STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

přednesené dne 28. června 2005 ( )

Věc C‑366/04

Georg Schwarz

proti

Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Salzburg (Rakousko)]

„Výklad článků 28 ES, 30 ES a článku 7 směrnice 93/43/EHS – Slučitelnost vnitrostátního ustanovení zakazujícího prodej nebalených cukrovinek v prodejních automatech“

I – Úvod

1. V projednávané věci Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Rakousko) položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se výkladu článků 28 ES a 30 ES a směrnice Rady 93/43/EHS ze dne 14. června 1993 o hygieně potravin (dále jen „směrnice“)( ). Původní řízení před vnitrostátním soudem se týká uvádění na trh v Rakousku různých druhů nebalených žvýkaček, které jsou volně uváděny na trh v Německu a Itálii.

2. Vnitrostátní soud položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Brání ustanovení článků 28 ES až 30 ES, ve spojení s ustanoveními článku 7 směrnice Rady 93/43/EHS ze dne 14. června 1993 o hygieně potravin vnitrostátnímu ustanovení přijatému před vstupem směrnice v platnost, které zakazuje nabízet k prodeji nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru, v prodejních automatech?“

II – Právní rámec

A – Právní úprava Společenství

3. Článek 28 ES zakazuje mezi členskými státy množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem.

4. V souladu s článkem 30 ES nejsou vyloučena omezení dovozu odůvodněná zejména ochranou zdraví a života lidí a zvířat za podmínky, že tato omezení neslouží jako prostředky svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy.

5. První bod odůvodnění směrnice stanoví:

„Vzhledem k tomu, že volný pohyb potravin je základním předpokladem pro dotvoření vnitřního trhu; že tato zásada předpokládá důvěru v určitou úroveň bezpečnosti potravin určených k lidské spotřebě, které jsou ve volném oběhu, a zejména úroveň jejich hygieny po celou dobu ve všech fázích přípravy, zpracování, výroby, balení, skladování, přepravy, distribuce, manipulace a nabízení k prodeji nebo dodávání spotřebiteli.“

6. Podle čtvrtého bodu odůvodnění, obecná hygienická pravidla pro potraviny, která mají být dodržována v době přípravy, zpracování, výroby, balení, skladování, přepravy, distribuce, manipulace a nabízení k prodeji nebo dodávání spotřebiteli, musejí být harmonizována tak, aby chránila lidské zdraví.

7. Článek 3 odst. 1 směrnice zní následovně:

„Příprava, zpracování, výroba, balení, skladování, přeprava, distribuce, manipulace a nabízení k prodeji nebo dodávání potravin se provádějí hygienickým způsobem.“

8. V souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice jsou potravinářské podniky povinny určit každý krok v rámci svých činností, který je určující pro zajištění bezpečnosti potravin, a zajistit stanovení odpovídajících bezpečnostních opatření, jejich zavádění, dodržování, posuzování na základě těchto zásad použitých při vývoji systému HACCP (analýza rizik a kritické kontrolní body).

9. Podle článku 7 odst. 1 směrnice:

„Pokud Smlouva nestanoví jinak, mohou členské státy zachovat, změnit nebo zavést vnitrostátní hygienické předpisy, které jsou podrobnější než ustanovení této směrnice, pokud tyto předpisy:

– nejsou méně přísné než ustanovení uvedená v příloze,

– nevytvářejí omezení, zábranu nebo překážku obchodu s potravinami vyráběnými v souladu s touto směrnicí.“

10. Příloha směrnice v části III stanoví požadavky na pojízdné nebo přechodné provozy (například prodejní stany, stánky na trhu, pojízdné prodejny), provozy užívané především jako soukromý obytný dům, provozy používané příležitostně pro veřejné stravování a prodejní automaty.

„1. Provozy a prodejní automaty musejí být umístěny, navrženy, konstruovány a udržovány v čistotě a v dobrém stavu tak, aby v prakticky dosažitelné míře nedocházelo k riziku kontaminace potravin a nevznikalo příznivé prostředí pro výskyt škůdců.

2. Zejména a je-li to nezbytné:

[…]

b) musejí být povrchy přicházející do styku s potravinami v bezvadném stavu a snadno čistitelné, a je-li to nezbytné, snadno dezinfikovatelné. To vyžaduje použití hladkých, omyvatelných a netoxických materiálů, pokud potravinářské podniky nepřesvědčí příslušný orgán o vhodnosti použití jiných materiálů;

[…]

d) musí být odpovídajícím způsobem zajištěno čištění [zachování čistoty] potravin;

[…]

h) potraviny musejí být ukládány tak, aby v prakticky dosažitelné míře nedocházelo k riziku kontaminace.“

11. Bod 3 části IX stanoví, že:

„Všechny potraviny, se kterými se manipuluje, které jsou skladovány, baleny, nabízeny k prodeji a přepravovány, musejí být chráněny proti jakékoliv kontaminaci, která by mohla způsobit, že potraviny budou nevhodné k lidské spotřebě, budou zdraví škodlivé nebo budou kontaminovány takovým způsobem, že by bylo nesmyslné očekávat [že by bylo nemožné se rozumně domnívat], že by se mohly v takovém stavu konzumovat [že by mohly být v takovém stavu konzumovány]. Potraviny musejí být uloženy nebo chráněny zejména takovým způsobem, aby bylo minimalizováno jakékoliv riziko kontaminace. Musejí být používány odpovídající postupy pro zajištění kontroly [zamezení] výskytu škůdců.“

B – Vnitrostátní právní úprava

12. Ustanovení směrnice byla do rakouského práva provedena nařízením ze dne 3. února 1998 o hygieně potravin( ), v němž byla ustanovení směrnice převzata prakticky totožnými výrazy.

13. Článek 1 odst. 1 a odst. 2 nařízení ze dne 10. února 1988 o hygieně cukrovinek v prodejních automatech (dále jen „nařízení o hygieně cukrovinek“) zní takto:

„1. Prodejními automaty na cukrovinky ve smyslu tohoto nařízení jsou prodejní automaty, které po vložení určité peněžní částky vydají cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru. Tyto cukrovinky, které jsou uloženy v uzavřeném zásobníku, jsou vydány výdejní trubicí opatřenou výdejním otvorem (otvorem pro odběr).

2. Prodejní automaty na cukrovinky musí být umístěny nebo instalovány tak, aby nebyly přímo vystaveny slunečnímu záření. Aby bylo zabráněno jakémukoliv znečištění, musí být výdejní otvor (otvor pro odběr) chráněn proti nepříznivým vlivům počasí.“

14. Podle článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek:

„Je zakázáno nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru.“

III – Skutkové okolnosti projednávané věci a řízení

15. Starosta města Salzburg vydal proti G. Schwarzovi správní rozhodnutí trestní povahy, v němž mu vytýká řadu porušení ustanovení článku 2 nařízení o hygieně cukrovinek, kterých se dopustil tím, že prodával, a tedy uváděl na trh prostřednictvím prodejních automatů s výdejním otvorem různé druhy nebalených žvýkaček. Žalobce v původním řízení podal proti uvedenému správnímu rozhodnutí odvolání k Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg. Ve svém odvolání argumentuje, že nařízení o hygieně cukrovinek a zejména jeho článek 2 jsou v rozporu s ustanoveními Smlouvy o volném pohybu zboží a směrnicí 93/43.

16. Dotčené zboží pochází z Kanady a žalobce v původním řízení je dováží do Rakouska přes Německo. Uvedené zboží bylo vyrobeno specificky pro prodej prostřednictvím prodejních automatů. Podle žalobce v původním řízení, který rovněž podniká v Německu a Itálii, pouze v Rakousku musí být cukrovinky prodávané prostřednictvím prodejních automatů baleny. Žalobce v původním řízení má tedy za to, že v projednávané věci by zboží vyráběné v zahraničí, které přinejmenším v Německu a v Itálii může být volně prodáváno prostřednictvím prodejních automatů bez dalšího balení, muselo být speciálně baleno do fólie pro rakouský trh. Žalobce v původním řízení rovněž upozorňuje, že výrobek a způsob distribuce byly testovány podle norem HACCP a byly shledány bezpečnými.

17. Odvolací soud má za to, že takové omezení dovozu je skutečně v zásadě zakázáno. V předkládacím rozhodnutí však předkládající soud, ačkoli považuje rozhodnutí o předběžné otázce za nezbytné, uvádí, že dotčený vnitrostátní předpis považuje spíše za slučitelný s právem Společenství. Podle jeho názoru je vnitrostátní předpis odůvodněný podle článku 30 ES ochranou lidského zdraví, neboť zvyšuje bezpečnost potravin. Podle předkládajícího soudu by zamýšlené ochrany nebylo možno dosáhnout méně omezujícím opatřením. Článek 2 nařízení o hygieně cukrovinek je vhodný pro dosažení legitimního vnitrostátního cíle vysoké hygieny potravin, nejen do okamžiku prodeje, ale i do okamžiku spotřeby, tím, že stanoví povinnost balit cukrovinky prodávané prostřednictvím prodejních automatů. Předkládající soud má za to, že neexistuje žádný zjevný alternativní způsob dosažení takové úrovně ochrany.

IV – Posouzení

18. Předmětem předběžné otázky je, zda vnitrostátní ustanovení, které zakazuje nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru, je neslučitelné s článkem 7 směrnice 93/43 a články 28 ES a 30 ES. Předkládající soud má za to, že směrnice o hygieně potravin se použije na vnitrostátní ustanovení týkající se požadavku na balení jen v omezeném rozsahu a že takové ustanovení musí být přezkoumáno s ohledem na primární právo Společenství upravené v článcích 28 ES a 30 ES.

19. Pokud jsou závěry vnitrostátního soudu správné, je stále možné použít článek 30 ES nebo některé ze základních požadavků. Odůvodnění podle článku 30 ES nebo na základě jednoho ze základních požadavků je však vyloučeno, pokud směrnice Společenství upravují harmonizaci opatření nezbytných k dosažení určitého cíle( ). V takovém případě musí být ochranná opatření přijata v rámci stanoveném harmonizující směrnicí. V projednávané věci je tedy třeba určit, zda jsou dotčená ustanovení sekundárních právních předpisů použitelná a zda upravují harmonizaci opatření s ohledem na formu, ve které jsou výrobky nabízeny k prodeji.

20. Jak vyplývá z její preambule, cílem směrnice je zajistit volný pohyb potravin a ochranu lidského zdraví. K dosažení tohoto cíle směrnice upravuje harmonizaci hygieny potravin po celou dobu ve všech fázích přípravy, zpracování, výroby, balení, skladování, přepravy, distribuce, manipulace a nabízení k prodeji nebo dodávání spotřebiteli. Aby bylo možno zboží uvádět do volného oběhu v rámci Společenství, musí splňovat předepsané požadavky na hygienu potravin, jejichž účelem je ochrana lidského zdraví. Směrnice má tak zajistit, aby výrobky vyráběné v souladu s normami Společenství, které splňují základní požadavky směrnice, mohly být ve volném oběhu v rámci společného trhu.

21. Směrnice dává odpovědnost za vnitřní hygienu samotnému potravinářskému průmyslu. Potravinářské podniky musí zajistit, aby byly na trh uváděny pouze zdravotně nezávadné potraviny. Za tímto účelem musejí potravinářské podniky dodržovat hygienická pravidla stanovaná v příloze směrnice. Potravinářské podniky musí navíc zavést bezpečnostní opatření na základě zásad HACCP. Konečně, potravinářské podniky mohou ke splnění hygienických požadavků směrnice využívat pokyny pro správnou hygienickou praxi. Odpovědnost za ověřování dodržování těchto ustanovení mají příslušné vnitrostátní orgány.

22. Příloha směrnice obsahuje výčet obecných požadavků na hygienu potravin. V části III příloha stanoví požadavky, mimo jiné, na prodejní automaty. Prodejní automaty musejí být umístěny, navrženy, konstruovány a udržovány v čistotě a v dobrém stavu tak, aby v prakticky dosažitelné míře nedocházelo k riziku kontaminace potravin a nevznikalo příznivé prostředí pro výskyt škůdců. Bod 3 části IX stanoví, že potraviny musejí být chráněny proti jakékoliv kontaminaci, která by mohla způsobit, že potraviny budou nevhodné k lidské spotřebě nebo budou zdraví škodlivé. Uvedená ustanovení mohou být dále doplněna a podpořena podrobnějšími pravidly Společenství o hygieně potravin( ). Hygienická pravidla mohou být navíc vypracována také odvětvími potravinářské výroby a zástupci dalších zúčastněných skupin( ).

23. Článek 7 odst. 1 směrnice umožňuje členským státům zachovat, změnit nebo zavést podrobnější vnitrostátní hygienické předpisy, pokud tyto předpisy zohledňují omezení výslovně stanovená směrnicí. Uvedená omezení mají formu dvou kumulativních požadavků: podrobnější vnitrostátní hygienické předpisy i) nesmí být méně přísné než ustanovení uvedená v příloze a ii) nesmí vytvářet omezení, zábranu nebo překážku obchodu s potravinami vyráběnými v souladu se směrnicí. Jaký je tedy rozsah uvážení, který zákonodárce Společenství ponechává vnitrostátním orgánům?

24. Ze znění druhého požadavku vyplývají dvě možnosti. Buď členské státy zachovají podrobnější ustanovení týkající se výroby potravin, nebo členské státy zachovají podrobnější ustanovení týkající se jiných fází, jmenovitě přípravy, zpracování, balení, skladování, přepravy, distribuce, manipulace a nabízení k prodeji nebo dodávání spotřebiteli. V dříve jmenovaném případě mohou členské státy použít a zachovat takové ustanovení pouze tehdy, pokud nevytváří omezení, zábranu nebo překážku obchodu s potravinami vyráběnými v souladu se směrnicí. Vzhledem k tomu, že směrnice výslovně stanoví omezení tohoto ustanovení, články 28 ES a 30 ES nemají žádnou další funkci v rámci působnosti směrnice a členské státy tedy nemohou článek 30 ES dále použít.

25. Ve druhém případě mohou členské státy zachovat podrobnější ustanovení, pokud takové ustanovení není méně přísné než ustanovení uvedená v příloze a není v rozporu se Smlouvou. Za takových okolností ponechává směrnice možnost odůvodnění podle článku 30 ES nebo na základě jednoho z naléhavých požadavků veřejného zájmu uznávaných judikaturou Soudního dvora.

26. Předkládající soud má za to, že dotčený výrobek – kulaté žvýkačky, a zejména prodej takových žvýkaček prostřednictvím prodejních automatů – spadá do věcné působnosti směrnice. Předkládací rozhodnutí neobsahuje žádné další podrobnosti, ale soustředí se zejména na odůvodnění na základě článku 30 ES. Mám za to, že vnitrostátní ustanovení skutečně spadá do rozsahu působnosti směrnice a zejména se na něj vztahují požadavky bodu 3 části IX. Upravuje však aspekty, které dosud nebyly směrnicí zcela harmonizovány, včetně požadavků na balení při prodeji cukrovinek prostřednictvím prodejních automatů. Ve výše uvedeném ustanovení směrnice stanoví pouze obecné pravidlo, že potraviny nabízené k prodeji musejí být chráněny proti kontaminaci. Na druhé straně, směrnice neobsahuje žádné konkrétní požadavky, jako jsou požadavky na balení, směřující proti takové kontaminaci.

27. Vnitrostátní ustanovení zakazující nabízení k prodeji nebalených cukrovinek nebo výrobků vyrobených za použití náhražek cukru prostřednictvím prodejních automatů stanoví podrobnější a přísnější požadavek, než je požadavek stanovený v příloze směrnice. Vnitrostátní ustanovení se navíc týká balení potravin, a nikoli jejich výroby. Je proto třeba jej zkoumat s ohledem na články 28 ES a 30 ES.

28. Je tedy namístě především zjistit, zda se jedná o „způsob prodeje“ ve smyslu rozsudku Keck a Mithouard( ). Vnitrostátní opatření, které je dotčeno v původním řízení, obsahuje požadavek na balení cukrovinek vydávaných spotřebitelům prostřednictvím prodejních automatů. To znamená, že cukrovinky uvedené na trh v jiném státě musí být před nabídnutím k prodeji konečnému zákazníkovi v Rakousku nejprve zabaleny, a tedy změněny.

29. Podle ustálené judikatury nutnost změnit balení nebo označení dovážených výrobků brání tomu, aby takové požadavky byly považovány za způsob prodeje( ). Kvalifikaci „způsobu prodeje“ je třeba vyhradit předpisům, které se týkají obecných okolností, za kterých jsou výrobky uváděny na trh, a omezují obchodní volnost obchodníků( ). Nevztahuje se na předpisy, které se týkají vlastností výrobků nebo omezují uvádění na trh výrobků s konkrétními vlastnostmi( ).

30. Mám tedy za to, že zákaz nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru nelze považovat za způsob prodeje ve smyslu rozsudku Keck a Mithouard a musí být tedy zkoumán výlučně s ohledem na články 28 ES a 30 ES( ).

31. Podle judikatury Soudního dvora překážky volnému pohybu zboží, které jsou důsledkem uplatňování požadavků týkajících se podmínek, které musí zboží splňovat (jako jsou požadavky související s označením, formou, velikostí, hmotností, složením, prezentací, etiketováním, balením), představují opatření s rovnocenným účinkem, jež jsou zakázána podle článku 28 ES, a to i v případě, že se tato pravidla uplatňují bez rozlišení na všechny výrobky, není-li možné jejich použití odůvodnit cílem obecného zájmu, který má přednost před požadavky na volný pohyb zboží( ).

32. Zvláštní požadavek na balení zakládá překážku obchodu, pokud nemohou být nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru uváděné na trh v jiných státech Společenství legálně vydávány konečným spotřebitelům v Rakousku prostřednictvím prodejních automatů, aniž by byly baleny. Tento požadavek vede ke vzniku dalších nákladů pro dovozce, což činí dovoz obtížnějším a nákladnějším. Takové ustanovení je tedy v rozporu s článkem 28 ES.

33. Taková překážka může být odůvodněna pouze jedním z důvodů obecného zájmu uvedených v článku 30 ES, jako je ochrana zdraví a života lidí, nebo jedním ze základních požadavků souvisejících, například, s ochranou spotřebitele. Musí také být způsobilá k dosažení zamýšleného cíle a nesmí být nepřiměřená( ).

34. Dotčené vnitrostátní opatření se použije pro cukrovinky prodávané v prodejních automatech bez ohledu na původ zboží. To znamená, že kromě ochrany lidského zdraví může být opatření odůvodněno i ochranou spotřebitele. Ze spisu však vyplývá, že zákaz nabízení nebalených cukrovinek k prodeji se řídí výslovně hledisky ochrany zdraví( ). Omezím se proto na analýzu článku 30 ES. Zásadním aspektem této analýzy je otázka, zda vnitrostátní ustanovení splňuje kritérium přiměřenosti.

35. Pokud jde o odůvodnění ustanovení dotčeného v projednávané věci, předkládající soud se dovolává prohlášení Rakouské agentury pro zdraví a bezpečnost potravin, která je úřadem odpovědným za analýzu potravin, podle kterého byly v minulosti nebalené výrobky poškozovány vlhkostí nebo hmyzem, zejména mravenci, zatímco se stále nacházely v prodejním automatu, a cukrový potah se zcela rozpustil a stal se lepivým. Balení výrobku může takovémuto zhoršení kvality zabránit. Předkládající soud také upozornil na možnost ovlivnění výrobků v důsledku kontaminace výdejního otvoru patogenními zárodky a přenosu takových zárodků na zboží dalšího kupujícího. Uvádí také, že může existovat riziko přenosu bakteriální infekce z rukou zákazníka na výrobek. Toto riziko je možno snížit balením zboží tak, aby se spotřebitel nemusel dotýkat výrobku holýma rukama.

36. Je možné, že některé požadavky na balení cukrovinek vydávaných prostřednictvím prodejních automatů by mohly sloužit k ochraně zdraví, pokud je jejich účelem zabránit zhoršení kvality a kontaminaci. Otázkou však je, zda je takový požadavek, jdoucí nad rámec požadavků směrnice 93/43, které již musí cukrovinky splňovat, účinný.

37. Směrnice stanoví řadu pravidel, které se týkají celého řetězce výroby a distribuce a upravuje také metodiku ověřování dodržování takových pravidel a identifikace činností. V souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice jsou potravinářské podniky povinny určit každý krok v rámci svých činností, který je určující pro zajištění bezpečnosti potravin, a zajistit stanovení odpovídajících bezpečnostních opatření, jejich zavádění, dodržování, posuzování na základě těchto zásad použitých při vývoji systému HACCP. V této souvislosti je cílem směrnice zajistit plnou ochranu lidského zdraví.

38. Je pravda, že podle čl. 7 odst. 1 směrnice je členský stát oprávněn uložit podrobnější požadavky na balení z důvodu zdraví a hygieny, avšak vzhledem k tomu, že účelem směrnice je zajistit plnou ochranu zdraví, je toto oprávnění velmi omezené. Takové podrobnější vnitrostátní ustanovení tedy může být odůvodněno jen vážným důvodem. V takovém případě musí členský stát prokázat, že jeho předpis je skutečně nezbytný.

39. Otázkou je, zda nabízení nebalených cukrovinek k prodeji v prodejních automatech představuje skutečné riziko pro zdraví. Podle mého názoru je zjevné, že vzhledem k tomu, že s ohledem na řádné splnění požadavků směrnice lze mít za to, že dotčené potraviny jsou odpovědně uváděny na trh a prodávány, je toto stanovisko neudržitelné.

40. Předkládající soud neuvedl žádné skutkové poznatky prokazující, že prodej nebalených cukrovinek prostřednictvím prodejních automatů představuje riziko pro lidské zdraví, a riziko kontaminace je tedy patrně jen hypotetické.

41. Podobné úvahy jsou namístě i s ohledem na riziko zhoršení kvality zboží. V této souvislosti žalobce v původním řízení upozornil, že stížnosti byly podány jen v případech poničení prodejních automatů vandalismem. Pokud je toto skutečnou příčinou zhoršení kvality, je patrně vhodnější zabývat se tímto jevem jako takovým. Zákaz výrobků, které mohou být v jiných státech Společenství legálně uváděny na trh a vydávány prostřednictvím prodejních automatů nebalené, není vhodným opatřením a navíc omezuje obchod s těmito výrobky víc, než je nezbytné. Pokud mohou do prodejních automatů, které nebyly poškozeny za výjimečných okolností, jako je vandalismus, proniknout vlhkost a mravenci, je patrně vhodnější upravit předpisy o technickém provedení prodejních automatů než ukládat zvláštní požadavky na balení výrobků.

42. Mám tedy za to, že vnitrostátní ustanovení, které zakazuje nabízet k prodeji nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru prostřednictvím prodejních automatů, není slučitelné s články 28 ES a 30 ES.

V – Závěry

43. S ohledem na výše uvedené úvahy proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg takto:

„Vnitrostátní ustanovení, které jde nad rámec požadavků směrnice Rady 93/43/EHS ze dne 14. června 1993 o hygieně potravin a které zakazuje nabízet k prodeji v prodejních automatech nebalené cukrovinky nebo výrobky vyrobené za použití náhražek cukru, představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu ve smyslu článku 28 ES a nemůže být odůvodněno významem ochrany lidského zdraví podle článku 30 ES.“