STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 9. března 2006 ( )

Věc C‑484/04

Komise Evropských společenství

proti

Spojenému království Velké Británie a Severního Irska

„Nesplnění povinnosti státem – Pracovní doba – Minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu – Pokyny vnitrostátního orgánu, podle kterých nejsou zaměstnavatelé povinni dbát na skutečné dodržování doby odpočinku – Maximální délka noční práce a práce v týdnu – Nepoužitelnost možností odchylky podle čl. 17 odst. 1 směrnice 93/104/ES jen na část pracovní doby“

I – Úvod

1. Projednávanou žalobou pro nesplnění povinnosti státem vytýká Komise Spojenému království Velké Británie a Severního Irska, že některé z jeho vnitrostátních právních předpisů týkající se úpravy pracovní doby pracovníků nebo k nim náležející pokyny porušují právo Společenství.

2. Spor se zejména týká otázky, zda Spojené království přijalo veškerá opatření nezbytná k provedení práv pracovníků na doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu. Tomu mohou odporovat pokyny ministerstva obchodu a průmyslu, podle kterých nejsou zaměstnavatelé povinni dbát na skutečné dodržování těchto dob odpočinku, o které se jedná.

3. Krom toho se jedná o otázku, zda právo Společenství dovoluje stanovit výjimky z maximální délky týdenní práce a noční práce, pokud jde o pracovníky, u nichž je předem měřena nebo předem určena pouze část pracovní doby nebo může být určena samotnými pracovníky pouze zčásti.

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

4. Právem Společenství použitelným v této oblasti je směrnice Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby( ) (dále jen „směrnice“ nebo „směrnice o pracovní době“¨). Podle jejího čl. 1 odst. 1 stanoví směrnice o pracovní době minimální požadavky na bezpečnost a ochranu draví pro úpravu pracovní doby.

5. Články 3 a 5 směrnice o pracovní době upravují minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu. Vyplývá z nich, že členské státy jsou povinny přijmout opatření nezbytná pro zajištění toho, aby každý pracovník měl nárok na minimální denní odpočinek po dobu jedenácti po sobě jdoucích hodin během dvaceti čtyř hodin (článek 3) a za každé období sedmi dnů na minimální nepřetržitý odpočinek v délce dvaceti čtyř hodin a navíc jedenáctihodinový denní odpočinek (čl. 5 odst. 1).

6. S ohledem na zvláštnosti některých činností umožňuje směrnice členským státům, aby se od některých jejích ustanovení odchýlily, zejména od pravidel minimální doby odpočinku a maximální délky týdenní pracovní doby a noční práce. V tomto ohledu čl. 17 odst. 1 směrnice uvádí:

„Při dodržování obecných zásad ochrany bezpečnosti a zdraví pracovníků se členské státy mohou odchýlit od článků 3, 4, 5, 6, 8 a 16, pokud se vzhledem ke zvláštní povaze dotyčných činností délka pracovní doby neměří nebo není předem určena nebo si ji mohou určit sami pracovníci […]“

B – Vnitrostátní právo

7. Směrnice o pracovní době byla do právního řádu Spojeného království provedena nařízením o pracovní době z roku 1998 (Working Time Regulations 1998)( ) (dále jen „WTR“). WTR vstoupilo v platnost 1. října 1998.

8. Článek 10 odst. 1 WTR, který provádí článek 3 směrnice o pracovní době upravující denní odpočinek stanoví:

„Každý dospělý pracovník má během každých dvaceti čtyř hodin, kdy pracuje pro svého zaměstnavatele, nárok na minimální odpočinek trvající jedenáct po sobě jdoucích hodin.“

9. Článek 11 odst. 1 WTR, který provádí ustanovení týkající se odpočinku v týdnu článku 5 směrnice o pracovní době, stanoví:

„S výhradou ustanovení odstavce 2 má každý dospělý pracovník nárok za každé období sedmi dnů práce pro svého zaměstnavatele na minimální dobu odpočinku v délce dvaceti čtyř hodin bez přerušení.“

10. Krom toho, pro usnadnění porozumění WTR zaměstnavateli a pracovníky, vydalo ministerstvo obchodu a průmyslu Spojeného království pokyny( ). Pokud jde o doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu, oddíl 5 uvedených pokynů stanoví:

„Zaměstnavatelé musí zabezpečit, že si pracovníci mohou svůj odpočinek vybrat, nejsou ale povinni ověřovat, že tak skutečně učiní.“( )

11. Krom toho v roce 1999 byl za použití čl. 17 odst. 1 směrnice o pracovní době přijat( ) čl. 20 odst. 2 WTR. Toto ustanovení uvádí:

„Jestliže se část pracovní doby pracovníka měří nebo je předem určena nebo si ji nemůže pracovník určit sám, avšak zvláštní povaha dotyčných činností je taková, že, aniž by to vyžadoval zaměstnavatel, může pracovník vykonávat práci, jejíž délka se neměří nebo není předem určena nebo si ji může pracovník určit sám, použije se čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 6 odst. 1, 2 a 7 pouze na tu část jeho práce, která je měřena nebo předem určena nebo si ji pracovník nemůže předem určit sám“( ).

III – Postup před zahájením soudního řízení a žaloba

12. Dopisem ze dne 21. března 2002 Komise vytýkala skutečnost, že čl. 20 odst. 2 WTR jde nepřípustným způsobem nad rámec odchylky stanovené v čl. 17 odst. 1 směrnice a že prováděcí opatření doporučená pokyny ministerstva obchodu a průmyslu jsou v rozporu s cíli uvedené směrnice.

13. Vláda Spojeného království odpověděla dopisem ze dne 31. května 2002. Podle ní byly vnitrostátní prováděcí předpisy včetně pokynů v souladu s požadavky směrnice.

14. Dne 2. května 2003 Komise zaslala odůvodněné stanovisko, ve kterém zopakovala své výtky. Vyzvala jím Spojené království, aby přijalo nezbytná opatření ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto stanoviska.

15. Vláda Spojeného království nicméně dopisem ze dne 30. června 2003 potvrdila svůj postoj, který vyjádřila dříve.

16. Za těchto podmínek Komise podala dne 23. listopadu 2004 podle čl. 226 odst. 2 ES žalobu. Původně navrhovala, aby Soudní dvůr:

– určil, že Spojené království

1) tím, že použilo výjimku na pracovníky, jejichž část pracovní doby není měřena nebo předem určena nebo může být určena samotným pracovníkem, a

2) tím, že nepřijalo opatření nezbytná k provedení práv na doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu,

nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 17 odst. 1 směrnice 93/104 a z článku 249 ES;

– uložil Spojenému království náhradu nákladů řízení.

17. Komise dne 26. ledna částečně přeformulovala svůj návrh při ústní části řízení před Soudním dvorem. Nyní navrhuje, aby Soudní dvůr:

– určil, že Spojené království

1) tím, že na pracovníky, jejichž pracovní doba se částečně neměří nebo není předem určena nebo si ji může určit pracovník sám, použilo odchylku nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z č. 17 odst. 1 směrnice 93/104 a z článku 249 ES, a

2) tím, že si zachovalo své oficiální pokyny v jejich současném znění nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají článku 249 ES týkající se provedení práv na doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu;

– uložil Spojenému království náhradu nákladů řízení.

18. Spojené království navrhuje, aby Soudní dvůr:

– zamítl žalobu;

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

19. V postupu před zahájením soudního řízení Komise rovněž vytýkala právní stav ve Spojeném království, pokud jde o výpočet délky noční práce, který vyplývá z čl. 6 odst. 6 WTR a pokynů ministerstva obchodu a průmyslu; tento je v rozporu s článkem 8 směrnice o pracovní době ve spojení s jejími body odůvodnění 11 a 12. Spojené království poté změnilo dotčená ustanovení ve stanovené lhůtě( ). V důsledku toho již Komise tuto výtku ve své žalobě neuvádí.

IV – Právní posouzení

A – K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnost odchylky stanovené v čl. 20 odst. 2 WTR s čl. 17 odst. 1 směrnice o pracovní době

20. Předmětem prvního žalobního důvodu Komise je čl. 20 odst. 2 WTR ve znění z roku 1999, podle kterého se maximální délka týdenní pracovní doby a noční práce vztahuje jen na tu část jeho pracovní doby, „která je měřena, předem určena nebo nemůže být určena samotným pracovníkem“.

21. Komise tvrdí, že toto ustanovení není pokryto možností odchylky stanovené v čl. 17 odst. 1 směrnice o pracovní době. Tato odchylka se totiž použije pouze na pracovníky, jejichž celková pracovní doba není měřena nebo předem určena nebo může být určena samotným pracovníkem. Naproti tomu neumožňuje jen omezené použití ustanovení o maximální délce týdenní pracovní doby a noční práce na části pracovní doby pracovníka, tak jak to ale stanoví čl. 20 odst. 2 WTR, pro případ, že pracovní doba pracovníka není pouze zčásti měřena nebo není předem určena nebo je zčásti určena pouze samotným pracovníkem.

22. Podle ustálené judikatury je nutno při určení dosahu ustanovení práva Společenství zohlednit jak jeho znění, tak i jeho kontext a účel( ).

23. V projednávané věci celkově jak ze znění čl. 17 odst. 1 směrnice o pracovní době, tak i z legislativního kontextu tohoto ustanovení, jakož i z účelu směrnice o pracovní době vyplývá, že odchylky od maximální délky týdenní pracovní doby a noční práce stanovené v právu Společenství mají být možné pouze tehdy, pokud pracovní doba posuzovaná jako celek z důvodu zvláštní povahy vykonávané činnosti není měřena nebo předem určena nebo pokud pracovní doba posuzovaná jako celek může být určena samotnými pracovníky. Naproti tomu odchylky nejsou použitelné, pokud mají takové vlastnosti pouze jednotlivé části pracovní doby.

24. V důsledku toho již znění čl. 17 odst. 1 směrnice odkazuje „na délku pracovní doby“ jako celku, a nikoliv na některé její části. Rovněž „vykonaná činnost“, jejíž zvláštní povaha odůvodňuje režim odchylný od obecných ustanovení směrnice, pokud jde o minimální dobu denního odpočinku a odpočinku v týdnu, je uvedena v jednotném čísle. Závisí tedy na celkovém posouzení činnosti dotčeného pracovníka, a nikoliv například na zvláštní povaze jednotlivých úkolů, které k této činnosti patří.

25. Kontext právní úpravy, ve kterém se odchylka stanovená v čl. 17 odst. 1 směrnice nachází, potvrzuje tento úhel pohledu. Podle definice poskytnuté v čl. 2 bodu 1 směrnice o pracovní době tak pojem „pracovní doba“ zahrnuje „jakoukoliv dobu, během níž pracovník pracuje, je k dispozici zaměstnavateli a vykonává svoji činnost nebo povinnosti […]“( ). Znovu je tedy odkazováno na činnost pracovníka jako celek a nečiní se rozdíl mezi jejími jednotlivými částmi. Z tohoto důvodu tedy systematický výklad rovněž ukazuje, že pojem „pracovní doba“ tvoří jednotný celek, který je definován obecnou povahou činnosti pracovníka, a nikoliv vlastnostmi jednotlivých úkolů, které plní.

26. Stejný závěr se nabízí rovněž s ohledem na cíl ochrany pracovníka, na kterém je v rozhodující míře směrnice o pracovní době celkově založena a který je v neposlední řadě výslovně vyjádřen také v jejím čl. 17 odst. 1( ).

27. Jak totiž vyplývá jak z právního základu směrnice o pracovní době v článku 118a Smlouvy o ES( ), tak také z jejího prvního, čtvrtého, sedmého a osmého bodu odůvodnění, jakož i z jejího čl. 1 odst. 1, směrnicí o pracovní době mají být stanoveny minimální požadavky, které mají zlepšit životní a pracovní podmínky pracovníků sbližováním vnitrostátních ustanovení týkajících se zejména délky pracovní doby( ).

28. Podle uvedených ustanovení má dále harmonizace na úrovni Společenství v oblasti úpravy pracovní doby zajistit lepší ochranu bezpečnosti a zdraví pracovníků, mimo jiné poskytnutím minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu a odpovídajících přestávek, jakož i stanovením maximální hranice pro průměrnou délku pracovního týdne( ).

29. Charta Společenství o základních sociálních právech pracovníků( ), na kterou směrnice o pracovní době výslovně odkazuje( ) ve svém bodu 7, rovněž stanoví, že uskutečnění společného vnitřního trhu musí vést ke zlepšení životních a pracovních podmínek pracovníků v Evropském společenství a že se tento proces týká rovněž délky a úpravy pracovní doby. V bodu 8 této Charty se dodává, že každý pracovník Společenství má zejména nárok na odpočinek v týdnu, jehož trvání musí být v členských státech progresivně sbližováno v souladu s vnitrostátní praxí.

30. Na tomto pozadí jsou podle ustálené judikatury posuzována ustanovení směrnice o pracovní době týkající se maximální délky pracovní doby a minimální doby odpočinku jako pravidla sociálního práva Společenství, kterým přísluší zvláštní význam, ze kterých musí mít prospěch každý pracovník, jakožto z minimálních požadavků určených k zajištění ochrany jeho bezpečnosti a zdraví( ).

31. V důsledku toho musí být výjimky z výše uvedených pravidel, jako například možnost odchylek stanovených v čl. 17 odst. 1 směrnice, vykládány restriktivně( ). V souladu s účelem této směrnice, jímž je zajistit ochranu bezpečnosti a zdraví všech pracovníků, tak musí být možnosti odchylek stanovené v jejím čl. 17 odst. 1 omezeny na případy, ve kterých celá pracovní doba, a nikoliv její část, z důvodu zvláštních vlastností vykonávané činnosti, nemůže být měřena nebo předem určena nebo dále na případy, ve kterých celá pracovní doba může být určena samotnými pracovníky.

32. Pokud by se možnosti odchylky čl. 17 odst. 1 směrnice o pracovní době použily také na případy, ve kterých může být pracovní doba pouze zčásti měřena, určena předem nebo určena samotným pracovníkem, vzniklo by nebezpečí obcházení pravidel týkajících se maximální délky týdenní pracovní doby a noční práce stanovené právem Společenství. V takových případech by totiž maximální dovolená délka týdenní pracovní doby nebo noční práce mohla být zcela nebo z velké části vyčerpána na tu část činnosti pracovníka, pro kterou je délka pracovní doby měřena, předem určena, nebo neurčena samotným pracovníkem. Pro plnění jeho ostatních úkolů, které se, z důvodu jejich zvláštních vlastností, nehodí k tomu, aby jejich délka byla měřena nebo předem určena nebo určena samotným pracovníkem, by tedy pracovník pravděpodobně musel překročit maximální týdenní pracovní dobu nebo délku noční práce.

33. S ohledem na výše uvedené úvahy je nutno konstatovat, že rozsah působnosti čl. 20 odst. 2 WTR překračuje rámec možností odchylek stanovených v čl. 17 odst. 1 směrnice, a je tudíž v rozporu s tímto ustanovením práva Společenství.

34. Spojené království ve své žalobní odpovědi připustilo, že čl. 20 odst. 2 WTR „nebyl nutný pro správné provedení čl. 17 odst. 1 směrnice o pracovní době“, a přislíbilo toto vnitrostátní ustanovení zrušit. Krom toho se při jednání před Soudním dvorem ukázalo, že odpovídající změna nařízení je předmětem legislativního procesu ve Spojeném království a že její předpokládaný vstup v platnost se očekává dne 6. dubna 2006.

35. Podle ustálené judikatury musí být existence nesplnění povinnosti posuzována vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu. Pouhé ohlášení změny vnitrostátních právních nebo správních předpisů je tedy v této souvislosti tak jako tak nedostatečné( ).

36. K rozhodnému datu tedy porušení Smlouvy o ES trvalo. V současné fázi řízení je tedy namístě vyhovět prvnímu žalobnímu důvodu Komise.

37. Komise při jednání před Soudním dvorem přislíbila, že bude zvažovat zpětvzetí svého prvního žalobního důvodu, jakmile bude právní úprava směřující ke zrušení čl. 20 odst. 2 WTR v platnosti. Pokud by mělo dojít k takovému částečnému zpětvzetí žaloby, předmět tohoto řízení o porušení Smlouvy by se tedy omezil pouze na druhý žalobní důvod Komise, kterému věnuji následující výklad.

B – Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence vhodných opatření k provedení nároku na minimální délku denního odpočinku a odpočinku v týdnu

38. Druhým žalobním důvodem Komise tvrdí, že Spojené království porušilo své povinnosti týkající se provedení nároku na minimální dobu denního odpočinku a odpočinku v týdnu, které pro něj vyplývají z článku 249 ES tím, že ponechalo své oficiální pokyny v jejich současném znění. Předmětem tohoto žalobního důvodu jsou pokyny ministerstva obchodu a průmyslu, ve kterých je uvedeno, že zaměstnavatelé musí zabezpečit, že si pracovníci mohou svůj odpočinek vybrat, ale nejsou povinni ověřovat, že tak skutečněučiní.

39. Předtím, nežli bude tento žalobní důvod zkoumán věcně, je namístě zkoumat nejprve otázku jeho přípustnosti.

1. Přípustnost

40. Podle názoru Spojeného království je druhý žalobní důvod nepřípustný ze dvou důvodů.

a) K námitce týkající se rozšíření předmětu sporu

41. Spojené království Komisi nejprve vytýká to, že rozšířila předmět sporu v průběhu řízení pro nesplnění povinnosti. Tvrdí, že žaloba Komise překračuje odůvodněné stanovisko. Druhý žalobní důvod se v odůvodněném stanovisku omezoval na pokyny ministerstva obchodu a průmyslu. Naproti tomu v žalobě Komise uplatnila širší obecný žalobní důvod vyplývající z neexistence vhodných opatření k zajištění plného a efektivního provedení směrnice o pracovní době, aniž by přitom znovu navázala na své původní omezení svého žalobního důvodu na pokyny.

42. Podle ustálené judikatury je předmět řízení zahájeného na základě článku 226 ES vymezen postupem před zahájením soudního řízení stanoveným v tomto ustanovení. Proto se musí žaloba zakládat na stejných skutečnostech a žalobních důvodech jako odůvodněné stanovisko. Pokud nebyla výtka formulována v odůvodněném stanovisku, je ve stadiu řízení před Soudním dvorem nepřípustná( ).

43. Nicméně z toho nelze dovodit, že požadavek, podle nějž je předmět žaloby podané na základě článku 226 ES vymezen postupem před zahájením soudního řízení upraveným v tomto ustanovení, nemůže vést k tomu, aby byla v každém případě vyžadována naprostá shoda mezi zněním žalobních důvodů ve výzvě zaslané dopisem, výroku odůvodněného stanoviska a žalobních návrzích, pokud předmět sporu nebyl rozšířen nebo změněn( ).

44. V projednávané věci Komise v bodě 22 odůvodněného stanoviska uvedla, že nemá námitky proti ustanovením WTR jako takovým, kterými byly provedeny články 3 a 5 směrnice o pracovní době upravující minimální dobu denního odpočinku a odpočinku v týdnu. Nicméně taková praxe, jakou je praxe vyplývající z pokynů ministerstva obchodu a průmyslu, není v souladu se směrnicí o pracovní době. Mimo to v bodě 23 odůvodněného stanoviska Komise došla k závěru, že postoj Spojeného království uvedený v pokynech je neslučitelný s cílem směrnice, a že znění pokynů proto musí být změněno. Konečně, v bodě 27 odůvodněného stanoviska Komise zdůraznila, že podle článku 249 ES je směrnice závazná pro každý členský stát, kterému je určena, pokud jde o cíle, kterých má být dosaženo. V důsledku toho nesou členské státy odpovědnost za to, že práva poskytnutá směrnicí o pracovní době, konkrétně práva týkající se minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu, budou poskytována a že budou využívána( ). Pouhé provedení směrnice nepostačuje. Pokyny totiž mohou vést k praxi, která by byla v rozporu se směrnicí o pracovní době.

45. V bodě 25 své žaloby Komise připomíná, že články 3 a 5 směrnice o pracovní době byly provedeny články 10 a 11 WTR. Následně cituje odpovídající části pokynů a v bodě 26 připomíná, že podle ní mohou tyto pokyny potvrdit a podporovat praxi, která není v souladu s požadavky uvedené směrnice. V souhrnu Komise v bodě 29 žaloby uvádí, že praxe ukázaná v pokynech není slučitelná s povinností zajistit úplné a účinné provedení směrnice o pracovní době. Podle článku 249 ES mají členské státy jasnou zodpovědnost za to, že práva poskytnutá směrnicí o pracovní době, konkrétně práva týkající se minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu, budou poskytována a že budou využívána( ).

46. S ohledem na výše uvedené je nutno konstatovat, že v projednávané věci Komise nikterak nepoškodila práva obhajoby Spojeného království tím, že rozšířila předmět sporu. Naopak, pokud jde o druhý žalobní důvod založila svou žalobu na stejných úvahách, jako jsou ty, které jsou uvedeny v jejím odůvodněném stanovisku. Komise, aniž by se obracela proti provedení směrnice o pracovní době ustanoveními WTR jako takovému, vytýkala jak ve svém odůvodněném stanovisku, tak i v žalobě výlučně praxi doporučovanou orgány, tak jak je uvedena v pokynech ministerstva obchodu a průmyslu.

b) K námitce týkající se neurčitosti žaloby

47. Spojené království mimoto tvrdí, že žaloba je neurčitá. Namísto toho, aby se poukázalo pouze na porušení obecné povinnosti uložené členským státům podle článku 249 ES, Komise by měla v takovém případě, jako je tento, ve kterém se jedná o údajné nesprávné provedení směrnice, podle názoru Spojeného království jednoznačně a podrobně uvést oblasti, ve kterých považuje provedení směrnice o pracovní době za chybné.

48. Z článku 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora a související judikatury vyplývá, že každý návrh na zahájení řízení musí uvádět předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů, a že tento popis musí být natolik jasný a přesný, aby umožnil žalovanému připravit si svoji obhajobu a Soudnímu dvoru vykonávat jeho kontrolu.( )

49. Komise v projednávané věci výslovně učinila pokyny ministerstva obchodu a průmyslu předmětem jak své žaloby, tak již předtím odůvodněného stanoviska( ). Jádrem její výhrady, která je obzvlášť jasně vyjádřena v bodech 25 a 30 žaloby, je signál daný pokyny zaměstnavatelům, podle kterého není nutné zajistit, aby jejich pracovníci skutečně využili dobu odpočinku, na kterou mají nárok. Naproti tomu postačuje, aby pracovníkovi, který si ji přeje využít, v tom nebylo bráněno.

50. Za těchto okolností Komise dostatečně konkretizovala to, v čem spatřuje jí uváděné nesplnění povinnosti.

51. Skutečnost, že Komise ve své žalobě odkazuje pouze na článek 249 ES a že nepožaduje odsouzení Spojeného království za porušení článků 3 a 5 směrnice o pracovní době, nemá v této souvislosti žádné důsledky. Řízení pro nesplnění povinnosti totiž směřuje k tomu, aby Soudní dvůr určil, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smlouvy o ES (čl. 226 ES odst. 1 a 228 odst. 1 ES). V případě neprovedení nebo nesprávného provedení směrnice spočívá porušení Smlouvy v porušení čl. 249 odst. 3 ES. Ve své žalobě se Komise opírá právě o toto ustanovení.

52. Je samozřejmé, že z žaloby pro nesplnění povinnosti musí být krom toho patrné, na základě neprovedení nebo chybného provedení kterých ustanovení směrnice došlo k porušení čl. 249 odst. 3 ES. Je rozumné, aby se tak stalo výsledným uvedením ustanovení, o která se jedná v žalobním návrhu. V žádném případě to však není bezpodmínečně nutné. Neboť jak již bylo uvedeno výše, popis předmětu sporu a žalobních důvodů musí být dostatečně jasný a přesný, aby dotčenému členskému státu umožnil přípravu obhajoby a Soudnímu dvoru výkon jeho přezkumu. V projednávané věci ke splnění těchto požadavků stačí odkaz Komise na „nedostatečné provedení práva na denní odpočinek a odpočinek v týdnu“, který se nachází jak v žalobním návrhu samotném, tak i v odůvodnění žaloby. Krom toho i na různých místech žaloby Komise výslovně odkazuje na články 3 a 5 směrnice o pracovní době( ).

c) Předběžné závěry

53. V důsledku toho je žaloba, pokud jde o druhý žalobní důvod, celkově přípustná.

2. K věci samé

54. Druhý žalobní důvod Komise je opodstatněný, pokud sporný obsah oddílu 5 pokynů ministerstva obchodu a průmyslu je v rozporu s cílem, který pro členské státy vyplývá ze článků 3 a 5 směrnice o pracovní době ve spojení s čl. 249 odst. 3 ES.

55. Spor mezi účastníky řízení v zásadě spočívá na otázce, zda je článkům 3 a 5 směrnice o pracovní době učiněno zadost již tehdy, pokud se dotčeným pracovníkům pouze přizná nárok na denní odpočinek nebo odpočinek v týdnu, nebo zda členské státy musí kromě toho uložit zaměstnavatelům závazek výsledku, postarat se o to, že doba odpočinku bude také skutečně dodržována.

a) Hlavní argumenty účastníků řízení

56. Spojené království dovozuje zejména ze znění článků 3 a 5 směrnice o pracovní době, že pracovníkům musí být přiznán jen nárok na jejich doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu („ensure that [...] every worker is entitled to […]“), že ale zaměstnavatelé nemusí zajistit skutečné dodržování dob odpočinku. Na rozdíl od jiných ustanovení směrnice, žádný závazek výsledku z výše uvedených ustanovení nevyplývá. Není možné požadovat po zaměstnavatelích, aby své pracovníky nutili ke skutečnému využití dob odpočinku, na které mají nárok. V tomto smyslu pokyny ministerstva obchodu a průmyslu pouze objasňují meze odpovědnosti zaměstnavatelů.

57. Pro srovnání, Spojené království odkazuje na maximální délku týdenní pracovní doby a noční práce stanovenou v čl. 6 odst. 2 a čl. 8 odst. 1 směrnice o pracovní době, ve kterých byla zvolena výraznější formulace orientovaná na výsledek („ensure that […] does not exceed […]“) než ve zde relevantních ustanoveních článků 3 a 5 směrnice o pracovní době. Krom toho Spojené království vytvořilo paralelu s právní úpravou týkající se mateřské dovolené uvedené v článku 8 směrnice 92/85/ES( ), v jejíž dvou odstavcích je rovněž rozlišováno mezi právním nárokem a závazkem výsledku, přičemž pro pouhý právní nárok je v prvním odstavci tohoto ustanovení uvedena formulace „entitled to“.

58. Komise tyto argumenty Spojeného království opírající se o dikci a legislativní kontext zpochybňuje a poukazuje v tomto ohledu zejména na nejednotnost formulací, kterou je možno konstatovat nejen mezi různými jazykovými verzemi směrnice, ale rovněž v rámci jednoho znění. Má za to, že z čl. 249 odst. 3 ES vyplývá jasná odpovědnost členských států zajistit, aby byla práva pracovníků stanovená ve směrnici o pracovní době, konkrétně práva týkající se minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu účinně zajištěna a uplatňována. Toto musí zajistit zaměstnavatelé prostřednictvím odpovídající organizace v podniku.

59. Komise má za to, že sporný oddíl 5 pokynů ministerstva obchodu a průmyslu vede zaměstnavatele k zavádění praxe, která nesplňuje požadavky směrnice o pracovní době. Zaměstnavatelům je naznačováno, že nemusí zajistit, aby jejich pracovníci skutečně využívali jim přiznané doby odpočinku. Tyto pokyny přinejmenším odrazují zaměstnavatele, aby to zajistili.

b) Posouzení

60. Podle článků 3 a 5 směrnice o pracovní době členské státy přijmou nezbytná opatření, aby každý pracovník měl nárok na minimální denní odpočinek po dobu jedenácti po sobě jdoucích hodin během dvaceti čtyř hodin a za každé období sedmi dnů minimální nepřetržitý odpočinek v délce 24 hodin a navíc jedenáctihodinový denní odpočinek stanovený v článku 3.

61. Nad rámec tohoto pravidla ani znění článků 3 a 5, ani systematika směrnice o pracovní době neobsahuje podrobnější údaje definující konkrétní požadavky, které členské státy musí uložit zaměstnavatelům, aby cíl Společenství poskytnout minimální dobu denního odpočinku a odpočinku v týdnu byl efektivně splněn.

62. Formulace různých ustanovení směrnice o pracovní době se podstatně liší v jednotlivých jazykových verzích a i v rámci jednotlivých jazykových verzí jsou značně nejednotné. Anglické znění tak v článcích 3, 4, 5 a 7 směrnice trvale používá výraz „is entitled to“, což může ukazovat, že se jedná o pouhý právní nárok pracovníka. Naproti tomu francouzské, italské a portugalské znění používají ve stejných článcích výraz „bénéficie“ (ve francouzštině), „benefici“ (v italštině) nebo „beneficiem“ (v portugalštině), které do němčiny lze přeložit výrazem „genießen“ (požívat) nebo „zugute kommen“ (mít prospěch), což tedy může být chápáno ve smyslu závazku výsledku. Krom toho ještě v jiných jazykových verzích není použití terminologie jednotné, ani pokud jde o různá ustanovení týkající se doby odpočinku (články 3, 4, 5 a 7 směrnice). Německá verze tak například v článcích 3, 4 a 5 směrnice obashuje výraz „gewährt wird“ (bude poskytnuto), naproti tomu v článku 7 směrnice je uveden výraz „erhält“ (obdrží). Ve španělském znění je v článcích 3 a 5 použit výraz „disfruten“, zatímco článek 4 téže směrnice uvádí „tengan derecho a disfrutar“ a její článek 7 „dispongan“. Podobně nejednotně používá nizozemská jazyková verze v článcích 3 a 5 slovo „genieten“, v článku 4 slovo „hebben“ a v článku 7 výraz „wordt toegekend“.

63. Tento obecný nedostatek jednotnosti užívání jazyka je možné vysvětlit také tím, že směrnice o pracovní době ke stanovení maximální hranice pro týdenní pracovní dobu a noční práci v čl. 6 odst. 2 a v čl. 8 odst. 1 nepoužívá stejné formulace jako při stanovení minimálních dob odpočinku. V této oblasti je stanoveno, že členské státy jsou povinny přijmout opatření nezbytná k tomu, aby délky týdenní pracovní doby a noční práce nepřekračovaly maximální doby stanovené v této oblasti( ).

64. V rozporu s tvrzeními Spojeného království, z rozdílně použitých pojmů nevyplývá žádný kvalitativní rozdíl mezi jednak ustanoveními článků 6 a 8 směrnice o pracovní době, a jednak ustanoveními sporných článků 3 a 5. Proti takovému rozdílu svědčí zejména osmý bod odůvodnění směrnice o pracovní době, ve kterém jsou vedle sebe v souvislosti se stanovením stejného cíle jedním dechem uvedeny minimální doby odpočinku a maximální délka pracovní doby: Obě slouží k zajištění bezpečnosti a zdraví pracovníků.

65. Ve světle tohoto cíle( ) musí být rovněž zkoumán rozsah povinností členských států, které pro ně vyplývají z článků 3 a 5 směrnice o pracovní době týkajících se minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu. Jak již bylo zmíněno( ), z ustálené judikatury vyplývá, že jak ustanovení týkající se maximální délky pracovní doby, tak i ustanovení týkající se minimálních doby odpočinku představují pravidla sociálního práva Společenství, kterým přísluší zvláštní význam, z nichž musí mít prospěch každý pracovník, coby minimálního požadavku nutného k zajištění ochrany jeho bezpečnosti a zdraví( ). Skutečná účinnost práv, která jsou pracovníkům poskytnuta směrnicí o pracovní době, musí být zajištěna v plném rozsahu, což nutně vytváří povinnost členských států zajistit dodržování všech minimálních požadavků stanovených touto směrnicí( ).

66. K dosažení účinné ochrany bezpečnosti a zdraví pracovníků je nezbytné, aby jim byly stanovené minimální doby odpočinku také skutečně poskytnuty( ). To předpokládá zejména to, že pracovníkům je jejich zaměstnavatelem umožněno skutečně využít dob odpočinku, na které mají nárok, aniž by jim v tom bylo bráněno například z důvodu praktických překážek( ).

67. Za normálních podmínek je zajisté nepřiměřené či dokonce nemožné požadovat po zaměstnavateli, aby své pracovníky nutil využívat doby odpočinku, na které mají nárok. Komise to ostatně také při jednání připustila. V souladu s tím Spojené království správně poukazuje na to, že v neposlední řadě z praktických důvodů nemůže být odpovědnost zaměstnavatelů za dodržování dob odpočinku neomezená.

68. Zaměstnavatel se nicméně v žádném případě nemůže omezit na čistě pasivní úlohu a poskytnout doby odpočinku pouze těm pracovníkům, kteří o ni výslovně požádají, nebo ji dokonce prosadí soudní cestou. Ne teprve hrozící procesní riziko, nýbrž již nebezpečí učinit se v rámci podniku vyžadováním dob odpočinku neoblíbeným by mohlo značně ztížit efektivní využívání těchto zaručených práv k ochraně bezpečnosti a zdraví pracovníků.

69. Naopak, je povinností zaměstnavatele postarat se o to, aby v jeho podniku vzniklo klima, ve kterém budou minimální doby odpočinku stanovené právem Společenství také skutečně dodržovány. Není pochyb, že to především vyžaduje, aby v rámci organizace dotčeného podniku bylo vůbec počítáno s odpovídajícími dobami práce a odpočinku. Krom toho je rovněž třeba, aby uvnitř podniku bylo v praxi běžné, že nárok pracovníka na odpočinek neexistuje pouze na papíře, ale může být skutečně vykonáván. Zejména nesmí vznikat žádný faktický tlak, který by pracovníka odrazoval od využívání jeho dob odpočinku. Je přitom nepodstatné, zda takovýto tlak vychází od zaměstnavatele – například prostřednictvím jím vyžadovaných požadavků na výkon –, nebo zda vyplývá z toho, že část zaměstnanců sama nevyužívá doby odpočinku, na které mají nárok, a že ostatní pracovníci jsou tak vystaveni kolektivnímu tlaku chovat se stejným způsobem.

70. Na základě výše uvedených úvah se sporné části pokynů ministerstva obchodu a průmyslu jeví přinejmenším jako nejasné. První část věty oddílu 5 pokynů sice ukládá zaměstnavatelům povinnost zajistit, aby pracovníci mohli využít své doby odpočinku. Nicméně druhá část uvedené věty dodává, že zaměstnavatelé nejsou povinni zajistit, že pracovníci skutečně těchto dob využijí. Při souvislém čtení těchto výroků – také v souvislosti se zbývajícím obsahem pokynů( ) – nelze v žádném případě vyloučit, že pokyny mohou vybízet zaměstnavatele k zaujetí zcela pasivního postoje, který by byl neslučitelný s cíli směrnice. Naproti tomu může vzniknout dojem, že již takové jednání zaměstnavatele postačuje k tomu, aby se choval v souladu s právem. Jak již ale bylo uvedeno, úloha stanovená zaměstnavatelům se právě nemůže omezit na takový pasivní postoj, ale musí rovněž zahrnovat povinnost vytvořit pracovní atmosféru, která pracovníky vybízí k využívání dob odpočinku, na které mají nárok.

71. Tím, že Spojené království zařadilo do pokynů ministerstva obchodu a průmyslu uvedené přinejmenším nejasné části, porušilo svoji povinnost přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění, aby všichni pracovníci mohli využívat minimální doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu ve smyslu článků 3 a 5 směrnice o pracovní době.

72. Skutečnost, že pokyny možná mají pro zaměstnavatele a pracovníky pouze hodnotu doporučení, a jsou tedy právně nezávazné nemění nic na výše uvedeném( ). Neboť jak již Soudní dvůr rozhodl( ), veškerá jednání orgánu státu, i opatření která nejsou kogentní povahy mohou ovlivnit chování občanů v tomto státě, a tím zmařit dosažení cílů Společenství. To platí rovněž pro dosažení cílů směrnice, které jsou podle čl. 249 odst. 3 ES závazné pro každý členský stát, kterému je směrnice určena.

73. Závazek členského státu přitom také není vyčerpán povinností vyplývající pro zákonodárce řádně provést směrnici do vnitrostátního práva. Naopak vzhledem k obecné povinnosti loajality vyplývající pro členské státy z článku 10 ES zahrnuje tento závazek rovněž povinnost zajistit použití vnitrostátního práva v souladu s právem Společenství, které podléhají všichni nositelé veřejné moci( ). Nejasnými doporučeními svých veřejných orgánů nesmí členský stát vytvářet nebezpečí, že by praktické použití jeho vnitrostátního práva odporovalo cílům směrnice.

74. S ohledem na výše uvedené úvahy je také druhý žalobní důvod Komise opodstatněný.

V – K nákladům řízení

75. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spojené království nemělo ve věci úspěch, je namístě posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení( ).

VI – Závěry

76. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

„1) Spojené království Velké Británie a Severního Irska nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 249 odst. 3 ES provést směrnici Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby

– tím, že v rozporu s čl. 17 odst. 1 směrnice 93/104 přijalo ustanovení čl. 20 odst. 2 Working Time Regulations ve znění ze dne 17. listopadu 1990, podle kterého se v případě, kdy je pouze část pracovní doby měřena, předem určena nebo nemůže být určena samotným pracovníkem, použije maximální délka týdenní pracovní doby a noční práce pouze na tuto část pracovní doby, a

– tím, že v rozporu s cíli článků 3 a 5 směrnice zachovalo oficiální pokyny k Working Time Regulations, podle kterých zaměstnavatelé musí zabezpečit pouze to, že si pracovníci mohou své doby denního odpočinku a odpočinku v týdnu vybrat, nejsou ale povinni ověřovat, že tak skutečně učiní.

2) Spojenému království Velké Británie a Severního Irska se ukládá náhrada nákladů řízení.“