STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. POIARESE MADURA

přednesené dne 1. října 2009 1( )

Věc C‑246/07

Komise Evropských společenství

proti

Švédskému království









1. Povinnost loajální spolupráce mezi Společenstvím a členskými státy má zvláštní význam při výkonu pravomocí podle Smlouvy: toto konstatování platí o to více v případech, kdy jsou takové pravomoci sdíleny.

2. Do uvedeného kontextu patří i předmět projednávané věci. Společenství i Švédsko jsou smluvními stranami mnohostranné dohody, která upravuje látky škodlivé pro životní prostředí. Může Švédsko navrhnout doplnění nové látky do dohody, nebo je povinno postupovat ve spolupráci se Společenstvím?

3. Z dalšího rozboru vyplývá, že odpověď na uvedenou otázku nezávisí pouze na tom, zda má Švédsko pravomoc jednat samostatně, nýbrž závisí rovněž na tom, jaký způsob jednání si zvolí.

I – Skutkový a právní rámec

4. Projednávaná věc se týká úpravy perzistentních organických znečišťujících látek (dále jen „POP“), tedy látek, které jsou zvláště škodlivé pro životní prostředí a lidské zdraví. POP jsou toxické, odolné vůči degradaci a bioakumulativní (postupují tedy potravním řetězcem). Nepříznivé účinky POP – díky přenosu v ovzduší, vodě a stěhovavých druzích – tak mohou nastat daleko od místa jejich původního úniku.

5. Uvedené nepříznivé přeshraniční účinky vedly k úpravě POP v rámci několika mnohostranných dohod v oblasti životního prostředí. Jednou z takových mnohostranných dohod je Stockholmská úmluva o perzistentních organických znečišťujících látkách (dále jen „úmluva“)( ). Úmluva je smíšenou dohodou, jejímiž smluvními stranami jsou Společenství i Švédsko. Úmluva ukládá smluvním stranám snížit nebo odstranit úniky POP uvedených v jejích přílohách.

6. Jakákoli smluvní strana Úmluvy může navrhnout, aby určitá látka byla považována za POP a doplněna do příloh k úmluvě („doplněna do úmluvy“). Jakmile je určitá látka takto navržena, Výbor pro hodnocení perzistentních organických znečišťujících látek (dále jen „POPRC“) v zásadě ověří, zda dotčená látka splňuje požadavky úmluvy, provede hodnocení rizik a vydá závěrečné doporučení k možnému doplnění takové látky.

7. Po celou dobu provádění technického hodnocení ze strany POPRC mohou smluvní strany úmluvy předkládat svá vyjádření a po ukončení uvedeného hodnocení přijmou konečné rozhodnutí o tom, zda bude látka doplněna do úmluvy, či nikoli. O takových změnách, jako je doplnění látek, rozhoduje konference smluvních stran, jež se zpravidla koná jednou ročně. Konference smluvních stran usiluje o přijetí rozhodnutí konsenzem, pokud k němu však nedojde, je oprávněna přijmout rozhodnutí tříčtvrtinovou většinou hlasů.

8. Je třeba poznamenat, že podle úmluvy může jakákoli smluvní strana odmítnout být takovou změnou vázána. Takové rozhodnutí musí učinit ve lhůtě jednoho roku, která se shoduje s dobou předcházející vstupu této změny v platnost.

9. Další mnohostrannou dohodou v oblasti životního prostředí týkající se úpravy POP je Protokol o perzistentních organických znečišťujících látkách k Úmluvě o dálkovém znečišťování ovzduší přecházejícím hranice států (dále jen „protokol“)( ). Uvedený protokol je v mnoha ohledech podobný úmluvě o POP, ale jak naznačuje jeho název, týká se zejména přenosu znečišťujících látek v ovzduší. Klíčovou podobností je skutečnost, že jakákoli smluvní strana protokolu může navrhnout doplnění látky na seznam POP v přílohách k protokolu (dále jen „doplnění do protokolu“). Společenství i Švédsko jsou smluvními stranami protokolu.

10. Nepříznivé přeshraniční účinky POP rovněž vedly k jejich úpravě na úrovni Společenství, zejména nařízením č. 850/2004 (dále jen „nařízení o POP“)( ).

11. Projednávaná věc se týká návrhu Švédska na doplnění úmluvy o určitou skupinu látek: perfluoroktansulfonáty (dále jen „PFOS“). Je nesporné, že PFOS lze klasifikovat jako POP. V době podání švédského návrhu však PFOS nebyly součástí žádného z výše uvedených mezinárodních dokumentů nebo dokumentů Společenství upravujících POP.

12. Je třeba zmínit časový sled událostí souvisejících se švédským návrhem a rovněž určit, zda se uvedené události týkají úmluvy, nebo protokolu.

13. Dne 4. srpna 2004 navrhla Komise, aby jí Rada povolila předložit jménem Společenství a jeho členských států návrh na změnu příloh, a to jak úmluvy, tak i protokolu. Návrh Komise nezahrnoval PFOS.

14. Rovněž v srpnu 2004 navrhlo Švédsko doplnění PFOS do protokolu( ).

15. Dne 8. září 2004 se sešla „mezinárodní skupina pro životní prostředí“ zřízená Radou. Během tohoto zasedání Švédsko nastolilo otázku doplnění PFOS do úmluvy, přičemž zmínilo, že očekává, že takové doplnění bude předmětem společného návrhu a že se prozatím zdrží předložení vlastního návrhu. Švédsko tuto otázku znovu nastolilo na zasedání skupiny dne 12. ledna 2005.

16. V březnu 2005 přijala Rada závěry ke společnému návrhu na doplnění některých látek do úmluvy. Výběr těchto látek měl být proveden na základě látek již zahrnutých do protokolu, které byly upraveny také nařízením o POP. Jak je uvedeno výše, v předmětné době nebyly PFOS upraveny žádným z uvedených dokumentů (neboť nebylo dosaženo žádného závěru ohledně švédského návrhu v rámci protokolu).

17. Dne 6. července 2005 dosáhla „mezinárodní skupina pro životní prostředí“ zřízená Radou shody o společném návrhu na doplnění PFOS do protokolu poté, co Komise předložila návrh kontrolních opatření na úrovni Společenství.

18. Toto zasedání „mezinárodní skupiny pro životní prostředí“ se rovněž týkalo doplnění PFOS do úmluvy. Švédsko přitvrdilo ve svém postoji a sdělilo, že nebude-li dosaženo shody o společném návrhu, předloží takový návrh jednostranně. Skupina se přesto dokázala shodnout pouze na tom, že je namístě doplnění látek navrhnout, ale rozhodnutí o tom, které látky budou jeho předmětem, odložila na později.

19. Dne 14. července 2005 splnilo Švédsko svůj slib a jednostranně navrhlo doplnění PFOS do úmluvy, přičemž ve stejný den ohlásilo tuto skutečnost předsednictví Rady. Jak již bylo uvedeno, švédský návrh je předmětem projednávané věci a je tedy třeba jej posuzovat s ohledem na situaci existující v rozhodné době. Je nicméně namístě zmínit některé následující události.

20. Dne 8. září 2005 rozhodla Rada povolit Společenství a jeho členským státům předložit společný návrh na doplnění PFOS do protokolu( ) poté, co Komise předložila návrh týkající se omezení používání PFOS podle směrnice 76/769( ).

21. Dne 24. dubna 2006 rozhodla Rada povolit Společenství a jeho členským státům předložit společný návrh na doplnění některých látek – který nezahrnoval PFOS – do úmluvy( ).

22. Jakmile jsou PFOS s konečnou platností doplněny do úmluvy nebo protokolu, zahrnou se i mezi látky upravené nařízením o POP( ).

23. Poté, co Švédsko předložilo svůj návrh, byla rovněž navržena a přijata směrnice zavádějící kontrolní opatření pro PFOS( ).

24. Komise zaslala Švédsku výzvu dopisem, v níž zpochybnila slučitelnost švédského návrhu s právem Společenství. Jelikož nebyla spokojena s odpovědí Švédska na tuto výzvu dopisem a na následné odůvodněné stanovisko, podala tuto žalobu podle článku 226 ES.

II – Posouzení

25. Nejprve je třeba zdůraznit, že Komise nezpochybňuje klasifikaci PFOS jako POP; ostatně pozdější právní úprava Společenství tento závěr potvrzuje. Vzhledem k přeshraničním účinkům PFOS a neexistenci právní úpravy Společenství představovaly mezinárodní dokumenty jediný prostředek, jakým mohlo Švédsko předejít nepříznivým účinkům na své životní prostředí a zdraví svých občanů.

26. Komise tvrdí, že Švédsko nebylo oprávněno jednat, pokud jde o nebezpečí vyplývající z PFOS. Argumentuje, že právní rámec Společenství – konkrétně nařízení o POP a směrnice 76/769 – již existoval, ačkoli v rozhodné době tento právní rámec nezahrnoval PFOS.

27. Jak správně upozornily členské státy, jedná se zde o výlučnou pravomoc. Komise však nevznesla otázku porušení výlučné pravomoci v náležité fázi postupu před zahájením soudního řízení. Je tedy třeba tento žalobní důvod považovat za nepřípustný a nepřihlížet k relevantním argumentům.

28. I kdyby žalobní důvod spočívající v porušení výlučné pravomoci byl přípustný, bylo by třeba jej odmítnout. Jak uvedl Soudní dvůr, „[v]nější pravomoc Společenství v oblasti ochrany životního prostředí […] není […] výlučná, nýbrž, v zásadě, sdílená Společenstvím a členskými státy“( ).

29. Právní rámec Společenství, kterého se Komise dovolává, i přistoupení Švédska k úmluvě jsou založeny na hlavě XIX Smlouvy o ES, která se týká životního prostředí (články 174 ES až 176 ES). Rozdělení pravomocí vyplývající ze Smlouvy upřednostňuje aktivní jednání: členské státy a Společenství si nemohou navzájem bránit ve snaze dosáhnout vyšší úrovně ochrany životního prostředí.

30. Je třeba mít za to, že dotčený právní rámec Společenství jako takový zavádí minimální standardy, které nijak nebrání dalším opatřením přijatým ze strany členských států. Jelikož se tento rámec v rozhodné době nevztahoval na PFOS, Společenství nemohlo získat výlučnou pravomoc ohledně jejich úpravy( ).

31. Žalobní důvod související s výlučnou pravomocí je sice nepřípustný, ale Komise správně vznesla během postupu před zahájením soudního řízení otázku porušení článku 10 ES, na niž se nyní zaměřím( ). Toto tvrzené porušení má dva aspekty.

32. První aspekt je hmotněprávní: spočívá v tvrzení, že návrh Švédska na doplnění PFOS – nebo ostatně jakékoli látky – do úmluvy narušuje jednotnost zastupování Společenství a jeho členských států na mezinárodní úrovni.

33. Druhý aspekt je procesní: vyhýbá se otázce, zda je Švédsko oprávněno předkládat takové návrhy, a zaměřuje se namísto toho na koordinaci takových návrhů s probíhajícím procesem rozhodování v rámci Společenství.

34. Mám za to, že je třeba zabývat se těmito dvěma aspekty odděleně.

i) K otázce, zda Švédsko může navrhnout doplnění PFOS do úmluvy

35. Hlavním argumentem Komise je to, že jelikož úmluva je smíšenou dohodou, Švédsko není oprávněno jednat samostatně, nýbrž pouze ve spolupráci se Společenstvím nebo v zastoupení Společenstvím. Je třeba poznamenat, že tento argument tak, jak je formulován Komisí, lze snadno použít pro všechny smíšené dohody.

36. Smíšené dohody jsou typické v případech, kdy se jedná o sdílené pravomoci, jako je tomu v projednávané věci. Je pravda, že Soudní dvůr rozhodl, že potřeba jednotnosti při zastupování Společenství a jeho členských států na mezinárodní úrovni může bránit posledně jmenovaným jednat samostatně, a to i v případech, kdy pravomoc zůstává sdílená( ). Tvrzení, že uvedený závěr platí bez ohledu na dotčenou situaci v rámci smíšené dohody, by však zjevně šlo nad rámec uvedené judikatury.

37. Jednotnost zastupování Společenství a jeho členských států na mezinárodní úrovni nemá žádný samostatný význam; jedná se pouze o vyjádření povinnosti loajální spolupráce podle článku 10 ES( ). Otázka, zda je taková jednotnost vyžadována povinností loajální spolupráce, může být zodpovězena pouze rozborem povinností stanovených v konkrétní dohodě.

38. Jak bylo zmíněno výše, kritériem v rámci tohoto rozboru by měla být skutečnost, zda výkon sdílené pravomoci členským státem – v tomto případě prostřednictvím mezinárodní dohody – může vážně narušit výkon pravomoci Společenství( ).

39. Na základě rozboru švédského návrhu na doplnění PFOS do úmluvy je třeba dojít k závěru, že pravomoc Společenství není ohrožena. Návrh Švédska nenutí Společenství, aby bylo vázáno pravidly, která si nepřeje, ani neovlivňuje jeho možnost navrhovat pravidla, která si naopak přeje.

40. Pokud jde o otázku závaznosti nových pravidel pro Společenství, samotná úmluva umožňuje Společenství odmítnout být vázáno jakýmikoli změnami, jako je doplnění PFOS (pokud by technické hodnocení vyplývající ze švédského návrhu k takové změně vedlo)( ).

41. Pokud jde o možnost Společenství navrhovat nová pravidla, podle úmluvy má Společenství i nadále možnost ovlivňovat technické hodnocení PFOS i předkládat návrhy, pokud jde o zacházení s těmito látkami, a to stejným způsobem, jako kdyby samo předložilo původní návrh. Švédsko pouze zahájilo relevantní postup, v jehož rámci má proběhnout technické hodnocení PFOS.

42. Komise zmínila dva problémy, které mohou bránit výkonu pravomoci Společenství: musí zaprvé jednat, aby nebylo vázáno doplněním PFOS do úmluvy, a zadruhé takové doplnění může vést ke vznesení (nespecifikovaných) požadavků na náhradu ze strany rozvojových zemí, které mohou ovlivnit budoucí jednání o jiných látkách.

43. Určité obtíže pro Společenství sice spatřuji, nikoli však nadměrné. Je třeba mít na paměti, že takové obtíže je třeba posuzovat ve vztahu k legitimním právům členských států a k zachování jejich pravomocí. Povinnost loajální spolupráce se vztahuje stejně tak na jednání orgánů Společenství ve vztahu k členským státům( ).

44. Pokud by orgány Společenství bránily Švédsku v tom, aby odpovídajícím způsobem chránilo své životní prostředí a zdraví svých občanů z důvodu vágních hospodářských zájmů, nebo jednoduše proto, že Společenství je povinno informovat orgány úmluvy, znesnadnily by tak nadměrně výkon švédské pravomoci.

45. Švédsko je proto oprávněno navrhnout doplnění PFOS do úmluvy, stejně jako mělo pravomoc k úmluvě přistoupit podle čl. 174 odst. 4 ES. Při předkládání jakéhokoli takového návrhu však bude Švédsko omezeno skutečností, že Společenství je rovněž smluvní stranou úmluvy; tímto problémem se budu zabývat v následující části.

ii) K otázce, zda Švédsko mohlo navrhnout doplnění PFOS do úmluvy v době, kdy probíhal rozhodovací proces Společenství

46. Důsledky povinnosti loajální spolupráce nekončí úvahou, zda Švédsko bylo oprávněno vykonat svou pravomoc; stejně důležitý, ne-li důležitější, je způsob, jakým tak učinilo.

47. Jednání Švédska totiž může ohrozit výkon pravomoci Společenství, nikoli z důvodu jeho předmětu, nýbrž proto, že narušuje rozhodovací proces Společenství.

48. Pokud jde o smíšené dohody, Soudní dvůr konstatoval, že členský stát má povinnost předchozího informování a konzultace příslušných orgánů Společenství před tím, než učiní samostatné kroky( ). Pokud by splnění takové povinnosti vedlo k zahájení rozhodovacího procesu Společenství nebo bylo součástí již probíhajícího procesu, je třeba dojít k závěru, že členský stát se musí do takového procesu plně a v dobré víře zapojit.

49. Důsledky povinnosti loajální spolupráce jsou tedy dvojí: zaprvé členské státy spolupracují se Společenstvím v rámci rozhodovacího procesu a zadruhé se zdrží samostatných kroků, alespoň po přiměřenou dobu, dokud nebude takový proces ukončen( ).

50. Švédsko patrně úspěšně splnilo první část uvedené povinnosti: pokusilo se dosáhnout předložení společného návrhu na doplnění PFOS do úmluvy. Lze však mít za to, že účelem jeho pozdějších výhrůžek, že bude jednat samostatně, bylo nepřiměřeně ovlivnit rozhodovací proces Společenství, a narušit tak integritu politického procesu Společenství.

51. Švédsko navíc nesplnilo v plném rozsahu druhou část uvedené povinnosti. Pokud by Společenství dospělo k rozhodnutí, že PFOS nemají být do úmluvy doplněny, mohlo by Švédsko jednat samostatně. Z pečlivého přezkoumání rozhodovacího procesu Společenství však vyplývá, že k takovému závěru Společenství v době švédského jednání nedospělo. Švédsko se tedy mělo takového jednání zdržet.

52. V době předložení švédského návrhu bylo v rámci „mezinárodní skupiny pro životní prostředí“ zřízené Radou dosaženo shody o předložení společného návrhu na doplnění látek do úmluvy. Ačkoli bylo ještě třeba dosáhnout dohody o tom, zda mezi takové látky budou patřit i PFOS, na základě dřívějších závěrů Rady byla dána priorita látkám již zařazeným do protokolu.

53. Švédsko nejenže již navrhlo doplnění PFOS do protokolu, ale rovněž existovala dohoda v rámci „mezinárodní skupiny pro životní prostředí“ zřízené Radou o předložení takového návrhu v rámci protokolu (na základě této dohody bylo skutečně později přijato rozhodnutí Rady). Jelikož doplnění PFOS do protokolu bylo možné očekávat v nejbližší době, nemůže Švédsko v dobré víře tvrdit, že bylo přijato rozhodnutí o nepředložení návrhu na doplnění PFOS do úmluvy.

54. Skutečnost, že rozhodnutí Rady, které následovalo po švédském návrhu, nezahrnovalo PFOS, není relevantní. V důsledku švédského návrhu se stal návrh Společenství nadbytečným. Švédsko se v každém případě mělo zdržet samostatného jednání právě do přijetí takového rozhodnutí Rady, a respektovat tak integritu rozhodovacího procesu Společenství a nenarušovat jeho vnitřní rovnováhu moci.

55. Švédsko argumentuje, že pokud by nejednalo bezodkladně, nebylo by možné předložit návrh na doplnění PFOS do úmluvy na nadcházející konferenci smluvních stran, čímž by se tato záležitost zpozdila přinejmenším o další rok. Dodržení povinnosti loajální spolupráce může nicméně s sebou nést i obětování zájmů členského státu.

56. Rozhodovací proces Společenství je pomalý a členské státy se musí smířit s tím, že výsledků nebude dosaženo tak rychle, jako kdyby jednaly samostatně. Pokud by však měly možnost tento proces obejít, kdykoli se jim to hodí, rozhodování Společenství by nesloužilo ke svému účelu. Mám rovněž za to, že je třeba zachovávat určitou míru opatrnosti, pokud jde o výkon vnějších pravomocí členských států, který narušuje vnitřní rovnováhu moci v rámci rozhodovacího procesu Společenství.

57. Souhlasím s argumentem, že členské státy nesmí být lapeny v nekonečném procesu, kdy je konečné rozhodnutí Společenství soustavně odkládáno až do úplné nečinnosti. Pokud by tomu tak bylo, je třeba mít za to, že rozhodnutí bylo učiněno a členské státy mohou jednat samostatně( ). V projednávané věci tomu tak však nebylo: postačí konstatovat, že mezi švédským oznámením, že bude jednat samostatně, nebude-li dosaženo dohody, a vlastním předložením návrhu uplynulo pouze o něco více než jeden týden.

58. Švédsko neumožnilo přirozené pokračování rozhodovacího procesu vyúsťující v rozhodnutí Rady, ať už pro nebo proti doplnění PFOS do úmluvy. Švédsko se mělo zapojit do rozhodovacího procesu Společenství až do přijetí takového rozhodnutí, a to i tehdy, mělo-li z politického hlediska za to, že jeho úsilí o dosažení společného návrhu na doplnění PFOS do úmluvy je odsouzeno k zániku, stejně jako lumíci směřující k hraně útesu.

III – Závěry

59. Ve světle výše uvedených závěrů navrhuji, aby Soudní dvůr určil, že Švédsko tím, že jednostranně navrhlo doplnění perfluoroktansulfonátů do příloh ke Stockholmské úmluvě o perzistentních organických znečišťujících látkách dříve, než bylo v této věci dosaženo rozhodnutí Společenství, nesplnilo své povinnosti podle článku 10 ES.