STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MELCHIORA WATHELETA

přednesené dne 17. března 2015 ( 1 )

Věc C‑425/13

Evropská komise

proti

Radě Evropské unie

„Žaloba na neplatnost — Institucionální právo — Rozhodnutí Rady, kterým bylo vydáno zmocnění k zahájení jednání o propojení systému Evropské unie pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů se systémem pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Austrálii — Směrnice pro jednání — Zvláštní výbor — Porušení čl. 13 odst. 2 SEU, čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU a článku 295 SFUE — Institucionální rovnováha — Loajální spolupráce“

Obsah

I – Právní rámec A – Smlouva o FEU B – Směrnice 2003/87/ES II – Skutečnosti předcházející sporu III – Řízení před Soudním dvorem IV – Posouzení A – K přípustnosti B – K věci samé 1. Argumentace účastníků řízení 2. Analýza a) Zásady i) Co je třeba rozumět „směrnicemi pro jednání“? ii) Mohou takové směrnice pro jednání, jako jsou směrnice dotčené v projednávané věci, obsahovat procesní ustanovení? – Úvod – Odpověď na otázku iii) „Směrnice pro jednání“ a postavení vyjednavače iv) Článek 218 SFEU s přihlédnutím k zásadě institucionální rovnováhy b) Rozporné argumenty Rady a členských států i) První argument ii) Druhý argument iii) Třetí argument iv) Čtvrtý argument v) Pátý argument vi) Šestý argument vii) Sedmý argument viii) Osmý argument ix) Devátý argument x) Desátý argument xi) Jedenáctý argument C – Rozsah a účinky zrušení V – Závěry

1. Projednávanou žalobou se Evropská komise domáhá zrušení čl. 2 druhé věty a oddílu A dodatku-přílohy rozhodnutí Rady Evropské unie ze dne 13. května 2013, kterým dává zmocnění k zahájení jednání o propojení systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů Evropské unie se systémem pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů zavedeným v Austrálii (doc. 8568/13 LIMITE) dále jen „sporné rozhodnutí“).

2. Projednávaná věc přináší otázku ústavního významu, a sice rozdělení pravomocí, odpovědností a kompetencí mezi Komisi a Radu Evropské unie v kontextu sjednávání mezinárodních dohod, jejichž je Unie stranou. Přísné respektování přesně vymezené role, kterou jim, jakož i Evropskému parlamentu, Smlouvy přiznávají v procesu, který vede k uzavírání mezinárodních dohod Unií, je zásadní podmínkou pro zachování institucionální rovnováhy při výkonu mezinárodních pravomocí Unie ( 2 ).

3. Soudní dvůr je poprvé žádán, aby rozhodl o rozsahu pravomoci Rady vydávat směrnice pro jednání zejména tím, že do nich včlení procesní ustanovení, jakož i o roli zvláštního výboru určeného Radou v souladu s čl. 218 odst. 4 SFEU, a to v rámci téměř neustálého právního boje mezi Radou (a členskými státy) a Komisí, který od počátku provázel vznik Unie jakožto hráče na mezinárodní scéně ( 3 ) .

4. Význam této věci ostatně překračuje dotčené mezinárodní jednání, jelikož diskuse, kterou musí rozhodnout, může vyvstat při jiném probíhajícím jednání, mám na mysli zejména jednání mezi Unií a Spojenými státy americkými o obchodní dohodě, která stanoví vytvoření transatlantické zóny volného obchodu ( 4 ) zvané „velký transatlantický trh“ nebo dále „transatlantické obchodní a investiční partnerství“ („TTIP“ v anglickém jazyce, dále jen TTIP), rovněž známé pod názvem „smlouva o transatlantickém volném obchodu („TAFTA“ v anglickém jazyce) ( 5 ), o níž bylo zahájeno jednání v červenci 2013.

I – Právní rámec

A – Smlouva o FEU

5. Soudní dvůr má v projednávané věci rozhodnout o výkladu čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU, podle kterého: „Rada […] vydává směrnice pro jednání […]. Komise […] podává Radě doporučení a Rada přijme rozhodnutí, kterým dá zmocnění k zahájení jednání a […] jmenuje vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu Unie. Rada může vyjednavači vydávat směrnice a může určit zvláštní výbor, se kterým musí být jednání konzultováno“.

B – Směrnice 2003/87/ES

6. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES ( 6 ) byla přijata na základě čl. 175 odst. 1 ES. V souladu s pátým bodem odůvodnění má přispět k efektivnějšímu plnění závazků Unie a jejích členských států ohledně snížení antropogenních emisí skleníkových plynů podle Kjótského protokolu.

7. Článek 1 této směrnice definuje předmět této směrnice takto: „Tato směrnice vytváří systém Společenství pro obchodování s povolenkami […] v [Unii] […], aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným.“

8. Článek 25 uvedené směrnice, nadepsaný „Propojení s jinými systémy pro obchodování s emisemi skleníkových plynů“, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/29/ES ze dne 23. dubna 2009 ( 7 ), zní takto: „1. Je žádoucí uzavřít dohody se třetími zeměmi uvedenými v příloze B Kjótského protokolu, které protokol ratifikovaly, aby se zajistilo vzájemné uznávání povolenek mezi systémem Společenství a jinými systémy pro obchodování s emisemi skleníkových plynů v souladu s pravidly stanovenými v článku 300 Smlouvy. 1a. Je možné uzavřít dohody s cílem stanovit uznávání povolenek mezi systémem Společenství a slučitelnými závaznými systémy obchodování s emisemi skleníkových plynů s absolutními maximálními hodnotami emisí zavedenými v jakékoli jiné zemi nebo subfederálním nebo regionálním celku. 1b. Je možné uzavřít nezávazná ujednání s třetími zeměmi nebo subfederálními či regionálními celky s cílem stanovit správní a technickou koordinaci ve vztahu k povolenkám v systému Společenství nebo jiným závazným systémům obchodování s emisemi skleníkových plynů s absolutními maximálními hodnotami emisí. 2. Pokud byla uzavřena dohoda uvedená v odstavci 1, vypracuje Komise nezbytné předpisy pro vzájemné uznávání povolenek podle uvedené dohody. [...]“

II – Skutečnosti předcházející sporu

9. V roce 2011 se Australské společenství obrátilo na Komisi s cílem zahájit dvoustranná jednání o propojení unijního systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů s australským systémem.

10. Formální doporučení podle čl. 218 odst. 3 SFEU týkající se zmocnění k zahájení jednání s Australským společenstvím s cílem propojit systémy pro obchodování bylo vypracováno po vzoru předchozího doporučení týkajícího se propojení se švýcarským systémem pro obchodování. Bylo přijato Komisí dne 24. ledna 2013 a poté bylo předáno Radě. V průběhu diskusí v rámci pracovní skupiny Rady pro životní prostředí se členské státy domáhaly, aby se mohly účastnit jednání s Australským společenstvím ve větším rozsahu, než stanovilo doporučení Komise. Kompromisní znění schválila s několika malými změnami pracovní skupina Rady pro životní prostředí dne 22. dubna 2013 a směrnice pro jednání schválila Rada dne 24. dubna 2013.

11. Dne 2. května 2013 předala Komise prohlášení do protokolu, ve kterém zpochybnila některé aspekty schváleného textu. Rozhodnutí navržené pracovní skupinou bylo předloženo Výboru stálých zástupců (Coreper) a nakonec přijato v daném znění jako bod „A“ programu jednání Rady pro zemědělství a rybolov s datem 13. května 2013.

12. Článek 1 odst. 2 sporného rozhodnutí stanoví, že „Komise vede tato jednání […] v souladu se směrnicemi pro jednání obsaženými v dodatku [v příloze] tohoto rozhodnutí“.

13. Článek 2 druhá věta uvedeného rozhodnutí stanoví, že „Komise informuje písemně Radu o výsledcích jednání po každém kole jednání a v každém případě alespoň jednou za čtvrtletí“.

14. Oddíl A dodatku-přílohy obsahující směrnice pro jednání určené Komisi zní takto: „A. Postup pro jednání 1. Komise vede jednání v souladu s platnými relevantními unijními právními předpisy. V případě potřeby jsou podrobné unijní postoje pro jednání definovány v rámci zvláštního výboru uvedeného v čl. 1 odst. 2 nebo v rámci Rady. Pracovní skupina pro životní prostředí je určena jako zvláštní výbor pověřený pomoci Komisi při tomto úkolu. Jednání zvláštního výboru organizuje a předsedá mu členský stát, který předsedá Radě. 2. Jednání musí být dobře připravena předem. Za tímto účelem Komise sdělí Radě stanovený harmonogram a témata pro jednání a předá co nejdříve relevantní dokumenty, aby členové zvláštního výboru měli přiměřenou lhůtu pro dobrou přípravu na budoucí jednání. 3. Každému kolu jednání předchází jednání zvláštního výboru, aby byly stanoveny zásadní otázky a případně definovány postoje nebo směry pro jednání. V případě potřeby je možné požádat o radu výbor pro klimatické změny ohledně technických aspektů jednání za účelem propojení, s výhradou předchozího souhlasu zvláštního výboru. 4. Komise informuje Radu o výsledku jednání po každém kole jednání a v každém případě alespoň jednou za čtvrtletí. Komise informuje Radu a konzultuje zvláštní výbor ohledně jakéhokoliv významného problému, který může během jednání vyvstat.“

15. Oddíl B uvedeného dodatku-přílohy ke spornému rozhodnutí je nadepsán „Obsah a dosah jednání“. Druhý pododstavec závěrů Rady ze dne 8. května 2013 týkajících se návrhu rozhodnutí o zahájení předmětného jednání zní následovně: „Zřízení zvláštního výboru v souladu s čl. 218 odst. 4 SFEU znamená, že výbor […] je pověřen úkolem sledovat vedení jednání a vést vyjednavače s přihlédnutím ke směrnicím pro jednání přijatým Radou“.

16. Sporné rozhodnutí bylo Komisi oznámeno dne 15. května 2013.

III – Řízení před Soudním dvorem

17. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr: — zrušil čl. 2 druhou větu a oddíl A dodatku-přílohy sporného rozhodnutí, nebo podpůrně; — zrušil sporné rozhodnutí a v případě jeho úplného zrušení zachoval účinky sporného rozhodnutí a — uložil Radě náhradu nákladů řízení.

18. Parlament, vedlejší účastník řízení, navrhuje, aby Soudní dvůr vyhověl žalobě Komise.

19. Rada navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl jako neopodstatněnou a uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Podpůrně, v případě zrušení sporného rozhodnutí navrhuje, aby Soudní dvůr nezachoval účinky tohoto rozhodnutí.

20. Česká republika, Dánské království, Spolková republika Německo, Francouzská republika, Polská republika, Švédské království, jakož i Spojené království Velké Británie a Severního Irska, vedlejší účastníci řízení na podporu Rady, navrhují, aby Soudní dvůr zamítl žalobu jako neopodstatněnou.

21. O delikátní povaze projednávané věci svědčí i návrh Rady na vynětí některých dokumentů – mimo jiné i sporného rozhodnutí a směrnic pro jednání – ze spisu. Tento návrh byl zamítnut usnesením Komise v. Rada (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22. Při jednání, které se konalo dne 6. ledna 2015, všichni účastníci řízení s výjimkou Dánského království a Polské republiky předložili vyjádření.

IV – Posouzení

A – K přípustnosti

23. Podle Komise není pochyb o tom, že Rada si přeje, aby měl oddíl A směrnic pro jednání přiložených ke spornému rozhodnutí právní účinky. Žaloba je tedy přípustná.

24. Rada tvrdí, že by bylo nevhodné posuzovat směrnice pro jednání vydané v projednávané věci jinak než ostatní směrnice pro jednání zpochybněné v jiných institucionálních sporech, a to zejména ve věci, ve které byl vydán rozsudek Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151). Pokud by tudíž Soudní dvůr v uvedené věci potvrdil, že směrnice pro jednání nevyvolávají z povahy věci právní účinky, Rada by navrhla, aby Soudní dvůr projednávanou žalobu prohlásil za nepřípustnou.

25. Jak přitom Soudní dvůr rozhodl v bodě 39 tohoto rozsudku uváděného Radou, „je třeba připomenout, že žalobě na neplatnost musí podléhat všechna opatření přijatá orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, pokud směřují k založení právních následků (rozsudky Komise v. Rada, zvané ‚AETR‘, 22/70, EU:C:1971:32, bod 42; Parlament v. Rada a Komise, C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 13, jakož i Komise v. Rada, C‑27/04, EU:C:2004:436, bod 44“) ( 8 ) a pro účely určení, zda akt takové následky zakládá, je třeba se podívat na samotnou podstatu tohoto aktu, jakož i na úmysl jeho autora (viz rozsudek Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, EU:C:2000:335, bod 27). V tomto případě Soudní dvůr v bodě 40 rozsudku Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151) rozhodl, že „napadené rozhodnutí [přijaté na základě čl. 218 odst. 3 a 4 SFEU] zakládá právní následky ve vztazích mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi orgány Unie“.

26. Navíc, jak správně uvádí commentaire Mégret ( 9 ), „[z]mocnění Rady k zahájení jednání je v praxi často doprovázeno směrnicemi pro jednání. Toto použití je dále inspirováno článkem 133 [ES], který stanoví tuto možnost pro obchodní jednání. Nejedná se zde o povinnost Rady a její opomenutí nevede k vadě řízení. Tyto směrnice pro jednání jsou orientačními pokyny, které zakládají právní následky pouze z hlediska interinstitucionálního a nikoliv z hlediska mezinárodního“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska).

27. Lze ostatně platně tvrdit, že ve sporném rozhodnutí se Rada neomezuje na nasměrování Komise pro účely jejího jednání s Australským společenstvím, neboť svým směrnicím přiznává právní účinek, když v nich uvádí úplný postup, který bude muset Komise respektovat, a tím, že přiznává zvláštnímu výboru (a Radě) značně významnější roli, než je role, kterou stanoví článek 218 SFEU.

28. Je proto podle mého názoru jasné, že v projednávané věci stejně jako ve věci Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151) sporné rozhodnutí vyvolává právní účinky mezi orgány Unie ( 10 ), a může být tedy napadeno žalobou na neplatnost ( 11 ).

29. Projednávaná žaloba je tedy přípustná.

B – K věci samé

30. Komise předkládá dva žalobní důvody na podporu své žaloby, přičemž se dovolává porušení čl. 13 odst. 2 SEU, čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU, zásady institucionální rovnováhy, a v prvním žalobním důvodu navíc i porušení článku 295 SFEU. S přihlédnutím k jejich podobnosti, která vedla některé státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, k tomu, aby u druhého žalobního důvodu odkázaly na jejich argumenty, které se týkají prvního důvodu, posoudím oba důvody společně.

1. Argumentace účastníků řízení

31. Komise tvrdí, že podrobný postup stanovený v oddíle A směrnic pro jednání stanoví pravomoci ve prospěch Rady, které překračují meze čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU. Rada se tím, že jednostranně uložila takový postup, snažila stanovit ve svůj prospěch nové pravomoci a stanovit povinnosti i pro Komisi, které nespočívají na uvedených ustanoveních Smlouvy o FEU.

32. Komise vysvětluje, že čl. 218 odst. 4 SFEU přiznává zvláštnímu výboru pouze konzultační roli, neboť stanoví, že jednání musí být s výborem konzultováno. Zvláštní výbor může vyjádřit stanovisko k různým aspektům jednání. Nicméně sporné rozhodnutí jde mnohem dále, když stanoví, že budou přijaty „podrobné postoje pro jednání“ Unie, které by tedy měly být závazné.

33. Komise podotýká, že zásada institucionální rovnováhy znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci ostatních orgánů.

34. Parlament uvádí, že Rada má možnost vypracovat směrnice pro jednání, které mohou sloužit jako nástroj při uskutečňování obecných cílů. V rámci jednání tyto směrnice slouží jako vodítka pro vyjednavače, aby dosáhl výsledku, který by mohl odpovídat očekáváním Rady. Schvalovacímu právu Parlamentu stejně tak odpovídá oprávnění Parlamentu sdělovat Radě a vyjednavači připomínky k obsahu budoucí dohody.

35. Parlament podotýká, že skutečnost, že Rada je v souladu s čl. 218 odst. 5 SFEU jedinou odpovědnou za rozhodnutí o zmocnění k podpisu dohody, nemá velký dopad na otázku průběhu jednání. Ani Parlament, ani Rada nejsou oprávněni hrát v rámci jednání aktivně primární roli, která by zasahovala do výsad vyjednavače. Rada se zejména nemůže dovolávat vlastním jménem nebo jménem zvláštního výboru, který určila, role orgánu, který při jednání rozhoduje. Zvláštní výbor má při vedení jednání vyjednavačem pouze konzultační roli.

36. Parlament vysvětluje, že v kontextu sjednávání mezinárodních dohod má Komise autonomní a primární roli až do fáze, kdy navrhne Radě, aby uzavřela dohodu. Systém stanovený v článku 218 SFEU je tedy konsistentní, neboť Komise začíná doporučením zahájit jednání, která poté vede. Až po ukončení jednání Komise přebírá odpovědnost za to navrhnout Radě podpis a poté uzavření dohody.

37. Rada tvrdí, že článek 218 SFEU neobsahuje nic, co by mohlo podpořit tezi, že není oprávněna stanovit ve směrnicích pro jednání určité procesní podmínky, uděluje-li Komisi zmocnění k jednání. Výraz „směrnice pro jednání“ je obecný, a pokud by tento výraz nemohl zahrnovat pokyny procesního charakteru, ztratil by čl. 218 odst. 4 užitečný účinek.

38. Rada se domnívá, že jí přísluší posoudit, uděluje-li zmocnění k jednání Komisi, zda je nutné do něj zahrnout směrnice pro jednání, určité procesní podmínky, jakož i zvláštní ustanovení pro vyjednavače.

39. Rada vysvětluje, že procesní podmínky doprovázející dotčené směrnice pro jednání se týkají výhradně vztahů mezi Komisí jakožto vyjednavačem a zvláštním výborem, který má jednání sledovat. Žádné ustanovení Smlouvy jí podle ní nezakazuje, aby zahrnula takováto procesní pravidla do směrnic pro jednání.

40. Podle Rady jsou postoje definované v rámci zvláštního výboru konkrétním výrazem směrnic pro jednání a mají jako takové pomoci vyjednavači, což s sebou nenese povinnost Komise dospět k výsledku doporučenému v pokynech, které jsou v nich vymezeny.

41. Rada podotýká, že sporná ustanovení v projednávané věci představují neopomenutelný základ postupu, který je třeba provést, takže není myslitelné jejich částečné zrušení. Zrušení čl. 2 druhé věty oddílu A směrnic pro jednání by totiž zásadně změnilo celkový obsah zmocnění vzhledem k samotné struktuře sporného rozhodnutí a jeho přílohy, jelikož tato ustanovení tvoří nedílný celek.

42. Česká republika zdůrazňuje, že aktivní účast Rady při sjednávání mezinárodní dohody vyplývá ze znění čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU. Pravomoc Rady přijmout směrnice pro jednání a uložit Komisi povinnost vést jednání po konzultaci se zvláštním výborem znamená, že mezi Komisí a Radou během jednání probíhá neustálá koordinace.

43. Pokud jde o obsah a dosah směrnic pro jednání, Česká republika uvádí, že článek 218 SFEU neobsahuje žádné zvláštní omezení přijetí těchto směrnic Radou, ani nebrání tomu, aby tyto směrnice stanovily procesní pravidla.

44. Dále tvrdí, že zmocnění definovat podrobné postoje pro jednání vyplývá z postavení a role zvláštního výboru, jehož pokyny mají sloužit jako nasměrování pro účely účinného jednání. Je podle ní v zájmu Komise jakožto vyjednavače, aby k těmto pokynům přihlédla a zabránila situaci, kdy Rada odmítne schválit výsledek jednání se všemi z toho vyplývajícími negativními důsledky.

45. Dánské království zastává názor, že vzhledem k roli svěřené Radě a jejím pravomocím v oblasti zahajování, přijímání, zmocňování a uzavírání mezinárodních dohod musí Rada hrát rovněž roli během jednání.

46. Domnívá se, že článek 218 SFEU předpokládá neustálý dialog mezi Radou a vyjednavačem, který může mít formu směrnic pro jednání a určení zvláštního výboru, který musí být při jednání konzultován. Mimoto možnost vydávat směrnice pro vyjednavače není omezena na určitou fázi vyjednávacího postupu.

47. Spolková republika Německo tvrdí, že Komise není zproštěna povinnosti vyžádat si zmocnění Rady dříve, než se v podstatném rozsahu odchýlí od „pokynů“ obsažených ve směrnicích pro jednání. Byť jen na základě této skutečnosti je rovněž povinna respektovat informační povinnosti stanovené těmito směrnicemi. To vyplývá rovněž ze zásady loajální spolupráce, zakotvené v čl. 13 odst. 2 SEU.

48. Tvrdí, že specializovaná znalost členských států v dotčené oblasti by nemohla být využita v dostatečné míře, pokud by se Komisi podařilo prosadit její vůli zasáhnout do jednání zcela autonomním způsobem a bez zohlednění Rady nebo členských států.

49. Spolková republika Německo dále tvrdí, že čl. 218 odst. 4 SFEU neobsahuje nic, co by odůvodňovalo tezi, podle které toto ustanovení umožňuje pouze pokyny týkající se obsahu jednání, ale nikoliv způsobu jeho vedení. Takový výklad uvedeného ustanovení by jej zbavil jeho užitečného účinku.

50. Francouzská republika zastává názor, že směrnice pro jednání mohou, aniž by porušovaly čl. 13 odst. 2 SEU a článek 218 SFEU či zásadu institucionální rovnováhy, stanovit, že podrobné unijní postoje pro jednání jsou definovány v rámci zvláštního výboru nebo Radou.

51. Podle jejího názoru se směrnice pro jednání nutně neomezují na definování strategických rozhodnutí a věcných cílů, které je třeba během jednání hájit, ale mohou zahrnovat některé procesní požadavky. Výraz „směrnice pro jednání“ má totiž podle ní obecný dosah a nic ve znění čl. 218 odst. 4 SFEU neumožňuje jeho dosah omezit.

52. Francouzská republika dále tvrdí, že oddíl A směrnic pro jednání nezakládá žádnou pravomoc pro Radu nebo pro zvláštní výbor ani povinnost pro Komisi, která by nevyplývala z čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU a zásady loajální spolupráce. Naopak oddíl A těchto směrnic přesněji vyjadřuje pravomoci svěřené Radě těmito ustanoveními Smlouvy o FEU.

53. Pokud jde o podmínky konzultace zvláštního výboru stanovené dotčenými směrnicemi pro jednání, Francouzská republika uvádí, že Komisi nepřísluší tyto podmínky vymezit. Jelikož Rada může v souladu s čl. 218 odst. 4 SFEU rozhodnout, že jednání bude vedeno po konzultaci se zvláštním výborem, může rovněž určit podmínky konzultace s tímto výborem. Mimoto, když směrnice pro jednání stanoví, že Rada může přijmout podrobné postoje pro jednání, pouze připomínají právo Rady kdykoliv tyto směrnice upřesnit.

54. Polská republika se domnívá, že vazba mezi udělením zmocnění k jednání a přijetím směrnic pro jednání je obzvláště úzká, neboť pouze dosažení výsledku jednání přijatelného pro Radu může v konečném výsledku vést k podpisu a uzavření dohody jménem Unie. Je tedy nutné, aby od okamžiku, kdy jsou směrnice vyjednavači dány, mohla Rada stanovit jejich meze a stanovit podmínky, za kterých bude jednání vedeno.

55. Tvrdí, že k tomu, aby mohla Rada účinně plnit funkci spočívající v definování politik, mezi které patří i zahraniční politika, je třeba, aby rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání a směrnice pro jednání, které jsou k němu přiloženy, mohla obsahovat pokyny procesního charakteru.

56. Navíc Polská republika podotýká, že pravomoc Rady má trvalý charakter a není omezena pouze na jednorázovou formulaci směrnic pro jednání přiložených k rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání.

57. Švédské království zastává názor, že Rada musí mít možnost vypracovat směrnice pro jednání napoprvé podrobněji, aby udala Komisi směr, který z nich může vyvodit. Zvláštní výbor tak podle něj funguje jako prodloužená ruka Rady při jednání a představuje platformu pro spolupráci mezi Komisí a Radou.

58. Podotýká, že nic ve znění článku 218 SFEU nebrání Radě zahrnout procesní ustanovení do směrnic pro jednání, je-li Komise zmocněna k zahájení jednání na účet Unie. Pokud by bylo úmyslem omezit pravomoci Rady vydávat směrnice pro jednání na určitý druh otázek, tento článek by to výslovně stanovil. Z obecné povahy výrazu „směrnice pro jednání“ přitom vyplývá, že účelem článku 218 SFEU nebylo omezit právo Rady vydávat směrnice pro jednání na věcné otázky.

59. Švédské království zdůrazňuje, že v projednávané věci je cílem procesních ustanovení obsažených ve směrnicích pro jednání zavést účinnou výměnu informací mezi Radou a Komisí, což je předběžnou podmínkou pro to, aby Rada mohla vykonávat pravomoc změnit nebo doplnit směrnice pro jednání během jednání. Takový tok informací je rovněž podmínkou pro to, aby konzultace v rámci zvláštního výboru probíhala za dobrých podmínek, a k tomu, aby Unie mohla přizpůsobit své postoje během jednání.

60. Spojené království Velké Británie a Severního Irska tvrdí, že čl. 218 odst. 4 SFEU umožňuje Radě zahrnout procesní pravidla do směrnic pro jednání. Toto ustanovení podle něj nikde nezakazuje, aby tyto směrnice zahrnovaly procesní pravidla, která by se vztahovala například ke konzultaci zvláštního výboru. Bylo by ostatně v rozporu s cílem a užitečným účinkem čl. 218 odst. 4 SFEU, pokud by směrnice pro jednání nemohly rovněž zahrnovat procesní otázky.

61. Spojené království Velké Británie a Severního Irska dodává, že Rada může mít potřebu být informována o vývoji, aby mohla náležitě a účinně vykonávat pravomoci, které jsou jí přiznány čl. 218 odst. 4 SFEU. Tak tomu je obzvláště při jednáních, během nichž existuje zvýšené riziko, že bude obtížné dospět k dohodě s druhou stranou.

62. Podle jeho názoru zjevně hraje zvláštní výbor při vyjednávacím procesu roli. Byl určen Radou za tímto účelem a Komise je povinna jej konzultovat. Zvláštní výbor tedy musí mít právo vyjádřit připomínky k postojům, které mají být přijaty během jednání. Mimoto Rada může přijmout směrnice pro jednání nebo změnit ty stávající kdykoliv během dotčeného jednání.

63. Spojené království Velké Británie a Severního Irska tvrdí, že sporné rozhodnutí odráží správně institucionální rovnováhu zakotvenou v článku 218 SFEU, takže se nejedná o nedostatek loajální spolupráce ve smyslu čl. 13 odst. 2 SEU. Při vyjednávacím procesu totiž Rada i zvláštní výbor, který Rada určí, hrají oba dva roli, kterou je zakotvena ve Smlouvě.

64. Pro případ, že by bylo žalobě vyhověno v plném rozsahu nebo zčásti, Spojené království Velké Británie a Severního Irska podporuje návrhová žádání Rady týkající se účinků případného zrušení. Nic podle něj neodůvodňuje zachovat účinky sporného rozhodnutí, pokud by bylo zrušeno.

2. Analýza

a) Zásady

i) Co je třeba rozumět „směrnicemi pro jednání“?

65. Podle Smlouvy o FEU „Rada může vydávat směrnice [ ( 12 )] vyjednavači [v projednávané věci Komisi ( 13 )]“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska) ( 14 ).

66. Především, směrnice je obecně (a ve správním právu) normou, kterou orgán, který má posuzovací pravomoc, stanoví sám sobě nebo kterou udává jinému orgánu směr při výkonu této pravomoci ( 15 ).

67. Výraz použitý v čl. 218 odst. 4 SFEU odpovídá této definici, která se zjevně odlišuje od definice téhož výrazu v článku 288 SFEU, podle kterého je „[s]měrnice […] závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům“. V kontextu mezinárodních jednání nejsou směrnice Rady určeny členským státům, ale Komisi; na rozdíl od směrnic ve smyslu článku 288 SFEU nemají být směrnice pro jednání zveřejněny – zjevně proto, že by tím byly odhaleny plány Unie druhé straně a mohla by tím být poškozena vyjednávací pozice Komise ( 16 ).

68. V krajním případě je jedinou paralelou, kterou bychom mohli nalézt mezi oběma druhy směrnic to, že směrnice pro jednání nechávají Komisi taktéž „pravomoc ohledně formy a prostředků“, neboť mohou Komisi jakožto vyjednavače při vyjednávání pouze vést. Lze tvrdit, že pokud by tomu bylo jinak, nejednalo by se již o „směrnice“, ale o „diktát“ ( 17 ) pro jednání – který by nijak neodrážel institucionální rovnováhu sledovanou Smlouvami ( 18 ), jakož i judikaturou Soudního dvora, a to již od roku 1958 ( 19 ). „Jednání [totiž] vyžaduje flexibilitu a přizpůsobení se a jeví se obtížným předčasně svazovat prostor pro volné uvážení výkonné moci“ ( 20 ).

69. Institucionální rovnováha sledovaná článkem 218 SFEU u mezinárodních dohod se blíží i rovnováze sledované Smlouvou v oblasti přijímání nařízení, směrnic a rozhodnutí v tom, že podle čl. 218 odst. 3 SFEU „Komise […] podává Radě doporučení“. Je to ostatně Komise, která má ve Smlouvě právo zahájit jednání Unie. Je to Komise – a nikoliv Rada – která musí předem přezkoumat příhodnost uzavřít mezinárodní dohodu v konkrétní oblasti s jedním nebo několika třetími státy pro Unii.

70. Navíc i návrh směrnic pro jednání je obvykle navržen Komisí Radě a připojen k doporučení k zahájení jednání ( 21 ).

71. Směrnice pro jednání jsou tak podle mého názoru pokyny, jejichž cílem je uvést vyjednavači (zde Komise) obecné cíle, kterých se má při jednání snažit dosáhnout.

72. Jak již ostatně správně uvedl Tribunál ( 22 ), „případné nedodržení směrnic, které může Rada dát Komisi pro účely jednání, které vede v rámci čl. 300 odst. 1 ES [nyní v rámci článku 218 SFEU], je obvykle sankcionováno v rozhodnutí, kterým Rada uzavře nebo neuzavře dohodu. Takové směrnice tedy nejsou v zásadě součástí norem, vzhledem ke kterým je třeba posuzovat legalitu úkonů provedených Komisí v rámci mezinárodních jednání, pokud je možné proti těmto úkonům podat opravné prostředky“.

73. Vzhledem k tomu, je role zvláštního výboru, který může Rada určit, jak ukáži dále, obdobná roli směrnic pro jednání: má vést Komisi při práci, nic více, nic méně, přičemž čl. 218 odst. 4 SFEU uvádí, že „Rada může určit zvláštní výbor, se kterým musí být jednání konzultováno“.

ii) Mohou takové směrnice pro jednání, jako jsou směrnice dotčené v projednávané věci, obsahovat procesní ustanovení?

74. Oddíl A obsahuje čtyři body, které popisují podmínky pro vymezení postojů pro jednání, informování a dohod, které je třeba respektovat při dotčených jednáních. V něm určenými „hráči“ jsou Komise, Rada a zvláštní výbor založený za účelem sledování těchto jednání, v projednávané věci „pracovní skupina pro životní prostředí“. Vyplývá z něj zejména, že Komise musí Radu informovat o harmonogramu a tématech jednání, informovat Radu o výsledcích jednání po každém kole a informovat Radu, jakož i konzultovat zvláštní výbor ohledně jakéhokoliv významného problému, který může během jednání vzniknout. Platí rovněž, že v rámci zvláštního výboru nebo v rámci Rady jsou případně definovány podrobné postoje pro jednání a že každému kolu jednání předchází jednání zvláštního výboru s cílem zejména definovat postoje nebo směry jednání.

– Úvod

75. Podotýkám nejprve, že na rozdíl od chybné prezentace stanoviska Komise ze strany některých členských států není tímto stanoviskem to, že zvláštnímu výboru nebo Radě není třeba přiznat žádnou roli nebo že sama Komise není vázána žádnou povinností. Je jasné, že Komise nikdy nehodlala jednat „izolovaně“ ( 23 ).

76. Stejně tak několik spisů vedlejších účastníků poukazuje na to, že určitá procesní ustanovení obsažená v dotčených směrnicích pro jednání jsou spíše přiměřená, přičemž opomíjí to, že výtka Komise se nijak netýká zvláštních pravidel oddílu A, ale zpochybňuje s odkazem na čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU samotnou pravomoc Rady přijmout tato procesní pravidla bez ohledu na to, zda jsou přiměřená či nikoli.

77. Rozsudek Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151), který jsem již zmínil v kontextu posouzení přípustnosti projednávané žaloby, neposkytuje vodítka pro výklad čl. 218 odst. 4 SFEU v projednávané věci. Směrnice pro jednání přijaté Radou v rámci tohoto rozsudku přitom byly jasně méně podrobné než směrnice v projednávané věci (viz body 32 a 33 uvedeného rozsudku), které jsou zase méně podrobné než směrnice pro jednání o TTIP, které čítají 18 stran oproti čtyřem v projednávané věci ( 24 ).

– Odpověď na otázku

78. Zastávám názor, že na základě čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU nemůže Rada jednostranně a podrobným způsobem uložit Komisi, jak má postupovat při jednání o mezinárodní dohodě ( 25 ).

79. Dohodnout si podmínky spolupráce mezi orgány sice může být odůvodněné zejména v rámci mezinárodních jednání, ale v tomto případě by měly být podmínky dohodnuty prostřednictvím interinstitucionálních dohod ( 26 ), a nikoliv rozhodnutím uloženým orgánem jednostranně jinému či jiným orgánům. „Technika interinstitucionálních dohod [totiž] konkretizuje doplňkovost [zásad institucionální rovnováhy a loajální spolupráce ( 27 )]. V oblastech pravomocí sdílených mezi třemi politickými orgány interinstitucionální dohoda umožňuje stanovit dobrou praxi, předejít konfliktům a především zachovat institucionální rovnováhu“ ( 28 ).

80. Tento způsob postupu je ostatně výslovně stanoven v článku 295 SFEU, který stanoví, že „Evropský parlament, Rada a Komise se navzájem konzultují a vzájemnou dohodou upravují způsoby spolupráce. Za tímto účelem mohou v souladu se Smlouvami uzavírat interinstitucionální dohody, které mohou mít závaznou povahu“.

81. Když například Komise chtěla objasnit povinnost informovat Parlament stanovenou v čl. 218 odst. 10 SFEU, uzavřela s ním rámcovou dohodu. Podle této rámcové dohody uzavřené v roce 2010 platí, že „pokud Komise předkládá návrh směrnic pro jednání za účelem jejich přijetí Radou, předloží tyto návrhy současně Parlamentu“ ( 29 ). Navíc stanoví, že „Komise pravidelně a bezodkladně informuje Parlament o průběhu jednání, dokud není dohoda parafována, a vysvětluje, zda a jak byly připomínky Parlamentu zahrnuty do projednávaného textu, a pokud zahrnuty nebyly, vysvětlí proč ( 30 )“.

82. Na rozdíl od způsobu postupu Rady v projednávané věci tudíž Parlament tím, že uzavřel tuto interinstitucionální dohodu, věnoval pozornost tomu, že je absolutně nutné respektovat roli vyjednavače Komise a flexibilitu, kterou takové jednání vyžaduje.

83. Taková dohoda mohla být uzavřena Komisí a Radou nebo dokonce třemi orgány ( 31 ), neboť článek 295 SFEU ponechává otevřenou možnost, aby tři v něm uvedené orgány upravily „vzájemnou dohodou způsoby své spolupráce“. Nevidím ostatně, v čem, jak tvrdí Rada, by zapojení třech orgánů do takové dohody (nebo tím méně dvou z nich) narušilo rovnováhu mezi orgány stanovenou článkem 218 SFEU.

84. Jak zdůraznil Soudní dvůr, takové ustanovení, jako je ustanovení v článku 218 SFEU (nebo dříve v článku 228 ES, poté v návaznosti na Amsterodamskou smlouvu v článku 300 ES), představuje v oblasti uzavírání smluv autonomní a obecnou normu ústavního dosahu tím, že přiznává orgánům Unie stanovené pravomoci a jeho cílem je stanovit mezi těmito orgány rovnováhu ( 32 ).

85. Soudní dvůr dodává, že „pravomoc uzavírat dohody je […] přiznána Radě ‚s výhradou pravomocí přiznaných Komisi v této oblasti‘“ ( 33 ).

86. Je tedy nutné, aby orgány tuto rovnováhu přísně respektovaly, aby bylo zabráněno jakémukoliv zasahování jednoho orgánu do pravomocí orgánu jiného.

87. Podle mého názoru Rada tím, že stanovila ve směrnicích pro jednání postup, který zbavuje Komisi flexibility nutné pro sjednání dotčené mezinárodní dohody, a tím, že jí ho uložila rozhodnutím, které je jí určeno, zasáhla do pravomocí Komise.

88. Na rozdíl od situace mezi Parlamentem a Komisí popsané výše tím Rada jednostranně ( 34 ) určuje formu a četnost jak oběhu informací, tak i sdělování postojů a pokynů, které je třeba přijmout během jednání, takže se mění ve skutečného vyjednavače.

89. Domnívám se totiž, že směrnice pro jednání se musí týkat strategických rozhodnutí a věcných cílů, které je třeba hájit během jednání, jinými slovy obsahu textu, který má být sjednán.

90. Směrnice naproti tomu nemohou ukládat zvláštní postupy vyjednavači ( 35 ), v projednávané věci Komisi, která má kromě toho pravomoc stanovit sama způsoby konzultace zvláštního výboru, který Rada určila na základě čl. 218 odst. 4 SFEU.

iii) „Směrnice pro jednání“ a postavení vyjednavače

91. Jak správně uvedla Komise, čl. 13 odst. 2 SEU ve znění Lisabonské smlouvy (viz bod 188 tohoto stanoviska) ( 36 ) kodifikuje judikaturu Soudního dvora, který již ve vztahu k Radě rozhodl, že „ze znění i ze struktury systému zavedeného Smlouvou vyplývá, že se Rada nemůže vyvázat z pravidel stanovených ve [Smlouvě]“ a že „Rada nemůže použít alternativní postup, například přijetím aktu, který by nebyl samotným rozhodnutím upraveným pro určitou fázi postupu, nebo který by byl přijat za podmínek, které se odlišují od požadavků příslušných ustanovení“ ( 37 ).

92. Oddíl A směrnic pro jednání přitom několikrát jmenuje Radu jakožto skutečného hráče při jednáních ( 38 ), což je v rozporu s institucionální rovnováhou sledovanou článkem 218 SFEU. Zmocnila-li totiž Rada Komisi k zahájení jednání, nemůže mít během těchto jednání přímou rozhodovací roli. To platí tím spíše i pro zvláštní výbor ( 39 ), který je pouze konzultačním orgánem.

93. Může-li konzultace zvláštního výboru pomoci Komisi určit, zda určitá ustanovení budoucí dohody budou moci získat politickou podporu Rady, je věcí Komise, aby rozhodla, jak začlenit tento prvek do probíhajících jednání.

94. Je sice pravda, jak podotýká Eeckhout ( 40 ), že „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives [...] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‘special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself“.

95. Nic to však nemění na tom, jak správně uvedli MacLeod, Hendry a Hyett ( 41 ), že formulace „konzultuje zvláštní výbory, které jmenuje Rada, aby jí v [jejím] úkolu [vyjednavače] pomáhaly“ ve Smlouvě o ES [zdůrazňuje] „the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little bod in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska).

96. Pokud jde o slovní spojení „within the framework of [such directives as the Council may issue]“ ( 42 ), správně dodávají, že „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‘directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska) ( 43 ).

97. Souhlasím rovněž s Eeckhoutem ( 44 ), že „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this“.

98. Jestliže směrnice pro jednání nemohou z Rady učinit skutečného vyjednavače, platí to tím spíše pro zvláštní výbor upravený v čl. 218 odst. 4 SFEU.

99. Jak ukládá tento článek, tento zvláštní výbor má pouze konzultační roli, když „[s ním] musí být jednání konzultováno“.

100. To se mi jeví být v jasném rozporu s oddílem A dodatku-přílohy sporného rozhodnutí, který přiznává zvláštnímu výboru rozhodovací pravomoc při vedení jednání, neboť bod 1 umožňuje zvláštnímu výboru definovat „podrobné postoje pro jednání Unie“ a bod 3 stanoví, že „každému kolu jednání předchází jednání zvláštního výboru, aby byly stanoveny zásadní otázky a případně definovány postoje nebo směry pro jednání“.

101. Spojené království Velké Británie a Severního Irska trvalo při jednání na tom, že Komise musí zvláštní výbor pouze „konzultovat“ a nikoliv „poslechnout“. Nevím, jak sladit toto stanovisko s pravomocí tohoto výboru definovat podrobné postoje pro jednání. Rada též při jednání uvedla, že výbor nemůže vydávat směrnice pro jednání (což je ve výlučné pravomoci Rady) a že všichni souhlasí s tím, že tento výbor nehlasuje a nemá ostatně žádná pravidla pro hlasování, nicméně podle mého názoru jsou tato prohlášení v rozporu se samotným zněním sporného rozhodnutí, podle kterého tento výbor může definovat podrobné postoje pro jednání.

iv) Článek 218 SFEU s přihlédnutím k zásadě institucionální rovnováhy

102. Toto striktní ohraničení vzájemných pravomocí Rady a Komise při provádění článku 218 SFEU je zcela v souladu s judikaturou Soudního dvora, který zdůraznil význam „rovnováhy pravomocí“ ( 45 ), „rozdělení pravomocí mezi orgány“ ( 46 ), „systému rozdělení funkcí a institucionální rovnováhy mezi složkami moci“ ( 47 ), ale rovněž „postavení orgánu“ ( 48 ) nebo „institucionální organizace“ ( 49 ) s tím, že institucionální rovnováha je „vlastností institucionální struktury Společenství“ ( 50 ).

103. Podle judikatury totiž „zásada institucionální rovnováhy [...] znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních“ ( 51 ). Institucionální rovnováha není nic jiného než výraz klasické zásady (respektování) přidělených pravomocí a zásadu loajální spolupráce lze chápat jako nástroj, který umožňuje přizpůsobit soudní přezkum co nejlépe respektování institucionální rovnováhy ( 52 ). Jak správně uvedl Jacqué ( 53 ), institucionální rovnováha „se váže […] k tomu, že je institucionální struktura Společenství založena na rozdělení pravomocí mezi různé orgány“.

104. Jak jsem již uvedl ( 54 ), Soudní dvůr ji ostatně zmiňuje ve vztahu k bývalému článku 228 EHS (poté článek 300 ES a nyní článek 218 SFEU) ( 55 ), v jehož případě rozhodl, že „představuje v oblasti zavírání smluv autonomní a obecnou normou ústavního dosahu tím, že přiznává orgánům Společenství stanovené pravomoci. S cílem stanovit rovnováhu mezi těmito orgány stanoví, že dohody mezi Společenstvím a jedním či několika státy sjednává Komise, poté jsou uzavřeny Radou, po konzultaci Evropského parlamentu v případech stanovených ve Smlouvě. Pravomoc uzavírat dohody je nicméně přiznána Radě ‚s výhradou pravomocí přiznaných Komisi v této oblasti‘ “.

105. Totéž pravidlo platí (tím spíše) pro zvláštní výbor. Možnost, definovat „podrobné postoje pro jednání“ se závaznými účinky během jednání, která je mu (stejně jako Radě) přiznána, přitom mění rovnováhu pravomocí mezi orgány, jelikož z Rady – nebo ze zvláštního výboru – činí rozhodujícího hráče Unie při vyjednávání, zatímco Komise přestává být vyjednavačem majícím politickou odpovědnost a je obsazena pouze do druhořadé role mluvčího nebo zmocněnce Rady nebo zvláštního výboru. Dále je třeba poukázat na rozdíl mezi „podrobnými postoji pro jednání“ a „směrnicemi pro jednání“, jelikož tyto postoje nelze chápat jako pouhé „změny“ směrnic pro jednání. Je třeba podotknout, že Rada sice může vydávat a měnit směrnice pro jednání, avšak Smlouva nestanoví nic takového pro zvláštní výbor, u kterého by bylo oprávnění vydávat „podrobné postoje pro jednání“ ještě překvapivější.

106. Podle rozsudku Parlament v. Rada ( 56 ) (ve kterém se jednalo o výsady Parlamentu) Soudní dvůr rozhodl, že „tyto výsady jsou jedním z prvků institucionální rovnováhy vytvořené Smlouvami. Tyto Smlouvy totiž zavedly systém rozdělení pravomocí mezi jednotlivé orgány Společenství, který přiznává každému z nich jeho vlastní poslání v institucionální struktuře Společenství a při provádění úkolů, které mu jsou svěřeny“.

b) Rozporné argumenty Rady a členských států

107. Několik argumentů Rady a členských států si zasluhuje, abych se u nich zdržel.

i) První argument

108. Rada, jakož i některé členské státy ( 57 ) obhajují oddíl A směrnic pro jednání s poukazem na článek 16 SEU, který připomíná, že Rada plní funkci spočívající ve „vymezování politik“.

109. Tento argument není přesvědčivý.

110. Podle čl. 16 odst. 1 SEU Smlouvy je totiž tato role „vymezování politik“ vykonávána „v souladu s podmínkami stanovenými Smlouvami“.

111. Kromě toho zjevně nelze vykládat článek 16 SEU v tom smyslu, že v tomto kontextu má politickou roli pouze Rada a ostatní orgány takovou roli nemají. Rada jej nemůže použít ani jako „šablonu“ k překlenutí „mezer“, kterou Rada použije pokaždé, má-li za to, že jí jiné ustanovení Smlouvy nepřiznává dostatečně rozhodující roli.

112. Rada je oprávněna vykonávat politickou roli v oblasti mezinárodních dohod pouze ve fázích a za podmínek výslovně stanovených článkem 218 SFEU, který je (slovy Soudního dvora) „autonomní a obecnou normou“. Tato role není malá, neboť je naplněna (a může být pouze naplněna) ( 58 ) v rozhodnutí o zmocnění k zahájení jednání, přičemž možnost vydávat směrnice pro vyjednavače (chápané právě jako pokyny týkající se strategických rozhodnutí a politických cílů jednání) je zahrnuta v pravomoci uzavřít dohodu či nikoliv.

113. Česká republika při jednání tvrdila, že je nepřijatelné, aby Rada musela odmítnout to, co Komise vyjednala, neboť by tím byla poškozena mezinárodní image Unie. V tomto ohledu připomínám, že v mezinárodních dohodách je pravidlem, že sjednaný text musí být předložen k ratifikaci orgánu (obecně parlamentu), který se nijak neúčastnil jednání, a dokonce ani nemá pravomoc vydávat směrnice pro jednání.

114. Sama Rada podle všeho souhlasí se tím, že její pravomoc nezahrnuje pravomoc zavázat Komisi k tomu, aby jí předložila návrh, který si přeje, jelikož podle bodu 25 její dupliky „nezpochybňuje, že Komise zůstává plně odpovědná za jednání v tomto rámci. Jakékoliv rozhodnutí přijaté Komisí během jednání je v zásadě schváleno až rozhodnutím Rady schválit výsledek jednání, pokud se Komise po ukončení procesu rozhodne předložit návrh“.

115. Cloos, Reinesch, Vignes a Weyland ( 59 ) v této souvislosti uvádí, že v rámci jednání, která vedla k přijetí Maastrichtské smlouvy „[s]e jeden podstatnější návrh Komise týkal okamžiku účasti výboru 113[ ( 60 )]. Komise totiž navrhla nahradit výrazy „musí být konzultováno“ [ ( 61 )] výrazy „po konzultaci“ [...]. Tato změna by zvětšila prostor Komise pro volné uvážení, která by se mohla spokojit pouze s jednou konzultací výboru 113 na začátku jednání. Členské státy nechtěly jít v tomto smyslu s tím, že by podle nich bylo nutné, aby výbor 113 pravidelně monitoroval jednání, pokud by se mělo předejít nepříjemným překvapením v okamžiku ukončení jednání [...]. Jiná změna nebo spíše upřesnění navržené v článku 113 lucemburským předsednictvím taktéž nenašla podporu ze strany delegací. Spočívala ve výslovné formulaci, že ‚v oblastech pokrytých tímto článkem je postoj Společenství ve vztazích se třetími zeměmi, v rámci mezinárodních organizací a v rámci mezinárodních konferencí vyjadřován Komisí, aniž by byl dotčen článek 228 [EHS]‘. Tento pododstavec, který samo sebou zachází do oblasti výhradní pravomoci Společenství, z konečného textu […] předloženého Maastrichtské Evropské radě vypadl. Argumentem k jeho vyřazení bylo právě to, že není třeba výslovně formulovat něco, co platí samo sebou. Skutečný důvod je třeba zjevně hledat v podezření zaujatém vůči Komisi v obchodní oblasti: některé členské státy se totiž obávaly, aby Komise s podporou Soudního dvora nevyužívala každé sebemenší příležitosti k předkládání svých ambiciózních návrhů v této oblasti“.

116. Projednávaná věc obecně a vyjádření předložená Radou, jakož i sedmi členskými státy svědčí konkrétně o tom, že po více než dvaceti letech podezření vůči Komisi stále přetrvává ( 62 ).

117. V projednávané věci totiž Rada tvrdí, že důvodem pro existenci směrnic pro jednání (a tedy zvláštního výboru) je zabránit „politicky nepřijatelnému“ hotovému závěru, pokud by „tento výsledek mohl překazit samotné schválení dohody“ ( 63 ).

118. Tímto směrem se ostatně obecně ubírá argumentace většiny členských států, které předložily spis vedlejšího účastníka na podporu Rady ( 64 ). Stejně tak tyto členské státy zdůrazňují, že úzká spolupráce vyžadovaná těmito směrnicemi zajišťuje řádný průběh procesu vyjednávání, a to s ohledem na oblast, která je předmětem jednání.

119. Jak uvádí samotná Rada, tento argument je politického rázu. I když má možnost přijímat směrnice pro jednání snižovat riziko konfliktu mezi Komisí a Radou během jednání, nic to nemění na tom, že tato pravomoc nemůže být vykládána tak, že maří poslání Komise vést jednání a její právo předložit návrh po ukončení jednání.

120. Rozhodne-li se Rada dohodu neschválit, uplatňuje pravomoc, která je jí svěřena Smlouvami a nezahrnuje pravomoc zavázat Komisi k tomu, aby musela předložit návrh, který získá potřebnou většinu v Radě.

121. Jinak řečeno, pravomoc vymezit politiky se nevztahuje ani na formulaci návrhu po ukončení jednání, což přísluší Komisi.

ii) Druhý argument

122. V duchu argumentace Rady uvedené výše jsou podle některých členských států ( 65 ) oddíl A a účast Rady na jednáních nutné, aby bylo zajištěno, že její role konečného rozhodovacího orgánu ve fázi podpisu a uzavření bude účinná. Tento argument je rovněž předkládán jako záruka důvěryhodnosti Unie jakožto váženého partnera pro jednání.

123. Ačkoli lze tuto tezi z politického hlediska hájit (a zpochybňovat), pomíjí právě institucionální rovnováhu sledovanou konkrétně článkem 218 SFEU, který zavádí postup ( 66 ), ve kterém mají tři orgány, Komise, Rada a Parlament přesně stanovenou roli.

124. Jak správně zdůrazňuje Parlament, „[s]ystematika článku 218 SFEU musí být posuzována jako celek, aby byla zajištěna její celková soudržnost“ ( 67 ) a teze, která odůvodňuje roli Rady při samotném jednání její konečnou pravomocí uzavřít dohodu, zásadně mění systematiku tohoto článku 218 SFEU.

125. Tento argument byl rovněž v minulosti argumentem (právní služby) Rady, podle jejíhož názoru bylo potřebné zmocnit Radu před tím, než Komise při jednání přijme předběžné právní závazky („pre-legal commitments“), jinak by byla Rada zbavena jakéhokoliv vlivu při skutečném přijímání rozhodnutí. Devuyst ( 68 ) správně uvádí, že tento pojem „pre-legal commitments“, vymezený (právní službou) Rady nebyl stanoven ve Smlouvě a jeho zavedení „by se rovnalo přidání nové procesní fáze […], kterou Smlouvy nestanoví“. „Tím by byla změněna institucionální rovnováha ve prospěch Rady“, jelikož „všechny za fáze jednání od jeho zahájení až po podpis dohody nese logicky odpovědnost Komise“. „Pokud by Rada měla schvalovat všechny významné ‚pre-legal commitments‘ […], zvláštní postupy zakotvené v čl. 207 odst. 3 a článku 218 SFEU by byly nadbytečné“, což změnilo „Evropskou unii v partnera, s kterým je nemožné jednat“.

126. Je kromě toho důležité zdůraznit, že cílem Komise nemůže být pouze předložit mezinárodní dohodu, kterou Rada schválí, ale vyjednat dohodu, která co nejlépe odpovídá zájmům Unie ( 69 ), než ji Komise předloží ke schválení Parlamentu, je-li to vyžadováno, a poté Radě.

127. V tomto ohledu uvádím, že sama Rada připouští, že se Komise může rozhodnout nenavrhnout uzavření dohody ( 70 ), což by se paradoxně mohlo stávat častěji, pokud by Rada (nebo zvláštní výbor, přičemž většina členských států mezi nimi nečiní rozdíly) vydávala postoje pro jednání v rozporu s možnými opačnými stanovisky Komise.

iii) Třetí argument

128. Podle České republiky je třeba zabránit situaci, kdy by byl výsledek jednání nepřijatelný pro Radu a odmítnutí schválit návrh konečné dohody by mělo negativní vliv na vztahy s druhou smluvní stranou. Česká vláda se zde snaží použít „užitečnou analogii“ s cílem řízení o posudku stanoveného v čl. 218 odst. 11 SFEU, kterým je rovněž vyloučit nebezpečí neslučitelnosti sjednané mezinárodní dohody s unijním právem a zabránit problémům, které by z toho vyplynuly v oblasti mezinárodních vztahů. Podle jejího názoru se Soudní dvůr k této otázce vyjádřil velmi jasně a rozhodl, že „soudní rozhodnutí, kterým by bylo případně konstatováno, že je tato dohoda s ohledem na svůj obsah nebo na postup přijatý k jejímu uzavření neslučitelná s ustanoveními Smlouvy, by totiž nemohlo nevyvolat nejen na vnitřní úrovni Společenství, ale též v rovině mezinárodních vztahů vážné obtíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám včetně třetích států“ ( 71 ).

129. Podle mého názoru tento odkaz na čl. 218 odst. 11 SFEU a na posudek 2/94 není v kontextu projednávané věci relevantní ( 72 ).

130. Jak správně uvedla Komise, neuzavření mezinárodní dohody nelze v žádném případě srovnávat se zrušením rozhodnutí o uzavření dohody, jakmile vstoupila v platnost. Odmítnutí Rady schválit dohodu může mít nanejvýš politické důsledky, které se projeví rovněž, pokud Komise nenavrhne uzavření dohody nebo pokud Parlament nedá souhlas, je-li vyžadován. Z hlediska mezinárodních vztahů nemá původ neschválení dohody žádný vliv a neodůvodňuje přednost jednoho orgánu před ostatními.

iv) Čtvrtý argument

131. Na rozdíl od toho, co tvrdí Švédské království ( 73 ), Komise nikdy netvrdila, že Rada nemůže mít „žádný vliv na obsah dohody při jednání“.

132. Komise ostatně sama uznala ( 74 ), že s ohledem na to, že má Rada poslední slovo při rozhodování, zda bude dohoda uzavřena či nikoli, což má nepochybně vliv na obsah jednání, je málo pravděpodobné ( 75 ), že by Komise věnovala své zdroje na vyjednávání mezinárodní dohody, která by měla malou šanci stát se závaznou, protože by narazila na odpor Rady (nebo Parlamentu). Tuto obavu Komise lze chápat jako použití zásady loajální spolupráce.

133. Je také třeba připustit, že Rada je oprávněna požadovat úplné a pravidelné zprávy o vedení jednání, přičemž předávacím orgánem je právě zvláštní výbor, který sděluje své stanovisko (a stanovisko Rady) vyjednavači při konzultacích. Komise ostatně podotýká, že na rozdíl od toho, co vyplývá z žalobní odpovědi Rady (bod 32), netvrdí, že Rada nemůže dát najevo své stanovisko během jednání, jelikož v žalobě zdůraznila, že musí přihlédnout k postojům, které Rada (nebo Parlament) vyjádří.

134. Komise stejně tak nezpochybňuje svou povinnost konzultovat zvláštní výbor a udržovat s ním pravidelné kontakty. Tato povinnost vyplývá zcela logicky z článku 218 SFEU a je dokonce propracovanější v případě obchodních dohod ( 76 ).

135. Nenavrhuji tedy, aby Soudní dvůr zrušil čl. 2 druhou větu sporného rozhodnutí.

136. Vyvstává ještě otázka, zda Rada může měnit směrnice pro jednání během jednání.

137. Komise tvrdí, že existence doporučení není pouhou formalitou vyžadovanou pro zahájení procesu, který je dále zcela v rukách Rady. Rada sice tvrdí, že její pravomoc při jednání spočívá v pravomoci vydat zmocnění k jeho zahájení a pravomoci schválit dohodu, které se obě museí opírat o návrhy (nebo doporučení) Komise, avšak musí akceptovat i to, že návrh nebo doporučení předchází i jakékoliv změně nebo revizi. Pokud by tomu tak nebylo, Rada by měla při jednání (tedy ve fázi, kdy jí Smlouvy žádnou pravomoc nepřiznávají) více pravomocí, než má ve fázi zmocňování k jednání nebo uzavření mezinárodní dohody (tedy ve dvou fázích, kdy je role Rady stanovena ve Smlouvách).

138. Tuto argumentaci Komise nelze přijmout (je třeba ostatně poznamenat, že se Komise nedomáhá zrušení první věty článku 2 sporného rozhodnutí, podle které „Rada může kdykoliv změnit obsah směrnic pro jednání“).

139. Jelikož je to v konečném důsledku Rada, která bude schvalovat vyjednanou dohodu, bylo by podle mého názoru nelogické, aby mohla vyjadřovat stanovisko pouze při zahájení jednání, a nikoliv během něj ( 77 ). Je totiž jasné, že na začátku jednání nezná Rada ani Komise podrobnosti o postoji třetích zemí. Jednání jsou navíc často složitá a dlouhá, vlády i stav se mění, což rovněž svědčí ve prospěch možnosti měnit směrnice pro jednání během jednání, jejichž cíl spočívající v tom zabránit v co největším možném rozsahu rozporům mezi orgány by nebyl naplněn, pokud by Rada byla informována pouze po ukončení jednání. Vzhledem k tomu je nepřesné tvrdit, jak to činí Rada a některé členské státy, že Komise nesouhlasí s informováním Rady během jednání. Je ostatně třeba poznamenat, že čl. 218 odst. 10 SFEU výslovně stanoví, že Parlament musí být informován „ve všech etapách tohoto postupu“ (tedy rovněž Komisí), takže podle mě z toho vyplývá, že i Komise musí pravidelně informovat Radu.

140. Souhlasím tedy s Radou a členskými státy, že Rada se může v průběhu jednání na základě informací, které jí sdělí Komise, vrátit zpět ke směrnicím pro jednání a případně je změnit nebo doplnit, aniž jí Komise musí předložit pozměněná doporučení.

141. To, že Rada může rovněž vést Komisi při jednání, podle mého názoru vyplývá ze znění čl. 218 odst. 4 SFEU, který je formulován značně obecně. Tento odstavec 4, podle kterého „Rada může vyjednavači vydávat směrnice a může určit zvláštní výbor, se kterým musí být jednání konzultováno“, se totiž liší od odstavců 5 a 6, které podmiňují rozhodnutí „návrhem vyjednavače“. Dále je třeba uvést, že ustanovení neříká, kdy musí (resp. může) Rada vydávat směrnice vyjednavači.

142. Komise je navíc v této otázce poněkud nejednoznačná, neboť se ze zásady nebrání tomu, aby směrnice mohly být měněny ( 78 ).

143. Skutečnost, že Rada může měnit směrnice pro jednání bez předchozího návrhu ze strany Komise, je podle všeho potvrzena v praxi (jelikož podle Rady Komise často žádá o jejich aktualizaci, aniž předloží návrhy) a byla rovněž zdůrazněna v právní nauce. Jak správně uvádějí MacLeod a další ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations“ a „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting“. Jeví se však, že v praxi vydává Rada doplňující směrnice zřídkakdy ( 80 ).

144. Podle commentaire Mégret ( 81 ) má stejně tak Rada „možnost zasáhnout při zahájení jednání, ale i v jeho průběhu, aby změnila, nahradila nebo doplnila směrnice, které již byly Komisi vydány. Tyto směrnice jsou často výsledkem dlouhých dohadování v rámci Rady a málokdy zůstávají utajeny. Jejich neoficiální ‚zveřejnění‘ zjevně ztěžuje úkol Komise ve vztahu k jejímu partnerovi, neboť snižuje její manévrovací prostor takřka na nulu [...]“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska).

145. To však nemůže vést Radu k tomu, aby se poté, co dala zmocnění k zahájení jednání a sdělila, resp. změnila své směrnice, domáhala v rámci těchto jednání role „předsedy“, která zmenšovala manévrovací prostor, jež musí vyjednavač nezbytně mít k tomu, aby dosáhl uspokojivých výsledků. Podobnou roli nemůže hrát ani zvláštní výbor určený Radou, jelikož jeho funkce je čistě konzultační.

146. Jakožto zástupce zájmů Unie totiž jedná jménem a na účet Unie (a nikoliv na účet Rady) Komise.

v) Pátý argument

147. Rada dále tvrdí, že výklad, který hájí, a sice že čl. 218 odst. 4 SFEU umožňuje zahrnout do směrnic pro jednání procesní ustanovení a neomezovat je na vágní prohlášení o úmyslu, plně zachovává schopnost Unie mluvit jedním hlasem na mezinárodním poli.

148. Touto argumentací nejsem přesvědčen, neboť jednotnost je v každém případě zaručena tím, že pouze vyjednavač je zmocněn jednat jménem Unie v rámci definovaném směrnicemi sdělenými Radou a případně po konzultaci se zvláštním výborem.

149. Kromě toho tento „jediný hlas“ již zakotvují Smlouvy, jelikož podle čl. 17 odst. 1 SEU „[Komise] zajišťuje vnější zastupování Unie“.

150. Význam „jednotného jednání [Unie] navenek“ zdůraznil Soudní dvůr v posudku 1/94 (EU:C:1994:384, bod 106 a násl.), a to za účelem posílení vyjednávací pravomoci Unie.

vi) Šestý argument

151. Rada a členské státy se rovněž dovolávají (údajné) ustálené praxe stanovovat procesní pravidla ve směrnicích pro jednání v oblasti dopravy.

152. Komise odpovídá, že oba dokumenty uvedené Radou ( 82 ) se týkají dohod, které bylo třeba vyjednat ve formě smíšených dohod. V dokumentech figurovala první příloha se „směrnicemi pro jednání“ a druhá (samostatná) příloha nadepsaná „Postupy ad hoc pro jednání týkající se dohody mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy a Alžírskem [nebo Gruzií] v oblasti dopravy“ ( 83 ). Hlavním cílem této druhé přílohy, která nebyla součástí směrnic pro jednání, bylo pouze definovat postup koordinace s členskými státy.

153. Z toho vyplývá, že tyto skutečnosti nejsou relevantní v kontextu dohody, kterou má uzavřít pouze Unie, jako je tomu v projednávané věci.

154. Podle některých členských států rovněž směrnice pro jednání často zahrnují procesní ustanovení ( 84 ).

155. I kdyby tomu tak bylo (což Komise silně zpochybňuje), podle judikatury „nemůže mít pouhá praxe přednost před normami Smlouvy“ ( 85 ). Soudní dvůr například rozhodl v bodě 23 rozsudku Wybot (149/85, EU:C:1986:310), že „[j]e třeba […] ověřit, zda praxe Evropského parlamentu nezbavuje veškerého účinku ustanovení [Smluv ESUO, EHS a ESAE dotčené v uvedené věci], která přiznávají nejen většině jeho členů, ale rovněž ostatním orgánům, a sice Radě a Komisi, možnost žádat o svolání mimořádného zasedání. V rámci rovnováhy pravomocí mezi orgány stanovené Smlouvami nemůže totiž [dotčená] praxe Evropského parlamentu zbavovat ostatní orgány výsady, která je jim přiznána samotnými Smlouvami“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska).

vii) Sedmý argument

156. Podle Rady je zahrnutí určitých procesních podmínek a zvláštních požadavků do směrnic pro jednání logickým důsledkem jejího práva rozhodnout, zda je třeba dát zmocnění k zahájení jednání či nikoliv.

157. Jak jsem však již uvedl výše, zmocnila-li Rada Komisi k zahájení jednání, nemůže mít během jednání přímou rozhodovací roli. Je totiž třeba zdůraznit, že i když je zmocnění Radou a její směrnice pro jednání běžně nazýváno „zmocněním k jednání“ (v anglickém jazyce „the negotiating mandate“), Komisi není Radou uděleno „zmocnění“, nýbrž je „zmocněna k zahájení jednání“ ( 86 ).

158. Rozhodnutí Rady použít slovo „zmocnění“ (bod 42 žalobní odpovědi) na místo formulace ve Smlouvách není nevinné ( 87 ). Zmocnění je nejen dobrovolným úkonem, ale implikuje, že zmocněnec jedná na účet někoho jiného v mezích a podle závazných pokynů uložených zmocnitelem.

159. Jak správně uvedli Waelbroeck a další ( 88 ), použití výrazu „zmocnění k jednání“„vyvolává z hlediska práva chybný dojem: Rada totiž nemůže nikomu udělit zmocnění, aby za ni jednal jménem Společenství. Komise má v tomto ohledu monopol. Ve skutečnosti jde spíše o spuštění procesu, který umožňuje jen a jen Komisi vést jednání“.

160. Použití výrazu „zmocnění“ má smysl pouze tehdy, kdyžKomise jedná jménem členských států ( 89 ).

161. Smlouvy v každém případě nehovoří v kontextu článku 218 SFEU o „zmocnění“, přestože je tento výraz použit v jiných článcích jako v čl. 18 odst. 2 SEU v souvislosti s vysokým představitelem Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

162. Podle mého názoru, pokud by autoři Smluv chtěli, aby Komise jednala v souladu se „zmocněním“, použili by tento pojem.

163. Skutečnost, že Rada může dát či nedat zmocnění k zahájení jednání, tedy neznamená, že by byla oprávněna doplnit do přílohy tohoto zmocnění vše, co si přeje. Tento obsah musí rovněž respektovat ustanovení Smluv. Pokud by ostatně Rada argumentovala v tom smyslu, že kategoricky odmítne dát zmocnění k zahájení jednání v případě nesouhlasu s procesními ustanoveními, mohlo by se jednat o zneužití pravomocí.

viii) Osmý argument

164. Podle Rady „jsou postoje definované v rámci zvláštního výboru konkrétním výrazem směrnic pro jednání Rady a jako takové mají pomoci vyjednavači tím, že mu upřesní stanoviska podporovaná politickým orgánem, který bude v konečném důsledku rozhodovat o schválení či neschválení vyjednaného textu“ (žalobní odpověď, bod 42). Co by z tohoto hlediska zbývalo dojednat než předložení balíčku druhé smluvní straně, který má přijmout nebo odmítnout?

165. Kromě toho, co jsem upřesnil výše ( 90 ) stran pojmu „mandát“, zastávám názor, že i když může konzultace se zvláštním výborem Komisi pomoci zjistit, zda mohou některá ustanovení budoucí dohody mít nebo nemít „politickou podporu“ Rady, (pouze) Komisi přísluší, aby rozhodla, zda tuto skutečnost zohlední při jednání. Jakýkoliv jiný výklad by zmařil její právo předkládat návrh, neboť by to předpokládalo povinnost navrhnout text pouze na základě toho, že odráží postoje podporované Radou. Taková povinnost zjevně v unijním právu neexistuje ( 91 ).

166. Dále podotýkám, že použití určitého členu ve výrazu „l’autorité politique“ by mohlo vést k tomu, že tímto politickým orgánem je pouze Rada. Komise (a Parlament) jsou však orgány, které rovněž hrají významnou politickou roli při mezinárodních jednáních.

167. Článek 218 odst. 4 SFEU konečně přiznává zvláštnímu výboru pouze konzultační roli, neboť stanoví, že jednání musí být „konzultováno“ s výborem. To sice znamená, že zvláštní výbor může vyjádřit stanovisko k různým aspektům jednání, ale sporné rozhodnutí jde mnohem dále. Stanoví ( 92 ) totiž, že zvláštní výbor (nebo Rada podle bodu 1 oddílu A směrnic pro jednání) přijímá „podrobné unijní postoje pro jednání“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska), které tedy jsou pro Komisi závazné, neboť jinak by se odchýlila od postojů vymezovaných jako postojů unijních, a nikoliv pouze od postojů zvláštního výboru (nebo Rady).

168. Zde lze spatřovat paralelu mezi touto věcí a rozsudkem Komise v. Rada, zvaným „rozsudek CITES“ ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, body 43 a 44), ve kterém Soudní dvůr rozhodl – sice v kontextu ustanovení, které představuje nyní čl. 218 odst. 9 SFEU –, že definování „unijního“ postoje má pro orgány závazné právní účinky. Mimoto lze dodat, že bod 3 oddílu A směrnic pro jednání odlišuje „postoje“ od „pokynů“.

169. Podle Rady je nepřesné říkat, že se Komise „od nich nemůže odchýlit“, a Rada kritizuje „chybnou paralelu“ s postoji, které přijímá na základě čl. 218 odst. 9 SFEU, které mají jinou povahu a o kterých Soudní dvůr rozhodl, že vyvolávají „závazné právní účinky“ a mají „závaznou povahu“ pro orgány ( 94 ). Nakonec podle Rady je skutečně věcí Komise, aby rozhodla o způsobu jednání ( 95 ), ale stále s přihlédnutím k pokynům, které obdrží v rámci zvláštního výboru, ať již ve formě ústních pokynů nebo postojů uvedených v dokumentech.

170. Ačkoli je v tomto ohledu přijímání směrnic pro jednání jiným postupem, než je postup uvedený v čl. 218 odst. 9 SFEU, dotčené směrnice pro jednání zmiňují „unijní postoj“ velmi srovnatelným způsobem jako čl. 218 odst. 9 SFEU. Rada přitom dává zvláštnímu výboru (nebo si vyhrazuje) pravomoc definovat unijní postoj s tomu odpovídající povinností unijního vyjednavače se od něj neodchýlit.

171. Není-li podle Rady, jak uvádí procesní ustanovení ve sporném rozhodnutí, „možné dosáhnout toho, co je stanoveno v postoji, [Komise] o tom musí informovat zvláštní výbor a požádat o nové pokyny“ (žalobní odpověď, bod 44). Rada tímto potvrzuje závaznost postojů přijatých zvláštním výborem (nebo postojů, které definuje sama Rada) pro Komisi, přičemž Komise má volnost pouze stran „způsobu“ vyjednávání.

172. Francouzská republika (bod 11 jejího spisu vedlejšího účastníka) neříká nic jiného, když vysvětluje, že Komise má určitou flexibilitu, pokud jde o strategii jednání, ale že se musí vrátit před Radu nebo zvláštní výbor, pokud se hodlá od jejich postoje odchýlit.

173. Podotýkám, že Rada, aby dále přispěla ke zmatení, používá výraz „doporučení“ ke kvalifikaci účinků postoje zvláštního výboru (body 46 a 53 žalobní odpovědi uvádí „doporučený výsledek“). Rada navíc hovoří o povinnosti „přihlédnout k postojům“ a o „provedení v praxi“ (duplika, body 23 a 25). Spojené království Velké Británie a Severního Irska zastává názor, že zvláštní výbor je pouze oprávněn vyjádřit své stanovisko (body 23 a 24). To vše je obtížné slučitelné s jasným zněním oddílu A směrnic pro jednání, ve kterém se hovoří o definování „unijních postojů“ a nikoliv pouze o „doporučeních Komisi“ či o „postojích Rady (a zvláštního výboru)“. Obhajoba Rady je rovněž v rozporu se zněním sporného rozhodnutí, které používá výrazy „jsou definovány“ a „definovat“ ve větách „[v] případě potřeby jsou podrobné unijní postoje pro jednání definovány v rámci zvláštního výboru […] nebo v rámci Rady“ a „[k]aždému kolu jednání předchází jednání zvláštního výboru, aby byly stanoveny zásadní otázky a případně definovány postoje nebo směry pro jednání“ (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska) ( 96 ). Při jednáních však Komise nezastupuje Radu, ale Unii.

174. Závazná povaha postojů přijatých zvláštním výborem není slučitelná se zněním čl. 218 odst. 4 SFEU, který používá výraz „konzultováno“. Pokud by autoři Smlouvy chtěli, aby byla Komise vázána pokyny nebo postoji zvláštního výboru, použili by silnější slova ke kvalifikaci role zvláštního výboru (nebo Rady).

175. Souhlasím totiž s Komisí, že je-li cílem „pomoci vyjednavači“, ponechme na vyjednavači, aby rozhodl o tom, jak předmětné postoje využije. Upřesnění, která stanoviska mají podporu politického orgánu, nelze postavit na roveň povinnosti následovat postoj zvláštního výboru.

176. To neznamená, že by Komise neměla právní povinnost přihlédnout k postojům definovaným ve směrnicích pro jednání Radou nebo zvláštním výborem ( 97 ), ale je třeba tuto povinnost odlišit od povinnosti se od nich neodchýlit, která, jak zdůrazňuje Parlament, ji staví do role orgánu provádějícího rozhodnutí zvláštního výboru (nebo Rady).

177. Pro zajímavost poznamenám, že Soudní dvůr se již věnoval – byť v jiném kontextu – rozdílnému rozsahu a povaze těchto dvou druhů povinností.

178. V rozsudku Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71) tento rozdíl Soudní dvůr posoudil. Věc se týkala rozhodnutí Komise, kterým byl režim podpor prohlášen za protiprávní a neslučitelný s vnitřním trhem, konkrétně role vnitrostátního soudu a zohlednění názorů Komise při provádění jejího rozhodnutí vnitrostátním soudem.

179. Soudní dvůr v bodě 31 tohoto rozsudku rozhodl, že „i když tedy názory Komise nemohou zavazovat vnitrostátní soud, je třeba uvést, že jelikož je cílem informací obsažených v těchto názorech, jakož i ve stanoviscích Komise případně vyžádaných vnitrostátním soudem za podmínek, které jsou uvedeny v předcházejícím bodě, usnadnit splnění úkolu vnitrostátních orgánů v rámci okamžitého a účinného výkonu rozhodnutí o navrácení, musí je vnitrostátní soud s ohledem na zásadu loajální spolupráce zohlednit coby prvek posouzení v rámci sporu, kterým se zabývá, a odůvodnit své rozhodnutí na základě veškerých písemností ve spise, který mu byl předložen“.

180. „I když je [tedy] pro účely zajištění výkonu rozhodnutí Komise, kterým se režim podpor prohlašuje za protiprávní a neslučitelný s vnitřním trhem a ukládá se navrácení dotčených podpor, avšak neurčují se jednotliví příjemci těchto podpor ani přesné částky, které musí být navráceny, vnitrostátní soud tímto rozhodnutím vázán, není vázán názory vyjádřenými uvedeným orgánem v rámci výkonu uvedeného rozhodnutí. Vnitrostátní soud však musí s ohledem na zásadu loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SEU [ ( 98 )] zohlednit tyto názory jako prvky posouzení v rámci sporu, kterým se zabývá“.

181. Lze tedy učinit závěr, že pokud jde o projednávanou věc, „mít povinnost přihlédnout ke směrům daným Radou“ (což Komise v projednávané věci uznala ( 99 )) není to samé jako „být právně vázán je respektovat“ (což je podle všeho teze Rady a členských států, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci).

182. Dodávám, že Komise musí mít možnost rozhodnout, že není v obecném zájmu Unie respektovat v plném rozsahu stanovisko zvláštního výboru, které může být vedeno čistě vnitrostátními zájmy.

183. Jak jsem již zdůraznil v bodě 126 tohoto stanoviska, posláním Komise není a nemůže být dosáhnout mezinárodní dohody, kterou Rada schválí (bez ohledu na to, zda s tím ostatní orgány souhlasí či nikoliv), ale vyjednat dohodu, která slouží co nejlépe unijním zájmům a je přijatelná pro tyto tři orgány. Je jasné, že tomu může být potřebné, aby jednotlivé orgány učinily kompromis.

ix) Devátý argument

184. Podle Rady obsah procesních podmínek pouze vyjadřuje způsob, jak mají orgány konkretizovat zásadu loajální spolupráce v kontextu mezinárodních jednání.

185. Některé členské státy se rovněž dovolávají zásady loajální spolupráce jako více či méně nepřímého základu sporných procesních ustanovení ( 100 ).

186. Zásada loajální spolupráce (spolupráce ( 101 ) Společenství) je samozřejmě jádrem unijního právního systému ( 102 ) a odráží prvořadý význam institucionální rovnováhy sledované Smlouvou. Je považována za „základní zásadu ústavní struktury Společenství“ ( 103 ).

187. Jak připomíná judikatura Soudního dvora, „v souladu s čl. 7 odst. 1 druhým pododstavcem ES (nyní čl. 13 odst. 2 SFEU) mohou orgány Společenství jednat pouze v mezích působnosti, kterou jim svěřuje Smlouva o ES“ ( 104 ).

188. Článek 13 odst. 2 SEU to potvrzuje ( 105 ), kdy jednoznačně stanoví, že „[k]aždý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Orgány mezi sebou loajálně spolupracují“ ( 106 ).

189. V tomto kontextu je třeba mít na paměti, že „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution“ ( 107 ).

190. Jak navíc správně uvádí generální advokát Jääskinen ( 108 ), „[…] zásada loajální spolupráce umožňuje se jednak vypořádat s takovými nejasnostmi vyplývajícími z bílých míst Smluv, jako jsou nejasnosti ohledně podmínek výkonu pravomoci zpětvzetí, [o kterou šlo v uvedené věci]. Kromě toho, i když je tato zásada použitelná na neformální spolupráci mezi unijními orgány, nemá přesně uchopitelný obsah ( 109 )“.

191. Ve vztahu k argumentu Rady uvedenému v bodě 184 tohoto stanoviska je nezpochybnitelné, že o tomto „způsobu, kterým by orgány měly konkretizovat“ tuto zásadu, se musí dva (nebo tři) dotčené orgány dohodnout, spíše než aby jej jeden z nich druhému (či ostatním) jednostranně uložil.

192. V tomto kontextu je zajímavé poznamenat, že Rada v minulosti s odkazem na zásadu institucionální rovnováhy sama protestovala (opět proti „ hotovým závěrům“), když Parlament uložil jednostranně ve svých procesních pravidlech svou vizi vztahů s ostatními orgány ( 110 ).

193. Jak vyplývá z výše uvedeného, stanovit procesní pravidla pro jiný orgán bez jeho souhlasu je jasně v rozporu se zásadou loajální spolupráce, a to zejména tehdy, pokud uložená pravidla vedou k tomu, že se politická role svěřená Komisi Smlouvou blíží roli čistě technické a podřadné, sekretářské ( 111 ) (byť obecné!) ( 112 ) neslučitelné s jejím postavením orgánu, který je politicky odpovědný Parlamentu (čl. 17 odst. 8 SEU ( 113 )) a jehož zvláštní role při sjednávání mezinárodních dohod se zcela shoduje s posláním zajistit vnější zastupování Unie (kromě společné bezpečnostní a zahraniční politiky), které mu přiznává článek 17 SEU. Sjednávání mezinárodních dohod je jednou z forem vnějšího zastupování Unie ( 114 ).

194. K článku 17 odst. 1 SEU, který prohlašuje Komisi za strážkyni Smluv, položila německá vláda při jednání dotaz na to, kdo bude hlídat strážce ( 115 ), pokud by Komise mohla vyjednávat „nekontrolovaně“. V tomto ohledu stačí připomenout, že tato role přísluší Parlamentu prostřednictvím politické odpovědnosti Komise a Soudnímu dvoru prostřednictvím soudního přezkumu legality aktů přijatých orgány včetně Komise.

x) Desátý argument

195. Rada se dále snaží odůvodnit sporné rozhodnutí tím, že v podstatě tvrdí, že Komise nedodržela povinnost konzultovat zvláštní výbor v rámci srovnatelných jednání se Švýcarskou konfederací. Některé členské státy ( 116 ) se rovněž dovolávají zkušenosti z jednání se Švýcarskou konfederací. Rada dodává, že ještě v současné době Komise odkazuje na internetovou stránku Švýcarského spolkového úřadu pro životní prostředí za účelem získání celkového pohledu na tato jednání. Podle Komise je tato stránka jediným zdrojem informací, který je veřejně dostupný.

196. Pro potřeby projednávané věci ze spisu předloženého Soudnímu dvoru v každém případě nevyplývá, že by Komise nedodržela své povinnosti konzultovat zvláštní výbor na základě Smluv.

197. Z tabulky 1 „Data jednání na vysoké úrovni ([dále jen] JVÚ) a aktualizace informací předložených skupině pro životní prostředí o stavu jednání v oblasti propojení“ předložené Soudnímu dvoru Komisi totiž vyplývá, že čtyři kola formálních jednání věnovaná propojení se Švýcarskou konfederací proběhla do okamžiku podání repliky ( 117 ). Dvě další měla proběhnout, ale byla odložena nebo zrušena. Skupina pro životní prostředí byla informována Komisí o každém JVÚ. Komise obecně vzato předložila aktualizované informace krátce před nebo po každém JVÚ a předala v případě potřeby skupině pro životní prostředí dokumenty. Někdy bylo pro Komisi obtížné získat časový prostor v pracovním programu skupiny pro životní prostředí.

198. Komise vysvětluje, že například dne 9. listopadu 2012 požádala Radu, aby jí skupina pro životní prostředí věnovala část svého času, ale získala časový prostor až v lednu 2013. Jindy získala časový prostor, který byl posléze odložen předsednictvím, aniž o tom byla formálně informována. Například skupina pro životní prostředí měla Komisi věnovat čas v březnu 2013, ale jednání bylo odloženo na 18. dubna 2013. Je sice pravda, že Komise v roce 2012 předložila skupině pro životní prostředí pouze aktualizaci informací týkajících se propojení se Švýcarskou konfederací, avšak to bylo způsobeno velmi omezeným pokrokem v propojování dosaženým během roku z důvodu významných neshod mezi Švýcarskou konfederací a Unií zejména, pokud jde o zahrnutí mezinárodního letectví. V roce 2012 proběhlo na běžných pracovních jednáních velmi málo technických diskusí.

199. Proto, i kdyby měla Rada zcela pravdu, co se týče jejího posouzení jednání Komise při jednání mezi Unií a Švýcarskou konfederací (quod non), nepřísluší jí se s tím vypořádat sama při příštím jednání za cenu porušení Smluv.

200. Rada dále podotýká, že Komise bez výhrad spolupracovala na vypracování oddílu dodatku-přílohy věnovanému procesnímu postupu při pracích skupiny pro životní prostředí a že nic nenamítala proti znění, které bylo předloženo k neformálnímu schválení. Rada dodává, že „[j]e tedy pochopitelné překvapení, které vyvolalo prohlášení Komise v okamžiku přijetí [sporného] rozhodnutí“ (bod 29 obhajoby).

201. Komise tuto tezi odmítá, vysvětluje, že její návrh nezahrnoval tento oddíl a že dala jasně najevo svůj nesouhlas s tímto oddílem několik týdnů před přijetím sporného rozhodnutí.

202. Skutečnost, že uplynula určitá doba, než po rozšíření prvního návrhu zareagovala (od 22. dubna do 2. května 2013), nemůže v každém případě odůvodňovat protiprávní postup a samozřejmě neznamená, že Komise plně spolupracovala nebo že znění neformálně schválila.

xi) Jedenáctý argument

203. I když Smlouva o FEU nestanoví žádnou konzultaci „s Radou“, Švédské království a Dánské království tuto námitku obcházejí a tvrdí, že „zvláštní výbor funguje jako prodloužená ruka Rady“ a „představuje platformu pro spolupráci mezi Komisí a Radou“ ( 118 ). Tyto členské státy v podstatě tvrdí, že není relevantní, že Smlouva odkazuje na zvláštní výbor nebo na Radu, protože jde v praxi o jeden a tentýž orgán ( 119 ). Stanovisko ostatních členských států je podle všeho rovněž založeno na neodlišování zvláštního výboru od Rady.

204. Jak přitom zdůraznila Komise, stačí podotknout, že toto stanovisko nemá podporu ani ve Smlouvách ani v judikatuře. Ostatně pokud by bylo třeba se inspirovat jinými oblastmi unijního práva, „komitologické“ výbory, které hrají významnou roli v unijním právu, představují prostředek jak kontrolovat pravomoci Komise pro členské státy, a nikoliv pro Radu (čl. 291 odst. 43 SFEU).

205. Je nezpochybnitelné, že článek 218 SFEU hovořící o „zvláštním výboru“ tím míní něco jiného než „Rada“. Pokud by navíc Smlouva chtěla svěřit Radě při jednání roli takového druhu, jako uvádí některé členské státy, upřesnila by to.

206. To, že Rada má poslední slovo při uzavírání dohody, ji neopravňuje k tomu, aby hrála určující roli ve fázi jednání, která je odlišná, a neodůvodňuje tedy to, aby zasahovala do role Komise jakožto vyjednavače. Ve stejném duchu neodůvodňuje například to, že se Rada a Parlament podílí na roli zákonodárců, aby Komisi zasahovali do přípravy návrhu ( 120 ).

207. Na základě výše uvedeného navrhuji s cílem „ochránit institucionální rovnováhu, tím, že bude zajištěno úplné použití ustanovení Smluv týkajících se rozdělení pravomocí“ ( 121 ), aby Soudní dvůr vyhověl žalobě Komise v části, v níž se týká oddílu A dodatku-přílohy sporného rozhodnutí.

208. Pokud se Soudní dvůr rozhodne jít tímto směrem, zbývá stanovit rozsah a účinky zrušení.

C – Rozsah a účinky zrušení

209. Podle judikatury je částečné zrušení rozhodnutí možné pouze tehdy, lze-li části, jejichž zrušení je navrhováno, oddělit od zbývající části rozhodnutí ( 122 ).

210. Jsem toho názoru, že tak tomu je zjevně v projednávané věci, neboť oddíl A dodatku-přílohy sporného rozhodnutí lze oddělit od zbývající části sporného rozhodnutí. Jak zdůraznila Komise, tato podrobná procesní ustanovení obvykle nejsou obsažena v tomto druhu rozhodnutí.

211. Rada zdůrazňuje, že oddíl A dodatku-přílohy odkazuje na čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí, a tvrdí, že tento oddíl nelze oddělit od zbývající části sporného rozhodnutí.

212. Odkaz na čl. 1 odst. 2 sporného rozhodnutí nic nemění ( 123 ). I kdyby byl oddíl A zrušen, na jmenování zvláštního výboru to nic nemění. Jelikož se navíc takový text, jako je oddíl A, neobjevuje ve stovkách rozhodnutí o zmocnění k jednání o mezinárodních dohodách, jeho oddělitelnost je zjevná. Ze spisu vyplývá, že rozhodnutí týkající se jednání se Švýcarskou konfederací ustanovení tohoto druhu neobsahovalo. Výsledek by tedy nebyl „zcela nekonsistentní“ (žalobní odpověď, bod 57).

213. Otázka, zda by částečné zrušení změnilo podstatu napadeného aktu, navíc představuje objektivní kritérium, a nikoli subjektivní kritérium spojené s politickou vůlí orgánu, který sporný akt přijal ( 124 ). Jsou-li navíc splněny podmínky pro částečné zrušení, rozhodnutí nelze zrušit v plném rozsahu ( 125 ).

214. Podle mého názoru z toho vyplývá, že v projednávané věci může Soudní dvůr zrušit pouze oddíl A dodatku-přílohy sporného rozhodnutí.

215. Podpůrně, v případě, že by se Soudní dvůr rozhodl zrušit sporné rozhodnutí v plném rozsahu, by bylo nutné a odůvodněné zachovat účinky sporného rozhodnutí na základě čl. 264 druhého pododstavce SFEU, neboť by se tím předešlo přerušení jednání s Australským společenstvím.

V – Závěry

216. Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr: — zrušil oddíl A dodatku-přílohy rozhodnutí Rady ze dne 13. května 2013, kterým bylo vydáno zmocnění k zahájení jednání o propojení systému Evropské unie pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů se systémem pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Austrálii. Podpůrně navrhuji, aby Soudní dvůr: — zrušil rozhodnutí Rady ze dne 13. května 2013, kterým bylo vydáno zmocnění k zahájení jednání o propojení systému Evropské unie pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů se systémem pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Austrálii, a zachoval jeho účinky v případě, že jej zruší v plném rozsahu. V každém případě navrhuji, aby Soudní dvůr: — uložil Radě Evropské unie, aby nesla vlastní náklady řízení a náklady řízení vynaložené Evropskou komisí, a — uložil České republice, Dánskému království, Spolkové republice Německo, Francouzské republice, Polské republice a Švédskému království, jakož i vládě Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a Evropskému parlamentu, aby nesly vlastní náklady řízení.

( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) – Tuto zásadu institucionální rovnováhy, která implikuje určitou autonomii orgánů, je třeba vyvážit s jejich povinností loajální spolupráce, která je synonymem pro povinnost jednat a zdržet se jednání, která „ukládá nejen orgánům povinnost respektovat své příslušné pravomoci, ale umožňuje zavést postupy, jejichž prostřednictvím lze zajistit řádný průběh rozhodovacího procesu, pokud neporušují institucionální rovnováhu a dodržují Smlouvu“ (viz Jacqué, J-P., Droit institutionnel de l’UE, Dalloz, 2004, s. 184).

( 3 ) – V tomto kontextu mimo věcí uvedených v tomto stanovisku například viz věc Rada v. Komise ( C‑73/14) [týkající se rozhodnutí Komise o předložení písemného stanoviska jménem Unie Mezinárodnímu soudu pro námořní právo bez předchozího souhlasu Rady], nebo věc Rada v. Komise (C‑660/13) (týkající se podpisu dodatku k memorandu o porozumění o finančním příspěvku Švýcarské konfederace jménem Unie). Obě tyto věci jsou v současné době projednávány před Soudním dvorem. Viz rovněž Anderson, D., v jeho předmluvě k dílu, které v této oblasti požívá autority: Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. vyd., Oxford, 2011, který toto bitevní pole dokonale ilustruje: „[t]his book functions [...] as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set-piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved – as whether it is open to a Member State to propose a pollutant for regulation in an international forum where the Commission is also represented“.

( 4 ) – Která by pokrývala 45,5 % světového hrubého domácího produktu.

( 5 ) – Viz internetová stránka Komise věnovaná tomuto jednání na následující adrese: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/index_fr.htm. Lze podotknout, že dne 9. října 2014 Rada rozhodla o deklasifikaci směrnic pro jednání o TTIP (ze dne 17. června 2013). Viz internetová stránka Rady na následující adrese: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11103-2013-DCL-1/en/pdf.

( 6 ) – Úř. věst. L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631.

( 7 ) – Úř. věst. L 140, s. 63.

( 8 ) – Forma, kterou má akt nebo rozhodnutí, je tak v zásadě irelevantní, pokud jde o přípustnost žaloby na neplatnost podané proti tomuto aktu nebo tomuto rozhodnutí (viz usnesení Makhteshim-Agan Holding a další v. Komise (C‑69/09 P, EU:C:2010:37, body 37 a 38).

( 9 ) – Commentaire Mégret, J., Le droit de la CE et de l’Union européenne, Relations extérieures, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2005, s. 84.

( 10 ) – V tomto kontextu viz rovněž Eeckhout, P., External relations of the European Union, Oxford, 2005, s. 173: „[i]t is thus not clear at this stage whether Commission observance of the Council’s negotiating directives is subject to judicial review. In principle, any Commission act producing legal effects can be challenged on grounds of violation of the Treaty in an action for annulment. In so far as the Commission adopts such an act in the framework of an international negotiation, it would seem possible to argue a violation of the provisions of Article 300(1) EC. The case is unlikely to arise, however, as the Commission’s actions are subject to political review by the Council. If the latter is unhappy with the outcome of a negotiation, it may simply refuse to conclude the agreement. Where it does conclude [it], it obviously agrees with the Commission’s approach, and a challenge to particular Commission conduct in the course of negotiations would then in any event be unable to affect the outcome, namely conclusion of the agreement, as this is a separate Council act“.

( 11 ) – V tomto ohledu je zajímavé poznamenat, že v bodě 22 žalobní odpovědi v této věci Rada jasně potvrdila, že podle ní jsou směrnice pro jednání pro Komisi právně závazné: „Směrnice pro jednání jsou navíc stejně, jako je tomu v případě projednávané věci, součástí rozhodnutí přijatého Radou, které je určeno Komisi. Z tohoto titulu jsou pro Komisi závazné“. Tento postoj je však velmi odlišný od postoje, který dříve Rada zastávala. V posudku 3/94 (EU:C:1995:436) Soudní dvůr shrnul argumenty Rady o slučitelnosti dohody, ke které dospěje Komise, se směrnicemi pro jednání: „V praxi je Komise často nucena překročit působnost těchto směrnic, když vyjednává mezinárodní dohodu; za takových okolností Rada spíše než by tyto směrnice měnila v průběhu řízení, jednoduše odsouhlasí konečný výsledek tím, že dohodu podepíše“.

( 12 ) – U projednávané věci viz druhá věta článku 2 sporného rozhodnutí a oddíl A dodatku-přílohy, proti kterým žaloba Komise směřuje.

( 13 ) – Jelikož se zamýšlená dohoda netýká výlučně nebo primárně společné zahraniční a bezpečnostní politiky, není nutné hovořit o vysokém představiteli Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku.

( 14 ) – Viz čl. 218 odst. 4 SFEU.

( 15 ) – Viz například Cornu, G., Vocabulaire juridique, PUF, 2007, s. 312.

( 16 ) – I když v praxi tisk často obsah směrnic pro jednání zná.

( 17 ) – Nebo jednostranně uložené rozhodnutí, proti kterému nelze učinit nic a které nenechává těm, kterým je určeno, žádný prostor pro volné uvážení. Viz Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, VUEF, 2003, s. 750.

( 18 ) – Připomínám, že Smlouva o FEU přiznává roli vyjednavače Komisi (viz poznámka 13 tohoto stanoviska).

( 19 ) – Viz rozsudek Meroni v. Vysoký úřad (9/56, EU:C:1958:7). Pro zajímavost podotýkám, že Smlouvy nestanoví výslovně zásadu institucionální rovnováhy, kromě protokolu č. 7, připojeného k Amsterodamské Smlouvě o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který připomíná, že „používání zásad subsidiarity a proporcionality zohledňuje obecná ustanovení a cíle Smlouvy, zejména pokud jde o důsledné dodržování […] rovnováhy mezi orgány“.

( 20 ) – Viz Blumann, C., a Dubouis, L., Droit institutionnel de l’Union européenne, 5. vyd., LexisNexis, 2013, s. 401 („[oblast společné obchodní politiky] vždy vyvolávala spory jak na straně Komise, která se cítí příliš omezena a nemůže podniknout jakoukoliv skutečnou iniciativu, tak ze strany Rady nebo členských států, které mají naopak za to, že se Komise příliš snadno vymaňuje z rámce, který je pro ni stanoven. Velká mezinárodní obchodní jednání v rámci GATT-WTO představují výsadní prostor pro tento druh sporů. Jádro problému se týká zvláště směrnic pro jednání, jejich míry přesnosti“).

( 21 ) – Jak podotkl H. Paemen, který byl „Commission’s Chief Negotiator“ během „Uruguay Round negotiations“, v praxi není snadné získat směrnice pro jednání, které představují zájem Společenství, neboť „[the] uppermost concern [of the Member States] is to look after their national interests, in the narrow sense of the term [and] [i]nevitably, [the Commission] proposals [for negotiating directives] intended to reflect the collective position – ie the Community interest – are amended to take account of disparate national views until, in many cases, all that is left is the ‘lowest common denominator’“ (viz Devuyst, Y., „EU law and practice in the negotiation and conclusion of international trade agreements“, Journal of International Business and Law, 2014, sv. 12, č. 2, článek 13, s. 290).

( 22 ) – Viz rozsudek Itálie v. Komise (T‑226/04, EU:T:2006:85, body 76 a 78) a poznámka 10 tohoto stanoviska.

( 23 ) – Viz například bod 11 vyjádření české vlády.

( 24 ) – Viz poznámka 5 tohoto stanoviska.

( 25 ) – Tento závěr bude odůvodněn níže úvahami de lege lata, přičemž tvrzení Spolkové republiky Německo (spis vedlejšího účastníka, bod 27), že by byl „škodlivý zájmům Unie“, je politického rázu.

( 26 ) – Viz v tomto ohledu Guerassimoff, C., La coopération interinstitutionnelle dans l’Union européenne, RAE, Paříž, 1997, s. 472; Huiban, O., „Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne“, Problèmes actuels du droit communautaire, LGDJ, 1998, s. 93; Gautron, J.-C., „Les accords interinstitutionnels dans l’ordre juridique communautaire“, Les règles et principes non écrits en droit public, LGDJ, 2000, s. 195; Godet, R., Accords interinstitutionnels et équilibre institutionnel dans la Communauté européenne, Univerzita Panthéon-Sorbonne, Paříž, 2001.

( 27 ) – Viz Tournepiche, M.-A., Les accords interinstitutionnels dans l’Union européenne, sv. 18, Bruylant, 2011, a Blumann, C., Les accords interinstitutionnels, JCI. Europe, sv. 1, kniha 193 (viz rovněž stejný autor „Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire“, Clés pour le siècle, Dalloz, 2000, s. 1639).

( 28 ) – Viz Blumann, C., a Dubouis, L., op.cit., s. 199 (viz rovněž oddíl o zásadě institucionální rovnováhy, s. 194 a násl.).

( 29 ) – Viz rámcová dohoda o vztazích mezi Parlamentem a Komisí, příloha III, odstavec 2 (Úř. věst. L 304, s. 47), která je ostatně začleněna do jednacího řádu Parlamentu jakožto příloha XIII. Pokud jde o kritiku této rámcové dohody, viz Weiler, J., „Dispatch from the Euro Titanic: And the Orchestra Played On“, European Journal of International Law, dostupný na internetové stránce na následující adrese: http://www.ejiltalk.org/dispatch-from-the-euro-titanic-and-the-orchestra-played-on-ejil-editorial/.

( 30 ) – Tamtéž (příloha III, odstavec 4).

( 31 ) – Někteří se domnívají, že by podobná dohoda měly vždy zavazovat tři instituce. Viz Weiler, J., op. cit. („What is rather astonishing in this respect is the fact that this [Framework] Agreement [between the Parliament and the Commission] was negotiated in its entirety without Council involvement – arguably contrary to the very Treaty stipulations on interinstitutional agreements [ie Article 295 TFEU]“).

( 32 ) – Viz rozsudek Francie v. Komise, zvaný „Dohoda Komise a Spojených států o hospodářské soutěži“ (C‑327/91, EU:C:1994:305, bod 28).

( 33 ) – Tamtéž.

( 34 ) – A to přes odpor Komise (viz bod 11 tohoto stanoviska).

( 35 ) – A pouhá skutečnost uváděná Radou a některými členskými státy, k nimž patří Spojené království Velké Británie a Severního Irska (spis vedlejšího účastníka, bod 13) a Švédské království (spis vedlejšího účastníka, body 24 a 25), že je čl. 218 odst. 2 až 4 SFEU výslovně nezakazuje, nestačí k tomu, aby byly odůvodněné.

( 36 ) – Viz v tomto kontextu například Krajewski, M., „External Trade Law and the Constitution Treaty: Towards a Federal and More Democratic Common Commercial Policy?“, Common Market Law Review, Kluwer Law, 2005, jakož i Müller-Graff, P.-C., „The Common Commercial Policy Enhanced by the Reform Treaty of Lisbon? Dashwood, A. a Maresceau, M., Law and Practice of EU External Relations, Cambridge University Press, 2008, s. 188.

( 37 ) – Rozsudek Komise v. Rada (C‑27/04, EU:C:2004:436, bod 81).

( 38 ) – Podle oddílu A Rada může definovat „podrobné postoje pro jednání (bod 1); musí být informována o „stanoveném harmonogramu a tématech pro jednání“ (bod 2); Komise „informuje Radu“ o výsledku jednání po každém kole jednání (bod 3 a čl. 2 druhá věta sporného rozhodnutí) a „informuje“ Radu „ohledně jakéhokoliv významného problému“ (bod 4).

( 39 ) – Uvedený rovněž v oddílu A pro účely definování „podrobných postojů pro jednání“ (bod 1), „stanovení zásadních otázek“ (bod 2) a „případnému definování postojů nebo směrů pro jednání“ (bod 3).

( 40 ) – Viz Eeckhout, P., External relations of the European Union, Oxford, 2005, s. 171.

( 41 ) – Viz MacLeod, I., Hendry, I. D., a Hyett, S., The external relations of the European Communities, Oxford University Press, 1998, s. 88, ohledně článku 228 EHS, nyní článku 218 SFEU. V tomto ohledu jsou znění totožná s tou výjimkou, že článek 228 EHS stanovil, že „Komise při vedení těchto jednání konzultuje zvláštní výbory, které jmenuje Rada, aby jí v tomto úkolu pomáhaly, a řídí se směrnicemi, které jí Rada může poskytnout.“, zatímco článek 218 SFEU stanoví, že „Rada může […] určit zvláštní výbor, se kterým musí být jednání konzultováno“.

( 42 ) – Nyní „Rada může vyjednavači vydávat směrnice“ v článku 218 SFEU.

( 43 ) – Viz MacLeod, I; Hendry, I. D., a Hyett, S., op. cit.. Jak autoři správně uvádějí, například „Article 228 [EEC] does not preclude the possibility of involvement of experts from Member States in such negotiations if the Commission is agreeable, but the ‚conduct‘ of the negotiations is the responsibility of the Commission“ (s. 87) a směrnice pro jednání „could not authori[s]e – or require – the Commission to begin a completely new set of negotiations with other parties. Such a change of tack would require a new Commission recommendation. On the other hand, it would seem to be possible for the Council to call a halt to negotiations by a directive under Article 228 [EEC]“ (s. 89).

( 44 ) – Eeckhout, P., op. cit., s. 171. Pokud jde o bližší podrobnosti obou zde uvedených příkladů (jedná se jednak o dohodu Blair House a jednak o jednání o banánech), viz s. 172 a násl.

( 45 ) – Viz rozsudek Wybot (149/85, EU:C:1986:310, bod 23).

( 46 ) – Viz rozsudky Komise v. Rada, zvaný „AETR“ (22/70, EU:C:1971:32, bod 73) a Massey-Ferguson (8/73, EU:C:1973:90, bod 4).

( 47 ) – V tomto případě to byl Tribunál (dříve Soud prvního stupně): viz rozsudek Roquette Frères v. Komise (T‑322/01, EU:T:2006:267, bod 327).

( 48 ) – Rozsudek Parlament v. Rada (13/83, EU:C:1985:220, bod 17).

( 49 ) – Posudek 1/78 (EU:C:1979:224, bod 30).

( 50 ) – Viz rozsudek Meroni v. Vysoký úřad (9/56, EU:C:1958:7, s. 44).

( 51 ) – Rozsudek Parlament v. Rada (C‑133/06, EU:C:2008:57, bod 57 a citovaná judikatura). Viz v tomto kontextu Etienne, J., „Le principe de l’équilibre institutionnel, manifestation et condition de l’État de droit“, v L’état de droit en droit international, Pedone, 2009, s. 249.

( 52 ) – Jak uvádí Delcourt, Ch., v „Le principe de coopération loyale entre les institutions dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe“, v Le droit de l’Union européenne en principes: liber amicorum en l’honneur de Jean Raux, Apogée, 2006, s. 464.

( 53 ) – Jacqué, J.-P., Droit institutionnel de l’Union européenne, 4. vydání, Dalloz, Paříž, 2006, s. 217.

( 54 ) – Viz výše bod 84 tohoto stanoviska.

( 55 ) – Viz rozsudek Francie v Komise, zvaný „Dohoda Komise/Spojené státy o hospodářské soutěži“ (C‑327/91, EU:C:1994:305, bod 28).

( 56 ) – C‑70/88, EU:C:1990:217, bod 21.

( 57 ) – Spisy vedlejších účastníků Spojeného království Velké Británie a Severního Irska (bod 8); Dánského království (body 9 až 12); Spolkové republiky Německo (body 29 a 32); Francouzské republiky (bod 6) a Polské republiky (bod 7);

( 58 ) – Viz rozsudek Francie v. Komise, zvaný „Dohoda Komise/Spojené státy o hospodářské soutěži“ (C‑327/91, EU:C:1994:305, bod 28) a bod 84 tohoto stanoviska.

( 59 ) – Cloos, J., Reinesch, G., Vignes, D. a Weyland, J., Le traité de Maastricht– Genèse, analyse, commentaires, 2. vyd., Bruylant, 1994, s. 343. Viz rovněž Krenzler, H. G., a Pitschas, C., „Progress or Stagnation?: The Common Commercial Policy After Nice“, European Foreign Affairs Review, 2001, sv. 6, s. 291.

( 60 ) – Nazývaný takto s odkazem na článek 113 EHS, kterému v současné době odpovídá článek 207 SFEU. Viz rovněž MacLeod a další, op.cit., s. 88: „Article 113 [...] established a committee [...] to assist the Commission in the negotiation of agreements [...] This committee developed a general monitoring role across the whole field of the common commercial policy, but there was no similar arrangement in the original Treaty for the systematic scrutiny of the conduct of negotiations in other areas. In practice, this caused no great problem: the Commission’s progress in negotiation of agreements for the Community was kept under review in the Council’s regular working groups and in COREPER [...] Article 228 [EEC] codifies the existing arrangements, and develops them. The Council is now specifically given a right to establish special committees and the Commission is required to negotiate ‚in consultation with‘ these committees“.

( 61 ) – A sice ve větě „Komise při vedení těchto jednání konzultuje zvláštní výbor, který určí Rada“ (čl. 113 odst. 3 EHS, poté článek 133 odst. 3 ES a nyní čl. 207 odst. 3 SFEU).

( 62 ) – Napětí mezi oběma těmito orgány je patrné dále v řízení probíhajícím ve věci Rada v. Komise (C‑73/14, viz poznámka 3 tohoto stanoviska), ve které se Rada domáhá zrušení „rozhodnutí“ Komise o předložení písemného stanoviska jménem Unie Mezinárodnímu soudu pro mořské právo, aniž předtím získala zmocnění Rady. commentaire Mégret, op. cit., uvádí na straně 87, že „Spektrum dohod Bla