STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

přednesené dne 1. června 2006 ( )

Věc C‑371/04

Komise Evropských společenství

proti

Italské republice





1. Komise podala tuto žalobu jako odpověď na řadu stížností, které obdržela a které se dovolávaly toho, že Itálie neuznávala předchozí profesní zkušenost získanou italskými zaměstnanci ve veřejné službě v rovnocenném veřejném sektoru v jiných členských státech. Ve své korespondenci během postupu před zahájením soudního řízení a ve svých písemných vyjádřeních před Soudním dvorem se Itálie zabývala pouze jednou z těchto stížností (týkající se učitelky na základní škole). Je však zřejmé, že skutečnosti vytýkané Komisí mají obecnou působnost.

2. Komise se domáhá určení, že Itálie nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 39 ES a z čl. 7 odst. 1 nařízení č. 1612/68( ) (dále jen „nařízení“), kterým se provádí článek 39. Tvrdí rovněž, že Itálie porušuje článek 10 ES, protože buď vůbec neodpověděla, nebo odpověděla opožděně a nepřiměřeným způsobem na výzvu dopisem a odůvodněné stanovisko Komise podle článku 226 EC a na předchozí korespondenci, kterou Komise požadovala předložení vyjádření o jejích právních předpisech týkajících se uznání profesní zkušenosti ve veřejném sektoru získané v jiném členském státě.

Relevantní právní předpisy Společenství

3. Článek 10 ES stanoví:

„Členské státy přijmou veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství. Usnadňují mu plnění jeho poslání.

Zdrží se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů této smlouvy.“

4. Článek 39 ES zaručuje volný pohyb pracovníků uvnitř Společenství.

5. Článek 7 odst. 1 nařízení stanoví:

„S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu z důvodu jeho státní příslušnosti zacházeno jinak než s tuzemskými pracovníky, jde-li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, propouštění a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.“

Postup před zahájením soudního řízení

6. Komise vysvětluje, že obdržela řadu stížností týkajících se odmítnutí Itálie zohlednit profesní zkušenost nebo počet odsloužených let získaných v jiném členském státě. Toto odmítnutí nepříznivě ovlivnilo odměnu, zařazení nebo profesní kariéru stěžovatelů.

7. Jednou z těchto stěžovatelek byla učitelka na italské veřejné základní škole, která předtím, než uspěla ve výběrovém řízení ve veřejné službě v Itálii, pracovala jako učitelka ve francouzském veřejném systému vzdělávání na základě smlouvy s Comitato d’assistenza scolastica italiana (Výbor pro podporu italského školství, dále jen „COASCIT“). COASCIT je institucí, která provozuje svoji činnost pod záštitou italského konzulátu. Její úlohou je podporovat kulturní a vzdělávací pomoc pro italské pracovníky v zahraničí. Dopisem ze dne 18. prosince 2001 požádala Komise Itálii, aby vysvětlila svůj postoj, pokud jde o tento případ, a aby poskytla relevantní vnitrostátní právní předpisy. Itálie přes upomínku Komise ze dne 25. března 2002 neodpověděla.

8. Dne 12. srpna 2002 Komise zaslala Itálii dopis, ve kterém se opět zmiňovala o této stížnosti a uvedla další dvě. Komise vyjádřila svůj názor, že přístup Itálie odporuje článku 39 ES a čl. 7 odst. 1 nařízení. Komise zopakovala svou žádost o podrobné informace o relevantních právních předpisech. Opět neobdržela žádnou odpověď.

9. Komise se za těchto podmínek rozhodla zahájit postup před zahájením soudního řízení stanovený v čl. 226 prvním pododstavci. Výzvou dopisem ze dne 19. prosince 2002 tedy Komise opět vysvětlila, proč má za to, že Itálie porušuje článek 39 ES a čl. 7 odst. 1 nařízení, a vyzvala Itálii, aby předložila své vyjádření. Itálie opět neodpověděla.

10. Dne 15. května 2003 Komise zaslala Itálii odůvodněné stanovisko, ve kterém uvedla, že obdržela řadu stížností, zmínila zvláštní případ učitelky, která pracovala pro COASCIT, a odkázala na judikaturu Soudního dvora( ). Komise dospěla k závěru, že Itálie porušuje článek 39 ES a čl. 7 odst. 1 nařízení. Doplnila, že tím, že neodpověděla na její předchozí žádosti a na její výzvu dopisem, ztížila splnění poslání Komise, a tím porušila článek 10 ES. Komise vyzvala Itálii k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověla ve lhůtě dvou měsíců.

11. Dne 13. října 2003 požádala Itálie o prodloužení lhůty o jeden měsíc, aby odpověděla na odůvodněné stanovisko. Odpověděla nakonec dopisem ze dne 3. února 2004, k němuž bylo přiloženo sdělení ministerstva zahraničních věcí ze dne 3. prosince 2003. V nadpisu (pětiřádkového) sdělení bylo uvedeno, že se týká právní povahy COASCIT. Toto sdělení bylo ve skutečnosti pouze průvodním sdělením k jinému sdělení ministerstva zahraničních věcí ze dne 20. listopadu 2003, ve kterém bylo rovněž uvedeno, že se týká právní povahy COASCIT. K tomuto sdělení bylo přiloženo 44 stran příloh v neuspořádaném pořadí. Tyto přílohy zahrnovaly (i) pět faxů z let 1982, 1986, 1991 a 2003 a (ii) 11 položek různých právních předpisů, zpráv o judikatuře a stanoviscích Consiglio di Stato a správních oběžníků. Zdá se, že všechny přílohy se skutečně určitým způsobem týkají COASCIT a obdobných institucí, ačkoli jejich relevance není vysvětlena ani v dopise ze dne 3. února 2004, ani ve sdělení ze dne 20. listopadu 2003.

12. Odpověď Itálie ze dne 3. února 2004 Komisi neuspokojila, a ta v důsledku toho zahájila toto řízení.

Článek 39 ES a čl. 7 odst. 1 nařízení

Rozsah žaloby

13. Komise ve své žalobě uplatňuje, že z ustálené judikatury( ) vyplývá, že členský stát musí při stanovení odměny zohlednit zkušenost a počet odsloužených let získaných ve veřejné službě jiného členského státu. Na základě toho zásada rovného zacházení s pracovníky Společenství, uvedená v článku 39 ES a v čl. 7 odst. 1 nařízení, vyžaduje, aby italská správa zohlednila dobu zaměstnání ve srovnatelné oblasti činnosti v jiném členském státě pro účely stanovení výhod plynoucích ze zaměstnání, jako odměňování, zařazení a profesní kariéra, stejně, jako zkušenost získanou v italské veřejné službě.

14. Ve své odpovědi, kterou nakonec podala na odůvodněné stanovisko Komise, a v žalobní odpovědi před Soudním dvorem se Itálie zaměřuje téměř výhradně na právní postavení COASCIT. Za tímto účelem ve své žalobní odpovědi odkazuje na řadu ustanovení právních předpisů, rozsudků atd.( ). Pouze jeden z nich byl obsažen mezi četnými přílohami její odpovědi na odůvodněné stanovisko. K její žalobní odpovědi nebyl přiložen žádný. Podstatou argumentace Itálie je, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v případě COASCIT přidělena do dané francouzské veřejné školy touto institucí předtím, a nikoli poté, co uspěla ve výběrovém řízení, které jí umožnilo vyučovat ve francouzském veřejném systému, její zkušenosti nebyly rovnocenné zkušenostem v italské veřejné škole, které by nemohla získat, aniž by uspěla ve výběrovém řízení. Zásada nediskriminace v důsledku toho nevyžaduje, aby Itálie zohlednila zkušenosti stěžovatelky při stanovení její mzdy, počtu odsloužených let nebo profesní kariéry poté, co uspěla ve výběrovém řízení, které jí umožnilo vyučovat v italském veřejném systému.

15. Ve své replice Komise poznamenala, že Itálie i nadále odkazuje pouze na jednotlivý případ, který se týká COASCIT. Poté, co předložila několik vyjádření k této věci, došla Komise k závěru, kterým zdůraznila obecnou povahu své žaloby.

16. Toto připomenutí vyvolalo další příval odkazů na právní předpisy ze strany Itálie v její duplice( ). K těmto odkazům opět nebyly přiloženy žádné texty právních předpisů ani vysvětlivky.

17. Itálie poté předložila Soudnímu dvoru svazek o více než 100 stranách různých dokumentů, který zahrnoval některé, ale nikoli všechny výše uvedené dokumenty a rovněž dva rozsudky( ) a dvě legislativní nařízení( ), které nebyly uvedeny v žádném z jejích podání. Nebylo podáno žádné vysvětlení o tom, v čem jsou tyto předpisy relevantní.

18. Itálie s ohledem na širší rozsah žaloby Komise vysvětluje, že v Itálii neexistuje žádný obecný právní předpis o uznávání profesní zkušenosti, ale pouze zvláštní ustanovení týkající se různých sektorů veřejné služby. Itálie odkazuje na sektor školství a uvádí právní předpisy, které zacházejí s italskými i jinými státními příslušníky Společenství rovným způsobem: v obou případech je předchozí zkušenost zohledněna, pouze pokud byla získána ve veřejném sektoru.

19. Na jednání Komise potvrdila, že rozsah její žaloby je obecný, a uvedla šest jednotlivých případů, o nichž si byla v tomto stádiu vědoma( ). Všechny tyto případy se týkaly osob, které byly zaměstnány ve veřejném sektoru v jiném členském státě než v Itálii předtím, než byly zaměstnány v italské veřejné službě. Všechny si stěžovaly, že italské orgány odmítly zohlednit toto předchozí zaměstnání při určení mzdy, počtu odsloužených let nebo profesní kariéry. Pouze v jednom z těchto případů byl stěžovatel přidělen na předchozí pracovní místo prostřednictvím COASCIT nebo obdobného sdružení.

20. V tomto kontextu se mi nezdá užitečné zdržovat se podrobnostmi ohledně přesné právní povahy COASCIT a obdobných institucí. Je nesporné, že dotčená osoba v jediném případě, který se týkal COASCIT, pracovala ve veřejné škole ve Francii. Jak dále vysvětlím, to je podle mého názoru rozhodující skutečnost, a nikoli přesné okolnosti, které vedly k takovému zaměstnání.

K věci samé

21. Je běžné v rámci žalob pro nesplnění povinnosti, že dotčený členský stát předloží Soudnímu dvoru srozumitelné informace o svém relevantním právu. V daném věci nebyla situace v Itálii zcela jasná ani po jednání.

22. Pokud jde o osoby, které získaly své předchozí zkušenosti ve veřejném sektoru v jiném členském státě během zaměstnání na základě smlouvy s institucí, jakou je COASCIT, Itálie trvá na tom, že takové zkušenosti není povinna uznat. Pokud jde o osoby, které získaly své zkušenosti, když byly zaměstnány přímo ve veřejném sektoru v jiném členském státě, a které byly přijaty v souladu s místními pravidly o zaměstnávání ve veřejném sektoru, nebyla právní situace zcela vysvětlena. Itálie na jednání jednak uvedla, že podle zákona přijatého v roce 2004( ) se s těmito osobami již nebude zacházet odlišně (což samo o sobě svědčí o potvrzení, že se s nimi tak dříve zacházelo). Dále pak její předchozí tvrzení (rovněž na jednání), že „prima facie nezrušila možnost zohlednit zaměstnání“ ve Francii, není příliš povzbudivé.

23. Pro Soudní dvůr je zjevně neuspokojivé, aby byl v tomto stádiu řízení tak nedostatečně informován. Přesto mám za to, že by mělo být možné dojít v tomto řízení k závěru. Domnívám se, že je možné usuzovat, že postoj Itálie je v zásadě následující: není diskriminující v členském státě A uznat předchozí zkušenost ve veřejném sektoru členského státu B pouze tehdy, pokud dotyčná osoba byla zaměstnána poté, co se zúčastnila výběrového řízení v tomto členském státě B, a fortiori pokud členský stát A (což se zdá být případ Itálie) neuznává zkušenost, kterou získala osoba v jeho vlastním veřejném sektoru předtím, než se zúčastnila výběrového řízení, které jí umožní pracovat v tomto sektoru.

24. Podle ustálené judikatury článek 39 (a v důsledku toho čl. 7 odst. 1 nařízení) zakazuje nejen zjevnou diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale také všechny skryté formy diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku. Ustanovení vnitrostátního práva je třeba považovat za nepřímo diskriminační, pokud může mít svou povahou nepříznivější dopad na migrující pracovníky než na tuzemské pracovníky (a v důsledku toho hrozí nebezpečí, že znevýhodní především prvně jmenované pracovníky), pokud není odůvodněno objektivními hledisky nezávislými na státní příslušnosti dotyčných osob a přiměřenými legitimnímu cíli sledovanému tímto právem( ).

25. Odmítnutí jedním členským státem uznat zaměstnání ve veřejném sektoru jiného členského státu má zjevně nepříznivější dopad na migrující pracovníky než na tuzemské pracovníky. Jedinou zbývající otázkou tedy je, zda je to odůvodněné.

26. Ačkoli se Itálie této otázky výslovně nedovolává v rámci svého odůvodnění (tak jako neuznává – ani podpůrně – že nesplnila své povinnosti), odkazuje zvláště na důležitost zajištění, aby byla předchozí zkušenost ve veřejném sektoru jiného členského státu uznávána, pouze pokud byla dotyčná osoba zaměstnána poté, co uspěla ve výběrovém řízení. Z tohoto důvodu Itálie odmítá přihlédnout ke zkušenosti získané během zaměstnání na základě smlouvy s COASCIT, přičemž na jednání uvedla, že taková zkušenost nemůže být ztotožňována s vyučováním ve státní škole vzhledem k tomu, že výběrová kritéria mohou být méně přísná. Návrh byl předložen obecně; nebyla dostatečně vysvětlena otázka, proč je, nebo by měl být, považován tento návrh za dostatečně důležitý k tomu, aby bylo splněno kritérium, které jsem právě vyložila, nebo proč bylo úplné neuznání takto stráveného času přesto přiměřenou odpovědí.

27. Nemyslím si, že by tato skutečnost mohla být přijatelným odůvodněním diskriminace.

28. Obecně ne všechny členské státy přijímají do zaměstnání ve svém veřejném sektoru na základě výběrového řízení. Diskriminaci lze v této souvislosti zabránit pouze tehdy, pokud jsou odpovídajícím způsobem zohledněny doby činnosti ve veřejném sektoru jiného členského státu osobou zaměstnanou podle místních podmínek (ať už jsou jakékoli).

29. Konkrétněji, i tehdy (jak je tomu zjevně v případě COASCIT), pokud je osoba zaměstnaná ve veřejné službě jiného členského státu za podmínek odlišných od požadavků, které by se jinak použily (například na základě smlouvy s externí institucí, a nikoli poté, co uspěla ve výběrovém řízení), absolutní odmítnutí jakkoli zohlednit takovou zkušenost může znamenat pouze to, že Itálie má za to, že zkušenost získaná ve veřejném sektoru jiného členského státu předtím, než tato osoba uspěla ve výběrovém řízení do zaměstnání v italském veřejném sektoru, nemůže mít vůbec žádný význam, ať už by byl pro toto pozdější zaměstnání jakýkoli. Nevidím, jak by mohl být takový přístup platným odůvodněním diskriminačního zacházení.

30. V předchozích věcech pokusy členských států dovolat se obdobných rozdílů mezi svou „kulturou“ a kulturou jiných členských států neuspěly.

31. Ve věci Österreichischer Gewerkschaftsbund( ) tak Soudní dvůr zkoumal, zda by mohl být odlišný přístup Rakouska k dobám předchozího zaměstnání ve veřejné službě jiného členského státu odůvodněn naléhavými důvody obecného zájmu. Rakousko argumentovalo tím, že veřejné služby členských států nejsou natolik vzájemně propojené jako v případě rakouských místních orgánů a že mají velmi odlišné vlastnosti. Soudní dvůr rozhodl, že:

„[…] rozdíly mezi veřejnými službami v Rakousku a veřejnými službami v jiných členských státech nemohou odůvodnit rozdílné podmínky, za nichž je zohledněna doba předchozí služby. Takové rozdíly zvláště nemohou vysvětlit, proč mají být doby strávené v jiném členském státě, než je Rakousko, zvláště důležité pro přidělení dotyčné osoby, což je podmínkou, která není uložena, pokud jde o doby zaměstnání strávené v Rakousku.“( )

32. Obdobně ve věci Komise v. Řecko( ) Soudní dvůr uvedl, že skutečnost, že členský stát považoval za obtížné v praxi určit, zda bylo pracovní místo obsazené v jiném členském státě rovnocenné pracovnímu místu ve vnitrostátní veřejné službě, které bylo zohledněno pro účely zařazení do platové tabulky a přiznání příplatku za počet odsloužených let, nemůže za žádných okolností odůvodnit jeho odmítnutí takového určení. Je na dotyčném členském státě, aby takové srovnání provedl( ).

33. Konečně, ve věci C‑278/03, Komise v. Itálie( ), Komise uplatňovala diskriminační podmínky přístupu k italské veřejné službě, v daném případě zaměstnávání ve veřejných školách. Co se týče přijímání do zaměstnání na základě stálých seznamů vhodných kandidátů, italská vláda připustila, že existovalo odlišné zacházení podle toho, jestli byla dotčená vyučovací činnost prováděna v Itálii nebo v jiných členských státech. Tato vláda nicméně tvrdila, že takové odlišné zacházení je odůvodněno, jelikož vyučovací činnost se v zahraničí provádí na základě odlišných textů, programů a náplní této vyučovací činnosti od těch stanovených v Itálii, a nepředstavuje tedy kritérium „zvláštnosti“ vyžadované italským zákonem pro vznik nároku na přidělení dodatečných bodů v rámci přijímání do zaměstnání( ).

34. Soudní dvůr uvedl, že „absolutní odmítnutí zohlednění zkušenosti získané výkonem vyučovacích činností v jiných členských státech, na základě existence rozdílů mezi výukovými programy uvedených států, nemůže být odůvodněno. Nelze totiž popřít, že zvláštní zkušenost v oblasti vyučovací činnosti, kterou vyžaduje italská právní úprava […] může být rovněž získána v jiných členských státech.“( )

35. Neshledávám žádný důvod k tomu, proč by neměl být uplatněn stejný přístup na absolutní odmítnutí Itálie zohlednit v tomto případě zkušenost získanou výkonem činnosti ve veřejném sektoru jiného členského státu osobou, která se nezúčastnila výběrového řízení, které by jí umožnilo pracovat v tomto sektoru.

36. Důsledkem je zjevně to, že členský stát, který může prokázat, že ve skutečnosti existují značné rozdíly mezi zdánlivě rovnocennou zkušeností získanou ve veřejném sektoru jiného členského státu – ať už proto, že dotyčná osoba nebyla v tomto sektoru zaměstnána přímo, nebo proto, že neuspěla ve výběrovém řízení, nebo z jakéhokoli jiného důvodu – je oprávněn úměrně k tomu méně zohlednit takovou zkušenost při stanovení odměny, zařazení nebo profesní kariéry( ).

37. Na základě uvedeného se nezdá, že by Itálie přijala takový přístup. Mimoto nepředložila žádný další důkaz.

38. Jsem tudíž toho názoru, že je namístě vyhovět návrhovému žádání, které bylo Komisí v této věci vzneseno, pokud jde o podstatu žaloby.

Článek 10 ES

39. Je nesporné, že ačkoli v řízení podle článku 226 pro nesplnění povinnosti přísluší Komisi, aby Soudnímu dvoru poskytla informace nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr mohl rozhodnout, zda povinnost nebyla splněna, přísluší rovněž členským státům, na základě článku 10 ES, usnadnit plnění poslání Komise. Toto poslání spočívá, podle článku 211 ES, zvláště v tom, že dbá na provádění Smlouvy o ES, jakož i aktů přijatých orgány Společenství na jejím základě. Informace, kterou jsou tak členské státy povinny Komisi poskytnout, musí být jasná a přesná. Musí uvádět jednoznačně, jaké jsou právní a správní předpisy, o nichž má členský stát za to, že jimi splnil jednotlivé povinnosti, které mu ukládá právo Společenství. Pokud taková informace chybí, Komise nemůže ověřit, zda členský stát skutečně a úplně právo Společenství provedl. Nesplnění této povinnosti členským státem, ať už tím, že informace zcela chybí, anebo je nedostatečně jasná a přesná, může samo o sobě odůvodnit zahájení řízení podle článku 226 ES směřující k určení tohoto nesplnění povinnosti( ).

40. Výše v tomto stanovisku jsem vyložila průběh (téměř výhradně jednostranné) korespondence mezi Komisí a Itálií, která vedla k tomuto řízení a následný průběh tohoto řízení před Soudním dvorem( ). Bylo by obtížné představit si okolnosti, za nichž by mohl být jasněji dokázán nedostatek odpovídající spolupráce členského státu. Jsem tedy přesvědčena, že je namístě vyhovět návrhovému žádání Komise, pokud jde o článek 10 ES( ).

Závěry

41. Jsem tedy toho názoru, že by Soudní dvůr měl rozhodnout následujícím způsobem:

„1) Italská republika tím, že nezohlednila profesní zkušenost a počet odsloužených let získaných při výkonu činnosti ve veřejné správě jiného členského státu osobou, která byla následně zaměstnána v italské veřejné správě, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 39 ES a z čl. 7 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství.

2) Italská republika tím, že soustavně neplnila povinnost spolupracovat s Komisí jak během postupu před zahájením soudního řízení, tak během řízení podle článku 226 ES, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 10 ES.

3) Italská republika ponese veškeré náklady řízení.“