STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

ANTONIA TIZZANA

přednesené dne 17. března 2005( )

Věc C‑437/03

Komise Evropských společenství

proti

Rakouské republice

„Směrnice 78/686 – Směrnice 78/687 – Článek 1 – Výkon činností zubního lékaře – Omezení na odborníky, kteří mají vysokoškolské vzdělání v oboru zubního lékařství – Výjimka – Podmínky“

1. V projednávané věci Komise Evropských společenství vytýká Rakouské republice, že porušila ustanovení směrnic 78/686/ES a 78/687/ES, které vyhrazují výkon činností zubního lékaře odborníkům, kteří mají specifické vzdělání v oboru zubního lékařství a ustanovení, která upřesňují, kdy a za jakých podmínek mohou být tyto činnosti výjimečně vykonávány odborníky, kteří mají lékařské vzdělání.

I – Právní rámec

A – Právní úprava Společenství

2. V průběhu let za účelem usnadnění volného pohybu odborníků přijala Rada pro určité činnosti dvě souběžné směrnice: jednu pro koordinaci podmínek odborné přípravy požadované v jednotlivých členských státech pro přístup k dotčeným činnostem a pro jejich výkon, druhou pro právní úpravu vzájemného uznávání diplomů o dosažené kvalifikaci.

3. Co se týče projednávaného případu je třeba konkrétně uvést tyto dvě směrnice týkající se činností zubního lékaře, a sice směrnici Rady 78/686/EHS ze dne 25. července 1978 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci zubních lékařů obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb (dále jen „směrnice o uznávání“)( ) a směrnici Rady 78/687/EHS ze dne 25. července 1978 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se činností zubních lékařů (dále jen „směrnice o koordinaci“)( ) ve znění aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska.

Směrnice o koordinaci

4. Ve smyslu článku 1 směrnice o koordinaci:

„1. Členské státy podmíní přístup k činnosti zubního lékaře pod označeními uvedenými v článku 1 směrnice [o uznávání] a výkon těchto činností získáním diplomu, osvědčení nebo jiného dokladu o dosažené kvalifikaci uvedeného v příloze A této směrnice, které zaručují, že daná osoba během své odborné přípravy získala [specifické znalosti]:

[…]

Toto vzdělání jí musí poskytnout dovednosti nezbytné pro veškeré činnosti prevence, diagnostiky a léčby anomálií a nemocí zubů, úst, čelistí a souvisejících tkání.

2. Celková doba lékařské odborné přípravy v oboru zubního lékařství zahrnuje nejméně pět let řádné teoretické a praktické výuky předmětů vyjmenovaných v příloze na vysoké škole, ve vyšším vzdělávacím zařízení s uznávanou vysokoškolskou úrovní nebo pod dohledem vysoké školy.“

5. Článek 2 odst. 1 poté opakuje, že:

„1. Členské státy dbají, aby odborná příprava vedoucí k získání diplomu, osvědčení nebo jiného dokladu o dosažené kvalifikaci odborného zubního lékaře splňovala alespoň tyto podmínky:

a) […] řádné ukončení a potvrzení pětiletého teoretického a praktického řádného denního studia v rámci oboru vzdělání podle článku 1 […]“.

6. Konečně článek 6 první pododstavec stanoví, že:

„Osoby, na které se vztahuje článek 19, 19a a 19b směrnice [o uznávání], se považují za osoby, které splňují podmínky stanovené v čl. 2 odst. 1 písm. a).“

Směrnice o uznávání

7. Článek 1 směrnice o uznávání stanoví, že:

„Tato směrnice se vztahuje na činnosti zubních lékařů vymezené v článku 5 směrnice [o koordinaci] a vykonávané pod těmito označeními:

[…]

v Rakousku:

diplom, který Rakousko oznámí členským státům a Komisi nejpozději do 31. prosince 1998,

[…].“ (neoficiální překlad)

8. Článek 2 mimoto stanoví, že:

„Každý členský stát uznává diplomy, osvědčení a jiné doklady o dosažené kvalifikaci zubních lékařů, které jsou vyjmenovány v příloze A této směrnice, vydané státním příslušníkům členských států ostatními členskými státy v souladu s článkem 1 směrnice [o koordinaci] a přiznává těmto dokladům na svém území, pokud se jedná o přístup k činnostem zubního lékaře a jejich výkon, stejné účinky, jaké mají diplomy, osvědčení a jiné doklady o dosažené kvalifikaci, které sám vydává.“

9. Podle článku 19b obzvláště relevantního v projednávaném případě:

„Od okamžiku, kdy Rakouská republika přijme opatření nezbytná pro dosažení souladu s touto směrnicí, uznávají členské státy pro účely výkonu činností uvedených v článku 1 této směrnice diplomy, osvědčení a jiné doklady o dosažené kvalifikaci v oboru lékařství, které byly vydány v Rakousku osobám, které zahájily vysokoškolská studia lékařství před 1. lednem 1994, doplněné potvrzením vydaným příslušnými rakouskými orgány dokládajícím, že tyto osoby skutečně, v souladu se zákonem a jako hlavní činnost vykonávaly v Rakousku činnosti uvedené v článku 5 směrnice [o koordinaci] po dobu nejméně tří po sobě následujících let v průběhu pěti let předcházejících dni vydání potvrzení a že jsou oprávněny vykonávat dotyčné činnosti za stejných podmínek jako držitelé diplomů, osvědčení nebo jiných dokladů o dosažené kvalifikaci uvedených v příloze A.

Požadavek tříleté praxe uvedený v prvním pododstavci se nevztahuje na osoby, které úspěšně absolvovaly nejméně tříletou odbornou přípravu, kterou příslušné orgány uznaly za rovnocennou odborné přípravě uvedené v článku 1 směrnice [o koordinaci].“ (neoficiální překlad)

10. Konečně příloha A uvádí diplomy, osvědčení a jiné doklady o dosažené kvalifikaci v oboru zubního lékařství vydávané členskými státy.

B – Vnitrostátní právní úprava

11. Předtím, než Rakouská republika přistoupila k Evropské unii, mohly být činnosti zubního lékaře v Rakouské republice vykonávány dvěma kategoriemi odborníků, z nichž ani jedna neodpovídala odborné přípravě v oboru zubního lékařství na vysokoškolské úrovni:

– „Dentisten“ (zubní lékaři), kteří absolvovali odbornou přípravu v délce tří let v instituci neuniverzitního typu (od 31. prosince 1975, tato odborná příprava již neexistuje);

– „Fachärzte für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde“ (odborný lékař v oboru zubního lékařství, dále jen „Fachärzte“), kteří absolvovali vysokoškolskou odbornou přípravu v oboru lékařství doplněnou specializací v oboru zubního lékařství.

12. Po přistoupení za účelem dosažení souladu se směrnicemi o koordinaci a o uznávání přijala Rakouská republika tři opatření (Ärztegesetz 1998( ), Novelle zum Dentistengesetz( ) a EWR‑Ärzte‑Qualifikationsnachweisverordnung( )), která zcela nově upravují její právní předpisy v této oblasti.

13. Tato opatření zavedla zejména povolání „Zahnarzt“ (zubního lékaře), který, jak to vyžaduje článek 1 směrnice o koordinaci, může toto povolání vykonávat poté, co ukončí vysokoškolskou odbornou přípravu v oboru zubního lékařství.

14. Mimoto, co se týče dříve existujících povolání, je stanoveno toto:

– „Dentisten“, kteří stále vykonávají svou činnost, mohou získat od jejich profesní komory potvrzení stanovené článkem 19b směrnice o uznávání a ve výkonu své činnosti tak pokračovat, přičemž však musejí používat označení „Zahnarzt (Dentist)“ (čl. 4 odst. 3 a článek 6 Novelle zum Dentistengesetz);

– naproti tomu „Fachärzte“ nadále vykonávají svou činnost pod svým označením (články 17 a 23 Ärztegesetz).

15. V souladu se změněnou právní úpravou Rakousko dne 29. července 1999 oznámilo Komisi na základě článku 1 směrnice o uznávání, že označení, pod kterými jsou činnosti zubního lékaře na jeho území vykonávány, jsou označení „Zahnarzt“, „Zahnarzt (Dentist)“ a „Facharzt“.

16. Po tomto oznámení Rakousko znovu změnilo své právní předpisy v této oblasti a stanovilo, že Fachärzte si mohou zvolit, zda budou vykonávat svou činnost pod tímto označením nebo pod označením „Zahnarzt“ (čl. 43 odst. 7 Ärztegesetz, ve znění Ärztegesetz‑Novelle( )).

II – Skutkový stav a řízení

17. Po přezkoumání výše uvedených ustanovení Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně jejich slučitelnosti se směrnicemi o uznávání a o koordinaci, a v důsledku toho dne 24. července 2000 zaslala Rakouské republice výzvu dopisem.

18. Po tomto dopise následovalo dne 18. července 2001 odůvodněné stanovisko vyzývající uvedený stát, aby splnil povinnosti, které pro něj vyplývají z dotyčných směrnic ve lhůtě dvou měsíců.

19. Jelikož Komise nebyla poskytnutými upřesněními a odpověďmi uspokojena, v návrhu došlém dne 16. října 2003 navrhla, aby Soudní dvůr:

„1) určil, že Rakouská republika tím, že dovolila zubním lékařům (Dentisten) uvedeným v článku 6 a čl. 4 odst. 3 Dentistengesetz (zákona o zubních lékařích) vykonávat jejich činnosti pod označením ‚Zahnarzt‘ (zubní lékař) nebo ‚Zahnarzt (Dentist)‘ (zubní lékař) a dovolávat se odchylující se právní úpravy stanovené v článku 19b směrnice [o uznávání], přestože nesplňují minimální podmínky stanovené v článku 1 směrnice [o koordinaci] pro to, aby se na ně vztahovala právní úprava směrnic [o uznávání] a [o koordinaci],

nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 1, 2 a 19b směrnice [o uznávání] a článku 1 směrnice [o koordinaci];

2) určil, že Rakouská republika tím, že dovolila ‚Fachärtze für Zahn‑, Mund‑ und Kieferheilkunde‘ (odborným lékařům v oboru zubního lékařství) v souladu s články 17 a 23 Ärztegesetz (zákona o lékařích) nadále vykonávat jejich činnosti v rozporu s článkem 19b směrnice [o uznávání] pod označením ‚Fachärtze für Zahn‑, Mund‑ und Kieferheilkunde‘, a tím, že nesprávně postavila na roveň tyto odborné lékaře a zubní lékaře v rozsahu, v němž uvedení lékaři mají právo vykonávat své činnosti za stejných podmínek jako držitelé diplomů, osvědčení nebo jiných dokladů o dosažené kvalifikaci uvedených v příloze A (zubní lékaři)( ),

nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 1 a 19b směrnice [o uznávání].“

III – Právní analýza

A – Úvod

20. Před přezkoumáním obou žalobních důvodů uplatněných Komisí vůči Rakouské republice se mi zdá nezbytné upřesnit rozsah povinností vyplývajících pro členské státy z dotčených směrnic, zejména co se týče omezení činností zubního lékaře na určité odborníky.

21. Ve smyslu článku 1 směrnice o koordinaci mají členské státy povinnost vyhradit tyto činnosti osobám, které jsou držiteli dokladu o dosažené kvalifikaci získaného po absolvování odborné přípravy v oboru zubního lékařství na vysokoškolské úrovni v souladu s minimálními požadavky stanovenými uvedenou směrnicí.

22. Vzhledem k tomu, že před přijetím směrnice (nebo před přistoupením k Unii) činnosti zubního lékaře byly vykonávány v určitých členských státech lékaři, kteří neabsolvovali tuto specifickou odbornou přípravu, zákonodárce Společenství zavedl v článcích 19, 19a a 19b směrnice o uznávání (na které se odvolává čl. 6 odst. 1 směrnice o koordinaci) zvláštní odchylující se opatření ve prospěch těchto lékařů. Opatření tohoto druhu byla zejména stanovena pro Italskou republiku, Španělské království a právě tak pro Rakouskou republiku( ).

23. Díky těmto ustanovením lékaři, kteří již vykonávali činnosti zubního lékaře, byli postaveni na roveň odborníkům, kteří absolvovali novou odbornou přípravu tak, že za podmínek stanovených ve směrnici tito mohou nadále vykonávat své činnosti ve svém státě původu a nechat si uznat jejich doklad o dosažené kvalifikaci v jiných členských státech.

24. Jedná se tudíž jasně o režim odchylující se od obecných ustanovení týkajících se požadavků na odbornou přípravu stanovených směrnicí o koordinaci. V souladu s ustálenými zásadami v této oblasti je namístě ho vykládat restriktivně( ).

25. Z toho plyne, že co se týče projednávaného případu nemohou být připuštěni k výkonu činností zubního lékaře jiní odborníci než ti uvedení ve směrnicích Společenství, konkrétně v článku 1 směrnice o koordinaci a ve zvláštních ustanoveních, které se od ní výslovně odchylují.

26. Mimoto právě v souladu s těmito zásadami měl Soudní dvůr příležitost ve svém rozsudku ze dne 1. června 1995, Komise v. Itálie( ), upřesnit, že dotčený režim nemůže být rozšířen na další kategorie osob tak, aby jim bylo povoleno vykonávat dotyčné činnosti, i když je tento výkon činnosti omezen na vnitrostátní území. Soudní dvůr totiž Italské republice, která zamýšlela rozšířit výjimku v tomto posledně uvedeném případě( ), odpověděl, že nepřísluší členským státům „vytvářet kategorii zubních lékařů, která neodpovídá žádné kategorii stanovené dotčenými směrnicemi“, a která tudíž nemůže spadat do rámce systému požadovaného těmito směrnicemi( ).

27. Poté, co je tato otázka, která mohla případně vyvolávat určité pochybnosti, objasněna, projednávaný spor již nepředstavuje žádný bod skutečného sporu mezi účastníky řízení, jelikož Rakouská republika sama uznává, jak dále uvidíme, opodstatněnost vytýkaných skutečností Komise.

28. Jak bylo uvedeno výše, tyto vytýkané skutečnosti se týkají výkladu jednoho z odchylujících se ustanovení směrnice, které jsem evokoval výše, a to konkrétně článku 19b, který stanoví, že:

„Od okamžiku, kdy Rakouská republika přijme opatření nezbytná pro dosažení souladu s touto směrnicí, uznávají členské státy pro účely výkonu činností uvedených v článku 1 této směrnice diplomy, osvědčení a jiné doklady o dosažené kvalifikaci v oboru lékařství, které byly vydány v Rakousku osobám, které zahájily vysokoškolská studia lékařství před 1. lednem 1994, doplněné potvrzením vydaným příslušnými rakouskými orgány dokládajícím, že tyto osoby skutečně, v souladu se zákonem a jako hlavní činnost vykonávaly v Rakousku činnosti uvedené v článku 5 směrnice [o koordinaci] po dobu nejméně tří po sobě následujících let v průběhu pěti let předcházejících dni vydání potvrzení a že jsou oprávněny vykonávat dotyčné činnosti za stejných podmínek jako držitelé diplomů, osvědčení nebo jiných dokladů o dosažené kvalifikaci uvedených v příloze A.

Požadavek tříleté praxe uvedený v prvním pododstavci se nevztahuje na osoby, které úspěšně absolvovaly nejméně tříletou odbornou přípravu, kterou příslušné orgány uznaly za rovnocennou odborné přípravě uvedené v článku 1 směrnice [o koordinaci].“ (neoficiální překlad)( )

B – K prvnímu žalobnímu důvodu týkajícímu se „Dentisten“

29. Svým prvním žalobním důvodem Komise Rakouské republice vytýká, že protiprávně dovolila „Dentisten“, aby nadále vykonávali činnosti zubního lékaře pod označením „Zahnarzt“ nebo „Zahnarzt (Dentist)“.

30. V tomto ohledu Komise správně poznamenala, že „Dentisten“, kteří stále vykonávají svou činnost, neabsolvovali vysokoškolskou odbornou přípravu, a tudíž nesplňují minimální požadavky na odbornou přípravu stanovené článkem 1 směrnicí o koordinaci; kromě toho tito nemají diplom v oboru lékařství, a tudíž se nemohou dovolávat odchylujícího se režimu článku 19b směrnice o uznávání.

31. Tím, že Rakouská republika dovolila „Dentisten“ vykonávat jejich činnosti, zachovala tak ve svém právním řádu „kategorii zubních lékařů, která neodpovídá žádné kategorii stanovené dotčenými směrnicemi“ a která je tudíž neslučitelná s těmito směrnicemi.

32. Rakouská republika uznala opodstatněnost těchto argumentů.

33. Z těchto důvodů a s ohledem na skutečnosti uvedené v bodech 25 a 26 výše mám za to, že je namístě přijmout první žalobní důvod Komise.

C – K druhému žalobnímu důvodu týkajícímu se „Fachärzte“

34. Svým druhým žalobním důvodem Komise Rakouské republice vytýká, že protiprávně dovolila „Fachärzte“ (odborným lékařům v oboru zubního lékařství), kteří spadají pod odchylující se ustanovení článku 19b, nadále vykonávat činnosti zubního lékaře pod jejich označením, jakož i pod označením „Zahnarzt“.

35. Jak to poznamenala Komise a jak to uznává sama Rakouská republika, rovněž já mám za to, že opodstatněnost tohoto žalobního důvodu vychází z doslovného a teleologického výkladu článku 19b.

36. Co se týče doslovného znění ustanovení připomínám, že podle tohoto ustanovení pro to, aby „Fachärzte“ bylo umožněno vykonávat činnosti zubního lékaře a získat uznání jejich dokladu o dosažené kvalifikaci v ostatních členských státech, musí Rakouská republika vydat potvrzení mimo jiné dokládající, že tyto osoby „jsou oprávněny vykonávat dotyčné činnosti za stejných podmínek jako držitelé diplomů, osvědčení nebo jiných dokladů o dosažené kvalifikaci uvedených v příloze A“, a sice držitelé diplomů, které potvrzují absolvování odborné přípravy v oboru zubního lékařství stanovené směrnicí o koordinaci (tedy „Zahnärzte“).

37. Přitom pro to, aby bylo možno zajistit dodržení tohoto požadavku a vydat tak potvrzení, které odpovídá skutečnosti, musí rakouské právní předpisy ukládat „Fachärzte“ a „Zahnärzte“ „stejné podmínky“ pro výkon činností zubního lékaře, kam bez jakýchkoliv pochybností rovněž spadá označení, pod kterým jsou tyto činnosti vykonávány.

38. Kromě toho, jak to poznamenala Komise, požadavek jednotného označení nevyplývá pouze z textu článku 19b, ale odpovídá rovněž cíli sledovanému dotčenými směrnicemi, a to zavést „jasné rozlišení mezi povoláním zubního lékaře a lékaře“( ). (neoficiální překlad)

39. Tak totiž všichni rakouští odborníci, kteří vykonávají toto povolání, budou muset tak činit pod jediným označením (a sice „Zahnarzt“ – zubní lékař), které na rozdíl od výrazu „Facharzt“ (odborný lékař v oboru zubního lékařství) neobsahuje žádný odkaz na lékařskou praxi, a umožňuje tudíž jasnější a pohotovější rozlišení vzhledem k těm, kteří vykonávají posledně uvedenou činnost.

40. S ohledem na výše uvedené úvahy mám za to, že je rovněž namístě přijmout druhý žalobní důvod Komise.

IV – K nákladům řízení

41. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise ve svém návrhu požadovala náhradu nákladů Rakouskou republikou, která byla ve sporu neúspěšná, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení.

V – Závěry

42. S ohledem na výše uvedené skutečnosti navrhuji, aby Soudní dvůr určil, že:

„1) Rakouská republika tím, že dovolila zubním lékařům (Dentisten) uvedeným v článku 6 a čl. 4 odst. 3 Dentistengesetz (zákona o zubních lékařích) vykonávat jejich činnosti pod označením ‚Zahnarzt‘ (zubní lékař) nebo ‚Zahnarzt (Dentist)‘ (zubní lékař) a dovolávat se odchylující se právní úpravy stanovené v článku 19b směrnice 78/686/EHS, přestože nesplňují minimální podmínky stanovené v článku 1 směrnice 78/687/EHS pro to, aby se na ně vztahovala právní úprava směrnic 78/686/EHS a 78/687/EHS, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 1 a 19b směrnice Rady 78/686/EHS ze dne 25. července 1978 a článku 1 směrnice Rady 78/687/EHS ze dne 25. července 1978,

2) Rakouská republika tím, že dovolila ‚Fachärtze für Zahn‑, Mund‑ und Kieferheilkunde‘ (odborným lékařům v oboru zubního lékařství) v souladu s články 17 a 23 Ärztegesetz (zákona o lékařích) nadále vykonávat jejich činnosti pod tímto označením, a tím, že nesprávně postavila na roveň tyto odborné lékaře a zubní lékaře v rozsahu, v němž uvedení lékaři mají právo vykonávat své činnosti za stejných podmínek jako držitelé diplomů, osvědčení nebo jiných dokladů o dosažené kvalifikaci uvedených v příloze A (zubní lékaři), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 19b směrnice Rady 78/686/EHS ze dne 25. července 1978,

3) Rakouské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.“