STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 16. prosince 2004( )

Věc C‑283/03

A. H. Kuipers

proti

Productschap Zwivel

[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemsko)]

„Mléko a mléčné výrobky – Vnitrostátní právní úprava o cenových srážkách, resp. příplatcích podle jakosti u syrového mléka – Nařízení (EHS) č. 804/68 – Zákaz státních podpor (Článek 87 ES a 88 ES)“

I – Úvod

1. V Nizozemsku existuje cenová úprava, podle které mlékárny snižují cenu syrového mléka nižší jakosti vůči producentům, tj. vůči jednotlivým chovatelům mléčného skotu. Těmito srážkami jsou zároveň financovány přiměřené příplatky ceny ve prospěch těch producentů, kteří mlékárnám dodávali v určitém období jakostně bezvadné syrové mléko.

2. Tato cenová úprava je v projednávaném případě zkoumána z hlediska práva Společenství. A. H. Kuipers, jehož syrové mléko bylo v roce 1995 v některých případech ohodnoceno mlékárnou, které bylo dodáváno, jako jakostně méně hodnotné, se brání proti cenovým srážkám provedeným mlékárnou. Domnívá se, že takové srážky jsou v rozporu s právem Společenství.

3. V této souvislosti žádá nizozemský College van Beroep voor het bedrijfsleven (dále jen „předkládající soud“) Soudní dvůr o výklad zákazu státních podpor v právu Společenství (čl. 87 odst. 1 ES) a zákazu jejich provádění (čl. 88 odst. 3 ES), jakož i nařízení Rady (EHS) č. 804/68 ze dne 27. června 1968 o společné organizaci trhu mléka a mléčných výrobků (dále jen „nařízení č. 804/68“)( ).

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

4. Rámec práva Společenství tohoto případu tvoří čl. 36 odst. 1 ES, čl. 87 odst. 1 ES a čl. 88 odst. 3 ES, jakož i nařízení č. 804/68( ).

5. Podle čl. 36 odst. 1 ES se vztahují ustanovení kapitoly týkající se pravidel hospodářské soutěže na zemědělskou produkci a obchod se zemědělskými produkty pouze v rozsahu, který vymezí podle čl. 37 odst. 2 a 3 ES Rada se zřetelem k cílům uvedeným v článku 33 ES způsobem v článku čl. 37 odst. 2 a 3 ES stanoveným.

6. Článek 87 odst. 1 ES zní následovně:

„Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.

7. V čl. 88 odst. 3 ES je stanoveno následující:

„Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Má-li za to, že takový záměr není s ohledem na článek 87 slučitelný se společným trhem, zahájí neprodleně řízení podle odstavce 2. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.“

8. Články 23 a 24 nařízení č. 804/68 zní následovně( ):

„Článek 23

Pokud toto nařízení nestanoví jinak, použijí se na produkci produktů uvedených v článku 1 a na obchod s těmito produkty články 92 až 94 Smlouvy.

Článek 24

1. S výhradou čl. 92 odst. 2 Smlouvy jsou zakázány podpory, jejichž výše je stanovena na základě ceny nebo množství produktů uvedených v článku 1.

2. Vnitrostátní opatření umožňující vyrovnání cen produktů uvedených v článku 1 jsou rovněž zakázána.“

U produktů uvedených v článku 1 nařízení č. 804/68, na které odkazuje čl. 24 odst. 2, se jedná zvláště o mléko, smetanu, máslo, sýr, tvaroh, laktózu a laktózový sirup.“ (neoficiální překlad)

9. Ve dvanáctém bodu odůvodnění nařízení č. 804/68 se uvádí:

„[V]ytvoření jednotného trhu spočívajícího na společném cenovém systému by bylo poskytnutím některých podpor zpochybněno; proto je třeba, aby ustanovení Smlouvy umožňující posoudit podpory poskytované členskými státy a zakázat ty podpory, které jsou neslučitelné se Společným trhem, byla zásadně použitelná na odvětví mléka a mléčných výrobků; […]“ (neoficiální překlad)

10. Pro doplnění je třeba poukázat na článek 3 nařízení č. 804/68, který obsahuje následující pravidla o stanovení ceny mléka:

„Článek 3

1. Každoročně před 1. srpnem se pro Společenství stanoví směrná cena mléka na hospodářský rok pro mléko, začínající v následujícím kalendářním roce.

[…]

2. Směrná cena je cena mléka očekávaná za celkové množství mléka prodaného producenty v hospodářském roce pro mléko odpovídající možnostem odbytu, které se nabízejí na trhu Společenství a na vnějších trzích.

3. Směrná cena se stanoví u mléka s obsahem tuku 3,7 % dodávaného do mlékáren. […]“( ) (neoficiální překlad)

11. Kromě toho bylo v rozhodné době skutečností, které vedly k řízení v původní věci, stanoveno v čl. 5 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 1411/71 následující( ):

„Na mléko používané k výrobě konzumního mléka musí být použit systém placení diferencovaný podle jakosti. Tento systém musí zabezpečit, aby mléko používané jako surovina pro výrobu konzumního mléka splňovalo určité předpoklady ohledně jakosti včetně složení.“ (neoficiální překlad)

B – Vnitrostátní právo

12. Z nizozemského vnitrostátního práva je třeba poukázat zvláště na zákon o jakosti zemědělských produktů (Landbouwkwaliteitswet, dále jen „zákon o kvalitě obdělávání půdy“)( ), na vyhlášku o jakosti zemědělských produktů – syrového mléka a o přípravě mléčných výrobků (Landbouwkwaliteitsbesluit rauwe melk en zuivelbereiding, dále jen „nizozemská základní vyhláška o mléce“)( ), jakož i na prováděcí vyhlášku ministra pro zemědělství, péči o krajinu a rybářství o jakosti v zemědělství – platba ceny za mlékárenské mléko podle jakosti (Landbouwkwaliteitsregeling uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, dále jen „nizozemská prováděcí vyhláška o mléce“)( ). K těmto předpisům patří nařízení a rozhodnutí přijatá Productschap Zuivel (trhový svaz mléka a mléčných výrobků), žalovaným v původním řízení.

13. Z velmi komplexního vzájemného působení všech těchto předpisů lze vyrozumět v podstatě následující:

14. Článek 2 odst. 1 zákona o kvalitě obdělávání půdy ve spojení s čl. 3 písm. a) nizozemské základní vyhlášky o mléce obsahuje zmocnění k vydání předpisů o jakosti [zemědělských] produktů, jmenovitě syrového mléka. Takové předpisy mohou upravovat mj. placení ceny podle jakosti výrobků.

15. Článek 2 odst. 2 písm. f) zákona o kvalitě obdělávání půdy ve spojení s čl. 3 písm. a) a c) nizozemské základní vyhlášky o mléce povoluje u syrového mléka zavedení systému cenových srážek a příplatků k cenám v závislosti na jakosti výrobků.

16. Článek 8 zákona o kvalitě obdělávání půdy umožňuje pověřit právnické osoby soukromého práva dozorovými funkcemi, dále kontrolou zemědělských výrobků, jakož i prováděním právních předpisů o placení ceny podle jakosti výrobků. Podle čl. 3 odst. 1 písm. c) a článku 7 nizozemské základní vyhlášky o mléce je tato úloha v odvětví mléka v podstatě svěřena Stichting Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (dále jen „nadace COKZ“)( ) se sídlem v Leusdenu.

17. V článku 2 nizozemské prováděcí vyhlášky o mléce je zase pověřen příslušný trhový svaz – Productschap Zuivel – stanovením pravidel o placení ceny za mlékárenské mléko podle jakosti, mj. ohledně kontroly jakosti, zadržení cenové srážky, jakož i placení příplatku za jakost prostřednictvím nařízení. Na základě článku 2 nizozemské prováděcí vyhlášky o mléce vydal Productschap Zuivel nařízení z roku 1994 o jakosti zemědělských produktů – placení ceny za mlékárenské mléko podle jakosti (Landbouwkwaliteitsverordening 1994, Uitbetaling van boerderijmelk naar kwaliteit, dále jen „nařízení z roku 1994“)( ), jehož části zní následovně:

„Článek 2

1. Odběratel mlékárenského mléka je povinen zaplatit dotčeným chovatelům mléčného skotu cenu za toto mléko podle jakosti a dodržovat přitom ustanovení tohoto nařízení nebo ustanovení přijatých na základě tohoto nařízení.

[…]

3. Odběratel mlékárenského mléka je povinen

a) nechat zkontrolovat jakost mlékárenského mléka, které obdržel od chovatelů mléčného skotu, a

b) zaznamenat výsledek kontroly jakosti podle a) a dodržovat přitom ustanovení tohoto nařízení nebo ustanovení přijatých na základě tohoto nařízení.

[…]

Článek 10

1. Výsledky kontroly jakosti jsou hodnoceny stanicí kontroly mléka na základě úpravy vydané předsedou nadace po vyslechnutí nadace COKZ, která zahrnuje normy, srážkové body a cenové srážky, které je třeba stanovit.

[…]

Článek 11

1. Odběratelé mlékárenského mléka jsou povinni platit příplatek za jakost chovatelům mléčného skotu, kterým v určeném období dvanácti týdnů nebyl udělen více než jeden srážkový bod a v jejichž mléce nebyla prokázána žádná z látek cizích mléku, které brání množení bakterií. […]

2. Výše příplatku za jakost se stanoví za každých 100 kilogramů mléka vztahujícího se na oblast určenou předsedou nadace po vyslechnutí nadace COKZ tak, aby celková částka příplatku za jakost za dotčené časové období přesně nebo přibližně odpovídala celkové částce zadržených cenových srážek.

Článek 12

Za každé období namátkové kontroly je odběratel mlékárenského mléka povinen ohledně celkového množství dodaného mlékárenského mléka dotčeného chovatele mléčného skotu v dotyčném období zadržet na základě celkového počtu udělených srážkových bodů cenovou srážku stanovenou předsedou nadace po vyslechnutí nadace COKZ, jakož i případné cenové srážky vztahující se na jednotlivé dodávky z důvodu obsahu mléku cizích látek, které brání množení bakterií.“

18. V usnesení vydaném předsedou Productschap Zuivel, Besluit vaststelling frequentie en beoordeling resultaten kwaliteitsonderzoek (usnesení o zjištění četnosti kontrol jakosti a posouzení jejich výsledků)( ), jsou uvedeny mj. také cenové srážky, které je třeba stanovit. Podle toho činí cenová srážka 0,50 NLG (0,23 eur) za kg, pokud jsou v dodaném mléce zjištěna rezidua antibiotik.

III – Skutkový stav a původní řízení

A – Přehled fungování nizozemské cenové úpravy( )

19. Nizozemské mlékárny nechávají neustále přezkoumávat jakost dodávaného syrového mléka. Vady jakosti jsou hodnoceny v bodovém systému srážkovými body a vedou k cenové srážce, kterou si ponechá příslušná mlékárna.

20. Producentům mléka, jejichž dodávky byly ohodnoceny v období dvanácti týdnů celkově nejvýše jedním srážkovým bodem a v jejichž mléce nebyla prokázána rezidua antibiotik, zaplatí mlékárny příplatek za jakost. Tento příplatek se znovu periodicky vypočítává nadací COKZ na základě dat předaných mlékárnami.

21. Přitom se stanoví výše příplatku na 100 kg tak, že celková částka vyplacených příplatků za jakost za dotčené období odpovídá přesně nebo přibližně celkové částce zadržených cenových srážek. Zadrží-li mlékárna v určitém období na cenových srážkách celkově více, než má vyplatit na příplatcích za jakost, odvede rozdíl nadaci COKZ, která jej přerozdělí jiným mlékárnám, které se nacházejí v opačné situaci.

22. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že cena mléka v Nizozemí v roce 1995 činila 71,43 NLG na 100 kg, tedy 0,7143 NLG (0,32 eur) za kg. Jestliže byla v mléce prokázána rezidua antibiotik, činila cenová srážka, kterou bylo nutno provést, 0,50 NLG (0,23 eur) za kg.

23. Soudní dvůr nemá informace o tom, kolik producentů obdrželo v rozhodném období příplatky k ceně a jak vysoké tyto příplatky v jednotlivých případech byly. Na dotaz však nizozemská vláda uvedla při jednání, že částky příplatků byly velmi nízké. A. H. Kuipers vychází z toho, že takové příplatky obdrželo za své mléko kolem 70 % až 80 % nizozemských zemědělců.

24. Předkládací rozhodnutí umožňuje dodat, že v roce 1995 činil v Nizozemsku podíl všech příplatků za jakost ve vztahu k celkové hodnotě všech dodávek mléka 0,217 %; v následujících letech (1996 až 1999) byl tento podíl pouze jednou mírně vyšší (0,227 % v roce 1996), jinak stále mírně nižší (mezi lety 1997 a 1999 klesal a dosáhl po 0,196 % v roce 1997 a 0,185 % v roce 1998 konečně 0,174 % v roce 1999).

B – Ke sporu v původním řízení

25. Žalobce ve věci v původním řízení A. H. Kuipers produkuje mléko v v Nizozemsku a dodával v roce 1995 nizozemské mlékárně Zuivelfabriek De Kievit B.V. v Meppelu syrové mléko. Dopisy ze dne 24. července, 28. července, 8. srpna a 15. srpna 1995, nazvanými „Zpráva o jakosti“, sdělila mlékárna A. H. Kuipersovi, že v syrovém mléce, které dodal, byla prokázána rezidua antibiotik( ). Z tohoto důvodu byla při odměňování za syrové mléko dodané A. H. Kuipersem za použití článku 12 nařízení z roku 1994 provedena cenová srážka ve výši 0,50 NLG (0,23 eur) za kg a zadržena odpovídající částka – celkem 5 428,95 NLG (2 463,55 eur).

26. A. H. Kuipers podal nejprve neúspěšně různé interní opravné prostředky u nadace COKZ. Po podání žaloby nakonec zrušil Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak( ) ve druhém stupni do té doby vydaná správní a soudní rozhodnutí a nařídil zejména postoupit stížnost původně podanou A. H. Kuipersem Productschap Zuivel k dalšímu projednání.

27. Dne 20. prosince 2000 odmítl Productschap Zuivel jemu mezitím postoupenou stížnost A. H. Kuiperse jakožto neopodstatněnou. Proti tomu podal A. H. Kuipers žalobu u předkládajícího soudu.

IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem

28. Usnesením ze dne 27. června 2003 se College van Beroep voor het bedrijfsleven rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

1) Je vnitrostátní úprava cenových srážek nebo příplatků za jakost u syrového mléka dodávaného mlékárně, jako je právní úprava dotčená v projednávaném případě, slučitelná s nařízením (EHS) č. 804/68 o společné organizaci trhu mléka a mléčných výrobků, zvláště se zákazem „vyrovnání cen“ ve smyslu čl. 24 odst. 2 (po vydání úplného znění změněných textů nyní čl. 38 odst. 2 nařízení č. 1255/99)?

2) Je vnitrostátní úprava příplatků k ceně za jakost syrového mléka dodávaného mlékárně, jako je právní úprava dotčená v projednávaném případě, slučitelná se zákazem podpor v čl. 24 odst. 1 nařízení č. 804/68?

3) Pokud bude odpověď na druhou otázku kladná: je třeba takovou vnitrostátní úpravu považovat za podporu, před jejímž poskytnutím je třeba podle čl. 93 odst. 3 Smlouvy o ES (nyní čl. 88 odst. 3 ES) předem informovat Komisi?

29. V řízení před Soudním dvorem předložili A. H. Kuipers, nizozemská vláda a Komise písemná a ústní vyjádření.

V – Posouzení

A – K první otázce: Slučitelnost cenových srážek, resp. příplatků k ceně podle jakosti s evropskou úpravou o cenách mléka

30. Podstatou první otázky předkládajícího soudu v podstatě je, zda společná organizace trhu mléka a mléčných výrobků, zvláště čl. 24 odst. 2 nařízení č. 804/68, brání vnitrostátní úpravě, jako je úprava zavedená v Nizozemsku, která stanoví cenové srážky a příplatky k ceně v závislosti na jakosti syrového mléka dodávaného mlékárnám.

31. Zatímco nizozemská vláda považuje dotčený systém cenových srážek a příplatků k ceně za slučitelný s nařízením č. 804/68, spatřuje zde Komise porušení cenové úpravy společné organizace trhu. Také A. H. Kuipers považuje úpravu za protiprávní.

32. Podle ustálené judikatury nesmějí členské státy narušit cenovou úpravu zavedenou ve společné organizaci trhu vlastními ustanoveními přijatými na vnitrostátní úrovni. Členské státy jsou povinny zdržet se všech opatření odchylujících se od společné organizace trhu nebo zasahujících do ní( ). Se společnou organizací trhu jsou neslučitelné také předpisy, které brání jejímu řádnému fungování, rovněž pokud dotyčná oblast nebyla společnou organizací trhu taxativně upravena( ).

33. V tomto kontextu je třeba zkoumat dvojí: jednak zda společná organizace trhu vůbec ponechává prostor pro opatření na vnitrostátní úrovni nebo zda obsahuje taxativní cenovou úpravu (viz níže, oddíl 1.); a jednak zda jsou taková vnitrostátní opatření, pokud pro ně zbývá místo, způsobilá narušit společnou organizaci trhu (viz níže, oddíl 2). Přitom bude třeba věnovat pozornost také čl. 24 odst. 2 nařízení č. 804/68 uvedenému předkládajícím soudem.

1. Prostor zbývající pro opatření na vnitrostátní úrovni

34. Co se týče prostoru zbývajícího pro opatření na vnitrostátní úrovni, obsahuje společná organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky cenovou úpravu, ve které je mj. stanovena směrná cena mléka. Článek 3 odst. 3 nařízení č. 804/68 však stanoví pouze, že tato směrná cena je stanovena u mléka s obsahem tuku 3,7 % dodávaného do mlékáren( ). Oproti tomu nařízení mlčí, pokud jde o účinky, které mohou mít jiné vlastnosti mléka na tvorbu ceny; vezměme třeba případné vady jakosti jako například v projednávaném případě prokázaná rezidua antibiotik.

35. Mně se zdá málo přesvědčivé vyvozovat z tohoto mlčení článku 3 nařízení č. 804/68, že zde stanovená cenová úprava je v každém ohledu taxativní. Neboť pokud by se taková taxativní úprava připustila, měla by ten absurdní důsledek, že by bylo ve Společenství usilováno o stejnou odměnu orientovanou na směrnou cenu za mléko nezávisle na jeho jakosti, tedy také za jakostně vadné mléko. Úpravy, které by přikročily k dalekosáhlé diferenciaci ceny mléka, a sice podle jiných hledisek než podle obsahu tuku uvedeného v čl. 3 odst. 3 nařízení č. 804/68, by byly od počátku vyloučeny. Oproti tomu je nasnadě povolit vedle obsahu tuku mléka také ohled na jiné jakostní znaky mléka, zvláště zohlednění vad jakosti s cílem diferenciace cen mléka.

36. Také ustanovení sekundárního práva uvedená A. H. Kuipersem nevedou k jinému závěru. A. H. Kuipers se odvolává na směrnice 92/46/EHS( ) a 92/47/EHS( ). Těmito směrnicemi, jakož i ostatně nařízením č. 2377/90( ) jsou, zjednodušeně popsáno, zavedeny určité hygienické předpisy pro zemědělské produkty a stanoveny nejvyšší hodnoty reziduí antibiotik v těchto produktech. Tím jsou produkty, které se pohybují uvnitř stanovených hraničních hodnot, zásadně obchodovatelné. Nijak z toho však nevyplývá, že pro každý produkt, který dodrží hraniční hodnoty, je třeba usilovat o stejnou cenu. Existence hraničních hodnot spíše nijak nevylučuje, že v rámci stanovených hodnot bude navíc provedeno dalekosáhlé rozlišení podle jakosti a že se toto rozlišení projeví také na ceně.

37. Že nemohou být vnitrostátní opatření s dopadem na ceny mléka zcela vyloučena, ukazuje ostatně argument vycházející a contrario z čl. 24 odst. 2 nařízení č. 804/68. Tento předpis brání určitým vnitrostátním opatřením (vyrovnání cen), která jsou tam blíže označena, nezakazuje však každé opatření členských států s dopadem na tvorbu ceny.

38. Pouze na okraj budiž podotknuto, že také čl. 5 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 1411/71, které ještě v rozhodném okamžiku platilo, potvrzuje tento názor. Toto ustanovení předepisuje – v souvislosti s produkcí konzumního mléka – systém placení diferencovaného podle jakosti. Zákonodárce Společenství tedy zjevně sám vycházel z toho, že cenová úprava obsažená v nařízení č. 804/68 není taxativní.

39. Dokud a pokud však Společenství nevydalo žádná vlastní ustanovení k placení podle jakosti syrového mléka – v souvislosti s produkcí konzumního mléka ani v souvislosti s produkcí jiných mléčných výrobků – není tvorba cen mléka na úrovni Společenství upravena taxativně a může být členskými státy – při dodržování zásad práva Společenství – doplněna.

2. Nenarušení společné organizace trhu

40. Zbývá objasnit, zda jsou vnitrostátní opatření jako nizozemská skutečně způsobilá narušit společnou organizaci trhu jako celek, a zvláště zde stanovenou úpravu cen. Toto může být posouzeno jen v kontextu smyslu a účelu této úpravy, jakož i vyšších cílů a zásad Smlouvy o ES.

a) Směrná cena jako politický cíl

41. U směrné ceny mléka se jedná o politický cíl na úrovni Společenství; taková referenční cena nezaručuje všem producentům v každém členském státě, že docílí příjem odpovídající směrné ceně( ). To vyplývá také ve znění čl. 3 odst. 2 nařízení č. 804/68; podle něho je směrná cena „cena mléka očekávaná za celkové množství prodaného mléka producenty v hospodářském roce pro mléko[…]“( ).

42. Z toho vyplývá, že Komise nesprávně tvrdí, že cena dosažená každým jednotlivým producentem za svůj produkt musí co možná nejvíce odpovídat směrné ceně( ). Je-li totiž směrná cena chápána nikoliv jako individuální záruka příjmu, nýbrž pouze jako politický cíl, je třeba usilovat všude ve Společenství pouze v průměru o cenovou hladinu, která odpovídá této referenční hodnotě. Oproti tomu ponechává směrná cena chápaná jako politický cíl ještě prostor pro diferenciaci podle jakosti příslušného produktu.

43. Politický cíl jednotné směrné ceny mléka ve Společenství není nijak omezován systémem, jako je systém nizozemský, s cenovými srážkami a příplatky k ceně podle jakosti. Jak totiž vyplývá z čl. 11 odst. 2 nařízení z roku 1994, je třeba příslušnou výši příplatku za jakost stanovit tak, že celková částka vyplacených příplatků za jakost za dotčené období odpovídá přesně nebo přibližně celkové částce zadržených cenových srážek. Jinak vyjádřeno, nevede systém cenových srážek a příplatků k cenám ke změně celkové částky, kterou nizozemské mlékárny vydávají v určitém období na nákup syrového mléka. Systém vede pouze k tomu, že mlékárny nezaplatí každému producentovi bez ohledu na jakost jeho syrového mléka stejnou cenu, ale v závislosti na dodané jakosti přísluší některým producentům vyšší a jiným producentům nižší odměna. Taková, celkově příjmově neutrální úprava zajišťuje, že v Nizozemsku v průměru nedojde k odklonu od směrné ceny stanovené právem Společenství, a tím nebude dotčeno fungování společné organizace trhu.

44. Tím se odlišuje projednávaný případ například také zcela zásadně od případu Toffoli, ve kterém vedla vnitrostátní úprava k obecně vyšší výrobní ceně mléka, než bylo stanoveno směrnou cenou na úrovni Společenství (260 lir za kg namísto 204,26 lir za kg)( ); na rozdíl od projednávaného případu tam došlo následně k odchýlení od směrné ceny, a tím k jasnému narušení společné organizace trhu.

b) Zohlednění zájmů spotřebitelů a producentů; stabilizace trhů; zabezpečení zásobování

45. Společnou organizací trhu mléka a mléčných výrobků je zejména zamýšleno dosáhnout na stupni výroby a velkoobchodu cenové hladiny, která odpovídá zájmům všech producentů Společenství v dotčeném odvětví, jakož i zájmům spotřebitelů, a dále zabezpečuje zásobování, aniž by byla podněcována produkce přebytků( ).

i) Zájmy spotřebitelů

46. Taková úprava, jako je v Nizozemsku, zamýšlí zavést příplatky k ceně a cenovými srážkami za syrové mléko systém odměn v závislosti na jakosti a zvyšovat jakost zemědělských produktů finančními pobídkami. Taková úprava zohledňuje zájmy spotřebitelů, jejichž ochranu je třeba zajistit podle čl. 153 odst. 2 ES při vymezování a provádění všech politik Společenství. Zvláště zabezpečuje cíl zajistit spotřebitelům dodávky za rozumné ceny (čl. 33 odst. 1 písm. e) ES). Neboť s kritériem přiměřenosti se zcela shoduje úsilí o spravedlivý poměr mezi cenou a výkonem při odměňování za zemědělské produkty, a nikoliv například úsilí o stejnou cenu za jakostně méně hodnotné produkty jako za jakostně bezvadné či dokonce za jakostně vysoce hodnotné zemědělské produkty.

ii) Zájmy producentů

47. Zároveň taková úprava zcela odpovídá také zájmům producentů. Producent jakostně méně hodnotného produktu totiž nemůže očekávat, že dosáhne za tento produkt stejné ceny jako producent, který produkuje jakostně bezvadný nebo dokonce vysoce hodnotný produkt. Kdo naproti tomu produkuje s ohledem na jakost, očekává právem, že může se svými produkty získat více než producent jakostně méně hodnotného produktu.

48. Také zvýšení individuálního příjmu osob činných v zemědělství, ke kterému směřuje čl. 33 odst. 1 písm. b) ES, nevyžaduje, aby bylo usilováno vždy o stejnou cenu za zemědělské produkty bez ohledu na jejich jakost.

49. Omezení zájmů producentů lze však připustit případně tehdy, kdyby státem zavedené cenové srážky byly neúměrné ke zjištěným vadám jakosti( ). Je věcí předkládajícího soudu případně určit, zda je cenová srážka jako ta, která je dotčena v projednávaném případě, tedy odpočet ve výši více než dvou třetin běžné ceny mléka( ), mimo relaci k vadám jakosti dodávky mléka s rezidui antibiotik, nebo zda je přiměřená.

iii) Systém odměn v závislosti na jakosti jako přínos ke stabilizaci trhů

50. Stejně tak by měl být lépe dosažitelný cíl stabilizace trhů uvedený v čl. 33 odst. 1 písm. c) ES, pokud se placení producentů řídí přinejmenším také jakostí jejich produktů. Původně sice stálo v popředí zemědělské politiky Společenství rozšíření produkce, a zejména kvantitativní zajištění zásobování obyvatelstva( ) zvláště základními potravinami. V době nepochybně snížené důvěry spotřebitelů k určitým zemědělským produktům však nabývá jakost produkce na větším významu. Jestliže se placení řídí jakostí produktů, může tím být dosaženo zvýšené motivace k výrobě jakostních produktů a konečně znovuobnovení ztracené důvěry.

51. Právní předpisy Společenství v každém případě vykazují všeobecnou tendenci vyzdvihnout v rámci společné zemědělské politiky jakost produktů, aby byla zlepšena pověst těchto produktů( ). Zavedení systému odměn za zemědělské produkty podle jakosti je v souladu s tímto cílem.

c) Cíle politiky hospodářské soutěže

52. Při posuzování systému, jako je nizozemský, také nesmějí být pomíjeny cíle politiky hospodářské soutěže Společenství. Jak již Soudní dvůr určil, patří totiž udržení efektivní hospodářské soutěže na trzích zemědělských produktů k cílům společné zemědělské politiky, jakož i společné organizace trhu mléka a mléčných výrobků; společné organizace trhů nepředstavují prostor bez soutěže( ).

53. Systém, jako je nizozemský, nepředstavuje ze soutěžně-politického hlediska se svými státně nařízenými zásahy do tvorby cen zajisté ideální vzor. Finanční pobídky ke zvyšování jakosti, které tento systém nabízí, však mohou u producentů přispět k soutěži v jakosti. Cíle Smlouvy ES v oblasti soutěžní politiky proto hovoří spíše pro než proti přípustnosti úpravy, jako je nizozemská( ).

d) Shrnutí

54. V tomto kontextu se nezdá, že by cenová úprava, jako je nizozemská, mohla narušit cíle společné organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky – vyložené ve světle vyšších cílů a zásad Smlouvy o ES.

3. Zákaz vyrovnání cen

55. Co se konečně týče čl. 24 odst. 2 nařízení č. 804/68, zakazuje tento předpis pouze vnitrostátní opatření, která umožňují vyrovnání cen. Přesněji řečeno se týká tento zákaz opatření, která umožňují vyrovnání „cen produktů uvedených v článku 1“. U těchto produktů se jedná zvláště o mléko, smetanu, máslo, sýr, tvaroh, laktózu a laktózový sirup.

56. Již ze znění tohoto ustanovení – pojmy „ceny“ a „produkty“ jsou užívány v množném čísle – vyplývá, že má být zamezeno pouze vyrovnání cen různých mléčných výrobků, tedy například vyrovnání ceny mléka a ceny smetany nebo ceny smetany a ceny másla. Myšlen je například nějaký druh státem nařízené, resp. schválené „dotace napříč“ [Quersubventionierung], pomocí níž je cena jednoho z uvedených produktů držena uměle nízká tím, že se navýší cena jiného takového produktu. Smysl a význam společné organizace trhu toto podtrhují: má být zamezeno tomu, aby členský stát obešel zásady tvorby cen různých mléčných výrobků vytvořené na úrovni Společenství, zvláště orientační a směrné ceny( ). Nelze však, jak již bylo ukázáno, nic namítat proti vytvoření cenové struktury orientované na jakost pro každý jednotlivý produkt v rámci zásad práva Společenství.

4. Mezitímní závěry

Ze všech těchto důvodů nařízení č. 804/68 nebrání vnitrostátní úpravě, jako je úprava zavedená v Nizozemsku, která stanoví cenové srážky a příplatky k ceně podle jakosti syrového mléka dodávaného mlékárnám.

B – Ke druhé a třetí otázce: právní úprava státních podpor

57. Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu v podstatě je, zda je evropská právní úprava státních podpor použitelná na cenovou úpravu, jako je úprava zavedená v Nizozemsku. V úvahu přitom přichází porušení dvou pravidel o státních podporách: zvláštního zákazu státních podpor podle čl. 24 odst. 1 nařízení č. 804/68 a obecného zákazu státních podpor podle čl. 87 odst. 1 ES.

58. Výslovně zakázány jsou podle čl. 24 odst. 1 nařízení č. 804/68 podpory, jejichž výše je určena podle ceny nebo množství mléka. Tento zvláštní zákaz podpor má kvůli svému přihlédnutí k ceně a množství užší rozsah použitelnosti než obecný zákaz podpor obsažený v čl. 87 odst. 1 ES. V tomto rozsahu použitelnosti je však článek 24 nařízení č. 804/68 přísnější než článek 87 ES, neboť nepřipouští žádné výjimky ve smyslu čl. 87 odst. 3 ES, ale omezuje se pouze na výjimky podle čl. 87 odst. 2 ES( ).

59. Vedle tohoto zvláštního zákazu podpor se použijí podle článku 36 ES ve spojení s čl. 23 nařízení č. 804/68 na produkci a obchod s mlékem a mléčnými výrobky také ustanovení článků 87 ES a 88 ES, a tím obecný zákaz podpor Smlouvy ES. Toto je ostatně potvrzeno také druhou částí věty dvanáctého bodu odůvodnění nařízení č. 804/68, podle kterého se mají na mléčné odvětví (zásadně( )) použít ustanovení Smlouvy o ES týkající se státních podpor( ).

60. Formulace „s výhradou ustanovení jiného znění“ v článku 23 nařízení č. 804/68 nikterak neznamená, že čl. 24 odst. 1 tohoto nařízení obsahuje taxativní úpravu legality nebo protiprávnosti podpor v mléčném odvětví. Jinak by totiž článek 23 pozbyl svého smyslu a byl by zbaven svého užitečného účinku. Článek 24 odst. 1 spíše představuje pouze zvláštní zákaz některých podpor ve prospěch mléka a mléčných výrobků, neobsahuje však žádnou taxativní úpravu.

1. Přirážky k ceně v kontextu zákazu podpor (čl. 24 odst. 1 nařízení č. 804/68 a čl. 87 odst. 1 ES).

61. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu v podstatě je, zda se zákaz podpor v čl. 24 odst. 1 nařízení č. 804/68 vztahuje na vnitrostátní úpravu, jako je úprava zavedená v Nizozemsku, která stanovují pro syrové mléko nižší jakosti cenové srážky a financuje z nich příplatky k ceně za stálou dodávku jakostně bezvadného syrového mléka.

62. Zatímco Komise a A. H. Kuipers zastávají stanovisko, že u příplatků za jakost, jako jsou nizozemské, se jedná o podpory, je nizozemská vláda opačného názoru.

63. Základní podmínkou použití zákazu podpor je, že se v konkrétním případě vůbec jedná o podporu. K pojmu podpor neobsahuje čl. 24 odst. 1 nařízení č. 804/68 žádnou samostatnou úpravu. Pojem podpor v tomto předpise musí být tedy vykládán stejně jako ten, který je obsažen v čl. 87 ES (a 88 ES); toto odpovídá také cílům článku 23 nařízení č. 804/68 a jeho dvanáctému bodu odůvodnění, podle kterého mají být ustanovení Smlouvy o ES týkající se práva podpor používána v rámci společné organizace trhu.

64. Podle judikatury se zákaz podpor použije, pokud jsou splněny čtyři kumulativní podmínky: zaprvé se musí jednat o státní opatření nebo o opatření za použití státních prostředků. Zadruhé musí být způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zatřetí musí být jeho prostřednictvím poskytnuto příjemci zvýhodnění. A začtvrté musí narušovat nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž( ).

65. V projednávaném případě jsou problematické především první podmínka (použití státních prostředků) a třetí podmínka (zvýhodnění příjemce). Věnuje se jim následující výklad.

a) Použití státních prostředků

66. Nejprve je třeba blíže přezkoumat, zda příplatky k ceně za jakost placené mlékárnami jsou vůbec poskytnuty za použití státních prostředků, a musí být proto přičítány státu( ).

67. Výchozím bodem úvah by mělo být, že sporné příplatky jsou poskytovány producentům mléka soukromými mlékárnami a že pocházejí z prostředků soukromého původu, totiž z příjmů z cenových srážek zadržených od dodavatelů syrového mléka nižší jakosti.

68. To, že jsou nizozemské mlékárny na základě právního předpisu povinny poskytnout takovýto příplatek k ceně, není samo o sobě ještě dostačující pro to, aby jim byl propůjčen charakter podpor( ).

69. Podle judikatury jsou rozhodující spíše dvě následující hlediska: jednak musí být prostředky, které byly vynaloženy na výplatu příplatků za jakost, dokonce i když nepatří trvale do majetku státu, stále pod státní kontrolou, a tím být k dispozici příslušným vnitrostátním orgánům( ). Kromě toho musí poskytnutí příplatků za jakost představovat pro stát nebo pro jím pověřené subjekty dodatečnou zátěž( ).

70. Ve prospěch státní kontroly nad prostředky přicházejícími v úvahu hovoří to, že mlékárny mohou být v nizozemském systému chápány jako státem pověřené výplatní subjekty, kdežto stejně tak státem pověřená nadace COKZ( ) provádí globální řízení těchto výplat. Za tímto účelem vypočítává nadace COKZ nejen výši příplatků za jakost, které je třeba vyplatit na základě údajů předaných mlékárnami za období, nýbrž funguje zejména také sama jako přerozdělovací místo. Tak odčerpává přebytečné příjmy jednotlivých mlékáren z příjmů z cenových srážek a předává je speciálně mlékárnám, jejichž příjmy z cenových srážek byly ve stejném porovnávaném období nižší, než je třeba k vyplacení příplatků k ceně. Komise pro to vytvořila při jednání pojem „virtuální fond“. Jinak než například v případě PreussenElektra( ) tak každopádně plyne část peněz použitých na příplatky za jakost nejprve „do rukou“ státu, a sice prostřednictvím státem zřízené nadace COKZ.

71. Poskytnutí příplatků k ceně podle jakosti je součástí politiky zvyšování kvality zemědělských produktů stanovené nizozemským státem( ) a slouží jejímu provádění. Tím se projednávaný případ odlišuje například od věci Pearle( ), kde bylo sporné opatření profesního sdružení přijato na podnět jednotlivců.

72. Oproti tomu nejsou v projednávaném případě, stejně jako ve věci Pearle( ), žádná vodítka k tomu, že poskytnutí příplatků za jakost by mělo vést k dodatečnému zatížení veřejných financí. Také státem zřízený subjekt může fungovat jako přerozdělovací místo nebo správce cizího majetku „virtuálního fondu“: jisté je, že veřejné orgány nepřevádějí na poskytnutí příplatků za jakost do systému žádné doplňkové finanční prostředky a že se veřejný sektor v této souvislosti nezříká příjmů, které by mu jinak příslušely.

73. Tímto se v projednávaném případě v podstatě nejedná o veřejně financovanou podporu určitých hospodářských subjektů, nýbrž spíše o státem vyvolaný zásah do tvorby ceny mezi jednak mlékárnami a jednak producenty syrového mléka (chovateli mléčného skotu). Jestliže však jsou takovým pouhým zásahem do tvorby ceny zvýhodněny některé hospodářské subjekty vůči jiným, nepochází z toho vzniklé zvýhodnění přímo ani nepřímo ze státních prostředků( ).

74. Za těchto okolností nemůže být na příplatky k ceně nahlíženo jako na plnění ze státních prostředků.

b) Zvýhodnění příjemce

75. I kdyby byl však – oproti zde zastávanému názoru – připuštěn státní původ vyplacených prostředků, bylo by třeba každopádně ještě přezkoumat, zda představují příplatky k ceně, jakými jsou sporné příplatky ve věci v původním řízení, vůbec zvýhodnění příjemce, které by odůvodňovalo to, aby na něj bylo nahlíženo jako na podporu ve smyslu článků 87 ES a 24 odst. 1 nařízení č. 804/68.

76. Za podporu se totiž považují pouze opatření v jakékoliv formě, která přímo, nebo nepřímo zvýhodňují podniky nebo na která je třeba nahlížet jako na hospodářské zvýhodnění, které by zvýhodněný podnik za běžných tržních podmínek nezískal( ).

77. Rozhodující otázkou je tak, zda se u příplatků k ceně, jako jsou sporné příplatky v projednávaném případě, nejedná nakonec pouze o protihodnotu pro producenty mléka obvyklou na trhu, nebo zda nejde o finanční zvýhodnění, které by dotčení producenti mléka nemohli získat za tržních podmínek, a které tak zlepšuje jejich postavení vůči ostatním soutěžitelům( ).

78. V této souvislosti určil Soudní dvůr teprve nedávno, že opatření nespadá pod čl. 87 odst. 1 ES, pokud je na ně třeba nahlížet jako na protiplnění za plnění poskytnuté k vyrovnání závazků veřejné služby( ).

79. Tato myšlenka je v podstatě pouze výrazem obecné zásady, podle které se právní předpisy o státních podporách nepoužijí na právní vztahy, u kterých odpovídá plnění běžné tržní protiplnění. Kdo totiž poskytne plnění a obdrží za to běžné tržní protiplnění, není příjemcem podpory, nýbrž je činný na trhu za běžných soutěžních podmínek( ).

80. Informace k řízení v původní věci, které jsou k dispozici, hovoří pro to, aby bylo nahlíženo na příplatky k ceně, jaké jsou vyplácené v Nizozemsku, skutečně jako na protiplnění za plnění poskytnutá producenty mléka, a nikoliv například jako na jejich zvláštní zvýhodnění. V žádném případě totiž nejsou příplatky za jakost pouhé jednotlivé dodávky syrového mléka, na které je nahlíženo odděleně, proplaceny podruhé, tj. dodatečně k běžné, beztak již splatné ceně za jakostně bezvadné produkty. Sporné příplatky k ceně jsou zde spíše vázány vedle prvku jakosti také na časový prvek. Slouží jako dodatečné uznání stálé dodávky jakostně bezvadného syrového mléka po delší časové období, je jimi tedy odměňován kromě pouhé jednotlivé dodávky také prvek trvalé jakosti. Aby totiž bylo možno požívat příplatek za jakost, musí dotčený producent dodávat v období dvanácti týdnů mléko, kterému nebyl udělen více než jeden srážkový bod a ve kterém nebyla prokázána žádná z látek mléku cizích, které brání množení bakterií( ).

81. Těžší je odpověď na otázku, zda je výše takového protiplnění ve formě příplatku za jakost obvyklá na trhu, jedná-li se o silně regulovaný trh( ). Proti obvyklosti na trhu by se však bylo případně možno vyslovit, pokud by příplatky k ceně svou částkou převyšovaly to, čeho by bylo také třeba dosáhnout při volné hře tržních sil. V projednávaném případě je však prokázáno, že příplatky za jakost poskytnuté jednotlivému producentovi byly svou částkou velice nízké( ). V tomto kontextu se zdá být krajně nepravděpodobné, že by zvýhodnění producenti mléka neobdrželi příplatky za jakost ve stejné výši také za běžných okolností na trhu, tj. bez státního vlivu na tvorbu cen.

82. Skutečnost, že příplatky za jakost mohou ve své výši kolísat, neodporuje jejich zařazení jakožto na trhu obvyklé protiplnění. Naopak je pro tuto věc charakteristické, že v období, ve kterém poměrně mnoho producentů dodalo jakostně méně hodnotné syrové mléko, přísluší dodavatelům stále bezvadného syrového mléka tomu odpovídající vysoké příplatky za jakost, neboť jejich úsilí o jakost bylo v tomto období zvláště hodnotné. Naopak jsou příplatky v období, ve kterém dodalo poměrně málo producentů jakostně méně hodnotné syrové mléko a mnoho producentů dodalo jakostně bezvadné syrové mléko odpovídajícím způsobem nižší, neboť úsilí o jakost dodavatelů stále bezvadného syrového mléka bylo v tomto období poměrně méně hodnotné.

83. Pro úplnost budiž ještě řečeno, že kontrola jakosti dodaného mléka se provádí podle předem stanovených kritérií a pod dozorem zvlášť k tomuto účelu ustanovené stanice kontroly mléka (čl. 10 odst. 1 nařízení z roku 1994 ve spojení s článkem 7 nizozemské základní vyhlášky o mléce)( ). Podle dostupných informací mohou také všichni producenti, kteří splňují stanovená kritéria, požívat automaticky příplatků k ceně. Nerovného zacházení s producenty se tudíž není třeba obávat.

84. Za těchto okolností nepředstavují příplatky k ceně poskytované nizozemskými mlékárnami za stálé dodávky jakostně bezvadného syrového mléka již žádnou podporu ve smyslu článků 87 ES a 24 odst. 1 nařízení č. 804/68, nýbrž jsou pouze odměnou za zvláštní úsilí o jakost vynaložené producenty.

2. Cenové srážky v kontextu oznamovací povinnosti v oblasti státních podpor a povinnosti neprovést zamýšlená opatření (čl. 88 odst. 3 ES).

85. Podstatou třetí otázkou předkládajícího soudu v podstatě je, zda se vztahuje oznamovací povinnost v oblasti státních podpor a povinnost neprovést zamýšlená opatření podle čl. 88 odst. 3 ES na vnitrostátní úpravu, jako je nizozemská právní úprava, která stanoví pro syrové mléko nižší jakosti cenové srážky a financuje z nich příplatky k ceně za stálou dodávku jakostně bezvadného syrového mléka.

86. Oznamovací povinnost a povinnosti neprovést zamýšlená opatření podle čl. 88 odst. 3 ES se týká zásadně pouze strany výdajů, tedy poskytnutí podpory příjemci nebo příjemcům. Strana příjmů, tj. výběr výdajů na financování podpory, nespadá v zásadě pod oznamovací povinnost a povinnost neprovést zamýšlená opatření.

87. Rozšíření oznamovací povinnosti a povinnosti neprovést zamýšlená opatření také na financování podpory přichází v úvahu pouze výjimečně, a sice tehdy, když existuje přímá a nedílná souvislost mezi stranou příjmů a výdajů( ).

88. V projednávaném případě hovoří sice hodně pro existenci takové přímé a nedílné souvislosti mezi jednak zadržením cenové srážky za syrové mléko nižší jakosti a jednak tímto financovanými příplatky k ceně za stálé dodávky jakostně bezvadného syrového mléka. Zvláště je třeba podle čl. 11 odst. 2 nařízení z roku 1994 stanovit výši příplatku k ceně na každých 100 kg mléka tak, aby celková částka vyplacených příplatků k ceně za dotčené období přesně nebo přibližně odpovídala celkové částce zadržených cenových srážek. Zadržené cenové srážky jsou účelově vázány a slouží výhradně k financování příplatků k ceně.

89. Jak již však bylo uvedeno( ), nepředstavuje příplatek k ceně za jakost, který je v projednávaném případě v Nizozemsku poskytován, podporu ve smyslu článku 87 ES. Za těchto okolností nemohou spadat cenové srážky zadržené k jeho financování pod oznamovací povinnost a povinnosti neprovést zamýšlená opatření podle čl. 88 odst. 3 ES.

3. Mezitímní závěry

90. Z vyložených důvodů nebrání čl. 87 odst. 1 ES a čl. 88 odst. 3 ES, jakož i čl. 24 odst. 1 nařízení č. 804/68 vnitrostátní úpravě, jako je úprava zavedená v Nizozemsku, která stanoví pro syrové mléko nižší jakosti cenové srážky a z toho financuje příplatky k ceně za stálou dodávku jakostně bezvadného syrového mléka.

C – Závěrečná poznámka

91. Ve svém vyjádření naznačuje A. H. Kuipers, že nizozemský systém cenových srážek by mohl být v rozporu se zárukami článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod( ). Přitom se dovolává zejména presumpce neviny.

92. Tento argument je třeba odmítnout z následujících důvodů: právní řád Společenství zaručuje základní právo obdobné právu v článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Odvolání se na presumpci neviny je však v projednávaném případě nesprávné, neboť se u systému cenových srážek, jako je nizozemský systém, nejedná o státní sankční mechanismus, nýbrž pouze o státní zásahy do tvorby ceny. Také pro porušení základního práva na spravedlivý proces není v projednávaném případě opora; z písemností zvláště vyplývá, že A. H. Kuipers měl příležitost k vyjádření a že ji také rozsáhle využil.

VI – Závěry

93. Na základě předchozích úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžné otázky položené College van Beroep voor het bedrijfsleven následovně:

„1) Nařízení Rady (EHS) č. 804/68 ze dne 27. června 1968 o společné organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky nebrání vnitrostátní úpravě, jako je úprava zavedená v Nizozemsku, která stanoví cenové srážky a příplatky k ceně podle jakosti syrového mléka dodávaného mlékárnám.

2) Článek 87 odst. 1 ES a čl. 88 odst. 3 ES, jakož i čl. 24 odst. 1 nařízení Rady č. 804/68 ze dne 27. června 1968 o společné organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky nebrání vnitrostátní úpravě, jako je úprava zavedená v Nizozemsku, která stanoví cenové srážky pro syrové mléko nižší jakosti a financuje z nich příplatky k ceně za stálou dodávku jakostně bezvadného syrového mléka.“