STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 11. prosince 2003 ( )

Věc C-386/02

Josef Baldinger

proti

Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter

„Volný pohyb osob – Odškodnění bývalých válečných zajatců – Podmínka státního občanství – Zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti“





1. Předmětem sporu u Arbeits- und Sozialgericht Wien (soud prvního stupně příslušný v sociálních věcech) je nárok, který bez ohledu na svou výjimečnou povahu může způsobit zjevnou nespravedlnost, jelikož vnitrostátní právní předpisy odmítají přiznat dávky pro bývalé rakouské válečné zajatce osobám, které mezitím získaly jiné státní občanství.

Předkládající soud se dotazuje, zda tato podmínka představuje omezení volného pohybu pracovníků ve Společenství. Kromě toho je třeba zvážit otázku, zda takové opatření je slučitelné se zákazem diskriminace na základě státní příslušnosti ve smyslu článku 12 ES.

Právní rámec

2. Ohledně vnitrostátních právních předpisů je pro účely předběžné otázky dostačující připomenout pouze článek 1 rakouského zákona o odškodnění válečných zajatců (Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz) (dále jen „federální zákon“)( ), jenž stanoví:

„Rakouský státní občan, který:

1. byl válečným zajatcem v průběhu první nebo druhé světové války nebo

2. byl z politických nebo vojenských důvodů zatčen nebo uvězněn zahraničními mocnostmi v průběhu druhé světové války nebo při okupaci Rakouska spojeneckými mocnostmi nebo

3. se nacházel mimo rakouské území z důvodů politického pronásledování nebo hrozby politického pronásledování ve smyslu zákona o pomoci obětem (Opferfürsorgegesetz; Bundesgesetzblatt I, č. 183/1947) a byl zatčen zahraničními mocnostmi z důvodů uvedených v bodu 2 a uvězněn po začátku druhé světové války,

má právo na dávku podle kritérií tohoto federálního zákona.“

3. Pokud jde o právo Společenství, kromě článku 39 ES zakotvujícího volný pohyb pracovníků ve Společenství, je třeba zmínit rovněž článek 12 ES, jehož první věta stanoví, že:

„V rámci použití této smlouvy, aniž jsou dotčena její zvláštní ustanovení, je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti.“

Skutkový stav sporu v původním řízení

4. Z předkládacího usnesení zejména vyplývá, že žalobce v původním řízení, Josef Baldinger, se narodil dne 19. dubna 1927 jako rakouský státní příslušník. V období od ledna do května 1945 se účastnil druhé světové války jako voják německých ozbrojených sil. Od 8. května 1945 do 27. prosince 1947 byl válečným zajatcem na území Svazu sovětských socialistických republik.

5. Poté pracoval v Rakousku až do roku 1954, kdy se přestěhoval do Švédska hledat zaměstnání, kde vykonával výdělečnou činnost až do roku 1964. Následně znovu po dobu jednoho roku pracoval ve své rodné zemi a v dubnu 1965 natrvalo emigroval do Švédska, kde vykonával výdělečnou činnost a v roce 1967 nabyl švédské státní občanství, přičemž se vzdal státního občanství své země původu.

Ode dne 1. května 1986 pobírá žalobce od rakouských úřadů invalidní a starobní důchod.

6. Když federální zákon v roce 2000 zavedl dávku ve prospěch bývalých válečných zajatců, J. Baldinger o ni zažádal, nicméně rozhodnutím Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, orgánem odpovědným za provádění plateb, ze dne 1. března 2002 mu byla dávka odmítnuta.

7. Toto rozhodnutí bylo napadeno J. Baldingerem u rakouského soudu.

Předběžná otázka

8. Za těchto podmínek se Arbeits- und Sozialgericht Wien rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Musí být čl. 48 odst. 2 Smlouvy o ES (nyní po změně čl. 39 odst. 2 ES) upravující volný pohyb pracovníků vykládán tak, že brání vnitrostátním předpisům, které podmiňují právo poprvé uzákoněné v roce 2000 na finanční odškodnění osob, které:

1. byly válečnými zajatci v průběhu první nebo druhé světové války nebo

2. byly z politických nebo vojenských důvodů zatčeny a uvězněny zahraničními mocnostmi v průběhu druhé světové války nebo při okupaci Rakouska spojeneckými mocnostmi nebo

3. se nacházely mimo rakouské území z důvodu politického pronásledování nebo hrozby politického pronásledování a byly zatčeny zahraničními mocnostmi z politických nebo vojenských důvodů a uvězněny po začátku druhé světové války,

rakouským státním občanstvím těchto osob v době podání žádosti?“

Řízení před Soudním dvorem

9. Předkládací usnesení obsahující předběžnou otázku došlo kanceláři Soudního dvora dne 28. října 2002.

10. Rakouská vláda a Komise Evropských společenství předložily svá písemná a ústní vyjádření. Jednání se konalo dne 13. listopadu 2003.

Posouzení předběžné otázky

11. Předkládající soud vysvětluje, že finanční dávka, jež je předmětem sporu v původním řízení, není spojena s výkonem žádné výdělečné činnosti.

12. Navíc není zpochybněno, že se na ni neuplatní nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství( ), neboť jsou v souladu s čl. 4 odst. 4 vyloučeny z rozsahu jeho působnosti systémy dávek pro oběti války a jejích důsledků.

V případě takových systémů není totiž povinnost státu platit dávky důsledkem situace, která vyplývá z volného pohybu, nýbrž vyplývá z cíle odškodnit oběti v souladu s konkrétními zájmy státu, který je přiznává.

Hlavním účelem dávky je poskytnout bývalým válečným zajatcům, kteří byli v déletrvajícím zajetí, projev národního uznání za utrpení, které museli snášet, a poskytnout jim finanční protihodnotu za služby odvedené jejich zemi( ).

13. Stejně tak se nepoužije nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství( ), jelikož Soudní dvůr v rozsudku ze dne 31. května 1979, Even( ), měl za to, že jak ze všech ustanovení, tak i ze sledovaného cíle vyplývá, že sociální a daňové výhody, o které se jedná, jsou v podstatě udělovány vnitrostátním pracovníkům z důvodu jejich postavení jako pracovníků, nebo z prostého faktu, že mají bydliště na území daného státu. Naproti tomu dávka založená na systému národního uznání utrpení v průběhu ozbrojeného konfliktu, jako v případě válečných zajatců, nesplňuje podstatné vlastnosti výhod uvedených v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, z čehož vyplývá, že nespadá do rozsahu jeho působnosti.

14. Z podobných důvodů je obtížné spojit napadenou dávku s jedním ze tří aspektů uvedených v čl. 39 odst. 2 ES, tedy zaměstnáváním, odměnou za práci a jinými pracovními podmínkami. Zásada volného pohybu pracovníků nechrání před nevýhodami, které mohou být způsobeny faktory jiné povahy.

15. Podle doslovného výkladu by tedy bylo třeba odpovědět na položenou otázku tak, že článek 39 ES nebrání tomu, aby vnitrostátní právní předpisy podmínily přiznání dávky bývalým válečným zajatcům státním občanstvím členského státu poskytujícího dávku v okamžiku podání žádosti.

16. Nicméně je obtížné se smířit s takovým formálním výkladem, který by mohl způsobit zjevnou nespravedlnost.

Rakouská vláda během jednání nepředložila žádný argument, který by odůvodnil rozdílné zacházení. Ačkoli rakouská vláda tvrdila, že měla legitimní zájem omezit tento typ dávek pouze na osoby, které si zachovaly pouto s Rakouskou republikou, v podstatě přiznala, že tato anomálie je pravděpodobně výsledkem přehlédnutí zákonodárce.

17. Zdá se, že by bylo možné se vyhnout diskriminaci, jež je předmětem projednávaného řízení, a to výkladem federálního zákona ve světle účelu, který je jím sledován. Nezamýšlím zasahovat do pravomoci vnitrostátního soudu vykládat vnitrostátní právní předpisy, ale je nepopíratelné, že ve znění ustanovení nic nenasvědčuje tomu, že by osoby, které měly rakouské státní občanství v relevantním okamžiku, tedy když byly v zajetí, měly být vyloučeny z okruhu případných příjemců dávky.

V opačném případě by formální výklad předpisu, ke kterému se přiklání předkládající soud, vedl k tomu, že by Rakouská republika odškodnila všechny osoby, které byly válečnými zajatci během první a druhé světové války, nezávisle na jejich tehdejší státní příslušnosti, pokud by byli rakouskými státními příslušníky v okamžiku podání žádosti.

18. Během jednání zástupce rakouské vlády uplatnil, že účelem federálního zákona bylo odškodnit válečné zajatce za jejich utrpení v průběhu zajetí. Za účelem potvrzení opodstatnění restriktivního výkladu dodal, že takový přístup vyplývá ze skutečnosti, že v dotčené době, tedy během anexe Německem, neexistoval pojem rakouského státního občanství jako takového, a tudíž právní texty obvykle pro označení rakouských státních občanů používají parafrázi, tedy pojem, který se ve federálním zákoně nenachází.

19. V souvislosti s výše uvedeným je namístě si položit otázku, zda zjevná nespravedlnost, která by mohla vyplývat ze všech těchto okolností, opravňuje Soudní dvůr přezkoumat otázku jiným způsobem než způsobem použitým vnitrostátním soudem. Na tomto místě je třeba uvést zásadu španělského spisovatele ze 17. století Baltasara Graciána, který se dovolává: „odvahy proti nestálosti osudu, svědomí proti tvrdosti zákona, důvtipu proti nedokonalosti a hlavně zdravého rozumu.“( )

20. Jak správně poznamenává Komise, proti takovému typu diskriminace je možné se dovolávat článku 12 ES.

Toto ustanovení však zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti, aniž jsou dotčena zvláštní použitelná ustanovení, za předpokladu, že spadá do působnosti smlouvy.

21. Komise se dovolává řady rozsudků týkajících se neslučitelnosti zásady cautio judicatum solvi (závazek uložit do úschovy určitou peněžní částku za účelem zajištění uhrazení nákladů soudního řízení) s právem Společenství( ), ve kterých Soudní dvůr široce vyložil rozsah působnosti Smlouvy za účelem zahrnutí veškerých úkonů v původním řízení spojených s výkonem základních svobod zaručených právem Společenství.

22. Bohužel nemohu úplně souhlasit s dobře míněným stanoviskem Komise. Předmětem řízení ve věcech Data Delecta a Hayes byly žaloby o zaplacení za zboží dodané v rámci typické přeshraniční transakce, z čehož bylo jednoduché usoudit, že spor ohledně povahy procesního opatření byl nedílnou součástí právního aspektu výkonu volného pohybu zboží.

Ve věci Saldanha se žalobci v původním řízení, akcionáři žalované společnosti, domáhali vydání předběžného opatření za účelem zamezení určité kapitálové restrukturalizace téže společnosti. Soudní dvůr připomněl, že mezi opatřeními určenými k výkonu svobody usazování čl. 54 odst. 3 písm. g) Smlouvy o ES (nyní po změně čl. 44 odst. 2 písm. g) ES) opravňuje Radu a Komisi koordinovat záruky, které jsou pro ochranu zájmů společníků a třetích osob vyžadovány v členských státech od společností. Dotčený procesní požadavek se proto nacházel v jedné z oblastí použití Smlouvy, a z tohoto důvodu podléhal zákazu diskriminace z důvodů státní příslušnosti.

23. Tuto judikaturu není možné použít na spor v projednávaném případě, jelikož, jak již bylo zmíněno, odškodnění vyplacené bývalým válečným zajatcům není součástí výhod zahrnutých do technické definice volného pohybu pracovníků. Rozsah tohoto pojmu je užší než v případě volného pohybu zboží, z čehož vyplývá, že nelze tvrdit, že brání jakémukoli opatření, které by fakticky nebo potenciálně mohlo mít negativní vliv na migrační pohyby ve Společenství.

24. Je proto nezbytné přezkoumat, zda J. Baldinger může pro účely článků 17 ES a 18 ES uplatňovat jakýkoli samostatný nárok na základě toho, že je občanem Evropské unie.

Posledně uvedené ustanovení ve svém odstavci 1 každému občanu Unie přiznává právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.

Když Maastrichtská smlouva zavedla institut občanství Evropské unie, což bylo chápáno symbolicky( ), bylo zjevné, že úmyslem autorů bylo přiznání evropské konstrukci skutečného politického rozměru probuzením pocitu náležitosti ke společenství společných hodnot a ideálů. Robert Kovar připomněl, že na počátku integrace kontinentu Jean Monnet připustil, že se nejedná o vytvoření koalice mezi státy, ale o společenství lidí( ).

25. Měl jsem možnost již dříve zdůraznit, že vytvoření občanství Unie, jehož důsledkem je svoboda pohybu občanů na území všech členských států, znamená podstatný kvalitativní krok vpřed v tom, že odděluje tuto svobodu od funkčních a instrumentálních prvků (spojitost s hospodářskou činností anebo s vytvořením vnitřního trhu), a povznáší ji tak na úroveň skutečně nezávislého práva obsaženého v politickém statutu občanů Unie( ). Důkazem tohoto kvalitativního rozvoje je skutečnost, že svoboda pohybu a pobytu byly zahrnuty do čl. 45 odst. 1 Charty základních práv Evropské unie jako nezávislé právo.

26. Judikatura týkající se občanství Unie jako základního statutu občanů členských států není dosud příliš bohatá( ).

Nicméně rozsudky ze dne 11. července 2002, D'Hoop( ), a ze dne 17. září 2002, Baumbast a R.( ) potvrzují, že omezení a podmínky zmiňované v článku 18 ES jsou založeny na koncepci, podle které může být výkon práva pobytu občanů Unie podřízen legitimním zájmům členských států, nicméně uplatnění těchto omezení a podmínek musí být provedeno s ohledem na omezení uložená právem Společenství a v souladu s obecnými zásadami tohoto právního řádu, mezi jinými zásadou proporcionality. To znamená, že vnitrostátní předpisy přijaté v této oblasti musí být nezbytné a přiměřené k dosažení sledovaného cíle( ).

27. Rozsudek ve věci D'Hoop se týkal dočasných dávek přiznávaných v Belgii mladým lidem, kteří po ukončení studia hledali první zaměstnání. Tato dávka nebyla přiznána belgické státní občance na základě toho, že se její středoškolské studium uskutečnilo v jiném členském státě.

Podle Soudního dvora však byla taková diskriminace, která neovlivnila ani volný pohyb pracovníků ve smyslu článku 39 ES, ani žádnou další tradiční oblast upravenou Smlouvou, v rozporu se zásadami, které jsou základem občanství Unie, tedy zajištěním rovného právního zacházení při výkonu jejich práv pobytu na území členských států( ).

Posouzení přiměřenosti dotčeného předpisu zahájil Soudní dvůr zjištěním, že vnitrostátní zákonodárce byl oprávněn snažit se zajistit existenci skutečného spojení mezi žadatelem a dotčeným zeměpisným pracovním trhem, nicméně rozhodl, že jediná podmínka týkající se místa, kde byl získán diplom o dosaženém středoškolském vzdělání, měla příliš obecnou a výlučnou povahu a překročila meze toho, co bylo nezbytné k dosažení sledovaného cíle( ).

28. V rozsudku ve věci Baumbast a R. měl Soudní dvůr posoudit právo německého státního příslušníka pobývat ve Spojeném království, který se již nemohl dovolávat předpisů týkajících se volného pohybu pracovníků.

Soudní dvůr usoudil, že odmítnutí možnosti pobývat v hostitelském členském státě občanu Společenství, který vlastnil dostatečné prostředky, několik let legálně pracoval a pobýval s rodinou na jeho území, nikdy nebyl zátěží pro veřejné finance a měl plné nemocenské pojištění pro sebe i rodinu v jiném členském státě Unie, představuje nepřiměřený zásah do výkonu práva pobytu přiznaného v čl. 18 odst. 1 ES( ).

29. Ze dvou výše uvedených případů vyplývá, že Soudní dvůr se přiklání k tomu, aby bylo občanům Unie přiznáno nezávislé právo pobytu, přičemž v každém případě zkoumá, zda zavedení omezení výkonu tohoto práva je opodstatněné.

30. Nedávno ve svém rozsudku ze dne 2. října 2003 ve věci García Avello( ) použil Soudní dvůr podobné kritérium v souvislosti s předpisem belgického občanského práva, který znemožňoval zápis do matriky dětí španělského státního občana, které měly jak španělské, tak i belgické občanství, španělským způsobem, tedy za použití kombinace prvního příjmení otce a prvního příjmení matky.

Podle mého názoru postoj, který přijal Soudní dvůr v tomto rozsudku, může být použit jako vodítko v projednávaném případě.

31. Zdá se zjevné, že systémy přidělování patronymických příjmení nejsou upraveny právem Společenství, nýbrž patří do pravomoci členských států. Nicméně členské státy mají při jejím výkonu povinnost dodržovat ustanovení Smluv, a především ta, která se týkají svobody každého občana Unie pobývat na území kteréhokoli členského státu( ).

32. Ve věci García Avello existovalo v původním řízení spojení s právem Společenství, jelikož děti žalobce byly státními občany jednoho členského státu a legálně pobývaly na území jiného členského státu. V důsledku toho se mohly dovolávat článku 12 ES, který zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti( ).

33. Soudní dvůr dále v rozsudku odkázal na tradiční definici nerovného zacházení za účelem posouzení, zda ve věci, která mu byla předložena, byla tato nerovnost založena na objektivních důvodech přiměřených legitimně sledovanému cíli( ).

34. Mám tedy za to, že takový přístup je možné v projednávaném případě přiměřeně použít.

35. Bez ohledu na to, že pravidla upravující přidělení dávek obsažená ve federálním zákoně nejsou spojena s právem Společenství, musí se řídit základními zásadami práva Společenství stejným způsobem jako předpisy upravující udělování příjmení ve věci García Avello.

36. Josef Baldinger je švédským státním občanem, což znamená, že nesporně požívá statutu občana Unie. Nicméně tento statut nezpůsobuje rozšíření použití Smlouvy na vnitrostátní situace, které nejsou žádným způsobem spojeny s právem Společenství( ).

37. Je pravda, že žalobce v původním řízení využil možnosti usadit se v jiné zemi dlouho před přistoupením Rakouské republiky nebo Švédského království k Evropským společenstvím. Navíc v té době, tedy dne 1. ledna 1995, již nemohl být J. Baldinger z důvodu dřívějšího získaní státního občanství hostitelského členského státu považován za striktně řečeno migrující osobu.

38. Tato skutečnost nicméně není rozhodující v projednávaném případě, ve kterém je přeshraniční prvek založen na pobytu občana v jednom členském státě, přičemž tento občan měl v minulosti občanství jiného členského státu. Není proto možné přirovnávat jeho situaci k situaci státních příslušníků jeho hostitelského členského státu, kteří měli po celou dobu toto státní občanství. Jak totiž ukazuje předmětný spor, může jeho dřívější občanství, navzdory uplynulé době, podmiňovat jeho nárok na určitá práva. Zjevně se tudíž nejedná o výlučně vnitrostátní situaci.

39. Nárok J. Baldingera zasluhuje náležitou ochranu. Právo Společenství jakožto integrační prvek mu nemůže přiznat méně výhodné zacházení pouze z toho důvodu, že si zvolil státní občanství státu, ve kterém se rozhodl trvale pobývat. Omezená a podmíněná povaha způsobu, jakým jsou občané a migrující osoby Unie postaveni ve Smlouvě naroveň( ), odůvodňuje možnost získání občanství hostitelského členského státu v případě dlouhého pobytu.

Vzhledem k tomu, že právní postavení žalobce není zcela totožné s právním postavením občanů hostitelského členského státu, tento se fakticky nachází v pozici podobné občanu, který vykonává své právo volného pohybu, a má proto nárok na ochranu.

40. V důsledku toho mám za to, že taková situace, v jaké se nachází žalobce v původním řízení, spadá do působnosti práva Společenství.

Josef Baldinger je proto podle článku 18 ES ve spojení s článkem 12 ES oprávněn se svobodně pohybovat a pobývat na území členských států, aniž by se obával, že by mohl být předmětem neodůvodněné diskriminace založené na státní příslušnosti.

41. Zásada nediskriminace jako taková vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými stejně. Taková nerovnost by byla odůvodněna pouze tehdy, pokud by byla založena na objektivních důvodech, nezávislých na státním občanství dotčených osob a přiměřených ve vztahu k sledovanému cíli( ).

42. Jak je uvedeno v předkládacím usnesení, J. Baldinger splňuje všechny hmotněprávní podmínky pro poskytnutí sporné dávky, s výjimkou rakouského státního občanství v okamžiku podání žádosti. Pro účely zjištění existence případné nerovnosti je třeba vzít v úvahu situace dvou osob splňujících tyto podmínky, z nichž jedna má rakouské státní občanství, kdežto druhá nikoliv, jelikož rakouské státní občanství ztratila nabytím nového občanství. V prvním případě se dávka přiznává, kdežto v druhém případě je její přiznání odmítnuto.

43. Předkládací usnesení neobsahuje žádný údaj o tom, co by mohlo odůvodnit takové nerovné zacházení, stejně tak neobjasňuje cíl sledovaný poskytnutím dotčeného odškodnění.

44. Jak jsem již uvedl výše, zástupce rakouské vlády na jednání uvedl, že stát měl právo omezit dávky na osoby, které si zachovaly vztahy se státem původu, ačkoli přiznal, že nerovné zacházení bylo nejpravděpodobněji výsledkem přehlédnutí zákonodárce.

45. Lze předpokládat, že přiznání finanční dávky válečným zajatcům je projevem úcty k prožitému utrpení. V každém případě tomu tak musí být, jelikož v souladu s judikaturou Soudního dvora( ) se tato kategorie výhod neřídí zásadami upravujícími volný pohyb pracovníků v rámci Společenství.

Ve světle tohoto konkrétního cíle je třeba posoudit přiměřenou a vhodnou povahu dotčeného omezení. Přitom je nepochybné, že omezení přiznání dávky, jejímž účelem je projevení národního uznání, na bývalé válečné zajatce, kteří si zachovali rakouské státní občanství, není objektivním důvodem odlišným od kritéria státní příslušnosti, jak to vyžaduje článek 12 ES. Omezující ustanovení federálního zákona způsobuje stejné následky, kterým se zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti snaží zamezit.

S ohledem na uznání, které si zaslouží, neexistuje žádný rozdíl mezi válečnými zajatci na základě skutečnosti, že někteří z nich si zachovali své občanství, kdežto jiní, jako například žalobce v původním řízení, se rozhodli usadit v jiné zemi a přijmout nové občanství. Naopak vyloučení bez náležitého odůvodnění osob, které již nemají rakouskou státní příslušnost, může být vykládáno jako zásah do důstojnosti osob, které se nacházejí ve stejné situaci jako J. Baldinger.

46. S ohledem na to, že možné odůvodnění nerovného zacházení není vhodné, není třeba posuzovat, zda je přiměřené.

47. I když občanství Unie není samo o sobě způsobilé udělit veškerá práva tradičně spojená s příslušností k politickému společenství, musí však alespoň zaručit možnost změny státní příslušnosti v rámci Unie bez jakéhokoli negativního právního následku.

Závěry

48. S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na otázku položenou Arbeits- und Sozialgericht Wien tak, že články 12 ES a 17 ES brání vnitrostátnímu právnímu předpisu členského státu, na základě kterého je přiznání dávky bývalým válečným zajatcům z titulu uznání prožitých utrpení podmíněno státní příslušností téhož členského státu žadatele v okamžiku podání příslušné žádosti.