STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. POIARESE MADURA

přednesené dne 10. ledna 2007( )

Věc C‑307/05

Yolanda Del Cerro Alonso

proti

Osakidetza (Servicio Vasco de Salud)

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Juzgado de lo Social de San Sebastián (Španělsko)]

„Rámcová dohoda uzavřená mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS – Pracovní poměr na dobu určitou – Pracovní podmínky – Příspěvky za odpracované roky – Nepobírání z důvodu dohod mezi odborovým zastoupením zaměstnanců a správou – Dostatečné objektivní důvody“

1. Svým rozhodnutím ze dne 6. července 2005 předložil Juzgado de lo Social de San Sebastián (Španělsko) Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES předběžnou otázku, která se týká výkladu ustanovení 4 rámcové dohody o pracovních poměrech na dobu určitou uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS, uzavřenou dne 18. března 1999 (dále „rámcová dohoda“), která je provedena směrnicí Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 (JO L 175, s. 43; Zvl. vyd. 05/03, s. 368).

I – Právní a skutkový kontext

2. Skutkový základ této žádosti je následující. Paní Del Cerro Alonso je zaměstnána ve veřejné nemocnici náležející službám veřejného zdraví španělské autonomní oblasti Baskicko. Vzhledem k tomu, že má postavení stálého zaměstnance s regulovaným postavením, požádala o vyplácení příplatku na základě předchozích období, během nichž zastávala pozici dočasného zaměstnance s regulovaným postavením.

3. Tyto příplatky za odpracovaná léta jsou přiznány na základě završení tří let skutečné služby. Nicméně nařízení č. 231/2000 o pracovních podmínkách zaměstnanců Servicio Vasco de Salud, jakož i zákon č. 55/2003 ze dne 16. prosince 2003 o rámcovém statutu zaměstnanců zdravotních služeb s regulovaným postavením, který toto nařízení provádí v autonomní oblasti Baskicko, stanoví, že příplatky jsou vyhrazeny pro zaměstnance, kteří mají postavení stálých zaměstnanců.

4. Vzhledem k tomu, že na svou žádost neobdržela odpověď, podala paní Del Cerro Alonso žalobu k předkládajícímu soudu. Na obranu proti jejím tvrzením poukazují služby veřejného zdraví na to, že vzhledem k tomu, že neměla postavení stálého zaměstnance v době dotčené její žádostí, nemůže tyto příplatky pobírat.

5. Diskuse, která se odehrála u předkládajícího soudu, umožnila vznést otázku související s výkladem práva Společenství. Zjistilo se, že odmítnutí žalobkyně může zakládat diskriminaci vzhledem k zaměstnancům s pracovním poměrem na dobu určitou. V tomto ohledu ustanovení 4 rámcové dohody stanoví, že „pokud jde o pracovní podmínky, nesmí být se zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou zacházeno méně příznivě než se srovnatelnými zaměstnanci v pracovním poměru na dobu neurčitou pouze z toho důvodu, že mají pracovní smlouvu nebo pracovní poměr na dobu určitou, pokud odlišné zacházení nelze ospravedlnit objektivními důvody“. Je tedy třeba se ptát, zda přiznání příplatků, jako jsou dotčené příplatky v projednávané věci, může být označeno za „pracovní podmínky“ ve smyslu směrnice 1999/70. To je smyslem otázek položených Juzgado de lo Social de San Sebastián:

„1) Když směrnice 1999/70/ES stanoví, že se zaměstnanci v pracovním poměru na dobu určitou nesmí být zacházeno méně příznivě než se zaměstnanci v pracovním poměru na dobu neurčitou, odkazuje rovněž na finanční podmínky?

V případě kladné odpovědi:

2) Je skutečnost, že článek 44 [zákona] 55/2003 […] stanoví, že není možné přiznat finanční příplatek za odpracovaná léta poskytovaný zaměstnancům v pracovním poměru na dobu neurčitou, dostatečným objektivním důvodem?

3) Představují dohody podepsané mezi odborovým zastoupením zaměstnanců a správou dostatečné objektivní důvody k tomu, aby zaměstnancům na dobu určitou nebyl přiznán příplatek za odpracovaná léta?“

II – Analýza

A – Úvodní úvahy

6. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce obsahuje předběžnou otázku, zda lze směrnici 1999/70 použít na dotčenou situaci. Podle názoru předkládajícího soudu není pochyb o tom, že zaměstnanci s regulovaným postavením náleží do kategorie zaměstnanců uvedených v této směrnici. Také proto neuvedl tuto otázku ve své žádosti. Ne všichni vedlejší účastníci sdílejí tuto jistotu. Je tomu tak zejména v případě Španělského království, které se domnívá, že směrnici 1999/70 nelze použít na spor v původním řízení. Dospělo k nepřípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

7. Předtím, než bude odpovězeno na položené otázky, je třeba ověřit, zda lze směrnici 1999/70 použít na dotčenou situaci v rozsahu týkajícím se zaměstnance s regulovaným postavením, jehož status vyplývá z veřejného práva.

B – K použitelnosti směrnice 1999/70 na dotčenou situaci

8. Rozsah působnosti směrnice je definován v ustanovení 2 bodu 1 rámcové dohody. Toto ustanovení stanoví, že „tato dohoda se vztahuje na zaměstnance s pracovním poměrem na dobu určitou, kteří mají pracovní smlouvu nebo jsou v pracovním poměru vymezeném platnými právními předpisy, kolektivními smlouvami nebo zvyklostmi v každém členském státě“.

9. Nedávná judikatura Soudního dvora měla příležitost se na toto ustanovení zaměřit( ). Vyplývá z ní, že ustanovení rámcové dohody se použijí na pracovní smlouvy a poměry na dobu určitou uzavřené se správními orgány a dalšími subjekty veřejného sektoru. Je totiž nesporné, že pojem „zaměstnanci s pracovním poměrem na dobu určitou“ podle rámcové dohody zahrnuje všechny zaměstnance, aniž by se rozlišovalo podle toho, zda jsou zaměstnáni zaměstnavatelem ve veřejném či soukromém sektoru. Nicméně zbývá zjistit, zda je třeba rozlišovat podle toho, jaký je vztah, jehož prostřednictvím zaměstnávají správní orgány a veřejnoprávní orgány své zaměstnance. Směrnice 1999/70 se použije na smluvní zaměstnance orgánů veřejné správy. Použije se ale na zaměstnance týchž orgánů s regulovaným postavením? To je otázka vznesená v projednávané věci.

10. K tomu, aby byla odpověď kladná, předkládající soud se v odůvodnění svého předkládacího rozhodnutí odvolává na širokou definici pojmu „zaměstnanci“, obsaženou v judikatuře Soudního dvora týkající se směrnice Rady 76/207/EHS ze dne 9. února 1976 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky (Úř. věst. L 39, s. 40; Zvl. vyd. 05/01, s. 187). Komise v souvislosti s touto věcí nesouhlasí s relevancí tohoto odkazu.

11. Judikatura Soudního dvora napovídá, že pojem „zaměstnanec“ nemá v právu Společenství jednotný význam, ale že se liší v závislosti na oblasti, ve které má být použit( ). Je tudíž nesporné, že v oblasti rovného zacházení se zaměstnanci mužského a ženského pohlaví je pojem „zaměstnanec“ autonomním pojmem práva Společenství, který musí být vykládán široce. Tím pádem nemůže být vyloučeno, že by se mohlo pohlížet na úředníky jako na zvláštní kategorii zaměstnanců( ). Naproti tomu se jeví, že v oblasti zachování práv zaměstnanců v případě převodů podniků, v níž je cílem přijaté směrnice sledovat jen částečnou harmonizaci dané oblasti, je třeba odkázat na definici přijatou vnitrostátními právními předpisy v oblasti pracovního práva. Pokud tedy podle těchto právních předpisů nepodléhá veřejnoprávní zaměstnanec pracovnímu právu, nemůže být považován za zaměstnance podle práva Společenství o převodech podniků( ).

12. Je pravda, že směrnice 1999/70 obsahuje výslovný odkaz na vnitrostátní právní předpisy. Nicméně se zdá, že pro účely výkladu judikatura nepovažuje takový postup za rozhodující. Soudní dvůr se totiž již vyslovil, v souvislosti se směrnicí o některých aspektech úpravy pracovní doby, že pojem „pracovní doba“ představuje autonomní pojem práva Společenství, který je třeba definovat podle objektivních charakteristik, a to bez ohledu na skutečnost, že uvedená směrnice ve vztahu k tomuto pojmu odkazuje na vnitrostátní právní předpisy( ). V opačném smyslu Soudní dvůr rozhodl v oblasti obdobné, jako je dotčená oblast v projednávané věci, upravené rámcovou dohodou o částečném pracovním úvazku, že zaměstnanec spadá do působnosti této dohody, jestliže má pracovní smlouvu nebo je v pracovním poměru, které jsou vymezeny právními předpisy, kolektivními smlouvami nebo zvyklostmi platnými v členském státě( ).

13. Zdá se, že tento rozdíl v zacházení s odkazy v oblasti sociálních věcí vychází ze způsobu, jakým se k otázce přistupuje, a to v závislosti na tom, zda Soudní dvůr upřednostňuje cíl nebo režim právní úpravy, která je předmětem výkladu. V oblasti úpravy pracovní doby Soudní dvůr připomíná, že směrnice sleduje základní sociální cíl, kterým je zajistit vyšší ochranu bezpečnosti a zdraví zaměstnanců. Tedy přestože uvedená směrnice se v tomto směru omezuje na zavedení minimálních požadavků, může jen autonomní výklad pojmu pracovní doba, zaručující jednotné použití, zajistit této směrnici její plnou účinnost. Naopak v oblasti převodů podniků, jakož i v oblasti částečného pracovního úvazku, je Soudní dvůr( ) v zásadě názoru, že dotčená směrnice nemá za cíl zavést jednotnou úroveň ochrany ve Společenství nebo nechává určitou posuzovací pravomoc členským státům. Za těchto podmínek je třeba uznat, že pojem „zaměstnanec“ je vymezen výlučně odkazem na použitelné vnitrostátní právní předpisy.

14. V projednávané věci navrhuji přijmout lehce odlišný přístup. Je v zásadě správné respektovat znění rámcové dohody, která vnitrostátnímu právnímu řádu přenechává péči definovat kategorie zaměstnanců podléhajících dohodě. V projednávané věci je ze spisu zřejmé, že tím, že paní Del Cerro Alonso nepodléhá pracovnímu právu, nenáleží jí podle dotčeného vnitrostátního právního řádu status zaměstnance. Bude na vnitrostátním soudu, aby se o tom ujistil. Toto posouzení nicméně nemůže být provedeno bez toho, aniž by se jakkoliv zohlednilo právo Společenství. Připomeňme, že záměrem rámce stanoveného rámcovou dohodou je obecným způsobem zabránit zneužití vyplývajícímu z použití po sobě jdoucích pracovních smluv nebo poměrů uzavřených na dobu určitou. Z toho je možné dovodit, že členský stát musí definovat a vykládat pojem „zaměstnanci“, uvedený v této dohodě, za podmínek, které respektují zároveň jak cíle sledované směrnicí 1999/70, tak obecné zásady práva Společenství, zejména základní zásadu rovného zacházení.

15. Tento podmíněný odkaz považuji za postup, který nejvíce odpovídá zároveň jak liteře, tak duchu právní úpravy Společenství. Z toho vyplývá, že dotyčný členský stát se nemůže spokojit s tím, že na základě formální nebo speciální povahy pravidel použitelných na některé pracovní poměry zbaví tyto pracovní poměry ochrany nabízené rámcovou dohodou. Pokud jde o takový případ, bylo by na místě se obávat, že posledně uvedená dohoda bude zbavena veškerého užitečného účinku. Pokud by tomu tak bylo, každý členský stát by mohl podřadit smluvní zaměstnance veřejnoprávních orgánů pod speciální pravidla s cílem zpochybnit řešení vytýčená Soudním dvorem v rozsudcích Adeneler a další, Marrosu a Vassallo. Dále vyloučení veřejných zaměstnanců z působnosti směrnice 1999/70 může být uznáno, jen je-li prokázáno, že povaha jejich pracovního poměru se správou je podstatně odlišná od té, kterou má pracovní poměr mezi zaměstnavateli a pracovníky náležejícími podle vnitrostátního právního řádu do kategorie zaměstnanců. Ze spisu vyplývá, že Tribunal Supremo měl příležitost rozhodnout ohledně obsahu speciálního vztahu vymezujícího vazby mezi úředníkem a správou v oblasti dotčené projednávanou věcí, což tento vztah činí neporovnatelným se situací zaměstnanců, kteří nemají status úředníka. Nicméně je na vnitrostátním soudu, aby posoudil, v jakém rozsahu je toto posouzení v souladu s podmínkami stanovenými právem Společenství.

C – K pojmu „pracovní podmínky“ podle ustanovení 4 rámcové dohody

16. První otázka předkládajícího soudu se v podstatě týká výkladu pojmu „pracovní podmínky“ ve smyslu ustanovení 4 rámcové dohody. Tento soud se konkrétně táže, zda ekonomické podmínky a zejména přiznání příplatku, jako jsou příplatky stanovené zákonem č. 55/2003, spadají do působnosti ustanovení o zákazu diskriminace stanoveného rámcovou dohodou.

17. Podle Komise odpověď nevyvolává vůbec žádné pochybnosti. Nejprve se opírá o obecný význam za účelem uznání, že odměna je první a nejdůležitější z pracovních podmínek. Dále připomíná, že ani v dohodě, ani v normativním kontextu, ve kterém se dohoda nachází, není náznak vedoucí k vyloučení odměn z pracovních podmínek. Jistě, uznává, že článek 139 ES, o nějž se opírá, odkazuje na článek 137 ES, který ve svém odstavci 5 stanoví, že „tento článek se nevztahuje na odměnu za práci“. Nicméně takové ustanovení nemůže být překážkou pro přijetí právních předpisů majících nepřímý dopad na odměny za práci.

18. Podobně jako členské státy, které předložily vyjádření v projednávané věci, tento názor nesdílím.

19. Jak ze znění, tak z účelu ustanovení směrnice 1999/70 lze usuzovat, že se nevztahuje na odměny za práci. Podle jejího čtrnáctého bodu odůvodnění podepisující strany projevily „své přání zlepšit kvalitu pracovních poměrů na dobu určitou tím, že se zaručily uplatňovat zásadu zákazu diskriminace“. Mimo jiné narozdíl od jiných směrnic, založených na článku 13 ES( ), čl. 57 odst. 2 písm. c) ES a článku 66 ES( ) nebo článku 141 ES( ), tato směrnice vůbec neodkazuje na podmínky odměňování. Jak připomíná vláda Spojeného království, v obdobných případech Soudní dvůr rozhodl, že pojem „pracovní podmínky“, uvedený směrnicí 76/207 o rovném zacházení pro muže a ženy, nezahrnuje odměny za práci. Zejména ve věci McKenna( ) Soudní dvůr reagoval na argument Komise, podle něhož v dané věci dotčený režim nemocenské dovolené spadá pod pracovní podmínky ve smyslu směrnice 76/207 ve znění předcházejícím znění se změnami provedenými směrnicí 2002/73, z důvodu, že dopady na odměnu za práci jsou pouze nepřímé, tak, že „odměna ve smyslu článku 141 ES a směrnice 75/117 nemůže spadat zároveň pod směrnici 76/207“.

20. Nicméně podle Komise samotná skutečnost, že dotčená směrnice odměnu za práci nezmiňuje, nemůže tuto odměnu vyloučit z působnosti směrnice. Judikatura Soudního dvora ohledně výkladu směrnic 76/207 a 75/117, týkajících se rovného zacházení pro muže a ženy, kterou uplatňuje vláda Spojeného království, není v projednávaném případě relevantní. I když záměrem Soudního dvora bylo touto judikaturou vykládat pojem „pracovní podmínky“ restriktivně, existuje v této oblasti zřetelné oddělení mezi oblastí upravenou směrnicí 75/117, týkající se konkrétně odměn za práci, a oblastí, kterou směrnice 76/207 upravila později a obecněji. To neplatí v oblasti, kterou upravuje směrnice 1999/70.

21. Je pravda, že v některých případech z důvodu nepřítomnosti opačných informací, může pojem „pracovní podmínky“ zahrnovat odměny za práci. Právě proto v oblasti zachování práv zaměstnanců v případě převodů podniků Soudní dvůr rozhodl, že snížení odměn zaměstnanců dotčených převodem může být považováno za „podstatnou změnu pracovních podmínek“ ve smyslu směrnice 77/187( ). Přesto upřesněme, že posledně uvedená směrnice byla přijata na základě ustanovení Smlouvy o ES týkajících se zavedení společného trhu. Naopak stejně jako směrnice týkající se rovného zacházení pro muže a ženy se směrnice dotčená v projednávané věci váže na sociální ustanovení Smlouvy. V tomto ohledu je podle ustálené judikatury na místě připomenout, že jestliže text sekundárního práva Společenství vyžaduje výklad, musí být vykládán způsobem, který je v souladu s ustanoveními Smlouvy( ).

22. Právní základ směrnice 1999/70/ES se nachází v čl. 139 odst. 2 ES. Podle tohoto ustanovení „dohody uzavřené na úrovni Společenství se provádějí (...) v záležitostech týkajících se článku 137, rozhodnutím Rady na návrh Komise na základě společné žádosti podepsaných stran“ (mnou zdůrazněno). Z článku 137 odst. 5 ES zřetelně vyplývá, že Rada není na tomto základě oprávněna přijmout opatření týkající se odměn za práci( ). Za těchto okolností musí být nepřítomnost jakékoli zmínky o odměnách ve směrnici 1999/70 vykládána jako výslovný záměr vyloučit je z její působnosti.

23. Komise ovšem s tímto výkladem nesouhlasí. Podle ní je Smlouvu třeba vykládat v tom smyslu, že akty založené na článku 137 ES nemohou upravovat přímo úroveň nebo povahu odměny za práci. Naproti tomu je zákonodárci zcela umožněno přijímat právní předpisy, jako je dotčený předpis, který má pouze nepřímý nebo vedlejší dopad na odměny za práci. Právě jen za této podmínky může být zachován užitečný účinek článku 137 ES. Z toho vyplývá, že členské státy mají úplnou volnost ve volbě úrovně a způsobu vymezení odměn za práci, ale nemohou dovolit, aby zaměstnanci s pracovním poměrem na dobu určitou byli ohledně těchto odměn diskriminováni.

24. Tento výklad je zajisté atraktivní. Nicméně v textu, jenž je předmětem výkladu, nenalézá žádnou pevnou oporu. Pokud by byl následován, hrozilo by, že čl. 137 odst. 5 ES by byl zbaven veškerého svého smyslu. Prostřednictvím stanovení norem v oblasti pracovních podmínek by podle tohoto výkladu bylo možné vymezit podmínky pro odměny za práci. Je tedy naprosto zřejmé, že harmonizace podmínek pro odměny za práci může mít přímý dopad na jejich úroveň a povahu. Takový důsledek by byl zřetelně v rozporu s přáním vyjádřeným autory Smlouvy v čl. 137 odst. 5 ES. Ať už je důležitost, kterou lze přiznat cíli rovných podmínek pro odměny zaměstnanců s pracovním poměrem na dobu určitou, jakákoliv, nemůže čl. 139 odst. 2 ES ve spojení s článkem 137 ES beze sporu představovat v tomto směru vhodný základ.

25. Z toho vyplývá, že i když je pravda, že v očích každého zaměstnance odměny za práci představují podstatnou pracovní podmínku, nic to nemění na tom, že směrnice 1999/70 musí být vykládána v tom smyslu, že ustanovení 4 rámcové dohody, kterou provádí, vylučuje ze své působnosti ekonomické podmínky a jakýkoli druh odměn.

D – K druhé a třetí otázce

26. Vzhledem k tomu, že tyto otázky byly položeny Soudnímu dvoru pro případ kladné odpovědi na první otázku, není na místě na ně odpovídat.

III – Závěry

27. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Juzgado de lo Social de San Sebastián takto:

„Směrnice Rady 1999/70/ES ze dne 28. června 1999 o rámcové dohodě o pracovních poměrech na dobu určitou, uzavřené mezi organizacemi UNICE, CEEP a EKOS, musí být vykládána v tom smyslu, že:

– zaměstnanci s pracovním poměrem na dobu určitou, kteří mají takovou pracovní smlouvu nebo pracovní poměr, jak vymezují platné právní předpisy, kolektivní smlouvy nebo zvyklosti v každém členském státě, spadají do působnosti rámcové dohody, která je obsažena v příloze uvedené směrnice. Nicméně je na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda je takové uspořádání provedeno vnitrostátním právem za podmínek, které dodržují cíle sledované směrnicí 1999/70 a obecné právní zásady Společenství, zvláště základní zásadu rovného zacházení. Vyloučení jedné kategorie zaměstnanců z působnosti této směrnice nemůže být odůvodněno pouhou okolností, že tato kategorie se řídí zvláštními pravidly. Naopak vyloučení musí být odůvodněno existencí typu pracovního poměru, který nemůže být přirovnán k pracovním poměrům, které podle vnitrostátního práva spadají pod ustanovení rámcové dohody;

– ustanovení 4 rámcové dohody, která je přiložena ke směrnici 1999/70, se vztahuje jen na pracovní podmínky s vyloučením odměn za práci.“