STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

GERARDA HOGANA

přednesené dne 11. března 2021 ( 1 )

Řízení o posudku 1/19

zahájené na žádost Evropského parlamentu

„Žádost o posudek podle čl. 218 odst. 11 SFEU – Úmluva Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí (Istanbulská úmluva) – Přistoupení Unie – Vnější pravomoci Unie – Náležité právní základy – Článek 78 odst. 2 SFEU – Článek 82 odst. 2 SFEU – Článek 83 odst. 1 SFEU – Článek 84 SFEU – Rozdělení rozhodnutí o podpisu a o uzavření na dvě rozhodnutí podle použitelných právních základů – Slučitelnost se Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU – Praxe ‚vzájemné shody‘ – Slučitelnost se Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU – Přípustnost žádosti o posudek“

I. Úvod

1. Judikatura Soudního dvora z nedávné doby jednoznačně dokládá, že vztah mezi členskými státy a Evropskou unií v oblasti uzavírání mezinárodních dohod, které zavazují obě strany, může být příčinou vzniku značného množství těch nejobtížnějších a nejsložitějších otázek unijního práva. Vymezení pravomocí náležejících členským státům a Unii (a jejich vzájemné působení) vždy obnáší složité otázky kvalifikace, jež často vyžadují podrobnou a pečlivou analýzu mezinárodní dohody, která nebyla vždy vypracována s vědomím delikátního přediva institucionální struktury Evropské unie (a rozdělení pravomocí v rámci Evropské unie).

2. To bohužel platí i pro mezinárodní dohodu – konkrétně Úmluvu Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí přijatou Výborem ministrů dne 7. dubna 2011 (dále jen „Istanbulská úmluva“) – která je předmětem projednávané žádosti o posudek na základě ustanovení čl. 218 odst. 11 SFEU. Tato úmluva sice usiluje o podporu onoho ušlechtilého a žádoucího cíle v podobě boje proti násilí na ženách a dětech, avšak otázka, zda by uzavření této konkrétní úmluvy bylo slučitelné s unijními smlouvami, vyvolává poměrně nezvyklé a složité právní otázky, které musí být přirozeně posuzovány z právního hlediska, nezaujatě a bez emocí. Historie vzniku dotčené žádosti je následující.

II. Pozadí Istanbulské úmluvy

3. V roce 1979 přijala Organizace spojených národů Úmluvu o odstranění všech forem diskriminace žen (dále jen „CEDAW“). Tato úmluva byla doplněna doporučeními vypracovanými Výborem CEDAW, včetně obecného doporučení č. 19 (1992) o násilí na ženách, které bylo následně aktualizováno obecným doporučením č. 35 o genderově podmíněném násilí na ženách (2017). Tato doporučení uvádějí, že genderově podmíněné násilí představuje diskriminaci ve smyslu CEDAW.

4. Rada Evropy přišla v doporučení adresovaném členům této organizace poprvé v Evropě s návrhem celkové strategie prevence násilí na ženách a ochrany obětí ve všech členských státech Rady Evropy.

5. V prosinci 2008 zřídila Rada Evropy výbor odborníků nazvaný Expertní skupina pro potírání násilí na ženách a domácího násilí (dále jen „Grevio“). Tento orgán složený ze zástupců vlád členských států Rady Evropy byl pověřen vypracováním jednoho nebo několika závazných právních nástrojů „za účelem prevence a potírání domácího násilí, včetně zvláštních forem násilí na ženách, jiných forem násilí na ženách, jakož i ochrany a podpory obětí tohoto násilí a stíhání pachatelů“.

6. Grevio se sešla devětkrát a dokončila znění návrhu úmluvy v prosinci 2010. Unie se jednání nezúčastnila ( 2 ).

7. Úmluva o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí byla přijata Výborem ministrů Rady Evropy dne 7. dubna 2011. Dne 11. května 2011 byla otevřena k podpisu, a to při příležitosti 121. zasedání Výboru ministrů v Istanbulu ( 3 ).

8. Ve dnech 5. a 6. června 2014 přijala Rada Evropské unie, ve složení Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, závěry, v nichž členské státy vyzvala, aby tuto úmluvu podepsaly, uzavřely a provedly.

9. Komise následně dne 4. března 2016 předložila Radě Evropské unie návrh rozhodnutí Rady o podpisu Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie. Tento návrh upřesňuje, že uzavření této úmluvy spadá zároveň do pravomocí Unie i členských států. Pokud jde o Unii, má být dle návrhu Komise Istanbulská úmluva podepsána prostřednictvím jediného rozhodnutí na základě čl. 82 odst. 2 a článku 84 SFEU.

10. Společně s tímto návrhem na rozhodnutí Rady, kterým se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie, předložila Komise Radě též návrh jediného rozhodnutí Rady, kterým se schvaluje uzavření této úmluvy jménem Unie. Právní základ navržený Komisí byl stejný jako právní základ uvedený v návrhu Komise týkajícím se podpisu, to znamená, že jím byl rovněž čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU.

11. Během jednání o návrhu rozhodnutí v přípravných orgánech Rady vyšlo najevo, že by uzavření Istanbulské úmluvy Unií pokrývající některé oblasti navržené Komisí nezískalo podporu požadované kvalifikované většiny členů Rady. Bylo tedy rozhodnuto o omezení rozsahu uzavření Istanbulské úmluvy navrženého Unií pouze na ty pravomoci, které tyto přípravné orgány považovaly za spadající do výlučné pravomoci Unie. Právní základy návrhu byly v důsledku shora uvedeného změněny tak, že byl vypuštěn odkaz na článek 84 SFEU a byly vloženy odkazy na čl. 83 odst. 1 a čl. 78 odst. 2 až čl. 82 odst. 2 SFEU. Rovněž bylo rozhodnuto o rozdělení návrhu Komise na rozhodnutí Rady o podpisu Istanbulské úmluvy na dvě části a přijetí dvou rozhodnutí, aby byla zohledněna zvláštní postavení Irska a Spojeného království upravená v protokolu č. 21 připojeném ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU.

12. Tyto změny provedené na zasedání Výboru stálých zástupců (Coreper) dne 26. dubna 2017 byly schváleny Komisí.

13. Dne 11. května 2017 přijala Rada dvě samostatná rozhodnutí týkající se podpisu Istanbulské úmluvy, a sice: – Rozhodnutí Rady (EU) 2017/865 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o záležitosti týkající se justiční spolupráce v trestních věcech, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 11). Toto rozhodnutí uvádí jako hmotněprávní základy čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU. – Rozhodnutí Rady (EU) 2017/866 ze dne 11. května 2017 o podpisu Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, pokud jde o azyl a zásadu nenavracení, jménem Evropské unie (Úř. věst. 2017, L 131, s. 13). V tomto rozhodnutí je jako hmotněprávní základ uveden čl. 78 odst. 2 SFEU.

14. Body 5 až 7 odůvodnění obou těchto rozhodnutí uvádějí: „(5) V oblastech spadajících do působnosti [Istanbulské] úmluvy má pravomoci jak Unie, tak její členské státy. (6) [Istanbulská] [ú]mluva by měla být podepsána jménem Unie, pokud jde o záležitosti spadající do pravomoci Unie v rozsahu, v jakém [Istanbulská] úmluva může ovlivnit společná pravidla či změnit oblast jejich působnosti. To platí zejména pro určitá ustanovení [Istanbulské] úmluvy týkající se justiční spolupráce v trestních věcech a ustanovení [Istanbulské] úmluvy týkající se azylu a zásady nenavracení. Členské státy si ponechávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém [Istanbulská] úmluva neovlivňuje společná pravidla nebo nemění jejich oblast působnosti. (7) Unie má rovněž výlučnou pravomoc přijmout povinnosti stanovené v [Istanbulské] úmluvě týkající se vlastních orgánů a veřejné správy.“

15. Podle bodu 10 odůvodnění rozhodnutí 2017/865 „Irsko a Spojené království jsou vázány [směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011 o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/629/SVV (Úř. věst. 2011, L 101, s. 1) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/93/EU ze dne 13. prosince 2011 o boji proti pohlavnímu zneužívání a pohlavnímu vykořisťování dětí a proti dětské pornografii, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2004/68/SVV (Úř. věst. 2011, L 335, s. 1)], a proto se účastní přijímání tohoto rozhodnutí“.

16. Podle bodu 10 odůvodnění rozhodnutí 2017/866 platí, že „[v] souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU, a aniž je dotčen článek 4 uvedeného protokolu, se tyto členské státy neúčastní přijímání tohoto rozhodnutí a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné“.

17. Bod 11 odůvodnění obou těchto rozhodnutí uvádí, že „[v] souladu s články 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU, se Dánsko neúčastní přijímání tohoto rozhodnutí a toto rozhodnutí pro ně není závazné ani použitelné“.

18. V souladu s oběma výše uvedenými rozhodnutími týkajícími se podpisu Istanbulské úmluvy byla tato úmluva podepsána jménem Unie dne 13. června 2017 ( 4 ). Nebylo však přijato žádné rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy.

19. Dne 9. července 2019 požádal Evropský parlament v souladu s čl. 218 odst. 11 SFEU o posudek Soudního dvora o přistoupení Evropské unie k Istanbulské úmluvě. Žádost o posudek je formulována následovně ( 5 ): „[1) a)] Jsou čl. 82 odst. 2 a čl. 84 SFEU vhodnými právními základy pro akt Rady o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, nebo musí být základem pro tento akt čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU[?] [b)] Je nutné nebo možné rozdělit rozhodnutí o podpisu a uzavření úmluvy na dvě rozhodnutí v důsledku této volby právního základu? [2)] Je uzavření Istanbulské úmluvy ze strany Unie podle čl. 218 odst. 6 SFEU v souladu se Smlouvami v situaci, kdy mezi všemi členskými státy neexistuje vzájemná shoda v tom, že souhlasí, že budou výše uvedenou dohodou vázány?“

III. K přípustnosti žádosti Evropského parlamentu o posudek

20. Existují dva hlavní způsoby, jak mohou být mezinárodní dohody uzavírané Unií předloženy Soudnímu dvoru k posouzení. Prvním je posouzení mezinárodní dohody Soudním dvorem v rámci obecného výkonu jeho soudní pravomoci, jako například v rámci soudního přezkumu, řízení o výkon rozhodnutí nebo řízení o předběžné otázce. Druhým způsobem, který je relevantní v projednávané věci, je posouzení na základě postupu zakotveného v čl. 218 odst. 11 SFEU, podle kterého je Soudní dvůr na žádost členského státu, Evropského parlamentu, Rady nebo Komise výslovně oprávněn vydat posudek ke slučitelnosti mezinárodní dohody, jejíž uzavření Unie zamýšlí, se Smlouvami ( 6 ).

21. Článek 218 SFEU stanoví obecně platný postup sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod, které je Unie oprávněna uzavírat v oblastech své činnosti ( 7 ). Poslední odstavec – čl. 218 odst. 11 SFEU – stanoví důležitý mechanismus předběžné ústavní kontroly navrhované dohody. Tento mechanismus je z právního hlediska důležitý, neboť podle čl. 216 odst. 2 SFEU jsou dohody uzavřené Unií závazné pro orgány Unie i pro členské státy, a mohou tedy v zásadě určovat legalitu aktů přijímaných těmito orgány. Z politického hlediska je takový mechanismus také důležitý, protože podání žádosti o posudek samo o sobě vyvolává potenciální překážky formálnímu uzavření dané dohody ( 8 ).

22. I když je využití postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU stále poměrně vzácné, mají posudky Soudního dvora založené na tomto ustanovení zpravidla značný praktický význam, zejména z důvodu vysvětlení, která tyto posudky podávají ohledně rozsahu pravomocí Unie v oblasti mezinárodního práva, mezinárodních dohod a v souvisejících záležitostech. V posudcích Soudního dvora tak byly formulovány základní zásady práva vnějších vztahů, od výlučnosti pravomocí Unie až po zásadu autonomie a její použití, zejména na řešení mezinárodních sporů. V některých posudcích zakotvil Soudní dvůr důležité ústavní zásady, které jdou nad rámec bezprostředně vznesených otázek, či dokonce mezí práva vnějších vztahů Unie ( 9 ).

23. Důvod zavedení tohoto postupu byl jasně vysvětlen Soudním dvorem v jeho posudku 1/75 ( 10 ), a to takto: „předcházet obtížím, které by vyplývaly ze soudních řízení, v nichž by byla napadena slučitelnost mezinárodních dohod zavazujících [Unii] se Smlouvou. Soudní rozhodnutí, kterým je případně konstatováno, že je tato dohoda s ohledem na svůj obsah nebo na postup přijatý k jejímu uzavření neslučitelná s ustanoveními Smlouvy, by totiž nemohlo nevyvolat – nejen na úrovni [EU], ale též v rovině mezinárodních vztahů – vážné obtíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám, včetně třetích států. Aby se takovým obtížím zabránilo, byl ve Smlouvě upraven výjimečný postup předběžného předložení věci Soudnímu dvoru s cílem vyjasnit před uzavřením dané dohody její slučitelnost se Smlouvou.“

24. Jak uvedl Soudní dvůr ( 11 ), soudní rozhodnutí, kterým by po uzavření mezinárodní dohody zavazující Unii bylo případně konstatováno, že je tato dohoda s ohledem na svůj obsah nebo na postup přijatý k jejímu uzavření neslučitelná s ustanoveními Smluv, by totiž nemohlo nevyvolat – nejen na vnitřní úrovni Unie, ale též v rovině mezinárodních vztahů – vážné právní a praktické obtíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám, včetně třetích států.

25. Posudek, o nějž je Soudní dvůr v projednávané věci žádán, vyžaduje, aby Soudní dvůr úvodem posoudil důležité otázky týkající se přípustnosti otázek, které mu byly položeny v rámci tohoto výjimečného postupu.

A. K námitkám nepřípustnosti vzneseným účastníky řízení

26. Přípustnost žádosti o posudek byla různými účastníky řízení v řadě ohledů zpochybněna.

27. Zaprvé, pokud jde o první otázku písm. a), Rada, jakož i Irsko a maďarská vláda tvrdí, že tato část první otázky je nepřípustná z důvodu opožděnosti. Tvrdí, že vzhledem k tomu, že Parlament mohl napadnout rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy a při té příležitosti i platnost přijatých právních základů, nemůže již tuto záležitost předložit Soudnímu dvoru, neboť by to znamenalo obcházení pravidel týkajících se lhůt pro podání žaloby na neplatnost, čímž by se Parlament dopustil přetvoření předmětu řízení o posudku.

28. Pokud jde o první otázku písm. b), rozporuje Rada její přípustnost v rozsahu, v němž se týká podpisu Istanbulské úmluvy, a to z toho důvodu, že rozhodnutí o podpisu nabyla právní moci.

29. Rada namítá rovněž nepřípustnost druhé otázky, a to z toho důvodu, že je hypotetická. Kromě toho, že je tato otázka formulována obecně, spočívá rovněž na předpokladu, že Rada jednala v souladu s pravidlem, které si pro sebe stanovila sama a které spočívá v tom, že v případě smíšené dohody Rada vyčkává, až tuto dohodu uzavřou všechny členské státy, a teprve potom ji uzavře Unie, aniž by Parlament existenci takového pravidla chování konstatoval.

30. Obecněji pak Rada, jakož i španělská a maďarská vláda zpochybňují přípustnost žádosti jako celku. Zaprvé zdůrazňují, že rozhodovací proces se stále nachází v přípravné fázi, přičemž zejména nedospěl do takového stadia, kdy musí Rada žádat o souhlas Parlamentu. Vzhledem k tomu, že Parlament by tak měl stále možnost předložit vyjádření k návrhu rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy, je žádost o posudek nepřípustná jako předčasná.

31. Dále má Rada za to, že Parlament ve skutečnosti namítá, že postup uzavírání úmluvy je pomalý. Parlament měl tedy podat žalobu na nečinnost na základě článku 265 SFEU. Vzhledem k tomu, že řízení o posudku má odlišný předmět a nemůže být využito k tomu, aby byla jinému orgánu uložena povinnost jednat, musí být žádost i z tohoto důvodu odmítnuta jako nepřípustná. Slovenská, španělská a maďarská vláda tento názor sdílejí.

32. Konečně Rada, jakož i bulharská vláda, Irsko, řecká, španělská, maďarská a polská vláda tvrdí, že Parlament svou žádostí o posudek ve skutečnosti usiluje o zpochybnění rozhodnutí Rady omezit rozsah uzavření Istanbulské úmluvy Unií na ustanovení, která spadají do výlučné pravomoci Unie, a v důsledku toho o zpochybnění přesného rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy. S ohledem na skutečnost, že se řízení o posudku může týkat pouze platnosti rozhodnutí o uzavření úmluvy, musí být tedy žádost o posudek odmítnuta jako nepřípustná.

B. Analýza

33. Úvodem je potřeba zdůraznit, že s ohledem na právní a politický význam postupu zakotveného v čl. 218 odst. 11 SFEU, jak je popsán výše, musí být rozsah řízení o posudku v zásadě vykládán poměrně extenzivně ( 12 ).

34. Otázky, které mohou být Soudnímu dvoru předloženy v rámci tohoto řízení, se tedy mohou týkat jak věcné, tak formální platnosti rozhodnutí o uzavření dané dohody ( 13 ), dle mého názoru ovšem s přihlédnutím ke třem omezením, jejichž cílem je v podstatě zabránit tomu, aby Soudní dvůr odpovídal na otázku, která by postrádala konkrétní význam pro uzavření dané dohody ( 14 ).

35. Zaprvé položené otázky se musí nutně týkat mezinárodní dohody, jejíž uzavření je, za předpokladu, že by nedošlo k zahájení postupu podle čl. 218 odst. 11, bezprostřední a rozumně předvídatelné ( 15 ). To vyplývá ze samotného znění čl. 218 odst. 11 SFEU, který hovoří o otázce slučitelnosti „zamýšlené dohody“ se Smlouvami. Parlament (resp. jakýkoliv jiný kvalifikovaný žadatel uvedený v čl. 218 odst. 11) by tak například nebyl oprávněn dovolávat se postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU za účelem podání žádosti Soudnímu dvoru, aby na čistě abstraktním či zcela hypotetickém základě rozhodl o otázce, zda by bylo uzavření dotčené mezinárodní dohody v rozporu s unijním právem, pokud uzavření této dohody nebylo nikdy zamýšleno nebo pokud se Unie jasně vyjádřila v tom smyslu, že tuto dohodu neuzavře.

36. Položené otázky se však mohou v zásadě týkat jakéhokoli potenciálního scénáře souvisejícího s uzavřením zamýšlené dohody za podmínky, že řízení má za cíl předcházet obtížím, které by vyplývaly z prohlášení aktu uzavření mezinárodní dohody za neplatný ( 16 ). Platí totiž, že jelikož toto řízení není kontradiktorní a probíhá před uzavřením navrhované dohody Unií, pak zjevně není judikatura, podle které by se měl Soudní dvůr zdržet vydávání konzultativních stanovisek k obecným nebo hypotetickým otázkám, jako taková použitelná ( 17 ). Vzhledem k tomu, že tato forma předběžného posouzení nutně zahrnuje určitý hypotetický prvek, jakýkoliv opačný závěr by zbavil čl. 218 odst. 11 SFEU jeho obecného užitečného účinku. Pouze ve specifickém případě, kdy některé skutečnosti nezbytné pro odpověď na položenou otázku ještě nejsou známy, může být podle mého názoru otázka položená v žádosti prohlášena za nepřípustnou, ovšem nikoli z důvodu, že je hypotetická, ale spíše proto, že je s ohledem na stav jednání nebo řízení pro Soudní dvůr věcně nemožné na ni odpovědět.

37. Zadruhé žádost musí napadat slučitelnost uzavření takové dohody se Smlouvami ( 18 ). Vzhledem k významu cíle sledovaného tímto postupem, tedy předcházet obtížím, které by mohly vyplynout z prohlášení aktu uzavření mezinárodní dohody za neplatný, pro účely výkladu tohoto ustanovení samotného ( 19 ) se tedy položená otázka musí týkat pouze skutečností, které mohou mít vliv na platnost aktu uzavření ( 20 ). Jak Soudní dvůr konstatoval ve svém posudku 1/75 (Dohoda OECD o standardu pro místní výdaje) ze dne 11. listopadu 1975 (EU:C:1975:145), řízení o posudku„musí […] být možné vést ohledně všech otázek, které lze předložit […] nakolik tyto otázky vyvolávají pochybnosti o materiální či formální platnosti [rozhodnutí, kterým se schvaluje jménem Unie uzavření mezinárodní] dohody z hlediska Smlouvy“ ( 21 ). Žádost o posudek se sice může týkat otázky, zda by měla být určitá dohoda uzavřena výlučně členskými státy, Unií nebo oběma, avšak Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o posudku vyjadřoval k přesnému vymezení pravomocí členských států nebo Unie. Soudní dvůr ostatně ve svém posudku 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001 (EU:C:2001:664) rozhodl, že pokud byla existence příslušných pravomocí Unie a členských států konstatována v téže oblasti, rozsah těchto pravomocí nemůže mít jako takový vliv na samotnou pravomoc Unie uzavřít mezinárodní dohodu ani obecněji na věcnou platnost nebo formální bezvadnost této dohody s ohledem na Smlouvy EU ( 22 ).

38. Kromě těchto dvou hmotněprávních podmínek je nutno přihlédnout i k existenci podmínky formální. Pokud jde o návrh dohody a Soudní dvůr má rozhodnout o slučitelnosti ustanovení zamýšlené dohody s ustanoveními Smlouvy, je nezbytné, aby měl Soudní dvůr k dispozici dostatečné informace o samotném obsahu uvedené dohody, má-li svou úlohu splnit efektivně ( 23 ). Pokud tedy žádost neobsahuje požadované množství informací týkajících se povahy a obsahu dané mezinárodní dohody, musí být prohlášena za nepřípustnou ( 24 ).

39. Ve světle těchto zásad lze nyní přistoupit k posouzení jednotlivých námitek nepřípustnosti vznesených účastníky řízení.

40. Pokud jde o první dvě námitky nepřípustnosti týkající se na jedné straně skutečnosti, že Parlament nezpochybnil volbu čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU jako právních základů ve fázi podpisu, a na druhé straně možnosti dotázat se Soudního dvora na platnost rozhodnutí, kterými se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Unie, jsou podle mého názoru na řízení o posudku plně použitelné per analogiam úvahy, na jejichž základě byl přijat rozsudek ze dne 9. března 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), v rozsahu, v němž se týkají obecné zásady právní jistoty ( 25 ). Proto vzhledem k tomu, že Parlament nezpochybnil, ač tak mohl učinit, platnost rozhodnutí o podpisu, a tato rozhodnutí se tudíž stala pravomocnými, nemůže tento orgán využít řízení o posudku, aby obcházel lhůty stanovené pro podání žaloby na neplatnost. První otázka písm. b) by tak měla být dle mého názoru prohlášena za nepřípustnou, avšak pouze v rozsahu, v němž se týká rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy.

41. V návaznosti na právě vyjádřený názor uvádím, že jsem neopominul skutečnost, že Soudní dvůr ve svém posudku 2/92 (Třetí novelizované rozhodnutí OECD o národním zacházení) ze dne 24. března 1995 (EU:C:1995:83) rozhodl, že „skutečnost, že určité otázky mohou být projednány v rámci jiných soudních řízení, zejména v řízení o žalobě na neplatnost […] nepředstavuje argument, který by bránil podání žádosti Soudnímu dvoru o posudek týkající se těchto otázek na základě [čl. 218 odst. 11 SFEU]“ ( 26 ). To však neznamená, že by právě řízení zakotvené v čl. 218 odst. 11 SFEU mohlo být využito jako náhražka žaloby na neplatnost, pokud jde o rozhodnutí o podpisu, neboť tato rozhodnutí se stala pravomocnými, a všechny řádné opravné prostředky by byly z tohoto důvodu značně opožděné.

42. Ale jak jsem již uvedl, pokud jde o projednávanou žádost o posudek, opožděnost se týká rozhodnutí o podpisu – na rozdíl od rozhodnutí o uzavření dohody. Soudní dvůr již uvedl, že rozhodnutí povolující podpis mezinárodní dohody a akt, kterým se rozhoduje o jejím uzavření, jsou dvěma odlišnými právními akty, jež vedou k zásadně odlišným závazkům pro zúčastněné strany, přičemž druhý akt není v žádném případě potvrzením aktu prvního ( 27 ). V každém případě tak stanoví standardní zásady mezinárodního smluvního práva. Z toho tedy vyplývá, že rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, stále ještě napadnutelné je.

43. Třetí námitka vychází z toho, že je druhá otázka založena na nevyřčeném předpokladu, podle kterého Rada nesprávně věřila, že je povinna vyčkat, až Istanbulskou úmluvu uzavřou všechny členské státy, než bude i Rada oprávněna tak učinit. Využití postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU pro tento účel je tak údajně založeno na nepodložené hypotéze, a žádost tedy musí být odmítnuta jako nepřípustná.

44. V tomto ohledu, jak bylo vysvětleno výše, je potřeba uvést, že otázky položené Soudnímu dvoru v rámci žádosti o posudek se mohou vztahovat na jakýkoli potenciální scénář uzavření zamýšlené dohody, pokud je účelem řízení předcházet obtížím, které by mohly vyplynout z prohlášení aktu uzavření mezinárodní dohody za neplatný.

45. Je nutno připustit, že v rámci žaloby na neplatnost může žalobní důvod, jenž vychází z porušení Smluv vyplývajícího z určité praxe, vést ke zrušení napadeného rozhodnutí pouze tehdy, pokud je žalobce schopen prokázat, že se orgán, který rozhodnutí vydal, cítil vázán tvrzenou praxí nebo podpůrně měl za to, že je tato praxe závazná, a tedy z tohoto důvodu byla tato praxe důvodem vydání tohoto rozhodnutí nebo jeho základem ( 28 ). V rámci žádosti o posudek však členský stát ani orgán, které o tento posudek žádají, nenesou žádné důkazní břemeno a vznesena může být jakákoli otázka, pokud se týká situací, které by mohly nastat ( 29 ). Účelem řízení o posudku je totiž z povahy tohoto řízení zjištění postoje Soudního dvora k hypotetickým situacím, jelikož se toto řízení může v zásadě týkat pouze rozhodnutí o uzavření dohody, které ještě nebylo přijato. Skutečnost, že Parlament neprokázal, že se Rada údajně cítila být dotčenou praxí vázána, tedy není důvodem pro prohlášení druhé otázky za nepřípustnou.

46. Pokud jde o čtvrtou námitku týkající se předčasnosti této žádosti o posudek, je třeba připomenout, že čl. 218 odst. 11 SFEU nestanoví v tomto ohledu žádné lhůty ( 30 ). Jedinou časovou podmínkou uvedenou v tomto ustanovení je, že uzavření dohody musí být zamýšleno. Z toho vyplývá, že si členský stát, Parlament, Rada nebo Komise mohou vyžádat posudek Soudního dvora k jakékoli záležitosti týkající se slučitelnosti rozhodnutí, které má být přijato k uzavření mezinárodní dohody, se Smlouvami, pokud je její uzavření Unií zamýšleno ( 31 ) a tato dohoda Unií dosud nebyla uzavřena. Vzhledem k tomu, že žádost o posudek musí být považována za přípustnou i v případě, že se proces vedoucí k přijetí rozhodnutí o uzavření této dohody stále nachází v přípravné fázi, nemůže být tato námitka nepřípustnosti přijata.

47. Pokud jde o pátou námitku, tvrzení Rady, že Parlament měl podat žalobu na nečinnost, nikoli žádost o posudek, je nutno zdůraznit, že cílem postupu zakotveného v článku 265 SFEU je odsoudit unijní orgán za protiprávní nečinnost z hlediska unijního práva. V projednávané věci, byť se ve spisu Soudního dvora skutečně vyskytují aspekty nasvědčující tomu, že se Parlament snaží urychlit uzavření Istanbulské úmluvy, stále platí, že žádná z otázek položených Parlamentem se netýká případné nečinnosti. Projednávaná žádost o posudek tudíž nemůže být z takového důvodu prohlášena za nepřípustnou ( 32 ).

48. Pokud jde o šestou námitku nepřípustnosti vznesenou z důvodu, že se položené otázky ve skutečnosti týkají vymezení pravomocí mezi Unií a členskými státy, je potřeba uvést, že tato konkrétní námitka se týká nanejvýš první otázky písm. a). Vychází z předpokladu, že jelikož se odpověď Soudního dvora na tuto otázku nemůže v žádném případě týkat platnosti rozhodnutí o uzavření úmluvy, je ve skutečnosti požadováno určení přesného rozdělení pravomocí mezi členské státy a Unii.

49. V tomto ohledu je nutno připomenout, jak Soudní dvůr opakovaně zdůrazňuje, že určité nesrovnalosti týkající se volby relevantního právního základu nezpůsobují nutně neplatnost dotčeného aktu. Místo toho je nutno prokázat, že tyto nedostatky mohou mít vliv na použitelný legislativní postup ( 33 ) nebo na pravomoc Unie ( 34 ).

50. Například v rozsudku ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, bod 67), Soudní dvůr rozhodl, že „[c]hyba v právních východiscích napadeného rozhodnutí“ (mimo jiných zmíněných chyb též neuvedení právního základu) představuje pouhou formální vadu, která nemá vliv na platnost dotčeného rozhodnutí. Podobně v rozsudku ze dne 25. října 2017, Komise v. Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), Soudní dvůr sice zdůraznil ústavní význam právních základů ( 35 ), avšak současně konstatoval, že za okolností uvedené věci může mít dotčené pochybení dopad na pravomoci Komise a Rady, jakož i na jejich příslušné role v postupu přijímání napadeného aktu ( 36 ). Konkrétně v bodech 55 a 56 tohoto rozsudku Soudní dvůr sice rozhodl, že neuvedení žádného odkazu na právní základ postačuje jako důvod pro zrušení dotčeného aktu pro neuvedení odůvodnění, nicméně zdůraznil, že neuvedení odkazu na jedno konkrétní ustanovení Smlouvy – když jiná ustanovení zmíněna byla – nemusí v určitých případech představovat podstatnou vadu.

51. Je pravda, že v projednávané věci rozdílné právní základy zmíněné v první otázce písm. a), a sice čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2, čl. 83 odst. 1 a článek 84 SFEU, upravují použití řádného legislativního postupu a všechny povedou k přijetí rozhodnutí o uzavření dohody na základě stejného postupu, tedy postupu zakotveného v čl. 218 odst. 6 písm. a) bod v) a odst. 8 SFEU.

52. Na jednu stranu je nutno připustit, že čl. 82 odst. 3 a čl. 83 odst. 3 SFEU upravují možnost členského státu, který má za to, že se akt spadající do rámce těchto právních základů dotýká základních aspektů jeho právního řádu, předložit věc Evropské radě. Na druhou stranu tyto základy spadají do oblasti, na kterou se patrně budou vztahovat protokoly č. 21 a č. 22 SEU a SFEU.

53. Nicméně zaprvé vzhledem k tomu, že předložení věci Evropské radě má za následek pouze přerušení legislativního postupu, není podle všeho tato možnost předložit věc Evropské radě poskytnutá členským státům takové povahy, aby byla neslučitelná s postupy stanovenými v článcích 78 a 84 SFEU. Zadruhé Soudní dvůr již dříve rozhodl, že protokoly č. 21 a č. 22 nemohou mít žádný vliv na otázku správnosti právních základů, které mají být použity ( 37 ). Tento názor byl nedávno Soudním dvorem znovu potvrzen, pokud jde o protokol č. 22, v posudku 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592) ( 38 ).

54. V podstatě tedy platí, že přestože tyto protokoly mohou zajisté mít vliv na pravidla hlasování v Radě, pokud jde o přijetí dotčeného aktu, nemají vliv na volbu jeho právních základů ( 39 ). Ostatně skutečnost, že část aktu spadá do oblasti působnosti části třetí hlavy V SFEU, má jistě za následek, že příslušná ustanovení tohoto aktu nejsou, s výjimkou zvláštních případů, pro Irsko ani Dánské království závazná. To však samo o sobě neznamená, že oblast, které se týkají ustanovení tohoto aktu spadající do oblasti působnosti části třetí hlavy V SFEU, musí být považována za nadřazenou, s tím, že by uvedení odpovídajících právních základů bylo povinné. Znamená to pouze to, že při přijímání dotčených ustanovení musí být dodržována pravidla hlasování v Radě stanovená těmito protokoly, i když nejsou uvedeny žádné právní základy odkazující na část třetí hlavu V SFEU.

55. V této souvislosti se lze tedy oprávněně ptát, zda první otázka písm. a) ve skutečnosti nepředstavuje otázku, která míří na přesné určení dělicí linie mezi pravomocemi Unie a členských států. Pokud by odpověď na tuto otázku byla kladná, znamenalo by to, že by část této otázky nespadala do oblasti působnosti řízení o posudku na základě čl. 218 odst. 11 SFEU.

56. Je však možné poznamenat, že odpověď na první otázku písm. a) bude vyžadovat nejen posouzení právních základů uvedených Parlamentem v jeho otázce, ale též zvážení toho, zda bude nutno do uvedeného rozhodnutí o uzavření dohody zahrnout nějaký jiný právní základ. Jelikož nelze vyloučit, že může být relevantní jiný právní základ než ty, které uvádí Parlament, nelze vyloučit ani to, že odpověď Soudního dvora na položené otázky může mít dopad na platnost rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy Unií ( 40 ). Není tedy podle mého názoru nutné prohlásit první otázku písm. a) za nepřípustnou z důvodu, že se týká záležitostí nesouvisejících s platností rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy.

57. Stejná logika se použije na první otázku písm. b) a na otázku druhou. I když tyto otázky nemají žádný vztah k rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy, pak s ohledem na skutečnost, že Soudní dvůr nikdy neprovedl důkladné posouzení otázky, zda by tyto povinnosti mohly mít vliv na obsah rozhodnutí uzavřít mezinárodní dohodu, mám v každém případě za to, že je třeba na tyto otázky odpovědět, a to právě proto, aby mohlo být o těchto problémech rozhodnuto ( 41 ).

58. Na rozdíl od tvrzení předestřených některými účastníky řízení, nemůže být nicméně druhá otázka nově vykládána tak, že se vztahuje pouze k otázce, zda je Rada oprávněna vyčkat, dokud nebude Istanbulská úmluva uzavřena všemi členskými státy ( 42 ). I kdyby totiž měla být taková praxe považována za neslučitelnou se Smlouvami, neměla by tato okolnost za následek neplatnost rozhodnutí o uzavření této úmluvy, neboť, znovu opakuji, prodlení v této záležitosti v zásadě není důvodem neplatnosti. Aby byla kritéria přípustnosti splněna, musí být tato otázka nutně vykládána přesně tak, jak je formulována, tedy v tom smyslu, že se vztahuje k otázce toho, zda by bylo rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy slučitelné se Smlouvami, pokud by mělo být přijato dříve, než bude tato úmluva uzavřena všemi členskými státy.

59. Domnívám se tedy, že všechny otázky položené Soudnímu dvoru Parlamentem musí být považovány za přípustné, s výjimkou první otázky písm. b), ale pouze v rozsahu, v němž se tato část první otázky týká rozhodnutí o podpisu Istanbulské úmluvy.

IV. První otázka písm. a): náležité právní základy ve vztahu k uzavření Istanbulské úmluvy

60. První otázkou písm. a) žádá Parlament Soudní dvůr, aby rozhodl, zda čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU představují náležité právní základy pro rozhodnutí Rady o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, nebo zda musí být tento akt založen na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU.

61. Parlament uvádí, že návrh rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie, a návrh rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy Unií, předložené Komisí, uváděly článek 218 SFEU jako procesní právní základ a čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU jako základy hmotněprávní. Když však Rada přijala rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání Istanbulské úmluvy, tak tyto hmotněprávní základy změnila, když odkázala na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU.

62. Vzhledem k cílům Istanbulské úmluvy, které – jak jasně plyne z článků 1, 5 a 7, jakož i hlav III a IV této úmluvy – spočívají v ochraně žen, jež jsou oběťmi násilí, a prevenci takového násilí, si Parlament klade otázku, zda určení čl. 82 odst. 2 a článku 84 SFEU jako dvou převažujících aspektů této úmluvy ze strany Komise bylo odůvodněné. Parlament si tedy klade otázku, zda by Rada byla oprávněna upustit od článku 84 SFEU jako hmotněprávního základu, a místo toho doplnit čl. 78 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU, jak to učinila v okamžiku, kdy přijala rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání Istanbulské úmluvy.

63. Parlament má zejména pochybnosti stran čl. 78 odst. 2 SFEU, jelikož tento právní základ pokrývá pouze články 60 a 61 Istanbulské úmluvy. Klade si otázku, zda tato dvě ustanovení mohou být považována za samostatný a převažující prvek této úmluvy, nebo zda nejsou články 60 a 61 této úmluvy pouhým provedením obecného zájmu na ochraně všech žen, které jsou oběťmi násilí, ve specifické oblasti azylu. Pokud by tomu tak bylo, měla by obě tato ustanovení Istanbulské úmluvy povahu vedlejších ustanovení a nevyžadovala by doplnění zvláštního právního základu.

64. Pokud jde o čl. 83 odst. 1 SFEU, Parlament uvádí, že toto ustanovení svěřuje Unii pravomoc v trestních věcech pouze v určitých oblastech, které nezahrnují násilí na ženách jako takové. Takové násilí by tedy mohlo být kriminalizováno na úrovni Unie, pokud se týká obchodování s lidmi, sexuálního vykořisťování žen a dětí, jakož i organizovaného zločinu, na něž se Istanbulská úmluva jako taková zaměřuje v prvé řadě. Navíc vzhledem k tomu, že si členské státy zachovaly pravomoc ve vztahu k velké části trestního práva hmotného, na které se vztahuje Istanbulská úmluva, a aspekty, které spadají do pravomoci Unie, mají podle všeho podružný charakter, by doplnění zvláštního právního základu týkajícího se trestního práva nebylo nezbytné.

65. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že první otázka se týká volby právních základů, nikoli, jak by naznačovala jistá tvrzení předložená některými účastníky řízení, výlučné nebo nevýlučné povahy pravomoci Unie uzavřít Istanbulskou úmluvu. Je nutno připustit, že výlučná či nevýlučná povaha některých pravomocí bude předmětem posuzování, ale pouze v rozsahu, v jakém to bude nezbytné pro zodpovězení této otázky. V tomto ohledu je možná vhodné uvést, a to před posouzením obsahu Istanbulské úmluvy, několik poznámek týkajících se volby metod.

A. Poznámky k metodologii

66. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že se volba právního základu unijního aktu, včetně aktu přijatého za účelem uzavření mezinárodní dohody, musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah tohoto aktu ( 43 ).

67. Jestliže přezkum unijního aktu ukáže, že sleduje dvojí účel nebo že má dvě složky a jeden z těchto účelů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní, zatímco druhý účel či druhá složka je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím účelem nebo složkou ( 44 ).

68. Pouze výjimečně, je-li prokázáno, že opatření naopak sleduje současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je jedna vůči druhé vedlejší, takže jsou použitelná různá ustanovení Smluv, musí být takové opatření založeno na různých odpovídajících právních základech ( 45 ). Použití dvojího právního základu nicméně není možné, pokud jsou postupy stanovené pro každý z těchto právních základů vzájemně neslučitelné ( 46 ).

69. Jsou to tedy cíle a složky aktu, které určují jeho právní základ – nebo v některých případech jeho vícečetné právní základy – nikoli výlučná či sdílená povaha pravomocí, které Unie ve vztahu k tomuto aktu má ( 47 ). Jak navrhuji vysvětlit později, je pravda, že výlučná nebo sdílená povaha těchto pravomocí může mít z hlediska unijního práva určitě vliv na rozsah uzavření mezinárodní dohody, a bude tak ohraničovat v úvahu přicházející právní základy. Nicméně volba právních základů, které je třeba použít, mezi právními základy odpovídajícími vykonávaným pravomocem, bude záviset pouze na cílech a složkách dotčeného aktu.

70. Jak uvedla generální advokátka J. Kokott, není namístě uplatňovat tento přístup na vymezení pravomocí Unie, resp. pravomocí členských států. Má-li totiž „[Unie] pravomoc pouze ve vztahu k některým složkám zamýšleného aktu, přičemž další složky spadají do pravomoci členských států […], nemůže [Unie] na základě kritéria těžiště zkrátka prohlásit, že má v dané věci celkovou pravomoc. Jinak by byla podkopána zásada svěřených pravomocí […]“ ( 48 ).

71. Podobné obavy by bylo možno vyslovit, pokud jde o určení těch pravomocí ze skupiny pravomocí svěřených Unii, na nichž musí být založeno přijetí daného aktu, a tudíž určení relevantních právních základů pro přijetí aktu. Kritérium těžiště vede k tomu, že použitelný postup přijetí určitého aktu je určen pouze podle hlavních právních základů. Z povahy věci tento přístup tedy znamená zkoumat pouze hlavní vykonávanou pravomoc. Je tak důležité, aby tím nebyly obcházeny klíčové procesní záruky, které jsou vlastní výkonu některých jiných pravomocí – jako je jednomyslné hlasování Rady. Zatímco by totiž určité právní ustanovení mohlo být povinně přijato na základě určitého právního základu, bylo-li přijato izolovaně, pak v případě, že bylo vloženo do aktu obsahujícího jiná ustanovení, mohlo by být toto ustanovení přijato na odlišném právním základě – který například vyžaduje odlišné pravidlo hlasování. To by mohlo vést ve svém důsledku ke strategiím zacíleným na zavádění právních přílepků (cavalier législatif) ( 49 ).

72. Ve své stávající judikatuře nicméně Soudní dvůr systematicky odkazuje na kritérium „převažujících účelů a složek“ (nazývané také „kritérium těžiště“). Například v rozsudku ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 38), Soudní dvůr opětovně zdůraznil, že jestliže má „rozhodnutí více složek nebo sleduje několik cílů, z nichž některé spadají do [společné zahraniční a bezpečnostní politiky], je třeba pravidlo hlasování, které se použije pro přijetí tohoto rozhodnutí, určit s ohledem na jeho hlavní nebo převažující účel či složku“. Ačkoli tedy může určitý akt sledovat několik cílů a vyžadovat „mobilizaci“ různých pravomocí, právní základ, na němž jeho přijetí spočívá, nebude odrážet všechny pravomoci, které byly za účelem jeho přijetí vykonány, ale pouze tu pravomoc či pravomoci, které odpovídají hlavnímu cíli či složce, resp. hlavním cílům či složkám, tohoto aktu ( 50 ). Kromě toho bylo od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost riziko obcházení některých výše uvedených procesních pravidel zmírněno, což značně omezilo množství zvláštností, jimiž se některé postupy vyznačovaly.

73. Je nutno připustit, že v některých rozsudcích, počínaje rozsudkem ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 55), Soudní dvůr zdůraznil, že právní základ může sloužit nejen k určení použitelného postupu a k ověření toho, že Unie měla skutečně alespoň zčásti pravomoc podepsat dotčenou dohodu, ale rovněž k informování třetích osob o rozsahu vykonávaných pravomocí Unie ( 51 ) a o působnosti dotčeného aktu ( 52 ). Tato řada judikatury by tedy mohla svádět k závěru, že za účelem naplňování této úlohy by právní základy určitého aktu měly odrážet veškeré pravomoci vykonané Unií za účelem přijetí dotčeného aktu. Takový přístup by možná mohl být odůvodněný zejména v případě, že mezinárodní dohoda spadá do rámce několika sdílených pravomocí Unie a členských států, neboť Unie se může rozhodnout, že některé ze svých pravomocí nevykoná, což ve svém důsledku znamená, že provedení odpovídajícího ustanovení či vícero ustanovení této dohody bude příslušet členským státům ( 53 ).

74. Takový přístup by však byl v rozporu s přístupem, který Soudní dvůr donedávna uplatňoval, aby zamezil kolizi právních základů ( 54 ). Například v posudku 1/15 (Dohoda PNR mezi EU a Kanadou) ze dne 26. července 2017 (EU:C:2017:592) – kde Soudní dvůr judikoval, že rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření dotčené mezinárodní dohody Unií, by mělo mít dva právní základy – Soudní dvůr znovu na shora zmíněnou judikaturu odkázal ( 55 ).

75. Kromě toho, i když tyto záležitosti mají samozřejmě zásadní význam pro vnitřní řád Unie (a rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy), netýkají se přímo třetích zemí, neboť na základě článku 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 1155, s. 331) – úmluvy, která sama kodifikuje mezinárodní obyčejové právo ve vztahu k mezinárodním dohodám a je pro Evropskou unii závazná ( 56 ) – se strany mezinárodní dohody, ať již státy nebo mezinárodní organizace, nemohou dovolávat ustanovení svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smlouvy ( 57 ).

76. Členské státy sice skutečně mohou mít zájem na tom, aby byly v plném rozsahu informovány o rozsahu pravomocí vykonávaných Unií v době uzavření dohody, ale právní základy určitého aktu nejsou jedinými prostředky pro sdělení těchto informací. Podle ustálené judikatury totiž platí, že povinnost uvést odůvodnění, zakotvená v čl. 296 odst. 2 SFEU, je posuzována zejména ve světle obsahu daného aktu jako celku ( 58 ), především jeho bodů odůvodnění ( 59 ). Ačkoli je tedy důležité, aby byly členské státy schopny určit, které pravomoci byly Unií vykonány, když uzavírala konkrétní dohodu, skutečnost, že tuto informaci není možno vyvodit z právních základů, které byly ve skutečnosti vybrány jako základ pro přijetí rozhodnutí, kterým se uzavření takové dohody schvaluje, podle všeho není rozhodující.

77. Ačkoli je v tomto kontextu nutno podpořit tvrzení, že právní základ aktu by měl věrně odrážet pravomoci, které Unie vykonala za účelem jeho přijetí, lze nicméně poznamenat, že takový přístup by nebyl zcela v souladu se stavem judikatury ( 60 ).

78. Ve zbývající části tohoto stanoviska tak navrhuji postupovat podle ustálené judikatury Soudního dvora, podle níž platí, že pokud určitý akt sleduje několik cílů nebo má několik složek, musí být tento akt v zásadě založen na jediném právním základě, a pouze výjimečně na několika takových právních základech. Tyto právní základy musí představovat právní základy, které jsou vyžadovány převažujícími, nebo alespoň hlavními cíli nebo složkami dané mezinárodní dohody. Z toho vyplývá, že je nepodstatné, zda byly v rámci přijímání dotčeného aktu vykonány jiné pravomoci, pokud se tyto jiné pravomoci týkají cílů nebo složek, které jsou v podstatě vedlejší nebo podružné.

79. Je rovněž potřeba uvést, že podle výše uvedené judikatury Soudního dvora jsou cíle a složky, které je nutno zohlednit, cíli a složkami dotčeného unijního aktu. Pokud jde o uzavření mezinárodní dohody, budou při určování právních základů, které je potřeba použít, rozhodující cíle a přesný obsah rozhodnutí, kterým se toto uzavření schvaluje, nikoliv samotná mezinárodní dohoda.

80. Je pravda, že v praxi budou účel a obsah tohoto rozhodnutí z větší části stejné jako účel a obsah zamýšlené dohody, jelikož tento akt je ze své povahy určen k naznačení souhlasu Unie s tím, že bude touto dohodou vázána ( 61 ). Není tomu tak ovšem vždy. Je totiž důležité mít na paměti, že v tomto ohledu existuje významný rozdíl v náhledu mezi mezinárodním právem a unijním právem, který je pro projednávanou věc klíčový.

81. Z hlediska mezinárodního práva se v případě smíšených dohod má za to, že Unie a členské státy k nim přistoupily společně, nikoli souběžně ( 62 ). V důsledku toho zakládá uzavření dohody Unií povinnost Unie uplatňovat tuto dohodu jako celek, ledaže byla učiněna výhrada o rozdělení pravomocí – což předpokládá, že dohoda takovou možnost nevylučuje ( 63 ). Otázky, jako jsou právní základy zvolené k uzavření takové dohody nebo smíšený charakter této dohody, jsou považovány za vnitřní otázky unijního právního řádu ( 64 ), které samy o sobě nemohou zabránit vzniku mezinárodněprávní odpovědnosti v případě neodůvodněného neplnění povinností ( 65 ).

82. Z hlediska unijního práva však v případě, že Unie přistoupí k mezinárodní úmluvě, činí tak v rozsahu pravomocí vykonaných za účelem přijetí rozhodnutí o uzavření této dohody ( 66 ). Je pravda, že Unie je povinna vykonávat své výlučné vnější pravomoci, ale podle ustálené judikatury Soudního dvora není Unie povinna vykonávat při uzavírání dohody své sdílené pravomoci ( 67 ). V závislosti na sdílených pravomocích, které se Unie rozhodne při této příležitosti vykonat, se tak „těžiště“rozhodnutí o uzavření dané dohody může změnit, čímž dojde ke změně použitelných právních základů. Právní základ odrážející například výlučnou pravomoc může tak být do jisté míry významově převážen jiným právním základem odrážejícím sdílenou pravomoc, kterou se Unie rozhodla vykonat.

83. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí, kterým se schvaluje podepsání mezinárodní dohody jménem Evropské unie, by mohlo mít restriktivněji vymezený účel a obsah, než je tomu v případě účelu a obsahu této dohody, mohlo by se stát, že by toto rozhodnutí muselo být přijato na základě jediného právního základu, zatímco pokud by například Unie vykonala všechny pravomoci, které až do té doby sdílela s členskými státy, mohlo by být nezbytné použití dvou či více právních základů, neboť toto rozhodnutí by tak mohlo zahrnovat i jiné důležité cíle a složky.

84. Mimoto, pokud se Unie rozhodne nevykonat svou pravomoc, která by pokryla hlavní cíle a složky dotčené mezinárodní dohody, stanou se převažujícími cíle a složky, které by byly z hlediska rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření dané dohody, vyhodnoceny jako vedlejší. To je důvodem, proč je podle mého názoru důležité rozlišovat cíle a složky dané dohody od cílů a složek rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody, jež mohou být vymezeny restriktivněji.

85. A to je klíčová otázka, o kterou v projednávané věci jde, neboť je jasné, že Rada chce, aby Unie přistoupila pouze k částečnému uzavření Istanbulské úmluvy. Je tedy vhodné posuzovat nikoli celou Istanbulskou úmluvu, ale spíše jen ty části této úmluvy, které budou z pohledu unijního práva pro Unii závazné.

86. V kontextu žaloby na neplatnost nevyvolává taková otázka žádné zvláštní obtíže, protože Soudní dvůr provede svůj přezkum ex post, jakmile je dotčený legislativní akt přijat, a jakmile jsou tedy známy vykonané pravomoci.

87. Avšak v průběhu projednávání žádosti o posudek, kde – jako je tomu v projednávané věci – ještě neexistuje ani návrh rozhodnutí, by mohla skutečnost, že Rada může vykonat větší či menší počet sdílených pravomocí, činit určení právních základů poněkud složitějším, ne-li dokonce nemožným, neboť Soudní dvůr je žádán, aby se touto otázkou zabýval z budoucího hlediska.

88. Mohlo by se jevit jako vhodné začít nejprve posouzením jednotlivých částí dohody, resp. toho, zda daná část dohody spadá do výlučné pravomoci Unie, v rozsahu, v jakém budou muset být tyto pravomoci nutně vykonány Unií. Ovšem až bude tato analýza provedena, jak bude možno určit těžiště rozhodnutí o uzavření této dohody, když – jak je vysvětleno výše – toto těžiště bude záviset i na změněných sdílených pravomocích, které se Unie dobrovolně rozhodne vykonat? Pokud totiž Rada ještě nehlasovala o návrhu rozhodnutí a Soudní dvůr je žádán o posudek souběžně s předložením tohoto návrhu Parlamentu, nemůže být rozsah sdílených pravomocí, které budou vykonány, brán jako daný ( 68 ).

89. Domnívám se, že v této velmi specifické situaci – která se týká otázky, jež Soudní dvůr nikdy předtím neposuzoval – je nutno ze žádosti (nebo přinejmenším z okolností věci) vyvodit, jaké konkrétní sdílené pravomoci budou s největší pravděpodobností Unií vykonány. V opačném případě, jak jsem vysvětlil v části tohoto stanoviska věnované přípustnosti, nevidím možnost, jak by mohl Soudní dvůr rozhodnout, jak to požaduje Parlament, na jakém právním základě musí být rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy založeno ( 69 ). Za těchto okolností však odpověď, kterou Soudní dvůr zformuluje, bude platná pouze tehdy, pokud bude předpokládaný scénář skutečně realizován.

90. V projednávané věci ze znění otázky položené Parlamentem jasně vyplývá, že vychází z předpokladu, že pro účely přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Evropské unie, vykoná Unie přinejmenším ty pravomoci, které jí náleží zaprvé v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech a zadruhé v oblasti azylu a přistěhovalectví. Relevance této premisy je navíc potvrzena obsahem rozhodnutí, kterými se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Unie, která lze navzdory judikatuře uvedené v bodě 42 tohoto stanoviska považovat za rozhodnutí do určité míry předjímající pravomoci, jež budou v okamžiku uzavření této úmluvy vykonány.

91. Taková premisa však musí být přinejmenším slučitelná se současným rozdělením pravomocí. To vyžaduje posouzení, zda se dohoda zabývá kromě těchto pravomocí i jinými pravomocemi Unie, které musí být vykonány, neboť jsou výlučné. Jak jsem již vysvětlil, to předpokládá zohlednění nejen pravomocí, které Unie hodlá vykonat, ale i pravomocí, které náleží výlučně Unii, a z tohoto důvodu budou muset být nutně vykonány, pokud chce Unie tuto dohodu uzavřít.

92. V tomto ohledu je potřeba připomenout, že čl. 3 odst. 1 SFEU obsahuje seznam pravomocí, které jsou ze své povahy výlučné. Kromě tohoto výčtu čl. 3 odst. 2 SFEU upřesňuje, že „[v]e výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“ ( 70 ).

93. Jak jasně plyne z judikatury Soudního dvora, existuje riziko ovlivnění společných pravidel Unie mezinárodními závazky či změny působnosti těchto pravidel, které může odůvodňovat výlučnou vnější pravomoc Unie, pokud tyto závazky spadají do působnosti uvedených pravidel ( 71 ).

94. Konstatování takového rizika nevyžaduje naprostou shodu mezi oblastí, kterou pokrývají mezinárodní závazky, a oblastí unijní právní úpravy ( 72 ). Takové mezinárodní závazky mohou zejména narušit unijní pravidla nebo změnit jejich působnost, pokud tyto závazky spadají do oblasti, kterou taková pravidla již z velké části pokrývají ( 73 ).

95. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, nelze z judikatury Soudního dvora vyvodit, že je k určení toho, zda má Unie v oblastech, na které se dohoda vztahuje, výlučnou nebo sdílenou pravomoc, potřeba použít holistický přístup. Naopak vzhledem k tomu, že Unii přísluší pouze pravomoci, které jí byly svěřeny, existence pravomoci, která má nadto výlučnou povahu, musí být založena na závěrech vycházejících z celkové a konkrétní analýzy vztahu mezi zamýšlenou mezinárodní dohodou a platným unijním právem ( 74 ).

96. Tato analýza musí brát v úvahu oblasti, které jsou pokryty pravidly Unie, a oblasti, které jsou pokryty ustanoveními zamýšlené dohody, která budou pro Unii závazná, neboť odpovídají pravomocem, které se Unie rozhodla vykonat v okamžiku přijetí rozhodnutí o uzavření dané úmluvy, jakož i předvídatelné perspektivy vývoje těchto pravidel a těchto ustanovení, aby bylo možné určit, zda předmětná dohoda může zasáhnout do jednotného a soudržného uplatňování společných unijních pravidel a do řádného fungování systému, který tato pravidla zavedla ( 75 ).

97. Pokud jde o tyto otázky, Irsko tvrdí, že Parlament ve své žádosti neprovedl celkovou a konkrétní analýzu dopadu Istanbulské úmluvy na sekundární unijní právo ( 76 ). Soudní dvůr totiž rozhodl, že pro účely takové analýzy přísluší dotčenému účastníkovi řízení, aby předložil skutečnosti, které mohou prokázat výlučný charakter vnější pravomoci Unie, jíž se chce dovolávat ( 77 ).

98. Podstatné však je, že argumentace vycházející z této řady judikatury byla obsažena v rozsudcích vydaných v kontextu žaloby na neplatnost. V uvedených věcech byl Soudní dvůr žádán o rozhodnutí na základě písemných podání vyměněných mezi různými účastníky řízení. Takový požadavek se nevztahuje na řízení o žádosti o posudek, vyznačující se duchem spolupráce mezi Soudním dvorem, ostatními orgány Unie a členskými státy, jehož cílem je zabránit budoucím komplikacím ( 78 ). Vzhledem k tomu, že toto řízení má povahu řízení ex ante a zároveň není kontradiktorní, nejsou argumenty vycházející z ex post kontradiktorního systému přezkumu, který je vlastní řízení o žalobě na neplatnost, v tomto kontextu příliš relevantní. V důsledku toho se domnívám, že skutečnost, že Parlament neprovedl celkovou a konkrétní analýzu dopadu úmluvy na sekundární unijní právo, není sama o sobě podstatná a že provedení takové analýzy přísluší Soudnímu dvoru.

99. Je však třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora nebude mít přijetí mezinárodní dohody dopad na společná pravidla, pokud ustanovení unijního práva i ustanovení dotčené mezinárodní dohody stanoví minimální standardy ( 79 ). I když tedy mezinárodní dohoda a společná unijní pravidla pokrývají tutéž oblast, tato judikatura naznačuje, že Soudní dvůr nedojde k závěru, že jsou dotčena unijní pravidla – a tedy ona sdílená pravomoc – pokud mezinárodní dohoda i unijní pravidla stanoví minimální požadavky ( 80 ).

100. Pokud jde o Istanbulskou úmluvu, článek 73 stanoví, že „[u]stanoveními této úmluvy nejsou dotčena ta ustanovení vnitrostátního práva a závazných mezinárodních instrumentů, které jsou již v platnosti nebo které mohou vstoupit v platnost, a podle nichž jsou nebo mohou být osobám přiznána příznivější práva na předcházení a potírání násilí na ženách a domácího násilí“.

101. V tomto kontextu by tak k tomu, aby pravomoc sdílená Unií s členskými státy byla považována za výlučnou pravomoc (tedy pravomoc, kterou bude Rada povinna vykonat), bylo nutno prokázat, že Unie již v této oblasti přijala společná pravidla, která zaprvé nestanoví minimální standardy, a zadruhé že by tyto standardy mohly být dotčeny uzavřením Istanbulské úmluvy.

102. Pokud jde o uvedená dvě rozhodnutí, jimiž se schvaluje podpis Istanbulské úmluvy jménem Unie, lze pochybovat o tom, zda Rada vycházela ze správného předpokladu, podle kterého bude Unie povinna vykonat tyto pravomoci na základě třetího případu zmíněného v čl. 3 odst. 2 SFEU.

103. Na jednu stranu, jak se snažila zdůraznit Polská republika, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU, které se týkají justiční spolupráce v trestních věcech, upravují pouze přijetí minimálních pravidel. Společná pravidla přijatá v této oblasti tak mohou platně stanovit pouze minimální standardy.

104. Na druhou stranu, pokud jde o čl. 78 odst. 2 SFEU – který svěřuje Unii pravomoc v oblasti azylu a přistěhovalectví – na první pohled by podle všeho bylo možno říci, že společná pravidla přijatá Unií v oblasti azylové a přistěhovalecké politiky stanoví pouze minimální pravidla, resp. tam, kde tomu tak není, není podle mého názoru pravděpodobné, že by byla tato pravidla dotčena ustanoveními Istanbulské úmluvy.

105. V tomto ohledu je totiž třeba uvést, že Istanbulská úmluva obsahuje tři ustanovení, která mohou být relevantní v oblasti politiky azylu a přistěhovalectví, a sice články 59 až 61 této úmluvy, které tvoří hlavu VII této úmluvy.

106. Pokud jde o článek 59 Istanbulské úmluvy týkající se povolení k pobytu žen, které jsou oběťmi násilí, pravidla stanovená Unií, jež se týkají bydliště, upravují pouze minimální požadavky ( 81 ). Konkrétně, jak uvedl generální advokát Y. Bot ve věci Rahman a další (C‑83/11, EU:C:2012:174, bod 64), směrnice 2004/38 ( 82 ) zavádí pouze minimální harmonizaci, neboť jejím cílem je zejména uznání práva pobytu rodinného příslušníka občana Unie v určitých situacích, aniž by bylo vyloučeno přiznání práva pobytu v jiných případech.

107. Je rovněž pravda, že některé rozsudky týkající se směrnice 2004/38, jako jsou rozsudky ve věcech NA ( 83 ) nebo Diallo ( 84 ), mohly vyvolat pochybnosti o minimální povaze některých požadavků obsažených v této směrnici. Tato rozhodnutí však musí být vykládána v jejich vlastním kontextu. Vzhledem totiž k tomu, že Soudní dvůr nemá v rámci řízení o předběžné otázce pravomoc vykládat vnitrostátní právo ani aplikovat unijní právo na konkrétní případ, pak pokud vydává rozsudek, činí tak vždy s odkazem na situaci předvídanou v položené otázce nebo otázkách, které mohou pokrývat pouze některé aspekty daného sporu. Je-li tedy Soudní dvůr žádán o výklad konkrétního ustanovení směrnice, pak, i když tato směrnice stanoví, že zakotvuje pouze minimální standardy, zaujme Soudní dvůr v závislosti na způsobu, jakým je otázka položena, nejčastěji stanovisko k výkladu, který je potřeba uplatnit na dotčené ustanovení, nezávisle na možnosti členských států přijmout vyšší standardy ( 85 ). Odpovědí danou v takovéto situaci tedy není dotčena možnost států přiznat právo na vstup a pobyt za výhodnějších podmínek výlučně na základě jejich vnitrostátního práva ( 86 ). Jakmile jsou tedy řešení přijatá v rozsudcích NA ( 87 ) nebo Diallo ( 88 ) zasazena do kontextu mechanismu řízení o předběžné otázce, je nutno je vykládat nikoli tak, že zakazují členským státům vydat v případech předestřených v rámci předběžných otázek povolení k pobytu, ale spíše tak, že členským státům neukládají povinnost tak učinit ( 89 ).

108. Pokud jde o článek 60 Istanbulské úmluvy, toto ustanovení stanoví, že smluvní strany musí v podstatě přijmout opatření, která zajistí, aby genderově podmíněné násilí na ženách mohlo být uznáno jako forma pronásledování ve smyslu Úmluvy z roku 1951 o právním postavení uprchlíků a jako forma závažné újmy, která zakládá potřebu doplňkové/dodatečné ochrany.

109. Na tomto místě je nutno připomenout, že některé směrnice, zejména ty, které se označují jako „směrnice první generace“, zmiňují, že stanoví pouze minimální pravidla ( 90 ). Pozdější směrnice ovšem uvádějí, že členské státy mohou zavést nebo zachovávat příznivější normy, pouze „jsou-li slučitelné s [těmito] směrnic[emi]“, což by mohlo vést k závěru, že ve vztahu k některým ustanovením příznivější normy přijmout nelze ( 91 ). Tyto směrnice nicméně přiznávají procesní práva nebo záruky, či podpůrně ukládají členským státům povinnost zohlednit určité okolnosti, aniž by vylučovaly možnost, že mohou být rovněž přiznána jiná práva či záruky nebo zohledněny jiné okolnosti. Zejména žádný z důvodů pro vyloučení z postavení uprchlíka nebo pro ukončení nebo odnětí doplňkové ochrany stanovených v těchto právních nástrojích patrně není v rozporu s ustanoveními Istanbulské úmluvy.

110. Unijní právo samozřejmě harmonizuje do určité míry podmínky platné pro státní příslušníky třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, na jejichž základě mohou tyto osoby žádat o přiznání postavení uprchlíka nebo osob, které z jiných důvodů potřebují mezinárodní ochranu, společně s obsahem tohoto postavení ( 92 ). Tyto podmínky jsou však takové, že je patrně možné je uplatňovat v souladu s článkem 60 Istanbulské úmluvy. Pokud jde konkrétně o postavení uprchlíka, podotýkám, že čl. 2 písm. d) směrnice 2011/95 ( 93 ) obsahuje definici pojmu „uprchlík“, když stanoví, že uprchlíkem se rozumí státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním zejména z důvodů „příslušnosti k určitým společenským vrstvám“ nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, což je pojem, který je velmi extenzivně definován v článku 10 téže směrnice, když odkazuje konkrétně na jakoukoli skupinu, kde „příslušníci této skupiny sdílejí vrozený charakteristický rys“ ( 94 ). Toto ustanovení dále uvádí, že „[p]ro účely určení příslušnosti k určité společenské vrstvě nebo vymezení rysu takové skupiny musí být náležitě uvážena hlediska spojená s pohlavím, včetně genderové identity“.

111. Konečně, pokud jde o článek 61 Istanbulské úmluvy, lze podotknout, že toto ustanovení stanoví, že strany učiní opatření nezbytná k zohledňování zásady nenavracení, což je povinnost, která je již v unijním právu obsažena ( 95 ).

112. V každém případě nepovažuji v projednávané věci za nezbytné rozhodnout s konečnou platností o otázce, zda Unie má, jak se domnívá Rada, výlučnou pravomoc k uzavření Istanbulské úmluvy v těchto dvou oblastech na základě čl. 3 odst. 2 SFEU, a zda je tedy Unie povinna uvedené pravomoci vykonat. I kdyby se totiž ukázalo, že v případě neexistence rizika, že by byla společná pravidla Unie týkající se této oblasti uzavřením Istanbulské úmluvy dotčena, zůstanou tyto pravomoci i nadále pravomocemi sdílenými, byla by Rada i nadále oprávněna tyto pravomoci vykonávat, což v zásadě skutečně nastane ( 96 ). Jak jsem vysvětlil výše, otázka předložená Parlamentem je totiž implicitně založena na předpokladu, že Unie bude vykonávat přinejmenším ty pravomoci, které jsou jí svěřeny ve věcech azylu a přistěhovalectví, jakož i justiční spolupráce v trestních věcech.

B. Analýza cílů a složek Istanbulské úmluvy

113. Podle preambule Istanbulské úmluvy je jejím cílem „vybudovat Evropu osvobozenou od násilí na ženách a od domácího násilí“. Jak je uvedeno v článku 1 této úmluvy, dosažení tohoto cíle je rozděleno na pět dílčích cílů, a to: – „chránit ženy proti všem formám násilí a předcházet, stíhat a odstraňovat násilí na ženách a domácí násilí; – přispět k odstranění všech forem diskriminace žen a prosazovat skutečnou rovnost mezi ženami a muži, včetně posílení postavení žen; – vytvořit komplexní rámec, zásady a opatření na ochranu a pomoc všem obětem násilí na ženách a domácího násilí; – podporovat mezinárodní spolupráci zaměřenou na odstranění násilí na ženách a domácího násilí; – poskytovat podporu a pomoc organizacím a orgánům vymáhajícím právo při efektivní spolupráci za účelem přijetí společného postupu při odstraňování násilí na ženách a domácího násilí.“

114. Pokud jde o obsah Istanbulské úmluvy, obsahuje tato úmluva 81 článků rozdělených do 12 hlav, které znějí následovně: – „Hlava I – Účel, definice, rovnost a nediskriminace, obecné povinnosti“; – „Hlava II – Ucelený přístup a shromažďování údajů“; – „Hlava III – Prevence“; – „Hlava IV – Ochrana a podpora“; – „Hlava V – Hmotné právo“; – „Hlava VI – Vyšetřování, stíhání, procesní právo a ochranná opatření“; – „Hlava VII – Migrace a azyl“; – „Hlava VIII – Mezinárodní spolupráce“; – „Hlava IX – Kontrolní mechanismus“; – „Hlava X – Vztah k jiným mezinárodním instrumentům“; – „Hlava XI – Změny úmluvy“; – „Hlava XII – Závěrečná ustanovení“.

115. Hlava I Istanbulské úmluvy obsahuje ustanovení týkající se cílů a definic a vztahu této úmluvy k rovnosti a nediskriminaci, jakož i obecné povinnosti. Úmluva zejména definuje klíčové termíny používané v celém textu ( 97 ) a ukládá smluvním stranám povinnost odsoudit všechny formy diskriminace tím, že zajistí začlenění zásady rovnosti žen a mužů do svých právních řádů, přičemž je jasně vyjádřeno, že pozitivní diskriminace je možná ( 98 ). Všechny smluvní strany jsou rovněž povinny zajistit, aby se státní subjekty zdržely zapojení do jakéhokoli násilného jednání a aby s náležitou pečlivostí zajišťovaly předcházení, vyšetřování a trestání a odškodňování za násilné činy, kterých se dopustí nestátní subjekty ( 99 ). Konečně tato hlava uvádí, že smluvní strany budou mimo jiné podporovat princip rovnosti mezi ženami a muži a posílení postavení žen ( 100 ).

116. Hlava II ukládá smluvním stranám povinnost provádět komplexní přístup a zajistit ucelenou reakci na násilí na ženách zavedením účinné spolupráce mezi všemi příslušnými orgány, institucemi a organizacemi, zahrnující tam, kde je to vhodné, všechny příslušné subjekty, jako jsou vládní instituce, národní, regionální a místní parlamenty a úřady, národní instituce pro lidská práva a občanské organizace ( 101 ). Smluvní strany jsou rovněž povinny shromažďovat rozčleněné příslušné statistické údaje a zasadit se o to, aby byly v pravidelných časových intervalech prováděny průzkumy mezi obyvatelstvem týkající se případů všech forem násilí, které spadají do působnosti Istanbulské úmluvy ( 102 ).

117. Hlava III upřesňuje povinnosti smluvních stran v oblasti prevence. Smluvní strany jsou v podstatě povinny přijmout mnohostranný přístup, který zahrnuje zvyšování obecného povědomí, začlenění tématu rovnosti žen a mužů a tématu násilí do formálního vzdělávání na všech úrovních prostřednictvím vhodných výukových materiálů a osnov, a dále prosazování zásady nenásilí a rovnosti žen a mužů i v kontextu neformálního vzdělávání, sportu, kultury, volnočasových aktivit a médií ( 103 ). Smluvní strany musí zajistit odpovídající školení pro odborníky, kteří pracují s oběťmi nebo pachateli ( 104 ). Musí také zavést opatření pro podpůrné a léčebné programy pro pachatele ( 105 ) a podpořit zapojení soukromého sektoru do vypracovávání a zavádění těchto postupů a do přípravy relevantních materiálů a dobrovolných standardů ( 106 ).

118. Hlava IV vymezuje povinnosti smluvních stran v oblasti ochrany a podpory obětí ( 107 ). Mezi tyto povinnosti patří povinnost zajistit, aby oběti včas obdržely příslušné informace o dostupných podpůrných službách a právních opatřeních v jazyce, kterému rozumí ( 108 ), a zajistit obětem přístup ke službám obecné podpory, jako jsou zdravotní péče a sociální služby, právní a psychologické poradenství, finanční pomoc, ubytování, vzdělávání, školení a pomoc při hledání zaměstnání ( 109 ), jakož i službám speciální podpory, včetně azylových zařízení, bezplatných telefonních linek s nepřetržitým provozem, zvláštní lékařské a forenzní podpory obětem sexuálního násilí a zohlednění potřeb dětských svědků ( 110 ). Dále je třeba zavést opatření pobízející k ohlašování případů násilí svědky násilného činu nebo osobami, které mají oprávněný důvod se domnívat, že k takovému činu může dojít nebo že lze další násilný čin očekávat, jakož i stanovit pravidla týkající se podmínek, za nichž by odborníci při ohlašování spáchaných nebo hrozících násilných činů neporušovali svoji obecnou povinnost zachovávat mlčenlivost ( 111 ).

119. Hlava V o hmotném právu obsahuje nejpodrobnější ustanovení. Zaprvé vyžaduje, aby smluvní strany poskytly obětem odpovídající občanskoprávní prostředky nápravy proti pachatelům fyzického či psychického násilí, včetně náhrady škody; zajistily, aby sňatky uzavřené z donucení bylo možno prohlásit za neúčinné, neplatné nebo je rozvázat bez zbytečného finančního nebo administrativního zatížení oběti; a zajistily, aby při určování práva na svěření do péče a práva na styk s dítětem byly brány v úvahu případy násilí spadající do působnosti Istanbulské úmluvy ( 112 ). Zadruhé obsahuje tato hlava výčet jednání, které musí být kvalifikováno jako trestné, zejména psychické násilí prostřednictvím vyhrůžek nebo nátlaku, nebezpečné pronásledování, fyzické násilí, sexuální násilí a znásilnění, nucený sňatek, mrzačení ženských pohlavních orgánů, násilné přerušení těhotenství nebo násilná sterilizace a sexuální obtěžování ( 113 ). Tato hlava rovněž zavazuje smluvní strany k tomu, aby napomáhání k trestnému činu, účast na něm a pokus o trestný čin i podněcování třetí osoby k jeho spáchání klasifikovaly jako trestný čin ( 114 ). Zatřetí hlava V uvádí, že smluvní strany musí zajistit, aby žádné tyto trestné činy nebylo možné ospravedlnit „ctí“ ( 115 ) a trestné činy zavedené v souladu s touto úmluvou byly postihovány bez ohledu na povahu vztahu mezi obětí a pachatelem ( 116 ). Začtvrté ukládá tato hlava smluvním stranám povinnost přijmout taková legislativní nebo jiná opatření, která budou nezbytná k tomu, aby rozsah působnosti zahrnoval jakýkoliv trestný čin zavedený podle této úmluvy, pokud bude mít tento čin vazbu na jejich území nebo některého jejich občana ( 117 ). Zapáté tato hlava ukládá smluvním stranám povinnost stanovit přiměřené a odrazující sankce ( 118 ) a zajistit, aby byl výčet určitých situací považován za přitěžující okolnosti ( 119 ). Konečně hlava V smluvním stranám umožňuje zohlednit v rámci ukládání sankcí konečné odsuzující rozsudky vynesené jinou smluvní stranou za trestné činy zavedené podle této úmluvy ( 120 ) a zakazuje povinné alternativní řešení sporů ( 121 ).

120. Hlava VI upravuje procesní právo a ochranná opatření během vyšetřování a soudního řízení ( 122 ). Smluvní strany musí mimo jiné zajistit, aby donucovací orgány poskytovaly obětem včasnou ochranu, včetně shromažďování důkazů ( 123 ), a aby prováděly vyhodnocení rizika smrti a závažnosti situace ( 124 ). Zvláštní pozornost musí být věnována přístupu pachatelů ke zbraním. V právních řádech musí být stanovena možnost použití urgentního zákazu vstupu a omezujících nebo ochranných příkazů, aniž by to pro oběti představovalo zbytečnou finanční či administrativní zátěž ( 125 ). Jakékoli porušení těchto příkazů bude potrestáno účinnými, přiměřenými a odrazujícími trestními či jinými právními sankcemi. Smluvní strany zajistí, aby byly důkazy vztahující se k předchozím sexuálním vztahům a chování oběti připuštěny pouze tehdy, bude-li to relevantní a nezbytné ( 126 ), a aby stíhání nejzávažnějších trestných činů nebylo závislé jen na ohlášení nebo stížnosti podané obětí ( 127 ). Smluvní strany musí rovněž poskytnout možnost vládním i nevládním organizacím a poradcům v oblasti domácího násilí pomáhat obětem a podporovat je podle jejich požadavků v průběhu vyšetřování a soudního řízení v souvislosti s trestnými činy prokázanými v souladu s Istanbulskou úmluvou. V této hlavě úmluvy je uveden demonstrativní výčet opatření k ochraně práv a zájmů obětí, včetně zajištění jejich potřeb jakožto svědků ve všech fázích vyšetřování a soudního řízení. Zohledněny musí být zejména zvláštní potřeby dětí jako obětí a svědků ( 128 ). Konečně smluvní strany musí zajistit právo na právní pomoc ( 129 ) a promlčecí lhůty musí být koncipovány tak, aby u nejzávažnějších trestných činů bylo možné účinně zahájit řízení poté, co oběť dosáhla plnoletosti ( 130 ).

121. Hlava VII stanoví, že smluvní strany rovněž přijmou nezbytná legislativní opatření, aby povolení k pobytu obětí nebylo dotčeno opatřeními přijatými za účelem boje proti násilí ( 131 ) a genderově podmíněné násilí na ženách jako forma pronásledování a jako forma závažné újmy zakládalo nárok na doplňkovou/dodatečnou ochranu ve smyslu Úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané dne 28. července 1951 v Ženevě ( 132 ). Smluvní strany musí dále zavést genderově citlivé postupy v rámci řízení o azylu. Cílem této hlavy je rovněž zajistit, aby se zásada nenavracení použila na oběti násilí na ženách za všech okolností ( 133 ).

122. Hlava VIII je věnována zajištění mezinárodní spolupráce mezi smluvními stranami při provádění Istanbulské úmluvy. Smluvní strany musí zejména zajistit, aby oběť trestného činu spáchaného na území jiné smluvní strany této úmluvy mohla podat stížnost v zemi svého bydliště ( 134 ). V situacích, kdy je určitá osoba vystavena bezprostřednímu ohrožení násilným činem, by se smluvní strany měly vzájemně informovat, aby bylo možné přijmout ochranná opatření ( 135 ). Dále tato hlava zejména zakládá právo dožadující smluvní strany být informován o výsledku opatření přijatého na základě této hlavy, a to organizováním výměny informací o tomto předmětu mezi stranami této úmluvy ( 136 ).

123. Hlava IX stanoví kontrolní mechanismus pro provádění Istanbulské úmluvy, jejíž provádění je svěřeno expertní skupině Grevio.

124. Hlava X objasňuje, že Istanbulskou úmluvou nejsou dotčeny povinnosti stran vyplývající z jiných mezinárodních nástrojů a smluvní strany mohou uzavírat další mezinárodní dohody týkající se záležitostí, jimiž se úmluva zabývá, s cílem doplnit nebo posílit její ustanovení.

125. Hlava XI stanoví postup provádění změn Istanbulské úmluvy.

126. Hlava XII obsahuje závěrečná ustanovení. Konkrétně uvádí, že Istanbulská úmluva je výslovně otevřena k podpisu Evropské unii ( 137 ). Tato hlava též uvádí, že výhrady je možné vznášet pouze v určitých případech a za určitých podmínek ( 138 ).

127. Jak uvedla Komise ve svém návrhu rozhodnutí Rady o podpisu, jménem Evropské unie, Úmluvy Rady Evropy o prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí ( 139 ), uzavření Istanbulské úmluvy Unií se bude pravděpodobně týkat velkého počtu pravomocí, které náleží Unii samostatně nebo společně s členskými státy. Teoreticky tak může být relevantní řada právních základů dle SFEU, například „článek 16 (ochrana údajů), čl. 19 odst. 1 (diskriminace na základě pohlaví), článek 23 (konzulární ochrana pro státní příslušníky jiného členského státu), články [18], 21, 46 a 50 (volný pohyb osob, volný pohyb pracovníků a svoboda usazování), článek 78 (azyl a doplňková a dočasná ochrana), článek 79 (přistěhovalectví), článek 81 (justiční spolupráce v občanských věcech), článek 82 (justiční spolupráce v trestních věcech), článek 83 (vymezení trestných činů a sankcí v celé EU v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem), článek 84 (opatření pro předcházení trestné činnosti s vyloučením harmonizace) a článek 157 (rovné příležitosti a rovné zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání)“. K těmto právním základům je možno doplnit, ač nebyly Komisí uvedeny, článek 165 SFEU (rozvoj kvalitního vzdělávání), článek 166 SFEU (provádění politiky odborného vzdělávání) nebo článek 336 SFEU (pracovní podmínky úředníků a zaměstnanců Unie) ( 140 ).

128. Jak jsem však již vysvětlil, nepředpokládá se, že by právní základ či základy určitého aktu odrážely veškeré pravomoci vykonané pro účely jeho přijetí. Rozhodnutí o schválení uzavření Istanbulské úmluvy Unií by mělo být založeno pouze na právním základě či základech odpovídajících tomu, co bude těžištěm tohoto rozhodnutí.

C. Určení hlavních cílů a složek rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie

129. Pokud by odpověď na první otázku písm. a) závisela pouze na cílech a obsahu Istanbulské úmluvy, stačilo by zdůraznit, že i když tato úmluva obsahuje několik složek, je jejím hlavním cílem a složkou jednoznačně cíl spočívající v odstranění genderové diskriminace ( 141 ). Jak totiž uvádí důvodová zpráva k této úmluvě, jejím cílem je, jak vyplývá z její preambule, uznat existenci „vazby mezi vymýcením násilí na ženách a dosažením právní i faktické rovnosti žen a mužů“ ( 142 ). Dále uvádí, že „z definice ‚násilí na ženách‘ jasně vyplývá, že pro účely této úmluvy je násilí na ženách chápáno jako porušení lidských práv a forma diskriminace“ ( 143 ). Při neexistenci konkrétnějšího právního základu je tak relevantním právním základem podle všeho čl. 3 odst. 3 SEU, který ve spojení s článkem 19 SFEU přiznává Unii pravomoc „přijmout vhodná opatření k boji proti diskriminaci na základě pohlaví“.

130. Jak bylo uvedeno výše, pro určení právního základu, který je základem rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, je však třeba vzít v úvahu nejen cíle a složky této úmluvy, ale zohlednit i cíle a složky, které jsou specifičtější pro samotné toto rozhodnutí.

131. V projednávané věci je více či méně bráno jako dané, že Rada nechce, aby Unie vykonala jiné pravomoci než ty, které odpovídají ustanovením uvedeným v otázce Parlamentu, která kupodivu nezahrnují čl. 3 odst. 3 SEU ani článek 19 SFEU.

132. Rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, se tak může zakládat na těchto ustanoveních pouze tehdy, pokud se ukáže alespoň to, že Unie musí nutně vykonat odpovídající vnější pravomoc.

133. V tomto ohledu je třeba uvést, že odstranění genderové diskriminace není jednou z oblastí uvedených v čl. 3 odst. 1 SFEU, v nichž byla Unii výslovně svěřena výlučná pravomoc. Pokud jde o jednotlivé případy výlučné vnější pravomoci předvídané v čl. 3 odst. 2 SFEU, je relevantní patrně pouze třetí situace předvídaná ve druhém odstavci tohoto ustanovení (a sice že Unie má výlučnou vnější pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy, pokud ustanovení této smlouvy mohou ovlivnit společná unijní pravidla).

134. Jak bylo vysvětleno výše, vzhledem k tomu, že Istanbulská úmluva zakotvuje pouze minimální pravidla, je tedy k tomu, aby byla Unii přiznána výlučná pravomoc z důvodu existence společných pravidel, která mohou být uzavřením této úmluvy dotčena, nezbytné, aby se tato společná pravidla neomezovala na stanovení minimálních standardů. Společná pravidla přijatá v oblasti boje proti diskriminaci na základě pohlaví, která vyplývají ze směrnice 2000/78 ( 144 ), směrnice 2004/113 ( 145 ), směrnice 2006/54 ( 146 ) nebo směrnice 2010/41 ( 147 ), však stanoví pouze minimální pravidla, neboť ve všech je uvedeno, že členské státy mohou přijmout nebo zachovávat příznivější ustanovení.

135. S ohledem na současný obsah společných pravidel v oblasti boje proti diskriminaci na základě pohlaví je třeba konstatovat, že Unie nemá v této oblasti v zásadě výlučnou vnější pravomoc. Unie tak není povinna vykonat pro účely uzavření Istanbulské úmluvy svou pravomoc v boji proti diskriminaci na základě pohlaví ( 148 ). Vzhledem k tomu, že položená otázka vychází z předpokladu, podle něhož by Unie nevykonávala jiné pravomoci než pravomoci týkající se azylu a justiční spolupráce v trestních věcech, nepředstavují čl. 3 odst. 3 SEU ani článek 19 SFEU vhodné právní základy pro přijetí rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie.

136. Ve světle této skutečnosti nyní navrhuji posoudit, zda existují právní základy, které sice nepokrývají tuto úmluvu v plném rozsahu, nicméně mohou pokrývat významné části této úmluvy, a současně odpovídají pravomocem, které Unie bude mít nebo hodlá vykonávat v době uzavření této úmluvy. Skutečnost, že Unie musí vykonat jiné pravomoci, než jsou pravomoci odpovídající právním základům zmíněným Parlamentem v jeho otázkách, totiž sama o sobě nestačí k tomu, aby byly pro tento účel zohledněny; je rovněž nezbytné, aby se tyto pravomoci vztahovaly na složky Istanbulské úmluvy, které jsou přinejmenším stejně důležité jako složky, na které se vztahují právní základy zmíněné Parlamentem.

137. Za tímto účelem nejprve posoudím, zda existují jiné pravomoci, než jsou pravomoci předvídané Parlamentem v jeho otázce, které jsou podle všeho dostatečně relevantní a které bude Unie povinna vykonat za účelem uzavření Istanbulské úmluvy.

D. K existenci jiných právních základů, než které uvedl Parlament ve své otázce, jež odpovídají na jedné straně pravomocem, které by Unie byla povinna vykonat, a na straně druhé cílům a složkám Istanbulské úmluvy, které budou patrně vyhodnoceny jako přinejmenším stejně důležité jako ty, na které se vztahují základy uvedené Parlamentem

138. Mezi různými pravomocemi uvedenými v bodě 127 tohoto stanoviska, které by se mohly týkat Istanbulské úmluvy, se pouze čtyři z nich jeví jako dostatečně relevantní k tomu, aby odůvodnily důkladnější přezkum, a sice článek 165 SFEU (rozvoj kvalitního vzdělávání), článek 166 SFEU (provádění politiky odborného vzdělávání), článek 81 SFEU (justiční spolupráce v občanských věcech) a článek 336 SFEU (pracovní podmínky úředníků a zaměstnanců Unie). K aspektům Istanbulské úmluvy týkajícím se všeobecného a odborného vzdělávání

139. Podle článku 6 SFEU má Unie v oblasti všeobecného vzdělávání a odborného vzdělávání pouze podpůrnou pravomoc. Tato pravomoc nemůže být ze své povahy Unií vykonána s preemptivním účinkem, z čehož vyplývá, že Unie není nikdy povinna ji vykonat. K aspektům Istanbulské úmluvy týkajícím se justiční spolupráce v občanských věcech

140. Podle čl. 81 odst. 1 SFEU spadá justiční spolupráce v občanských věcech s mezinárodním prvkem do pravomocí, které Unie sdílí s členskými státy. Druhá věta tohoto ustanovení upřesňuje, že tato spolupráce může zahrnovat přijímání opatření pro sbližování právních předpisů členských států ( 149 ). Článek 81 odst. 2 SFEU podává taxativní výčet cílů, které mohou opatření, jež by případně byla Unií přijata, sledovat.

141. Na základě tohoto ustanovení přijala Unie různé právní předpisy. Některé, jako je směrnice Rady 2003/8/ES, jejímž cílem je zlepšit přístup ke spravedlnosti v přeshraničních sporech, stanoví pouze minimální standardy ( 150 ). Podobně i čl. 1 odst. 2 směrnice 2008/52 ( 151 ) uvádí, že se tato směrnice nevztahuje na spory týkající se práv a povinností, o kterých nemohou strany podle rozhodného práva rozhodovat samy. Tato směrnice tudíž nevylučuje, aby členské státy zakázaly využití mediace v určitých oblastech ( 152 ).

142. Jiné nástroje však obsahují pravidla, která zjevně nestanoví pouze minimální požadavky ( 153 ). Soudní dvůr již konkrétně rozhodl, pokud jde o zavedení mechanismů uznávání soudních rozhodnutí, že Unie získala vnější pravomoc ( 154 ).

143. V rozsahu, v němž článek 62 Istanbulské úmluvy stanoví, že smluvní strany budou vzájemně spolupracovat za účelem výkonu příslušných občanskoprávních a trestněprávních soudních rozhodnutí, vydaných soudními orgány smluvních stran, včetně ochranných příkazů, bude Unie nakonec přece povinna vykonat svou výlučnou vnější pravomoc pro účely justiční spolupráce v občanských věcech, pokud jde o některá ustanovení úmluvy, jako je čl. 62 odst. 1 písm. a). K aspektům úmluvy týkajícím se určení pracovních podmínek úředníků a zaměstnanců Unie

144. Podle článku 336 SFEU přijmou Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem a po konzultaci s dalšími zúčastněnými orgány formou nařízení služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Unie.

145. Je pravda, že se pracovní podmínky všech zaměstnanců Unie netýkají oblastí uvedených v článcích 3 a 6 SFEU. Unie tudíž sdílí tuto pravomoc s členskými státy na základě čl. 4 odst. 1 SFEU. Je však nutno podotknout, že tato pravomoc byla vykonána s preemptivním účinkem přijetím nařízení č. 31 (EHS), 11 (Euratom), kterým se stanoví služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii ( 155 ), a je tedy třeba mít za to, že Unie získala na základě čl. 3 odst. 2 SEU v této oblasti výlučnou vnější pravomoc.

146. Z toho vyplývá, že kromě právních základů zmíněných Parlamentem je třeba rovněž zkoumat články 81 a 336 SFEU, aby bylo možno určit, na jakém právním základě či základech by mělo být rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, přijato.

147. Pokud jde o jiné pravomoci, než jsou ony čtyři výše posuzované pravomoci či pravomoci uvedené Parlamentem v jeho otázce, jsem toho názoru, že i když některá ustanovení Istanbulské úmluvy do těchto pravomocí spadají, nemohou tato ustanovení patrně ovlivnit těžiště případného rozhodnutí Unie o uzavření této úmluvy, a to z důvodů, které jsem právě uvedl. Buď proto, že Unie není povinna tyto pravomoci vykonávat, nebo proto, že dotčená ustanovení mohou být za daných okolností považována pouze za ustanovení doplňková.

E. Závěrečné posouzení: k relevanci právních základů uvedených Parlamentem a těch, které byly dříve určeny jako právní základy odpovídající pravomocem, které mají být vykonány, a dostatečně pokrývající relevantní cíle a složky Istanbulské úmluvy

148. Na tomto místě považuji za důležité hned na úvod znovu zdůraznit to, co činí projednávanou věc natolik zvláštní, a sice že Unie nebude vykonávat všechny pravomoci, které sdílí s členskými státy. Konkrétně Unie podle všeho nebude muset vykonat pravomoc, která by byla považována za pravomoc pokrývající cíle a převažující složky Istanbulské úmluvy, tj. boj proti diskriminaci na základě pohlaví ( 156 ).

149. V důsledku toho se mohou stát relevantními jiné možné právní základy – které by jinak byly pouze vedlejší. Je však potřeba připomenout, že tyto právní základy pokrývají cíle a složky Istanbulské úmluvy jen částečně. Jak jsem již vysvětlil, určení relevantního právního základu či základů je tedy nutno provádět srovnáním s jinými v úvahu připadajícími základy, nikoli absolutním způsobem.

150. Svou otázkou se Parlament táže, zda rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy, může být platně založeno, jak předpokládá Rada, odkazem na čl. 82 odst. 2 a článek 84 SFEU, nebo zda by mělo být spíše založeno na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a čl. 83 odst. 1 SFEU. Kromě těchto právních základů, o nichž je nutno předpokládat, že odpovídají pravomocem, které se Unie rozhodla vykonávat, je z výše uvedených důvodů rovněž nutno zohlednit články 81 a 336 SFEU. Navrhuji začít s čl. 82 odst. 2, čl. 83 odst. 1 a článkem 84 SFEU, které jsou všechny obsaženy v kapitole 4 hlavy V třetí části SFEU a které se týkají justiční spolupráce v trestních věcech, a dále s čl. 81 odst. 1 SFEU.

151. Zaprvé je možno uvést, že čl. 82 odst. 2 SFEU svěřuje Unii pravomoc stanovit minimální pravidla pro usnadnění vzájemného uznávání rozsudků a soudních rozhodnutí v trestních věcech a zavést nebo posílit policejní a justiční spolupráci v trestních věcech s přeshraničním rozměrem. Druhý pododstavec tohoto ustanovení však upřesňuje, že tato opatření se při neexistenci předchozího rozhodnutí Rady, které by předem určovalo další zvláštní aspekty trestního řízení, týkají vzájemné přípustnosti důkazů mezi členskými státy, práv osob v trestním řízení nebo práv obětí trestných činů ( 157 ).

152. Jak jsem již uvedl výše, cílem hlavy VIII Istanbulské úmluvy je zavést mezinárodní justiční spolupráci zaměřenou na oblast trestního práva. Ustanovení této hlavy tak patrně budou spadat do oblasti působnosti čl. 82 odst. 2 SFEU ( 158 ). Vzhledem k tomu, že si členské státy zachovaly v trestních věcech do značné míry výlučnou pravomoc, mám za to, že mezi možnými právními základy představuje čl. 82 odst. 2 SFEU, ze srovnávacího pohledu a nebude-li Unie ochotna vykonat pravomoc, kterou má v oblasti rovného zacházení, právní základ, který by mohl pokrýt právní těžiště rozhodnutí, kterým bude schváleno uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie. V tomto ohledu je možná významné, že ony tři orgány, které předložily vyjádření – Evropský parlament, Rada a Komise – se jednomyslně shodují na tom, že čl. 82 odst. 2 SFEU představuje jeden z vhodných hmotněprávních základů pro přijetí rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy Unií.

153. Za těchto podmínek nemůže být čl. 81 odst. 1 SFEU podle mého názoru jedním z právních základů pro rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie. Z obecné systematiky této úmluvy totiž jasně vyplývá, že cíle a složky této úmluvy, které mohou spadat do rámce justiční spolupráce v občanských věcech, jsou doplňkové k zavedení mezinárodní spolupráce v trestních věcech. Z ustanovení hlavy VIII (články 62 až 65), jakož i z obecné systematiky této úmluvy totiž plyne, že jejím cílem je upřednostnit trestněprávní reakci na násilí na ženách a zamýšlená mezinárodní spolupráce má především trestněprávní povahu. Za těchto okolností mám za to, že ustanovení Istanbulské úmluvy týkající se zavedení justiční spolupráce v oblasti občanského práva mají v zásadě doplňkovou povahu ke spolupráci v trestních věcech, kterou chce tato úmluva zavést.

154. Pokud jde o čl. 83 odst. 1 SFEU, toto ustanovení přiznává Unii pravomoc stanovit minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu povahy nebo dopadu těchto trestných činů nebo kvůli zvláštní potřebě potírat ji na společném základě. Druhý pododstavec tohoto ustanovení však taxativně vyjmenovává dotčené oblasti, přičemž uvádí terorismus, obchod s lidmi a sexuální vykořisťování žen a dětí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený obchod se zbraněmi, praní peněz, korupci, padělání platebních prostředků, trestnou činnost v oblasti výpočetní techniky a organizovanou trestnou činnost. Ačkoli třetí pododstavec téhož ustanovení stanoví, že Rada může přijmout rozhodnutí, kterým bude tento seznam rozšířen, podle všeho Rada této možnosti doposud nevyužila ( 159 ).

155. Vzhledem k seznamu oblastí, na které se v současnosti vztahuje čl. 83 odst. 1 SFEU, lze patrně říci, že ustanovení trestního práva hmotného obsažená v Istanbulské úmluvě nespadají do pravomoci Unie, nýbrž si pravomoc ve vztahu k těmto ustanovením zachovaly členské státy. Podle mého názoru pouhá skutečnost, že v určitých případech se může násilí upravené touto úmluvou ocitnout v rámci působnosti zastřešující trestné činnosti spočívající v obchodování s lidmi nebo sexuálním vykořisťování žen a dětí, sama o sobě nestačí k závěru, že některá ustanovení Istanbulské úmluvy mohou spadat do pravomoci, kterou Unie vyvozuje z čl. 83 odst. 1 SFEU. Mám tedy za to, že použití tohoto právního základu je v každém případě vyloučeno.

156. Pokud jde o článek 84 SFEU, je cílem tohoto ustanovení umožnit Unii přijmout pobídková a podpůrná opatření pro činnost členských států v oblasti předcházení trestné činnosti s vyloučením harmonizace právních předpisů členských států. Je tedy nutno se ptát, zda Istanbulská úmluva bude v případě, že bude Unií uzavřena, vyžadovat přijetí podpůrných opatření ze strany Unie.

157. V tomto ohledu upravuje tato úmluva několik povinností smluvních stran přijmout řadu preventivních a ochranných opatření, která musí přijmout přímo smluvní strany této úmluvy. Podle mého názoru by však neměl být článek 84 SFEU vykládán příliš restriktivně v tom smyslu, že umožňuje pouze přijetí opatření, jejichž adresáty by byly členské státy, ale spíše tak, že umožňuje také, jak jasně plyne z jeho znění, přijetí opatření na podporu činnosti státu, tj. kromě opatření přijatých státy, avšak nebylo by vyloučeno, že by se mohlo toto opatření bezprostředně dotýkat fyzických osob.

158. Pokud jde o význam cílů a složek Istanbulské úmluvy, které se týkají předcházení trestné činnosti, neboť, jak jsem již uvedl, Unie nebude vykonávat všechny své pravomoci, zejména pravomoc v boji proti diskriminaci na základě pohlaví, zhodnocení hlavní povahy právního základu se stává relativním. Jinými slovy, převažující nebo hlavní povaha některých dotčených cílů a složek musí být posuzována ve srovnání s ostatními cíli a složkami Istanbulské úmluvy, které budou z důvodu, že se Unie rozhodne vykonávat odpovídající pravomoci, pro Unii závazné.

159. Za těchto okolností a vzhledem k tomu, že Rada hodlá omezit rozsah právních závazků, které Unie přijme při uzavření Istanbulské úmluvy, považuji cíle a složky rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření této úmluvy Unií, které mohou spadat do oblasti působnosti článku 84 SFEU, za stejně převažující, jako jsou cíle a složky, které pokrývá čl. 82 odst. 2 SFEU. Kromě toho jak justiční spolupráce v trestních věcech, tak boj proti násilí na ženách jsou oba předmětem celé jedné hlavy této úmluvy.

160. Pokud jde o čl. 78 odst. 2 SFEU, toto ustanovení odkazuje na pravomoc Unie zavést společný azylový systém. Je pravda, jak zdůraznil Parlament, že Istanbulská úmluva obsahuje pouze tři články, které se týkají migrace a azylu. Článek 59 této úmluvy ukládá stranám povinnost zakotvit ve svých vnitrostátních právních předpisech možnost udělit obětem z řad migrujících žen samostatné povolení k pobytu, zatímco články 60 a 61 této úmluvy v podstatě vyžadují, aby strany uznaly násilí na ženách jako formu pronásledování a při posuzování statusu uprchlíka použily genderově citlivou interpretaci a dodržovaly zásadu nenavracení obětí násilí na ženách.

161. Je však nutno uvést, že zaprvé tato tři ustanovení tvoří samostatnou hlavu, což je dokladem toho, že Istanbulská úmluva přikládá těmto otázkám stejný význam jako justiční spolupráci nebo preventivním opatřením. Zadruhé tato ustanovení na rozdíl od většiny ustanovení, která spadají do pravomoci Unie, neodpovídají právu, které v současnosti v Unii platí. Unijní právo ve své současné podobě obecně nestanoví, že by povinnost zohlednit násilí na ženách jako jednu z forem pronásledování, která by mohla vést k přiznání postavení uprchlíka a přijetí takové výslovné povinnosti, mohla mít významné praktické důsledky. Zatřetí a především je potřeba mít na paměti, že jelikož Rada zamýšlela uzavření omezené pouze na některé pravomoci, dojde k tomu, že značný počet ustanovení Istanbulské úmluvy nebude pro Unii z hlediska unijního práva závazný.

162. V této souvislosti mám za to, že čl. 78 odst. 2 SFEU by měl patřit mezi právní základy rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy jménem Unie, jelikož pokrývá cíle a složky, které by měly být považovány za převažující, přinejmenším jsou-li posuzovány ve srovnání s ostatními cíli a složkami, které bude toto rozhodnutí mít. I pokud by bylo možno říci, že by některé cíle nebo složky této úmluvy mohly spadat do výlučné pravomoci Unie, o které jsem se nezmínil, mohou mít tyto cíle nebo složky skutečně nanejvýš doplňkovou povahu.

163. Konečně, pokud jde o pracovní podmínky všech zaměstnanců Unie, považuji za zřejmé, že pouhá skutečnost, že se může mezinárodní dohoda týkat i pracovníků Unie, obvykle nestačí k odůvodnění toho, aby byl uveden článek 336 SFEU jako právní základ: použití této dohody na uvedené pracovníky musí představovat cíl nebo hlavní složku rozhodnutí o uzavření této dohody.

164. V projednávané věci však vzhledem k tomu, že Unie nemá v úmyslu vykonávat svou pravomoc v boji proti genderové diskriminaci, budou ostatní ponechané právní základy pokrývat uvedenou dohodu pouze velmi částečně. Významná část cílů a složek Istanbulské úmluvy, zejména těch, které mají za cíl určité jednání kriminalizovat, bude spadat do výlučné pravomoci členských států. Povinnosti, které bude muset převzít Unie, setrvá-li na svém záměru omezeného přistoupení, budou ve skutečnosti značně omezené. Za těchto okolností se domnívám, že cíle a složky této úmluvy, které mohou spadat do oblasti působnosti článku 336 SFEU, budou z hlediska Unie ze srovnávacího pohledu stejně důležité jako cíle a složky pokryté čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2 a článkem 84 SFEU. Pokud jde o zaměstnance Unie, bude mít přistoupení Unie k Istanbulské úmluvě totiž plný účinek. Povinnosti, které bude ratifikace této úmluvy znamenat pro Unii ve vztahu k jejím zaměstnancům, tak budou ratione materiae rozsáhlejší než povinnosti plynoucí ve vztahu k občanům Unie z výkonu jiných pravomocí Unie. Za těchto okolností jsem toho názoru, že omezené přistoupení vytváří zvláštní situaci, kdy složka veřejné služby nemůže být považována za doplňkovou ve vztahu k jiným pravomocem.

165. Je pravda, že podle judikatury Soudního dvora musí být přijetí určitého aktu v zásadě založeno na jediném právním základu. Jak je však vysvětleno výše, jakmile se Unie rozhodne zvolit si omezené přistoupení tím, že se vzdá své pravomoci v oblasti boje proti diskriminaci na základě pohlaví, je kumulace právních základů z důvodu roztříštěnosti ostatních pravomocí patrně nevyhnutelná ( 160 ). Kromě toho všechny tyto právní základy stanoví stejný postup, pokud jde o výkon vnitřních pravomocí, a sice řádný legislativní postup, který pokud jde o výkon vnějších pravomocí, vede v souladu s článkem 218 SFEU k uplatňování stejných pravidel hlasování. Tyto právní základy a výkon vnější pravomoci Unie jsou tedy plně slučitelné.

166. S ohledem na výše uvedené tedy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první otázku tak, že s přihlédnutím k rozsahu uzavření zamýšleného Radou musí být rozhodnutí, kterým se Unii schvaluje přistoupit k tomuto uzavření, založeno na čl. 78 odst. 2, čl. 82 odst. 2, článku 84 a článku 336 SFEU.

V. První otázka písm. b): k možnosti schválit uzavření Istanbulské úmluvy prostřednictvím dvou samostatných rozhodnutí

167. První otázka písm. b) položená Parlamentem se v podstatě týká toho, zda by v případě, že by bylo schválení uzavření Istanbulské úmluvy Unií, zejména v důsledku volby právních základů, uděleno prostřednictvím dvou samostatných rozhodnutí, bylo takové schválení neplatné.

168. Parlament uvedl, že důvodem přijetí dvou samostatných rozhodnutí ve fázi podpisu bylo, že články 60 a 61 Istanbulské úmluvy spadají do oblasti společné politiky v oblasti azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany podle článku 78 SFEU. To by vedlo ke vzniku zvláštních potíží, pokud jde o použití protokolu č. 21 v rozsahu, v němž tento protokol stanoví, že Irsko není vázáno opatřeními přijatými v této oblasti ani nepodléhá jejich uplatnění, a neúčastní se tedy jejich přijetí, ledaže s účastí na jejich přijetí souhlasí. Parlament se však domnívá, že obavy vyjádřené ve vztahu k protokolu č. 21 nejsou opodstatněné, neboť v případě, že by Unie uzavřela Istanbulskou úmluvu, bylo by Irsko tímto uzavřením vázáno ve vztahu ke všem pravomocem vykonávaným Unií na základě této úmluvy. S touto argumentací však nemohu souhlasit, neboť se jí v podstatě říká, že v případě, že by tato situace nastala, odpadl by potenciální vliv protokolu č. 21, neboť dotčená ustanovení této úmluvy se do značné míry týkají společných pravidel, s nimiž Irsko souhlasilo.

169. Úvodem podotýkám, že tato otázka položená Parlamentem se týká budoucí formální platnosti rozhodnutí o uzavření Istanbulské úmluvy.

170. V tomto ohledu je potřeba připomenout, že z článku 263 SFEU vyplývá, že formální platnost určitého aktu může být zpochybněna pouze v případě porušení podstatných formálních náležitostí. Je tedy možno se ptát: co představuje pro tento účel podstatné formální náležitosti?

171. Jak jsem vysvětlil výše, mezi tyto náležitosti patří procesní a formální náležitosti, které mohou ovlivnit obsah dotčeného aktu ( 161 ) nebo, s ohledem na povinnost uvést odůvodnění, vést k nejasnostem ohledně povahy nebo dosahu napadeného aktu ( 162 ). Aby tedy přijetí dvou samostatných rozhodnutí – namísto jednoho – bylo v rozporu s unijním právem, je potřeba zaprvé posoudit, zda to, co by mohlo být označeno za „postup rozdělení“, porušuje nějaké pravidlo nebo zásadu, a zadruhé, zda lze toto pravidlo nebo zásadu v tomto smyslu považovat za „podstatné“.

172. Pokud jde o existenci takového pravidla nebo zásady, je možno konstatovat, že žádné z ustanovení obsažených ve Smlouvách nebo vnitřním jednacím řádu Rady neupravuje požadavek, který by zakazoval rozdělení rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření mezinárodní dohody, do dvou samostatných rozhodnutí.

173. Je pravda, že čl. 218 odst. 6 SFEU odkazuje, pokud jde o postup uzavírání dohody, na přijetí rozhodnutí Rady, kterým bude toto uzavření schváleno. Je však zřejmé, že použití neurčitého členu „a“ v anglickém znění