STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

přednesené dne 31. ledna 2019( )

Věc C‑704/17

D. H.

další účastník řízení:

Ministerstvo vnitra

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Nejvyšším správním soudem (Česká republika)]

„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Listina základních práv Evropské unie – Články 6 a 47 – Společná politika v oblasti azylu a doplňkové ochrany – Směrnice 2013/33/EU – Článek 9 – Záruky pro žadatele o mezinárodní ochranu v zajištění – Soudní přezkum takových rozhodnutí – Právo na účinné prostředky nápravy – Vnitrostátní pravidla, podle kterých se soudní přezkum po propuštění žadatelů o mezinárodní ochranu zastavuje“





1. Prostřednictvím této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce žádá Nejvyšší správní soud (Česká republika) Soudní dvůr o poskytnutí vodítek k výkladu ustanovení směrnice 2013/33/EU( ), která stanoví záruky pro žadatele o mezinárodní ochranu, kteří byli na základě rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů zajištěni. Předkládající soud se snaží zjistit, zda tato směrnice vykládaná ve spojení s Listinou základních práv Evropské unie( ), zejména právy na svobodu a bezpečnost a na účinné prostředky nápravy zakotvenými v Listině, brání vnitrostátním pravidlům, podle kterých musí být řízení, jehož předmětem je přezkum rozhodnutí o zajištění, zastaveno, pokud byla dotyčná osoba ze zajištění propuštěna.

2. K zodpovězení otázky položené předkládajícím soudem je mimo jiné třeba, aby Soudní dvůr posoudil základní právo na účinné prostředky nápravy spolu se zásadami rovnocennosti a efektivity, které jsou obecnými zásadami unijního práva, v souvislosti s vnitrostátní procesní autonomií.

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“)

3. Článek 5 odst. 1 EÚLP( ) stanoví, že „každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost“. Článek 5 odst. 4 uvádí, že „každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné“. Podle čl. 5 odst. 5 „každý, kdo byl zatčen nebo zadržen v rozporu s ustanoveními tohoto článku, má nárok na odškodnění“.

Unijní právo

Listina

4. Článek 6 stanoví, že „každý má právo na svobodu a osobní bezpečnost“( ). Zbývající ustanovení článku 5 EÚLP nejsou specificky převzata.

5. Článek 47 odst. 1 uvádí, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem( ).

6. Podle čl. 51 odst. 1 jsou ustanovení Listiny určena členským státům, „výhradně pokud uplatňují právo Unie“.

7. Článek 52 odst. 1 stanoví, že „každé omezení výkonu práv a svobod uznaných [L]istinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává [Evropská unie], nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého“. Článek 52 odst. 3 uvádí, že „pokud [L]istina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným [EÚLP], jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá [EÚLP]. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu“. Článek 52 odst. 7 stanoví, že soudy Evropské unie a členských států „náležitě přihlížejí“ k „vysvětlením vypracovaným jako pomůcka pro výklad [L]istiny“( ).

8. Vysvětlení objasňují, že „práva uvedená v článku 6 odpovídají právům zaručeným článkem 5 EÚLP a v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny mají stejný smysl a rozsah“. Z toho vyplývá, že „omezení, která na [tato práva] mohou být oprávněně uvalena, nesmějí překročit meze povolené [...] EÚLP“. Ve vysvětleních se uvádí, že ochrana zaručená v článku 47 Listiny je širší než ochrana zakotvená v článku 13 EÚLP, neboť je zaručeno právo na účinnou soudní ochranu.

Směrnice 2013/32

9. Článek 26 odst. 2 směrnice 2013/32 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany( ) stanoví, že „je-li žadatel o mezinárodní ochranu zajištěn, členské státy zajistí možnost rychlého soudního přezkumu podle směrnice 2013/33“.

Směrnice 2013/33

10. V bodech odůvodnění směrnice 2013/33 se mimo jiné uvádí:

– Evropská rada přijala Stockholmský program( ), který znovu potvrdil závazek vytvořit společný prostor ochrany a solidarity na základě společného azylového řízení a jednotného statusu osob, kterým byla přiznána mezinárodní ochrana, založeného na přísných normách ochrany a na spravedlivých a účinných řízeních (bod 5 odůvodnění).

– Při zacházení s žadateli o mezinárodní ochranu jsou členské státy vázány závazky vyplývajícími z nástrojů mezinárodního práva, ke kterým přistoupily (bod 10 odůvodnění).

– Zajištění žadatelů by mělo být možné pouze v jasně vymezených výjimečných případech stanovených směrnicí 2013/33 a v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti, pokud jde o způsob i účel zajištění; zajištěný žadatel o mezinárodní ochranu by měl mít účinný přístup k příslušným procesním zárukám, jako jsou opravné prostředky k vnitrostátnímu soudnímu orgánu (bod 15 odůvodnění), a

– směrnice 2013/33 dodržuje základní lidská práva a ctí zásady uznávané zejména Listinou; jejím cílem je podpořit uplatňování mimo jiné článků 6 a 47 Listiny a tato směrnice musí být odpovídajícím způsobem provedena (bod 35 odůvodnění).

11. Článek 2 obsahuje následující definice. „Žádostí o mezinárodní ochranu“ se rozumí „žádost o ochranu členským státem podaná státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti, u níž lze předpokládat, že žadatel usiluje o získání postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany, a ve které nežádá výslovně o jinou formu ochrany, jež nespadá do oblasti působnosti [směrnice 2011/95], a o niž lze požádat samostatně“( ). „Žadatelem“ se rozumí „státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, kteří učinili žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto“( ). Konečně „zajištěním“ se rozumí „zadržování žadatele členským státem na určitém místě, kde je žadatel zbaven svobody pohybu“( ).

12. Článek 3 uvádí, že se směrnice 2013/33 vztahuje na „všechny státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, kteří na území, včetně na jeho hranicích, v teritoriálních vodách nebo tranzitním prostoru členského státu učiní žádost o mezinárodní ochranu, po dobu, po kterou jsou oprávněni zůstat na území členského státu jakožto žadatelé […]“.

13. Podle článku 4 mohou členské státy zavést nebo zachovat příznivější úpravu podmínek přijetí žadatelů.

14. Článek 8 stanoví hmotněprávní podmínky zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu. Žadatelé mohou být zajištěni pouze v případech stanovených v čl. 8 odst. 3. Konkrétně čl. 8 odst. 3 písm. d) umožňuje členským státům zajistit žadatele o mezinárodní ochranu v rámci řízení o navrácení podle směrnice 2008/115/ES( ) „za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění“, a mohou-li dotyčné členské státy „na základě objektivních kritérií, včetně skutečnosti, že daný žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel činí žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení“. Důvody zajištění se stanoví ve vnitrostátním právu.

15. Článek 9 je nadepsán „Záruky pro zajištěné žadatele“. Tento článek stanoví:

„1. Žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3.

[…]

2. Zajištění žadatele nařizují písemně soudní či správní orgány. Příkaz k zajištění musí obsahovat odůvodnění po skutkové i právní stránce.

3. V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány, zajistí členské státy, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku příslušného řízení. Členské státy za tímto účelem stanoví ve vnitrostátním právu lhůtu pro provedení přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední nebo přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele.

Je-li zajištění shledáno v rámci soudního přezkumu jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn.

4. Zajištění žadatelé jsou neprodleně písemně informováni o důvodech zajištění a o postupech, jakými mohou podle vnitrostátního práva příkaz k zajištění napadnout, a o možnosti požádat o bezplatnou právní pomoc a zastupování, a to v jazyce, jemuž rozumějí nebo o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumějí.

5. Zajištění přezkoumává v přiměřených časových odstupech soudní orgán z moci úřední nebo na žádost dotyčného žadatele a činí tak zejména vždy při jeho prodlužování, nebo jakmile to vyžadují okolnosti či jsou k dispozici nové informace, které mohou mít vliv na zákonnost zajištění.

6. V případech soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění podle odstavce 3 zajistí členské státy žadatelům přístup k bezplatné právní pomoci a zastupování. Tato bezplatná právní pomoc a zastupování musí zahrnovat alespoň vypracování požadovaných procesních dokumentů a účast na jednání před soudem jménem žadatele.

[…]“

Vnitrostátní právní úprava

16. Předkládající soud uvádí, že do 14. srpna 2017 bylo podle ustanovení o soudním přezkumu rozhodnutí o zajištění obsažených v § 46a odst. 6 až 9 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, možné, aby žadatelé podali proti rozhodnutí o zajištění ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení rozhodnutí žalobu. Krajský soud (Česká republika) – soud prvního stupně – byl povinen o žalobě rozhodnout do sedmi pracovních dnů ode dne doručení správního spisu soudu. Proti tomuto rozhodnutí byla přípustná kasační stížnost k předkládajícímu soudu.

17. S účinností od 15. srpna 2017 bylo znění § 46a odst. 9 zákona č. 325/1999 o azylu novelizováno zákonem č. 222/2017 Sb. Podle novelizovaného znění § 46a odst. 9( ) (podle informací obsažených v předkládacím rozhodnutí) v případě, že je žadatel o udělení mezinárodní ochrany propuštěn před vydáním rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění musí soud probíhající řízení o žalobě automaticky zastavit. O ukončení zajištění žadatele příslušné orgány neprodleně informují soud, který žalobu projednává. Tato pravidla platí jak pro řízení v prvním stupni, tak obdobně i pro řízení o kasační stížnosti před předkládajícím soudem.

Skutkový stav, řízení a předběžná otázka

18. Dne 20. března 2017 bylo zjištěno, že D. H. pobývá na území České republiky bez platného cestovního dokladu a jakéhokoliv oprávnění k pobytu. Bylo mu uloženo správní vyhoštění se zákazem vstupu na území a za účelem vyhoštění byl zajištěn. Následně D. H. požádal o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky. Rozhodnutím ze dne 28. března 2017 příslušné orgány dále zajistily dotyčného z důvodu, že podal žádost o udělení mezinárodní ochrany pouze s cílem legalizovat si pobyt a vyhnout se vyhoštění z České republiky (dále jen „rozhodnutí o zajištění“).

19. D. H. podal proti tomuto rozhodnutí žalobu ke krajskému soudu. Dne 4. července 2017 krajský soud žalobu D. H. zamítl jako nedůvodnou. Dne 16. srpna 2017, tedy den po nabytí účinnosti dotčeného vnitrostátního ustanovení, napadl D. H. tento rozsudek kasační stížností u předkládajícího soudu.

20. V mezidobí vzal D. H. dne 5. dubna 2017 žádost o udělení mezinárodní ochrany zpět. Následně byl propuštěn a dne 5. května 2017 dobrovolně opustil Českou republiku a vycestoval do Běloruské republiky. Příslušné orgány informovaly předkládající soud o propuštění dotyčného a v souladu s dotčeným vnitrostátním ustanovením navrhly, aby řízení o kasační stížnosti bylo zastaveno.

21. Za těchto okolností pokládá předkládající soud následující otázku:

„Brání výklad čl. 9 směrnice […] 2013/33 […] ve spojení s čl. 6 a 47 Listiny […] takové vnitrostátní právní úpravě, která znemožňuje [předkládajícímu soudu] přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění propuštěn?“

22. Písemná vyjádření předložily Česká republika a Komise. Věc byla přidělena velkému senátu. Navzdory zjevnému významu dotčených otázek se nekonalo jednání.

Posouzení

Přípustnost

23. Podle ustálené judikatury platí, že v řízení na základě článku 267 SFEU vnitrostátní soud, který jako jediný zná přímo skutkové okolnosti věci, může s ohledem na její zvláštnosti nejlépe posoudit nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku. Jestliže se otázky položené vnitrostátním soudem týkají výkladu unijního práva, je tedy Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout.

24. D. H. byl ze zajištění propuštěn (a následně opustil území České republiky). Vyvstává tedy otázka, kterou Soudní dvůr posoudí z úřední povinnosti, zda předkládající soud žádá o obecné stanovisko, nebo o poskytnutí vodítka k hypotetické otázce, což by žádost o rozhodnutí o předběžné otázce činilo nepřípustnou( ).

25. Podle mého názoru tomu tak není. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že rozhodnutí o zajištění jako takové nebylo zrušeno a že podle vnitrostátní právní úpravy musí žadatel dosáhnout zrušení rozhodnutí o zajištění před tím, než podá návrh na přiznání nároku na náhradu škody způsobené nezákonným zajištěním. Předkládající soud má za to, že automatické zastavení řízení odepírá takovým žadatelům právo na takovouto náhradu škody. Česká vláda s tímto názorem nesouhlasí.

26. Není úkolem Soudního dvora vyjadřovat se k použitelnosti vnitrostátních ustanovení relevantních pro řešení sporu v původním řízení. V rámci rozdělení pravomocí mezi unijními soudy a vnitrostátními soudy je naopak úkolem Soudního dvora vzít v úvahu právní kontext, do něhož spadá předběžná otázka, tak jak je vymezen v předkládacím rozhodnutí( ). Soudní dvůr však má pravomoc poskytnout vnitrostátnímu soudu veškeré prvky výkladu vztahující se k unijnímu právu, které mu umožní posoudit slučitelnost vnitrostátního práva s unijním právem ve věci, jež mu byla předložena( ).

27. Vzhledem k tomu, že je stále možné, že D. H. bude chtít pokračovat v řízení směřujícím ke zrušení rozhodnutí o jeho zajištění, a že předkládající soud je názoru, že odpověď, kterou Soudní dvůr podá na předloženou otázku, je relevantní pro posouzení předkládajícího soudu v původním řízení, mám za to, že by Soudní dvůr měl tuto otázku přezkoumat.

Obecné poznámky

28. Je nesporné, že D. H. podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, a je tudíž žadatelem ve smyslu směrnice 2013/33( ). Sporu není ani o tom, že v důsledku rozhodnutí o zajištění byl dotyčný zajištěn ve smyslu čl. 2 písm. h) této směrnice.

29. Předkládající soud vysvětluje, že zatímco se znění vnitrostátní právní úpravy účinné před 15. srpnem 2017 použilo na řízení o žalobě D. H. v prvním stupni, kterou bylo napadeno rozhodnutí o zajištění, novelizované znění tohoto ustanovení, jež vyžaduje automatické zastavení řízení, se nyní použije na řízení u předkládajícího soudu.

30. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda článek 9 směrnice 2013/33 brání dotčenému vnitrostátnímu ustanovení. Předkládající soud si je chvályhodně vědom toho, že je v případě nutnosti odpovědný za zajištění plného účinku uvedené směrnice, aniž by čekal na odstranění dotčeného vnitrostátního ustanovení legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem( ). Je si stejně tak vědom toho, že je povinen vykládat tato ustanovení v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu směrnice 2013/33, aby tak dosáhl výsledku jí zamýšleného( ), zajistil účinnost dotčené směrnice a výsledek u něj probíhajícího řízení byl v souladu s cílem sledovaným touto směrnicí( ). Předkládající soud zdůrazňuje, že se dotčené vnitrostátní ustanovení, jež vyžaduje automatické zastavení řízení, použije na všechna řízení, tedy jak na řízení v prvním stupni, tak na řízení o opravném prostředku.

31. Uplatňují-li správní či soudní orgány členských států vnitrostátní předpisy přijaté k provedení směrnice 2013/33, jednají v oblasti působnosti unijního práva, a uplatňují tak právo Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny( ). Jsou tudíž povinny dodržovat základní práva na svobodu a na účinnou soudní ochranu zakotvená v článcích 6 a 47 Listiny.

32. Pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným EÚLP, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva( ). Vysvětlení k Listině uvádějí, že článek 6 odpovídá článku 5 EÚLP, kdežto článek 47 Listiny rozvíjí článek 13 EÚLP( ). Zaručená minimální úroveň ochrany práv musí být tedy stanovena nejen odkazem na znění EÚLP( ), ale také mimo jiné odkazem na judikaturu štrasburského soudu( ).

33. Soudní dvůr musí v zásadě posoudit dvě otázky. Zaprvé, jaký je rozsah práva na přístup k soudnímu přezkumu zákonnosti zajištění podle článku 9 směrnice 2013/33? Zadruhé, v jaké míře se uplatní stejné podmínky na řízení o opravném prostředku, jejichž předmětem je přezkum zákonnosti takovéhoto zajištění, jaké se použijí na soudní přezkum v prvním stupni?

Soudní přezkum zákonnosti zajištění: článek 9 směrnice 2013/33

34. Článek 8 směrnice 2013/33 upravuje přísné hmotněprávní podmínky správního zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu. Článek 9 pak stanoví řadu důležitých záruk pro zajištěné žadatele. K těmto zárukám patří i ta, že dotyčná osoba by měla být zajištěna, pouze pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3 této směrnice (čl. 9 odst. 1). Předkládací rozhodnutí v tomto směru nic výslovně neuvádí, ale vše nasvědčuje tomu, že D. H. byl zajištěn na základě čl. 8 odst. 3 písm. d)( ).

35. V případě zajištění žadatele mu musí být umožněn rychlý soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí o zajištění( ). Jsou mu poskytnuty důležité doplňkové procesní záruky: právo na informace o důvodech jeho zajištění a o postupech, jakými může příkaz k zajištění napadnout( ), a o možnosti požádat o bezplatnou právní pomoc a zastupování( ), a to v jazyce, jemuž rozumí. Je-li zajištění žadatele shledáno jako nezákonné, musí být neprodleně propuštěn.

36. Vzhledem k tomu, že ustanovení článku 9 směrnice 2013/33 musí být vykládána ve světle článků 6 a 47 Listiny a ustanovení EÚLP, na která Listina odkazuje, je vhodné nejprve připomenout normy ochrany stanovené EÚLP.

37. Článek 5 odst. 1 EÚLP stanoví, že nikdo nesmí být zbaven svobody kromě zvláštních případů vyjmenovaných v této Úmluvě, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem. Článek 5 odst. 4 uvádí, že každý, kdo byl zbaven svobody, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné( ). Hlavním účelem tohoto soudního přezkumu je zjevně umožnit osobě zbavené svobody uplatnit právo na svobodu. Je-li zbavení svobody nezákonné, samozřejmě by nemělo pokračovat.

38. Nicméně následky ani účinky nezákonného zajištění nezaniknou jako mávnutím kouzelného proutku, jakmile se otevře brána detenčního zařízení a zajištěný vyjde na svobodu. Rozhodnutí soudu, že dotyčná osoba byla zajištěna nezákonně, je rozhodnutím, že dotyčný neměl strávit všechny tyto dny nebo týdny zavřený. Nic na světě mu tento čas, jejž mohl strávit na svobodě, nevrátí. Soudy však mohou určit a prohlásit, že zajištění bylo nezákonné. Právní situace je tím napravena. To může být důležité do budoucna pro případ, že dotyčný bude muset vyplnit formulář týkající se jeho minulosti nebo když o něm úřední osoba nebo potenciální zaměstnavatel provede internetovou rešerši. Může to samo o sobě poskytnout určité zadostiučinění: oficiální uznání spáchané chyby a bezpráví. Dotyčná osoba si rovněž může přát podniknout další kroky a domáhat se náhrady za tyto ztracené dny nebo týdny. Článek 5 odst. 5 EÚLP tedy jasně a jednoznačně uvádí, že každý, kdo byl obětí zatčení nebo zadržení v rozporu s pravidly stanovenými v odstavcích 1 a 4 tohoto článku, má nárok na odškodnění( ).

39. Pokud jde o právo na soudní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny, Soudní dvůr judikoval, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Soudní dvůr zde zdůraznil, že existence účinného soudního přezkumu sloužícího k zajištění dodržování ustanovení unijního práva je inherentní existenci právního státu( ).

40. Ze znění čl. 9 odst. 3 a 5 směrnice 2013/33 nepochybně vyplývá, že zajištěný žadatel musí mít přístup k soudnímu přezkumu zákonnosti svého zajištění. Trvá toto právo i v případě, že ačkoli řízení, které bylo zahájeno na návrh žadatele během jeho zajištění, stále probíhá, dotyčný byl ze zajištění propuštěn na základě správního rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů?

41. Podle mého názoru zní odpověď na tuto otázku „ano“.

42. Článek 9 odst. 3 začíná slovy „V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány […]“. Toto znění neuvádí „V případech, kdy je žadatel zajištěn“. Důraz je kladen spíše na právní skutečnost, že příslušné vnitrostátní orgány vydaly příkaz k odnětí svobody. Právě touto právní skutečností je třeba se zabývat, neboť jednáním státu bylo omezeno právě toto zákonné právo na svobodu.

43. To je potvrzeno skutečností, že čl. 9 odst. 2 upřesňuje, že „zajištění žadatele nařizují písemně soudní či správní orgány. Příkaz k zajištění musí obsahovat odůvodnění po skutkové i právní stránce“. Předmětem soudního přezkumu je příkaz k zajištění, neboť právě tento příkaz je základem pro odnětí svobody. Je-li v rámci přezkumu uvedeného příkazu „zajištění shledáno jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn“ (čl. 9 odst. 3 poslední věta). Přísnost přezkumu legality příkazu k zajištění je zdůrazněna v bodě 15 odůvodnění směrnice 2013/33, který uvádí, že zajištění žadatelů by mělo být možné pouze v jasně vymezených výjimečných případech a v souladu se zásadou nezbytnosti a přiměřenosti( ).

44. Vše tedy nasvědčuje tomu, že znění článku 9 směrnice 2013/33 potvrzuje mnou navrhovaný výklad.

45. Pokud jde dále o cíle a účel tohoto ustanovení, je přirozeně obvyklým a bezprostředním účelem domáhání se soudního přezkumu legality rozhodnutí o zajištění zrušení příkazu k zajištění, aby dotyčná osoba mohla být propuštěna na svobodu. Následky a účinky zajištění jsou však stejné, ať k propuštění ze zajištění dojde na základě následného správního rozhodnutí vydaného příslušnými orgány nebo jako výsledek rozhodnutí soudu, kterým se zrušuje původní příkaz k zajištění.

46. Výklad směrnice v tom smyslu, že jakmile dotyčná osoba již není zajištěna, není již nadále chráněna, by vedl k podivným anomáliím. Lze to doložit na dvou příkladech.

47. Předpokládejme, že by dva žadatelé o mezinárodní ochranu, A a B, byli oba zajištěni příslušnými orgány z důvodů, které nejsou podle čl. 8 odst. 3 směrnice 2013/33 dovoleny. Oba by podali návrhy na soudní přezkum. Po dvou týdnech by si orgány uvědomily svou chybu, pokud jde o osobu A, a propustily by ji ráno v patnáctý den zajištění. Osoba B by byla nadále zajištěna. V tentýž den odpoledne by byly oba návrhy projednány soudem provádějícím přezkum takových návrhových žádání. Kdyby propuštěním ze zajištění zanikla práva plynoucí ze směrnice, bylo by řízení ve věci osoby A zastaveno, zatímco osoba B by dosáhla rozhodnutí, které by zrušilo příkaz k zajištění, nařídilo její neprodlené propuštění ze zajištění totéž odpoledne a umožnilo jí domáhat se náhrady škody vzniklé nezákonným zajištěním. Pouhých šest hodin dělí od sebe okamžiky, kdy A a B znovu získají svobodu. Obě osoby byly zajištěny nezákonně po více než dva týdny. Přesto na základě restriktivního výkladu článku 9 v tom smyslu, že se vztahuje pouze na žadatele skutečně zajištěné v době, kdy jsou jejich případy projednávány, je osoba A zbavena veškeré soudní ochrany.

48. Případně předpokládejme, že je žadatel C zajištěn příslušnými vnitrostátními orgány. Jde o záměnu totožnosti – ačkoli je dotyčný skutečně žadatelem o mezinárodní ochranu, není ve skutečnosti osobou D, kterou chtěly orgány zajistit, a nejsou dány žádné právní důvody podle směrnice k jeho zajištění. Žadatel C podá návrh na soudní přezkum. Před projednáním jeho návrhu (kdy stále důrazně protestuje, že není osobou D) je vyhoštěn. Není tedy již nadále zajištěn. Z restriktivního výkladu článku 9 vyplývá, že jelikož byl dotyčný žadatel „propuštěn“ (jeho vyhoštěním), nemůže se u soudů domáhat ochrany.

49. Pokud by příslušné orgány mohly vyjmout osobu, kterou zajistily na základě článku 8 směrnice 2013/33, z oblasti působnosti a ochrany podle článku 9 směrnice pouhým přijetím následného správního rozhodnutí o jejím propuštění (a poté uplatněním takového automatického opatření spočívajícího v zastavení řízení, o jaké jde ve věci v původním řízení), existovala by velmi reálná možnost zneužití. Bylo by možné, aby orgány tím, že postupně zajistí, propustí, znovu zajistí a znovu propustí žadatele o mezinárodní ochranu, docílily toho, že dotyčný nikdy nebude moci dosáhnout soudního přezkumu příkazu či příkazů k zajištění.

50. Tímto netvrdím, že k tomu skutečně dochází. Raději odkážu na historický příklad ze Spojeného království týkající se nepříliš šťastného zákona Parlamentu přijatého v době, kdy vrcholil boj sufražetek za získání volebního práva žen. Aktivistky byly uvězněny za spáchání drobných škod na majetku nebo za bránění policii ve výkonu služebních povinností. Ve vězení zahájily hladovku a byly poměrně brutálně nuceny k jídlu. Přízeň veřejnosti se začala klonit na jejich stranu. Liberální vláda Stanleyho Baldwina přišla s nápadem. Proč namísto nuceného krmení sufražetek ve vězení je podmínečně nepropustit, jakmile dosáhnou určitého stupně slabosti kvůli nedostatku jídla? Jakmile začaly znovu jíst a nabyly sil, mohly být znovu zatčeny a uvězněny. Tak vláda přijala Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 [zákon o výkonu trestu (dočasné propuštění z důvodu špatného zdravotního stavu) z roku 1913]. Uvedený zákon se rychle dostal do povědomí pod přízviskem „The Cat and Mouse Act“ (zákon o kočce a myši), neboť krutá podobnost s kočkou, která si hraje s kořistí, předtím než ji usmrtí, byla víc než očividná. Za okolností projednávané věci je jasné, že možnost zneužití existuje.

51. Rovněž připomínám, že předkládající soud uvedl, že soudní rozhodnutí zrušující rozhodnutí o zajištění je nezbytným předpokladem pro přiznání nároku na náhradu škody způsobené nezákonným zajištěním. Podotýkám, že česká vláda v písemném vyjádření nesouhlasí s tím, že se situace podle vnitrostátního práva jeví nutně takto; nebudu se vyjadřovat k tomu, zda uvedená vláda nebo Nejvyšší správní soud správně vykládá vnitrostátní právo. Pouze uvedu dvě obecné poznámky.

52. Zaprvé účelem záruk stanovených článkem 9 je provést přezkum důvodů zajištění stanovených v čl. 8 odst. 3 s cílem zajistit nejen to, aby žadatelé byli propuštěni, pokud tyto důvody nemohou být prokázány, ale také odradit od svévolného porušení práva žadatele na svobodu( ). Vzhledem k tomu, že uvedené ustanovení musí být vykládáno ve světle základních práv zakotvených v článcích 6 a 47 Listiny, svědčí to ve prospěch nerestriktivního výkladu. Naproti tomu opačný výklad by podle mého názoru byl v rozporu s těmito základními právy( ).

53. Zadruhé mám za to, že judikatura Soudního dvora týkající se zájmu osoby na pokračování řízení poskytuje v tomto směru užitečné vodítko. Soudní dvůr tak v souvislosti s individuálními omezujícími opatřeními přijatými Radou v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky rozhodl, že žadatel má nadále zájem na zrušení daného aktu zejména tehdy, když shledání protiprávnosti může důvodně sloužit jako základ pro budoucí žalobu na náhradu majetkové či nemajetkové újmy( ), jež mu vznikla v důsledku sporného aktu( ). I při neexistenci vyhlídky na přiznání finanční náhrady škody by žadatel mohl mít nemajetkový zájem na pokračování řízení, a to z důvodu, že by potenciální zrušení mohlo představovat určitou formu náhrady nemateriální újmy, která mu vznikla v důsledku protiprávnosti předmětného aktu( ).

54. Mám za to, že zásady stanovené v uvedené judikatuře mohou být do značné míry uplatněny na takovou situaci, o jakou jde v projednávané věci, kdy dotyčná osoba utrpěla zásah do svého základního práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny. Jsem proto názoru, že článek 9 směrnice 2013/33 pouze neumožňuje žadateli, který je stále ještě zajištěn, obrátit se na soudy za účelem soudního přezkumu. Rovněž poskytuje žadateli, který byl zajištěn, ale následně na základě správního příkazu propuštěn, možnost dosáhnout prohlášení, že jeho zajištění bylo nezákonné. V tomto směru není relevantní, zda takovéto prohlášení poskytuje morální zadostiučinění za utrpěné bezpráví nebo zda slouží jako odrazový můstek pro podání žaloby na náhradu škody vzniklé nezákonným zajištěním.

55. Konečně připomínám, že předkládající soud objasnil, že dotčené vnitrostátní ustanovení stanoví automatické zastavení řízení, čímž vylučuje soudní přezkum správního rozhodnutí o zajištění, a to i v prvním stupni. Předkládající soud vyjadřuje názor, že takovéto opatření je neslučitelné s čl. 9 odst. 3 směrnice 2013/33, a já s tím naprosto souhlasím. Mám za to, že ustanovení, jehož praktickým účinkem je ve skutečnosti vyloučit pravomoc soudů k výkonu přezkumu, je jen stěží slučitelné se základním předpokladem vlády práva v rámci Evropské unie.

56. Mám tudíž za to, že by obecně měla být otázka položená předkládajícím soudem zodpovězena tak, že článek 9 směrnice 2013/33 brání takovému vnitrostátnímu pravidlu, o jaké jde v původním řízení, podle kterého vnitrostátní soudy musí automaticky zastavit soudní řízení zahájené na návrh žadatele o mezinárodní ochranu s cílem napadnout vůči němu vydané rozhodnutí o zajištění, je-li dotyčný na základě následného správního příkazu ze zajištění propuštěn před vydáním rozhodnutí soudu.

Soudní přezkum zákonnosti zajištění: opravné prostředky

57. V tomto řízení bylo rozhodnutí o zajištění D. H. soudně přezkoumáno v prvním stupni před nabytím účinnosti novelizovaného znění §46a odst. 9 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.

58. Ponechává unijní právo členským státům diskreční pravomoc, která by jim dovolovala stanovit, že řízení o opravném prostředku podaném proti rozhodnutí vydanému v rámci soudního přezkumu v prvním stupni musí být automaticky zastaveno, je-li žadatel na základě správního příkazu ze zajištění propuštěn před vydáním rozhodnutí soudu?

59. Vláda České republiky i Komise tvrdí, že takovýto postoj je slučitelný s čl. 9 odst. 3 směrnice 2013/33.

60. Já jejich názor nesdílím.

61. Cílem směrnice 2013/33 je zavést přísné normy ochrany a spravedlivá a účinná řízení pro žadatele( ). Z historie vzniku uvedené směrnice vyplývá, že právní a procesní záruky týkající se zajištění žadatelů byly zavedeny k zajištění vyššího stupně harmonizace a ke zlepšení norem obsažených v dřívějším opatření, které stanovilo minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (směrnice 2003/9/ES)( ). Cílem bylo zajistit, aby tato pravidla byla plně slučitelná se základními právy zakotvenými v Listině a se závazky plynoucími z mezinárodního práva( ).

62. Vzhledem k tomu, že směrnice 2013/33 stanoví minimální harmonizaci podmínek přijetí žadatelů( ), zavádí základní úroveň, pod kterou žádný členský stát nesmí zajít. Členské státy však mohou zavést příznivější normy.

63. Směrnice 2013/33 nestanoví, že členské státy musí zajistit druhý stupeň soudního přezkumu, pokud žadatelé chtějí napadnout rozhodnutí v prvním stupni( ). Navíc podle ustálené judikatury skýtá zásada účinné právní ochrany pouze individuální právo na přístup k soudu, ne však k několikastupňovému soudnímu řízení( ).

64. Takové vnitrostátní ustanovení, o jaké jde v původním řízení, tedy přímo spadá do oblasti procesní autonomie členských států, jež podléhá zásadám rovnocennosti a efektivity v unijním právu( ). Na okraj podotýkám, že poskytnutí možnosti druhého stupně přezkumu může být vnímáno jako výhodné nejen pro žadatele. Například to příslušným orgánům členského státu umožňuje napadnout prvostupňová rozhodnutí, která (správně či chybně) považují za „scestná“; a pokud je rozhodováním pověřeno několik různých prvoinstančních soudů, umožňuje to vytvoření uceleného souboru judikatury, jež bude rozvíjena v rámci řízení o opravných prostředcích, který zajišťuje soudržnost a právní jistotu pro všechny.

65. Při zohlednění diskreční pravomoci členských států je však třeba mít na paměti, že čl. 9 odst. 3 směrnice 2013/33 konkretizuje v souvislosti se stanovením podmínek přijetí žadatelů v širším kontextu společného evropského azylového systému právo na účinný prostředek nápravy. Cílem této směrnice je zavést účinné právní a procesní záruky k zajištění zákonnosti rozhodnutí o zajištění( ).

66. Soudní dvůr rozhodl v řadě věcí, v nichž jednotlivci chtěli podat opravný prostředek proti rozhodnutí v prvním stupni týkajícímu se jejich práv vyplývajících z unijního práva, ale předmětné unijní právní přepisy nestanovily možnost přezkumu v druhém stupni na vnitrostátní úrovni. V uvedených věcech bylo nutné přezkoumat vnitrostátní procesní pravidla upravující průběh takového přezkumu s ohledem na zásadu efektivity. Přístup Soudního dvora lze ilustrovat na dvou nedávných příkladech.

67. Věc X v. Belastingdienst/Toeslagen( ) se týkala opravného prostředku, který podal státní příslušník třetí země proti rozhodnutí vnitrostátních orgánů, jímž byla uložena povinnost vrátit vyplacené příspěvky na bydlení a na náklady zdravotního pojištění. Předkládající soud se dotázal na výklad článku 39 směrnice 2005/85/ES( ) a článku 13 směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 18 a čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny. Otázkou v této věci bylo, zda uvedená ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě, která sice stanoví odvolání proti rozsudkům v prvním stupni, kterými se potvrzuje rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o mezinárodní ochranu, a ukládá se povinnost navrácení, avšak nespojuje s tímto opravným prostředkem automatický odkladný účinek, i když se dotčená osoba dovolávala skutečnosti, že hrozí vážné porušení zásady nenavracení.

68. Soudní dvůr uznal, že ačkoli žádná z těchto směrnic neobsahuje žádné pravidlo, jež by se týkalo zavedení a úpravy soudního řízení ve druhém stupni v případě opravných prostředků směřujících proti rozhodnutím, jimiž se zamítá žádost o mezinárodní ochranu, a rozhodnutím o navrácení( ), „směrnice 2008/115, jakož i směrnice 2005/85 musí být vykládány při plném respektování základních práv a zásad uznaných zejména v Listině, jak vyplývá z bodu 24 odůvodnění prvně zmíněné směrnice a bodu 8 odůvodnění druhé zmíněné směrnice“( ). Soudní dvůr poté analyzoval vnitrostátní ustanovení, přičemž jako hodnoticí měřítko použil úzce spjaté zásady rovnocennosti a efektivity, a rozhodl, že zásada efektivity v projednávané věci neobsahovala požadavky, které by šly nad rámec základních práv, zejména práv zaručených článkem 47 Listiny( ). Soudní dvůr dospěl k závěru, že obě uvedené zásady byly dodrženy.

69. Naproti tomu ve věci Sánchez Morcillo a Abril García( ), která se týkala výkladu článku 7 směrnice 93/13/EHS o zneužívajících ujednáních ve spotřebitelských smlouvách( ) a článku 47 Listiny, Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní pravidla dotčená v této věci zasahují do efektivity ochrany spotřebitele zamýšlené směrnicí 93/13( ). Při posuzování dotčených vnitrostátních pravidel z hlediska zásady efektivity Soudní dvůr uvedl, že povinnost členských států zajistit efektivitu práv, která jednotlivcům plynou ze směrnice 93/13 (na ochranu před používáním zneužívajících ujednání), zahrnuje požadaveksoudní ochrany, zakotvený rovněž článkem 47 Listiny, jejž musí vnitrostátní soud respektovat. Tato ochrana se musí uplatnit při určení soudů příslušných k rozhodování o žalobách založených na unijním právu i při stanovení procesních podmínek souvisejících s takovými žalobami( ).

70. Podle mého názoru může být přístup Soudního dvora v posledně uvedené věci obdobně uplatněn i v projednávané věci. Konec konců právě účinnost soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění určí, zda hmotněprávní podmínky stanovené v článku 8 a záruky zakotvené v článku 9 směrnice 2013/33, vykládané ve smyslu článku 47 Listiny, skutečně chrání žadatele tak, jak by měly.

71. Pokud jde o zásadu efektivity, mám za to, že následující aspekty situace popsané předkládajícím soudem jsou obzvláště relevantní.

72. Zaprvé automatické zastavení řízení může vést ke svévolnému zacházení. Pokud odvolací soud nemůže rozhodnout o opravném prostředku podaném proti prvoinstančnímu rozhodnutí o zajištění před tím, než byl dotyčný jednotlivec propuštěn, vede to k nerovnému zacházení ve vztahu k věcem, v nichž je žadatel stále zajištěn. I když jsou důvody pro přezkum a skutkové okolnosti daných věcí stejné, posledně zmíněný bude moci toto prvoinstanční rozhodnutí napadnout, kdežto prvně zmíněný je napadnout nemůže.

73. Zadruhé by správní orgány mohly pouhým propuštěním dotyčného žadatele dosáhnout toho, že odvolací soud nikdy nebude moci přezkoumat prvoinstanční rozsudek. Rovnost zbraní by tak byla jen stěží respektována( ). Dále vzhledem k tomu, že to jsou příslušné orgány, kdo soudy informuje o propuštění žadatele, které automaticky vede k zastavení soudního řízení, dostávají se tyto orgány též do situace, kdy brání odvolacímu soudu ve výkonu jeho nezávislých funkcí. Pokud – což je podle předkládajícího soudu případ popsaný v předkládacím rozhodnutí – se kasační stížnosti k němu obvykle dostanou až po propuštění dotyčného žadatele, automatické zastavení řízení znamená, že předkládající soud je skutečně zbaven možnosti přezkoumat zákonnost rozhodnutí o zajištění.

74. Je sice naprostá pravda, že čl. 9 odst. 3 směrnice 2013/33 nevyžaduje druhý stupeň soudního přezkumu, avšak rozhodnou-li se členské státy zahrnout takovýto doplňující přezkum do svých vnitrostátních systémů, musí podmínky, za nichž je tento přezkum prováděn, podle mého mínění dodržovat obecný rámec záruk stanovený uvedenou směrnicí a následně i článek 47 Listiny.

75. Je zde možné učinit názornou paralelu s rozhodnutím Soudního dvora v raném rozsudku Sotgiu( ). Uvedená věc se týkala výkladu výjimky z volného pohybu pracovníků týkající se veřejné správy podle čl. 48 odst. 4 Smlouvy o EHS. Soudní dvůr rozhodl, že zájmy, které tato výjimka umožňuje členským státům chránit, jsou naplněny možností omezit připuštění cizích státních příslušníků k některým zaměstnáním ve veřejné správě. Tohoto ustanovení se však nelze dovolávat k odůvodnění diskriminačních opatření týkajících se odměňování nebo jiných pracovních podmínek ve vztahu k těmto pracovníkům, jakmile byli přijati do služby ve veřejné správě( ).

76. Obdobně v případě, že členský stát stanoví druhý stupeň přezkumu rozhodnutí o zajištění, mám za to, že pak musí dodržovat záruky uvedené v článku 9 směrnice 2013/33, vykládaném ve světle článku 47 Listiny, včetně účinného přístupu k soudnímu přezkumu.

77. Jinde jsem již naznačila, že pokud vnitrostátní ustanovení spadající do působnosti unijního práva představuje omezení práva na účinné prostředky nápravy před soudem ve smyslu článku 47 Listiny, je toto omezení odůvodněné pouze tehdy, pokud je stanoveno zákonem, respektuje podstatu uvedeného práva (při dodržení zásady proporcionality), je nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu, které uznává Evropská unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého. Mám za to, že v takových věcech, jako je projednávaná věc, je k zajištění míry ochrany jednotlivců podle článku 47 Listiny nezbytné posouzení podle čl. 52 odst. 1 Listiny. Použití jiné metodiky by vedlo k překvapivému (a podle mého názoru nepřijatelnému) důsledku, kdy by se členské státy mohly splnění uvedených kritérií vyhnout jednoduše proto, že v rámci procesní autonomie přijaly opatření v oblasti, v níž unijní normotvůrce stanovil konkrétní vyjádření práva na účinnou právní ochranu( ).

78. S ohledem na výše uvedené mám za to, že dotčené vnitrostátní ustanovení není v souladu se zásadou efektivity.

79. Jak je to se zásadou rovnocennosti?

80. Tato zásada vyžaduje rovné zacházení se žalobami založenými na porušení vnitrostátního práva a podobnými žalobami založenými na porušení unijního práva, nikoli však rovnocennost vnitrostátních procesních pravidel, která se použijí na spory odlišné povahy( ). Postavení státního příslušníka třetí země, který žádá o udělení mezinárodní ochrany, je v některých ohledech zvláštní. Existují např. závazky plynoucí z mezinárodního práva, jakož i zvláštní ustanovení unijního práva, kterými bude toto postavení dotčeno( ). Na státního příslušníka třetí země, který žádá o udělení mezinárodní ochrany v rámci směrnice 2013/33, se tedy nutně nevztahují stejná procesní pravidla, jaká upravují vnitrostátní záležitosti.

81. Podotýkám, že předkládající soud uvádí v předkládacím rozhodnutí různé příklady vnitrostátních řízení, jež zahrnují soudní přezkum zajištění, jako např. přezkum zákonnosti zajištění policií nebo držení ve zdravotním ústavu. Prima facie se jeví, že tato řízení mohou sloužit jako srovnávací ukazatele pro dotčené vnitrostátní ustanovení. Je však v konečném důsledku na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda jsou vnitrostátní procesní pravidla provádějící uvedenou směrnici srovnatelná s obecnějšími procesními pravidly upravujícími zajištění jednotlivců. Jak Soudní dvůr uvedl, „pokud jde o srovnatelnost prostředků právní nápravy, posouzení podobnosti dotyčných prostředků právní nápravy z hlediska jejich předmětu, důvodu a podstatných náležitostí je na vnitrostátním soudu, který je přímo obeznámen s použitelnými procesními podmínkami“( ).

Závěry

82. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázku položenou Nejvyšším správním soudem (Česká republika) následovně:

„Článek 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, ve spojení s články 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán tak, že brání takovému vnitrostátnímu pravidlu, o jaké jde v původním řízení, podle kterého musí vnitrostátní soudy automaticky zastavit soudní řízení, jež bylo zahájeno na návrh žadatele o mezinárodní ochranu s cílem napadnout vůči němu vydané rozhodnutí o zajištění, je-li dotyčný na základě následného správního příkazu ze zajištění propuštěn před vydáním rozhodnutí soudu.“