STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MICHALA BOBKA

přednesené dne 6. října 2021 ( 1 )

Spojené věci C‑59/18 a C‑182/18

Italská republika (C‑59/18)

Comune di Milano (C‑182/18)

proti

Radě Evropské unie

Věc C‑743/19

Evropský parlament

proti

Radě Evropské unie

„Žaloba na neplatnost – Agentury Unie – Evropská agentura pro léčivé přípravky a Evropský orgán pro pracovní záležitosti – Sídla – Působnost článku 341 SFEU – Pravomoc rozhodovat o sídlech agentur – Rozhodnutí o umístění sídel agentur přijatá zástupci členských států v rámci zasedání Rady – Právní povaha – Autor aktu – Pravomoc Soudního dvora podle článku 263 SFEU – Neexistence závazných účinků v unijním právním řádu“

I. Úvod

1. V listopadu 2017 si zástupci vlád členských států v návaznosti na oznámení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska o jeho záměru vystoupit z Evropské unie vybrali v rámci zasedání Rady Evropské unie (dále jen „Rada“) město Amsterodam (Nizozemsko) za nové sídlo Evropské agentury pro léčivé přípravky (dále jen „EMA“) namísto Londýna. V červnu 2019 zástupci vlád členských států rovněž rozhodli vzájemnou dohodou o tom, že nově zřízený Evropský orgán pro pracovní záležitosti (dále jen „ELA“) bude mít své sídlo v Bratislavě (Slovensko).

2. Ve spojených věcech C‑59/18 a C‑182/18 (dále jen „věci EMA“) Italská republika a Comune di Milano (město Milán, Itálie) zpochybňují rozhodnutí zástupců vlád členských států přemístit sídlo EMA do Amsterodamu. Ve věci C‑743/19 (dále jen „věc ELA“) Evropský parlament zpochybňuje rozhodnutí zástupců členských států umístit sídlo ELA do Bratislavy (Slovensko).

3. Z těchto sporů vzešla celá řada důležitých otázek. Zaprvé může být kolektivní rozhodnutí zástupců členských států předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU? Zadruhé spadají rozhodnutí zástupců členských států o umístění sídla agentur Unie do působnosti článku 341 SFEU? Zatřetí, jaké právní postavení mají v rámci unijního práva rozhodnutí zástupců členských států, která nejsou upravena Smlouvami? S ohledem na skutečnost, že tyto ústavní otázky jsou všem třem věcem společné, budu se jimi v tomto stanovisku zabývat společně.

4. V návaznosti na rozhodnutí zástupců vlád členských států nařízení (EU) 2018/1718 ( 2 ) stanovilo, že novým sídlem EMA bude Amsterodam. Toto nařízení bylo napadeno dvěma žalobami, přičemž jednu podala Italská republika (C‑106/19) a druhou Comune di Milano (C‑232/19). Těmito věcmi se zabývám společně v paralelním stanovisku předneseném téhož dne jako stanovisko v projednávané věci ( 3 ).

II. Právní rámec

5. Článek 341 SFEU stanoví: „Sídlo orgánů Unie určí vlády členských států vzájemnou dohodou.“

6. Dne 12. prosince 1992 přijali zástupci vlád členských států na základě článku 216 Smlouvy o EHS, článku 77 Smlouvy o ESUO a článku 189 Smlouvy o ESAE vzájemnou dohodou rozhodnutí o umístění sídel orgánů a některých institucí a útvarů Evropských společenství (dále jen „rozhodnutí z Edinburghu“) ( 4 ).

7. Článek 1 rozhodnutí z Edinburghu upravuje umístění sídel Evropského parlamentu, Rady, Komise, Soudního dvora, Hospodářského a sociálního výboru, Účetního dvora a Evropské investiční banky. Článek 2 tohoto rozhodnutí stanovil, že „[s]ídlo jiných institucí a útvarů, které již jsou nebo budou zřízeny, bude určeno vzájemnou dohodou mezi zástupci vlád členských států na příštím zasedání Evropské rady s přihlédnutím k výhodám, které dotyčným členským státům přinášejí výše uvedená ustanovení, přičemž se dá přednost těm členským státům, v nichž v současnosti nesídlí orgány Společenství“.

8. Protokol č. 6 o umístění sídel orgánů a některých institucí, subjektů a útvarů Evropské unie, který je připojen ke SEU a SFEU Amsterodamskou smlouvou (dále jen „protokol č. 6“), stanoví: „Zástupci vlád členských států, s ohledem na článek 341 Smlouvy o fungování Evropské unie a článek 189 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii, majíce na paměti a potvrzujíce rozhodnutí ze dne 8. dubna 1965, a aniž jsou dotčena rozhodnutí o sídlech budoucích orgánů, institucí, subjektů a útvarů, se dohodli na následujících ustanoveních […]: Jediný článek a) Evropský parlament má sídlo ve Štrasburku […] b) Rada má sídlo v Bruselu. […] c) Komise má sídlo v Bruselu. […] d) Soudní dvůr Evropské unie má sídlo v Lucemburku. e) Účetní dvůr má sídlo v Lucemburku. f) Hospodářský a sociální výbor má sídlo v Bruselu. g) Výbor regionů má sídlo v Bruselu. h) Evropská investiční banka má sídlo v Lucemburku. i) Evropská centrální banka má sídlo ve Frankfurtu. j) Evropský policejní úřad (Europol) má sídlo v Haagu.“

III. Skutečnosti předcházející sporům a řízení před Soudním dvorem

A. Věci C‑59/18 a C‑182/18 (věci EMA)

9. Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků byla založena nařízením Rady (EHS) č. 2309/93 ze dne 22. července 1993, kterým se stanoví postupy Společenství pro registraci a dozor nad humánními a veterinárními léčivými přípravky a kterým se zakládá Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků ( 5 ).

10. Dne 29. října 1993 hlavy států a předsedové vlád členských států vzájemnou dohodou rozhodli, že Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků bude mít své sídlo v Londýně (Spojené království) ( 6 ).

11. Nařízení č. 2309/93 bylo následně zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 726/2004 ze dne 31. března 2004, kterým se stanoví postupy Společenství pro registraci humánních a veterinárních léčivých přípravků a dozor nad nimi a kterým se zřizuje Evropská agentura pro léčivé přípravky ( 7 ). Tímto nařízením byla Evropská agentura pro hodnocení léčivých přípravků přejmenována na Evropskou agenturu pro léčivé přípravky. Toto nařízení neobsahovalo žádné ustanovení týkající se umístění jejího sídla.

12. Dne 29. března 2017 oznámilo Spojené království v souladu s čl. 50 odst. 2 SEU Evropské radě svůj záměr vystoupit z Evropské unie.

13. Dne 22. června 2017 hlavy států a předsedové vlád ostatních 27 členských států během zasedání Evropské rady (článek 50) na návrh předsedy Evropské rady a předsedy Komise souhlasili s postupem přemístění sídla EMA a Evropského orgánu pro bankovnictví (dále jen „pravidla výběru“) ( 8 ).

14. Tato pravidla zejména stanovila, že rozhodnutí o tom, kde by se budoucí sídla obou agentur měla nacházet, by měla být přijata spravedlivým a transparentním rozhodovacím postupem zahrnujícím vyhlášení výzvy k předkládání nabídek na umístění sídla, založené na stanovených objektivních kritériích. V oddílu 3 těchto pravidel výběru bylo stanoveno šest kritérií, a sice i) ujištění, že agentura může být zřízena na daném místě a zahájit činnost ke dni vystoupení Spojeného království z Unie, ii) dostupnost daného místa, iii) existence přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců agentur, iv) odpovídající přístup na trh práce, k sociálnímu zabezpečení a zdravotní péči pro jejich děti a manžele či manželky, v) kontinuita činnosti a vi) geografické rozložení.

15. V pravidlech výběru bylo upřesněno, že tato kritéria analogicky vycházejí z kritérií pro rozhodnutí o umístění sídla agentury uvedených v oddíle 6 společného prohlášení a společného přístupu týkajících se decentralizovaných agentur ( 9 ), přičemž je zvláště zohledněna skutečnost, že dané dvě agentury již existují, kontinuita jejich činnosti má klíčový význam, a je tudíž nutné ji zajistit.

16. Pravidla výběru rovněž stanovila, že rozhodnutí bude přijato hlasováním, jehož výsledek budou členské státy na základě předchozí dohody respektovat ( 10 ). Konkrétně bylo stanoveno, že v případě nerozhodného výsledku hlasování mezi zbývajícími nabídkami v rámci třetího kola hlasování učiní rozhodnutí předsednictví, které z nabídek se shodným počtem hlasů vybere jednu z nich losováním, přičemž tato vylosovaná nabídka bude poté považována za vítěznou.

17. Dne 30. září 2017 zveřejnila Komise své hodnocení 27 nabídek předložených členskými státy ( 11 ). Dne 31. října 2017 zveřejnila Rada doplňující poznámku k pravidlům výběru týkající se praktických otázek hlasování ( 12 ).

18. Dne 20. listopadu 2017 získaly nabídka Italské republiky a nabídka Nizozemského království v rámci třetího kola hlasování shodný počet hlasů. Nabídka nizozemského království byla následně vybrána losováním mezi těmito dvěma nabídkami.

19. V důsledku výše uvedeného zástupci členských států téhož dne vybrali v rámci 3579. zasedání Rady pro obecné záležitosti město Amsterodam jako nové sídlo EMA (dále jen „napadené rozhodnutí ve věcech EMA“). Toto rozhodnutí bylo oznámeno v zápise ze zasedání Rady ( 13 ) a bylo zveřejněno formou tiskové zprávy ( 14 ). V zápise i v tiskové zprávě bylo uvedeno, že: „Komise nyní připraví legislativní návrhy, které zohlední [toto] hlasování, k přijetí řádným legislativním postupem za účasti Evropského parlamentu. Rada a Komise jsou odhodlány zajistit, aby tyto legislativní návrhy byly s ohledem na naléhavost záležitosti zpracovány co nejrychleji.“

20. Dne 29. listopadu 2017 přijala Komise návrh nařízení o změně nařízení č. 726/2004, pokud jde o umístění sídla EMA. V důvodové zprávě tento návrh nařízení zejména uváděl, že „[členské státy] v rámci zasedání Rady pro obecné záležitosti (článek 50) [zvolily] za nové sídlo [EMA] nizozemský Amsterodam“.

21. Na tomto základě bylo nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1718 ze dne 14. listopadu 2018 změněno nařízení č. 726/2004 ( 15 ). Toto nařízení nyní stanoví, že „[s]ídlo agentury je v Amsterodamu v Nizozemsku“ ( 16 ).

22. S ohledem na tyto skutečnosti zahájily Italská republika a Comune di Milano řízení proti Radě podle článku 263 SFEU.

23. Ve věci C‑59/18 Italská republika navrhuje, aby Soudní dvůr i) nařídil Nizozemskému království, EMA a jakémukoli jinému orgánu nebo instituci poskytnout veškeré nezbytné informace prokazující vhodnost města Amsterodamu jako nového sídla EMA, ii) napadené rozhodnutí zrušil v rozsahu, v němž konstatuje, že Amsterodam je novým sídlem EMA, a iii) toto sídlo umístil do města Milán.

24. Rada, podporovaná Nizozemským královstvím a Komisí, navrhuje, aby Soudní dvůr tuto žalobu odmítl jako nepřípustnou nebo zamítl jako neopodstatněnou a uložil Italské republice náhradu nákladů řízení. V případě, že by žalobě Italské republiky bylo vyhověno, Rada Soudnímu dvoru rovněž navrhuje, aby zachoval právní účinky napadeného rozhodnutí do doby, než dojde k novému výběrovému řízení.

25. Ve věci C‑182/18 ( 17 ) Comune di Milano, podporované Italskou republikou a Regione Lombardia (region Lombardie, Itálie), navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž konstatovalo, že Amsterodam je novým sídlem EMA, a uložil Radě náhradu nákladů řízení.

26. Rada, podporovaná Nizozemským královstvím a Komisí, navrhuje, aby Soudní dvůr tuto žalobu odmítl jako nepřípustnou nebo zamítl jako neopodstatněnou a uložil Comune di Milano náhradu nákladů řízení. V případě, že by žalobě Comune di Milano bylo vyhověno, Rada rovněž navrhuje, aby Soudní dvůr zachoval právní účinky napadeného rozhodnutí do doby, než dojde k novému výběrovému řízení.

27. Dne 17. dubna 2018 vznesla Rada v každé z těchto věcí námitku nepřípustnosti na základě čl. 151 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora. Rozhodnutím ze dne 18. září 2018 si Soudní dvůr vyhradil, že o této námitce nepřípustnosti rozhodne spolu s věcí samou.

28. Dne 2. července 2018 místopředseda Soudního dvora zamítl návrh Comune di Milano na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí ( 18 ).

29. Dne 19. prosince 2019 předseda Soudního dvora rozhodl o spojení obou věcí pro účely rozsudku.

30. Písemná vyjádření předložily italská vláda, Comune di Milano, Regione Lombardia, Rada, nizozemská vláda, jakož i Komise.

31. Italská vláda, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Rada, česká vláda, Irsko, jakož i španělská, francouzská, lucemburská, nizozemská a slovenská vláda, stejně jako Komise, přednesly své argumenty na jednání konaném dne 8. června 2021. Toto jednání se konalo společně pro projednávané spojené věci C‑59/18 a C‑182/18, spojené věci C‑106/19 a C‑232/19 (věci EMA 2), jakož i pro věc C‑743/19, Parlament v. Rada (Sídlo ELA).

B. Věc C‑743/19 (věc ELA)

32. Dne 13. března 2018 předložila Komise Parlamentu a Radě návrh nařízení, kterým se zřizuje Evropský orgán pro pracovní záležitosti (dále jen „návrh nařízení“) ( 19 ). Sídlo tohoto orgánu mělo být uvedeno v článku 4. Během interinstitucionálních jednání, která se konala od ledna do února 2019, však Parlament a Rada konstatovaly, že nemají k dispozici informace nezbytné k rozhodnutí o sídle ELA, a rozhodly se tak tuto volbu odložit. V důsledku toho článek 4 z návrhu nařízení vypustily a rozhodly se důvody vedoucí k tomuto rozhodnutí uvést ve společném prohlášení Parlamentu, Rady a Komise, které by po svém přijetí bylo přílohou návrhu nařízení.

33. Dne 13. března 2019 v rámci zasedání Výboru stálých zástupců (Coreper I), zástupci vlád členských států vzájemnou dohodou schválili postup a kritéria určení sídla ELA ( 20 ). Pravidla výběru stanovila, že kritéria pro určení sídla ELA vycházejí z bodu 6 společného přístupu připojeného ke společnému prohlášení Evropského parlamentu, Rady EU a Evropské komise o decentralizovaných agenturách z roku 2012 ( 21 ). Těmito kritérii jsou i) geografická rovnováha, ii) datum, kdy může být agentura na daném místě zřízena po vstupu jejího zřizovacího aktu v platnost, iii) dostupnost daného místa, iv) existence přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců agentury a v) odpovídající přístup na trh práce, k sociálnímu zabezpečení a zdravotní péči pro děti a manžele či manželky.

34. Pravidla výběrového řízení rovněž stanovila, že nabídky na umístění sídla agentury by měly být předloženy písemně generálnímu tajemníkovi Rady a v kopii generálnímu tajemníkovi Komise a že budou tyto nabídky zveřejněny na internetových stránkách Rady. Komise vypracuje obecné posouzení všech nabídek a popíše, jak každá z nabídek splňuje daná kritéria. Generální sekretariát Rady pak toto posouzení poskytne členským státům a zpřístupní veřejnosti. Politická rozprava mezi zástupci členských států bude následně probíhat v rámci zasedání Coreper I. Hlasování se později uskuteční při zasedání Rady EPSCO v Lucemburku. Hlasování by mělo proběhnout v několika po sobě následujících kolech a nebude zahrnovat losování. Hlasovat se bude do doby, než jedna nabídka získá více než polovinu hlasů. Rozhodnutí o sídle ELA odrážející výsledek hlasování bude potvrzeno vzájemnou dohodou zástupců členských států na tomtéž zasedání ( 22 ).

35. Dne 16. dubna 2019 přijal Parlament legislativním usnesením ( 23 ) návrh nařízení v prvním čtení. Příloha tohoto usnesení obsahuje výše uvedené ( 24 ) společné prohlášení Parlamentu, Rady a Komise. V tomto prohlášení tyto tři orgány „konstatují, že proces výběru umístění sídla Evropského orgánu pro pracovní záležitosti (ELA) nebyl v době přijetí jeho zakládajícího nařízení dokončen […] Evropský parlament a Rada berou na vědomí záměr Komise přijmout veškeré vhodné kroky k tomu, aby zakládající nařízení obsahovalo ustanovení o umístění sídla orgánu ELA a aby se zajistilo, že tento orgán bude fungovat samostatně v souladu s uvedeným nařízením“ ( 25 ).

36. Dne 5. června 2019 na základě posouzení čtyř podaných nabídek [a sice Sofie (Bulharsko), Nikósie (Kypr), Riga (Lotyšsko) a Bratislava (Slovensko)] provedeného Komisí zástupci členských států tyto nabídky projednali v rámci zasedání Coreper.

37. Dne 13. června 2019 schválila Rada postoj Parlamentu přijatý v prvním čtení. Návrh nařízení byl tedy přijat v souladu s čl. 294 odst. 4 SFEU ( 26 ).

38. Téhož dne, v rámci tohoto zasedání Rady, hlasovala většina zástupců vlád členských států ve prospěch nabídky podané Slovenskem. Přijali tak vzájemnou dohodou rozhodnutí (EU) 2019/1199, na základě kterého má mít ELA sídlo v Bratislavě (dále jen „napadené rozhodnutí ve věci ELA“) ( 27 ). Dle svého znění mělo být toto rozhodnutí zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie a mělo vstoupit v platnost dnem zveřejnění.

39. Dne 20. června 2019 přijaly Parlament a Rada nařízení (EU) 2019/1149, kterým se zřizuje ELA ( 28 ). Toto nařízení neobsahuje žádné ustanovení týkající se umístění sídla ELA.

40. Toto nařízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku dne 11. července 2019. Napadené rozhodnutí, kterým bylo sídlo ELA umístěno do Bratislavy, pak bylo zveřejněno v Úředním věstníku dne 15. července 2019.

41. Na základě těchto skutečností zahájil Parlament proti Radě řízení podle článku 263 SFEU. Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí ve věci ELA a uložil Radě náhradu nákladů řízení.

42. Rada, podporovaná všemi členskými státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, navrhuje, aby Soudní dvůr odmítl žalobu Parlamentu jako nepřípustnou nebo ji zamítl jako neopodstatněnou a uložil Parlamentu náhradu nákladů řízení. Rada rovněž navrhuje, aby Soudní dvůr v případě, že by se rozhodl žalobě Parlamentu vyhovět, zachoval účinky napadeného rozhodnutí, dokud trvá potřeba určení nového sídla ELA.

43. Písemná vyjádření předložily Parlament, Rada, belgická, česká a dánská vláda, Irsko, jakož i řecká, španělská, francouzská, lucemburská, maďarská, nizozemská, polská, slovenská a finská vláda.

44. Italská vláda, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlament, Rada, česká vláda, Irsko, jakož i španělská, francouzská, lucemburská, nizozemská a slovenská vláda, stejně jako Komise, přednesly své řeči na jednání konaném dne 8. června 2021. Toto jednání se konalo společně pro projednávanou věc C‑743/19, jakož i pro spojené věci C‑59/18 a C‑182/18 (věci EMA) a spojené věci C‑106/19 a C‑232/19 (věci EMA 2).

IV. Posouzení

45. Toto stanovisko je strukturováno následovně. Nejprve se budu věnovat posouzení aktů, které mohou být napadeny podle článku 263 SFEU, a analýze toho, zda a případně v jakém rozsahu mohou být předmětem žaloby na neplatnost u unijních soudů rozhodnutí zástupců členských států (A). Následně posoudím oblast působnosti článku 341 SFEU, na jehož základě byla napadená rozhodnutí ve věcech EMA a ELA údajně přijata (B). Až po podrobném posouzení těchto dvou bodů se budu moci věnovat zhodnocení napadených rozhodnutí za účelem určení, zda mohou být napadena podle článku 263 SFEU, jakož i zjištění jejich právní povahy z hlediska unijního práva (C).

A. Jaké akty jsou napadnutelné podle článku 263 SFEU?

46. Evropská unie je unií založenou na právním státě. Zavedla úplný systém procesních prostředků a řízení určený k zajištění přezkumu legality unijních aktů Soudní dvorem Evropské unie ( 29 ). V tomto kontextu z ustálené judikatury vyplývá, že žalobu na neplatnost upravenou v článku 263 SFEU lze podat proti jakémukoliv předpisu přijatému orgány v jakékoliv formě, jehož účelem je vyvolat právně závazné účinky ( 30 ).

47. Žaloby na neplatnost podle čl. 263 prvního pododstavce SFEU jsou tedy přípustné, pokud splňují dvě podmínky. Zaprvé musí být vzneseny proti aktům, které byly přijaty orgány, institucemi a jinými subjekty Unie (dále jen „podmínka autorství“) ( 31 ). Zadruhé musí mířit na akty, které vyvolávají závazné právní účinky (dále jen „podmínka závazného aktu“) ( 32 ).

1. Podmínka autorství

48. Účelem žaloby na neplatnost je ověřit legalitu unijního aktu. O vnitrostátních aktech má tedy Soudní dvůr pravomoc rozhodovat jen ve výjimečných případech, pokud jsou tyto akty pouze přípravnými akty předcházejícími přijetí konečného rozhodnutí unijního orgánu v rámci integrovaného správního řízení ( 33 ), nebo pokud je tato pravomoc jednoznačně stanovena ve Smlouvách ( 34 ).

49. Soudní dvůr v zásadě nemá pravomoc přezkoumávat platnost opatření přijatých vnitrostátními orgány. Soudní dvůr uplatňuje tuto logiku jak na opatření přijatá individuálně orgánem jediného členského státu ( 35 ), tak na kolektivní akty členských států, v nichž tyto členské státy spolupracují při výkonu svých individuálních pravomocí.

50. Do této druhé kategorie spadají zejména rozhodnutí zástupců členských států, obvykle přijímaná v rámci zasedání Rady ( 36 ). Podle Soudního dvora „akty přijaté zástupci vlád členských států, kteří jednají v postavení nikoli členů Rady, ale v postavení zástupců své vlády, a vykonávají tak kolektivně pravomoci členských států, nepodléhají přezkumu legality vykonávanému soudy [Unie]“ ( 37 ).

51. Uvedená teze byla vyjádřena v roce 1993 v rozsudku vydaném ve věci Parlament v. Rada, která se týkala rozhodnutí přijatého členskými státy na zasedání Rady za účelem poskytnutí zvláštní podpory Bangladéši a uvedeného v jedné z položek obsažených v zápise ze zasedání Rady. Stejný přístup Soudní dvůr nedávno potvrdil ve specifickém kontextu rozhodnutí zástupců vlád členských států o jmenování členů Soudního dvora podle článku 253 SFEU ( 38 ). V uvedené věci bylo jednoznačně konstatováno, že relevantním kritériem takto uplatněným Soudním dvorem k vyloučení pravomoci unijních soudů k rozhodování o žalobě u soudu směřující proti aktům přijatým členskými státy jednajícími v jejich postavení členských států je kritérium týkající se jejich autora, nezávisle na jejich závazných právních účincích ( 39 ).

52. Z toho vyplývá, že v případě neexistence ustanovení v kolektivních rozhodnutích členských států, které by svěřovalo Soudnímu dvoru pravomoc podle článku 273 SFEU ( 40 ), nepodléhají tato rozhodnutí soudnímu přezkumu podle článku 263 SFEU, jak vyplývá z jasného znění tohoto článku i z vůle autorů Smluv ( 41 ).

53. Vyloučení pravomoci Soudního dvora ve vztahu k vnitrostátním aktům je v souladu s klasickým rozdělením (soudních) funkcí v rámci Unie. Dělicí linie mezi soudní pravomocí Unie a soudní pravomocí členských států je totiž především linie formálního původcovství. Soudnímu dvoru přísluší přezkoumávat legalitu unijních aktů. Vnitrostátním soudům přísluší přezkoumávat akty členských států, případně ve spolupráci se Soudním dvorem, pokud mají obsah vycházející z unijního práva ( 42 ). Toto rozdělení logicky vyplývá ze zrušovací pravomoci: Soudní dvůr obecně nemá pravomoc rušit vnitrostátní akty, zatímco vnitrostátní soudy zase nemohou rušit unijní akty ( 43 ).

2. Změna klasifikace autora ze strany soudu?

54. Rozsudek Parlament v. Rada však do určité míry toto rozdělení relativizuje, pokud jde o kolektivní akty členských států. Ačkoli účastníci v uvedené věci (členské státy) uvedli, že akt, který byl přijat, je „rozhodnutím členských států“, Soudní dvůr tento závěr nepřejal bez dalšího. Místo toho přistoupil k hmotněprávnímu posouzení sporného rozhodnutí, aby určil, zda tyto akty nebyly ve skutečnosti rozhodnutími Rady. V tomto smyslu hodnotil Soudní dvůr „obsah a všechny okolnosti“, za kterých byl dotčený kolektivní akt přijat ( 44 ).

55. Tímto přístupem se tak Soudní dvůr v podstatě zaměřil na zjišťování toho, zda rozhodnutí, které se jeví být rozhodnutím členských států (které nepodléhá přezkumu Soudním dvorem), neslouží jako zástěrka maskující ve skutečnosti rozhodnutí Rady (které podléhá přezkumu Soudním dvorem). Tento přístup vychází z logické teze, že obsah rozhodnutí formálně učiněného členskými státy a okolnosti jeho přijetí mohou odhalit, že skutečným autorem tohoto rozhodnutí je Rada. Soudní dvůr tak může být naveden k tomu, aby ex post facto určil skutečného autora aktu v případech, kdy je totožnost autora předmětem sporu.

56. Tuto možnost, a sice že formální autor aktu může být následně „opraven“ ze strany Soudního dvora ve světle obsahu a okolností přijetí tohoto aktu, je nutno krátce okomentovat.

57. Zaprvé takovéto upřednostnění skutečného autorství před formálním na základě obsahu aktu může být logicky použito pouze pro účely určení, zda byl určitý akt přijat členskými státy, nebo Radou či Evropskou radou. Důvodem je dvojí funkce, kterou jsou členské státy nadány v kontextu integrace Unie, resp. „dvě židle“, na kterých členské státy v tomto kontextu „sedí“, a to v závislosti na tom, zda vykonávají mezivládní funkce (ve svém postavení členských států), nebo nadnárodní funkce (ve svém postavení členů Rady nebo Evropské rady).

58. Pokud jde o ostatní unijní orgány, pochybnosti o totožnosti skutečného autora aktu jednoduše vzniknout nemohou, neboť jejich členové žádnou takovou dvojí funkci nemají. Za velmi výjimečných okolností by se snad mohly objevit faktické spory ohledně totožnosti autora aktu v případech, kdy je nejasný původ daného dokumentu. Nicméně na normativní úrovni vycházející z pravomoci platí, že jakmile je autor znám, bude akt Komise vždy aktem Komise. Podobně akt Parlamentu bude vždy aktem Parlamentu. Pochybnosti mohou vzniknout pouze ve vztahu k aktům Rady a Evropské rady a aktům členských států.

59. Toto zjištění však odhaluje skutečnou povahu kritéria použitého v rozsudku Parlament v. Rada. S ohledem na jeho znění se patrně dá říci, že se jedná o faktické kritérium (jaký je obsah napadeného aktu a jaké byly okolnosti, za kterých byl přijat?). Skutečná povaha tohoto aktu je však spíše normativním upřednostněním vycházejícím z pravomoci, které má přednost před případnými faktickými okolnostmi (kdo měl při správném výkladu relevantních ustanovení unijního práva dané rozhodnutí přijmout?). Vrátím-li se k oné metafoře sezení na dvou židlích, zní skutečná otázka tak, na které židli měly členské státy správně sedět, když takové rozhodnutí přijímaly? Od tohoto závěru lze zpětně argumentovat tak, že bude možná nezbytné ex post facto přizpůsobit autora a částečně i povahu daného aktu přijatého členskými státy.

60. Zadruhé upřednostnění skutečného autorství před formálním na základě obsahu je důsledkem transpozice určení skutečného autora aktu, což je přístup použitý Soudním dvorem k určení existence závazných právních účinků v unijních aktech, které by se na první pohled mohly jevit jako akty, jež vzhledem ke své formě takové účinky postrádají ( 45 ). V posledně uvedeném kontextu Soudní dvůr neposuzuje pouze „skořápku“ dotčeného opatření, ale zaměřuje se spíše na jeho skutečný obsah a účel, aby zajistil účinnou soudní ochranu proti aktům unijních orgánů, které by ve skutečnosti mohly vyvolávat závazné právní účinky navzdory své (nezávazné) formě. Tento přístup, uplatněný na aspekt autorství, znamená, že Soudní dvůr dbá na to, aby dotčený akt nebyl účelově vydáván za akt, který nepodléhá přezkumu ze strany Soudního dvora, a to pouze na základě tvrzení, že autory tohoto aktu jsou členské státy.

61. V roce 2017 použil tuto logiku Tribunál a konstatoval, že „navzdory politováníhodným nejednoznačným výrazům v prohlášení EU a Turecka“ ( 46 ) na společném akčním plánu, jehož cílem je posílit spolupráci v oblasti řízení migrace, se zástupci těchto členských států setkali s tureckým premiérem v prostorách sdílených Evropskou radou a Radou v postavení hlav států nebo předsedů vlád uvedených členských států ( 47 ).

62. Závěr, že sporné prohlášení není přičitatelné Evropské radě, učinil Tribunál po postupném posouzení několika faktických okolností, jako byla povaha jednání, která předtím pořádaly hlavy států nebo předsedové vlád; prezentace daného prohlášení ve srovnání s předchozími prohlášeními; použité výrazy, obsah daného prohlášení; forma, ve které bylo toto prohlášení zveřejněno; dokumenty týkající se zasedání, na němž bylo sporné prohlášení přijato. Tribunál dokonce zašel až tak daleko, že posuzoval i pozvánky na večeři a oběd, aby mohl dospět k závěru, že byly „souběžně zorganizovány dvě odlišné události, tj. zasedání [Evropské rady] a mezinárodní summit, které byly z právního, protokolárního a organizačního hlediska oddělené, což podporuje odlišnost právní povahy těchto dvou událostí“ ( 48 ).

63. Podle mého názoru usnesení Tribunálu ukazují, proč je transpozice přístupu přijatého ve vztahu k upřednostnění na základě obsahu, jež je používáno při určování závazné povahy aktu, na rozhodnutí o autorství tohoto aktu (či spíše k určení, že autorem je někdo jiný) problematická. Posuzování nepřímých, věcných důkazů dává smysl, pokud je cílem této snahy prokázat existenci závazných právních účinků, neboť taková analýza se zaměřuje na inherentní vlastnosti aktu orgánu, jenž má pravomoc nezbytnou k přijetí závazného aktu. Tak tomu však není při řešení onoho spíše normativního problému, a sice zda mají být správně autory daného aktu členské státy, nebo Rada (či Evropská rada).

64. Navíc posuzování faktických okolností pro účely takového určení vede v praxi nevyhnutelně k neprůkaznému závěru, pokud jde o totožnost skutečného autora dotčeného aktu. Kolektivní rozhodnutí přijaté všemi členskými státy v rámci zasedání Rady bude totiž z hlediska skutkových okolností vypadat velmi podobně jako rozhodnutí Rady (nebo Evropské rady). V obou těchto rozhodnutích totiž budou pravděpodobně vystupovat stejní aktéři (a sice členské státy), obě tato rozhodnutí budou mít obsah související s Unií, budou zveřejněna v Úředním věstníku a budou se do určité míry týkat Komise a Rady, přinejmenším prostřednictvím sekretariátu Rady (a její právní služby v případě sporu) ( 49 ).

65. Kromě toho je možná nejvíce matoucí skutečnost, že pokud by kritérium (skutečného) autorství bylo opravdu faktickým kritériem (kdo podepsal smlouvu nebo kdo přijal rozhodnutí), nikoli normativním kritériem závislým na pravomoci (kdo měl správně smlouvu podepsat, kdo měl správně přijmout rozhodnutí), pak by se standardně očekávalo, že budou předloženy, a zejména unijními soudy vyžádány důkazy, které jsou přímo relevantní a rozhodující ve vztahu ke skutkové otázce, již je nutno v příslušném řízení zodpovědět. Pokud je faktický spor u soudu veden o to, „kdo relevantní dokument podepsal“, pak by většina soudů jednoduše účastníky řízení vyzvala, aby tento (případně tajný) dokument předložili, aby bylo možno určit, čí podpis je na něm uveden. Pouze v případě, že žádný dokument ve skutečnosti neexistuje a tato skutečnost je prokázána relevantními svědeckými výpověďmi nebo čestnými prohlášeními, může být v konečném důsledku nutné věnovat se soudnímu přezkumu jídelníčků ( 50 ).

66. V projednávaných věcech představují argumentace předložené italskou vládou a Comune di Milano ve věcech EMA a Parlamentem ve věci ELA další příklad neprůkaznosti přístupu zaměřeného na „obsah a okolnosti“, pokud jde o určení oné „židle“, na které členské státy při přijímání napadených rozhodnutí „seděly“. Otázky, jako například zda byla využita infrastruktura a zařízení Rady, nebo zda byly do rozhodovacího procesu nějakým způsobem zapojeny jiné unijní orgány, nejsou při určování funkce, v jejímž rámci členské státy jednaly (měly jednat), příliš nápomocné.

67. Tento bod opětovně zdůrazňuje skutečnost, že takovéto skutkové otázky příliš neposlouží jako vodítko v případech, kdy je skutečnou otázkou v dotčené věci otázka pravomoci. Skutečnou otázkou není, kdo byl autorem, ale kdo měl být autorem. Věcné důkazy budou především (ne-li pouze) relevantní v případech, kdy totožnost formálního autora jednoduše není známa, tedy samotný akt neobsahuje žádnou konkrétní indicii, která by jako autora tohoto aktu identifikovala buď členské státy, nebo Radu.

68. Zatřetí je zde rovněž problém potenciálního „směřování“ tohoto upřednostnění. Funguje, resp. mělo by fungovat obousměrně? V rozsudku Parlament v. Rada z roku 1993 bylo zavedení upřednostnění skutečného autorství před formálním na základě obsahu zjevně založeno na tezi, že by měl Soudní dvůr uplatňovat pravomoc podle článku 263 SFEU ve vztahu k těm aktům, které byly formálně přijaty členskými státy, a které tedy prima facie přezkumu ze strany Soudního dvora nepodléhají, ale jeví se jako zastřené akty Rady. Tudíž to, co bylo předtím formálně vyloučeno, bylo poté opět zahrnuto.

69. Směřování výše pojednaných usnesení Tribunálu však bylo přesně opačné. To, co bylo, přinejmenším v tiskovém prohlášení, formálně označováno jako dohoda „mezi EU a Tureckem“, Tribunál následně překvalifikoval na akt, který byl ve skutečnosti přijat nikoli Radou (nebo Evropskou radou), ale členskými státy. Z tohoto důvodu tedy to, co dříve zjevně spadalo do pravomoci unijních soudů, bylo následně právě z této pravomoci vyloučeno.

70. A konečně začtvrté výše uvedené pojednání podtrhuje skutečnou povahu kritéria, jak je naznačeno výše: má-li kritérium zavedené v rozsudku Parlament v. Rada ve vztahu k totožnosti, v rámci níž členské státy v určitém konkrétním případě jednaly, dávat nějaký logický smysl, musí být ze své povahy normativní, nikoli faktické. Skutečná otázka, kterou je nutno se v takovém případě zabývat, se netýká autora (jímž vždy bude stejných 27 osob v místnosti), ale funkce, kterou vykonával při přijímání tohoto aktu (jednalo těchto 27 osob v daném okamžiku v Radě, nebo tyto osoby jednaly jako zástupci svých vlád?). Druhá otázka tak nevyhnutelně míří na oblast pravomoci. Spadá dotčený akt do pravomoci členských států (takže měl být přijat členskými státy jednajícími v postavení členských států), nebo do pravomoci Unie (takže měl být přijat členskými státy jednajícími v postavení Rady)?

71. Přesněji řečeno, pokud jde o napadená rozhodnutí, měla by být přičítána Radě, neboť rozhodování o sídle agentury spadá do pravomoci Unie, takže takové rozhodnutí může učinit pouze Parlament a Rada, nikoli členské státy? Takové stanovisko v podstatě zastává italská vláda a Comune di Milano ve věcech EMA. Pokud jde o Parlament, tento nezašel až tak daleko, že by tvrdil, že napadené rozhodnutí ve věci ELA bylo přičitatelné Radě z toho důvodu, že toto rozhodnutí mělo být přijato Radou. Parlament však vyhradil značnou část své argumentace zdůvodňování teze, že otázka pravomoci je relevantním faktorem, přičemž tvrdil, že napadené rozhodnutí může být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU.

3. Je-li autor znám, pak v zásadě zůstává autorem

72. Je zajisté pravda, že změna klasifikace kolektivního aktu členských států na akt Rady na základě pravomoci Unie by skýtala řadu výhod. Zaprvé by skutečně robustně chránila celistvost unijního právního řádu tím, že by zajišťovala respektování pravomocí Unie a institucionální rovnováhy v rámci Unie. Zadruhé by mohla posilovat soudní ochranu (poskytovanou unijními soudy), neboť individuální vnitrostátní soudy patrně nemají úplnou pravomoc posuzovat legalitu kolektivních rozhodnutí členských států, ačkoli mohou mít případně pravomoc posuzovat účast svých vlád na tomto kolektivním rozhodování.

73. Takové normativní upřednostnění skutečného autorství před formálním na základě pravomoci však má též významné nevýhody. A tyto nevýhody v konečném důsledku značně převažují nad potenciálními přínosy.

74. Zaprvé a především je nutno uvést, že na rozdíl od (závazné či nezávazné) povahy aktu, kdy by měl mít obsah přirozeně přednost před formou, autorství je autorství. Opět platí, že vyjma vzácných případů, kdy je autorství skutečně fakticky nejasné, lze stejný přístup jen stěží uplatnit i na případy, kdy je autorství fakticky jasné, ale je zpochybňováno jinými aktéry, a to pouze pokud jde o pravomoc. Znovu opakuji, kdyby nebylo oněch dvou židlí, tj. Rada versus členské státy, dotčený problém by vůbec nenastal. Bylo by totiž poměrně bizarní, aby se kdokoli pokoušel podat kupříkladu žalobu proti Komisi na základě tvrzení, že dotčený akt byl ve skutečnosti přijat Parlamentem.

75. Zadruhé, pokud jde konkrétně o členské státy, rozumí se samo sebou, že mimo rámec unijního práva jsou členské státy nadány suverenitou. Pravidlem tedy je, že členské státy jsou oprávněny jednat, nejsou-li omezeny konkrétním ustanovením unijního práva.

76. Zatřetí, jak by byla zjišťována pravomoc Unie v takovém kontextu, kde jsou členské státy oprávněny jednat, není-li stanoveno jinak? Předně v současné době platí, že téměř jakoukoli záležitost lze potenciálně považovat za záležitost spadající do (určitého druhu) pravomoci Unie. Pokud jde o rozsáhlé oblasti sdílených pravomocí, není vždy jednoduché v praxi určit, zda ohledně určité záležitosti Unie již uplatnila svou pravomoc, nebo zda členské státy mohou ještě stále přijímat vlastní pravidla ( 51 ). Konkrétně bylo by pro účely uplatnění pravomoci Unie nezbytné, aby Komise formálně zahájila řádný legislativní postup a dotčenou záležitost výslovně zahrnula do jeho oblasti působnosti, nebo postačí zjištění, že se daná záležitost obecně řídí unijním právem?

77. Kromě toho, není jasné, zda by se upřednostnění vycházející z pravomoci uplatnilo pouze na posuzování rozhodnutí členských států přijatých v rámci zasedání Rady, nebo i na rozhodnutí členských států přijatých mimo zasedání Rady. Mělo by být rozhodující, zda se stejných 27 osob setkalo fyzicky nebo virtuálně v Bruselu, resp. vlastně kdekoli jinde? Je rovněž obtížné říci, zda by takovéto upřednostnění mohlo fungovat pouze v kontextu rozhodnutí všech členských států, nebo též ve vztahu k rozhodnutím přijatým pouze většinou členských států, nebo dokonce jen několika členskými státy. In extremis mohlo by dokonce i rozhodnutí členských států, jež se kolektivně účastní rozhodování jiné mezinárodní organizace, podléhat přezkumu Soudního dvora podle článku 263 SFEU, pokud se jeho meritum překrývá s některou pravomocí Unie?

78. Zcela jistě netvrdím, že by tomu tak mělo být. Chci pouze naznačit, že pokud jde o použitelné kritérium, je obtížné tyto situace rozlišovat. Upřednostnění skutečného autorství před formálním vycházející z pravomoci je tudíž, přinejmenším podle mého názoru, spjato s příliš mnoha nejasnostmi, což činí jeho používání poměrně nejistým a svévolným a celkově spíše kontraproduktivním.

79. Z těchto důvodů nesdílím obecný přístup obhajovaný italskou vládou a Comune di Milano ve věcech EMA, podle kterého v podstatě platí, že s ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o umístění sídla by správně měla přijmout Unie, pak jakékoli prohlášení členských států ohledně této záležitosti automaticky představuje rozhodnutí Rady.

80. Naopak bych navrhoval, aby byla teze vyjádřená v rozsudku Parlament v. Rada omezena na mimořádné situace, v nichž byla pravomocí učinit dotčené rozhodnutí, v rámci jasně definovaného a obvykle již probíhajícího řízení, nepochybně nadána Rada v postavení unijního orgánu. Jedině v případě, kdy je v rámci takového jasně vymezeného procesního kontextu neočekávaně učiněno rozhodnutí, které je formálně vzato rozhodnutím členských států, lze skutečně uvažovat o změně klasifikace tohoto rozhodnutí, navzdory jeho formálnímu autorství, na rozhodnutí Rady, a tedy rozhodnutí, které může být předmětem přezkumu podle článku 263 SFEU. Takovéto výjimečné situace by se pak ovšem měly řídit onou podstatně úže vymezenou logikou použitelnou na situace, kdy dochází k jasnému obcházení existujících pravidel v rámci probíhajících řízení, a neměly by být považovány za existující pouze na základě skutečnosti, že dochází k překrývání pravomocí v abstraktní rovině, kde žádná řízení neprobíhají.

81. Domnívám se, že s výjimkou takovýchto výjimečných situací je formální rozhodnutí členských států jednoduše skutečným rozhodnutím členských států, které nepodléhá přezkumu Soudního dvora podle článku 263 SFEU. Pokud je formální autor znám, Soudnímu dvoru nepřísluší jej měnit. Obsah, faktické okolnosti nebo neexistence pravomoci mají být vodítkem pouze v případech, kdy existuje skutečná faktická nejistota ohledně toho, zda byl určitý akt přijat členskými státy jako takovými, nebo členskými státy jednajícími v postavení Rady. Tyto aspekty není namístě používat za okolností, kdy jde pouze o zpochybnění pravomoci jinými aktéry.

82. Z toho vyplývá, že pravomoc Soudního dvora podle článku 263 SFEU se zásadně, a nepochybně s ohledem na současné pojetí Smluv, nevztahuje na rozhodnutí přijatá zástupci členských států.

B. Působnost článku 341 SFEU

83. Podle Soudního dvora nemohou být rozhodnutí členských států přijatá v rámci Smluv na základě článku 253 SFEU předmětem žaloby na neplatnost ( 52 ). Článek 341 SFEU je formulován podobně, když se zaprvé rovněž týká rozhodnutí určených vzájemnou dohodou vlád členských států a zadruhé jsou tímto ustanovením členské státy zmocněny rozhodovat o sídle unijních orgánů. Z toho tedy logicky vyplývá, že přístup, který se použije na článek 253 SFEU, se použije i na rozhodnutí členských států správně přijatá v rámci řádně vymezené působnosti článku 341 SFEU.

84. Klíčovou otázkou však je, zda rozhodnutí o sídle agentur Unie má být učiněno členskými státy podle článku 341 SFEU. Přísluší tento typ rozhodnutí členským státům, jak tvrdí Rada, nebo přísluší unijnímu normotvůrci, a sice Parlamentu a Radě, jak tvrdí italská vláda, Comune di Milano a Komise ve věcech EMA, jakož i Parlament ve věci ELA? Pokud by platila druhá teze, jaká je potom právní povaha rozhodnutí přijímaných členskými státy, jimiž se určuje umístění sídla agentur Unie?

85. Účastníci řízení ve věci ELA se ve svých podáních obšírně věnovali otázce působnosti článku 341 SFEU a tomu, zda by mohlo být toto ustanovení platným právním základem pro přijetí napadeného rozhodnutí týkajícího se sídla ELA. Tato podání jsou sice předkládána v rámci prvního žalobního důvodu pro zrušení uvedeného Parlamentem, jejich stanoviska jsou ovšem platná i ve vztahu k otázce pravomoci Soudního dvora. Podle Soudního dvora je totiž posouzení přípustnosti návrhu na zrušení spojeno s posouzením výtek směřujících proti napadenému aktu ( 53 ).

86. Podle Parlamentu nepředstavuje článek 341 SFEU náležitý právní základ pro rozhodování o sídle agentur Unie, jelikož se toto ustanovení vztahuje pouze na orgány. Pokud by autoři Smluv měli v úmyslu zahrnout agentury do působnosti tohoto ustanovení, byli by tak učinili výslovně. Článek 341 SFEU však nebyl v tomto smyslu nikdy změněn. Ze znění protokolu č. 6 lze dovozovat, že protokol č. 6 nemohl být zamýšlen tak, aby rozšiřoval oblast působnosti tohoto ustanovení. Kromě toho nejen že je předchozí institucionální praxe pro určení působnosti článku 341 SFEU irelevantní, ale unijní normotvůrce rozhodoval o sídle svých agentur i v minulosti. Nelze tedy tvrdit, že přijetí takového rozhodnutí přísluší pouze členským státům.

87. Podle Parlamentu však unijnímu normotvůrci přísluší rozhodnutí o založení agentury, přičemž pro tyto účely se může unijní normotvůrce opírat o právní základ příslušné politiky. Nařízení 2019/1149, kterým se zřizuje ELA, bylo přijato právě na základě článků 46 a 48 SFEU. Není žádný důvod pro to, aby bylo rozhodnutí o sídle agentury vyčleněno z rozhodování o jejím vzniku a specifikace jejích úkolů, organizace a fungování. Rozhodnutí o sídle agentury by tak mělo být přijato unijním normotvůrcem, ledaže by konkrétní ustanovení Smluv stanovilo jinak. Politické a symbolické faktory sice vstupují do hry při rozhodování o geografickém umístění agentury, avšak tato záležitost není ve vztahu ke zřízení agentury, specifikaci jejích cílů, a tedy i její organizace a fungování, neobvyklá. Je tedy logické a konzistentní, aby rozhodnutí o sídle činil unijní normotvůrce. V žádném případě by politická citlivost této otázky neměla měnit pravomoci svěřené Smlouvami unijním orgánům.

88. Až na drobné odchylky se všechny členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ztotožňují s náhledem Rady, podle kterého článek 341 SFEU, vykládaný ve světle jeho účelu a kontextu, opravňuje členské státy k rozhodování o sídle agentur Unie. Je sice pravda, že po přijetí Lisabonské smlouvy nyní několik ustanovení Smluv výslovně odkazuje na orgány a na instituce a jiné subjekty Unie, nicméně tato skutečnost by neměla vést k restriktivnímu výkladu působnosti těch ustanovení, která zmiňují pouze „orgány“. Takový výklad nachází oporu i v kontextu a historickém vývoji tohoto ustanovení. Konkrétně protokol č. 6 upravuje umístění sídla dvou výborů a jedné agentury. Článek 2 rozhodnutí z Edinburghu zase potvrzuje, že sídlo budoucích unijních institucí bude určeno zástupci vlád členských států. Rovněž řada precedenčních rozhodnutí vydaných v průběhu několika desetiletí potvrzuje, že pravomoc členských států rozhodovat o sídle orgánů se vztahuje i na agentury. Restriktivní výklad článku 341 SFEU by agentury nesprávně odlišil a vyloučil je z použití závěrečných ustanovení SFEU.

89. Kromě toho se podle Rady pravomoc k rozhodnutí o sídle agentury liší od pravomoci k hmotněprávní úpravě určité oblasti. Rozhodnutí o sídle je svou povahou zásadně odlišné z důvodu politického a symbolického rozměru tohoto rozhodnutí. Rozhodnutí o sídle agentury Unie tak nemá být přijímáno cestou řádného legislativního postupu. Zahrnutí volby sídla do rámce legislativní rozpravy by mělo paradoxní a škodlivé důsledky. Geografická poloha agentury by se pak stala součástí vyjednávání a měla by dopad na podstatu pravidel politiky samotných. Kromě toho by pravidla hlasování v Parlamentu i v Radě neumožnila dosažení řádné geografické rovnováhy.

90. S názorem Rady nesouhlasím. Podle mého názoru se článek 341 SFEU na agentury nepoužije.

1. Znění

91. Znění článku 341 SFEU odkazuje na sídlo „orgánů“ bez dalšího upřesnění. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je však pojem „orgány“ definován na ústavní úrovni v článku 13 SEU, který unijní orgány specifikuje. Z této právní definice obsažené ve Smlouvách jasně vyplývá, že agentury nejsou orgány.

92. Taková jasná, právní, či dokonce ústavní definice pojmu, který má být předmětem výkladu, nebrání dodatečnému posouzení celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž je součástí. K tomu, aby soud k takové jednoznačné ústavní definici nepřihlédl, by však bylo zapotřebí velmi přesvědčivé argumentace v oblasti kontextu nebo účelu, z níž by vyplynulo, že doslovný a přirozený výklad jasně definovaného výrazu by v daném kontextu vedl ke zjevné nespravedlnosti nebo absurditě.

2. Kontext a struktura

93. Podle mého názoru však v projednávané věci žádné takové přesvědčivé argumenty o opaku předložit nelze. Kontext a struktura tohoto ustanovení naopak poskytují doslovnému výkladu článku 341 SFEU dokonce ještě další oporu.

94. Zaprvé Lisabonská smlouva změnila řadu ustanovení Smluv, čímž unijní orgány odlišila od ostatních „institucí nebo jiných subjektů Unie“. Několik ustanovení týkajících se pravomoci Soudního dvora bylo dokonce změněno tak, aby byla tato druhá kategorie subjektů do oblasti jejich působnosti jasně zahrnuta ( 54 ). Lisabonská smlouva rovněž rozšířila zákaz poskytovat úvěry uložený Evropské centrální bance (dále jen „ECB“) ( 55 ) na „orgány, instituce[…] nebo jin[é] subjekty Unie“, jakož i kontrolu nesprávného úředního postupu veřejným ochráncem práv ( 56 ). Obdobně i statut Soudního dvora Evropské unie nyní rozlišuje mezi orgány, institucemi a jinými subjekty Unie. To platí především pro články 23 a 40 statutu: zatímco orgány mohou vstoupit do řízení ve všech sporech předložených Soudnímu dvoru, instituce a jiné subjekty Unie mají toto právo, mohou-li prokázat zájem na rozhodnutí sporu.

95. V podstatě je zjevné, že Smlouvy byly v nedávné době revidovány do té míry, že lze připustit samostatnou existenci „institucí nebo jiných subjektů“ Unie, které jsou odlišné od orgánů. V takovém ústavním kontextu pojem „orgány“ jednoduše nemůže být, resp. již nemůže být vykládán extenzivně.

96. Podle Rady by ale skutečnost, že obecná a závěrečná ustanovení Smlouvy o FEU – mezi něž patří i článek 341 SFEU – nebyla změněna a odkazují pouze na „orgány“, neměla být vykládána jako vůle autorů Smluv omezit rozsah jejich působnosti. Vzhledem k tomu, že tato ustanovení mají horizontální povahu, a jsou tedy použitelná průřezově v rámci celé Smlouvy, měla by být vlastně tato obecná a závěrečná ustanovení vykládána široce.

97. S tímto názorem nesouhlasím. Neexistuje žádný systémový, inherentní důvod k tomu, aby byla obecná a závěrečná ustanovení odlišována a vykládána jinak než ostatní ustanovení Smluv. Mimoto konkrétně argumentace Rady týkající se článku 341 SFEU není příliš přesvědčivá.

98. Článek 342 SFEU, který se týká jazykového režimu unijních orgánů ( 57 ), se totiž použije pouze na orgány. Je zajisté pravda, že nařízení, jimiž se zřizují agentury, často uvádějí, že se na tyto agentury použijí ustanovení nařízení Rady č. 1 ze dne 15. dubna 1958, které určuje, jaké jazyky mají orgány používat ( 58 ). Existují však i nařízení, která rozhodnutí o interním jazykovém režimu ponechávají na správní radě agentury ( 59 ). Důležitější ale je, že jazykový režim agentury se může lišit od režimu, který platí v rámci orgánů, jak potvrdil i Soudní dvůr ( 60 ).

99. Jedinou výjimkou, která zdánlivě, přinejmenším na první pohled, podporuje argumentaci předloženou Radou, je čl. 340 druhý pododstavec SFEU. Toto ustanovení, které se týká mimosmluvní odpovědnosti Unie, bylo Soudním dvorem vyloženo v tom smyslu, že pojem „orgán“ ve smyslu tohoto ustanovení zahrnuje nejen orgány Unie uvedené v čl. 13 odst. 1 SEU, ale také všechny ostatní instituce a jiné subjekty Unie zřízené Smlouvami nebo na jejich základě, jejichž cílem je přispět k dosažení cílů Unie ( 61 ).

100. Při důkladnějším posouzení je však takový výklad odůvodněn jak zněním, tak logikou čl. 340 druhého pododstavce SFEU. Pokud jde o znění tohoto ustanovení, je v něm de facto uvedeno, že „nahradí Unie […] škody způsobené jejími orgány nebo jejími zaměstnanci při výkonu jejich funkce“. Logicky pak platí, že pokud jsou ve znění tohoto ustanovení jasně zahrnuti „zaměstnanci“, či jinými slovy individuální zmocněnci Unie, pak a fortiori musí být v tomto znění zahrnuty i všechny agentury, úřady či jiné instituce, které se nacházejí na škále mezi unijním orgánem na jedné straně a individuálním zaměstnancem Unie na straně druhé. Pokud jde o logiku tohoto ustanovení, bylo by vpravdě zvláštní vykládat toto specifické ustanovení, které nabízí důležitý individuální prostředek nápravy protiprávního jednání, kterého se mohla dopustit Unie jakožto právnická osoba, takto markantně formalistickým způsobem, který v podstatě naznačuje, že odpovědnost mohou nést pouze orgány a zaměstnanci, nikoli však agentury nebo jiné instituce, přestože jsou již jednoznačně konkludentně součástí škály zástupců Unie, o čemž svědčí onen výslovný odkaz na dva mezní body tohoto spektra.

101. Článek 340 druhý pododstavec SFEU tak nepochybně zahrnuje i agentury. Jednoduše se však jedná o velmi odlišné ustanovení, jak z hlediska jeho znění, tak z hlediska jeho logiky. S přihlédnutím k tomuto vysvětlení se nemohu přiklonit k argumentaci, podle které vzhledem k tomu, že je článek 341 SFEU ve skupině různých obecných a závěrečných ustanovení zařazen až za článkem 340 SFEU, musí být automaticky obě tato ustanovení vykládána přesně stejným způsobem bez ohledu na objektivně existující rozdíly.

102. Docházím tedy k závěru, že skutečnost, že Lisabonská smlouva nezměnila článek 341 SFEU, zatímco většina ostatních ustanovení podobné povahy byla změněna v tom smyslu, že do oblasti jejich působnosti výslovně spadají jiné „instituce nebo jiné subjekty Unie“, znamená, že lze jen stěží opomíjet ústavní definici orgánů zakotvenou v článku 13 SEU.

103. Zadruhé tento názor nachází ještě další oporu na více systémové úrovni: unijní orgány se ústavně liší od institucí a jiných subjektů Unie. Orgány jsou zřízeny samotnými Smlouvami. Plní široké ústavní funkce napříč oblastmi upravenými unijním právem, kde je Unie nadána pravomocí. Co je však nejdůležitější, jejich vznik a funkce upravují přímo samotné Smlouvy. Právní režim orgánů je tedy autonomní a nevyžaduje žádný akt sekundárního práva. Je tedy zcela logické, že ve vztahu k rozhodnutím týkajícím se jejich sídel by se použil zvláštní ústavní postup, ten, který je upraven v článku 341 SFEU. Kde jinde bychom čekali ustanovení upravující sídlo orgánu zřízeného Smlouvou, nebo alespoň postup určení umístění tohoto sídla než ve Smlouvě samotné? Stejně tak je s ohledem na historicky vysokou citlivost této záležitosti pochopitelné, že toto rozhodnutí musí být učiněno na základě konsensu členských států.

104. Naproti tomu agentury Smlouvami obvykle zřízeny nejsou. Jsou zřízeny aktem sekundárního práva, řádným legislativním postupem, provedením dané unijní politiky. Jejich úloha je do značné míry správní a jasně omezená na úzce definovaný specializovaný předmět. Právní základ vzniku těchto agentur tvoří příslušná hmotněprávní ustanovení Smluv týkající se politik ( 62 ). Z čistě ústavního hlediska zde tedy neexistuje žádná inherentní, systémová potřeba, proč by musel být proces výběru jejich sídla náhle upraven v některém z ustanovení Smluv.

105. Zatřetí v tomto ohledu rovněž nerozumím tomu, proč by bylo rozhodnutí o umístění sídla agentury pojmově otázkou odlišnou od vzniku této agentury – což je postoj, který zastává Rada a členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci. Otázka umístění sídla je podle mého názoru součástí organizace dané agentury, která se řídí příslušným právním nástrojem, jímž byla tato agentura zřízena. Nenacházím žádný jasný strukturální argument, proč by se zaprvé rozhodnutí o sídle řídilo jiným právním režimem než rozhodnutí o zřízení této agentury a zadruhé proč by se proces přijetí prvního uvedeného rozhodnutí řídil stejným právním vzorcem, jaký platí pro orgány, tedy prostřednictvím článku 341 SFEU.

106. Rada tvrdí, že rozhodnutí o sídle agentury je rozhodnutím politickým. Přirozeně nepopírám, že takové rozhodnutí skutečně politický rozměr má. Není však jasné, proč by, jak z uvedeného implicitně vyplývá, nebyl schopen takové rozhodnutí přijmout Parlament, který zastupuje evropské občany, ani proč by o této záležitosti nemohla rozhodnout samotná Rada, jakožto unijní orgán sdružující společně zástupce členských států na ministerské úrovni. Obecně považuji argumentaci, podle které Parlament není vhodný k přijímání politických rozhodnutí, za argumentaci, která je z hlediska přirozené logiky přinejmenším sporná ( 63 ).

107. V každém případě lze rozhodnutí o umístění sídla agentury stěží považovat za rozhodnutí čistě politické, přinejmenším mají-li být kritéria uvedená v obou věcech projednávaných v původním řízení považována za věrohodná. Příslušná pravidla výběru stanoví několik kritérií, která jsou všechna spíše technické povahy, a sice datum, kdy může být agentura na daném místě zřízena; dostupnost daného místa; existenci přiměřených vzdělávacích zařízení pro děti zaměstnanců agentury a odpovídající přístup na trh práce; jakož i sociální zabezpečení a zdravotní péči pro děti a manžele či manželky ( 64 ). Geografická rovnováha je patrně jediným kritériem převážně politické povahy.

108. Z toho tedy vyplývá, že rozhodnutí o sídle agentur Unie může s ohledem na jejich smíšenou povahu bez problémů činit Parlament a Rada v rámci řádného legislativního postupu zahájeného na návrh Komise.

3. Minulost

109. Pokud jde o argumentaci uplatňovanou Radou ve vztahu k legislativní historii článku 341 SFEU, dopadu protokolu č. 6 a rozhodnutí z Edinburghu, jakož i dřívější institucionální praxi, žádný z těchto argumentů nepovažuji za dostatečně přesvědčivý, aby zvrátil výklad, který vyplývá již ze samotného znění, ale i z kontextu a struktury článku 341 SFEU.

110. Zaprvé, pokud jde o legislativní historii článku 341 SFEU, obsah tohoto ustanovení je stále stejný již od roku 1951 ( 65 ). Jediný rozdíl spočívá v tom, že obrat „orgány Společenství“ byl nahrazen obratem „orgány Unie“. Podstatné je, že Lisabonská smlouva nezměnila toto ustanovení výslovně tak, aby zahrnovalo instituce a jiné subjekty Unie ( 66 ).

111. Zadruhé Rada, a ve věci ELA konkrétně lucemburská vláda, se na podporu teze, podle níž mají být agentury zahrnuty do působnosti článku 341 SFEU, ve značném rozsahu odvolávaly na protokol č. 6 a na rozhodnutí z Edinburghu přijaté v rámci zasedání Evropské rady v roce 1992.

112. Pokud jde o protokol č. 6, je pravda, že neupravuje pouze sídlo orgánů, ale i sídlo dvou výborů a jedné agentury, a sice Europolu. Je tedy zřejmé, že sídlo těchto institucí je upraveno primárním právem. Protokol č. 6 však v žádném ustanovení nestanoví, že sídla všech (možných budoucích) agentur mají být určována členskými státy na základě článku 341 SFEU, právě naopak. Přijetím zvláštního protokolu (tedy změnou Smluv využitím tam upravených postupů pro přijímání změn) členské státy jasně usoudily, že jejich kolektivní rozhodnutí musí být zakotveno ve Smlouvách, aby vyvolávalo právní účinky z hlediska unijního práva.

113. Pokud jde o rozhodnutí z Edinburghu, článek 2 tohoto rozhodnutí stanoví: „Sídlo jiných institucí a útvarů, které již jsou nebo budou zřízeny, bude určeno vzájemnou dohodou mezi zástupci vlád členských států na příštím zasedání Evropské rady s přihlédnutím k výhodám, které dotyčným členským státům přinášejí výše uvedená ustanovení, přičemž se dá přednost těm členským státům, v nichž v současnosti nesídlí orgány Společenství.“ ( 67 ) Z tohoto prohlášení vyplývá, že si zástupci vlád členských států přáli vyhradit si rozhodování o sídlech agentur (jakožto „jiných institucí a útvarů“) ve stejném rozsahu, jak jsou článkem 341 SFEU výslovně a jasně zmocněni rozhodovat o sídlech orgánů.

114. Ve světle článku 2 rozhodnutí z Edinburghu tedy souhlasím s tím, že hlavy států a předsedové vlád patrně skutečně mohli zvažovat rozšíření působnosti článku 341 SFEU na agentury. Ostatně by patrně bylo možno říci, že přijetím tohoto článku vlastně autoři tohoto ustanovení připustili, že článek 341 SFEU agentury nezahrnuje (pokud by je zahrnoval, proč by bylo nutné koncipovat v tomto smyslu zvláštní protokol?).

115. Nesouhlasím však s tím, jaké právní důsledky je nutno vyvozovat z článku 2 rozhodnutí z Edinburghu. Podle mého názoru má toto konkrétní ustanovení povahu mezinárodní dohody mezi členskými státy. S ohledem na skutečnost, že toto rozhodnutí bylo přijato mimo rámec postupů pro přijímání změn zakotvených v článku 48 SEU, nelze je akceptovat jako platný způsob změny článku 341 SFEU. Nevyvolává tedy závazné právní účinky v rámci právního řádu Unie (což nevylučuje, aby takové účinky vyvolávalo podle mezinárodního práva).

116. Pro upřesnění, rozhodnutí zástupců členských států, jako je rozhodnutí z Edinburghu, které nebylo přijato na základě ustanovení unijního práva, má v unijním právu právní sílu pouze v rozsahu, v jakém byl jeho obsah unijním právem formálně převzat v souladu s postupy zakotvenými v unijním právu ( 68 ). V minulosti mělo toto „začlenění“ obvykle podobu přijetí protokolu, o čemž svědčí zejména protokol č. 22 o postavení Dánska v návaznosti na prvotní odmítnutí tohoto členského státu ratifikovat Maastrichtskou smlouvu ( 69 ) nebo protokol o obavách irského lidu týkajících se Lisabonské smlouvy ( 70 ).

117. Pokud jde o rozhodnutí z Edinburghu, byl prostřednictvím protokolu č. 6 začleněn pouze článek 1 tohoto rozhodnutí, čímž se stal unijním právem v roce 1999, kdy vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva, k níž byl tento nový protokol připojen. Pokud jde o článek 2, pak pokud je mi známo, nebyl tento článek nikdy začleněn do žádného formálního nástroje unijního práva, dokonce ani (výkladového) prohlášení. Není tak součástí ani primárního práva ani práva sekundárního ( 71 ).

118. Z toho vyplývá, že podle unijního práva lze článku 2 rozhodnutí z Edinburghu připisovat nanejvýš politickou hodnotu, rozhodně však ne právní sílu. Nanejvýš by mohl být brán v úvahu jako nástroj výkladu Smluv ( 72 ).

119. V každém případě je nutno mít na paměti, že autoři rozhodnutí z Edinburghu neučinili článek 2 rozhodnutí z Edinburghu součástí primárního práva. Uplatnění tohoto ustanovení jako výkladového vodítka tedy nemůže žádným způsobem kolidovat se zněním, kontextem, strukturou a účelem článku 341 SFEU.

120. Zatřetí se Rada ve velké míře dovolává předchozí institucionální praxe, pokud jde o rozhodnutí o sídlech agentur, a to na podporu tvrzení, že taková rozhodnutí byla často přijímána rozhodnutím zástupců členských států na základě článku 341 SFEU. V kostce lze říci, že podle názoru Rady skutečnost, že v průběhu posledních desetiletí se vytvořila určitá institucionální praxe, nejen že potvrzuje, že článek 341 SFEU zahrnuje i agentury, ale odůvodňuje tuto praxi i dnes a zjevně ji činí trvalou i do budoucna.

121. S tím nesouhlasím. Na jedné straně nemohu tento postoj jednoduše přijmout na výlučně faktické a empirické úrovni. Vzhledem ke všem informacím, které byly Soudnímu dvoru předestřeny v rámci řízení v projednávaných věcech, lze říci, že existuje celá řada různých způsobů, jimiž byla rozhodnutí o sídlech agentur nebo institucí Unie přijímána.

122. Je jistě pravda, že v případě řady agentur bylo rozhodnutí o umístění jejich sídla v minulosti přijato členskými státy, nikoli unijním nařízením, jímž byla daná agentura zřízena. Tak tomu bylo zejména v roce 1993 v případě devíti agentur, mezi nimi i předchůdkyně EMA ( 73 ), v roce 2004 v případě dalších devíti agentur a subjektů ( 74 ), v roce 2009 v případě Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů ( 75 ), a nejnověji v případě ELA a Evropského průmyslového, technologického a výzkumného centra pro kybernetickou bezpečnost ( 76 ). Je nutno podotknout, že v případě některých z těchto agentur bylo jejich sídlo následně zmíněno v nařízení, jímž byly zřízeny ( 77 ).

123. V minulosti však rovněž existovala taková praxe, kdy o sídle agentur rozhodoval unijní normotvůrce, a sice nejprve Rada jednající samostatně a posléze, jak se vyvíjel ústavní rámec Unie, Parlament a Rada. Tak tomu bylo zejména v případě úplně prvních agentur Unie v sedmdesátých letech minulého století, a sice agentur Cedefop ( 78 ) a Eurofound ( 79 ). Později to platilo i pro agenturu Frontex ( 80 ), Evropskou agenturu pro kontrolu rybolovu ( 81 ) a v nedávné době pro ony tři agentury zřízené v důsledku světové finanční krize (Evropský orgán pro bankovnictví, Evropský orgán pro cenné papíry a trhy a Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění) ( 82 ). Totéž platí pro agentury spadající do rámce společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), o jejichž sídle rozhoduje Rada (samotně), nikoli členské státy ( 83 ).

124. Kromě těchto dvou způsobů existují i jiné méně používané způsoby rozhodování o sídle agentury Unie. Tak tomu bylo například v případě agentury CEPOL, kde bylo ve skutečnosti dané rozhodnutí poněkud neobvykle přijato několika aktéry, kteří se postupem času měnili ( 84 ).

125. Je zjevné, že způsob, jakým byla rozhodnutí o sídlech agentur vydávána, se v průběhu posledních desetiletí měnil. Je nemožné jasně identifikovat jednu jedinou institucionální praxi. Ona institucionální praxe se totiž již od okamžiku založení prvních agentur neustále vyvíjela.

126. Na druhé straně v každém případě platí, že i kdyby bylo možné identifikovat jednu jedinou soudržnou praxi používanou v průběhu uplynulých let, quod non, otázka zní, jakou trvající normativní relevanci takové zjištění má pro projednávanou věc?

127. V tomto bodě jsem nucen s Radou nesouhlasit. Podle mého názoru platí, že v Unii založené na právním státě je rozhodující současný ústavní rámec, nikoli minulá praxe. Jsem přesvědčen o tom, že unijní normotvůrce je vázán povinností udržovat právní úpravu relevantní a přiměřeně aktuální, reagující na sociální a společenský vývoj ( 85 ). Něco úplně jiného ale je, pokud je předkládáno tvrzení, podle něhož je v podstatě nutno současnou ústavu vykládat, resp. její výklad změnit tak, aby byla zohledněna a prodloužena nějaká minulá praxe, bez ohledu na změněné ústavní prostředí. Jednoduše řečeno, současná ústava se nemá přizpůsobovat minulé praxi, právě naopak: současná a budoucí praxe se musí přizpůsobit stávajícímu ústavnímu rámci.

128. To však právě vyvolává následující otázku: jaký je současný účel článku 341 SFEU? Touto problematikou se budu zabývat nyní.

4. (Aktuální) účel

129. Podle Rady by takový výklad článku 341 SFEU, který by agentury z jeho působnosti vylučoval, zbavil toto ustanovení veškerého užitečného účinku (effet utile). Sídlo orgánů samotných již bylo určeno primárním právem. Nelze mít za to, že by se zbývající užitečný účinek článku 341 SFEU týkal i rozhodnutí o změně sídla těchto orgánů, neboť podle Rady by taková rozhodnutí měla být přijímána na základě postupů pro přijímání změn zakotvených v článku 48 SEU, nikoli na základě článku 341 SFEU.

130. Já se domnívám, že pokud z projednávané věci něco jasně plyne, je to skutečnost, že argumentace týkající se užitečného účinku, a jakákoli jiná teleologicky zaměřená argumentace v právu obecně, může být problematická. Důvodem je skutečnost, že takováto argumentace může v projednávané věci, jakož i obecně, vést tam, kam si argumentující přeje, aby vedla, a to podle účelu, pro který se argumentující rozhodne.

131. Účel nebo přidaná hodnota článku 341 SFEU dnes jednoduše závisí na zájmu, cíli nebo hodnotě, které se rozhodneme tomuto ustanovení přičítat. Článek 341 SFEU nemá sám o sobě, je-li toto ustanovení vykládáno samostatně, žádný zřejmý užitečný účinek. Tento zájem či hodnota musí přijít odjinud. Jak ostatně ukazují různé postoje účastníků řízení v projednávané věci, podle konkrétní zvolené hodnoty pak může výsledek vést vzájemně zcela opačnými směry.

132. Zaprvé, pokud by byla přikládána důležitost politickému rozměru rozhodnutí o sídlech obecně, jak zdůraznila Rada, a pokud by bylo třeba mít za to, že takové rozhodnutí mohou učinit pouze členské státy ( 86 ), mohl by být článek 341 SFEU skutečně vykládán extenzivně. V tomto ohledu by účelem, který by měl být do tohoto ustanovení vložen, vlastně byla ochrana rozhodovacích pravomocí členských států (účel č. 1).

133. Zadruhé, restriktivnější výklad zastávaný Parlamentem ve věci ELA by byl nezbytný pro účely posílení úlohy Parlamentu (a unijních orgánů) a z toho důvodu, že rozhodnutí o sídle agentury představuje nezbytnou součást obecného rozhodnutí o zřízení agentury za účelem dohledu nad prováděním politik Unie. V takovém případě by byla tímto účelem ochrana úlohy Parlamentu, případně i jiných unijních orgánů (účel č. 2).

134. Zatřetí a v návaznosti na předchozí bod, nicméně vyjádřeno poněkud systémověji, je zde snaha o zachování (vnitřní) integrity unijního právního řádu. Rozhodnutím, která by měla být přijímána v zájmu a jménem Unie, by nemělo být umožněno z tohoto systému vystoupit a být v podstatě delegována mimo tento systém, aby byl následně výsledek, jehož bude mimo tento systém dosaženo, do tohoto systému opětovně začleňován. Právě tento účel odůvodňuje takový výklad článku 341 SFEU, podle kterého toto ustanovení agentury nezahrnuje (účel č. 3).

135. Začtvrté, článek 341 SFEU podle všeho vyžaduje jednomyslnost. Pokud je cílem, který tento výklad sleduje, zachování, či dokonce větší schůdnost rozhodovacích postupů Unie, mohlo by být dosažení jednomyslnosti mezi členskými státy obtížnější než v situaci, kdy by titíž zástupci při rozhodování zasedali jako Rada a byli v rámci tohoto rozhodování povinni splňovat (méně přísné) požadavky. To by opět odůvodňovalo zachování co možná nejrestriktivnějšího výkladu článku 341 SFEU (účel č. 4).

136. A konečně zapáté účelem výkladu článku 341 SFEU by (rovněž) mohlo být prosazování zásad Unie založené na právním státě, kde „[s]amotná existence účinného soudního přezkumu sloužícího k zajištění dodržování ustanovení unijního práva je přitom inherentní existenci právního státu“ ( 87 ). Pokud by tomu tak ovšem bylo, jak v podstatě uvedla italská vláda na jednání, pak musí být článek 341 SFEU vykládán způsobem, který je co možná nejvíce restriktivní, a to z důvodu z toho plynoucí nemožnosti soudního přezkumu, přinejmenším u Soudního dvora, která vychází z jeho použitelnosti (účel č. 5).

137. Nedomnívám se, že by bylo obecně, ale i v konkrétních situacích, jako je situace, jež nastala v projednávané věci, moudré, aby si soud, včetně Soudního dvora, libovolně mezi těmito jednotlivými účely vybíral. Naopak správné je nepřekračovat meze onoho poměrně jasného znění a struktury Smluv. Pokud by však skutečně měl být jeden účel upřednostněn před ostatními, z pohledu unijních soudů by to logicky musel být účel spočívající v nutnosti zachovat integritu a funkci systému Unie jako takového.

138. Zadruhé, ať je tomu jakkoli, musím připustit, že argumentaci Rady týkající se užitečného účinku nepovažuji za přesvědčivou. Na jedné straně je zajisté pravda, že sídla unijních orgánů již byla určena. Do určité míry tak článek 341 SFEU značně vyčerpal svůj potenciál. Tento výsledek byl však již inherentní součástí jeho předmětu. Na druhé straně skutečnost, že agentury nelze výkladem zařazovat do oblasti působnosti článku 341 SFEU, neodnímá tomuto ustanovení možnost jeho uplatnění. Článek 341 SFEU jednoznačně zahrnuje orgány, přičemž zajišťuje, aby toto ustanovení bylo v tomto ohledu i nadále funkční a stále relevantní. Toto ustanovení skutečně zůstává i nadále v platnosti a případně použitelné na rozhodnutí o sídle nějakého nového orgánu ( 88 ), a především na rozhodnutí o změně sídla stávajícího orgánu ( 89 ). Nelze tedy tvrdit, že by se článek 341 SFEU stal zcela bezobsažným, pokud by se mělo za to, že do jeho působnosti nespadají instituce a jiné subjekty Unie. V každém případě skutečnost, že je působnost článku 341 SFEU v současné době patrně dosti omezená, nepředstavuje platný důvod pro účelové rozšiřování této působnosti v rozporu se zněním tohoto ustanovení.

139. A konečně zatřetí stále považuji za matoucí obecný argument Rady, podle kterého článek 341 SFEU musí zahrnovat agentury, jelikož rozhodnutí o jejich sídlech jsou politicky citlivá, přičemž z tohoto důvodu musí být zachována jednomyslnost členských států požadovaná článkem 341 SFEU.

140. Současně lze však podle všeho říci, že právě tento požadavek v obou věcech v původním řízení zjevně chyběl. Důkladným posouzením napadených rozhodnutí v projednávaných věcech lze dospět k závěru, že žádné z nich nemělo být podřízeno režimu jednomyslnosti. Oba soubory pravidel výběru totiž předvídaly, že rozhodnutí o sídle EMA a rozhodnutí o sídle ELA budou podléhat schválení prostou většinou hlasů.

141. De facto pokud jde o EMA, italská vláda na jednání uvedla, že rozhodnutí o sídle nebylo přijato vzájemnou dohodou všech členských států. Italská vláda opakovaně zdůrazňovala, že s tímto rozhodnutím nikdy nesouhlasila.

142. Právě na tomto místě se nesoulad mezi proklamovaným systémovým účelem, který hájí Rada, a skutečností stává příliš zřetelným na to, aby bylo možno jej ignorovat. Rada opakovaně uváděla, že Soudní dvůr by měl článek 341 SFEU vykládat extenzivně, tak aby zahrnoval agentury, aby byla zachována zvláštní politická povaha rozhodování vyžadujícího jednomyslnost. Poté se však Rada právě od tohoto postupu odchýlila, kdykoli to bylo možné, a využívala místo toho režimu rozhodování prostou většinou hlasů.

143. Ze všech těchto důvodů mám za to, že se rozhodnutí o sídlech agentur a jiných institucí nebo subjektů Unie neřídí článkem 341 SFEU.

C. Právní povaha napadených rozhodnutí

144. Pokud jde o napadená rozhodnutí, lze podle všeho říci, že se nejedná o zastřená rozhodnutí Rady. Jedná se o skutečná rozhodnutí členských států, ve vztahu k nimž tedy Soudní dvůr není nadán pravomocí na základě článku 263 SFEU (A). Jakožto rozhodnutí členských států přijatá mimo rámec Smluv jsou však tato rozhodnutí zbavena veškerých závazných právních účinků v rámci unijního právního řádu (B).

1. Zastřená rozhodnutí Rady?

145. Ve věcech EMA italská vláda tvrdí, že s ohledem na obsah napadeného rozhodnutí a okolnosti jeho přijetí bylo toto rozhodnutí přijato Radou. Zaprvé specifické podmínky, za kterých bylo napadené rozhodnutí přijato, prokazují, že se jedná o rozhodnutí Rady, neboť bylo učiněno v prostorách Rady a opíralo se o její institucionální struktury, a sice její předsednictví, její generální sekretariát, její právní službu a Coreper. Dále se několik unijních orgánů, zejména Evropská rada a Komise, zúčastnilo procesu výběru nového sídla EMA. Kromě toho bylo toto rozhodnutí ve skutečnosti přijato v souladu s pravidlem většinového hlasování. Tento přístup je typický pro rozhodovací proces Rady a zřetelně odlišný od mezivládního rozhodnutí členských států jednajících společně, neboť takováto rozhodnutí jsou přijímána jednomyslně nebo konsensem („vzájemná dohoda“).

146. Zadruhé italská vláda se domnívá, že rozhodnutí o sídle agentur Unie nepochybně spadá do výlučné pravomoci Unie, jak vyplývá zejména z návrhu Komise, kterým se mění nařízení č. 726/2004. Takovou pravomoc nelze vykonávat aktem členských států. Závěr, že Soudní dvůr není nadán pravomocí, by znamenal vynětí rozhodnutí Rady z přezkumu unijními soudy pokaždé, když se budou členské státy domnívat, že otázky týkající se postupů a pravomocí Unie jsou ve skutečnosti „mezivládní“. Napadené rozhodnutí by tedy mělo být považováno za rozhodnutí Rady.

147. Pokud jde o Radu, ta trvá na tom, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím, které bylo přijato zástupci členských států. Toto rozhodnutí bylo přijato za účelem změny rozhodnutí zástupců členských států ze dne 29. října 1993, kterým bylo vybráno umístění předchozího sídla EMA. Obecně platí, že rozhodnutí o sídlech agentur Unie nespadají do pravomoci Unie, a tudíž ani do rámce řádného legislativního postupu.

148. Ve věci ELA je podle Parlamentu autorem daného rozhodnutí Rada. Toto rozhodnutí bylo podepsáno předsedou Rady. Rozhodovací proces předcházející přijetí uvedeného aktu vycházel ze správních struktur Rady, včetně Coreper.

149. Rada má za to, a tuto tezi podpořily v podstatě všechny členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, že se jedná o rozhodnutí členských států, které bylo přijato na základě článku 341 SFEU. Skutečnost, že rozhodování se odehrálo v prostorách Rady za součinnosti generálního sekretariátu Rady, který je pověřen poskytováním správní podpory mezivládnímu opatření, a že se provádění napadeného rozhodnutí účastnil unijní orgán, nemění ničeho na závěru, že napadené rozhodnutí je svou povahou aktem členských států. Ačkoli Rada se dne 13. června 2019 rovněž sešla, jednalo se o dvě odlišná zasedání, která byla organizována na základě odlišných postupů na právní, protokolární i organizační úrovni. Pokud jde o podpis napadeného rozhodnutí předsedou Rady, zástupci vlád členských států údajně pověřili Rumunsko (jakožto členský stát, který v té době Radě předsedal), aby zajistilo řádné fungování rozhodovacího procesu.

150. Podle mého názoru nelze žádné z napadených rozhodnutí přičítat Radě.

151. Zaprvé, jak je vysvětleno výše ( 90 ), obsah a okolnosti přijetí aktu mohou poskytnout určité vodítko potřebné ke zjištění, kdo je formálním autorem tohoto aktu, je-li tento autor neznámý. V projednávaných věcech je však zřejmé, že napadená rozhodnutí jsou oficiálně rozhodnutími členských států. Argumentace žalobců v obou věcech je opět spíše normativní: podle jejich názoru měla být daná rozhodnutí správně přijata Radou, nikoli členskými státy.

152. Pokud jde o faktickou úroveň v projednávaných věcech, v případě ELA je napadené rozhodnutí formálním rozhodnutím zástupců členských států, které bylo jako takové zveřejněno v Úředním věstníku ( 91 ). Připouštím, že sama okolnost, že napadené rozhodnutí bylo ve skutečnosti zveřejněno v řadě L Úředního věstníku, je do určité míry problematická ( 92 ). Současně je však nutno dodat, že tyto problémy se netýkají hodnověrnosti. Úřední věstník, který jednoznačně uvádí „rozhodnutí členských států“ v horní části dokumentu, jistě nepředstavuje pouhou komplikovanou tiskovou zprávu zveřejněnou někde v online prostoru, kde skutečně lze mít pochybnosti o tom, o čem přesně tato tisková zpráva je.

153. Obdobně nepovažuji za nikterak rozhodující faktor, že byl tento dokument formálně podepsán předsedou Rady. Samozřejmě opakuji, že z formálního hlediska by patrně dávalo smysl, aby bylo takové rozhodnutí podepsáno všemi zástupci členských států. Podepsání napadeného rozhodnutí předsedou Rady je však podle všeho v souladu s koordinační úlohou, která mu byla svěřena hlavami států a předsedy vlád v pravidlech výběru. Navíc, jak v podstatě uvedla Rada na jednání, souhlasím s tím, že z praktického hlediska dává smysl, je-li úloha „notáře“ ve vztahu k takovým druhům kolektivních rozhodnutí svěřena téže zemi, která v okamžiku tohoto rozhodování předsedá Evropské unii.

154. Pokud jde o napadené rozhodnutí ve věcech EMA, bylo toto rozhodnutí oznámeno v zápise ze zasedání Rady a bylo zveřejněno v tiskové zprávě ( 93 ). Nestalo se formálním rozhodnutím zástupců členských států zveřejněným v Úředním věstníku. Nicméně i navzdory neexistenci takovéto formalizace samotného napadeného rozhodnutí je stále jasně uvedeno, že toto rozhodnutí je rozhodnutím členských států. Zápis ze zasedání i tisková zpráva jednoznačně uvádějí, že toto rozhodnutí bylo přijato zástupci členských států.

155. Mimoto je skutečnost, že toto rozhodnutí nelze přičítat Radě, dále potvrzena i pozdějším přijetím nařízení 2018/1718. Existence tohoto nařízení prokazuje, že v souladu s pravidly výběru ( 94 ) byli skutečným autorem napadeného rozhodnutí zástupci členských států. Teprve následně se do řádného legislativního postupu zapojila Rada jako taková spolu s Parlamentem, aby do zakládajícího nařízení EMA vložila zmínku o novém sídle, která by odrážela hlasování členských států.

156. Dále, ať již jde o sídlo ELA, nebo o sídlo EMA, účast jiných orgánů na rozhodování – zejména Komise prostřednictvím jejího hodnocení nabídek a Rady prostřednictvím jejího předsednictva, generálního sekretariátu a obecně jejích prostor – může jen těžko vést k závěru, že napadená rozhodnutí jsou ve skutečnosti rozhodnutími Rady. Opět je nutno připomenout, že vzhledem ke dvojí povaze Rady a členských států jako jejích členů lze tuto logiku („cokoli se stane v budově Rady, je Radou“), která by případně mohla fungovat ve vztahu k jiným unijním orgánům („cokoli se stane v budovách Komise, je Komisí“), jen stěží rozšířit na tuto konkrétní entitu ( 95 ).

157. Kromě toho podle ustálené judikatury skutečně platí, že v oblastech, které nespadají do výlučné pravomoci Unie, jsou členské státy oprávněny svěřit mimo rámec Unie orgánům takové úkoly, jako je koordinace společného postupu členských států, pokud tyto úkoly nezasahují do působnosti, kterou Smlouvy svěřují těmto orgánům ( 96 ).

158. Zadruhé, jak je vysvětleno výše, zřízení agentur spadá do pravomoci Unie a rozhodování o něm se obvykle provádí řádným legislativním postupem. Totéž by mělo platit pro sídla agentur jakožto součást „balíčku opatření souvisejících se zřízením“ ( 97 ). Logicky by pak tedy měla být takováto rozhodnutí přijímána Parlamentem a Radou, nikoli členskými státy.

159. Pravomoc Unie v této záležitosti se však týká pouze závazného výběru sídla agentury z hlediska unijního práva. Jen stěží lze totéž uplatnit na opatření, které je ze své povahy dle unijního práva nezávazným politickým prohlášením v tom smyslu, že byla zřízena nová agentura Unie, přičemž je v tomto prohlášení rovněž zmíněno, kde by mělo být ideálně umístěno její sídlo.

160. Navíc, a to je možná podstatně důležitější, s ohledem na minulé a současné výkyvy, jimž podléhá otázka pravomoci k rozhodování o sídlech agentur ( 98 ), jsou projednávané věci značně vzdáleny jakékoli logice, která by, přinejmenším podle mého názoru, mohla výjimečně odůvodnit ex post facto„změnu klasifikace“ autorství aktu Soudním dvorem ( 99 ).

161. Předchozí institucionální praxe v otázkách sídel agentur svědčí o přetrvávajících neshodách mezi relevantními aktéry ohledně použitelného práva. V roce 2012 byly totiž Parlament, Rada a Komise toho názoru, že „politické rozhodnutí o sídle agentury [je] přijaté vzájemnou dohodou zástupců členských států zasedajících na úrovni hlav států nebo předsedů vlád nebo Radou“ ( 100 ). V roce 2017 Komise v souvislosti s budoucím sídlem EMA uvedla, že „[o]tázka umístění sídla agentury spadá do výlučné pravomoci Unie“ ( 101 ). V roce 2018 odstranily Parlament a Rada ustanovení týkající se umístění sídla ELA z návrhu zakládajícího nařízení ( 102 ), čímž toto rozhodnutí zdánlivě ponechaly na zástupcích členských států. V roce 2019 Komise ve zprávě vyžádané Radou v návaznosti na žádost Parlamentu o změnu postupu týkajícího se umístění sídel agentur nakonec dospěla k závěru, když poukázala na skutečnost, že od roku 2012 je výběr tohoto umístění prováděn nejrůznějšími způsoby, že „zásady společného přístupu skýtají dobrý rámec pro rozhodování o sídlech agentur i pro zajištění reakce hostitelských členských států na specifické potřeby agentur“ ( 103 ).

162. V tomto kontextu, jakož i s ohledem na skutečnost, že za současného stavu ústavního rámce Unie má být rozhodnutí o sídlech agentur správně přijímáno unijními orgány, nikoli členskými státy, by snad bylo možno předchozí praxi členských států, které samy rozhodovaly o sídlech agentur, a to i poté, co došlo ke změně ústavního rámce Lisabonskou smlouvou, považovat za poněkud praeter legem, nikoli však zjevně contra legem ( 104 ).

163. Považuji tedy za nemožné přičítat (nově) ex post facto napadená rozhodnutí Radě. Jedná se o kolektivní rozhodnutí zástupců členských států, která nespadají do pravomoci Soudního dvora na základě článku 263 SFEU.

2. Právní účinky napadených rozhodnutí podle unijního práva

164. Posledně uvedený závěr je však nutno doplnit o poměrně důležitou vysvětlivku, která vychází přímo z oblasti působnosti článku 341 SFEU, jak je uvedeno výše. Napadená rozhodnutí jsou rozhodnutími členských států. Nelze je však považovat za rozhodnutí přijatá na základě článku 341 SFEU, neboť toto ustanovení nezmocňuje členské státy k rozhodování o sídlech agentur. Z toho vyplývá, že napadená rozhodnutí jsou rozhodnutími členských států přijatými mimo rámec Smluv.

165. Je pravda, že ve vztahu k podobným rozhodnutím členských států přijatým na základě článku 253 SFEU rozhodl Soudní dvůr, že je „bezvýznamné, [zda] zástupci vlád členských států jednali v rámci Smluv nebo jiných právních zdrojů, jako je mezinárodní právo“ ( 105 ). Nebudu se pouštět do diskuse o tom, zda je tato okolnost pro účely pravomoci Soudního dvora na základě článku 263 SFEU skutečně zcela irelevantní, o čemž silně pochybuji. Posouzení této otázky však není relevantní pro účely projednávaných věcí, jelikož dotčená rozhodnutí členských států nejsou Smlouvami upravena.

166. Považuji však za zřejmé, že pro účely určení, zda určité rozhodnutí členských států vyvolává závazné právní účinky podle unijního práva, je nutno rozlišovat jednání členských států v rámci Smluv a jednání členských států mimo rámec Smluv. Pokud je určité rozhodnutí členských států upraveno Smlouvami, pak podle Smluv nepochybně vyvolává závazné právní účinky podle unijního práva. Naproti tomu, jak správně uvedla Komise i Parlament ve věcech EMA, rozhodnutí členských států v záležitosti, v níž Smlouvy jednání členských států neupravují, postrádá veškeré závazné právní účinky podle unijního práva, nedojde-li nějakým způsobem k jeho začlenění do unijního právního řádu.

167. Podobně jako v situaci, která se týká rozhodnutí z Edinburghu a je vysvětlena výše, rozhodnutí zástupců členských států, která nejsou přijata na základě ustanovení unijního práva, nejsou součástí unijního práva. V unijním právním řádu nemají žádné závazné právní účinky. Aby mohly vyvolávat závazné právní účinky v unijním právním řádu, musí být jejich obsah začleněn do unijního práva v souladu s postupy upravenými unijním právem ( 106 ).

168. Stejná logika se přirozeně použije i na napadená rozhodnutí. S ohledem na skutečnost, že tato rozhodnutí nejsou unijním právem stanovena, ani v něm nejsou upravena, ať již článkem 341 SFEU nebo jakýmkoli jiným ustanovením unijního práva, nemají podle unijního práva žádné závazné právní účinky. Zůstávají takříkajíc ante portas unijního právního řádu. To zajisté neznamená, že takové rozhodnutí členských států nebude potenciálně vyvolávat závazné právní účinky podle mezinárodního práva. Členské státy, které toto rozhodnutí učinily, tak sice mohou být vůči sobě vázány na základě mezinárodního práva, nicméně členské státy, které s tímto rozhodnutím nesouhlasily, ani unijní orgány napadenými rozhodnutími z hlediska unijního práva vázány nejsou.

169. Připouštím, že nelze popřít, že napadená rozhodnutí mají určitý politický význam, jelikož dávají politický podnět k dalšímu právnímu jednání v rámci unijního právního řádu. Zejména by bylo možno rebus sic stantibus očekávat, že postoj vyjádřený v těchto rozhodnutích členskými státy bude v budoucnu rovněž postojem Rady. Rada sama však nebude těmito rozhodnutími právně vázána, až se bude později účastnit řádného legislativního postupu. Může změnit názor v závislosti na vývoji situace. Určité prvky institucionální koncepce nové agentury mohou být předmětem politického obchodování v rámci legislativního procesu.

170. Napadená rozhodnutí mohou v unijním právním řádu vyvolávat závazné právní účinky pouze v případě, že se nějakým způsobem stanou součástí unijního práva. Zejména (nezávazný) obsah takových rozhodnutí může být v konečném důsledku začleněn cestou unijního legislativního procesu do (závazných) aktů sekundárního práva. Takové „začleňovací“ opatření by ovšem následně mohlo být předmětem žaloby na neplatnost, pokud budou splněny podmínky podle článku 263 SFEU.

171. Příkladem druhé z těchto situací je zpochybnění nařízení 2018/1718, které převzalo obsah napadeného rozhodnutí ve věcech EMA, uplatněné v souběžných řízeních Comune di Milano a Italskou republikou ( 107 ). „Začleňovací“ unijní opatření však poté nemůže být z důvodu neexistence závazných právních účinků rozhodnutí členských států považováno za pouhé potvrzující opatření. Ze stejného důvodu nelze rozhodnutí členských států považovat ve vztahu k začleňovacímu unijnímu opatření za přípravný akt. Závazným, a tudíž potenciálně přezkoumatelným aktem podle unijního práva je tedy právě druhý zmíněný akt.

172. Pokud jde o druhou situaci, kdy obsah rozhodnutí členských států nebyl vložen do zakládajícího aktu ani žádného jiného relevantního a závazného unijního aktu, neexistuje žádná možnost uplatnění článku 263 SFEU v jakékoli (pozdější) fázi. I v takovém případě však rozhodnutí členských států i nadále postrádá závazné právní účinky podle unijního práva. Pokud jde tedy o ELA, platí, že pokud zmínka o sídle nebyla začleněna do aktu unijního práva, nemůže rozhodnutí o umístění sídla ELA v Bratislavě vyvolávat žádné právní účinky v unijním právním řádu, dokud není o tomto umístění formálně rozhodnuto v rámci unijního opatření. Jinými slovy, pro účely unijního práva je umístění sídla ELA v tomto městě, přinejmenším prozatím, pouhou skutkovou okolností.

173. Závěrem uvádím, že podle mého názoru lze členským státům obecně jen stěží bránit v přijímání aktů mimo rámec Smluv, a to i v oblastech souvisejících s Unií, pokud si takto postupovat přejí. Členské státy jsou totiž i nadále nadány svrchovaností. Nicméně důsledek toho, že se členské státy pohybují vně unijního právního řádu, je právě to (možná ne zcela překvapivě, přinejmenším z hlediska základních zákonů fyziky), že se ocitají vně.

174. I vně je však samozřejmě možné vydávat nezávazná prohlášení o tom, co by se ideálně mělo dít uvnitř. Koneckonců unijní právní řád a judikatura Soudního dvora umožňují různým aktérům, včetně unijních orgánů, přijímat různá nezávazná opatření („soft law“) za účelem podněcování a přesvědčování, což je pravomoc, která se liší od pravomoci přijímat akty závazné povahy ( 108 ). Je-li to ve skutečnosti přípustné pro unijní orgány vázané zásadou svěřených pravomocí, musí to být a fortiori použitelné na svrchované členské státy, přestože jde o záležitosti týkající se unijního práva.

175. Nicméně skutečnost, že rozhodnutí členských států nespadá do pravomoci Soudního dvora na základě článku 263 SFEU, neznamená, že se toto rozhodnutí nachází zcela mimo dosah Soudního dvora. Ponechám-li stranou případy, kdy se akty členských států přijaté mimo rámec Smluv „stanou unijním právem“, pak tyto akty skutečně i nadále podléhají unijnímu právu, avšak potenciálně jiným formám řízení, například řízení o nesplnění povinnosti ( 109 ) nebo žádostem o rozhodnutí o předběžných otázkách týkajících se výkladu ( 110 ).

176. Uvedené lze shrnout tak, že nepochybně není vyloučeno, aby členské státy vyjádřily své kolektivní stanovisko ohledně vhodnosti nové agentury Unie, její obecné funkce a celkových omezení jejích funkcí, včetně požadovaného umístění jejího sídla, a to předtím než bude za tímto účelem zahájen legislativní postup v rámci Unie. Členské státy totiž mohou dát již tímto způsobem najevo své politické preference, i když budou později jednotně zasedat v Radě. Ostatně totéž může učinit i Parlament. Zřízení takové agentury, včetně závazné volby jejího sídla, je však záležitostí unijního práva a jejích vlastních interních legislativních postupů, typicky řádného legislativního postupu. Svým způsobem to není nikterak překvapivé. Koneckonců agentura, která má být zřízena, je agenturou Unie, nikoli agenturou členských států.

V. K nákladům řízení

177. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení.

178. Z formálního hlediska je pravda, že v projednávaných věcech Comune di Milano a Italská republika ve věcech EMA, jakož i Parlament ve věci ELA neměly úspěch, jelikož bylo prokázáno, že Soudní dvůr nemá pravomoc napadená rozhodnutí přezkoumávat.

179. Nicméně s ohledem na skutečnosti, že i) nelze říci, že by Rada ve věci samé uspěla; ii) se jedná o složitý, inherentně institucionální spor, který se týkal jak věcí minulých, tak vyjasňování pravidel do budoucna, a iii) Soudní dvůr některé z věcí spojil a poté vedl společné jednání ve všech pěti věcech, po jehož provedení by zpětné určování přesných částek nákladů řízení připadajících na každou individuální věc mohlo být poměrně složitým cvičením, bych považoval za spravedlivější výjimečně uplatnit čl. 138 odst. 3 jednacího řádu a rozhodnout tak, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení.

180. Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu nesou i vedlejší účastníci vlastní náklady řízení.

VI. Závěry

181. Ve spojených věcech C‑59/18, Itálie v. Rada, a C‑182/18, Comune di Milano v. Rada, navrhuji, aby Soudní dvůr: – prohlásil, že nemá pravomoc k projednání rozhodnutí zástupců členských států přijatého v rámci zasedání Rady Evropské unie o umístění nového sídla Evropské agentury pro léčivé přípravky v Amsterodamu (Nizozemsko); – rozhodl, že Comune di Milano (Itálie), Italská republika a Rada ponesou vlastní náklady řízení; – rozhodl, že všichni vedlejší účastníci řízení ponesou vlastní náklady řízení.

182. Ve věci C‑743/19 navrhuji, aby Soudní dvůr: – prohlásil, že nemá pravomoc k projednání rozhodnutí (EU) 2019/1199 přijatého vzájemnou dohodou mezi zástupci vlád členských států ze dne 13. června 2019 o umístění sídla Evropského orgánu pro pracovní záležitosti; – rozhodl, že Evropský parlament a Rada ponesou vlastní náklady řízení; – rozhodl, že vedlejší účastníci řízení ponesou vlastní náklady řízení.

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 14. listopadu 2018 o změně nařízení (ES) č. 726/2004, pokud jde o umístění sídla Evropské agentury pro léčivé přípravky (Úř. věst. 2018, L 291, s. 3).

( 3 ) – Stanovisko ve věcech Italská republika a Comune di Milano v. Rada a Parlament (dále jen „věci EMA 2“) (Spojené věci C‑106/19 a C‑232/19).

( 4 ) – Úř. věst. 1992, C 341, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 223.

( 5 ) – Úř. věst. 1993, L 214, s. 1; Zvl. vyd. 13/12, s. 151.

( 6 ) – Rozhodnutí přijaté vzájemnou dohodou zástupců vlád členských států, zasedajících na úrovni hlav států a předsedů vlád, o umístění sídel některých institucí a útvarů Evropských společenství a Europolu (Úř. věst. 1993, C 323, s. 1).

( 7 ) – Úř. věst. 2004, L 136, s. 1.

( 8 ) – Dokument Rady XT 21045/17 – Postup vedoucí k rozhodnutí o přesunu Evropské agentury pro léčivé přípravky a Evropského orgánu pro bankovnictví v souvislosti s vystoupením Spojeného království z Unie.

( 9 ) – Dokument Rady 11450/12 – Potvrzení společného prohlášení a společného přístupu.

( 10 ) – Viz bod 2 pravidel výběru.

( 11 ) – Vyhodnocení Komise týkající se 27 nabídek předložených členskými státy v rámci postupu vedoucího k rozhodnutí o přesunu Evropské agentury pro léčivé přípravky a Evropského orgánu pro bankovnictví v souvislosti s vystoupením Spojeného království z Unie.

( 12 ) – Dokument Rady XT 21092/17 – Postup vedoucí k rozhodnutí o přesunu Evropské agentury pro léčivé přípravky a Evropského orgánu pro bankovnictví v souvislosti s vystoupením Spojeného království z Unie.

( 13 ) – Dokument Rady 14559/17 – Outcome of the Council meeting [3579th Council meeting, Rada pro obecné záležitosti (článek 50)].

( 14 ) – Tisková zpráva ze dne 20. listopadu 2017 s titulkem „Evropská agentura pro léčivé přípravky bude přemístěna do nizozemského Amsterodamu“ – https://www.consilium.europa.eu/cs/press/press-releases/2017/11/20/european-medicines-agency-to-be-relocated-to-city-country/.

( 15 ) – Úř. věst. 2018, L 291, s. 3.

( 16 ) – Viz článek 71a nařízení č. 726/2004.

( 17 ) – Tato věc byla původně předložena Tribunálu žalobcem Comune di Milano (věc T‑46/18). Dne 8. března 2018 se Tribunál v souladu s čl. 54 třetím pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie a článku 128 jednacího řádu Tribunálu prohlásil za nepříslušný ve prospěch Soudního dvora, aby mohl o této žalobě rozhodnout Soudní dvůr ve světle skutečnosti, že ve věci T‑46/18 byla rovněž vznesena otázka platnosti téhož aktu, stejně jako ve věci C‑59/18.

( 18 ) – Usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 2. července 2018 ve věci Comune di Milano v. Rada (C‑182/18 R, nezveřejněné, EU:C:2018:524).

( 19 ) – COM(2018) 131 final.

( 20 ) – Viz poznámka předsedy Rady, která v příloze obsahuje pravidla výběru (dokument Rady 7491/19 – Postup pro výběr sídla Evropského orgánu pro pracovní záležitosti).

( 21 ) – Viz výše, poznámka pod čarou 9 tohoto stanoviska.

( 22 ) – V poznámce pod čarou 2 dokumentu obsahujícího pravidla výběru byly pojmy „common agreement“ a „common accord“ (v češtině obojí „vzájemná dohoda“) definovány jako pojmy, které „mají rovnocenný účinek v tom smyslu, že požadují, aby všichni zástupci vlád byli s to se vyjádřit ve prospěch zvoleného řešení (aniž by se kdokoli zdržel hlasování)“.

( 23 ) – P8_TA(2019)0380 – Legislativní usnesení Evropského parlamentu ze dne 16. dubna 2019 o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Evropský orgán pro pracovní záležitosti [COM(2018)0131 – C8-0118/2018 – 2018/0064(COD)].

( 24 ) – Bod 32 tohoto stanoviska.

( 25 ) – Toto prohlášení bylo zveřejněno v Úředním věstníku (Úř. věst. 2019, L 188, s. 131) po přijetí zakládajícího nařízení.

( 26 ) – Viz dokument Rady 10360/19 – Návrh zápisu z jednání, Rada Evropské unie, Zaměstnanost, sociální politika, zdraví a ochrana spotřebitele, s. 5. Viz též tisková zpráva Rady Evropské unie ze dne 13. června 2019.

( 27 ) – Rozhodnutí přijaté vzájemnou dohodou mezi zástupci vlád členských států ze dne 13. června 2019 o umístění sídla Evropského orgánu pro pracovní záležitosti (Úř. věst. 2019, L 189, s. 68).

( 28 ) – Nařízení, kterým se zřizuje Evropský orgán pro pracovní záležitosti, mění nařízení (ES) č. 883/2004, (EU) č. 492/2011 a (EU) 2016/589 a zrušuje rozhodnutí (EU) 2016/344 (Úř. věst. 2019, L 186, s. 21).

( 29 ) – Viz například rozsudky ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament (294/83, EU:C:1986:166, bod 23), ze dne 28. března 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 66 a citovaná judikatura), a ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 34).

( 30 ) – Viz například rozsudky ze dne 26. března 2019, Komise v. Itálie (C‑621/16 P, EU:C:2019:251, bod 44), ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 46 a citovaná judikatura), a ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament (C‑650/18, EU:C:2021:426, bod 37).

( 31 ) – Viz například věci, v nichž se Soudní dvůr prohlásil za nepříslušný, rozsudky ze dne 28. dubna 1988, LAISA a CPC España v. Rada (31/86 a 35/86, nezveřejněné, EU:C:1988:211, body 17 a 18), týkající se ustanovení aktu o přistoupení; ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada (C‑25/94, EU:C:1996:114, body 24 až 28), týkající se opatření přijatého pomocnými institucemi unijního orgánu, jako je Coreper; a ze dne 17. září 2014, Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, bod 51), týkající se opatření přijatého zástupci vnitrostátních orgánů několika členských států jednajících v rámci výboru stanoveného unijním nařízením.

( 32 ) – Viz například rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32, body 40 až 42), ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 39), a ze dne 20. února 2018, Belgie v. Komise (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, bod 31).

( 33 ) – Viz například rozsudek ze dne 19. prosince 2018, Berlusconi a Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, body 42 až 50).

( 34 ) – Viz například pravomoc Soudního dvora vyplývající z čl. 14.2 druhého pododstavce statutu ESCB a ECB, rozsudek ze dne 26. února 2019, Rimšēvičs a ECB v. Lotyšsko (C‑202/18 a C‑238/18, EU:C:2019:139, bod 55).

( 35 ) – Viz například rozsudek ze dne 3. prosince 1992, Oleificio Borelli v. Komise (C‑97/91, EU:C:1992:491, bod 9), a usnesení ze dne 16. května 2008, Raulin v. Francie (C‑49/08, nezveřejněné, EU:C:2008:286, bod 7), a ze dne 21. února 2013, Gassiat v. Ordre des avocats de Paris (C‑467/12, nezveřejněné, EU:C:2013:104, bod 8 a citovaná judikatura).

( 36 ) – Viz například Bebr, G., „Acts of representatives of the governments of the Member States“, Sociaal-Economische Wetgeving, sv. 14, 1966, s. 528; Pescatore, P., „Remarques sur la nature juridique des ‚decisions des représentants des États membres réunis au sein du Conseil‘ “, Sociaal-Economische Wetgeving, sv. 14, 1966, s. 579; Mortelmans, K. J., „The Extramural Meetings of the Ministers of the Member States of the Community“, Common Market Law Review, sv. 11, 1974, s. 62.

( 37 ) – Rozsudek ze dne 30. června 1993, Parlament v. Rada a Komise (C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1993:271, bod 12) (dále jen „rozsudek Parlament v. Rada“). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 38 ) – Viz usnesení Soudního dvora ze dne 16. června 2021, Sharpston v. Rada a Konference zástupců vlád členských států (C‑684/20 P, nezveřejněné, EU:C:2021:486, bod 39), a Sharpston v. Rada a zástupci vlád členských států (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, bod 39). Viz též usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 10. září 2020, Rada v. Sharpston [C‑423/20 P(R), nezveřejněné, EU:C:2020:700, bod 26], a Rada v. Sharpston [C‑424/20 P(R), nezveřejněné, EU:C:2020:705, bod 26].

( 39 ) – Viz usnesení Soudního dvora ze dne 16. června 2021, Sharpston v. Rada a Konference zástupců vlád členských států (C‑684/20 P, nezveřejněné, EU:C:2021:486, bod 40).

( 40 ) – V těchto rozhodnutích je přitom specifikován druh pravomoci Soudního dvora. Obdobně například, pokud jde o dohody mezi členskými státy, viz bod 16 odůvodnění a čl. 37 odst. 3 Smlouvy o zřízení Evropského mechanismu stability, jakož i rozsudek ze dne 27. listopadu 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, body 170 až 176).

( 41 ) – Pokud jde o vůli autorů Smluv, viz usnesení Soudního dvora ze dne 16. června 2021, Sharpston v. Rada a Konference zástupců vlád členských států (C‑684/20 P, nezveřejněné, EU:C:2021:486, body 41 a 42).

( 42 ) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. června 2010, Melki a Abdeli (C‑188/10 a C‑189/10, EU:C:2010:363, body 45 až 47 a 54 a 55), a ze dne 19. prosince 2018, Berlusconi a Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, bod 46).

( 43 ) – Rozsudek ze dne 22. října 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452, bod 15).

( 44 ) – Rozsudek Parlament v. Rada (bod 14). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 45 ) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve spojených věcech Parlament v. Rada a Komise (C‑181/91 a C‑248/91, EU:C:1992:520, body 17 až 22).

( 46 ) – Usnesení ze dne 28. února 2017, NG v. Evropská rada (T‑193/16, EU:T:2017:129, bod 67).

( 47 ) – Viz usnesení Tribunálu ze dne 28. února 2017, NF v. Evropská rada (T‑192/16, EU:T:2017:128), NG v. Evropská rada (T‑193/16, EU:T:2017:129), a NM v. Evropská rada (T‑257/16, EU:T:2017:130).

( 48 ) – Usnesení Tribunálu z