STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

NICHOLASE EMILIOU

přednesené dne 10. března 2022 ( 1 )

Věc C‑207/21 P

Evropská komise

proti

Polské republice

„Kasační opravný prostředek – Zrušení prováděcího rozhodnutí (EU) 2017/1442 – Článek 16 odstavce 4 a 5 SEU – Článek 3 odstavce 2 a 3 Protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních – Časová působnost – Pravidla hlasování Rady – Kvalifikovaná většina“

I. Úvod

1. Pravidla hlasování při rozhodování v Radě Evropské unie jsou tradičně všemi považována za skutečný hlavolam, s výjimkou (relativně malého počtu) zasvěcených osob. Vzhledem k těžce vybojovaným a pečlivě budovaným kompromisům totiž tato pravidla bohužel nebyla obdařena předností spočívající v jednoduchosti.

2. V průběhu posledních 70 let prošla pravidla hlasování Rady řadou změn, které vyplývaly jak z výslovných změn Smluv, tak z jiných typů formálně či neformálně dohodnutých pravidel či postupů ( 2 ). Pravidla o hlasování v Radě byla zejména opětovně zrevidována a do určité míry zjednodušena Lisabonskou smlouvou ( 3 ).

3. Zjednodušeně řečeno, v závislosti na projednávané otázce přijímá Rada svá rozhodnutí buď prostou většinou, kvalifikovanou většinou, nebo jednomyslně ( 4 ). Kvalifikovaná většina – která je nejpoužívanějším a nejvýznamnějším způsobem hlasování v Radě – je nyní až na výjimky definována jako dvojí většina. Podle čl. 16 odst. 4 SEU je kvalifikované většiny ve většině případů ( 5 ) dosaženo, pokud „nejméně 55 % členů Rady, tvořených nejméně patnácti z nich a zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva Unie“ hlasuje pro přijetí dotčeného aktu.

4. Tento systém dvojí většiny se však nezačal uplatňovat již se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, ale až od 1. listopadu 2014. Kromě toho, v souladu s Protokolem (č. 36) o přechodných ustanoveních ( 6 ) mohl během přechodného období – trvajícího od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017 – kterýkoli člen Rady požádat, aby se o aktu hlasovalo podle pravidel stanovených v článku 3 uvedeného protokolu, která v podstatě odpovídají pravidlům pro kvalifikovanou většinu platným podle Niceské smlouvy.

5. Projednávaná věc se týká časové působnosti uvedeného protokolu. Stručně řečeno, podstatou předběžné otázky je, zda k tomu, aby se mohla uplatnit „stará“ pravidla upravující kvalifikovanou většinu, postačovalo, aby člen Rady požádal o uplatnění těchto pravidel v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017, nebo zda bylo rovněž nezbytné, aby v průběhu této doby proběhlo hlasování.

II. Unijní právní rámec

A. Smlouva o EU a protokol č. 36

6. Článek 16 odstavce 4 a 5 SEU stanoví: „4. Ode dne 1. listopadu 2014 je kvalifikovaná většina vymezena jako nejméně 55 % členů Rady, tvořených nejméně patnácti z nich a zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva Unie. Blokační menšinu musí tvořit nejméně čtyři členové Rady, jinak se kvalifikovaná většina považuje za dosaženou. Další pravidla, kterými se řídí hlasování kvalifikovanou většinou, stanoví čl. 238 odst. 2 [SFEU]. 5. Přechodná ustanovení o vymezení kvalifikované většiny, která se použijí do dne 31. října 2014, jakož i ta, která se použijí mezi dnem 1. listopadu 2014 a dnem 31. března 2017, stanoví Protokol o přechodných ustanoveních.“

7. Článek 3 protokolu č. 36 stanoví: „1. V souladu s čl. 16 odst. 4 [SEU] nabývají ustanovení uvedeného odstavce a ustanovení čl. 238 odst. 2 [SFEU], týkající se vymezení kvalifikované většiny v Evropské radě a Radě, účinku dnem 1. listopadu 2014. 2. Mezi 1. listopadem 2014 a 31. březnem 2017, má-li být rozhodnutí přijato kvalifikovanou většinou, může člen Rady požádat, aby bylo toto rozhodnutí přijato kvalifikovanou většinou podle odstavce 3. V tomto případě se použijí odstavce 3 a 4. 3. Aniž je dotčen čl. 235 odst. 1 druhý pododstavec [SFEU], platí do dne 31. října 2014 následující ustanovení: Má-li se Evropská rada nebo Rada usnést kvalifikovanou většinou, je hlasům jejích členů přidělena tato váha: … [ ( 7 )] Pokud musí být podle Smluv rozhodnutí přijato na návrh Komise, je k jeho přijetí třeba nejméně 260 hlasů vyjadřujících kladné stanovisko většiny členů. V ostatních případech se k přijetí aktů vyžaduje nejméně 260 hlasů vyjadřujících kladné stanovisko alespoň dvou třetin členů. Člen Evropské rady nebo Rady může požádat, aby při přijímání aktu Evropské rady nebo Rady kvalifikovanou většinou bylo ověřeno, zda členské státy tvořící tuto kvalifikovanou většinu zastupují alespoň 62 % celkového počtu obyvatel Unie. Ukáže-li se, že tato podmínka není splněna, není daný akt přijat. 4. Do 31. října 2014 je v případech, kdy se na základě Smluv na hlasování nepodílejí všichni členové Rady, zejména v případech, kdy se odkazuje na kvalifikovanou většinu podle čl. 238 odst. 3 [SFEU], kvalifikovaná většina vymezena jako stejný podíl vážených hlasů a stejný podíl počtu členů Rady, a případně jako stejné procento počtu obyvatel dotyčných členských států, které jsou uvedeny v odstavci 3 tohoto článku.“

B. Nařízení (EU) č. 182/2011

8. Článek 5 odstavce 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí ( 8 ), stanoví: „1. Pokud se použije přezkumný postup, rozhoduje výbor o vydání stanoviska k prováděcím aktům většinou hlasů stanovenou v čl. 16 odst. 4 a 5 [SEU], případně většinou hlasů stanovenou v čl. 238 odst. 3 [SFEU] pro akty přijímané na návrh Komise. Hlasy zástupců členských států ve výboru mají váhu podle uvedených článků. 2. Pokud výbor vydá kladné stanovisko, Komise navrhovaný prováděcí akt přijme.“

C. Směrnice 2010/75/EU

9. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) ( 9 ) stanoví v souladu se svým článkem 1 „pravidla týkající se integrované prevence a omezování znečištění vznikajícího v důsledku průmyslových činností“ a „pravidla, která mají vyloučit, anebo pokud to není proveditelné, snížit emise do ovzduší, vody a půdy a předcházet vzniku odpadů, v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku“.

10. Podle čl. 14 odst. 3 směrnice 2010/75 platí, že „při stanovení podmínek povolení se jako reference použijí“ závěry o nejlepších dostupných technikách (dále jen „BAT“) pro provozování spalovacích zařízení.

11. Závěry o BAT jsou přijímány ve dvou fázích v souladu s článkem 13 směrnice 2010/75 a přílohou prováděcího rozhodnutí Komise 2012/119/EU ze dne 10. února 2012, kterým se stanoví pravidla ohledně pokynů pro sběr údajů a pro vypracování referenčních dokumentů o BAT a zabezpečení jejich kvality uvedených ve směrnici 2010/75 ( 10 ).

12. První fáze spočívá ve vypracování technického referenčního dokumentu o BAT (dále jen „BREF“) v návaznosti na výměnu informací za účasti Evropské komise, členských států, dotčených odvětví a nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí. V tomto rámci vypracuje technická pracovní skupina dokumenty o BREF, přičemž zohlední výsledky výměny informací pro určité odvětví. Konečný návrh BREF je zaslán fóru zřízenému čl. 13 odst. 3 směrnice 2010/75, které poskytne své stanovisko k navrženému obsahu BREF po skončení prací na technické úrovni.

13. Ve druhé fázi Komise v souladu s čl. 13 odst. 5 a čl. 75 odst. 2 směrnice 2010/75 předloží návrh prováděcího rozhodnutí o závěrech o BAT výboru zřízenému článkem 75 směrnice 2010/75 (dále jen „výbor“) a složenému ze zástupců členských států. Výbor vydá na základě přezkumného postupu uvedeného v článku 5 nařízení č. 182/2011 své stanovisko k návrhu prováděcího rozhodnutí Komise kvalifikovanou většinou definovanou v čl. 16 odst. 4 a 5 SEU. Jestliže je toto stanovisko kladné, Komise přijme prováděcí rozhodnutí, které upravuje závěry o BAT.

III. Skutkové okolnosti

14. Dne 9. března 2017 předložila Komise předsedající výboru tomuto výboru návrh prováděcího rozhodnutí, kterým se stanoví závěry o BAT podle směrnice 2010/75 pro velká spalovací zařízení (dále jen „VSZ“).

15. Dopisem ze dne 23. března 2017 sezvala Komise členy výboru na schůzi, která se měla konat dne 28. dubna 2017. Předmětem této schůze bylo přistoupit k hlasování o stanovisku k tomuto návrhu prováděcího rozhodnutí. K uvedenému dopisu byl připojen návrh pořadu jednání.

16. Dne 30. března 2017 požádala Polská republika, aby výbor hlasoval o stanovisku k uvedenému návrhu prováděcího rozhodnutí podle pravidel hlasování uvedených v čl. 3 odst. 3 protokolu č. 36.

17. Dne 4. dubna 2017 zaslala právní služba Rady Evropské unie Výboru stálých zástupců vlád členských států stanovisko, podle kterého je v podstatě k tomu, aby se o návrhu aktu hlasovalo podle pravidel použitelných před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, třeba, aby dotčený členský stát podal žádost v tomto smyslu nejpozději dne 31. března 2017 a aby se hlasování, které je předmětem žádosti, uskutečnilo rovněž před tímto datem.

18. Dne 10. dubna 2017 zamítlo Generální ředitelství Komise pro životní prostředí žádost Polské republiky ze dne 30. března 2017 z důvodu, že hlasování o stanovisku bylo stanoveno na 28. dubna 2017, tedy po 31. březnu 2017, což je lhůta stanovená v čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36.

19. Dne 28. dubna 2017 se konala schůze výboru, během které členové hlasovali za účelem přijetí stanoviska k pozměněnému návrhu prováděcího rozhodnutí. Hlasování se konalo na základě pravidel hlasování zavedených čl. 16 odst. 4 SEU, a nikoliv pravidel zavedených čl. 3 odst. 3 protokolu č. 36. Hlasování vedlo k přijetí kladného stanoviska výboru k návrhu na základě kladného hlasování 20 členských států, které představují 65,14 % obyvatelstva a 71,43 % členů uvedeného výboru. Osm členských států, včetně Polské republiky, hlasovalo proti.

20. Po tomto hlasování přijala Komise prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2017/1442, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice 2010/75/EU pro VSZ (dále jen „napadené rozhodnutí“) ( 11 ).

21. Napadené rozhodnutí stanoví zejména úrovně emisí spojené s nejlepšími dostupnými technikami, pokud jde o emise oxidů dusíku (NOx), rtuti (Hg) a chlorovodíku (HCl) pro VSZ, to znamená zařízení se jmenovitým tepelným příkonem minimálně 50 megawattů (MW) nezávisle na typu použitého paliva.

IV. Napadený rozsudek

22. Dne 11. října 2017 podala Polská republika proti napadenému rozhodnutí žalobu na neplatnost k Tribunálu, přičemž uplatnila pět žalobních důvodů směřujících ke zrušení.

23. Do řízení před Tribunálem vstoupili Bulharská republika a Maďarsko jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Polské republiky, zatímco Belgické království, Francouzská republika a Švédské království vstoupili do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise.

24. Tribunál svým rozsudkem ze dne 27. ledna 2021 ( 12 ) vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu směřujícímu ke zrušení přednesenému Polskou republikou, podle něhož mělo být napadené rozhodnutí přijato podle „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu stanovených v protokolu č. 36, a nikoliv podle „nových“ pravidel stanovených v Lisabonské smlouvě.

25. Tribunál za účelem dosažení tohoto závěru provedl „doslovný, kontextuální, teleologicky a historický výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36“ s ohledem na různé jazykové verze uvedeného protokolu ( 13 ).

26. Zaprvé, pokud jde o doslovný výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36, Tribunál konstatoval, že znění tohoto ustanovení je nejasné, a to i když bylo zkoumáno v různých jazykových verzích. Z textu podle názoru Tribunálu zejména nevyplývalo, zda akt, ohledně něhož člen Rady požádal mezi 1. listopadem 2014 a 31. březnem 2017, aby byl přijat v souladu se „starými“ pravidly upravujícími kvalifikovanou většinu, měl být rovněž v tomto období přijat ( 14 ).

27. Zadruhé historický výklad dotčeného ustanovení rovněž – podle Tribunálu – neobjasnil, jak je třeba vykládat uvedené ustanovení. Dokumenty předložené účastníky řízení byly totiž shledány za nepřesvědčivé ( 15 ).

28. Zatřetí, pokud jde o teleologický výklad, Tribunál uvedl, že cílem protokolu č. 36 bylo podle jeho jediného bodu odůvodnění „zorganizování přechodu mezi institucionálními ustanoveními Smluv použitelnými před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost a ustanoveními obsaženými v uvedené smlouvě“. Za tímto účelem čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 přiznal členskému státu právo požádat v průběhu určitého období, aby byla použita „stará“ pravidla upravující kvalifikovanou většinu. Výklad zastávaný Komisí – jak konstatoval Tribunál – zbavoval výslovné vymezení uvedeného období k provedení dotčeného práva jeho užitečného účinku. Značně by totiž zkrátil lhůtu, v níž by členský stát mohl skutečně požádat o hlasování podle pravidel Niceské smlouvy. Naproti tomu výklad navržený Polskou republikou, jak konstatoval Tribunál, mohl zajistit, aby členský stát mohl užitečně uplatnit uvedené právo během celého tohoto období ( 16 ).

29. Začtvrté měl Tribunál za to, že tento závěr byl podepřen kontextuálním výkladem čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36. Uvedené ustanovení je součástí souboru pravidel, jejichž cílem bylo stanovit tři přechodné etapy pro uplatnění pravidel upravujících kvalifikovanou většinu zavedených Lisabonskou smlouvou. V důsledku toho nelze považovat čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 – jak uvedl Tribunál – za výjimku z pravidla stanoveného v čl. 16 odst. 4 SEU, ale za ustanovení přechodné povahy, jehož účinnost musí být zaručena ( 17 ).

30. V této souvislosti Tribunál dodal, že ačkoli Komise tvrdí opak, výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 zastávaný Polskou republikou splňoval požadavek, podle kterého se přechodné ustanovení vykládá restriktivně. Poznamenal, že právo členů Rady podat žádost zůstává časově omezeno. Tribunál navíc považoval argument Komise, podle něhož by tento výklad byl v rozporu s cílem sledovaným Lisabonskou smlouvou posílit demokratickou legitimitu hlasování Rady, za neodůvodněný. V tomto ohledu Tribunál zdůraznil, že čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 patří do primárního práva a jeho účinek by tak neměl být negativně ovlivněn „předčasným použitím čl. 16 odst. 4 SEU“ ( 18 ).

31. Konečně shledal Tribunál přijatý výklad čl. 3 odst. 3 protokolu č. 36 v souladu se zásadou právní jistoty. Období, během něhož mohl člen Rady požádat o uplatnění „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu, bylo výslovně omezeno. Naproti tomu výklad zastávaný Komisí vedl k nejistotě ohledně období, v rámci něhož mohlo být uvedené právo uplatněno, neboť to by v konečném důsledku záviselo na skutečném datu hlasování, tedy události, jež by mohla záviset na řadě proměnných. Výklad navrhovaný Komisí by navíc – podle Tribunálu – vytvářel prostor pro obcházení dotčeného přechodného ustanovení, neboť jeho uplatnění mohlo být zmařeno pouhým stanovením data hlasování o návrhu aktu na dobu po 31. březnu 2017 ( 19 ).

32. S ohledem na výše uvedené úvahy dospěl Tribunál k závěru, že čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 je třeba vykládat v tom smyslu, že k tomu, aby byl návrh aktu přijatý podle pravidel upravujících kvalifikovanou většinu definovaných v čl. 3 odst. 3 protokolu č. 36, postačovalo, aby členský stát požádal o použití těchto pravidel mezi dnem 1. listopadu 2014 a dnem 31. března 2017, aniž bylo nutné, aby k hlasování o předmětném návrhu aktu došlo rovněž mezi těmito dny ( 20 ).

33. V důsledku toho Tribunál v napadeném rozsudku: – zrušil napadené rozhodnutí; – nařídil, aby byly účinky napadeného rozhodnutí zachovány až do doby, než bude v přiměřené lhůtě, která nesměla přesáhnout 12 měsíců ode dne vyhlášení rozsudku, přijat nový akt, který ho měl nahradit a který měl být přijat podle pravidel upravujících kvalifikovanou většinu stanovených v čl. 3 odst. 3 protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních; – rozhodl, že Komise ponese vlastní náklady řízení a uhradí náklady řízení vynaložené Polskou republikou; a že Belgické království, Bulharská republika, Francouzská republika, Maďarsko a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.

V. Řízení před Soudním dvorem

34. Ve svém kasačním opravném prostředku podaném Soudnímu dvoru dne 2. dubna 2021 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr: – zrušil napadený rozsudek; – zamítl první žalobní důvod směřující ke zrušení uplatněný Polskou republikou; – vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí o zbývajících žalobních důvodech směřujících ke zrušení a – rozhodl o nákladech řízení později.

35. Komise téhož dne samostatným podáním požádala Soudní dvůr, aby věc projednal ve zrychleném řízení podle článku 133 jednacího řádu Soudního dvora.

36. Ve svém vyjádření ke kasačnímu opravnému prostředku došlém dne 28. června 2021 Polská republika navrhla, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil Komisi náhradu nákladů řízení. Pro případ, že by Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, Polská republika podpůrně navrhla, aby Soudní dvůr vrátil věc zpět Tribunálu k rozhodnutí o zbývajících žalobních důvodech směřujících ke zrušení.

37. Rozhodnutím ze dne 7. července 2021 rozhodl předseda Soudního dvora o zamítnutí žádosti Komise o projednání věci ve zrychleném řízení.

VI. Posouzení

38. Na podporu svého kasačního opravného prostředku podaného k Soudnímu dvoru uplatňuje Komise jediný důvod kasačního opravného prostředku směřující proti bodům 38 až 60 napadeného rozsudku.

A. Argumenty účastníků řízení

39. Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že výbor byl oprávněn hlasovat o návrhu aktu v souladu s pravidly upravujícími kvalifikovanou většinu stanovenými v článku 3 protokolu č. 36 pouze z toho důvodu, že členský stát podal žádost o použití těchto pravidel před uplynutím přechodného období dne 31. března 2017, a to bez ohledu na skutečnost, že datum hlasování o tomto návrhu aktu bylo později než 31. března 2017. Komise má za to, že Tribunál tímto nesprávně vyložil článek 3 protokolu č. 36, čímž porušil čl. 16 odst. 4 a 5 SEU.

40. Důvod kasačního opravného prostředku Komise lze v podstatě rozdělit na dvě části.

41. V první části se Komise zaměřuje na údajné porušení čl. 16 odst. 5 SEU. Podle jejího názoru Tribunál nesprávně konstatoval, že znění tohoto ustanovení je nejednoznačné. Komise tvrdí, že podle tohoto ustanovení nemůže po 31. březnu 2017 existovat žádné přechodné období. Tribunál tak podle názoru Komise přijal výklad článku 3 protokolu č. 36, který není slučitelný s čl. 16 odst. 5 SEU. Kromě toho Komise tvrdí, že přechodná pravidla musí být vykládána restriktivně, aby se zabránilo zbytečnému (a neomezenému) prodlužování přechodného období a následné situaci právní nejistoty. Komise a členské státy totiž musí být schopny předvídat období, v němž budou pravidla hlasování podle Niceské smlouvy nadále platit. Uvedené datum nelze činit závislým na skutečném datu hlasování o návrhu aktu, neboť toto datum se může měnit v závislosti na mnoha okolnostech.

42. Tato nejistota ohledně pravidel použitelných pro hlasování by se – podle Komise – ještě zhoršila v důsledku vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie dne 31. ledna 2020 (dále jen „Brexit“). Vzhledem k Brexitu by většina potřebná ve výboru ke schválení nového návrhu prováděcího rozhodnutí, kterým se stanoví závěry o BAT – což by bylo důsledkem zrušení napadeného rozhodnutí – byla v každém případě jiná než většina, která byla požadována v roce 2017.

43. Ve druhé části svého důvodu kasačního opravného prostředku se Komise zabývá údajným porušením čl. 16 odst. 4 SEU. Komise tvrdí, že výklad článku 3 protokolu č. 36 provedený Tribunálem zbavuje pravidlo dvojí většiny stanovené v čl. 16 odst. 4 SEU zčásti jeho užitečného účinku. Nová pravidla většiny zavedená Lisabonskou smlouvou jsou „demokratičtější“ než předchozí pravidla, neboť zvyšují reprezentativnost hlasování Rady. Výklad článku 3 protokolu č. 36 provedený Tribunálem tak vede k odkladu plného uplatnění nových pravidel, čímž dochází k maření cíle sledovaného tvůrci Lisabonské smlouvy.

44. Polská republika naopak souhlasí s výkladem článku 3 protokolu č. 36, který provedl Tribunál. Podle jejího názoru je uvedené ustanovení – ve všech jazykových verzích – jednoznačné v tom smyslu, že členové Rady mají právo požadovat použití „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017. Polská republika zdůrazňuje, že čl. 16 odst. 4 a 5 SEU odkazují na protokol č. 36, pokud jde o způsob a okamžik uplatnění nových pravidel hlasování. Komise se tedy podle názoru Polské republiky mýlí, když tvrdí, že je výklad článku 3 uvedeného protokolu provedený Tribunálem v rozporu s výše uvedenými ustanoveními Smlouvy.

45. Polská republika má rovněž za to, že výklad článku 3 protokolu č. 36, který zastává Tribunál, nevede k žádnému neomezenému období použitelnosti tohoto ustanovení. Je nepochybně jasné, že právo požadovat použití „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu nelze uplatnit po 31. březnu 2017. Právě výklad článku 3 protokolu č. 36 navržený Komisí podle názoru Polské republiky vnáší do systému prvek nejistoty. Poukazuje totiž na skutečnost, že použití dřívějších pravidel by se stalo závislé na datu, které se, jak sama Komise uznává, může měnit na základě mnoha proměnných. Konečně Polská republika zpochybňuje demokratičtější povahu nových pravidel hlasování ve srovnání s dřívějšími pravidly. Tvrdí, že tento aspekt je v každém případě irelevantní, pokud jde o výklad jednotlivých dotčených ustanovení, která, jak bylo správně uvedeno v napadeném rozsudku, jsou všechna součástí primárního unijního práva.

B. Posouzení důvodu kasačního opravného prostředku

46. Úvodem musím konstatovat, že ačkoliv se v právní nauce objevují různé názory ( 21 ), mám za to, že čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 přiznával členům Rady subjektivní právo požadovat, aby byl akt přijat podle „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu. Jestliže bylo takové právo uplatněno, Rada neměla žádný prostor pro uvážení, pokud jde o otázku, zda žádosti vyhoví, či nikoli. Jak uvedené ustanovení výslovně uvádí, za takových okolností „se uplatní“ dřívější pravidla ( 22 ). Takový výklad byl rovněž přijat v napadeném rozsudku a podle všeho je mezi účastníky řízení nesporný.

47. Klíčovou otázkou v projednávané věci je však otázka, zda k tomu, aby mohl členský stát využít „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu, postačovalo, aby požádal o uplatnění těchto pravidel v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017, nebo zda bylo rovněž nutné, aby v tomto období proběhlo hlasování.

48. V tomto ohledu mohu hned na úvod konstatovat, že argumenty předložené Komisí proti výkladu čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 zastávaného Tribunálem považuji za nepřesvědčivé. Z důvodů, které vysvětlím níže, tedy Soudnímu dvoru navrhnu, aby kasační opravný prostředek Komise zamítl a napadený rozsudek potvrdil.

49. Zaprvé souhlasím s Komisí, že znění příslušných ustanovení (Smlouvy a protokolu) není tak nejednoznačné, jak naznačuje napadený rozsudek. Mám však za to, že doslovný výklad těchto ustanovení ve skutečnosti podporuje výklad přijatý Tribunálem, a nikoliv výklad zastávaný Komisí.

50. Ačkoli bych nešel tak daleko, abych tvrdil, že znění čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 je příkladem jasnosti, je nezpochybnitelné, že toto ustanovení odkazuje na „žádost“, která může být podána „v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017“. Jinými slovy, přechodné období stanovené v uvedeném ustanovení se podle všeho týká možnosti členů Rady uplatnit své právo, pokud jde o použití „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu. Srovnání různých jazykových verzí protokolu č. 36 tento výklad potvrzuje ( 23 ).

51. Zadruhé, což je bod úzce související s prvním bodem, znění čl. 16 odst. 4 a 5 SEU tento závěr nezpochybňuje. Tato ustanovení totiž neobsahují žádný prvek, který by byl podle všeho v rozporu s navrhovaným výkladem čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36.

52. Článek 16 odst. 4 SEU stanoví novou definici „kvalifikované většiny“, která se použije od 1. listopadu 2014. Skutečnost, že výjimečně může hlasování podle „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu proběhnout i po 31. březnu 2017, nic nemění na tom, že po tomto datu je kvalifikovaná většina obecně definována podle nového pravidla dvojí většiny stanoveného v čl. 16 odst. 4 SEU.

53. Článek 16 odst. 5 SEU naopak pouze uvádí, že: i) některá přechodná ustanovení se použijí s ohledem mimo jiné na období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017; a ii) tato ustanovení jsou stanovena v „Protokol[e] o přechodných ustanoveních“. Článek 3 odst. 2 protokolu č. 36 je nesporně jedním z těchto přechodných ustanovení. Není mi na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, jasné, jak čl. 16 odst. 5 SEU doslovně poskytuje jakékoliv vodítko ohledně toho, jak by měl být vykládán čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36. Zejména skutečnost, že některá přechodná ustanovení obsažená v protokolu č. 36 jsou použitelná od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017, nevylučuje, že při včasném uplatnění by tato ustanovení stále mohla mít určitý účinek i po posledně uvedeném datu.

54. Zatřetí se na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, nedomnívám, že Tribunál svým výkladem čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 prodloužil přechodné období na neurčitou dobu nebo vytvořil situaci právní nejistoty. Jak správně uvádí Polská republika, pouze žádosti podané do určitého data (31. března 2017) vedou k použití „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu. K tomuto dodávám, že aby byla taková žádost platně podána, mohla se týkat pouze návrhů aktů, které byly do tohoto dne řádně předloženy k přijetí. Pouhá možnost, že by k hlasování o návrhu aktu mohlo dojít po 31. březnu 2017, tedy neznamenala „neomezené prodloužení“ přechodného období.

55. Tato eventualita ani nevytváří situaci nejistoty pro předsedu a členy Rady, která by tak byla porušením zásady právní jistoty. Podle této zásady musí být právní pravidla jasná a přesná a jejich použití musí být pro právní subjekty předvídatelné. Konkrétně musí právní úprava umožňovat dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a tyto osoby musí mít možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti a postupovat podle toho ( 24 ).

56. Nevidím důvod, proč by výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 přijatý Tribunálem měl být v rozporu s touto zásadou. Pokud byla totiž žádost podle tohoto ustanovení podána ve lhůtě v něm stanovené, mohli si být jak Komise, tak členové Rady jisti pravidly hlasování, která se na hlasování vztahovala. Naproti tomu, jestliže by se postupovalo podle výkladu zastávaného Komisí, příslušná pravidla hlasování by se lišila v závislosti na skutečném datu zvoleném předsednictvím pro hlasování. Členové Rady by neměli možnost seznámit se s použitelnou většinou až do stanovení data hlasování ze strany předsednictva ( 25 ).

57. Mimoto, jak poznamenal Tribunál ( 26 ), výklad navrhovaný Komisí otevřel možnost snadného obcházení pravidel protokolu č. 36. Datum hlasování by totiž mohlo být zvoleno strategicky s cílem zmařit žádost učiněnou členem Rady na základě čl. 3 odst. 2 uvedeného protokolu. To je opět další aspekt, který by mohl vyvolávat právní nejistotu při uplatňování pravidel hlasování.

58. Konečně mi v tomto ohledu není jasné, jak by úvahy týkající se Brexitu (k němuž došlo dne 31. ledna 2020) měly mít jakýkoli vliv na výklad pravidel stanovených v protokolu č. 36 (dohodnutém na mezivládní konferenci, která ukončila svou činnost v říjnu roku 2007). Samotná skutečnost, že by se většina aktuálně potřebná ve výboru ke schválení návrhu prováděcího rozhodnutí, kterým se stanoví závěry o BAT, lišila od většiny požadované v roce 2017 (kdy bylo přijato napadené rozhodnutí), nevyvolává nikterak situaci právní nejistoty. V tomto ohledu je důležité, aby byla většina potřebná ke schválení návrhu aktu předsedovi a členům výboru na základě příslušných pravidel jasná, což Komise nezpochybňuje.

59. Kromě toho je velmi dobře možné, že po Brexitu způsobí uplatňování pravidel hlasování Rady stanovených v Niceské smlouvě určité komplikace, které podle – do jisté míry jednodušších – pravidel zavedených Lisabonskou smlouvou neexistují. To je však pouze důsledkem skutečnosti, že se členské státy rozhodly nezměnit Smlouvy EU bezprostředně po Brexitu a nadále uplatňují stávající pravidla vykládaná z hlediska jejich předmětu a účelu a s ohledem na zásadu efektivity. Není mi jasné, jak by praktický aspekt týkající se současných okolností, které byly nepředvídané či nepředvídatelné v roce 2007, mohl být považován za rozumné kritérium výkladu čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36.

60. Začtvrté nejsem přesvědčen o tom, že je výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 přijatý v napadeném rozsudku v rozporu se zásadou, že přechodná ustanovení musí být vykládána restriktivně. V tomto ohledu konstatuji, že Komise odkazuje na jediný případ ( 27 ), v němž Soudní dvůr vyložil odchylku z obecného pravidla obsaženého v některých přechodných ustanoveních restriktivně ( 28 ). Dotčené přechodné ustanovení v projednávané věci nezavádí odchylku od obecného pravidla, ale týká se postupného zavádění nového ustanovení, a to umožněním širšího uplatňování dřívějšího ustanovení ( 29 ). Nejsem si jist, zda jsou tyto dvě situace zcela srovnatelné, což se Komise nesnažila ve svém vyjádření vysvětlit.

61. V každém případě a především, i kdyby bylo nesporné, že přechodná ustanovení nemohou být obecně vykládána příliš široce ( 30 ), neznamená to, že tato ustanovení mohou být vykládána způsobem, který je podle všeho v rozporu s jejich zněním ( 31 ). Požadavek restriktivního výkladu výjimek a odchylek rovněž neznamená, že by pojmy použité pro jejich definici mohly být vykládány způsobem, který tyto výjimky a odchylky zbaví jejich účinků ( 32 ).

62. V tomto ohledu vskutku souhlasím s Polskou republikou, že výklad zastávaný Komisí by vedl ke zkrácení období – stanoveného v protokolu č. 36 – v němž by členové Rady mohli skutečně uplatnit právo požadovat použití „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu ( 33 ). V této souvislosti dodávám, že jelikož mezi předložením návrhu a skutečným hlasováním o tomto návrhu obvykle uplyne několik týdnů, není zkrácení období stanoveného v protokolu č. 36 nikterak zanedbatelné.

63. Za páté se nedomnívám, že Soudnímu dvoru přísluší posuzovat, zda – jak tvrdí Komise – jsou pravidla hlasování zavedená Lisabonskou smlouvou ve srovnání s pravidly použitelnými podle Niceské smlouvy ze své podstaty „demokratičtější“, a posilují tak legitimitu hlasování Rady. Jedná se o argument, který považuji za zjevně irelevantní pro výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36.

64. V každém případě se mi zdá, že je k zásadě demokracie ohleduplnější spíše plné respektování jasného záměru tvůrců Lisabonské smlouvy, kteří s ohledem na skutečnost, že měli demokratický mandát k jednání o změnách Smluv EU, souhlasili se začleněním určitých přechodných pravidel. Je totiž nesporné, že tvůrci Lisabonské smlouvy měli v úmyslu zavést nová pravidla hlasování s určitou mírou flexibility a za tímto účelem stanovili dvě přechodná období. To je podstatou protokolu č. 36, který, jak bylo uvedeno v napadeném rozsudku, představuje vedle Smluv rovněž primární právo ( 34 ). Časová působnost ustanovení uvedeného protokolu tudíž nemůže být neoprávněně zkrácena ve prospěch toho, co Komise považuje za demokratičtější pravidla.

65. S ohledem na výše uvedené mě tvrzení Komise, podle něhož by výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 zastávaný Tribunálem zmařil některý z cílů sledovaný tvůrci Lisabonské smlouvy, uvádí do rozpaků. V této souvislosti musím rovněž konstatovat, jak je uvedeno v napadeném rozsudku ( 35 ), že z žádného z dokumentů předložených účastníky řízení v prvním stupni nevyplývá úmysl tvůrců Lisabonské smlouvy, aby se nová pravidla o dvojí většině stala použitelnými i tehdy, pokud by de facto zbavila členy Rady práv požívaných na základě protokolu č. 36.

66. Obecněji si kladu otázku, zda Komise ve skutečnosti nepřeceňuje význam účinků, které si měl čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 zachovat i po skončení přechodného období. Hlasování podle „starých“ pravidel upravujících kvalifikovanou většinu po 31. březnu 2017 bylo situací, která z důvodu omezení uvedených v bodě 54 výše mohla nastat pouze výjimečně. Tvrzení, že výklad uvedeného ustanovení provedený Tribunálem by byl v rozporu se zásadou demokracie nebo že by mohl zmařit některý z cílů, které sledovali tvůrci Lisabonské smlouvy, mi připomíná scénku Monty Pythonů, v němž někteří lovci používají k zabití komára kulomety, bazuky a dělostřelectvo. Na rozdíl od závěru v uvedené scénce však tato forma přepjatosti podle mého názoru nepovede k úspěchu.

67. Závěrem mám za to, že výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 provedený Tribunálem v napadeném rozsudku je správný. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek podaný Komisí.

VII. K nákladům řízení

68. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, který se podle jeho čl. 184 odst. 1 použije i na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

69. Polská republika požadovala náhradu nákladů řízení.

70. Vzhledem k tomu, že Komise neměla podle mého názoru ve věci úspěch, je třeba jí uložit náhradu nákladů řízení o tomto kasačním opravném prostředku.

VIII. Závěry

71. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr: – kasační opravný prostředek zamítl; – uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Viz mimo jiné tak zvaný „Lucemburský kompromis“ z roku 1966 (Závěry z mimořádného zasedání Rady v Lucemburku konaného ve dnech 17., 18., 27. a 28. ledna 1966) (Bulletin Evropského hospodářského společenství, březen 1966, 3-66, s. 5 – 11); tak zvaný „Ioanninský kompromis“ z roku 1994 (rozhodnutí Rady ze dne 29. března 1994 o rozhodování Rady kvalifikovanou většinou (Úř. věst. 1994, C 105, s. 1), ve znění rozhodnutí Rady ze dne 1. ledna 1995 (Úř. věst. 1995, C 1, s. 1); a z nedávné doby prohlášení (č. 7) k čl. 16 odst. 4 Smlouvy o Evropské unii a čl. 238 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie připojené k Lisabonské smlouvě (Úř. věst. 2008, C 115, s. 338).

( 3 ) – Pro historický přehled s dalšími odkazy mimo jiné viz Jacqué, J. P. „Le vote au Conseil de l’Union européenne“, v Blanquet, M., La prise de décision dans le système de l’Union européenne, Bruylant, 2011, s. 61 až 89, a Dann, P., „The Council“, v Schütze, R., a Tridimas, T., Oxford Principles of European Union Law, Sv. I, Oxford, 2018, s. 540 až 544.

( 4 ) – Viz zejména čl. 16 odst. 3 až 5 SEU, článek 238 SFEU a článek 11 rozhodnutí Rady 2009/937/EU ze dne 1. prosince 2009, kterým se přijímá její jednací řád (Úř. věst. 2009, L 325, s. 35), ve znění pozdějších změn.

( 5 ) – Tak je tomu tehdy, když Rada jedná na návrh Komise nebo vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (viz čl. 238 odst. 2 SFEU). Tyto případy představují převážnou většinu případů, v nichž je Rada povinna hlasovat podle pravidel upravujících kvalifikovanou většinu.

( 6 ) – Úř. věst. 2016, C 202, s. 321 (dále jen „protokol č. 36“).

( 7 ) – Tabulka vynechána.

( 8 ) – Úř. věst. 2011, L 55, s. 13.

( 9 ) – Úř. věst. 2010, L 334, s. 17.

( 10 ) – Úř. věst. 2012, L 63, s. 1.

( 11 ) – Úř. věst. 2017, L 212, s. 1.

( 12 ) – Rozsudek ve věci Polsko v. Komise (T‑699/17, EU:T:2021:44) (dále jen „napadený rozsudek“).

( 13 ) – Viz bod 34 napadeného rozsudku.

( 14 ) – Tamtéž, body 35 a 36.

( 15 ) – Tamtéž, bod 37.

( 16 ) – Tamtéž, body 38 až 42.

( 17 ) – Tamtéž, body 43 až 49.

( 18 ) – Tamtéž, body 50 až 52.

( 19 ) – Tamtéž, body 53 až 55.

( 20 ) – Tamtéž, bod 56.

( 21 ) – Viz mimo jiné Ponzano, P., „Comment to Article 16 TEU“, v Curti Gialdino, C., (vyd.) Codice dell’Unione europea – Operativo, Simone, Neapol, 2012, s. 196 až 197.

( 22 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 23 ) – Viz mimo jiné španělské znění („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017 [...] cualquier miembro del Consejo podrá solicitar“), německé znění („für den Zeitraum vom 1. November 2014 bis zum 31. März 2017 [...] kann ein Mitglied des Rates beantragen“), řecké znění („aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014 [...] ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί“), francouzské znění („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017 [...] un membre du Conseil peut demander“), chorvatské znění („u razdoblju od 1.11.2014. do 31.3.2017 [...] član Vijeća može zatražiti“) a italské znění („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017 [...] un membro del Consiglio può chiedere“).

( 24 ) – Viz například rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, body 127 a 128).

( 25 ) – V tomto ohledu viz přesvědčivě bod 55 napadeného rozsudku.

( 26 ) – Tamtéž.

( 27 ) – Rozsudek ze dne 2. září 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, body 30 až 33).

( 28 ) – V tomto ohledu viz rovněž stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, body 5 a 57).

( 29 ) – Srov. rovněž bod 47 napadeného rozsudku.

( 30 ) – Viz bod 50 napadeného rozsudku a citovanou judikaturu.

( 31 ) – Viz výše body 48 a 49 tohoto stanoviska.

( 32 ) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 30. září 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, bod 31 a citovaná judikatura). V tomto smyslu viz také rozsudek ze dne 14. října 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, bod 40).

( 33 ) – V tomto ohledu viz opět přesvědčivě bod 41 napadeného rozsudku.

( 34 ) – Bod 51 napadeného rozsudku.

( 35 ) – Tamtéž, bod 37.