STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

EVGENIJE TANČEVA

přednesené dne 5. prosince 2018 ( 1 )

Spojené věci C‑473/17 a C‑546/17

Repsol Butano SA (C‑473/17)

DISA Gas SAU (C‑546/17)

proti

Administración del Estado

za přítomnosti:

Redexis Gas SL,

Repsol Butano SA

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Energetika – Vnitřní trh se zemním plynem – Směrnice 2009/73/ES – Rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205) – Opatření členského státu, které stanoví maximální prodejní ceny lahví se zkapalněným ropným plynem (LPG) – Povinná distribuce do domácností – Služby obecného hospodářského zájmu – Zásada proporcionality“

I. Úvod

1. V projednávané věci se od Soudního dvora vyžaduje, aby poskytl vodítko k otázce slučitelnosti určitých opatření členského státu, která regulují ceny v energetickém sektoru, se směrnicí 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES ( 2 ), jak je vykládána v judikatuře Soudního dvora, a to zejména v jeho zásadním rozsudku ve věci Federutility a další ( 3 ).

2. V rozsudku ve věci Federutility a navazující judikatuře (dále jen „judikatura Federutility“) ( 4 ) Soudní dvůr stanovil rámec umožňující příslušnému vnitrostátnímu soudu posoudit slučitelnost státního zásahu do cen v oblasti zemního plynu s unijním právem a poskytl určitá vodítka ohledně kritérií, na nichž musí být takové posouzení založeno ( 5 ).

3. Otázky obsažené v projednávaných žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce, které Soudnímu dvoru předložil Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), se vztahují k opatřením členského státu, která stanoví maximální prodejní cenu a vyžadují distribuci určitých druhů lahví zkapalněného ropného plynu (dál jen „LPG“) do domácností.

4. LPG je výrobek získaný z ropných procesů, který se skládá z jiných látek než zemního plynu (typicky propanu a butanu, jakož i malého množství jiných plynů) a je obvykle skladován v tekuté formě v lahvích a nádržích ( 6 ). LPG je při použití pomalu uvolňován z nádoby přes ventil a v tomto okamžiku se přeměňuje na plyn, a tak slouží jako palivo, které lze použít při vaření, topení a výrobě energie ( 7 ). Pojem LPG v lahvích označuje LPG, který je dodáván v nádobě nebo v lahvi, jako je LPG, který je předmětem původních řízení ( 8 ).

5. Tyto věci proto poskytují Soudnímu dvoru první příležitost, aby rozhodl o použitelnosti směrnice 2009/73 a judikatury Federutility na odvětví LPG.

II. Právní rámec

A. Unijní právo

6. Článek 1 odst. 2 směrnice 2009/73 stanoví: „Pravidla, která tato směrnice stanoví pro zemní plyn, včetně [LNG], se nediskriminačním způsobem použijí rovněž na bioplyn a jiné druhy plynu z biomasy nebo další druhy plynu, pokud je technicky možné bezpečně tyto druhy plynu vtlačovat a přepravovat soustavou zemního plynu.“

B. Španělské právo

7. Podle čl. 1 odst. 3 Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (zákon 34/1998 ze dne 7. října 1998 o odvětví uhlovodíků, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon 34/1998“) ( 9 ): „Činnosti spočívající v dodávání kapalných a plynných uhlovodíků musí být prováděny v souladu se zásadami objektivity, transparentnosti a volné hospodářské soutěže“.

8. Relevantní část čl. 37 odst. 1 zákona 34/1998 stanoví: „Činnosti spočívající v rafinaci ropy, v přepravě, skladování, distribuci a prodeji ropných produktů, včetně zkapalněných ropných plynů, mohou být uskutečňovány volně za podmínek stanovených tímto zákonem. […]“

9. Článek 38 zákona 34/1998 dále stanoví: „Ceny ropných produktů se stanovují volně.“

10. Čtvrté přechodné ustanovení zákona 34/1998 však španělské vládě umožnilo stanovit maximální prodejní cenu LPG v lahvích pro veřejnost, „dokud nebudou podmínky konkurence a hospodářské soutěže na tomto trhu považovány za dostatečné“. Uvedené ustanovení uvádělo, že maximální prodejní cena zahrnuje náklady na distribuci do domácností.

11. Článek 5 Real Decreto-ley 15/1999, de 1 octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (královské nařízení s mocí zákona 15/1999 ze dne 1. října 1999, kterým se schvalují opatření k liberalizaci, strukturální reformě a zvýšení konkurence v odvětví uhlovodíků, dále jen „královské nařízení 15/1999“) ( 10 ) zavedl systém stanovení maximální prodejní ceny LPG v lahvích o obsahu 8 kilogramů nebo vyšším, dokud „nebudou podmínky konkurence a hospodářské soutěže na tomto trhu považovány za dostatečné“.

12. Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competividad y la eficiencia (královské nařízení s mocí zákona 8/2014 ze dne 4. července o schválení naléhavých opatření pro růst, konkurenceschopnost a efektivitu, dále jen „královské nařízení 8/2014“) ( 11 ) mimo jiné zrušilo čtvrté přechodné ustanovení zákona 34/1998 a článek 5 královského nařízení 15/1999 ( 12 ) a vložilo do zákona 34/1998 třicáté třetí dodatkové ustanovení ( 13 ).

13. Třicáté třetí dodatkové ustanovení zákona 34/1998 stanoví: „1. Uživatelé, kteří mají uzavřenu smlouvu na dodávku zkapalněného ropného plynu v lahvích v nádobách o hmotnosti obsahu 8 kilogramů nebo vyšší a nižší než 20 kilogramů, s výjimkou nádob na směsi zkapalněného ropného plynu používané jako palivo, mají nárok na dodávku do domácnosti. Na poloostrově a na každém ostrovním území a na území mimo poloostrov jsou velkoobchodníci s LPG s největším podílem na trhu podle prodejů v odvětví zkapalněného ropného plynu v lahvích o hmotnosti obsahu 8 kilogramů nebo vyšší a nižší než 20 kilogramů, s výjimkou nádob na směsi zkapalněného ropného plynu používané jako palivo, povinni uskutečňovat dodávky do domácností pro všechny osoby, které o to na příslušném území požádají. 2. Seznam velkoobchodníků s LPG s povinností distribuce do domácností bude stanoven každé tři roky rozhodnutím generálního ředitele pro energetickou politiku a těžbu. Toto rozhodnutí bude zveřejněno v ‚Úředním státním věstníku [BOE]‘. Pokud si to vyžádá vývoj trhu a obchodní struktury odvětví a v každém případě každých pět let vláda přehodnotí podmínky výkonu povinnosti uložené tímto ustanovením nebo tuto povinnost zruší. 3. Bez ohledu na ustanovení článku 38 tohoto zákona, dokud nebudou podmínky konkurence a hospodářské soutěže na tomto trhu považovány za dostatečné, ministr průmyslu, energetiky a turismu po dohodě s pověřenou vládní komisí pro hospodářské záležitosti stanoví maximální maloobchodní ceny zkapalněného ropného plynu v nádobách o hmotnosti obsahu 8 kilogramů nebo vyšší a nižší než 20 kilogramů s hmotností bez náplně vyšší než 9 kilogramů, s výjimkou nádob na směsi zkapalněného ropného plynu používané jako palivo, a to stanovením konkrétní výše cen, nebo prostřednictvím systému stanovení a automatické aktualizace cen. Maximální cena bude zahrnovat náklady distribuce do domácností. 4. Aniž jsou dotčena ustanovení předchozích odstavců, v případě, že velkoobchodník s LPG, kterému je uložena povinná distribuce do domácností, nemá nádoby o hmotnosti obsahu 8 kilogramů nebo vyšší a nižší než 20 kilogramů s hmotností bez náplně vyšší než 9 kilogramů, vztahuje se povinnost dodávat na odpovídajícím území do domácností za maximální cenu uvedenou v odstavci 3 na nádoby s hmotností bez náplně nižší než 9 kilogramů. 5. Velkoobchodníci s LPG musí generálnímu ředitelství pro energetickou politiku a těžbu poskytnout informace nezbytné pro plnění povinností generálního ředitelství, zejména pro uplatňování, hodnocení a kontroly povinné distribuce do domácností, uskutečněných dodávek zkapalněného ropného plynu a maximálních cen pro veřejnost uvedených v předchozích odstavcích.“

14. Článek 58 královského nařízení s mocí zákona 8/2014 stanovil seznam velkoobchodníků, kteří jsou povinni dodávat LPG v lahvích do domácností, pro každé území, jak následuje: společnost Repsol Butano S. A. pro Pyrenejský poloostrov a Baleárské ostrovy, společnost DISA Gas S. A. pro Kanárské ostrovy a společnost Atlas S. A. Combustibles y Lubrificantes pro Ceutu a Melillu. Tento seznam byl na základě Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (rozhodnutí generálního ředitelství pro energetickou politiku a těžbu ze dne 28. června 2017, kterým se stanoví seznam velkoobchodníků s LPG v lahvích s povinností distribuce do domácností) ponechán v platnosti i pro období následujících tří let (2017–2020) ( 14 ).

15. V důsledku výše uvedených změn zákona 34/1998 zavedených královským nařízením s mocí zákona 8/2014 byla přijata Orden IET/389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (vyhláška IET/389/2015 ze dne 5. března 2015, kterou se aktualizuje systém automatického stanovení maximální prodejní ceny zkapalněných ropných plynů v lahvích před zdaněním a mění se systém automatického stanovení sazeb potrubního prodeje zkapalněných ropných plynů před zdaněním, dále jen „vyhláška IET/389/2015“) ( 15 ).

16. Podle článku 1 vyhlášky IET/389/2015 je účelem uvedené vyhlášky aktualizace systému automatického stanovení maximálních prodejních cen LPG v lahvích. Článek 3 uvedené vyhlášky stanoví vzorec pro stanovení takových cen a čl. 3 odst. 5 stanoví, že tyto ceny musí být každé dva měsíce přehodnoceny.

III. Skutkové okolnosti, původní řízení a předběžné otázky

17. Repsol Butano SA (dále jen „Repsol Butano“) a DISA Gas SAU (dále jen „DISA Gas“) jsou španělské společnosti zabývající se obchodem s LPG.

18. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas podaly samostatné žaloby proti španělské státní správě k Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko), kterými se domáhají zrušení vyhlášky IET/389/2015 (dále jen „napadená vyhláška”), která aktualizuje systém stanovení maximální prodejní ceny LPG v lahvích (viz body 15 a 16 tohoto stanoviska).

19. Podle předkládacího rozhodnutí se napadená vyhláška zakládá na třicátém třetím dodatkovém ustanovení zákona 34/1998 vloženém královským nařízením 8/2014. Tento předpis stanoví opatření, která spočívají ve stanovení maximální prodejní ceny lahví s LPG o hmotnosti obsahu mezi 8 a 20 kilogramy s hmotností bez náplně vyšší než 9 kilogramů, včetně nákladů za distribuci do domácností, a vyžaduje, aby velkoobchodník s největším podílem na trhu na daném území dodával tyto lahve na žádost spotřebitelů do jejich domácností „dokud nebudou podmínky konkurence a hospodářské soutěže na tomto trhu považovány za dostatečné“. Avšak v případě, že velkoobchodník na daném území nemá lahve o hmotnosti obsahu mezi 8 a 20 kilogramy s hmotností bez náplně vyšší než 9 kilogramů, vztahuje se povinná distribuce do domácností za maximální cenu na lahve o hmotnosti bez náplně nižší než 9 kilogramů (viz bod 13 tohoto stanoviska).

20. Podle uvedeného právního předpisu je společnost Repsol Butano určena jako subjekt s povinností distribuce do domácností na území Pyrenejského poloostrova a Baleárských ostrovů, stejně tak jako společnost DISA Gas na území Kanárských ostrovů (viz bod 14 tohoto stanoviska).

21. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas na podporu svých žalob tvrdí, že by se měl analogicky použít rozsudek ve věci Federutility, který vykládá směrnici 2003/55/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES ( 16 ), a že existuje jasný rozpor mezi španělskou a unijní právní úpravou, takže španělská právní úprava by neměla být použita a napadená vyhláška by měla být zrušena.

22. Španělská státní správa tvrdí, že směrnice 2009/73, která nahradila směrnici 2003/55, a rozsudek ve věci Federutility se na LPG v lahvích nevztahují a že i kdyby se směrnice 2009/73 použila analogicky, odůvodňuje napadenou vyhlášku skutečnost, že trh není dostatečně konkurenční.

23. V důsledku výše uvedeného se předkládající soud především táže, zda se rozsudek ve věci Federutility použije na okolnosti původních řízení, které se týkají LPG v lahvích, navzdory skutečnosti, že se týká výkladu směrnice, která se vztahuje k zemnímu plynu.

24. V tomto ohledu z předkládacího rozhodnutí předkládajícího soudu vyplývá, že uvedený soud ve svém rozsudku ze dne 19. června 2012 ( 17 ) zrušil vyhlášku ITC/2608/2009 ( 18 ), jejíž obsah je srovnatelný s obsahem napadené vyhlášky, aniž Soudnímu dvoru položil předběžnou otázku. Předkládající soud v uvedeném rozsudku shledal, že přestože se rozsudek ve věci Federutility týká směrnice, která se zabývá trhem se zemním plynem, poskytl uvedený rozsudek dostačující výkladová vodítka k tomu, aby byla citovaná judikatura vztažena na veřejnoprávní úpravu příbuzných odvětví, jako je LPG, pokud má dotčený trh (v tomto případě španělský trh jako celek) unijní rozměr, a to navzdory tomu, že v rozhodné době neexistovala směrnice specificky použitelná na LPG.

25. Podle názoru předkládajícího soudu se rozsudek ve věci Federutility použije i na odvětví LPG v lahvích, přičemž uvedený soud dále uvádí, že není jisté, zda opatření, která stanoví maximální prodejní cenu a požadují distribuci určitých typů LPG v lahvích do domácností, splňují kritéria stanovená v uvedeném rozsudku, zejména z pohledu zásady proporcionality.

26. Předkládající soud zdůrazňuje, že tato opatření mohou být bezpochyby kvalifikována jako opatření na ochranu sociálně zranitelných spotřebitelů a obyvatel žijících v těžko přístupných oblastech, která splňují obecný hospodářský zájem spočívající v zachování cen dodávek LPG v lahvích konečným spotřebitelům na přiměřené úrovni.

27. Předkládající soud má nicméně za to, že pochybnosti o slučitelnosti takových opatření s unijním právem vyvstávají v důsledku tří okolností. Zaprvé se jedná o obecná opatření, která se použijí na všechny spotřebitele bez ohledu na jejich hospodářskou nebo sociální situaci. Zadruhé platí již po více než 18 let od přijetí zákona 34/1998 navzdory tomu, že se zakládají na ustanovení výslovně přechodného charakteru. Zatřetí mají potenciální účinky na hospodářskou soutěž na trhu, jelikož mohou představovat účinnou překážku pro vstup na trh pro nové účastníky a napomáhat zmrazení situace nízké míry konkurence.

28. Za těchto okolností se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl, ve věci C‑473/17, přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1. Je ve světle judikatury stanovené v [rozsudku ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další, C‑265/08, EU:C:2010:205] slučitelné s touto judikaturou nebo v souladu se zásadou proporcionality opatření spočívající ve stanovení maximální ceny lahví se zkapalněným plynem jako opatření na ochranu sociálně zranitelných spotřebitelů, pokud je dána, alternativně nebo spolu s ostatními, některá z dále vyjmenovaných okolností? – opatření je přijímáno obecně pro všechny spotřebitele a na dobu neurčitou, ‚dokud nebudou podmínky konkurence a hospodářské soutěže na tomto trhu považovány za dostatečné‘, – opatření platí již po více než [1]8 let, – opatření může napomáhat zmrazení situace nízké míry konkurence, jelikož představuje překážku vstupu nových účastníků na trh. 2. Je ve světle judikatury stanovené v [rozsudku ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další, C‑265/08, EU:C:2010:205] slučitelné s touto judikaturou nebo v souladu se zásadou proporcionality opatření spočívající v povinné distribuci zkapalněného plynu v lahvích do domácností jako opatření na ochranu sociálně zranitelných spotřebitelů nebo obyvatel žijících v těžko přístupných oblastech, pokud je dána, alternativně nebo spolu s ostatními, některá z okolností vyjmenovaných v předchozí otázce?“

29. Za stejných okolností se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl, ve věci C‑546/17, přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru předběžné otázky, které jsou formulovány téměř totožně: „1. Je ve světle judikatury stanovené v [rozsudku ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další, C‑265/08, EU:C:2010:205] slučitelné s touto judikaturou nebo v souladu se zásadou proporcionality opatření spočívající ve stanovení maximální ceny lahví se zkapalněným plynem jako opatření na ochranu sociálně zranitelných spotřebitelů, pokud je dána, alternativně nebo spolu s ostatními, některá z dále vyjmenovaných okolností? – opatření je přijímáno obecně pro všechny spotřebitele a na dobu neurčitou, ‚dokud nebudou podmínky konkurence a hospodářské soutěže na tomto trhu považovány za dostatečné‘, – opatření platí již po více než [1]8 let, – opatření může napomáhat zmrazení situace nízké míry konkurence, jelikož představuje překážku vstupu nových účastníků na trh. 2. Je ve světle judikatury stanovené v [rozsudku ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další, C‑265/08, EU:C:2010:205] slučitelná s touto judikaturou nebo v souladu se zásadou proporcionality povinná distribuce zkapalněného ropného plynu do domácností uložená subjektu dominantnímu na daném území z důvodu ochrany sociálně zranitelných spotřebitelů nebo obyvatel žijících v těžko přístupných oblastech, pokud je dána, alternativně nebo spolu s ostatními, některá z okolností vyjmenovaných v předchozí otázce?“

IV. Řízení před Soudním dvorem

30. Ve věci C‑473/17 byla předložena písemná vyjádření společnosti Repsol Butano, španělské vlády a Komise a ve věci C‑546/17 byla předložena písemná vyjádření společnosti DISA Gas, španělské vlády a Komise.

31. Rozhodnutím Soudního dvora byly obě věci pro účely ústního řízení a rozsudku spojeny.

32. Repsol Butano, DISA Gas, španělská vláda a Komise se zúčastnily jednání, které se konalo dne 26. září 2018.

V. Vyjádření účastníků řízení

33. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas tvrdí, že se směrnice 2009/73, jak je vykládána v judikatuře Federutility, použije i na trh s LPG v lahvích.

34. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas zejména tvrdí, že vnitřní trh s energií spadá do pravomoci sdílené mezi Unií a členskými státy a skutečnost, že Unie zatím svou pravomoc v odvětví LPG nevykonávala, neodůvodňuje to, že členské státy mohou svou pravomoc vykonávat bez ohledu na společná kritéria stanovená Unií za účelem vytvoření svobodného a konkurenceschopného trhu s energií v unijních směrnicích o zemním plynu a elektřině, a neexistuje žádný právní důvod, proč by se tato společná kritéria, jak byla vyložena Soudním dvorem, neměla použít na trh s jiným energetickým produktem, jako je LPG.

35. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas rovněž zdůrazňují, že čl. 1 odst. 2 směrnice 2009/73 zahrnuje do oblasti působnosti směrnice „další druhy plynu“ – jako je LPG – „pokud je technicky možné bezpečně tyto druhy plynu vtlačovat a přepravovat soustavou zemního plynu“. Uvedené společnosti jsou toho názoru, že se judikatura Federutility použije na trhy s jinými energetickými produkty používanými jako alternativa k zemnímu plynu nebo spolu s ním, jako například trh s LPG v lahvích.

36. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas dále na jednání tvrdily, že se judikatura Federutility použije vzhledem k blízkosti trhu se zemním plynem a trhu s LPG v rámci Unie a skutečnosti, že se ustanovení Smluv, a to zejména ta, která se vztahují k základním svobodám, tedy článek 34 a čl. 106 odst. 2 SFEU, použijí na trh s LPG v lahvích. V tomto ohledu společnosti Repsol Butano a DISA Gas na jednání zdůraznily, že přestože členské státy mohou podle článku 14 SFEU svěřit služby obecného hospodářského zájmu podnikům, musí postupovat v souladu s ustanoveními Smluv, a zde jsou relevantními kritéria stanovená v judikatuře Federutility.

37. Na základě toho společnosti Repsol Butano a DISA Gas tvrdí, že napadená opatření nejsou v souladu s kritérii, stanovenými v judikatuře Federutility, která musí být splněna pro připuštění opatření členského státu ukládajících podnikům povinnost veřejné služby.

38. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas zejména namítají, že stanovení maximální prodejní ceny je nepřiměřené vzhledem k jeho trvání, všeobecné povaze a škodlivým účinkům na hospodářskou soutěž. Zaprvé se toto opatření po 32 letech od přistoupení Španělska k EU a téměř 20 letech od zavedení režimu liberalizace v zákoně č. 34/1998, stalo trvalým opatřením, spíše než aby bylo dočasné nebo časově omezené. Zadruhé, přestože cílem tohoto opatření byla ochrana zranitelných spotřebitelů a obyvatel žijících v těžko přístupných oblastech, je diskriminační povahy, jelikož se použije na všechny spotřebitele a neomezuje se na cílovou skupinu. Zatřetí uvedené opatření představuje překážku pro konkurenční trh s LPG a překážku vstupu nových hospodářských subjektů na tento trh. Uvedené společnosti poukazují v tomto ohledu na to, že Španělsko je v současné době jediný členský stát se systémem maximálních cen LPG v lahvích, který ukládá subjektu s největším podílem na trhu povinnost distribuce do domácností, a že maximální cena je podstatně nižší, než ceny na trzích jiných členských států.

39. Společnosti Repsol Butano a DISA Gas obdobně tvrdí, že povinnost distribuce do domácností je nepřiměřená z důvodu své obecné a trvalé povahy a škodlivých účinků na hospodářskou soutěž a kromě toho existují alternativní opatření, jako například stanovení regulované slevy pro určité zranitelné spotřebitele (tak zvané „bono social“), která existuje v jiných energetických odvětvích. Dále tvrdí, že povinnost distribuce do domácností je s ohledem na kritéria stanovená v judikatuře Federutility diskriminační, jelikož se použije pouze na subjekt s největším podílem na trhu na daném území, a tím vylučuje jiné subjekty činné na každém území, a nezaručuje unijním společnostem rovný přístup ke španělským zákazníkům.

40. Španělská vláda tvrdí, že směrnice 2009/73 trh s LPG v lahvích neupravuje, jelikož se její oblast působnosti omezuje na zemní plyn a jiné plyny, které využívají potrubní soustavu zemního plynu ( 19 ). Rovněž tvrdí, že směrnici 2009/73 a judikaturu Federutility nelze analogicky použít na situaci v původních řízeních, jelikož v dotčeném ustanovení unijního práva není žádná mezera, a odvětví LPG představuje jiné odvětví než odvětví zemního plynu, v rámci nějž nebyla na unijní úrovni přijata žádná harmonizační pravidla pro účely vnitřního trhu.

41. Španělská vláda má proto za to, že jsou předběžné otázky nepřípustné, jelikož není možné rozšířit oblast působnosti unijní normy přijaté pro účely skutkově odlišné situace nad rámec vůle unijního normotvůrce a zákonodárců členských států.

42. Španělská vláda nicméně tvrdí, že k tomu, aby byla předkládajícímu soudu poskytnuta uspokojivá odpověď, by Soudní dvůr měl přeformulovat otázky s ohledem na články 14 a 106 SFEU, ve spojení s Protokolem (č. 26) o službách obecného zájmu (dále jen „Protokol č. 26“) ( 20 ), který by měl být vyložen tak, že nebrání takovým opatřením, jako jsou opatření, která jsou předmětem původního řízení.

43. Španělská vláda zdůrazňuje zejména prostor členských států pro uvážení při výkonu jejich pravomocí poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, jak jej uznává článek 14 SFEU a Protokol č. 26, jakož i judikatura Soudního dvora k čl. 106 odst. 2 SFEU. Španělská vláda je toho názoru, že článek 106 SFEU je s ohledem na sledovaný obecný hospodářský zájem a přiměřenost napadených opatření naplněn.

44. Španělská vláda na jednání zdůraznila, že se právní rámec projednávaných věcí opírá o normy primárního unijního práva, včetně základních svobod, čl. 106 odst. 2 SFEU, Protokol č. 26 a článek 36 Listiny základních práv Evropského unie (dále jen „Listina“), který zaručuje základní právo na přístup ke službám obecného hospodářského zájmu. Pokud jde o základní svobody, španělská vláda na jednání tvrdila, že i kdyby mohla být napadená opatření považována za omezení volného pohybu zboží ve smyslu ustanovení Smlouvy, jsou v každém případě odůvodněná a přiměřená. V tomto ohledu není kritériem přiměřenosti, které je třeba použít, kritérium stanovené v judikatuře Federutility, nýbrž spíše kritérium, které se zakládá na obecných zásadách unijního práva a zohledňuje článek 36 Listiny.

45. Ve vztahu k posouzení přiměřenosti španělská vláda zdůrazňuje mimo jiné, že opatření nejsou zaměřena na všechny spotřebitele nebo všechny kategorie lahví, nýbrž se zaměřují především na vnitrostátní spotřebu a zranitelné spotřebitele a podléhají pravidelnému přezkumu ze strany příslušných vnitrostátních orgánů. Kromě toho španělská vláda namítá, že na španělském trhu s LPG v lahvích existují zvláštní okolnosti, které podporují zachování maximální prodejní ceny ( 21 ), a že bylo zvažováno několik alternativních opatření, včetně možnosti „bono social“, ale byla odmítnuta jako méně přiměřená než napadená opatření.

46. Komise tvrdí, že se směrnice 2009/73 na LPG v lahvích nepoužije, jelikož není zmíněn v článku 1 směrnice 2009/73, ani není „technicky možné bezpečně [jej] vtlačovat a přepravovat soustavou zemního plynu“ ve smyslu uvedeného usnesení.

47. Komise nicméně uvádí, že základní svobody a čl. 106 odst. 2 SFEU se na odvětví LPG v lahvích vztahují. Komise proto navrhuje, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky tak, že je úkolem předkládajícího soudu, aby ověřil uplatnění základních svobod na toto odvětví, to, zda napadená opatření představují omezení takových svobod, a pokud ano, zda jsou odůvodněná a přiměřená. Podle názoru Komise lze v tomto ohledu odkázat na kritéria týkající se přiměřenosti stanovená v judikatuře Federutility.

48. Komise má zejména za to, že nelze vyloučit, že napadená opatření mohou bránit, třebaže nepřímo nebo potenciálně, dovozu LPG do Španělska z jiných členských států, a představují tedy překážku volného pohybu zboží. Komise dále na jednání tvrdila, že primárními příčinami nevstupování nových účastníků na španělský trh s LPG v lahvích jsou zvláštní rysy tohoto trhu, jak byly prezentovány ve vyjádření španělské vlády, a že jsou napadená opatření nediskriminační a přiměřená, jelikož a priori nevylučují žádné podniky, které působí na trhu, a španělská vláda při stanovení nejvhodnějšího a nejpřiměřenějšího nástroje ke splnění svých cílů v oblasti veřejné služby jednala v souladu s prostorem pro uvážení, který jí náleží.

VI. Posouzení

49. Podstatou otázek předkládajícího soudu je, zda jsou určitá opatření členského státu, která podnikům ukládají povinnosti veřejné služby na základě obecného hospodářského zájmu na trhu s LPG v lahvích, slučitelná s kritérii stanovenými v judikatuře Federutility, zejména pokud jde o zásadu proporcionality. Dotčená opatření členského státu spočívají: zaprvé ve stanovení maximální prodejní ceny za LPG v lahvích o hmotnosti obsahu mezi 8 a 20 kilogramy s hmotností bez náplně vyšší než 9 kilogramů, včetně distribuce do domácností, a zadruhé v uložení povinnosti velkoobchodníkovi s největším podílem na trhu na každém území dodávat tyto lahve na žádost do domácností spotřebitelů ( 22 ).

50. Dospěl jsem k závěru, že LPG nespadá do oblasti působnosti směrnice 2009/73 a že směrnici 2009/73 a judikaturu Federutility nelze analogicky použít na odvětví LPG v lahvích. Proto mám za to, že směrnice 2009/73, jak byla vyložena v judikatuře Federutility, nebrání opatřením členského státu, jako jsou ta, která jsou předmětem původních řízení.

51. Rovněž jsem toho názoru, že by Soudní dvůr neměl přeformulovat předběžné otázky ve vztahu k použitelnosti jiných pravidel unijního práva.

52. Podrobnější odůvodnění uvádím níže, ale nejdříve se budu zabývat otázkou přípustnosti předběžných otázek.

A. Přípustnost

53. Španělská vláda v podstatě tvrdí, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou nepřípustné, jelikož předmět sporu v původních řízeních nespadá do oblasti působnosti směrnice 2009/73 (viz bod 41 tohoto stanoviska). Ačkoli španělská vláda navrhuje, že Soudní dvůr může odpovědět na předběžné otázky přeformulované ve vztahu k výkladu článků 14 a 106 SFEU ve spojení s Protokolem č. 26, její námitkou bychom se měli nicméně zabývat.

54. Zaprvé, v rozsahu, v němž je tato námitka v judikatuře Soudního dvora chápána tak, že souvisí s relevancí předložených otázek, neexistuje žádná opora pro tvrzení, že předběžné otázky nemají žádný vztah k realitě v původním řízení nebo že se jedná o hypotetický problém, nebo že Soudní dvůr nedisponuje skutkovými ani právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které mu byly položeny, a že je tedy vyvrácena domněnka relevance předběžných otázek ( 23 ).

55. Kromě toho se otázka, zda se směrnice 2009/73, jak byla vyložena judikaturou Federutility, použije na odvětví LPG v lahvích, netýká přípustnosti předběžných otázek, nýbrž merita věci ( 24 ).

56. Námitka nepřípustnosti žádostí o rozhodnutí o předběžných otázkách by proto měla být zamítnuta.

B. K věci samé

1. Použitelnost směrnice 2009/73 a judikatury Federutility na původní řízení

a) Oblast působnosti směrnice 2009/73

57. Soudní dvůr se dosud otázkou působnosti směrnice 2009/73 ve vztahu k LPG nezabýval ( 25 ).

58. Jak Soudní dvůr rozhodl, cílem směrnice 2009/73 je dosažení zcela a skutečně otevřeného a konkurenčního vnitřního trhu se zemním plynem, na němž si všichni spotřebitelé mohou svobodně vybírat své dodavatele a všichni dodavatelé svobodně zásobovat své zákazníky ( 26 ).

59. Za tímto účelem stanoví článek 1 směrnice 2009/73 pravidla týkající se jejího předmětu a oblasti působnosti. Článek 1 odst. 1 směrnice 2009/73 stanoví, že tato směrnice stanoví společná pravidla pro přepravu, distribuci, dodávku a skladování zemního plynu.

60. Článek 1 odst. 2 směrnice 2009/73 stanoví, že pravidla, která tato směrnice stanoví pro zemní plyn, včetně LNG, „se nediskriminačním způsobem použijí rovněž na bioplyn a jiné druhy plynu z biomasy nebo další druhy plynu, pokud je technicky možné bezpečně tyto druhy plynu vtlačovat a přepravovat soustavou zemního plynu“ ( 27 ).

61. Článek 1 odst. 2 směrnice 2009/73, ani jiné ustanovení uvedené směrnice nezmiňuje LPG.

62. Ze znění čl. 1 odst. 2 směrnice 2009/73 vyplývá, že skutečnost, že LPG lze považovat za jiný „druh plynu“ ( 28 ) nebo za alternativu nebo doplněk k zemnímu plynu ( 29 ), není sama o sobě rozhodující nebo dostačující pro účely vymezení oblasti působnosti směrnice 2009/73. Článek 1 odst. 2 směrnice 2009/73 spíše stanoví, že k tomu, aby dotčený „další druh plynu“ spadal do oblasti působnosti 2009/73, musí být technicky možné jej bezpečně vtlačovat a přepravovat soustavou zemního plynu.

63. Jak uvedla Komise a španělská vláda, LPG není technicky možné bezpečně vtlačovat a přepravovat soustavou zemního plynu ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 2009/73. Za předpokladu, že předkládající soud ověří, že tomu tak je, lze dospět k závěru, že LPG v lahvích nespadá do oblasti působnosti směrnice 2009/73.

64. Může být užitečné zdůraznit, že tento závěr je zřejmě v souladu s přípravnými pracemi ke směrnici 2009/73.

65. Směrnice 2009/73 je součástí tak zvaného třetího energetického balíčku, který sestává ze souboru unijních opatření v odvětvích zemního plynu a elektřiny ( 30 ). Cílem směrnice 2009/73 je vytvoření plně liberalizovaného odvětví zemního plynu a v důsledku toho odstranění zbývajících překážek dodávek zemního plynu v rámci EU v návaznosti na předchozí balíčky, které pokud jde o zemní plyn, zahrnují zaprvé směrnici 98/30 ( 31 ) a zadruhé směrnici 2003/55 ( 32 ).

66. Pokud jde o oblast působnosti směrnice 98/30, její článek 1 původně odkazoval pouze na „odvětví zemního plynu, včetně zkapalněného zemního plynu (LNG)“. V důsledku změn navržených Evropským parlamentem ( 33 ) měl čl. 1 odst. 2 směrnice 2003/55 stejné znění ( 34 ) jako nynější čl. 1 odst. 2 směrnice 2009/73 (s některými změnami) ( 35 ). V průběhu projednávání těchto změn se zřejmě o LPG neuvažovalo.

67. Zdá se, že je tomu tak rovněž v případě nedávného návrhu Komise na změnu směrnice 2009/73, který má vyřešit zjevné nedostatky unijního regulačního rámce pro plynovody zemního plynu vedoucí do třetích zemí a z nich ( 36 ). Především, přestože k dnešnímu dni Evropský parlament dosud nedokončil první čtení návrhu, přípravné dokumenty vydané Parlamentem obsahují návrh změny čl. 1 odst. 2 směrnice 2009/73, který má do oblasti působnosti této směrnice zahrnout „zelený vodík a syntetický metan z obnovitelných zdrojů energie“ ( 37 ). Naopak v něm není žádná zmínka o LPG.

68. Vzhledem k tomu, že zelený vodík a syntetický metan (také nazývaný syntetický zemní plyn) jsou plynná paliva, která lze vtlačovat a přepravovat soustavou zemního plynu ( 38 ), lze z této navrhované změny ve spojení s předchozími změnami směrnice 2009/73 dovodit, že záměrem unijního normotvůrce je omezit oblast působnosti směrnice na zemní plyn a další druhy plynu, pro které lze využít soustavu zemního plynu.

69. Kromě toho je vyloučení LPG z oblasti působnosti směrnice 2009/73 v souladu s některými dalšími unijními opatřeními v rámci unijního energetického právního rámce, která rozlišují LPG a zemní plyn jakožto jiné energetické produkty. Například nařízení č. 1099/2008 o energetické statistice obecně řadí LPG do kategorie ropy a ropných produktů, odlišné od kategorie zemního plynu ( 39 ). Směrnice 2014/94/EU o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva v rámci definice pojmu „alternativní paliva“ zemní plyn a LPG také zařazuje do oddělených kategorií ( 40 ).

b) Analogické použití směrnice 2009/73 a judikatury Federutility

70. Nejsem přesvědčen, že lze na situaci v původních řízeních analogicky použít směrnici 2009/73 a judikaturu Federutility, jak tvrdí společnosti Repsol Butano a DISA Gas, a to z níže uvedených důvodů.

71. Zaprvé chybí podmínky pro analogické použití směrnice 2009/73 na původní řízení.

72. Podle judikatury Soudního dvora je použití na základě analogie podmíněno zaprvé existencí mezery v ustanovení unijního práva, kterou lze překlenout použitím ustanovení unijního práva, která se vztahují k obdobným případům, a zadruhé srovnatelností zájmů mezi zkoumaným případem a případem upraveným v unijních právních předpisech ( 41 ).

73. Kromě toho na základě judikatury Soudního dvora a zejména rozsudku Soudního dvora ve věci Kernkraftwerke Lippe-Ems ( 42 ) je třeba argument analogického použití ustanovení směrnice odmítnout, pokud by tak byla oblast působnosti této směrnice rozšířena v rozporu s jejími výslovnými ustanoveními.

74. Jak jsem uvedl ve svém stanovisku ve věci Cristal Union ( 43 ), ve věci Kernkraftwerke Lippe-Ems byl Soudní dvůr tázán, zda se povinné osvobození od daně podle čl. 14 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2003/96/ES, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny ( 44 ), vztahuje na jaderné palivo, jelikož je „používáno k výrobě elektřiny“, jak vyžaduje uvedené ustanovení, ale není uvedeno mezi „energetickými produkty“, na které se podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/96 tato směrnice vztahuje. Soudní dvůr rozhodl, že jaderné palivo nespadá do oblasti působnosti uvedené směrnice a odmítl argument, že by se uvedená směrnice měla analogicky použít na jaderné palivo používané k výrobě elektřiny. Je nepochybné, že pokud by Soudní dvůr použil uvedenou výjimku na jaderné palivo používané k výrobě elektřiny, rozšířil by působnost směrnice 2003/96 v rozporu s čl. 2 odst. 1 uvedené směrnice ( 45 ).

75. V projednávaných věcech není skutečnost, že LPG v lahvích nespadá do oblasti působnosti směrnice 2009/73, mezerou, nýbrž spíše zřejmě záměrem unijního normotvůrce nezahrnovat LPG v lahvích do směrnice. Kdyby Soudní dvůr analogicky použil pravidla stanovená ve směrnici 2009/73 na odvětví LPG v lahvích, byla by oblast působnosti uvedené směrnice rozšířena nad rámec výslovného znění čl. 1 odst. 2 směrnice 2009/73.

76. Stejné úvahy se uplatní v souvislosti s analogickým použitím judikatury Federutility na situaci v původních řízeních, jelikož tato judikatura vykládá směrnici 2009/73.

77. V uvedené judikatuře Soudní dvůr konstatoval, že přestože je státní zásah spočívající ve stanovení cen v odvětví zemního plynu překážkou dosažení fungujícího trhu se zemním plynem, může být nicméně takový zásah v rámci směrnice 2009/73 akceptován ( 46 ), a to zejména na základě čl. 3 odst. 2 této směrnice ( 47 ), který připouští uložení povinností veřejné služby podnikům z důvodu obecného hospodářského zájmu, jsou-li splněny tři podmínky: zaprvé opatření musí sledovat cíl obecného hospodářského zájmu, zadruhé opatření musí být v souladu se zásadou proporcionality a zatřetí opatření musí stanovit povinnosti veřejné služby, které jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřené a které zaručují plynárenským podnikům Unie rovnost přístupu ke spotřebitelům ( 48 ).

78. V uvedené judikatuře Soudní dvůr také relevantnímu vnitrostátnímu soudu poskytl následující vodítka, pokud jde o druhou podmínku týkající se přiměřenosti za účelem zajištění, že povinnosti veřejné služby, které mohou být podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/73 podnikům uloženy, mohou po 1. červenci 2007 zasahovat do volného stanovení cen dodávek zemního plynu pouze v rozsahu nezbytném k dosažení cíle obecného hospodářského zájmu, který sledují, a tedy pouze po nutně časově omezené období: zaprvé opatření musí být způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle obecného hospodářského zájmu, zadruhé doba trvání státního zásahu do cen musí být omezena na dobu nebytně nutnou k dosažení sledovaného cíle, zatřetí použitý způsob zásahu nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle obecného hospodářského zájmu, a začtvrté požadavek nezbytnosti musí být posuzován rovněž s ohledem na osobní působnost opatření, konkrétně s ohledem na osoby, které z něj mají prospěch ( 49 ).

79. Je třeba zdůraznit, že judikatura Federutility je zasazena do harmonizovaného rámce stanoveného směrnicí 2009/73, který vyvažuje na jedné straně primární cíl uvedené směrnice, kterým je zajištění zcela otevřeného a konkurenčního vnitřního trhu se zemním plynem v rámci stanovené lhůty, a na druhé straně možnost určitého státního zásahu spočívajícího v regulaci cen v podobě povinností veřejné služby z důvodu obecného hospodářského zájmu podle čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice, pokud jsou splněny přísné parametry stanovené v uvedeném ustanovení a rozvinuté v judikatuře Federutility, která uvedené ustanovení vykládá ( 50 ). Na tomto základě jsem toho názoru, že kritéria Soudního dvora stanovená v uvedené judikatuře nejsou vymezena obecně a nelze je použít mimo tento harmonizovaný rámec v odvětví, které není předmětem unijní směrnice pro odvětvovou liberalizaci.

80. V souladu s argumenty mého kolegy generálního advokáta M. Szpunara v jeho stanovisku ve věci Kernkraftwerke Lippe-Ems ( 51 ) jsem toho názoru, že by rozšíření kritérií uvedených v judikatuře Federutility na odvětví LPG v lahvích představovalo zásah do působnosti směrnice 2009/73 a pravomocí členských států stanovit pravidla mimo harmonizovanou oblast, na niž se vztahuje směrnice 2009/73.

81. V důsledku toho mám za to, že LPG nespadá do oblasti působnosti směrnice 2009/73 a že se směrnice 2009/73 a judikatura Federutility na situaci v původních řízeních analogicky nepoužijí.

82. Proto navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl otázky položené v projednávaných věcech tak, že směrnice 2009/73, jak byla vyložena judikaturou Federutility, nebrání vnitrostátním opatřením, jako jsou ta v původních řízeních.

2. Použitelnost jiných pravidel unijního práva na původní řízení

83. Předmětem předběžných otázek, jak jsou formulovány, je slučitelnost dotčených opatření členského státu s judikaturou Federutility „nebo se zásadou proporcionality“ (viz body 28 a 29 tohoto stanoviska). Pokud by tedy Soudní dvůr shledal, že se směrnice 2009/73 a judikatura Federutility na situaci v původních řízeních nepoužijí, bylo by možné mít za to, že předběžné otázky vyzývají Soudní dvůr k tomu, aby poskytl vodítko k posouzení přiměřenosti těchto opatření mimo tento rámec.

84. Posouzení přiměřenosti se však neodehrává ve vakuu ( 52 ). Jak vyplývá z vyjádření účastníků řízení před Soudním dvorem, navrhují tři různé přístupy k posouzení slučitelnosti napadených opatření s unijním právem a zejména se zásadou proporcionality. Zatímco společnosti Repsol Butano a DISA Gas se odvolávají na kritéria stanovená v judikatuře Federutility, která vyložila směrnici 2009/73, španělská vláda se odvolává na ustanovení Smluv, která se týkají služeb obecného hospodářského zájmu, včetně článků 14 a 106 SFEU ve spojení s Protokolem č. 26 a článkem 36 Listiny. Španělská vláda má také zřejmě stejný názor jako Komise, pokud jde o použití základních svobod, zejména volného pohybu zboží, na projednávané věci.

85. Uznávám, že podle judikatury Soudního dvora skutečnost, že předkládající soud omezil své otázky pouze na výklad některých ustanovení unijního práva, nebrání Soudnímu dvoru, aby předkládajícímu soudu poskytl všechny informace k výkladu unijního práva, které mohou být užitečné pro rozhodnutí ve věci, která mu byla předložena, a za tímto účelem má Soudní dvůr pravomoc poskytnout vodítka mimo jiné na základě písemných a ústních vyjádření, která mu byla předložena ( 53 ). Kromě toho Soudní dvůr může za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu přeformulovat předběžné otázky a přihlédnout k ustanovením unijního práva, na která předkládající soud ve svých předběžných otázkách neodkázal ( 54 ).

86. Mám však za to, že za okolností těchto řízení není vhodné, aby Soudní dvůr přeformuloval předběžné otázky, jak navrhují španělská vláda a Komise, a to z následujících důvodů.

87. Zaprvé, i když články 14 a 106 SFEU vyjadřují význam služeb obecného hospodářského zájmu ( 55 ) v rámci unijního právního řádu, neposkytují tato ustanovení sama o sobě základ pro posouzení napadených opatření podle unijního práva a zejména podle zásady proporcionality za okolností v projednávaných věcech ( 56 ).

88. Článek 14 SFEU, spolu s Protokolem č. 26, vymezuje místo, které zaujímají služby obecného hospodářského zájmu v rámci společných hodnot Unie ( 57 ). Článek 14 SFEU ( 58 ) je „obecně použitelné ustanovení“ v rámci různých unijních politik a činností, které stanoví mimo jiné, že služby obecného hospodářského zájmu by měly být provozovány za podmínek umožňujících jim naplnění jejich úkolů, aniž jsou dotčeny článek 4 SEU a články 93, 106 a 107 SFEU a na odpovědnost Unie a členských států v rámci jejich pravomocí a v oblasti působnosti Smluv. Jak Soudní dvůr konstatoval v judikatuře Federutility, Protokol č. 26 především výslovně uznává zásadní úlohu a široké rozhodovací pravomoci orgánů členských států při poskytování, pořizování a organizování služeb obecného hospodářského zájmu ( 59 ).

89. Jak Soudní dvůr také zdůraznil v judikatuře Federutility, čl. 106 odst. 2 SFEU ( 60 ) směřuje k nalezení rovnováhy mezi zájmem členských států využít některé podniky jako nástroje hospodářské nebo sociální politiky a zájmem Unie na dodržování pravidel hospodářské soutěže a zachování jednotnosti společného trhu ( 61 ). V této souvislosti členské státy mohou při dodržení unijního práva určit rozsah a organizaci svých služeb obecného hospodářského zájmu a zejména zohlednit cíle, které jsou vlastní jejich vnitrostátní politice ( 62 ). Španělská vláda se však podle svého vyjádření ( 63 ) neodvolává na čl. 106 odst. 2 SFEU odchylně od použití konkrétních pravidel Smlouvy ( 64 ).

90. Kromě toho, přestože byly ve vyjádřeních účastníků řízení zmíněny základní svobody, mám za to, že ve spise Soudního dvora není dostatek informací, aby Soudní dvůr mohl určit, která základní svoboda se použije ve vztahu k napadeným opatřením, na základě čehož by Soudní dvůr mohl poskytnout vodítko k posouzení souladu napadených opatření se zásadou proporcionality. V tomto kontextu Komise na základě dotazu k tomuto bodu na jednání tvrdila, že pro jasné určení, jaké základní svobody se použijí, není dostatek informací, a že přestože je jako reference použit volný pohyb zboží, nelze vyloučit ani jiné základní svobody, ani směrnici o službách ( 65 ).

91. Přestože je tedy možné, že lze na situaci v původních řízeních použít další pravidla unijního práva, jako například základní svobody nebo soutěžní právo, předkládající soud Soudní dvůr o výklad takových pravidel nepožádal a Soudní dvůr nedisponuje skutkovými a právními poznatky dostatečnými k tomu, aby mohl takové posouzení provést ( 66 ). Taková změna podstaty předběžné otázky Soudním dvorem by byla neslučitelná s povinností Soudního dvora zajistit, aby byla členským státům a dotčeným účastníkům řízení poskytnuta příležitost předložit vyjádření podle článku 23 Statutu Soudního dvora Evropské unie, jelikož pouze předkládací rozhodnutí jsou oznamována zúčastněným stranám ve smyslu uvedeného ustanovení ( 67 ).

92. V důsledku výše uvedeného jsem toho názoru, že by Soudní dvůr neměl předběžné otázky přeformulovat, nýbrž spíše může ve své odpovědi uvést, že je úkolem předkládajícího soudu určit použitelnost pravidel obsažených ve Smlouvách, a to zejména základních svobod, na napadená opatření. Předkládající soud samozřejmě může položit další předběžnou otázku podle článku 267 SFEU.

VII. Závěry

93. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl otázky položené Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) následovně: „1. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES, jak byla vyložena rozsudkem ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205) a navazující judikaturou, nebrání opatření spočívajícímu ve stanovení maximální ceny lahví se zkapalněným ropným plynem jako opatření na ochranu sociálně zranitelných spotřebitelů, pokud je dána, alternativně nebo spolu s ostatními, některá z dále vyjmenovaných okolností: – opatření je přijímáno obecně pro všechny spotřebitele a na dobu neurčitou, ‚dokud nebudou podmínky konkurence a hospodářské soutěže na tomto trhu považovány za dostatečné‘, – opatření platí již po více než 18 let, – opatření může napomáhat zmrazení situace nízké míry konkurence, jelikož představuje překážku vstupu nových účastníků na trh. 2. Směrnice 2009/73, jak byla vyložena rozsudkem ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205) a navazující judikaturou, nebrání opatření spočívajícímu v povinné distribuci zkapalněného ropného plynu v lahvích do domácností jako opatření na ochranu sociálně zranitelných spotřebitelů nebo obyvatel žijících v těžko přístupných oblastech, pokud je dána, alternativně nebo spolu s ostatními, některá z okolností vyjmenovaných v předchozí otázce.“

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. července 2009 (Úř. věst. 2009, L 211, s. 94).

( 3 ) – Rozsudek ze dne 20. dubna 2010 (C‑265/08, EU:C:2010:205).

( 4 ) – Rozsudky ze dne 21. prosince 2011, ENEL Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861) (týkající se elektroenergetiky), ze dne 10. září 2015, Komise v. Polsko (C‑36/14, nezveřejněný, EU:C:2015:570); a ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15. EU:C:2016:637).

( 5 ) – Rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 24 a citovaná judikatura). Viz body 77 a 78 tohoto stanoviska.

( 6 ) – Pro definici LPG viz například nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1099/2008 ze dne 22. října 2008 o energetické statistice (Úř. věst. 2008, L 304, s. 1, ve znění nejnovější novely, tedy nařízení Komise (EU) č. 2017/2010 ze dne 9. listopadu 2017 (Úř. věst. 2017, L 292, s. 3), Příloha A, bod 3.4.10. Soudní dvůr se vyjádřil k charakteristikám LPG ve vztahu k jeho klasifikaci v kombinované nomenklatuře ve svém rozsudku ze dne 26. května 2016, Latvijas propāna gāze (C‑286/15, EU:C:2016:363).

( 7 ) – LPG nelze zaměňovat se stlačeným zemním plynem („CNG“) nebo zkapalněným zemním plynem (dále jen „LNG“), což jsou formy zemního plynu. Pro definici zemního plynu viz například nařízení č. 1099/2008, poznámka pod čarou č. 6, Příloha A, bod 3.2.1.

( 8 ) – LPG může být dodáván například také ve velkém objemu nebo potrubím. Tyto formy LPG nejsou předmětem projednávané věci a nebudu se jimi dále zabývat. Pokud jde o obecnou diskusi o LPG, viz například Robert J. Falkiner, „Liquefied Petroleum Gas“, in George E. Totten (ed), Fuels and Lubricants Handbook: Technology, Properties, Performance and Testing (ASTM International 2003), s. 31–59; a konkrétně v souvislosti se Španělskem, A. Bello Pintado, „The Spanish liquefied petroleum gas industry: Market forces, competition and government intervention“, 11 Energy Sources, Part B: Economics, Planning, and Policy 2016, s. 198–204

( 9 ) – BOE č. 241, 8. října 1998, s. 33517.

( 10 ) – BOE č. 236, 2. října 1999, s. 35442.

( 11 ) – BOE č. 163, 5. července 2014, s. 52544 [změněno na zákon prostřednictvím Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (zákon 18/2014 ze dne 15. října 2014 o schválení naléhavých opatření pro růst, konkurenceschopnost a efektivitu, BOE č. 252, 17. října 2014, s. 83921)].

( 12 ) – Královské nařízení 8/2014, odchylující se ustanovení, bod 2 písm. f) a g).

( 13 ) – Královské nařízení 8/2014, článek 57.

( 14 ) – BOE č. 166, 13. července 2017, s. 61346.

( 15 ) – BOE č. 58, 9. března 2015, s. 20850.

( 16 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2003 (Úř. věst. 2003, L 176, s. 57).

( 17 ) – Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3a, de lo Contencioso-Administrativo de 19 de junio de 2012, ES:TS:2012:4248.

( 18 ) – Orden ITC/2608/2009, de 28 de septiembre, por la que se modifica la Orden ITC/1858/2008, de 26 de junio, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados (vyhláška ITC/2608/2009 ze dne 28. září 2009, kterou se mění vyhláška ITC/1858/2008 ze dne 26. června 2008, kterou se aktualizuje systém automatického stanovení maximální prodejní ceny zkapalněných ropných plynů v lahvích před zdaněním, BOE č. 236, 30. září 2009, s. 82309).

( 19 ) – Španělská vláda ve svém vyjádření uvádí, že španělský zákonodárce nerozšířil při provedení směrnice 2009/73 oblast její působnosti.

( 20 ) – Protokol, který je přílohou SEU a SFEU (Úř. věst. 2016, C 202, s. 307).

( 21 ) – Španělská vláda ve svém vyjádření naznačuje, že tyto okolnosti zahrnují: zaprvé vysokou koncentraci podniků na trhu, zadruhé skutečnost, že je trh v recesi, a zatřetí, že trh má sociální charakter, který se týká především spotřebitelů se skromnými prostředky, kteří na velké části španělského území nemají možnost volby dodavatele.

( 22 ) – S výjimkou případů, kdy velkoobchodník nemá lahve o hmotnosti obsahu mezi 8 a 20 kilogramy s hmotností bez náplně vyšší než 9 kilogramů: viz body 13 a 19 tohoto stanoviska.

( 23 ) – Viz například rozsudky ze dne 14. ledna 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C‑304/08, EU:C:2010:12, body 21 až 34) a ze dne 3. června 2010, Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid (C‑484/08, EU:C:2010:309, body 17 až 23).

( 24 ) – Viz například rozsudek ze dne 21. října 2010, Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, bod 27 a citovaná judikatura).

( 25 ) – Zdá se, že Soudní dvůr dosud neměl příležitost rozhodovat o rozdílu mezi LPG a zemním plynem ani v jiných souvislostech. Viz například rozsudek ze dne 7. srpna 2018, Saras Energía (C‑561/16, EU:C:2018:633, body 21, 38 až 42). Viz také 18. výroční zpráva o kontrole uplatňování práva Společenství (2000), COM (2001) 309 final, 16. července 2001, bod 2.12.3., s. 101–102: Komise podala proti Španělsku žalobu pro porušení za uplatňování snížené sazby na dodávky plynu stanovené v tehdy platné směrnici o DPH na LPG, a nikoliv na zemní plyn. Žaloba však byla vzata zpět usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 7. června 2002, Komise v. Španělsko (C‑143/01, nezveřejněný, EU:C:2002:357).

( 26 ) – Viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 26 a citovaná judikatura).

( 27 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Viz také směrnice 2009/73, body 26 a 41 odůvodnění.

( 28 ) – Viz například sdělení Komise Radě, Aspekty vnějších opatření Společenství v odvětví energetiky, COM (1979) 23 final, 6. února 1979, s. 10.

( 29 ) – Viz například Aktualizace sdělení Komise Radě k „Činnosti Společenství v odvětví zemního plynu (COM(1980) 295 final, 2. června 1980)“, COM (1980) 731 final, 21. listopadu 1980, s. 7.

( 30 ) – Viz například stanoviska generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640, body 27 až 29), a generálního advokáta P. Mengozziho ve věci ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:248, bod 4).

( 31 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/30/ES ze dne 22. června 1998 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem (Úř. věst. 1998, L 204, s. 1). Pro předchozí opatření přijatá v této oblasti viz bod 4 odůvodnění uvedené směrnice.

( 32 ) – Viz například směrnice 2009/73, body 4 a 5, 54 až 58 a 60 odůvodnění. Viz také návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2003/55/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, předložený Komisí, COM (2007) 529 final, 19. září 2007, důvodová zpráva, s. 2–4.

( 33 ) – Viz pozměněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 96/92/ES a 98/30/ES o pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a zemním plynem (předložený Komisí podle čl. 250 odst. 2 Smlouvy o ES, COM (2002) 304 final, 7. června 2002, s. 4, viz také společný postoj (ES) č. 6/2003 přijatý Radou dne 3. února 2003 za účelem přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/[…]/ES ze dne […] o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (Úř. věst 2003, C, 50 E, s. 36), s. 58 (změna 118).

( 34 ) – Směrnice 2003/55, bod 24 odůvodnění.

( 35 ) – Do článku 1 odst. 2 směrnice 2009/73 byla doplněna slova „nediskriminačním způsobem“ (viz body 6 a 60 tohoto stanoviska).

( 36 ) – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, COM (2017) 660 final, 8. listopadu 2017.

( 37 ) – Zpráva Evropského parlamentu ze dne 11. dubna 2018 k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem (A8–0143/2018), s. 7 a 8 (změna 6, jakož i změny 4 a 5, které se týkají doprovodných bodů odůvodnění).

( 38 ) – Viz například Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ze dne 1. července 2015 k tématu Skladování energie: faktor integrace a energetické bezpečnosti (Úř. věst. 2015, C 383, s. 19), body 4.3 a 4.4.

( 39 ) – Nařízení č. 1099/2008, poznámka pod čarou 6, Příloha A, bod 3; Příloha B, body 2 a 4; Příloha C, body 3 a 4; Příloha D, body 1 a 3.

( 40 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 22. října 2014 (Úř. věst. 2014, L 307, s. 1), čl. 2 odst. 1.

( 41 ) – Viz například stanoviska generálního advokáta A. Saggia ve věci K. V. S. International (C‑301/98, EU:C:2000:52, bod 50), a generálního advokáta P. Cruz-Villalóna ve věci Německo v. Rada (C‑399/12, EU:C:2014:289, bod 103 a citovaná judikatura).

( 42 ) – Rozsudek ze dne 4. června 2015 (C‑5/14, EU:C:2015:354).

( 43 ) – C‑31/17, EU:C:2018:92, bod 64.

( 44 ) – Směrnice ze dne 27. října 2003 (Úř. věst. 2003, L 283, s. 51).

( 45 ) – Viz rozsudek ze dne 4. června 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, body 47 a 48, 50 až 53).

( 46 ) – Přestože se rozsudek ve věci Federutility týkal výkladu směrnice 2003/55, Soudní dvůr konstatoval, že její výklad je rovněž platný, pokud jde o směrnici 2009/73: viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 35 a citovaná judikatura).

( 47 ) – Článek 3 odst. 2 směrnice 2009/73 stanoví: „S plným ohledem na příslušná ustanovení Smlouvy, zejména na její článek [106], mohou členské státy uložit z důvodů obecného hospodářského zájmu podnikům působícím v odvětví zemního plynu povinnosti veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti, včetně bezpečnosti dodávek, pravidelnosti, kvality a cen dodávek, jakož i ochrany životního prostředí, včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu. Tyto povinnosti jsou jasně vymezené, transparentní, nediskriminační a ověřitelné a zaručují plynárenským podnikům [Unie] rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech. […]“

( 48 ) – Viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 27 a 36 a citovaná judikatura).

( 49 ) – Viz rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, body 53 až 55, 60, 64, 66 a 67 a citovaná judikatura).

( 50 ) – Viz například rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2010:205, body 18 až 24 a 32), stanoviska generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640, body 41 až 48) a generálního advokáta P. Mengozziho ve věci ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:248, body 1, 53 až 55).

( 51 ) – C‑5/14, EU:C:2015:51, body 45 až 48.

( 52 ) – Pro nedávný přehled funkcí zásady proporcionality v unijním právu viz například Takis Tridimas, „The Principle of Proportionality“, in Robert Schütze a Takis Tridimas (eds), Oxford Principles of European Union Law –1 The European Union Legal Order (OUP 2018) s. 243–264.

( 53 ) – Viz například rozsudek ze dne 30. ledna 2018, X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, body 55 a 56 a citovaná judikatura).

( 54 ) – Viz například rozsudky ze dne 8. prosince 2011, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑157/10, EU:C:2011:813, bod 19) a ze dne 28. února 2013, Petersen (C‑544/11, EU:C:2011:124, bod 24).

( 55 ) – Pro pojednání o tomto pojmu viz stanovisko generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věci Federutility a další (C‑265/08, EU:C:2009:640, body 53 až 55). K širší diskusi o službách obecného hospodářského zájmu v kontextu po Lisabonské smlouvě viz například Caroline Wehlander, Services of General Economic Interest as a Constitutional Concept of EU Law (Asser Press 2016), s. 67 až 111.

( 56 ) – Článek 36 Listiny, nadepsaný „Přístup ke službám obecného hospodářského zájmu“, stanoví: „Unie v souladu se Smlouvami a s cílem podpořit sociální a územní soudržnost Unie uznává a respektuje přístup ke službám obecného hospodářského zájmu tak, jak je stanoven vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi“. Podle Vysvětlení k Listině základních práv (Úř. věst. 2007, C 303, s. 27) tento článek „je plně v souladu s článkem 14 [SFEU] a nezakládá vznik žádného nového práva. Pouze stanoví zásadu, že Unie respektuje přístup ke službám obecného hospodářského zájmu, podle vnitrostátních právních předpisů, jsou-li tyto předpisy slučitelné s jejím právem.“ Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 57 ) – Viz v tomto ohledu článek 1 protokolu č. 26.

( 58 ) – Článek 14 SFEU stanoví: „Aniž jsou dotčeny článek 4 [SEU] a články 93, 106 a 107 [SFEU] a s ohledem na místo, které zaujímají služby obecného hospodářského zájmu mezi společnými hodnotami Unie, a na jejich význam při podpoře sociální a územní soudržnosti, pečují Unie a členské státy v rámci svých pravomocí a v oblasti působnosti Smluv o to, aby zejména hospodářské a finanční zásady a podmínky pro fungování těchto služeb umožňovaly naplnění jejich úkolů. Tyto zásady a podmínky stanoví řádným legislativním postupem formou nařízení Evropský parlament a Rada, aniž je dotčena pravomoc členských států poskytovat, zadávat či financovat tyto služby v souladu se Smlouvami.“

( 59 ) – Rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 41).

( 60 ) – Článek 106 odst. 2 SFEU stanoví: „Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.“

( 61 ) – Rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 43 a citovaná judikatura).

( 62 ) – Rozsudek ze dne 7. září 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637, bod 44 a citovaná judikatura), viz také rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco a další v. Komise (C‑66/16 P až C‑69/16 P, EU:C:2017:999, bod 69).

( 63 ) – Španělská vláda ve svém vyjádření uvádí, že případná existence státní podpory není předmětem projednávané věci a společnosti pověřené dotčenou službou obecného hospodářského zájmu nejsou držiteli zvláštních nebo výlučných práv pro účely článku 106 SFEU.

( 64 ) – Viz například rozsudek ze dne 8. března 2017, Viasat Broadcasting UK v. Komise (C‑660/15 P, EU:2017:178, body 29 až 31), stanovisko generálního advokáta M. Watheleta ve věci Comunidad Autónoma del País Vasco a další v. Komise (C‑66/16 P to C‑69/16 P, C‑70/16 P až C‑81/16 P, EU:C:2017:654, bod 92 a citovaná judikatura). Podle ustálené judikatury přísluší členskému státu, který se dovolává čl. 106 odst. 2 SFEU, aby prokázal, že jsou splněny všechny podmínky uplatnění tohoto ustanovení: viz např. rozsudek ze dne 29. dubna 2010, Komise v. Německo (C‑160/08, EU:2010:230, bod 126 a citovaná judikatura).

( 65 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36).

( 66 ) – Například stručně podotýkám, že jak uvedla španělská vláda, podle judikatury Soudního dvora týkající se volného pohybu zboží maximální cena, která platí bez rozdílu jak pro domácí, tak dovezené produkty, sama o sobě nepředstavuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením vývozu ve smyslu článku 34 SFEU, může mít takovým účinek, pokud je stanovena na takové úrovni, že se prodej dovezených výrobků stane ne-li nemožným, tedy obtížnějším než prodej domácích výrobků, a obzvláště pokud je stanovena na tak nízké úrovni, že obchodníci, kteří chtějí dovážet předmětný výrobek do dotčeného členského státu, tak mohou činit pouze se ztrátou. Viz například rozsudek ze dne 26. února 1976, Tasca (65/75, EU:C:1976:30, bod 13); stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ve věci Vodafone a další (C‑58/08, EU:C:2009:596, bod 17 a citovaná judikatura). Jak španělská vláda uvedla v souvislosti s povinností distribuce do domácností, posouzení zasluhuje také možné použití tak zvané judikatury Keck (rozsudek ze dne 24. listopadu 1993, Keck a Mithouard, C‑267/91 a C‑268/91, EU:C:1993:905), týkající se způsobů prodeje. K další diskusi viz Catherine Barnard, The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms, 5. vydání (OUP 2016), s. 87–88.

( 67 ) – Viz například rozsudek ze dne 16. července 1998, Dumon a Froment (C‑235/95, EU:C:1998:365, bod 26 a citovaná judikatura).