emise, aby pokryly své potřeby, s ohledem na postupné zdražování těchto povolenek budou nakonec považovat za výhodnější ( 18 ) investovat do ekologicky účinnějších technologií nebo přejít ke zdrojům energie, které uvolňují méně znečišťujících plynů.

54. Jak připomněla Komise v Zelené knize o obchodování s emisemi skleníkových plynů v Evropské unii ( 19 ), unijní politika ochrany životního prostředí sice věnovala v roce 2000 obchodovatelným povolenkám jen okrajovou pozornost, avšak přesto nebyly tyto povolenky zcela neznámým pojmem. Existovaly již příklady mechanismů částečně převoditelných povolenek, mezi něž patřily kvóty zavedené v souladu s Montrealským protokolem ( 20 ) pro látky, které poškozují ozonovou vrstvu, jakož i kvóty v rámci společné rybářské ( 21 ) politiky a politiky v oblasti mléka ( 22 ). Zkušenosti s tržními nástroji politiky životního prostředí byly zatím velmi sporadické ( 23 ) (z tohoto důvodu byl systém zavedený směrnicí 2003/87 nejprve považován za riskantní experiment), avšak postupně jich přibývalo a nakonec se, po pouhých několika letech fungování, staly „vlajkovou lodí“ unijní politiky v oblasti klimatu ( 24 ).

55. Za těchto okolností je zvláště patrné, jakého významu nabývá postup přidělování povolenek na emise, které se staly skutečnou „měnou“ na trhu, jehož rozsah zasluhuje pozornost. Tímto postupem se budu zabývat níže, přičemž vysvětlím, za jakých podmínek mají být podle směrnice 2003/87 přidělovány povolenky, jakož i to, za jakých podmínek jsou tyto povolenky převoditelné a kdy je nařízeno jejich vyřazení nebo zrušení.

2. Systém povolenek na emise zavedený směrnicí 2003/87

56. Přidělování povolenek na emise musí probíhat podle plánu (NAP), který vyhotoví každý členský stát pro každé z obou období, jež byla původně uvedena ve směrnici 2003/87 (2005–2007 a 2008–2012). V tomto NAP musí být uvedeno celkové množství povolenek, které má daný členský stát v úmyslu přidělit pro uvedené období, a způsob, jak je zamýšlí přidělit.

57. NAP musí být založen na objektivních a transparentních kritériích, přičemž se přihlédne k připomínkám veřejnosti (čl. 9 odst. 1), a musí být oznámen Komisi a ostatním členským státům před začátkem příslušného období (tamtéž) ( 25 ). Do tří měsíců po oznámení plánu může Komise tento plán zcela nebo zčásti odmítnout z důvodu neslučitelnosti s kritérii uvedenými v příloze III směrnice nebo s článkem 10 téže směrnice týkajícími se procentního podílu povolenek na emise, které mají být přiděleny bezplatně, přičemž toto odmítnutí musí Komise odůvodnit (čl. 9 odst. 3).

58. Žádosti o povolení k vypouštění emisí musí být podávány u příslušného orgánu zřízeného členským státem a musí obsahovat popis zařízení a jeho činností, surovin, jejichž používání pravděpodobně povede k emisím skleníkových plynů, zdrojů emisí existujících v daném zařízení a opatření plánovaných k monitorování emisí a jejich vykazování (článek 5 směrnice 2003/87).

59. Pokud je příslušný orgán přesvědčen, že je žadatel schopen emise monitorovat a podávat o nich zprávu, „udělí povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů, kterým se povoluje vypouštět […] plyny“ tohoto druhu „z celého zařízení nebo jeho části“ (čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/87). Výše uvedené povolení musí mimo jiné obsahovat „povinnost vyřadit [řádně ověřené] povolenky ve výši rovnající se celkovým emisím zařízení v každém kalendářním roce, do čtyř měsíců po konci uvedeného roku“ [čl. 6 odst. 2 písm. e) směrnice 2003/87].

60. Držitel povolení je v každém případě povinen uvědomit příslušný orgán o jakýchkoli změnách, které mohou vyžadovat aktualizaci tohoto povolení, včetně změny totožnosti provozovatele zařízení (článek 7 směrnice 2003/87).

61. Povolenky na emise, které jsou platné pro emise vypuštěné během období, pro které byly vydány (čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/87), musí být převoditelné jak v rámci Unie, tak mezi osobami v rámci Unie a osobami ve třetích zemích, kde jsou tyto povolenky uznávány (čl. 12 odst. 1 směrnice 2003/87).

62. Ke zrušení povolenek na emise má podle směrnice 2003/87 dojít v těchto případech: a) pokud jejich držitel vyřadí počet povolenek rovnající se celkovým emisím (čl. 12 odst. 3 směrnice 2003/87), a b) pokud již povolenky nejsou platné (neboť nebyly využity v období, pro které byly vydány) a nebyly vyřazeny. V prvně jmenovaném případě dochází ke zrušení prostřednictvím vyřazení povolenek; ve druhém případě uplynutím čtyř měsíců od začátku období 2008–2012 nebo následujících období (článek 13 směrnice 2003/87).

63. Pro trh zavedený směrnicí 2003/87 je velmi důležité, aby subjektům na něm působícím byla zajištěna naprostá jistota, co se týče stávajících povolenek na emise, a to jak v jednotlivých členských státech, tak v poměru ke všem ostatním členským státům Unie. Podle čl. 12 odst. 2 směrnice 2003/87 musí členské státy „[zajistit], aby povolenky vydávané příslušným orgánem jiného členského státu byly uznávány pro účely splnění povinností provozovatele“, pokud jde o vyřazení využitých povolenek na emise.

64. Z tohoto důvodu ukládá čl. 19 odst. 1 směrnice 2003/87 členským státům povinnost „[vytvořit] a [vést] registr k zajištění přesné evidence vydávání, držení, převádění a rušení povolenek“ ( 26 ). Za týmž účelem čl. 20 odst. 1 směrnice 2003/87 stanoví, že Komise je povinna jmenovat „ústředního správce, aby vedl nezávislý protokol transakcí sloužící k zaznamenávání vydávání, převádění a rušení povolenek“ ( 27 ).

65. Důraz na přesný počet povolenek na emise, jakož i na požadavky na tyto povolenky kladené je výrazem snahy Unie zlepšit fungování trhu odstraněním nesrovnalostí, jež by mohly vzniknout v případě jakýchkoli pochybností ohledně oprávněnosti a platnosti těchto povolenek, s ohledem na úlohu platební jednotky, kterou na tomto trhu hrají. Nad čistě hospodářským či tržním zájmem týkajícím se zachování důvěryhodnosti a solventnosti tohoto trhu ostatně převažuje cíl, jemuž tento trh slouží, a sice působit jako nástroj boje proti znečišťování. Je proto nepochybné, že prioritou celého tohoto systému je shoda mezi skutečnými emisemi a emisemi povolenými prostřednictvím povolenek.

3. Ustanovení lucemburské právní úpravy a jejich slučitelnost se směrnicí 2003/87

66. Směrnice 2003/87 byla do lucemburského právního řádu provedena zákonem z roku 2004. Pro účely projednávané věci je relevantní, že čl. 12 odst. 2 tohoto zákona přiznal ministru pravomoc rozhodnout o celkovém množství povolenek, které přidělí pro období 2008–2012, a zahájit postup přidělování těchto povolenek. Obě tato opatření musí být přijata na základě NAP alespoň dvanáct měsíců před začátkem tohoto období ( 28 ).

67. Co se týče vydávání povolenek na emise, jež mohou být přiděleny v každém roce pětiletého období, čl. 12 odst. 4 zákona z roku 2004 stanovil – opět v souladu s ustanoveními čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/87, že určitá část z celkového množství povolenek musí být vydána do 28. února příslušného roku.

68. Na základě požadavku uloženého směrnicí 2003/87 a zákonem z roku 2004 Lucembursko náležitě vypracovalo svůj NAP na období 2008–2012, který, jak je nutné, schválila Komise. Tento NAP stanoví, že v případě ukončení nebo přerušení činnosti zařízení nebudou na následující rok vydány žádné povolenky na emise.

69. Jak stanoví čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004, úplné či částečné ukončení provozu zařízení musí být bezodkladně oznámeno ministrovi. I zde je patrné, že tento požadavek vychází z článku 7 směrnice 2003/87, podle něhož musí být příslušnému orgánu oznámeny veškeré změny, které mohou vyžadovat aktualizaci povolení k vypouštění emisí.

70. Až posud mám za to, že vnitrostátní právní předpis se striktně řídí směrnicí 2003/87. Přesněji řečeno, je s touto směrnicí v souladu v tom, že podle NAP nemají být v případě ukončení nebo přerušení činnosti zařízení přiděleny tomuto zařízení žádné povolenky na emise na následující rok. Stejně jako Komise zastávám názor, že pokud členské státy podmiňují přidělení těchto povolenek tím, že zařízení, jemuž jsou povolenky přidělovány, musí být v provozu, činí tak v souladu se směrnicí 2003/87. A co více, je nutné mít za to, že takovýto požadavek implicitně vyplývá ze směrnice 2003/87. Vzhledem k tomu, že podstatou systému je zaručit, aby povolené emise odpovídaly skutečně vypuštěným emisím, je nezbytné, aby objem prvně uvedených emisí byl vypočten podle odhadu objemu posledně uvedených emisí, který lze vyvodit ze souhrnu všech zařízení, u nichž se předpokládá, že budou v provozu během období, pro které mají být povolenky přiděleny.

71. Hypotéza týkající se neslučitelnosti lucemburské právní úpravy se směrnicí 2003/87, kterou předkládá Cour constitutionnelle (Ústavní soud), se ovšem soustředí na způsob, jakým vnitrostátní zákonodárce upravuje situaci, kdy poté, co bylo oznámeno úplné či částečné ukončení provozu zařízení, existují nevyužité povolenky na emise. Z obecného hlediska je právě takováto situace upravena prostřednictvím čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 a konkrétní podobu získala ve věci v původním řízení.

72. Nejde tedy o ověření toho, zda je se směrnicí 2003/87 slučitelný požadavek uložený vnitrostátním zákonodárcem, podle něhož je nutné, aby zařízení, jimž jsou přidělovány povolenky na emise, byla v provozu. Znovu opakuji, že podle mého mínění se jedná o podmínku, která je z pohledu zmíněné směrnice nezpochybnitelná, a dokonce z ní implicitně vyplývá. Otázkou je tedy spíše to, zda je přípustné, aby poté, co byly přiděleny povolenky na emise zařízení, u něhož bylo následně zjištěno ukončení činnosti, příslušný orgán nařídil, aby byly tyto povolenky vráceny jakožto nevyužité.

73. Nejedná se tedy o případ, kdy je zamítnuta žádost o povolenky na emise, jelikož se týká zařízení, jež nejsou v provozu, nýbrž o případ, kdy byly povolenky skutečně přiděleny ocelářskému závodu, jemuž však neměly být přiděleny z důvodu jeho nečinnosti. Ještě přesněji řečeno, toto neoprávněné přidělení je důsledkem omylu týkajícího se situace ocelářského závodu, jehož byl ArcelorMittal vlastníkem; tento omyl je přičitatelný posledně jmenované společnosti, která nesplnila svou povinnost uvědomit příslušný orgán o ukončení výroby.

74. Pro takový případ, jako je výše uvedený, se v čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 stanoví, že „[m]inistr rozhodne o vrácení všech nevyužitých povolenek nebo jejich části“. Jádrem problému je tedy to, za jakých podmínek je ministr oprávněn rozhodnout o vrácení těchto povolenek, a konkrétně to, zda přijaté rozhodnutí (ministr se rozhodl požádat ArcelorMittal o vrácení nevyužitých povolenek na emise, neboť ratione temporis nebylo možné navrhnout, aby v rejstříku vedeném ústředním správcem systému bylo dané přidělení zrušeno) bylo v souladu se směrnicí 2003/87.

75. Mám za to, že rozhodnutí ministra uplatnit požadavek vyplývající ze zákona z roku 2004 není v rozporu se směrnicí 2003/87. Poté, co ArcelorMittal ukončila dne 19. října 2011 činnost ocelářského závodu v Schifflange, byla podle článku 7 směrnice 2003/87 a čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 povinna oznámit tuto okolnost příslušnému orgánu. Pokud by tak učinila, nebyly by jí v souladu s lucemburským NAP na rok 2012 přiděleny žádné povolenky na emise (pro toto zařízení). Dne 22. února 2012 jí však byly tyto povolenky přiděleny, neboť příslušný orgán nevěděl o ukončení činnosti až do 23. dubna 2012, kdy ArcelorMittal požádala o přerušení kontrol ochrany životního prostředí z důvodu ukončení činnosti ocelářského závodu.

76. Pokud by bylo toto ukončení činnosti řádně oznámeno, příslušný orgán mohl zabránit tomu, aby byly omylem přiděleny povolenky, které byly zjevně neoprávněné. A pokud by i přesto k tomuto omylu došlo a informaci o tomto ukončení činnosti by obdržel do šedesáti kalendářních dnů, mohl by požádat ústředního správce o zrušení „transakce“ ( 29 ), v souladu se způsobem, jakým takovéto případy upravuje čl. 34a odst. 2a nařízení č. 2216/2004.

77. Nedomnívám se, že by existovala neslučitelnost mezi směrnicí 2003/87 a čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 v případě, že ministr, který obdržel opožděnou informaci o ukončení provozu zařízení, požádá ústředního správce o zrušení „transakce“, jejímž prostřednictvím byly tomuto zařízení přiděleny povolenky na emise. Jakým jiným způsobem by měl postupovat v případě, že je takovéto zrušení nemožné proto, že byly překročeny lhůty stanovené v právní úpravě týkající se vedení rejstříků? I tentokrát se shoduji s Komisí v názoru, že za takovýchto okolností je ministr oprávněn k tomu, aby požadoval vrácení omylem přidělených povolenek.

78. Je pravda, že se směrnice 2003/87 zabývá pouze „vyřazením“ povolenek na emise odpovídajících skutečně vypuštěným emisím [čl. 6 odst. 2 písm. e) a čl. 12 odst. 3 směrnice]. Zdá se, že nastavení tohoto systému v zásadě vylučuje, aby docházelo k následným změnám celkového objemu povolenek, které byly přiznány či přiděleny jednotlivým zařízením ( 30 ). V projednávaném případě se však jedná o situaci, kdy mají být vráceny povolenky na emise, které neměly být vůbec přiděleny, neboť nebyly splněny podmínky, jež stanoví NAP v souladu se směrnicí 2003/87. Nejde tedy o dodatečnou úpravu provedenou za účelem napravení pouhé chyby ve výpočtu množství povolenek na emise (což je případ, na nějž odkazuje Komise ve svém sdělení COM(2006) 725 final) ( 31 ), nýbrž o prosazení pravidel fungování daného systému ve snaze zabránit narušení trhu s povolenkami na emise, a nepřímo tak splnit cíl spočívající v ochraně životního prostředí, jemuž tento trh slouží.

79. Mám tedy za to, že směrnice 2003/87 nebrání zákonu z roku 2004 v tom, aby uložil povinnost vrátit povolenky na emise, jež byly neoprávněně přiděleny proto, že provozovatel zařízení, pro něž byly přiděleny, nesplnil svou povinnost včas oznámit příslušnému orgánu ukončení činnosti závodu. Příkaz k vrácení je opodstatněný, pokud z důvodu časové posloupnosti již nebylo možné požádat ústředního správce o zrušení daného přidělení, jelikož uplynula lhůta stanovená právními předpisy upravujícími vedení rejstříku transakcí, což musí určit vnitrostátní soud.

B – Druhá předběžná otázka

1. Předběžné úvahy o přípustnosti této otázky

80. Druhá předběžná otázka položená předkládajícím soudem se týká povahy či právní kvalifikace povolenek na emise. Cour constitutionnelle (Ústavní soud) ji považuje za významnou proto, že podle způsobu jejího zodpovězení by mohlo být určeno, zda má být příkaz ke vrácení těchto povolenek chápán podle lucemburského práva jako nucené vyvlastnění.

81. Komise i lucemburská vláda mají pochybnosti o přípustnosti této druhé otázky. Komise tvrdí, že povinnost vrácení povolenek vychází z pravidla, které zavedlo Lucembursko v rámci výkonu své pravomoci přijmout NAP, a že se nejedná o povinnost vyplývající z unijního práva, takže toto právo nelze v projednávaném případě použít.

82. Lucemburská vláda má v témže duchu za to, že k zodpovězení této otázky není nutný výklad směrnice 2003/87, nýbrž výklad vnitrostátního práva; konkrétně se jedná o otázku vnitrostátního práva (otázku ústavnosti), která byla předložena Cour constitutionnelle (Ústavní soud) a kterou může posledně jmenovaný soud vyřešit pouze v rozsahu své soudní pravomoci. Podle jejího mínění by se Cour constitutionnelle (Ústavní soud) měl omezit pouze na přezkum souladu lucemburských právních předpisů s národní ústavou, který nelze rozšířit i na slučitelnost zmíněných předpisů s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod ani s Listinou, neboť tento úkol spadá do výlučné pravomoci obecných soudů.

83. Komise připouští, že i když na předmět této otázky nelze použít unijní právo, přesto by Soudní dvůr mohl vysvětlit, jakými vlastnostmi se v oblasti unijního práva vyznačují povolenky na emise, „aby tak umožnil předkládajícímu soudu vyvodit jeho vlastní závěry“ ( 32 ). Naopak lucemburská vláda zcela jednoznačně odmítá připustit, že by byl Soudní dvůr příslušný k tomu, aby se vyjádřil ke druhé otázce, a proto ani nepředložila v tomto ohledu žádné argumenty.

84. Námitka vznesená lucemburskou vládou souvisí s (případnou) nepříslušností Soudního dvora způsobenou neexistencí souvislosti mezi předmětem otázky a unijním právem. V předchozím sledu se však zároveň týká i (opět případné) nepříslušnosti Cour constitutionnelle (Ústavní soud), pokud jde o vyřešení sporu v rozsahu překračujícím jeho jurisdikci.

2. K pravomoci předkládajícího soudu položit otázku

85. Oprávnění Cour constitutionnelle (Ústavní soud) k podání předběžných otázek na základě článku 267 SFEU vyplývá z okolnosti, že se zmíněný soud nesporně nachází v postavení soudního orgánu. Na základě tohoto předpokladu a vzhledem k postoji, který prosazuje lucemburská vláda, má Cour constitutionnelle (Ústavní soud) za to, že je namístě obrátit se na Soudní dvůr, neboť je toho názoru, že má-li se vyjádřit ke slučitelnosti čl. 13 odst. 6 zákona z roku 2004 s článkem 16 ústavy – a rozhodnout tím o otázce, která má nepochybně ústavní povahu – je nejprve nutné určit ve světle unijního práva právní povahu povolenek na emise.

86. Tvrdí-li Cour constitutionnelle (Ústavní soud), že k uplatnění obsahu vnitrostátního ustanovení (v tomto případě článku 16 ústavy Lucemburska, coby měřítka platnosti zákona z roku 2004) je nezbytné, aby byly rozptýleny jeho pochybnosti, že lze povolenky v souladu s unijním právem kvalifikovat jakožto „majetek“, je podle mého mínění oprávněn – a podle článku 267 SFEU dokonce povinen – podat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Otázka, zda zmíněný soud musí uplatnit jiná právní ustanovení než ta, která jsou obsažena v ústavě, spadá do oblasti vnitrostátního práva, a proto Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se do ní vměšoval. Posledně jmenovanému soudu přísluší pouze ověřit, zda se předkládající soud nachází v postavení soudu, a zodpovědět otázky jím položené, přičemž musí vycházet ze zásady, že přísluší vnitrostátnímu soudci, kterému byl spor předložen a který musí nést odpovědnost za jeho vyřešení, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru ( 33 ).

3. K příslušnosti Soudního dvora

87. Jak je známo, výše uvedené nepostačuje k tomu, aby byl Soudní dvůr povinen odpovědět na otázky jemu položené. Kromě toho je ještě nezbytné, aby se otázka týkala výkladu ustanovení unijního práva, které je relevantní pro vyřešení sporu v původním řízení ( 34 ).

88. Lucemburská vláda dospěla stejně jako Komise k závěru, že tato podmínka nebyla v projednávané věci splněna, avšak já tento názor nesdílím.

89. Jak jsem již uvedl v rámci svého návrhu odpovědi na první předběžnou otázku, pravidla, jež pro povolenky na emise zavádí směrnice 2003/87, hovoří v takové věci, jako je projednávaná věc, ve prospěch vrácení povolenek, které byly přiděleny omylem.

90. Je nicméně pravda, že otázka právní povahy povolenek na emise není v unijním právu jednoznačně vyřešena a že na základě zásady subsidiarity přísluší členským státům, aby ji definovaly. Zvolené způsoby řešení jsou velmi rozmanité: v některých případech jsou povolenky považovány za správní povolení (přidělené kvóty, licence, povolení, koncese), v jiných jsou kvalifikovány jako majetek způsobilý k užívání (na základě vlastnických práv, práv na užívání nebo jiných atypických iura in re) nebo jako prosté finanční nástroje, téměř pokaždé s mnoha výhradami a velmi opatrně ( 35 ).

91. Než právně kvalifikuji povolenky na emise (ať již kromě jiného jako majetek, správní povolení či finanční nástroje), je však nutné vyřešit základní otázku: otázku, zda byly řádně zavedeny jakožto „povolenky na emise“ ve smyslu směrnice 2003/87.

92. Povolenky na emise mohou být totiž přiznávány či přidělovány výlučně na základě unijních norem, a to bez ohledu na to, jakou právní povahu jim přiznávají jednotlivé vnitrostátní právní předpisy. Jak jsem již uvedl výše, problém, který vyvstal v projednávané věci před vnitrostátními soudy, se týká povinnosti vrátit povolenky na emise v případě, že se prokáže, že byly přiděleny neoprávněně. Vzhledem k tomu, že relevantnost tohoto vrácení musí být posuzována na základě směrnice 2003/87, jedná se o případ spadající do působnosti unijního práva a tím i do pravomoci Soudního dvora.

93. Jinými slovy, dříve než bude určeno, zda v lucemburském právním řádu představují povolenky na emise majetek nebo správní povolení, což musí učinit vnitrostátní soud na základě příslušných vnitrostátních právních předpisů, je nutné zjistit, zda příslušný předmět, jehož právní kvalifikace má být podána, v projednávané věci vůbec vznikl. Toto ověření je třeba učinit v souladu s unijním právem, v té podobě, jak jej vykládá Soudní dvůr.

4. K věci samé

94. Vytvoření povolenek na emise – k němuž dochází nejdříve – a jejich následné koncipování jakožto majetku nebo správních povolení představují dva odlišné procesy, z nichž každý spadá do jiné normativní oblasti: prvně jmenovaný proces do oblasti unijního práva a vše, co souvisí s druhým procesem, do oblasti vnitrostátních právních systémů.

95. Za předpokladu, že by povolenky na emise byly v některém členském státě chápány jakožto majetek, který mohou jejich držitelé vlastnit (právo na vlastnictví nebo práva s ním související), pak by jejich přivlastnění orgánem veřejné moci mohlo být případně považováno za vyvlastnění, za předpokladu, že tak rozhodnou příslušné soudy. Pokud by naopak byly povolenky na emise kvalifikovány jako pouhé licence nebo správní povolení, jejich zrušení by samozřejmě podléhalo jinému zacházení: i v tomto případě takovému, jež stanoví vnitrostátní právo vykládané soudy členského státu.

96. Spor, o němž rozhoduje Cour constitutionnelle (Ústavní soud), se týká vzniku povolenek na emise v rámci směrnice 2003/87. Vztahuje se tedy k etapě předcházející právní kvalifikaci těchto povolenek, které již jako takové vznikly. V tomto stadiu nelze ještě v úzkém slova smyslu hovořit o majetku, který může být předmětem vlastnictví, ani o platném správním povolení, takže vrácení neoprávněně přidělených povolenek na emise nemůže být považováno za vyvlastnění ani za mimořádné zrušení správního aktu. Jednoduše proto, že z unijních právních předpisů, neboť právě v nich je zapotřebí hledat odpověď na otázku, jak má být toto vrácení vyřešeno, nevyplývá, že by povolenka na emise musela nutně představovat majetek či správní povolení, nýbrž pouze to, že se jedná jen o předstupeň něčeho, co se v jednotlivých členských státech teprve může stát majetkem nebo správním povolením (nebo dokonce i něčím jiným).

97. Vrácení nevyužité povolenky na emise, k němuž má dojít v případě, že přidělení této povolenky bylo důsledkem omylu, jehož se dopustil její držitel a jejž nelze napravit prostřednictvím zrušení zápisu do rejstříku (tj. právě takové vrácení, o jaké se jedná v původním řízení), představuje důsledek vyplývající ze směrnice 2003/87. Tímto způsobem bude zaručeno správné fungování systému pro obchodování s povolenkami na emise, jemuž dala Unie úlohu klíčového nástroje unijní politiky ochrany životního prostředí. Domnívám se tedy, že v tomto případě nelze použít článek 17 Listiny, neboť za výše uvedených okolností nemůže vrácení představovat vyvlastnění majetku, který se již stal součástí jmění držitele, nýbrž zrušení aktu, jímž byla daná povolenka na emise přidělena, a to z důvodu nesplnění požadavků, jež měly být podle směrnice 2003/87 při tomto přidělení dodrženy.

98. Navrhuji tedy, aby druhá předběžná otázka byla zodpovězena v tom smyslu, že povolenky na emise, jež byly přiděleny v rozporu se směrnicí 2003/87, nemohou být považovány za majetek, který je součástí jmění svých držitelů, pokud jde o záruky vyplývající ze základního práva na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny.

VI – Závěry

99. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené lucemburským Cour constitutionnelle (Ústavní soud) odpověděl následovně: „1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES nebrání takové právní úpravě, jaká je použitelná v původním řízení, která ukládá povinnost vrátit povolenky na emise, jež byly neoprávněně přiděleny z důvodu omylu, způsobeného provozovatelem zařízení, pokud již nebylo možné požádat ústředního správce o zrušení daného přidělení, což musí určit vnitrostátní soud. 2) Povolenky na emise, jež byly přiděleny v rozporu s podmínkami stanovenými ve směrnici 2003/87, nemohou být pro účely záruky vyplývající ze základního práva na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny základních práv Evropské unie považovány za majetek, který je součástí jmění svých držitelů.“

( 1 ) – Původní jazyk: španělština.

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631). Spor v původním řízení se vztahuje ke druhému období systému pro obchodování s povolenkami na emise, takže použitelným zněním směrnice 2003/87 je znění platné do doby, než byla výše uvedená směrnice změněna směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63).

( 3 ) – Nařízení Komise ze dne 21. prosince 2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES a rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 280/2004/ES (Úř. věst. 2004, L 386, s. 1), ve znění nařízení Komise (ES) č. 916/2007 ze dne 31. července 2007 (Uř. věst. 2007, L 200, s. 5) a nařízení Komise (EU) č. 920/2010 ze dne 7. října 2010 (Úř. věst. 2011, L 270, s. 1).

( 4 ) – Výraz „kvóty“ používá jak správní orgán, tak lucemburské soudy. Viz poznámka pod čarou 11.

( 5 ) – Článek 34a odst. 2 nařízení č. 2216/2004, který byl vložen nařízením č. 916/2007, stanoví, že takováto žádost musí být podána „nejpozději […] do 60 kalendářních dní od ukončení transakce“.

( 6 ) – Tyto povolenky neměla ArcelorMittal vrátit na účet, který byl určen ke vracení povolenek pro účely jejich zrušení, nýbrž na jiný účet, který byl otevřen na jméno správního orgánu.

( 7 ) – Pokud jde o nástin tohoto systému jako celku, viz například Pâques, M.: „La directive 2003/87/CE et le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté européenne“, Revue trimestrielle de droit européen 40 (2), 2004, s. 249 až 282.

( 8 ) – Aktualizovaný přehled různých právně teoretických postojů, in Rotoullié, J. C.: L’utilisation de la technique de marché en droit de l’environnement. L’exemple du système européen d’échange des quotas d’émission de gaz à effet de serre, Thèse de doctorat, Université Panthéon Assas, 2015, s. 136 až 153.

( 9 ) – Schváleného rozhodnutím Rady 2002/358/ES ze dne 25. dubna 2002 o schválení Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu jménem Evropského společenství a o společném plnění závazků z něj vyplývajících (Úř. věst. 2002, L 130, s. 1; Zvl. vyd. 11/42, s. 24). Co se týče souvislostí přijetí Kjótského protokolu a průběhu jeho vyjednávání, jakož i jeho mechanismu, viz například Freestone, D.: „The International Climate Change Legal and Institutional Framework: An Overview“, in Freestone, D. a Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, Oxford University Press, New York, 2009, s. 3 až 32.

( 10 ) – Podle přílohy II směrnice 2003/87 jsou plyny takovéto povahy oxid uhličitý (CO2), metan (CH4), oxid dusný (N2O), chlorfluorderiváty uhlovodíků (HFC), perfluorované deriváty uhlovodíků (PFC) a hexafluorid sírový (SF6). Systém se vztahuje na emise z elektráren, z široké škály průmyslových odvětví s vysokou spotřebou energie a komerčních leteckých společností (Evropská komise: Systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS), říjen 2013, viz http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_es.pdf).

( 11 ) – Způsoby, jakými je na vnitrostátní úrovni chápána právní povaha povolenek na emise, jsou stejně rozmanité jako označení, jimiž jsou tyto povolenky pojmenovány v jednotlivých jazykových zněních směrnice 2003/87, přičemž lze jen stěží určit, který z těchto jevů představuje příčinu a který důsledek. Zatímco například ve španělském znění je používán výraz „derechos de emisión“ a v nizozemském „emissierecht“, italské a francouzské znění hovoří o „quotta di emissioni“ a „quota“, anglické dává přednost výrazu „allowance“, německé výrazu „Zertifikat“ a konečně v portugalském znění byl zvolen výraz „licença de emissão“.

( 12 ) – Článek 16 odst. 3 směrnice 2003/87 stanoví pokutu za překročení emisí, která činí 100 eur za každou tunu ekvivalentu oxidu uhličitého vypuštěnou zařízením, pro které provozovatel nevyřadil povolenky na emise.

( 13 ) – Počínaje rokem 2013 se maximální hodnota emisí z elektráren a jiných zařízení snižuje ročně o 1,74 % (článek 9 směrnice 2003/87 ve znění směrnice 2009/29), takže v roce 2020 by tyto emise měly být o 20 % nižší než v roce 1990. V tomto smyslu z nedávné doby viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 81). V oblasti letecké dopravy se jedná o rozdílné hodnoty.

( 14 ) – Rozsudek ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 31).

( 15 ) – Tamtéž.

( 16 ) – Jak stanoví článek 10 směrnice 2003/87, pro tříleté období počínající dnem 1. ledna 2005 měly členské státy přidělit alespoň 95 % povolenek zdarma, přičemž pro období počínající rokem 2008 se tento procentní podíl snížil na 90 %. Od období počínajícího rokem 2013 se hlavní metodou přidělování stala dražba. Souhrnný přehled jednotlivých fází tohoto systému, viz Evropská komise: Systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS), výše uvedený, s. 3 až 4. Je třeba poukázat na to, že Soudní dvůr má v každém případě za to, že „cílem bezplatného přidělení emisních povolenek, stanoveného v článku 10 směrnice 2003/87, nebylo přiznání podpor dotyčným výrobcům, ale zmírnění hospodářského dopadu, který mělo okamžité a jednostranné zřízení trhu s emisními povolenkami Evropskou unií, zabráněním ztrátě konkurenceschopnosti některých výrobních odvětví, na která se vztahuje tato směrnice“ (rozsudek ze dne 17. října 2013, Iberdrola a další, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 a C‑640/11, EU:C:2013:660, bod 39). Okolnost, že konkurenční tlak nebyl dostatečně silný, „aby snížil přechod hodnoty emisních povolenek v cenách elektřiny“, vedla k neočekávaným ziskům výrobců elektřiny, k jejichž odstranění mělo sloužit přidělování povolenek na emise za použití mechanismu úplné dražby, zavedeného od roku 2013 (rozsudek ze dne 17. října 2013, Iberdrola a další, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 a C‑640/11, EU:C:2013:660, bod 40).

( 17 ) – Jak prohlásil Soudní dvůr ve věci Arcelor Atlantique et Lorraine a další (rozsudek ze dne 16. prosince 2008, C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 32), ekonomická logika tohoto systému spočívá v zajištění, že snižování probíhá za nejnižších nákladů: „Zejména tím, že se umožní prodej přidělených povolenek, podněcuje tento systém všechny své účastníky k tomu, aby vypouštěli nižší množství skleníkových plynů, než jaké odpovídá povolenkám, které jim byly původně poskytnuty, za účelem převodu přebytku povolenek na jiného účastníka, který vyprodukoval vyšší množství emisí, než byly přidělené povolenky“. V témže smyslu viz rozsudek ze dne 7. dubna 2016, Holcim (Romania) v. Komise (C‑556/14 P, EU:C:2016:207, bod 65).

( 18 ) – Spor týkající se účinnosti obchodování s povolenkami na emise neustává ani deset let po vstupu tohoto systému v platnost a nabyl na intenzitě od roku 2008, kdy se cena povolenek snížila. Stručný nástin tohoto sporu viz například in Schrödinger’s emissions trading system. Europe’s carbon-trading system is better than thought, and could be better still, dostupný na http://www.economist.com/node/21683960.

( 19 ) – COM(2000) 87 final, bod 3 in fine.

( 20 ) – Příslušnou právní úpravou bylo v dané době nařízení Rady (EHS) č. 594/91 ze dne 4. března 1991 o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu (Úř. věst. 1991, L 67, s. 1), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 3952/92 ze dne 30. prosince 1992 (Úř. věst. 1992, L 405, s. 41) a nařízení Rady (ES) č. 3093/94 ze dne 15. prosince 1994 o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu (Úř. věst. 1994, L 333, s. 1).

( 21 ) – Tehdejší právní rámec tvořilo nařízení Rady (EHS) č. 3760/92 ze dne 20. prosince 1992 o zavedení režimu Společenství pro rybolov a akvakulturu (Úř. věst. 1992, L 389, s. 1).

( 22 ) – Právní úprava sestávala v té době z nařízení Rady (EHS) č. 856/84 ze dne 31. března 1984, kterým se mění nařízení (EHS) č. 804/68 o společné organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky (Úř. věst. 1984, L 90, s. 10), nařízení Rady (EHS) č. 3950/92 ze dne 28. prosince 1992, kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků (Úř. věst. 1992, L 405, s. 1), a nařízení Komise (EHS) č. 536/93 ze dne 9. března 1993, kterým se stanoví prováděcí pravidla doplňkové dávky v odvětví mléka a mléčných výrobků (Úř. věst. 1993, L 57, s. 12).

( 23 ) – Zřejmě pouze v rámci US Clean Air Act z roku 1990 a Californian Regional Clean Act Incentives Market z roku 1994.

( 24 ) – Tento výraz používá Pohlmann, M.: „The European Union Emissions Trading Scheme“, in Freestone, D. a Streck, C.: Legal Aspects of Carbon Trading, výše uvedený, s. 339.

( 25 ) – Pro plány týkající se období 2005–2007 nejpozději do 31. března 2004 a pro období 2008–2012 a následující období nejpozději 18 měsíců před začátkem příslušného období.

( 26 ) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.

( 27 ) – Co se obecně týče tohoto systému registrace, viz například Molina Hernández, C.: „El registro de derechos de emisión de los gases de efecto invernadero de la Unión Europea“, in Revista de Derecho Comunitario Europeo, č. 56, 2016, s. 157 až 197.

( 28 ) – V tomto ohledu vycházel zákon z roku 2004 z čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/87.

( 29 ) – Podle čl. 2 písm. v) nařízení se „transakcí“ rozumí „vydání, převod, získání, odevzdání, zrušení a nahrazení povolenek a vydání, převod, získání, zrušení nebo odebrání jednotek ERU, CER, AAU a RMU a převod jednotek ERU, CER a AAU“.

( 30 ) – Ve sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o hodnocení [NAP] pro přidělování povolenek na emise skleníkových plynů ve druhém období systému EU pro obchodování s emisemi [COM(2006) 725 final], bod 2, odstavec 2.1, je vysvětleno, že tyto „dodatečné úpravy jsou v rozporu se základním pojetím systému ‚stanov strop a obchoduj‘ (cap-and-trade) podle směrnice“ a že pro ně „neexistuje žádná administrativní potřeba nebo jakékoli jiné odůvodnění“, přičemž po členských státech se žádá, aby „při rozhodování o přidělování povolenek předem využívaly ty nejlepší dostupné údaje“.

( 31 ) – V tomto sdělení je uvedeno, že jedním z případů, kdy je dodatečná úprava přesto přípustná, je uzavření příslušného zařízení během daného období, kdy „již neexistuje provozovatel, jemuž by byly povolenky vydány“ (tamtéž).

( 32 ) – Bod 49 jejích písemných vyjádření.

( 33 ) – V tomto smyslu kromě mnoha jiných rozsudek ze dne 26. června 2007, Ordre des barreux francophones et germanophone a další (C‑305/05, EU:C:2007:383, bod 18).

( 34 ) – Například rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, body 16 až 19).

( 35 ) – V tomto ohledu viz například La régulation des marchés du CO2 , Rapport de la mission confiée à Michel Prada, 2010, s. 60 až 61, dostupný na adrese http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/104000201/