STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

CHRISTINE STIX-HACKL

přednesené dne 30. března 2004 ( )

Spojené věci C-184/02 a C-223/02

Španělské království

proti

Evropskému parlamentu

a

Radě Evropské unie

a

Finská republika

proti

Evropskému parlamentu

a

Radě Evropské unie

„Žaloba na neplatnost – Přípustnost – Směrnice 2002/15/ES – Pracovní podmínky – Samostatně výdělečně činní řidiči – Právní základ – Obecná zásada rovného zacházení – Svobodný výkon povolání – Proporcionalita – Povinnost uvést odůvodnění“





Obsah





I – Úvod

II – Právní rámec

III – Přípustnost

A – Věc C-184/02

B – Věc C-223/02

IV – Opodstatněnost

A – K pravomoci Společenství

1. Žalobní důvody týkající se cílů směrnice, překročení pravomoci a právního základu

a) K stanovení cílů směrnice (třetí žalobní důvod ve věci C-184/02)

i) Přípustnost

ii) Opodstatněnost

b) K otázce překročení pravomoci a legalitě zvoleného právního základu (První žalobní důvod ve věci C-223/02)

i) Článek 137 odst. 2 ES

ii) Článek 71 ES

iii) Použití nikoli nezbytného právního základu

2. Předpisy o malých a středních podnicích (čtvrtý žalobní důvod ve věci C‑223/02)

a) Článek 137 odst. 2 první pododstavec druhá věta ES

b) Článek 157 odst. 1 ES

3. Závěry

B – K základnímu právu na svobodný výkon povolání (první a třetí žalobní důvod ve věci C-184/02 a třetí žalobní důvod ve věci C-223/02) a k zásadě proporcionality (druhý žalobní důvod ve věci C-223/02)

1. Úvodní poznámky

a) Oddělený nebo společný přezkum?

b) K základnímu právu na svobodný výkon povolání

c) Důkazní břemeno a jeho rozložení

2. Podmínky legality zásahu do základního práva

a) K proporcionalitě obecně

b) Blíže k základnímu právu na svobodný výkon povolání

c) K proporcionalitě zásahu

i) Cíl směrnice

ii) Vhodnost

iii) Nezbytnost

iv) Přiměřenost

3. Závěry

C – K obecné zásadě rovnosti (druhý žalobní důvod ve věci C-184/02)

1. K obecné zásadě rovnosti

2. K článku 74 ES

D – K povinnosti uvést odůvodnění (čtvrtý žalobní důvod ve věci C-184/02 a pátý žalobní důvod ve věci C-223/02)

V – Náklady řízení

VI – Závěry

I – Úvod

1. Obě řízení se týkají žaloby Španělského království a žaloby Finské republiky na úplné, respektive částečné zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/15/ES ze dne 11. března 2002 o úpravě pracovní doby osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě( ) (dále jen „směrnice“). V těchto řízeních se Soudní dvůr musí vedle řady žalobních důvodů vypořádat rovněž s některými, zčásti novými problémy ohledně přípustnosti obou žalob.

II – Právní rámec

2. Ke kontextu projednávaných věcí patří především nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 ze dne 20. prosince 1985 o harmonizaci určitých sociálních právních předpisů v silniční dopravě( ), které upravuje dobu řízení a dobu odpočinku řidičů v pracovním poměru a ostatních řidičů.

3. Dále je třeba uvést směrnici Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby( ). Tato směrnice upravovala mimo jiné dobu denního odpočinku, dobu odpočinku v týdnu, přestávky, maximální délku týdenní pracovní doby, dovolenou za kalendářní rok a délku noční práce, přičemž některé okruhy činností, jako např. silniční doprava, byly z její oblasti působnosti vyňaty. Oblast působnosti této směrnice byla směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2000/34/ES ze dne 22. června 2000, kterou se mění směrnice Rady 93/104/ES o některých aspektech úpravy pracovní doby, aby se její oblast působnosti rozšířila na odvětví a činnosti vyňaté z oblasti působnosti uvedené směrnice( ), rozšířena mimo jiné na odvětví silniční dopravy. Na tzv. „mobilní pracovníky“ se však ustanovení o denním odpočinku, přestávkách, odpočinku v týdnu a o délce noční práce nadále nepoužila.

4. Směrnice 2002/15 opět doplňuje výše uvedenou právní úpravu a stanoví předpisy o maximální délce týdenní pracovní doby, přestávkách, době odpočinku a noční práci.

5. Článek 1, který upravuje účel směrnice, zní:

„Účelem této směrnice je stanovit minimální požadavky týkající se úpravy pracovní doby s cílem zlepšit ochranu zdraví a bezpečnosti osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě, zvýšit bezpečnost silničního provozu a dále sblížit podmínky hospodářské soutěže.“

6. Článek 2, který upravuje oblast působnosti směrnice, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Tato směrnice se vztahuje na mobilní pracovníky zaměstnané podniky usazenými v členském státě, kteří se podílejí na činnostech v silniční dopravě, na které se vztahuje nařízení (EHS) č. 3820/85 nebo dohoda AETR.

Aniž je dotčen následující pododstavec, vztahuje se tato směrnice na samostatně výdělečně činné řidiče od 23. března 2009.

Nejpozději dva roky před uvedeným dnem předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu. V ní rozebere důsledky vyloučení samostatně výdělečně činných řidičů z oblasti působnosti směrnice, zejména z hlediska bezpečnosti silničního provozu, podmínek hospodářské soutěže, struktury povolání a sociálních hledisek. Vezme přitom v úvahu podmínky v jednotlivých státech týkající se struktury odvětví dopravy a pracovní podmínky povolání v silniční dopravě. Na základě této zprávy Komise předloží návrh, jehož cílem může být

– buď stanovení podmínek pro zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti této směrnice s ohledem na některé samostatně výdělečně činné řidiče, kteří se nepodílejí na činnostech v silniční dopravě v jiných členských státech a kteří z objektivních důvodů podléhají místním omezením, jako jsou například okrajové umístění, velké vnitrostátní vzdálenosti a zvláštní podmínky hospodářské soutěže,

– nebo nezahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti této směrnice.“

7. Článek 3 definuje pojmy užívané ve směrnici. Jeho písmeno a) obsahuje právní definici pojmu „pracovní doba“. Bod 2 tohoto písmene zní:

„v případě samostatně výdělečně činných řidičů se použije stejná definice: období od zahájení do ukončení pracovní činnosti, během níž je samostatně výdělečně činný řidič přítomen na svém pracovišti k dispozici svému zákazníkovi a vykonává své funkce nebo činnosti; to nezahrnuje obecné administrativní práce nesouvisející přímo s probíhající konkrétní dopravní činností.

Do pracovní doby se nezahrnují doby přestávek uvedené v článku 5, doby odpočinku uvedené v článku 6, a aniž jsou dotčeny právní předpisy členských států nebo dohody mezi sociálními partnery, které stanoví, že tyto doby by měly být nahrazeny nebo omezeny, doby pracovní pohotovosti uvedené v písmenu b) tohoto článku.“

8. Písmeno e) stanoví definici pojmu „samostatně výdělečně činný řidič“ následujícím způsobem:

„každá osoba, jejímž hlavním povoláním je přepravovat cestující nebo zboží po silnici za úplatu ve smyslu právních předpisů Společenství na základě licence Společenství nebo jiného kvalifikačního oprávnění pro provádění uvedené přepravy, která je oprávněna pracovat na vlastní účet a není vázána na žádného zaměstnavatele prostřednictvím pracovní smlouvy nebo jakéhokoliv jiného pracovního vztahu, která má nezbytnou volnost při organizaci uvedené pracovní činnosti, jejíž příjem závisí přímo na zisku a která může mít obchodní vztahy s více zákazníky sama nebo prostřednictvím spolupráce s dalšími samostatně výdělečně činnými řidiči.

Pro účely této směrnice mají řidiči nesplňující tato kritéria stejné povinnosti a stejná práva jako jsou ty, které stanoví tato směrnice pro mobilní pracovníky.“

III – Přípustnost

A – Věc C-184/02

9. V řízení zahájeném Španělskem zpochybňují Rada a Parlament přípustnost žaloby, neboť v původní žalobě byla jako žalovaná uvedena pouze Rada. Teprve dopisem označeným „fe de erratas“ požaduje Španělsko změnu první strany tak, aby jako žalovaný byl uveden i Parlament.

10. Se Španělskem lze především souhlasit v tom ohledu, že právní akt byl již v původní žalobě označen jako právní akt Parlamentu a Rady. Zde se však jedná o označení předmětu sporu, tedy o nezbytný obsah žaloby podle čl. 38 odst. 1 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora (dále jen „jednací řád“).

11. K tomuto požadavku však přistupuje další požadavek upravený v čl. 38 odst. 1 písm. b) jednacího řádu, podle nějž musí žaloba obsahovat „označení strany, proti níž žaloba směřuje“. Toto ustanovení však nelze chápat tak, že může být uveden pouze jeden žalovaný, neboť z článku 21 Statutu Soudního dvora vyplývá, že žaloba musí obsahovat „stranu nebo strany, proti nimž se žaloba podává“, a že tedy může existovat více žalovaných.

12. Rada a Parlament tedy správně podotýkají, že právní akt napadený Španělskem je právním aktem přijatým spolurozhodovacím postupem podle článku 251 ES a že v takovém případě musí žaloba obsahovat oba orgány, které tento právní akt přijaly, jako žalované.

13. Původní žaloba tento požadavek jednoznačně nesplňuje. Je tedy ještě třeba přezkoumat, zda dopis zaslaný Soudnímu dvoru má být považován za pouhou opravu či „Corrigendum“, nebo za dopis zaslaný za účelem odstranění vad žaloby.

14. Především je třeba posoudit, zda se v tomto případě jedná o pouhou opravu nebo „Corrigendum“, jako například opravu chyb v psaní. Do posledně jmenované kategorie spadá například oprava nesprávných číselných údajů v napadeném právním aktu. Vedle tohoto příkladu týkajícího se předmětu sporu lze rovněž uvést příklady týkající se účastníků řízení. Takto by například mohlo být označení účastníka řízení jako „Evropská komise“ bez dalšího nahrazeno správným označením „Komise Evropských společenství“. Takovéto opravy, i když jdou nad rámec pouhých oprav chyb v psaní, jsou vesměs přípustné.

15. Parlament a Rada jsou v této souvislosti toho názoru, že v projednávaném případě se jedná o opravu žaloby. Článek 38 odst. 7 jednacího řádu však podle jejich názoru dovoluje opravu jen v takových případech, kdy žaloba není v souladu s odstavci 3 až 6. V tomto případě však žaloba nesplňuje podmínku uvedenou v odstavci 1.

16. S Parlamentem lze souhlasit do té míry, že předmětem dopisu je doplnění dalšího žalovaného. Změna provedená v tomto případě je tedy více než pouhou opravou. Jedná se o změnu samotné původní žaloby, a nikoli o některý z případů opravy upravených v odstavcích 3 až 6. Tuto skutečnost potvrdilo i Španělsko.

17. Proti kvalifikaci dopisu španělské vlády jako pouhého „Corrigenda“ svědčí konečně i okolnost, že se tento dopis vztahuje pouze na změnu krycího listu a zbytek žaloby, zejména žalobní návrh, ponechává beze změny. Rovněž zveřejnění v Úředním věstníku uvádí pouze Radu jako žalovanou.

18. Nemůže však být rozhodující, jaké označení nese dopis žalobce, ale jeho obsah. V opačném případě by žalobce mohl provést právní kvalifikaci dopisu sám. To by však vedlo k tomu, že by bylo možné provést změnu žaloby „pod rouškou“ opravy chyb v psaní.

19. Pro přípustnost žaloby může být rozhodující okolnost, že žaloba musí být vykládána ve světle předmětu sporu. Již z příslušných informací uvedených v původní žalobě vyplývalo, že se jedná o právní akt Parlamentu a Rady. Navíc v tomto případě nedochází k nahrazení žalovaného jiným žalovaným, ani se nejedná o první zmínku o žalovaném, existuje pouze údaj o dalším žalovaném. Ten je navíc druhým autorem napadeného právního aktu.

20. Pokud Španělsko podotýká, že žaloba byla doručena i Parlamentu, a tím byla zachována jeho práva obhajoby, lze z tohoto vyvodit závěry ohledně postupu Soudního dvora, nedává však odpověď na zásadní otázku přípustnosti změn žaloby.

21. Další argument proti přípustnosti žaloby podané Španělskem lze získat z existence dalšího ustanovení o provádění oprav. Článek 38 odst. 2 třetí pododstavec upravuje pouze možnost odstranění vad, jež spočívají v nesplnění podmínek uvedených v odst. 2 prvním a druhém pododstavci.

22. Z celkového posouzení možností oprav výslovně uvedených v článku 38 tedy vyplývá, že výslovně upraveno je pouze odstraňování vad v případě podmínek uvedených v odstavcích 2 až 6.

23. Z toho lze jednak vyvodit závěr, že jiné vady nemohou být odstraněny. Krom toho je však rovněž možné zastávat názor, že ustanovení týkající se provádění oprav se na případy, jež nejsou výslovně upraveny, použijí analogicky.

24. Vzhledem k tomu, že záměrem a cílem dopisu španělské vlády bylo připojení dalšího žalovaného, je nezbytné přezkoumat, zda může být daný případ posouzen jako doplnění písemného podání. Článek 41 odst. 1 jednacího řádu dokonce výslovně připouští doplnění žaloby. Proti použití této úpravy na tento případ však svědčí skutečnost, že přípustnost doplnění předpokládá, že původní podání splňuje minimální nároky stanovené jednacím řádem. Doplnění je tedy nutno striktně odlišit od odstranění vad. Dále by k doplnění mělo dojít v replice.

25. Po zvážení veškerých relevantních okolností však lze dospět k závěru, že žaloba přinejmenším v její pozměněné verzi splňuje požadavky stanovené jednacím řádem a je přípustná.

B – Věc C-223/02

26. V řízení zahájeném Finskem zpochybňují Parlament a Komise přípustnost žaloby z důvodu, že nesplňuje požadavky ohledně předmětu sporu a návrhů žalobkyně uvedené v článku 38 jednacího řádu, neboť Finsko navrhuje zrušit směrnici jen v tom rozsahu, v jakém se týká samostatně výdělečně činných řidičů, aniž by přitom výslovně uvedlo ustanovení, jež mají být zrušena.

27. Je tedy třeba zkoumat, zda žaloba v tomto ohledu odpovídá požadavkům článku 38 jednacího řádu.

28. Pokud jde o požadavek jasnosti žaloby, Komise tvrdí, že žaloba je nejasná, neboť z ní nevyplývá, zda mají být zrušena pouze ta ustanovení, v nichž je výslovně uveden pojem „samostatně výdělečně činný řidič“, nebo i řada dalších ustanovení, která platí pro tento okruh osob.

29. Ze Statutu ani z jednacího řádu však nevyplývá, že by v žalobě musela být výslovně uvedena ustanovení, jejichž zrušení se navrhuje. Žaloba splňuje požadavek jasnosti i tehdy, je-li nebo může-li být předmět sporu vymezen jiným způsobem.

30. Žaloba podaná Finskem tento požadavek splňuje, neboť předmět sporu je zřetelně určen v rozsahu, v němž se žalobní návrh vztahuje na jasně vymezenou část oblasti působnosti směrnice, a sice na „samostatně výdělečně činné řidiče“.

31. To, že se jedná o jasně vymezenou část směrnice, přitom vyplývá ze směrnice samé, která právě pro tuto část obsahuje vlastní úpravu. Článek 2 odst. 1 druhý pododstavec směrnice tak stanoví, že se směrnice vztahuje „na samostatně výdělečně činné řidiče od 23. března 2009“. Uvedená část směrnice je tedy v žalobním návrhu jasně vymezena.

32. Dále je třeba odmítnout argument Parlamentu a Komise, že žaloba ponechává na Soudním dvoru, aby určil ustanovení, jež mají být zrušena. Soudní dvůr takovouto operaci nemusí provést, pokud žalobě v rozsahu žalobního návrhu vyhoví a určí neplatnost směrnice v rozsahu uvedeném v žalobním návrhu.

33. Změna směrnice v důsledku určení její částečné neplatnosti se od prohlášení neplatnosti výslovně uvedených článků směrnice ve své podstatě neliší. I v posledně uvedeném případě totiž dojde ke změně směrnice.

34. Vyhovění žalobě podané Finskem by nikterak nezasáhlo do pravomocí Parlamentu a Rady, neboť tyto orgány mají jako autoři právního aktu dotčeného neplatností nadále povinnost „učinit opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora“, vyplývající z článku 233 ES.

35. Rovněž je nutné odmítnout argument, že by vyhovění žalobě vedlo k tomu, že by směrnice ve vztahu k samostatně výdělečně činným řidičům nikdy nevstoupila v platnost. Takový účinek rozsudku v řízení o určení neplatnosti směrnice vyplývá pouze ze zvláštní konstelace, kdy se předmět sporu týká právní úpravy, která ještě není účinná. Rozsudky určující neplatnost mají zpravidla ještě zásadnější účinek: ruší právní úpravu s účinky ex tunc.

36. Žaloba podaná Finskem je tedy přípustná.

IV – Opodstatněnost

A – K pravomoci Společenství

37. Španělsko a Finsko napadají směrnici s odůvodněním, že Společenství nemá pravomoc vydat právní úpravu obsaženou ve směrnici pro samostatně výdělečně činné řidiče.

1. Žalobní důvody týkající se cílů směrnice, překročení pravomoci a právního základu

a) K stanovení cílů směrnice (třetí žalobní důvod ve věci C-184/02)

38. Španělsko odůvodňuje existenci právních vad směrnice tím, že tato směrnice sleduje dvojí cíl, a to jednak zdraví a bezpečnost řidičů, jednak zlepšení bezpečnosti na silnicích. Toho však nelze směrnicí dosáhnout, neboť v případě směrnice se jedná o čistě sociální předpisy, a to předpisy upravující životní a pracovní podmínky řidičů.

39. Španělsko tvrdí, že směrnice neupravuje dobu řízení řidičů, ale jejich pracovní dobu, mimo jiné i maximální týdenní pracovní dobu. Vzhledem k tomu, že nařízení stanoví přísnější právní úpravu, což se mimo jiné týká přestávek a týdenní pracovní doby, nemůže směrnice sloužit bezpečnosti silničního provozu. Kromě toho je zásah spojený s úpravou pracovní doby ohledně samostatně výdělečně činných řidičů neodůvodněný.

i) Přípustnost

40. Komise jako vedlejší účastník řízení na podporu Rady a Parlamentu vznáší otázku přípustnosti výtky uplatněné Španělskem. Španělsko prý nenapadá ani jeden z obou právních základů, pouze „kritizuje“ cíle sledované směrnicí. Kdyby se jednalo o sociální předpis, jak tvrdí Španělsko, postačoval by jako právní základ článek 137 ES. Vzhledem k tomu, že nebyl k dispozici jiný legislativní postup, není dána ani žádná vada řízení.

41. S Komisí lze souhlasit do té míry, že by připojení dalšího právního základu muselo být posouzeno jako chyba v právním východisku aktu Společenství, jež však nevede k protiprávnosti řízení směřujícího k vydání právního aktu( ).

42. Třetí žalobní důvod vznesený Španělskem je však možno s ohledem na obsah uvedených výtek chápat tak, že právní základy směrnice jsou s ohledem na sociální účel, jehož jediného má být směrnicí dosaženo, považovány za nesprávné.

ii) Opodstatněnost

43. Na první pohled by bylo nasnadě zkoumat opodstatněnost výtky Španělska obsažené v třetím žalobním důvodu společně s žalobním důvodem uplatněným Finskem vycházejícím z překročení pravomoci. Jak však španělská vláda výslovně uvedla během ústní části řízení, netýká se tento žalobní důvod volby právního základu, ale souvisí se základním právem na svobodný výkon povolání (k tomu viz výklad v bodě B).

b) K otázce překročení pravomoci a legalitě zvoleného právního základu (První žalobní důvod ve věci C-223/02)

44. Finsko je toho názoru, že ani jeden z obou právních základů, tedy ani článek 71 ES, ani čl. 137 odst. 2 ES, nepředstavuje dostatečný právní základ směrnice. Opatření sloužící bezpečnosti silničního provozu se sice mohou opírat o článek 71 ES, směrnice však sleduje jiný cíl, a sice ochranu zdraví a bezpečnost na pracovišti. V tomto ohledu je článek 137 ES správným právním základem. Toto ustanovení však nedovoluje vydávání norem pro samostatně výdělečně činné osoby, k čemuž touto směrnicí dochází. K úpravě pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů obsažené v této směrnici tak dochází bez právního základu.

45. Vzhledem k tomu, že směrnice obsahuje úpravu maximální týdenní pracovní doby, doby odpočinku a noční práce, je Finsko toho názoru, že směrnice neupravuje dobu řízení, ale pracovní dobu. Pracovní doba však na rozdíl od doby řízení nemá žádnou spojitost s bezpečností silničního provozu. Dále jsou do směrnice zahrnuty činnosti, jež nijak nesouvisejí s bezpečností silničního provozu.

46. Krom toho z čl. 2 odst. 1 vyplývá, že v okamžiku přijetí směrnice ještě nebyly přezkoumány účinky omezení pracovní doby na bezpečnost silničního provozu. Mimoto neexistují žádné studie, které by potvrdily, že bezpečnost je kromě doby řízení ovlivněna i jinými faktory. Směrnice rovněž nemůže zabránit tomu, aby únava nebyla vyvolávána činnostmi, které nejsou zahrnuty do pracovní doby ve smyslu směrnice.

47. Podle názoru Finska nelze cíle, jenž je údajně směrnicí sledován, a sice sbližování podmínek hospodářské soutěže, dosáhnout opatřeními opírajícími se o článek 71 ES. Toto ustanovení konečně stanoví, že k provedení cílů společné dopravní politiky dojde „s přihlédnutím ke zvláštnostem dopravy“.

48. K tvrzení Finska je třeba podotknout, že v tomto řízení nemůže jít o to, zda zákonodárce Společenství smí sledovat určitý cíl, ale pouze o to, zda zákonodárce opřel napadený právní akt o správný právní základ. Cíle sledované směrnicí přitom představují jenom jedno z mnoha hledisek.

49. Podle ustálené judikatury závisí volba právního základu právního aktu s ohledem na systém pravomocí uvnitř Společenství, nikoli pouze na tom, co je podle přesvědčení orgánu cílem daného právního aktu, ale musí se opírat o objektivní přezkoumatelné okolnosti( ). K těmto okolnostem patří v první řadě cíl a obsah právního aktu( ).

50. Směrnice, jež je předmětem řízení, sleduje podle svého článku 1 více účelů: zaprvé ochranu bezpečnosti a zdraví osob vykonávajících mobilní činnosti v oblasti silniční dopravy, zadruhé zvýšení bezpečnosti v silniční dopravě a zatřetí sbližování podmínek hospodářské soutěže.

51. Těchto cílů má být dosaženo stanovením minimálních požadavků týkajících se úpravy pracovní doby. Předpisy obsažené ve směrnici, zejména v jejích článcích 4 až 7, jež upravují maximální týdenní pracovní dobu, přestávky, dobu odpočinku a noční práci, jsou tudíž prostředky, jež vedou k dosažení tohoto cíle.

52. Zákonodárce Společenství zvolil za právní základ článek 71 ES a čl. 137 odst. 2 ES, tedy dva právní základy, jeden dopravně politický, jeden sociálně politický.

i) Článek 137 odst. 2 ES

53. Podle čl. 137 odst. 2 ES může Rada za účelem čl. 137 odst. 1 ES stanovit v určitých oblastech minimální požadavky. Článek 137 odst. 1 první odrážka jmenuje oblast zlepšování především pracovního prostředí tak, aby bylo chráněno zdraví a bezpečnost pracovníků.

54. V řízení je nesporné, a dokonce oběma žalobci zdůrazněno, že napadená směrnice slouží tomuto cíli. Vzhledem k tomu však, že napadená směrnice platí i pro samostatně výdělečně činné řidiče, vyvstává otázka, zda může článek 137 ES sloužit jen jako právní základ pro opatření týkající se zaměstnanců, nebo i pro opatření týkající se samostatně výdělečně činných osob.

55. Ve vztahu k této otázce je Parlament toho názoru, že zahrnutí samostatně výdělečně činných osob je přípustné, a odůvodňuje to řadou právních aktů, které platí jak pro nesamostatně výdělečně činné osoby, tak pro samostatně výdělečně činné osoby. S Parlamentem je možno souhlasit v rozsahu, v němž je článek 137 ES dostatečným právním základem pro mobilní pracovníky.

56. K právním aktům, které Parlament uvádí, je však třeba v první řadě poznamenat, že z určité praxe v minulosti nelze vyvozovat jejich legalitu. Parlament ani nemohl podložit svá tvrzení příslušnou judikaturou, z níž by vyplývalo, že Soudní dvůr takový postup výslovně označil za legální, například zamítnutím příslušné žaloby na neplatnost anebo určením platnosti právního aktu v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

57. K směrnici 92/29( ), kterou Parlament mimo jiné zmiňuje, je dále třeba podotknout, že její čl. 2 bod 1 písm. b) stanoví, že „[k]aždý členský stát … přijme nezbytná opatření, aby množství léčivých přípravků a zdravotnického materiálu, které má být naloženo, bylo určeno v závislosti na ... počtu zaměstnanců“( ). I v bodech odůvodnění této směrnice se opakovaně odkazuje na bezpečnost a zdraví zaměstnanců.

58. Pokud jde o argument, že i dosavadní praxe ohledně vydávání sociálních předpisů pro samostatně výdělečně činné osoby hovoří ve prospěch přípustnosti zde zvolených právních základů, je třeba připomenout, že k rozšíření nařízení č. 1408/71( ) došlo, na rozdíl od praxe, tak jak ji vykládá Parlament, na základě článku 235 Smlouvy o ES (nyní článku 308 ES) jako právního základu.

59. Co se týká působnosti článku 137 ES ve vztahu k samostatně výdělečně činným osobám, je nezbytné upozornit především na doslovné znění čl. 137 odst. 1 ES, v němž se výslovně hovoří o zaměstnancích. To platí i přes rozdíly v jednotlivých jazykových verzích, jak správně podotýká Komise, zejména ve finské verzi.

60. Vzhledem k tomu, že se článek 137 ES vztahuje na zaměstnance, navazuje toto ustanovení na rozlišení mezi osobami samostatně výdělečně činnými a zaměstnanci vyplývající z předpisů primárního práva, zejména z článků 39 ES a 43 ES.

61. Pokud jde konečně o argument, že chybějí příslušné vědecké studie o vlivu určitých činností na stav řidiče, je možné jednak poukázat na studie zmíněné Komisí. Z judikatury Soudního dvora mimoto vyplývá, že „legislativa Společenství, zejména v oblasti sociální politiky, nemůže být omezena pouze na vědecky odůvodněné případy“( ).

62. „Kromě toho nejsou nové vědecké poznatky jediným důvodem, na jehož základě může zákonodárce Společenství rozhodnout o úpravě předpisů Společenství, neboť může v rámci své posuzovací pravomoci v dané oblasti přihlédnout … i k dalším úvahám.“( )

63. Z výše uvedeného vyplývá, že článek 137 ES není vhodným právním základem pro vydávání sociálních předpisů platných pro samostatně výdělečně činné řidiče. V důsledku toho je tedy nutné zkoumat, zda se právní úprava obsažená ve směrnici, která nespadá pod článek 137 ES, může opírat o článek 71 ES.

ii) Článek 71 ES

64. Z hlediska svého obsahu nepatří směrnice k technickým normám nebo normám vztahujícím se k určitým výrobkům, nýbrž k harmonizačním organizačním normám nebo normám vztahujícím se k osobám.

65. Podle judikatury Soudního dvora může zákonodárce Společenství opatřeními opírajícími se o článek 71 ES upravovat i činnosti, které se týkají zároveň sociální politiky i bezpečnosti silničního provozu( ).

66. Jak Komise a Parlament správně uvádějí, doplňuje směrnice nařízení č. 3820/85 v rozsahu, v němž posledně uvedený předpis chce pouze zabránit příčinám, které mají nepříznivý dopad na bezpečnost silničního provozu, a sice dlouhé době řízení.

67. Směrnice má naproti tomu pokrývat i další negativní vlivy na bezpečnost silničního provozu. Vzhledem k tomu, že tyto nevycházejí pouze z řízení motorových vozidel, tedy že bezpečnost je ohrožena i při dodržování nařízení, bylo nezbytné zahrnout i další činnosti, jež mohou vést k nadměrné únavě řidičů.

68. Z judikatury lze vyvodit, že za pracovní dobu je nutno považovat nejen dobu řízení, ale i další činnosti, které mohou mít dopad na řízení( ). V souladu s tím stanoví směrnice omezení pracovní doby přesahující dobu řízení.

69. Existenci takové souvislosti mezi úpravou pracovní doby a zdravím a bezpečností práce zaměstnanců považuje judikatura Soudního dvora za prokázanou( ). Například „doba, kterou řidič stráví na cestě do místa převzetí vozidla vybaveného tachografem, může … natolik ovlivnit dobu řízení, že může přispět k únavě řidiče“( ).

70. Úpravu pracovní doby provedenou směrnicí je tedy nutno považovat za opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy ve smyslu čl. 71 odst. 1 písm. c) ES.

71. Jak vyplývá z článku 1 směrnice, vztahuje se směrnice na „osoby vykonávající mobilní činnosti v silniční dopravě“ bez jakéhokoli rozlišení jejich pracovněprávního postavení.

72. Parlament a Komise správně zdůrazňují, že rozdílné postavení nemůže hrát ve vztahu k cílům sledovaným touto směrnicí žádnou roli. Nebezpečí pro schopnost řídit existuje nezávisle na tom, zda někdo řídí vozidlo jako zaměstnanec nebo jako osoba samostatně výdělečně činná( ).

73. Co se týče cíle sbližování podmínek hospodářské soutěže, mohou se i takováto opatření opírat o článek 71 ES. Nebude-li možné považovat čl. 71 odst. 1 písm. c) za dostatečný právní základ, přichází v každém případě v úvahu jeho odst. 1 písm. d). Podle tohoto ustanovení může zákonodárce Společenství vydat „veškeré jiné potřebné předpisy“.

74. Zmocnění upravené v čl. 71 odst. 1 písm. d) ES je jako generální klauzule natolik široce pojaté, že poskytuje vhodný základ pro vydání právní úpravy obsažené ve směrnici.

75. To, že opatření jako směrnice, jež je předmětem řízení, sleduje více účelů spadajících pod více právních základů, a sice čl. 71 odst. 1 písm. c) a d) ES, nemusí hovořit proti legalitě směrnice, neboť přípustná je i kombinace několika opatření v jednom právním aktu.

iii) Použití nikoli nezbytného právního základu

76. Z výše uvedeného vyplývá, že se směrnice ve vztahu k samostatně výdělečně činným řidičům mohla opírat pouze o článek 71 ES. Podle judikatury Soudního dvora může být použití nikoli nezbytného právního základu protiprávní( ). Vzhledem k tomu však, že se toto řízení vztahuje na právní základ ohledně samostatně výdělečně činných řidičů a tento nikoli nezbytný právní základ článku 137 ES může být nezbytným právním základem ve vztahu k mobilním pracovníkům, není nutné se touto otázkou dále zabývat. Nezbytnost článku 137 ES ve vztahu k mobilním pracovníkům totiž není předmětem řízení.

2. Předpisy o malých a středních podnicích (čtvrtý žalobní důvod ve věci C‑223/02)

77. Finsko ve čtvrtém žalobním důvodu uplatňuje, že zákonodárce Společenství zahrnutím samostatně výdělečně činných řidičů porušil ustanovení čl. 137 odst. 2 druhé věty ES a článku 157 ES, jež chrání malé a střední podniky (MSP). Omezení přijatá ve směrnici totiž postihují především tuto skupinu podniků, protože omezují jejich konkurenceschopnost vůči velkým podnikům. Ty mají totiž k dispozici zaměstnance, kteří mohou věnovat veškerou svou pracovní dobu řízení vozidel a nemusejí vykonávat další činnosti, jak je tomu u samostatně výdělečně činných řidičů. Směrnice dále podle názoru Finska odrazuje od zakládání MSP. Tímto způsobem by se odvětví změnilo ve prospěch velkých podniků.

a) Článek 137 odst. 2 první pododstavec druhá věta ES

78. V první řadě je třeba – jak činí i Komise – poukázat na omezený význam čl. 137 odst. 2 prvního pododstavce ES pro směrnici, jež je předmětem řízení. Požadavek uvedený v druhé větě tohoto pododstavce se vztahuje jen na směrnice opírající se výlučně o článek 137 ES. Protože se však směrnice opírá i o článek 71 ES, může mít čl. 137 odst. 2 první pododstavec druhá věta ES jen omezený účinek.

79. Vzhledem k tomu, že Finsko napadá pouze zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů a směrnice se může opírat o samotný článek 71 ES, čl. 137 odst. 2 ES se v této souvislosti vůbec nepoužije.

80. Proto není nutné zabývat se normativním významem čl. 137 odst. 2 prvního pododstavce druhé věty ES. Pokud by však Soudní dvůr byl toho názoru, že směrnice má být i v případě samostatně výdělečně činných řidičů posuzována ve světle čl. 137 odst. 2 ES, bude tedy nutno určit i jeho normativní význam.

81. Článek 137 odst. 2 první pododstavec druhá věta ES stanoví ve znění použitelném pro tyto účely, že směrnice by neměly ukládat žádná správní, finanční nebo právní omezení bránící zakládání a vývoji malých a středních podniků.

82. V této souvislosti vyvstává otázka, zda se v případě tohoto předpisu jedná o pouhou proklamaci, nebo zda toto ustanovení má nadto normativní obsah, který je pro zákonodárce Společenství závazný.

83. Text německého znění („sollen keine ... vorschreiben“) svědčí proti normativnímu účinku nebo pro nepatrný normativní účinek. V německé literatuře proto převažuje názor, že čl. 137 odst. 2 první pododstavec druhá věta ES je pouhou proklamací.

84. Normativní účinky lze naopak vyvodit z jiných jazykových verzí. To platí především v případě románských jazyků( ), jakož i v případě dánského, švédského nebo anglického znění( ). Obdobně lze rozumět řeckému( ) a finskému znění( ), a to s ohledem na časté používání indikativu v právu Společenství. I když ovšem vyjdeme z toho, že čl. 137 odst. 2 první pododstavec druhá věta ES má normativní účinek, je tento velice omezený. V tomto ustanovení jsou uvedena jen některá opatření, například finanční nebo právní omezení, která v určité podobě mohou zasahovat do svobody povolání, přičemž vzhledem k hledisku „zakládání a rozvoje“ MSP se uplatní na obě formy svobody povolání, a sice vznik i výkon hospodářské činnosti. Zdá se velmi nepravděpodobné, že čl. 137 odst. 2 první pododstavec druhá věta ES má normativní význam, který by šel nad rámec obecné právní zásady svobodného výkonu povolání.

85. Jak vyplývá z judikatury Soudního dvora( ) k ustanovení předcházejícímu čl. 137 odst. 2 prvnímu pododstavci druhé větě ES, a sice čl. 118a odst. 2 druhému pododstavci Smlouvy o ES, není porušením tohoto ustanovení, pokud budou pro MSP vydávána závazná opatření. To platí i pro zde dotčené odvětví dopravy.

86. Vzhledem k tomu, že směrnice zohledňuje dopady, které může mít úprava pracovní doby zakotvená v této směrnici na malé a střední podniky, splňuje další podmínku stanovenou v uvedené judikatuře.

87. Například z úpravy pracovní doby v čl. 3 písm. a) bodě 2 směrnice uvedené Parlamentem vyplývá, že za pracovní dobu nejsou považovány ty všeobecné administrativní činnosti, které „přímo nesouvisí s probíhající konkrétní dopravní činností“. Tato výjimka se však týká právě samostatně výdělečně činných osob, tedy i činností typických pro MSP. Jiné činnosti, které vykonávají samostatně výdělečně činné osoby stejně jako osoby v zaměstnaneckém poměru, musely být vzhledem ke svým dopadům na cíle sledované touto směrnicí zahrnuty do pracovní doby.

88. Dále je třeba upozornit na výhodu MSP, kterou uvádí Parlament. Tato výhoda spočívá v tom, že samostatně výdělečně činní řidiči nepodléhají ve vztahu ke svým činnostem, jež nejsou zahrnuty do pracovní doby, pracovněprávním omezením platným pro zaměstnance, zatímco pro zaměstnance zaměstnané ve velkých podnicích na administrativní práce platí další předpisy.

89. Konečně je třeba upozornit na Amsterodamskou smlouvu, která rovněž obsahuje text týkající se MSP. Vládní konferencí přijaté „26. Prohlášení k čl. 118 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství“ stanoví, že „Společenství nemá v úmyslu při stanovování minimálních požadavků na ochranu bezpečnosti a zdraví pracovníků neodůvodněně znevýhodňovat pracovníky malých a středních podniků“. Avšak ani z tohoto nevyplývá žádná normativní hranice, která by bránila platnosti směrnice, jež je předmětem řízení.

b) Článek 157 odst. 1 ES

90. Článek 157 odst. 1 ES stanoví ve svém druhém pododstavci druhé odrážce, že se činnost Společenství v oblasti průmyslu zaměří na podporu vytváření prostředí příznivého pro rozvoj podnikání v rámci Společenství, zejména malých a středních podniků.

91. Pro úplnost je třeba s ohledem na MSP zmínit i čl. 157 odst. 3 ES, podle nějž Společenství přispívá k dosahování cílů uvedených v odstavci 1 prostřednictvím postupů a činností, které provádí na základě ostatních ustanovení Smlouvy. V souvislosti s těmito oběma ustanoveními vyvstává otázka, zda se vůbec použijí na směrnici, jež je předmětem řízení. Na první pohled je sice možné chápat čl. 157 odst. 3 ES jako průřezovou klauzuli, podle níž i jiné právní akty vydané mimo kapitolu „Průmysl“ musí přispívat k dosažení cílů uvedených v odstavci 1. Účinek takového požadavku zohlednění je ovšem omezený.

92. Cíle uvedené v odstavci 1 totiž slouží určitému účelu. Úvodní věta katalogu cílů uvedených v čl. 157 odst. 1 druhém pododstavci ES („Za tímto účelem“) odkazuje na první pododstavec čl. 157 odst. 1 ES.

93. Článek 157 odst. 1 první pododstavec ES( ) se však jednoznačně vztahuje pouze na konkurenceschopnost průmyslu, a nikoli na konkurenceschopnost ostatních hospodářských odvětví, jako například odvětví dopravy.

94. V této souvislosti je třeba se zabývat argumentem Finska, že silniční doprava tvoří nedílnou součást infrastruktury nezbytné pro činnost podniků. Tento argument obsahuje informaci o hospodářském významu silniční dopravy obecně, nemění však nic na tom, že článek 157 ES není měřítkem pro směrnici, jež je předmětem řízení.

3. Závěry

95. Žalobní důvody uplatněné Finskem týkající se právního základu směrnice a porušení ustanovení o MSP je tedy nutno zamítnout jako neopodstatněné.

B – K základnímu právu na svobodný výkon povolání (první a třetí žalobní důvod ve věci C-184/02 a třetí žalobní důvod ve věci C-223/02) a k zásadě proporcionality (druhý žalobní důvod ve věci C-223/02)

96. Porušení základního práva na svobodný výkon povolání tvrzené Španělskem a Finskem má některé společné rysy s porušením zásady proporcionality uplatňované Finskem. V této souvislosti uplatňuje Finsko porušení čl. 5 odst. 3 ES, podle nějž nesmí činnost Společenství překročit rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů smlouvy.

1. Úvodní poznámky

a) Oddělený nebo společný přezkum?

97. Žalobní důvody se překrývají v rozsahu, v němž v rámci zkoumání porušení práva na svobodný výkon povolání je nezbytné zabývat se rovněž zásadou proporcionality (akcesorický nebo inherentní přezkum proporcionality).

98. Vyvstává tedy otázka, zda je nutno provést „dvojí přezkum proporcionality“, tedy zda je nezbytné provést zkoumání ve světle samostatné zásady proporcionality.

99. Bylo by totiž možno argumentovat tím, že při přezkumu ve vztahu k základnímu právu může stát v popředí subjektivně právní funkce zásady proporcionality, tedy záruka právní ochrany, zatímco oddělené zkoumání proporcionality probíhá objektivně právně. V případě druhé možnosti se vychází z role proporcionality jako omezení pravomoci orgánů, je tedy přezkoumán přímo rozsah posuzovací pravomoci zákonodárného orgánu.

100. Toto rozlišení vycházející z funkce zásady proporcionality však nemá oporu v judikatuře Soudního dvora, neboť Soudní dvůr zkoumá proporcionalitu v rámci tvrzeného porušení základních práv vzhledem k její objektivně právní funkci, takže z tohoto nelze získat žádný argument pro oddělené zkoumání.

101. Proti společnému zkoumání nehovoří ani skutečnost, že se argumenty uplatněné Finskem v souvislosti s porušením zásady proporcionality částečně odchylují od argumentů Španělska.

102. Rozhodující je však především, že předmět zkoumání je v obou případech totožný: zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do směrnice. Vzhledem k tomu, že totožný je nejen cíl napadené úpravy, ale i právní zájmy, respektive zásah do nich, musí mít i zkoumání jednotlivých podmínek proporcionality v podstatě stejný výsledek.

103. Na základě těchto úvah se obsahově dvojí zkoumání směrnice ve světle zásady proporcionality nejeví jako vhodné.

b) K základnímu právu na svobodný výkon povolání

104. Pokud jde o porušení základního práva na svobodný výkon povolání tvrzené Španělskem a Finskem, lze poukázat na ustálenou judikaturu Soudního dvora, z níž vyplývá, že toto základní právo patří k obecným zásadám práva Společenství.

105. Španělsko zároveň vedle práva na svobodný výkon povolání dodatečně uvádí i právo na svobodné provozování živnosti nebo na svobodné podnikání („libertad de empresa“). I když Soudní dvůr ojediněle používá pojem svobody hospodářské činnosti( ) nebo základní svobody obchodování( ), nemůže být v tomto spatřováno právo odlišné od práva na svobodný výkon povolání nebo svobodný výkon hospodářské činnosti( ), nýbrž jde pouze o terminologickou odchylku.

c) Důkazní břemeno a jeho rozložení

106. Před zkoumáním souladu směrnice se základními právy z obsahového hlediska je však zapotřebí zabývat se rozložením důkazního břemene, jak jej zmínilo Španělsko. Zde je na místě odmítnout názor Španělska, že žalobce musí prokázat zásah a žalovaný orgán jeho odůvodnění. Takové rozdělení nemá v právu Společenství oporu, naopak odporuje obecné zásadě systému právní ochrany pro žaloby na neplatnost zakotvené ve Smlouvě a rozvedené ve Statutu a jednacím řádu, že žalobce musí prokázat, že jeho tvrzení ohledně porušení práva je opodstatněné.

107. Vzhledem k tomu, že Španělsko tvrdí nejen zásah do základního práva, ale i jeho porušení, musí toto porušení i dostatečně odůvodnit.

108. Výše uvedené platí obdobně i ve vztahu k neexistenci proporcionality směrnice tvrzené Finskem. Z přezkumné praxe Soudního dvora vyplývá, že u zákonodárných aktů, zejména aktů vydaných Parlamentem a Radou, se vychází z domněnky jejich proporcionality.

109. Z rozsudku Soudního dvora týkajícího se žalob na neplatnost obecně vyplývá, že žalobce musí prokázat, že právní kvalifikace provedená orgánem Společenství, jehož právní akt je napaden, je nesprávná( ).

2. Podmínky legality zásahu do základního práva

a) K proporcionalitě obecně

110. Podle ustálené judikatury Soudního dvora nesmějí akty orgánů Společenství podle zásady proporcionality, která patří k obecným zásadám práva Společenství, překročit hranice toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení cíle oprávněně sledovaného danou úpravou. Pokud existuje na výběr více vhodných opatření, musí být přitom zvoleno opatření nejméně zatěžující; dále musejí být způsobené nevýhody v přiměřeném poměru ke sledovanému cíli( ).

b) Blíže k základnímu právu na svobodný výkon povolání

111. Nejprve je třeba vycházet z toho, že svobodný výkon povolání se „neprojevuje jako absolutní výsada “, ale musí „k němu být přihlédnuto ve vztahu k jeho funkci ve společnosti“. „V důsledku toho ... může svobodný výkon povolání podléhat omezením, pokud tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Společenstvím a nepředstavují, vzhledem k sledovanému cíli, nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž by byla dotčena samotná podstata takto zaručených práv.“( )

112. V první řadě je třeba zkoumat, zda směrnice zasahuje do práva samostatně výdělečně činných řidičů na svobodný výkon povolání, tedy do oblasti ochrany tohoto základního práva. Pokud by tomu tak bylo, bylo by třeba v druhé řadě zkoumat odůvodnění takového zásahu. Pokud takové odůvodnění chybí, je zásah protiprávní, a porušuje tedy základní právo.

113. K zásahu do práva na svobodný výkon povolání tvrzenému Španělskem a Finskem je třeba konstatovat, že zavedení úpravy pracovní doby, zejména maximální délky týdenní pracovní doby, skutečně mění podmínky hospodářské soutěže, protože takové omezení dříve neexistovalo. Jak totiž Finsko správně uvádí, představuje faktor práce i pro samostatně výdělečně činné osoby vedle kapitálu podstatný výrobní faktor. Úpravou pracovní doby jsou nyní dotčení řidiči omezeni tím, že doba řízení, kterou mají k dispozici, je omezena.

114. Další zásah je spatřován v povinnosti vést záznamy o pracovní době. V tomto ohledu vyvstává otázka, zda tato povinnost vůbec zasahuje do oblasti ochrany základního práva na svobodný výkon povolání. I kdyby zde měl být zásah shledán, je možné tuto povinnost s ohledem na s tím spojená nepatrná omezení v každém případě kvalifikovat jako přiměřenou.

115. Směrnice však v žádném případě nezasahuje do podstaty práva na svobodný výkon povolání, neboť se týká pouze způsobu výkonu takového práva, aniž by ohrozila samu jeho existenci. Směrnice totiž nevede k vyloučení hospodářské činnosti samostatně výdělečně činných řidičů.

116. Z výše uvedeného vyplývá, že zásah provedený směrnicí se nedotýká vlastní podstaty práva na svobodný výkon povolání samostatně výdělečně činných řidičů.

117. Pro dosažení cíle bezpečnosti silničního provozu mohly Parlament a Rada považovat za podstatné, že i samostatně výdělečně činní řidiči by měli podléhat úpravě týkající se pracovní doby. V důsledku toho nejsou omezení pracovní doby obsažená ve směrnici s ohledem na cíl sledovaný sporným právním aktem „zjevně nepřiměřená“( ).

118. Spokojíme-li se s nízkým stupněm kontroly, který není pro zkoumání zákonodárných aktů netypický, tedy vyjdeme-li z toho, že zásah nesmí být „zjevně nepřiměřený“( ), je každé další zkoumání proporcionality zbytečné.

119. Podle mého názoru je však třeba pokračovat v podrobnějším zkoumání proporcionality. Soudní dvůr totiž v jiné věci, poté co došel k závěru, že právní akt nezasahuje do podstaty práva na svobodný výkon povolání, pokračoval ve zkoumání a zjišťoval, zda cíle sledované těmito ustanoveními slouží obecným zájmům a zda nepředstavují nepřiměřený zásah do postavení dotčených osob, tedy v projednávaném případě samostatně výdělečně činných řidičů.( ).

c) K proporcionalitě zásahu

120. Zásahy do chráněných právních zájmů, jako je například svobodný výkon povolání, jsou odůvodněné tehdy, jestliže jsou přiměřené. Krom toho musí zaprvé sledovat cíl obecného zájmu, zadruhé musí být vhodné k dosažení tohoto cíle, zatřetí musí být nezbytné a za čtvrté přiměřené.

121. V této souvislosti musí být připomenuto, že směrnice neupravuje pracovní dobu všech samostatně výdělečně činných osob v odvětví dopravy, ale pouze těch samostatně výdělečně činných osob, které jsou činné jako samostatně výdělečně činní řidiči.

i) Cíl směrnice

122. Nejprve je třeba zjistit, zda ustanovení směrnice sledují cíl obecného zájmu. Komise, Rada a Parlament v tomto ohledu poukazují na bezpečnost silničního provozu a ochranu bezpečnosti a zdraví.

123. Tyto cíle jsou výslovně obsaženy ve čtvrtém bodě odůvodnění a zejména v článku 1 směrnice. Podle něj slouží směrnice tomu, aby byly stanoveny minimální předpisy týkající se úpravy pracovní doby s cílem zlepšit ochranu zdraví a bezpečnosti osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě, zvýšit bezpečnost silničního provozu a dále sblížit podmínky hospodářské soutěže.

124. Tyto cíle sledované směrnicí představují bezpochyby takové cíle, které jsou v obecném zájmu nebo slouží obecnému blahu.

ii) Vhodnost

125. Pokud jde o vhodnost právní úpravy přijaté ve směrnici k dosažení cíle uvedeného v jejím článku 1, je třeba vycházet z toho, že omezení pracovní doby osob, které vykonávají mobilní činnosti v silniční dopravě, slouží bezpečnosti na jimi používaných silnicích a bezpečnosti a zdraví jich samých i ostatních účastníků dopravy.

126. Co však platí pro mobilní pracovníky, musí platit stejně pro samostatně výdělečně činné řidiče, neboť obě tyto skupiny osob se ve své „činnosti řízení“ nijak neliší. Okolnost, že mobilní pracovníci požívají jiného právního postavení, nehraje v souvislosti s bezpečností silničního provozu žádnou roli.

iii) Nezbytnost

127. V rámci zkoumání nezbytnosti právní úpravy přijaté ve směrnici je třeba zkoumat, zda je tato úprava nezbytná k dosažení cíle sledovaného směrnicí, nebo zda existují méně zatěžující prostředky, které jsou stejně účinné. Zde tedy jde o hledání a hodnocení alternativní úpravy.

128. Finsko v tomto ohledu uvedlo, že omezení doby řízení, jak bylo upraveno v nařízení č. 3820/85, je dostačující, a omezení pracovní doby jdoucí nad jeho rámec nejsou nezbytná. Krom toho by mělo být přísněji kontrolováno dodržování nařízení č. 3820/85.

129. V každém případě je třeba zamítnout argument Finska, že směrnice není pro samostatně výdělečně činné řidiče nezbytná z toho důvodu, že samostatně výdělečně činní řidiči nemusejí být chráněni vůči zaměstnavateli. Směrnice totiž ve vztahu k samostatně výdělečně činným řidičům nesleduje sociálně politické, ale dopravně politické cíle.

130. Ačkoli není obtížné kvalifikovat omezení pouze doby řízení jako mírnější prostředek, zůstává nezodpovězena otázka, zda jsou taková limitovaná omezení, jaká upravuje nařízení č. 3820/85, stejně účinná jako omezení pracovní doby učiněná ve směrnici.

131. Vzhledem k tomu, že se práce mobilních pracovníků, jakož i samostatně výdělečně činných řidičů, nevyčerpává činnostmi, které podléhají nařízení č. 3820/85, avšak tyto činnosti jdoucí nad tento rámec mají dopady na osobní stav řidiče, a tím i na bezpečnost silničního provozu, nemohou být omezení obsažená v tomto nařízení dostatečná.

132. Pokud jde o cíl sbližování podmínek hospodářské soutěže, Finsko uvádí, že směrnice neobsahuje žádné upřesnění, jak má být tohoto cíle dosaženo. Komise správně poukazuje na to, že právě zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů je nezbytné k dosažení tohoto cíle. Pokud by se na samostatně výdělečně činné řidiče použily jiné předpisy než na mobilní pracovníky, existovalo by nebezpečí, že ustanovení směrnice platná pro mobilní pracovníky se budou obcházet tím způsobem, že se změní právní postavení takových řidičů.

iv) Přiměřenost

133. V souvislosti s přiměřeností právní úpravy platné pro samostatně výdělečně činné řidiče je třeba podotknout, že zde v podstatě jde o zvážení omezení spojených s právní úpravou a užitku získaného touto právní úpravou, tedy sledovaného cíle. K tomu je třeba nejprve určit a porovnat dotčené právní zájmy.

134. Účelem směrnice je vedle sblížení podmínek hospodářské soutěže bezpečnost silničního provozu, a tím ochrana života a zdraví všech účastníků dopravy, nejen dotčených řidičů.

135. Dotčena bude svobodná, dosud časově méně omezená hospodářská činnost samostatně výdělečně činných řidičů. Stupeň tohoto dopadu však, jak ukázal rozbor tohoto zásahu, nelze hodnotit jako obzvláště velký. Vyplývá to mimo jiné z toho, že ne všechny činnosti samostatně výdělečně činného řidiče se považují za pracovní dobu a, ne všechny tyto činnosti jsou tedy omezeny. Článek 3 písm. a) bod 2 směrnice stanoví, že některé „obecné administrativní práce“ se nezapočítávají do týdenní pracovní doby. To se ovšem týká právě takových činností, které jsou pro podnikatele typické.

136. V řízení bylo v tomto ohledu poukázáno na odlišné jazykové verze a na to, že dodatek uvedený ohledně činností „probíhajících“ v nizozemské, švédské a finské verzi chybí. K tomu je třeba podotknout, že tato znění si jsou podobná v rozsahu, v němž se zaměřují na „dotyčnou“ dopravu. Ve většině jazykových verzí je naproti tomu podle smyslu řeč o dopravě, která je „probíhající“, tedy ke které právě dochází. Tento rozdíl je však bez právního významu, neboť obě skupiny jazykových verzí obsahují upřesnění stejného významu.

137. Pro přiměřenost právní úpravy pro samostatně výdělečně činné řidiče však hovoří ještě další okolnost. Podle judikatury závisí posouzení proporcionality právní úpravy rovněž na tom, zda tento předpis bere v úvahu postavení dotčených hospodářských subjektů( ).

138. Sporná směrnice tomuto požadavku odpovídá, neboť Parlament a Rada zohlednily postavení samostatně výdělečně činných řidičů tím, že pro tento okruh osob stanovily pozdější datum vstupu v platnost této směrnice.

139. Pokud tedy jde o váhu sledovaného cíle, tedy chráněného právního zájmu, jedná se zde o takový právní zájem, který má v právu Společenství nejvyšší postavení, tedy život a zdraví člověka. Soudní dvůr přitom v oblasti ochrany zdraví ponechává nejen členským státům velký prostor, ale dává najevo značnou zdrženlivost i při kontrole opatření Společenství týkajících se ochrany zdraví spotřebitele( ) nebo bezpečnosti výrobků( ).

140. Zkoumání Soudního dvora vykazuje nízký stupeň kontroly právě v takových případech, kdy jde o zkoumání příslušných zákonodárných aktů Společenství, neboť Parlament a Rada disponují správním uvážením( ). Soudní dvůr toto výslovně stanovil pro oblast dopravní politiky:

„Pokud jde o možnost soudního přezkumu podmínek uvedených v předchozím bodě, disponuje zákonodárce Společenství rovněž podle ustálené judikatury v oblasti společné dopravní politiky značným prostorem pro volné uvážení ohledně vydání přiměřených společných pravidel.“( )

141. Z celkového posouzení veškerých hledisek tedy vyplývá, že právní úprava týkající se samostatně výdělečně činných řidičů není nepřiměřená.

3. Závěry

142. Za těchto okolností je třeba konstatovat, že Parlament a Rada vydáním této směrnice neporušily základní právo na svobodný výkon povolání ani zásadu proporcionality. První a třetí žalobní důvod ve věci C-184/02 a druhý a třetí žalobní důvod ve věci C-223/02 je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněné.

C – K obecné zásadě rovnosti (druhý žalobní důvod ve věci C-184/02)

143. Španělsko svým druhým žalobním důvodem vytýká porušení zásady rovného zacházení, tedy obecné zásady rovnosti, a porušení článku 74 ES.

1. K obecné zásadě rovnosti

144. Španělsko k tvrzenému porušení obecné zásady rovnosti uvádí, že se samostatně výdělečně činní řidiči nacházejí v odlišné situaci než mobilní pracovníci, protože musejí plnit dodatečné úkoly, jako například sjednávání smluv, řešení finančních záležitostí a vedení účetnictví. Krom toho nemají pevně stanovenou mzdu a nepožívají stejné ochrany jako zaměstnanci. Mobilní pracovníci mohou mimoto věnovat veškerou pracovní dobu řízení. Směrnice tak samostatně výdělečně činným řidičům ukládá jen zátěž, aniž by jim přiznala nová práva. Směrnice konečně odrazuje od zakládání nových dopravních společností. Zahrnutím samostatně výdělečně činných řidičů do směrnice dochází k rovnému zacházení s nimi a mobilními pracovníky. Různé situace tak jsou předmětem stejného zacházení, pro což však neexistuje žádné objektivní odůvodnění.

145. K zodpovězení otázky, zda směrnice porušuje obecnou zásadu rovnosti, je třeba vycházet z ustálené judikatury Soudního dvora, podle níž srovnatelné situace nesmí být předmětem odlišného zacházení a odlišné situace nesmí být předmětem stejného zacházení, ledaže takové zacházení je objektivně odůvodněné( ).

146. Nejdříve je tedy třeba posoudit, zda zkoumaný skutkový stav spadá do oblasti ochrany obecné zásady rovnosti. Poté je třeba vytvořit skupiny, jež mají být srovnány, a zjistit, jak je s nimi zacházeno. Konečně je třeba zkoumat, zda existuje odůvodnění pro stejné zacházení s rozdílnými skupinami.

147. Pokud jde o oblast ochrany, je nutno uvést, že obě podmínky, jak osobní – jedná se o podnikatele ve Společenství, tak věcná – použití práva Společenství – jsou splněny.

148. Pokud jde o srovnávané skupiny, stojí naproti sobě na jedné straně samostatně výdělečně činní řidiči a na druhé straně mobilní pracovníci.

149. Obecná zásada rovnosti by byla porušena, kdyby obě tyto skupiny, přestože jsou rozdílné, byly předmětem stejného zacházení a toto zacházení by nebylo objektivně odůvodněné.

150. Rozhodujícím prvkem však není to, aby si obě skupiny byly rovny ve všech ohledech, ale pouze v ohledu, který představuje předmět právní úpravy.

151. Samostatně výdělečně činní řidiči i mobilní pracovníci vykazují jak některé společné znaky, tak i některé odlišnosti. K posledně uvedeným patří například jejich postavení zaměstnance a činnosti typické pro podnikatele.

152. Jak Komise a Rada uvádějí, nacházejí se jak samostatně výdělečně činní řidiči, tak mobilní pracovníci ve stejném postavení v rozsahu, v němž obě skupiny vykonávají mobilní činnosti v silniční dopravě.

153. Pokud Španělsko uvádí, že toto odůvodňuje pouze použití stejných předpisů ohledně doby řízení, nikoli však použití stejných předpisů ohledně pracovní doby, je třeba zdůraznit, že se zde vychází z nesprávné domněnky, že pouze některé činnosti, a sice doby řízení, by měly být časově omezeny. Zákonodárce Společenství si však stanovil cíl podrobit časovému omezení i další činnosti, které jsou vykonávány osobami, které vykonávají mobilní činnosti v silniční dopravě.

154. Samostatně výdělečně činní řidiči však nejsou s mobilními pracovníky srovnatelní jen pokud jde o řízení, ale i pokud jde o jiné činnosti, jako nakládku a vykládku, čištění a technickou údržbu.

155. Pokud jde o činnosti, které vykonává samostatně výdělečně činný řidič jako podnikatel, nenachází se ve stejné situaci jako mobilní pracovníci. V tomto ohledu pro něj platí zvláštní předpisy. Komise, Parlament a Rada správně odkazují na čl. 3 písm. a) bod 2 směrnice, podle nějž se některé činnosti do pracovní doby nezapočítávají.

156. Aby bylo možno přihlédnout ke zvláštnostem samostatně výdělečně činných řidičů, stanoví směrnice v čl. 2 odst. 1 druhém a třetím pododstavci, že Komise rozebere důsledky vyloučení samostatně výdělečně činných řidičů z oblasti působnosti směrnice, zejména z hlediska bezpečnosti silničního provozu, podmínek hospodářské soutěže a struktury povolání. Tato studie má Komisi a následně i Radě a Parlamentu umožnit, aby stanovily zvláštní podmínky pro zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů.

157. Není tedy pravda, že směrnice zachází s rozdílnými situacemi stejně, jak tvrdí Španělsko. Samostatně výdělečně činní řidiči a mobilní pracovníci jsou totiž předmětem stejného zacházení pouze do té míry, v jaké se nacházejí ve srovnatelné situaci.

158. Zvláštní zkoumání odůvodnění pro stejné zacházení s rozdílnými skutkovými okolnostmi tedy může odpadnout.

159. Odkaz Španělska na delší týdenní pracovní dobu pro samostatně výdělečně činné řidiče platnou ve Španělsku, která vyplývá z toho, že mobilní pracovníci podléhají na základě kolektivních smluv přísnější právní úpravě, dokládá, že rozdílné zacházení se samostatně výdělečně činnými řidiči a mobilními pracovníky je právně přípustné a dokonce je v současné době již delší dobu praktikováno.

2. K článku 74 ES

160. Pokud jde o porušení článku 74 ES tvrzené Španělskem, je nejprve nutné určit jeho normativní obsah. Podle tohoto ustanovení musí každé opatření v oblasti cen a podmínek dopravy učiněné v rámci Smlouvy přihlížet k hospodářské situaci dopravců.

161. Tento předpis je bezpochyby určen orgánům Společenství, mezi nimi i Parlamentu a Radě jako zákonodárcům Společenství.

162. Cílem článku 74 ES je, aby opatření nesloužilo pouze zájmům účastníků dopravy nebo jiným veřejným zájmům.

163. Pokud však jde o obsah požadavku upraveného v článku 74 ES, je sporné, zda se vztahuje pouze na opatření, jejichž předmětem jsou přímo ceny a podmínky dopravy, nebo i na taková opatření, která zvyšují náklady a která mají dopad na ziskovost dopravců, tedy taková, která ovlivňují ceny nepřímo.

164. I kdyby však uvedený článek zahrnoval i opatření, která mají nepřímý dopad na ceny dopravy, jak se domnívá Španělsko, je přesto třeba zdůraznit, že článek 74 ES nemá absolutní účinek, ale vyžaduje zvážení cílů sledovaných opatřením. Vyplývá to již ze znění článku 74 ES, podle nějž se musí „přihlížet ...k situaci“. Jedná se tedy o pouhý požadavek zohlednění.

165. Tomu odpovídá směrnice především tím, že její čl. 2 odst. 1 třetí pododstavec ukládá Komisi vypracovat a předložit zprávu o dopadech vyloučení samostatně výdělečně činných osob na bezpečnost silničního provozu, podmínky hospodářské soutěže, strukturu povolání a sociální hlediska.

166. Jak Komise správně zdůrazňuje, dokládá i definice pracovní doby obsažená v čl. 3 písm. a) bodě 2, že bylo přihlédnuto ke zvláštnostem podnikatelů v oblasti dopravy.

167. Žalobní důvod opírající se o článek 74 ES je tedy nutné zamítnout jako neopodstatněný.

D – K povinnosti uvést odůvodnění (čtvrtý žalobní důvod ve věci C-184/02 a pátý žalobní důvod ve věci C-223/02)

168. Španělsko a Finsko vytýkají rovněž porušení povinnosti uvést odůvodnění upravené v článku 253 ES.

169. Španělsko odůvodňuje porušení podstatných formálních náležitostí tím, že ve směrnici chybí náležité odůvodnění pro zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů. Osmý bod odůvodnění týkající se dočasného vyloučení samostatně výdělečně činných řidičů je nejasný a nepřesvědčivý, pokud jde o relevantní okolnosti.

170. Podle Finska chybí nejen odůvodnění pro zahrnutí, ale i popis problémů, které mají být směrnicí vyřešeny, jako například rozdílných podmínek hospodářské soutěže.

171. Nejprve je třeba zkoumat tvrzení Parlamentu, že odůvodnění původního návrhu zůstává v platnosti i pro vydaný právní akt v konečném znění v rozsahu, v němž se oba dokumenty obsahově shodují.

172. Argument Finska, podle nějž se odůvodnění musí nacházet v konečném znění právního aktu, je nutno přijmout. Vyplývá to již ze znění článku 253 ES („Směrnice ..., přijímané společně Evropským parlamentem a Radou … musí obsahovat odůvodnění“). Z toho plyne, že odůvodnění musí být obsaženo ve znění přijatém orgány. Pokud jde o příslušné návrhy Komise, ukládá článek 253 ES povinnost odkázat na ně v přijatém právním aktu. Tento odkaz však nenahrazuje uvedení odůvodnění.

173. Podle ustálené judikatury závisí rozsah povinnosti uvést odůvodnění na právní povaze dotyčného opatření. U právních aktů s obecnou působností, jak je tomu v tomto případě, se může odůvodnění omezit na to, že uvede celkový stav, který vedl k vydání opatření, a označí obecné cíle, jichž má být opatřením dosaženo( ).

174. Napadená směrnice obsahuje v prvních dvou bodech odůvodnění popis celkového právního stavu a v jedenáctém a dvanáctém bodě odůvodnění zvláštní odůvodnění nezbytnosti omezení noční práce.

175. Směrnice tedy obsahuje logicky správný a dostatečný popis celkové situace, která vedla k jejímu vydání( ).

176. Směrnice ovšem splňuje i požadavek, že musí být uvedeny cíle Společenství, jež jsou tímto právním aktem sledovány. Tyto cíle spočívají podle čtvrtého bodu odůvodnění této směrnice v zaručení ochrany bezpečnosti silničního provozu a bezpečnosti a zdraví dotyčných osob. O těchto osobách je pak pojednáno v šestém až osmém bodě odůvodnění, přičemž obě skupiny, mobilní pracovníci a samostatně výdělečně činní řidiči, jsou uvedeny odděleně. Zde se sice nachází zvláštní odůvodnění pouze ohledně definice pracovní doby vztahující se na mobilní pracovníky, to však může být vysvětleno tím, že samostatně výdělečně činní řidiči mají být – na základě zprávy Komise – zahrnuti teprve později. Od okamžiku použití směrnice na samostatně výdělečně činné osoby mimoto platí i pro tuto skupinu tytéž předpisy. Čtvrtý bod odůvodnění, v němž jsou uvedeny cíle směrnice, se tedy vztahuje rovněž na tuto skupinu.

177. Krom toho by muselo být vyloučení samostatně výdělečně činných řidičů zvlášť odůvodněno, na což správně upozorňuje Komise. Jak ukazuje nařízení č. 3820/85, je totiž v odvětví dopravy zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů pravidlem.

178. Podrobnější odůvodnění jdoucí nad rámec výše uvedeného není nutné, neboť podle ustálené judikatury „nemusí být uvedena všechna skutkově nebo právně relevantní hlediska“( ).

179. Vzhledem k tomu, že směrnice vyjadřuje cíl sledovaný orgánem Společenství v jeho podstatných rysech, bylo by přílišné požadovat zvláštní odůvodnění( ). Vzhledem k tomu, že se jedná o směrnici, tedy právní akt s obecnou působností, nebyly Parlament a Rada povinny udávat v odůvodnění bližší údaje( ).

180. Z dalšího požadavku uvedeného v ustálené judikatuře, že odůvodnění musí vyjádřit úvahy orgánu Společenství, který právní akt vydal, tak jasně a jednoznačně, aby dotčené osoby mohly být obeznámeny s důvody vydaného opatření( ), nelze vyvodit, že samostatně výdělečně činní řidiči představují měřítko pro posouzení legality odůvodnění.

181. Cíl sledovaný judikaturou ohledně povinnosti uvést odůvodnění, totiž dodržování právní ochrany, hovoří proti tomu, aby v případě směrnice bylo možné považovat jednotlivé osoby podléhající právu za „dotčené osoby“. U jednotlivců jsou však možnosti právní ochrany v případě směrnic značně omezeny( ).

182. Jak Parlament správně zdůrazňuje, je napadeným právním aktem směrnice, která je podle článku 249 ES určena členským státům. Z tohoto hlediska jsou subjekty dotčenými opatřením členské státy. Samostatně výdělečně činní řidiči mohou být považováni pouze za subjekty dotčené prováděcím opatřením příslušného členského státu.

183. Okolnost, že Španělsko a Finsko se jako členské státy úzce podílely na legislativním procesu, hovoří rovněž proti příliš přísným požadavkům ohledně povinnosti uvést odůvodnění, neboť v takovém případě vychází Soudní dvůr z toho, že členské státy „ví, o jaké důvody se právní akt opírá“( ).

184. Žalobní důvody opírající se o porušení povinnosti uvést odůvodnění je tedy nutno zamítnout jako neopodstatněné.

V – Náklady řízení

185. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Parlament a Rada požadovaly náhradu nákladů ve svých návrzích, a jelikož Španělské království a Finská republika byly ve sporu neúspěšné, je namístě jim uložit náhradu nákladů řízení. V souladu s odst. 4 prvním pododstavcem uvedeného článku nese Komise, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastník, své náklady řízení.

VI – Závěry

186. S ohledem na výše uvedené Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl takto:

„1) Žaloby se zamítají.

2) Španělské království a Finská republika ponesou náklady řízení.

3) Komise ponese své náklady řízení.“