Věc T-306/01

Ahmed Ali Yusuf a Al Barakaat International Foundation

v.

Rada Evropské unie a Komise Evropských společenství

„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem – Pravomoc Společenství – Zmrazení prostředků – Základní práva – Ius cogens – Soudní přezkum – Žaloba na neplatnost“

Rozsudek Soudu (druhého rozšířeného senátu) ze dne 21. září 2005

Shrnutí rozsudku

1. Řízení – Nařízení, které nahradilo v průběhu řízení napadené nařízení – Nová skutečnost – Rozšíření původních návrhových žádání a žalobních důvodů

2. Akty orgánů – Volba právního základu – Nařízení o zavedení sankcí namířených proti některým osobám a subjektům směřujících k přerušení nebo omezení hospodářských vztahů s třetí zemí – Články 60 ES a 301 ES – Přípustnost

(Články 60 ES a 301 ES; nařízení Rady č. 467/2001)

3. Akty orgánů – Volba právního základu – Nařízení o zavedení sankcí namířených proti některým osobám a subjektům nemajícím žádný vztah s třetí zemí – Články 60 ES, 301 ES a 308 ES ve vzájemném spojení – Přípustnost

(Články 60 ES, 301 ES a 308 ES; článek 3 EU; nařízení Rady č. 881/2002)

4. Volný pohyb kapitálu a plateb – Omezení – Vnitrostátní opatření týkající se boje proti mezinárodnímu terorismu a ukládající za tímto účelem jednotlivcům nemajícím žádný vztah s třetí zemí hospodářské a finanční sankce – Přípustnost – Podmínky

(Článek 58 ES)

5. Akty orgánů – Právní povaha – Nařízení nebo rozhodnutí – Rozlišení – Kritéria – Pojem „adresát aktu“ – Předmět aktu – Irelevantní kritérium

(Čl. 230 čtvrtý pododstavec ES a článek 249 ES; nařízení Rady č. 881/2002)

6. Mezinárodní právo veřejné – Charta Spojených národů – Rozhodnutí Rady bezpečnosti – Závazky vyplývající z nich pro členské státy – Přednost před vnitrostátním právem a právem Společenství – Závazky vyplývající z této Charty – Závaznost pro Společenství

7. Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Akt provádějící rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů – Incidenční přezkum legality rozhodnutí Rady bezpečnosti – Přezkum s ohledem na právo Společenství – Vynětí – Přezkum s ohledem na ius cogens – Přípustnost

(Články 5 ES, 10 ES, 230 ES, 297 ES a čl. 307 první pododstavec ES; článek 5 EU; nařízení Rady č. 881/2002)

8. Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Akt provádějící rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů – Nařízení č. 881/2002 – Zvláštní omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem – Základní práva zúčastněných osob – Zmrazení prostředků – Přezkum s ohledem na ius cogens – Právo zúčastněných osob vlastnit majetek – Zásada proporcionality – Porušení – Neexistence

(Nařízení Rady č. 881/2002, ve znění nařízení Rady č.561/2003)

9. Evropská společenství – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Akt provádějící rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů – Nařízení č. 881/2002 – Zvláštní omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem – Právo zúčastněných osob být vyslechnuty – Porušení – Neexistence

(Nařízení Rady č. 881/2002)

10. Žaloba na neplatnost – Akt Společenství provádějící rezoluce Rady bezpečnosti Spojených národů – Nařízení č. 881/2002 – Zvláštní omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem – Soudní přezkum – Meze – Mezera v soudní ochraně žalobců – Přezkum s ohledem na ius cogens – Právo na účinnou soudní ochranu – Porušení – Neexistence

(Článek 226 ES; nařízení Rady č.881/2002)

1. V rámci žaloby na neplatnost v případě, kdy je nařízení, které se bezprostředně a osobně dotýká jednotlivce, v průběhu řízení nahrazeno nařízením se stejným předmětem, musí být toto nové nařízení považováno za novou skutečnost, která umožňuje žalobci upravit své návrhy a žalobní důvody. Bylo by totiž v rozporu s řádným výkonem spravedlnosti a požadavkem na hospodárnost řízení požadovat po žalobci, aby podal novou žalobu. Kromě toho by bylo nespravedlivé, aby dotčený orgán mohl, s cílem čelit kritice obsažené v žalobě podané proti nařízení k soudu Společenství, změnit napadené nařízení nebo jej nahradit jiným a dovolávat se v průběhu soudního řízení této změny nebo tohoto nahrazení, aby tak druhého účastníka řízení zbavil možnosti rozšířit jeho původní návrhy a žalobní důvody na pozdější nařízení nebo předložit doplňující návrhy a žalobní důvody proti tomuto nařízení.

(viz body 72–73)

2. Rada byla příslušná k přijetí nařízení č. 467/2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu na základě článků 60 ES a 301 ES.

Nic ve znění uvedených článků totiž neumožňuje vyloučit přijetí omezujících opatření postihujících zvláštním způsobem představitele třetí země spíše než tuto zemi jako takovou, jakož i jednotlivce nebo subjekty spojené s těmito představiteli nebo jimi přímo, či nepřímo ovládané, ať se nacházejí na kterémkoliv místě, směřují-li taková opatření skutečně k omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi. Tento výklad, který není v rozporu se zněním článků 60 ES a 301 ES, je odůvodněn jak úvahami o účinnosti, tak obavami humanitárního rázu.

Opatření stanovená nařízením č. 467/2001 směřovala k přerušení nebo omezení hospodářských vztahů s Afghánistánem v rámci boje vedeného mezinárodním společenstvím proti mezinárodnímu terorismu, a konkrétněji proti Usámovi bin Ládinovi a síti Al-Kajdá.

Mimoto uvedená opatření, která směřovala k vyvolání účinného tlaku na představitele dotčené země, přičemž byl pokud možno omezen dopad dotčených opatření na obyvatele této země, zejména omezením jejich osobní působnosti na určité jmenovitě označené jednotlivce, byla v souladu se zásadou proporcionality, která vyžaduje, aby sankce nepřekračovaly meze toho, co je vhodné a nezbytné k uskutečnění cíle sledovaného právní úpravou Společenství, kterou byly zavedeny.

(viz body 108, 112, 115–116, 121–122, 124)

3. Články 60 ES a 301 ES samy o sobě nepředstavují dostatečný právní základ pro přijetí nařízení Společenství týkajícího se boje s mezinárodním terorismem a za tímto účelem uložení takových hospodářských a finančních sankcí, jako je zmrazení prostředků, jednotlivcům, bez prokázání jakéhokoliv vztahu mezi těmito jednotlivci a třetí zemí.

Stejně tak článek 308 ES sám o sobě nepředstavuje dostatečný právní základ pro přijetí takového nařízení. I když je pravda, že žádné ustanovení Smlouvy nesvěřuje orgánům Společenství pravomoc nezbytnou k uložení sankcí namířených proti jednotlivcům nebo subjektům nemajícím žádný vztah se třetí zemí, boj proti mezinárodnímu terorismu, a konkrétněji ukládání takových hospodářských a finančních sankcí, jako je zmrazení prostředků jednotlivcům a subjektům podezřelým z jeho financování, nelze spojovat s žádným z cílů, které jsou Společenství výslovně vytýčeny v článcích 2 ES a 3 ES. Navíc, z preambule Smlouvy o ES nijak nevyplývá, že tato smlouva sleduje širší cíl obrany mezinárodního míru a bezpečnosti. Tento cíl náleží výlučně k cílům Smlouvy o EU. I když je sice možné tvrdit, že tímto cílem Unie musí být vedena činnost Společenství v oblasti jeho vlastních pravomocí, není tento cíl naproti tomu dostačující k tomu, aby byl základem přijetí opatření na základě článku 308 ES. Nezdá se totiž, že článek 308 ES lze vykládat tak, že obecně dovoluje orgánům, aby se o toto ustanovení opíraly za účelem uskutečnění některého z cílů Smlouvy o EU.

Rada byla tedy příslušná k přijetí nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem, které ve Společenství provádí hospodářské a finanční sankce stanovené společným postojem 2002/402, při neexistenci jakéhokoli vztahu s územím nebo vládnoucím režimem třetí země, na společném základě článků 60 ES, 301 ES a 308 ES.

V tomto kontextu je totiž třeba vzít v úvahu spojnici zvlášť vytvořenou při změně vyplývající z Maastrichtské smlouvy mezi činnostmi Společenství týkajícími se hospodářských sankcí na základě článků 60 ES a 301 ES a cíli Smlouvy o EU v oblasti vnějších vztahů. V tomto ohledu jsou články 60 ES a 301 ES zcela ojedinělými ustanoveními Smlouvy o ES v tom, že výslovně předpokládají, že činnost Společenství může být nezbytná k dosažení nikoliv některého z cílů Společenství, jak jsou stanoveny Smlouvou o ES, ale jednoho z cílů určených článkem 2 EU specificky Unii, a sice provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Pokud se pravomoci k uložení hospodářských nebo finančních sankcí stanovené články 60 ES a 301 ES, tedy přerušení nebo omezení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi, zejména pokud jde o pohyb kapitálu a plateb, ukáží jako nedostatečné k tomu, aby umožnily orgánům dosáhnout cíle SZBP, ve zvláštním kontextu upraveném těmito dvěma články je použití doplňujícího právního základu článku 308 ES odůvodněno ve jménu požadavku soudržnosti uvedeného v článku 3 EU. Použití společného právního základu článků 60 ES, 301 ES a 308 ES tak umožňuje dosáhnout v oblasti hospodářských a finančních sankcí cíle sledovaného v rámci SZBP Unií a jejími členskými státy, jak je vyjádřen ve společném postoji nebo společné akci, bez ohledu na to, že Společenství nebyla výslovně přiznána pravomoc ukládat hospodářské a finanční sankce týkající se jednotlivců nebo subjektů, které nemají žádný dostatečný vztah k určité třetí zemi.

(viz body 132–133, 136, 152, 154–157, 159-160, 163–166, 170)

4. Společenství nemá žádnou výslovnou pravomoc ukládat omezení pohybu kapitálu a plateb. Článek 58 ES naproti tomu připouští, aby členské státy přijímaly opatření mající takový účinek, pokud to je a zůstane odůvodněno dosažením cílů uvedených v tomto článku, a zejména důvody souvisejícími s veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností. Vzhledem k tomu, že pojem veřejné bezpečnosti zahrnuje jak vnitřní, tak vnější bezpečnost státu, mají členské státy tudíž v podstatě právo přijmout na základě čl. 58 odst. 1 písm. b) ES opatření týkající se boje s mezinárodním terorismem, a za tímto účelem uložení takových hospodářských a finančních sankcí, jako je zmrazení prostředků, jednotlivcům, bez prokázání jakéhokoliv vztahu k území nebo vládnoucímu režimu třetí země. Jsou-li tato opatření v souladu s čl. 58 odst. 3 ES a nepřekračují‑li meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, jsou slučitelná s režimem volného pohybu kapitálu a plateb zavedeným Smlouvou.

(viz bod 146)

5. Článek 249 ES se tím, že stanoví, že nařízení má obecnou působnost, zatímco rozhodnutí je závazné pouze pro ty, jimž je určeno, týká pouze pojmu adresát aktu. Naproti tomu předmět nepředstavuje relevantní kritérium pro kvalifikaci aktu jako nařízení nebo rozhodnutí.

Nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem má tudíž obecnou působnost, protože zakazuje komukoliv zpřístupnit prostředky nebo hospodářské zdroje určitým osobám. Okolnost, že tyto osoby jsou jmenovitě uvedeny v příloze I tohoto nařízení, takže se zdají být tímto nařízením bezprostředně a osobně dotčeny ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES, nijak neovlivňuje obecný charakter tohoto zákazu.

(viz body 186–187)

6. Z hlediska mezinárodního práva mají závazky členských států Organizace Spojených národů (OSN) na základě Charty Spojených národů nepopiratelně přednost před jakýmkoliv jiným závazkem vnitrostátního práva nebo mezinárodního smluvního práva včetně závazků na základě Evropské úmluvy o ochraně lidských práv pro ty z nich, které jsou členy Rady Evropy, a závazků na základě Smlouvy o ES pro ty z nich, které jsou rovněž členy Společenství. Tato přednost se vztahuje i na rozhodnutí obsažená v rezoluci Rady bezpečnosti, v souladu s článkem 25 Charty Spojených národů, podle nějž jsou členové OSN povinni přijmout a provést rozhodnutí Rady bezpečnosti.

Ačkoliv Společenství není členem Organizace Spojených národů, je třeba mít za to, že je na základě samotné smlouvy o svém založení vázáno povinnostmi vyplývajícími z Charty Spojených národů, stejně jako jsou jimi vázány jeho členské státy. Společenství jednak nemůže porušovat povinnosti vyplývající pro jeho členské státy z této charty ani bránit jejich plnění. Krom toho je povinno, na základě téže Smlouvy, kterou bylo založeno, přijmout při výkonu svých pravomocí veškerá opatření nezbytná k tomu, aby umožnilo svým členským státům tyto povinnosti splnit.

(viz body 231, 234, 242–243, 254)

7. Nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem, přijaté s ohledem na společný postoj 2002/402, představuje provedení, na úrovni Společenství, povinnosti uložené jeho členským státům, jakožto členům Organizace Spojených národů (OSN), zavést, případně i prostřednictvím aktu Společenství, sankce proti Usámovi bin Ládinovi, síti Al-Kajdá a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, jež byly stanoveny a následně zesíleny několika rezolucemi Rady bezpečnosti na základě kapitoly VII Charty Spojených národů.

V tomto kontextu orgány Společenství jednaly na základě přesně stanovené pravomoci, takže neměly k dispozici žádný prostor pro autonomní uvážení. Konkrétně nemohly ani přímo změnit obsah příslušných rezolucí, ani zavést mechanismus, který by mohl vést k takové změně. Jakýkoliv přezkum vnitřní legality nařízení č. 881/2002 by tedy znamenal, že by Soud přezkoumával incidenčně legalitu uvedených rezolucí.

S ohledem na zásadu přednosti práva OSN před právem Společenství přitom nelze tvrzení o pravomoci Soudu přezkoumávat incidenčně legalitu rozhodnutí Rady bezpečnosti z hlediska standardu ochrany základních práv, jak jsou uznána v právním řádu Společenství, odůvodnit ani na základě mezinárodního práva, ani na základě práva Společenství. Jednak by totiž taková pravomoc byla neslučitelná se závazky členských států podle Charty Spojených národů, zejména jejích článků 25, 48 a 103, stejně jako s článkem 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu. Kromě toho by taková pravomoc byla v rozporu jak s ustanoveními Smlouvy o ES, především s články 5 ES, 10 ES, 297 ES a čl. 307 prvním pododstavcem ES, tak s ustanoveními Smlouvy o EU, především s článkem 5 EU. Byla by nadto neslučitelná se zásadou, podle níž musí být při výkonu pravomocí Společenství, a tedy i pravomoci Soudu, dodržováno mezinárodní právo.

Rezoluce Rady bezpečnosti přijaté na základě kapitoly VII Charty Spojených národů jsou tudíž v zásadě vyloučeny ze soudního přezkumu ze strany Soudu, a Soud není oprávněn zpochybňovat, ani incidenčně, jejich legalitu vzhledem k právu Společenství. Naopak, Soud je povinen v co největším možném rozsahu vykládat a uplatňovat toto právo způsobem slučitelným se závazky členských států podle Charty Spojených národů.

Soud je nicméně oprávněn incidenčně přezkoumávat legalitu takových rezolucí s ohledem na ius cogens, chápané jako mezinárodní právní řád, který je závazný pro veškeré subjekty mezinárodního práva, včetně orgánů OSN, a od nějž se nelze odchýlit.

(viz body 264–266, 272–274, 276–277)

8. Zmrazení prostředků stanovené nařízením č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem, ve znění nařízení č. 561/2003, a nepřímo rezolucemi Rady bezpečnosti, které tato nařízení provádějí, neporušuje základní práva zúčastněných osob z hlediska standardu univerzální ochrany základních práv lidské osobnosti náležejících k ius cogens.

V tomto ohledu výslovně stanovené možnosti výjimek a odchylek, kterými je doprovázeno zmrazení prostředků osob zapsaných na seznamu Výboru pro sankce, jasně ukazují, že cílem ani důsledkem tohoto opatření není zacházet s těmito osobami nelidským nebo ponižujícím způsobem.

Má-li být mimoto právo vlastnit majetek považováno za součást imperativních norem obecného mezinárodního práva, lze v každém případě za odporující ius cogens považovat pouze svévolné zbavení tohoto práva. K tomu však v projednávaném případě nedošlo.

Zaprvé totiž zmrazení jejich prostředků představuje jednu stránku sankcí stanovených Radou bezpečnosti proti Usámu bin Ládinovi, síti Al-Kajdá a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, s ohledem na význam boje proti mezinárodnímu terorismu a legitimitu ochrany Spojených národů před činnostmi teroristických organizací. Zadruhé, zmrazení prostředků je zajišťovací opatření, které na rozdíl od konfiskace nezasahuje do samotné podstaty vlastnického práva zúčastněných osob k jejich finančním aktivům, ale pouze do jejich užívání. Zatřetí, rezoluce Rady bezpečnosti stanoví mechanismus pravidelného přezkumu obecného režimu sankcí. Konečně, dotčená právní úprava stanoví postup umožňující zúčastněným osobám předložit kdykoliv svůj případ prostřednictvím členského státu, jehož jsou státními příslušníky nebo v němž mají bydliště, Výboru pro sankce k přezkumu.

S ohledem na tyto okolnosti nelze zmrazení prostředků osob a subjektů podezřelých, na základě informací poskytnutých členskými státy Spojených národů a přezkoumaných Radou bezpečnosti, ze spojení s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem a z účasti na financování, plánování, přípravě a provedení teroristických činů považovat za svévolný, nevhodný nebo nepřiměřený zásah do základních práv zúčastněných osob.

(viz body 289, 291, 293–296, 299–302)

9. Právo zúčastněných osob být vyslechnuty nebylo porušeno ani Výborem pro sankce před jejich zapsáním do seznamu osob, jejichž prostředky mají být zmrazeny na základě dotčených rezolucí Rady bezpečnosti, ani orgány Společenství před přijetím nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem.

Zaprvé právo zúčastněných osob být vyslechnuty Výborem pro sankce před jejich zapsáním do seznamu osob, podezřelých z účasti na financování mezinárodního terorismu, jejichž prostředky mají být zmrazeny na základě dotčených rezolucí Rady bezpečnosti není upraveno příslušnými rezolucemi a žádná imperativní norma mezinárodního právního řádu takový předchozí výslech nevyžaduje. V případě, kdy jde zvláště o zajišťující opatření omezující nakládání s majetkem zúčastněných osob, dodržení jejich základních práv nevyžaduje, aby jim byly sděleny skutečnosti a důkazní materiály použité proti nim, pokud Rada bezpečnosti nebo její Výbor pro sankce mají za to, že důvody týkající se bezpečnosti mezinárodního společenství tomu brání.

Zadruhé, orgány Společenství nebyly nadto povinny vyslechnout zúčastněné osoby před přijetím dotčeného nařízení, jelikož neměly žádný prostor pro uvážení při provedení rezolucí Rady bezpečnosti a rozhodnutí Výboru pro sankce, takže vyslechnutí zúčastněných osob by nemohlo v žádném případě vést k tomu, že by orgán změnil své stanovisko.

(viz body 306–307, 320, 328–329, 331)

10. V rámci žaloby na neplatnost podané proti nařízení č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al-Kajdá a Talibanem Soud provádí úplný přezkum legality uvedeného nařízení, pokud jde o dodržení, ze strany orgánů Společenství, pravidel o příslušnosti, jakož i pravidel vnější legality a podstatných formálních náležitostí, které se vztahují na jejich činnost. Soud přezkoumává rovněž legalitu tohoto nařízení s ohledem na rezoluce Rady bezpečnosti, které má toto nařízení provést, zejména z hlediska formální a věcné vhodnosti, vnitřní soudržnosti a přiměřenosti nařízení vzhledem k rezolucím. Nadto přezkoumává legalitu tohoto nařízení a nepřímo i legalitu dotčených rezolucí Rady bezpečnosti s ohledem na vyšší normy mezinárodního práva náležející k ius cogens, zejména imperativní normy týkající se univerzální ochrany práv lidské osobnosti.

Naproti tomu, Soudu nepřísluší přezkoumávat nepřímo soulad samotných dotčených rezolucí Rady bezpečnosti se základními právy chráněnými právním řádem Společenství. Soudu nadto nepřísluší ověřovat neexistenci nesprávného posouzení skutkového stavu a důkazních materiálů, které Rada použila na podporu opatření, která přijala, a ani, s výhradou omezeného rámce přezkumu s ohledem na ius cogens, nepřímo přezkoumávat vhodnost a přiměřenost těchto opatření. V tomto rozsahu žalobci nedisponují žádným soudním procesním prostředkem, jelikož Rada bezpečnosti nepovažovala za vhodné zřídit nezávislý mezinárodní soud pověřený rozhodovat, z právního i faktického hlediska, o žalobách směřujících proti individuálním rozhodnutím přijatým Výborem pro sankce.

Nicméně tato mezera v soudní ochraně žalobců není sama o sobě v rozporu s ius cogens. Právo na přístup k soudům totiž není absolutní. Omezení práva žalobců na přístup k soudu, vyplývající ze soudní imunity, která se v zásadě vztahuje na rezoluce Rady bezpečnosti přijaté na základě kapitoly VII Charty Spojených národů, je inherentní tomuto právu, jak je zaručeno ius cogens. Zájem žalobců na tom, aby byl jejich případ po meritorní stránce projednán soudem, není dostatečný k tomu, aby převážil nad základním obecným zájmem na zachování mezinárodního míru a bezpečnosti tváří v tvář hrozbě jasně určené Radou bezpečnosti v souladu s ustanoveními Charty Spojených národů. Právo žalobců na účinnou soudní ochranu nebylo tudíž porušeno.

(viz body 334–335, 337–344, 346)

ROZSUDEK SOUDU (druhého rozšířeného senátu)

21. září 2005 ( )

„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem – Pravomoc Společenství – Zmrazení prostředků – Základní práva – Ius cogens – Soudní přezkum – Žaloba na neplatnost“

Ve věci T‑306/01,

Ahmed Ali Yusuf, s bydlištěm ve Spånga (Švédsko),

Al Barakaat International Foundation, se sídlem ve Spånga,

zastoupení L. Silberskym a T. Olssonem, advokáty,

žalobci,

proti

Radě Evropské unie, zastoupené M. Vitsentzatosem, I. Rådestad, E. Karlsson a M. Bishopem, jako zmocněnci,

a

Komisi Evropských společenství, zastoupené A. Van Solinge, J. Enegrenem a C. Brownem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalovaným,

podporovaným

Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, původně zastoupeným J. Collinsem, poté R. Caudwell, jako zmocněnci, posledně uvedenou ve spolupráci s S. Moore, advokátkou, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

vedlejším účastníkem,

jejímž předmětem byl původně návrh na zrušení jednak nařízení Rady (ES) č. 467/2001 ze dne 6. března 2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu a zrušuje nařízení (ES) č. 337/2000 (Úř. věst. L 67, s. 1), a jednak nařízení Komise (ES) č. 2199/2001 ze dne 12. listopadu 2001, kterým se po čtvrté mění nařízení č. 467/2001 (Úř. věst. L 295, s. 16), poté návrh na zrušení nařízení Rady (ES) č. 881/2002 ze dne 27. května 2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení č. 467/2001 (Úř. věst. L 139, s. 9; Zvl. vyd. 18/01, s. 308),

SOUD PRVNÍHO STUPNĚ

EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (druhý rozšířený senát),

ve složení N. J. Forwood, předseda, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij a M. Vilaras, soudci,

vedoucí soudní kanceláře: H. Jung,

s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. října 2003,

vydává tento

Rozsudek

Právní rámec

1 Podle čl. 24 odst. 1 Charty Spojených národů, podepsané v San Francisku (Spojené státy) dne 26. června 1945 členové Organizace Spojených národů (OSN) „svěřují […] Radě bezpečnosti základní odpovědnost za zachování mezinárodního míru a bezpečnosti a je mezi nimi shoda o tom, že Rada bezpečnosti, vykonávajíc své povinnosti v rámci této odpovědnosti, jedná jejich jménem“.

2 Podle článku 25 Charty Spojených národů „[m]ezi členy [OSN] je shoda o tom, že přijmou a splní rozhodnutí Rady bezpečnosti podle této charty“.

3 Na základě čl. 48 odst. 2 Charty Spojených národů rozhodnutí Rady bezpečnosti pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti „provádějí členové Spojených národů přímo i svou akcí v příslušných mezinárodních orgánech, jejichž jsou členy“.

4 Podle článku 103 Charty Spojených národů, „[j]estliže by došlo ke střetu mezi závazky členů Spojených národů podle této charty a jejich závazky podle kteréhokoli jiného mezinárodního ujednání, mají vrch závazky podle této charty“.

5 Podle čl. 11 odst. 1 EU:

„Unie vymezuje a provádí společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, která zahrnuje všechny oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky a jejímiž cíli jsou:

– chránit společné hodnoty, základní zájmy, nezávislost a celistvost Unie v souladu se zásadami Charty Organizace spojených národů;

– posilovat bezpečnost Unie ve všech formách;

– zachovávat mír a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu se zásadami Charty Organizace spojených národů […]“

6 Podle článku 301 ES:

„Předpokládá-li se ve společných postojích nebo společných akcích přijatých podle ustanovení Smlouvy o Evropské unii o společné zahraniční a bezpečnostní politice určitý postup Společenství směřující k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi, přijme Rada nezbytná naléhavá opatření. Rada rozhoduje na návrh Komise kvalifikovanou většinou.“

7 Článek 60 odst. 1 ES stanoví:

„Je-li činnost Společenství v případech uvedených v článku 301 považována za nezbytnou, Rada může postupem podle článku 301 vůči dotyčným třetím zemím přijmout nezbytná okamžitá opatření v oblasti pohybu kapitálu a plateb.“

8 Podle čl. 307 prvního pododstavce ES:

„Práva a povinnosti vyplývající ze smluv uzavřených před 1. lednem 1958 nebo pro přistupující státy přede dnem jejich přistoupení mezi jedním nebo několika členskými státy na jedné straně a jedním nebo několika třetími zeměmi na straně druhé nejsou touto smlouvou dotčeny.“

9 Konečně článek 308 ES stanoví:

„Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů Společenství v rámci společného trhu je nezbytná určitá činnost Společenství, a tato smlouva mu k tomu neposkytuje nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně vhodná opatření.“

Skutečnosti předcházející sporu

10 Dne 15. října 1999 přijala Rada bezpečnosti Spojených národů (dále jen „Rada bezpečnosti“) rezoluci 1267 (1999), kterou mimo jiné odsoudila skutečnost, že na afghánském území jsou nadále přijímáni a cvičeni teroristé a jsou zde připravovány teroristické činy, opětovně potvrdila své přesvědčení, že potlačení mezinárodního terorismu je nezbytné pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti, a vyjádřila politování nad tím, že Taliban nadále poskytuje útočiště Usámu bin Ládinovi (Oussama ben Laden ve většině francouzských verzí dokumentů přijatých orgány Společenství) a umožňuje mu, jakož i jeho společníkům, řídit z území, které ovládají, síť táborů k výcviku teroristů a využívat Afghánistán jako základnu k provádění mezinárodní teroristické činnosti. V odstavci 2 této rezoluce Rada bezpečnosti požadovala, aby Taliban vydal neprodleně jmenovaného Usámu bin Ládina příslušným orgánům. Za účelem zajištění dodržení této povinnosti odst. 4 písm. b) rezoluce 1267 (1999) stanoví, že všechny státy musí zejména „[z]mrazit prostředky a jiné finanční zdroje, plynoucí mimo jiné z majetku ve vlastnictví Talibanu nebo přímo či nepřímo jím ovládaného, nebo vlastněného či ovládaného jakýmkoliv podnikem ve vlastnictví Talibanu nebo jím ovládaným, jak byly určeny výborem vytvořeným na základě dále uvedeného odstavce 6, a zajistit, aby ani dotčené prostředky nebo jiné finanční zdroje, ani jakékoliv další takto určené prostředky nebo jiné finanční zdroje nebyly, ať už jejich občany nebo kteroukoliv jinou osobou nacházející se na jejich území, zpřístupněny Talibanu ani jakémukoliv podniku, který je v jeho vlastnictví nebo je Talibanem přímo či nepřímo ovládán, nebo použity v jejich prospěch, ledaže by výbor v konkrétním případě z humanitárních důvodů rozhodl jinak“.

11 V odstavci 6 rezoluce 1267 (1999) Rada bezpečnosti rozhodla v souladu s článkem 28 svého prozatímního jednacího řádu o zřízení výboru Rady bezpečnosti složeného ze všech jejích členů (dále jen „Výbor pro sankce“), pověřeného zejména dohledem nad prováděním opatření uložených v odstavci 4 členskými státy, určením prostředků a jiných finančních zdrojů uvedených v odstavci 4 a přezkoumáváním žádostí o výjimku z opatření uložených v témže odstavci 4.

12 Rada, domnívajíc se, že k provedení této rezoluce je nezbytná činnost Společenství, přijala dne 15. listopadu 1999 společný postoj 1999/727/SZBP o omezujících opatřeních proti Talibanu (Úř. věst. L 294, s. 1). Článek 2 tohoto společného postoje stanoví zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů, které jsou v držbě Talibanu v zahraničí, za podmínek vymezených v rezoluci Rady bezpečnosti 1267 (1999).

13 Dne 14. února 2000 Rada přijala na základě článků 60 a 301 ES nařízení (ES) č. 337/2000 o zákazu letů a zmrazení prostředků a finančních zdrojů afghánského Talibanu (Úř. věst. L 43, s. 1).

14 Dne 19. prosince 2000 Rada bezpečnosti přijala rezoluci 1333 (2000), která mimo jiné požaduje, aby se Taliban podřídil rezoluci 1267 (1999), a to zejména tím, že přestane poskytovat útočiště a výcvik mezinárodním teroristům a jejich organizacím a vydá Usámu bin Ládina příslušným orgánům k soudnímu řízení. Rada bezpečnosti se rozhodla především zesílit zákaz letů a zmrazení prostředků zavedené v souladu s rezolucí 1267 (1999). Odstavec 8 písm. c) rezoluce 1333 (2000) tak stanoví, že všechny státy musí zejména „[z]mrazit bezodkladně prostředky a jiná finanční aktiva Usámy bin Ládina a s ním spojených jednotlivců a subjektů, jak jsou určeny [Výborem pro sankce], včetně organizace Al‑Kajdá, a prostředky plynoucí z majetku ve vlastnictví Usámy bin Ládina a s ním spojených jednotlivců a subjektů nebo majetku, který je jimi přímo či nepřímo ovládán, a zajistit, aby ani dotčené prostředky nebo jiné finanční zdroje, ani jakékoliv další takto určené prostředky nebo jiné finanční zdroje nebyly, ať už jejich občany nebo kteroukoliv jinou osobou nacházející se na jejich území, zpřístupněny Usámu bin Ládinovi, jeho společníkům nebo jakémukoliv jinému subjektu v jejich vlastnictví nebo jimi přímo či nepřímo ovládanému, včetně organizace Al‑Kajdá, nebo použity přímo či nepřímo v jejich prospěch“.

15 V témže ustanovení Rada bezpečnosti pověřila Výbor pro sankce, aby na základě informací sdělených státy a regionálními organizacemi vedl aktualizovaný seznam jednotlivců a subjektů, které uvedený výbor identifikoval jako spojené s Usámou bin Ládinem, včetně organizace Al-Kajdá.

16 V odstavci 23 rezoluce 1333 (2000) Rada bezpečnosti rozhodla, že opatření uložená mimo jiné na základě odstavce 8 budou uplatňována po dobu dvanácti měsíců a že na konci tohoto období rozhodne, zda mají být prodloužena na další období za stejných podmínek.

17 Rada, domnívajíc se, že k provedení této rezoluce je nezbytná činnost Společenství, přijala dne 26. února 2001 společný postoj 2001/154/SZBP o dodatečných omezujících opatřeních proti Talibanu a o změně společného postoje 96/746/SZBP (Úř. věst. L 57, s. 1). Článek 4 tohoto společného postoje stanoví:

„Prostředky a jiná finanční aktiva Usámy bin Ládina a osob a subjektů s ním spojených, jak byly určeny [Výborem pro sankce], budou zmrazeny a žádné prostředky nebo jiné finanční zdroje nebudou zpřístupněny Usámu bin Ládinovi ani osobám a subjektům s ním spojeným, jak byly určeny [Výborem pro sankce], v souladu s ustanoveními [rezoluce 1333 (2000)].“ (neoficiální překlad)

18 Dne 6. března 2001 Rada na základě článků 60 a 301 ES přijala nařízení (ES) č. 467/2001, kterým se zakazuje vývoz určitého zboží a služeb do Afghánistánu, zesiluje zákaz letů a rozšiřuje zmrazení prostředků a jiných finančních zdrojů afghánského Talibanu a zrušuje nařízení č. 337/2000 (Úř. věst. L 67, s. 1).

19 Podle bodu 3 odůvodnění tohoto nařízení opatření stanovená rezolucí 1333 (2000) „spadají do oblasti působnosti Smlouvy, a proto, zejména v zájmu vyhnutí se narušení hospodářské soutěže, jsou nutné právní předpisy Společenství k provádění příslušných rezolucí Rady bezpečnosti, pokud jde o území Společenství“.

20 Článek 1 nařízení č. 467/2001 definuje, co se rozumí „prostředky“ a „zmrazením prostředků“.

21 Podle článku 2 nařízení č. 467/2001:

„1. Všechny prostředky a jiné finanční zdroje patřící kterékoliv fyzické nebo právnické osobě nebo subjektu [označenému Výborem pro sankce] a uvedené[mu] v příloze I se zmrazují.

2. Žádné prostředky nebo jiné finanční zdroje nesmí být dány k dispozici přímo nebo nepřímo osobám nebo subjektům označeným Výborem pro sankce proti Talibanu a uvedeným v příloze I anebo v jejich prospěch.

3. Odstavce 1 a 2 se nevztahují na prostředky a zdroje, kterým Výbor pro sankce proti Talibanu udělil výjimku. Tyto výjimky se získávají prostřednictvím příslušných orgánů členských států, které jsou uvedeny v příloze II.“

22 Příloha I nařízení č. 467/2001 obsahuje seznam osob, subjektů a entit, na které se vztahuje zmrazení prostředků stanovené článkem 2. Podle čl. 10 odst. 1 nařízení č. 467/2001 je Komise zmocněna měnit nebo doplňovat uvedenou přílohu I na základě rozhodnutí Rady bezpečnosti nebo Výboru pro sankce.

23 Dne 8. března 2001 Výbor pro sankce zveřejnil první konsolidovaný seznam subjektů a osob, na které se má vztahovat zmrazení prostředků na základě rezolucí Rady bezpečnosti 1267 (1999) a 1333 (2000). Tento seznam byl od té doby několikrát změněn a doplněn. Komise proto přijala na základě článku 10 nařízení č. 467/2001 různá nařízení, kterými změnila nebo doplnila přílohu I uvedeného nařízení.

24 Dne 9. listopadu 2001 zveřejnil Výbor pro sankce nový dodatek ke svému seznamu ze dne 8. března 2001, obsahující mimo jiné jména následujícího subjektu a následujících tří osob:

– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04 Spånga, Sweden“;

– „Aden, Abdirisak, Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968“;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955“;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB: 20 November 1974“.

25 Nařízením Komise (ES) č. 2199/2001 ze dne 12. listopadu 2001, kterým se po čtvrté mění nařízení č. 467/2001 (Úř. věst. L 295, s. 16), byla jména dotyčného subjektu a dotyčných tří fyzických osob doplněna, spolu s jinými, do přílohy I uvedeného nařízení.

26 Dne 16. ledna 2002 Rada bezpečnosti přijala rezoluci 1390 (2002), která vymezuje opatření, jež mají být uložena vůči Usámu bin Ládinovi, členům organizace Al‑Kajdá, jakož i Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny. Tato rezoluce ve svých odstavcích 1 a 2 v podstatě stanoví, že opatření uložená v odst. 4 písm. b) rezoluce 1267 (1999) a v odst. 8 písm. c) rezoluce 1333 (2000), zejména zmrazení prostředků, budou zachována. Podle odstavce 3 rezoluce 1390 (2002) budou tato opatření přezkoumána Radou bezpečnosti dvanáct měsíců po jejich přijetí a na konci této lhůty Rada bezpečnosti buď schválí jejich pokračování, nebo rozhodne o jejich zdokonalení.

27 Rada, domnívajíc se, že k provedení této rezoluce je nezbytná činnost Společenství, přijala dne 27. května 2002 společný postoj 2002/402/SZBP o omezujících opatřeních proti Usámu bin Ládinovi, členům organizace Al-Kajdá a Talibanu a dalším osobám, skupinám, podnikům a subjektům, které jsou s nimi spojeny, a o zrušení společných postojů 96/746/SZBP, 1999/727/SZBP, 2001/154/SZBP a 2001/771/SZBP (Úř. věst. L 139, s. 4; Zvl. vyd. 18/01, s. 292). Článek 3 tohoto společného postoje nařizuje mimo jiné zachovat nadále zmrazení prostředků a jiných finančních aktiv nebo hospodářských zdrojů osob, skupin, podniků a subjektů uvedených v seznamu vypracovaném Výborem pro sankce na základě rezolucí Rady bezpečnosti 1267 (1999) a 1333 (2000).

28 Dne 27. května 2002 Rada přijala na základě článků 60, 301 a 308 ES nařízení (ES) č. 881/2002 o zavedení některých zvláštních omezujících opatření namířených proti některým osobám a subjektům spojeným s Usámou bin Ládinem, sítí Al‑Kajdá a Talibanem a o zrušení nařízení č. 467/2001 (Úř. věst. L 139, s. 9; Zvl. vyd. 18/01, s. 294).

29 Podle bodu 4 odůvodnění tohoto nařízení, opatření stanovená zejména rezolucí Rady bezpečnosti 1390 (2002) „spadají do působnosti Smlouvy, a proto je nutné zejména s cílem vyhnout se narušení hospodářské soutěže, aby rozhodnutí Rady bezpečnosti byla provedena odpovídajícími právními předpisy Společenství, pokud jde o území Společenství“.

30 Článek 1 nařízení č. 881/2002 vymezuje „prostředky“ a „zmrazení prostředků“ v zásadě stejně jako článek 1 nařízení č. 467/2001.

31 Podle článku 2 nařízení č. 881/2002:

„1. Všechny prostředky a hospodářské zdroje, které patří fyzické nebo právnické osobě, skupině nebo subjektu určenému Výborem pro sankce a uvedenému v příloze I, nebo jsou v jeho vlastnictví nebo držbě, se zmrazují.

2. Žádné prostředky nesmějí být zpřístupněny přímo ani nepřímo právnické nebo fyzické osobě, skupině nebo subjektu označenému Výborem pro sankce a uvedenému v příloze I anebo [použity] v jeho prospěch.

3. Žádné hospodářské zdroje nesmějí být zpřístupněny přímo ani nepřímo fyzické nebo právnické osobě, skupině nebo subjektu označenému Výborem pro sankce a uvedenému v příloze I anebo [použity] v jeho prospěch, aby nebylo umožněno těmto osobám, skupinám nebo subjektům získat prostředky, zboží nebo služby.“

32 Příloha I nařízení č. 881/2002 obsahuje seznam osob, skupin a subjektů, na které se vztahuje zmrazení prostředků uložené článkem 2. Tento seznam obsahuje mimo jiné jména následujícího subjektu a následujících tří osob:

– „Barakaat International Foundation; Box 4036, Spånga, Stockholm, Švédsko; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Švédsko“;

– „Aden, Adirisak; Skaftingebacken 8, 16367 Spånga, Švédsko, narozen dne 1. června 1968“;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Švédsko, narozen dne 1. ledna 1955“;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Švédsko, narozen dne 20. listopadu 1974“.

33 Dne 26. srpna 2002 Výbor pro sankce rozhodl o výmazu jmenovaných „Abdiho Abdulazize Aliho“ a „Abdirisaka Adena“ ze seznamu osob, skupin a subjektů, na které se má vztahovat zmrazení prostředků a jiných hospodářských zdrojů.

34 V návaznosti na to přijala Komise dne 4. září 2002 nařízení (ES) č. 1580/2002, kterým se podruhé mění nařízení č. 881/2002 (Úř. věst. L 237, s. 3; Zvl. vyd. 18/01, s. 318).

35 Podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 1580/2002 se mezi jinými vypouštějí ze seznamu v příloze I nařízení č. 881/2002 tyto osoby:

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Švédsko, narozen dne 1. ledna 1955“;

– „Aden, Adirisak; Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Švédsko, narozen dne 1. června 1968“.

36 Dne 20. prosince 2002 Rada bezpečnosti přijala rezoluci 1452 (2002), určenou k usnadnění dodržování povinností v oblasti boje proti terorismu. Odstavec 1 této rezoluce upravuje určité odchylky a výjimky ze zmrazení prostředků a hospodářských zdrojů uloženého rezolucemi 1267 (1999), 1333 (2000) a 1390 (2002), které mohou, s výhradou souhlasu Výboru pro sankce, udělit státy z humanitárních důvodů.

37 Dne 17. ledna 2003 Rada bezpečnosti přijala rezoluci 1455 (2003), jejímž cílem je zdokonalit provádění opatření uložených v odst. 4 písm. b) rezoluce 1267 (1999), v odst. 8 písm. c) rezoluce 1333 (2000) a v odstavcích 1 a 2 rezoluce 1390 (2002). V souladu s odstavcem 2 rezoluce 1455 (2003) budou tato opatření znovu zdokonalena po uplynutí dvanácti měsíců anebo dříve, pokud to bude potřeba.

38 Rada, domnívaje se, že k provedení rezoluce Rady bezpečnosti 1452 (2002) je nezbytná činnost Společenství, přijala dne 27. února 2003 společný postoj 2003/140/SZBP o výjimkách z omezujících opatření uložených společným postojem 2002/402/SZBP (Úř. věst. L 53, s. 62). Článek 1 tohoto společného postoje stanoví, že při provádění opatření uvedených ve článku 3 společného postoje 2002/402/SZBP bere Evropské společenství v úvahu výjimky povolené rezolucí Rady bezpečnosti 1452 (2002).

39 Dne 27. března 2003 Rada přijala nařízení (ES) č. 561/2003, kterým se mění nařízení (ES) č. 881/2002, pokud jde o výjimky ze zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů (Úř. věst. L 82, s. 1; Zvl. vyd. 18/02, s. 91). V bodě 4 odůvodnění tohoto nařízení Rada uvádí, že opatření přijatá Společenstvím je třeba přizpůsobit rezoluci Rady bezpečnosti 1452 (2002).

40 Podle článku 1 nařízení č. 561/2002:

„V nařízení […] č. 881/2003 se vkládá nový článek, který zní:

,Článek 2a

1. Článek 2 se nevztahuje na prostředky nebo jiné hospodářské zdroje, pokud:

a) některý z příslušných orgánů členských států uvedených v příloze II rozhodne na žádost podanou dotčenou fyzickou nebo právnickou osobou, že tyto prostředky nebo jiné hospodářské zdroje jsou

i) nezbytné k hrazení základních výdajů včetně úhrad za potraviny, nájemné nebo hypotéku, léky a lékařské ošetření, daně, pojistné a poplatky za veřejné služby,

ii) určeny výlučně k hrazení přiměřených profesních odměn a náhrad výdajů vzniklých v souvislosti s poskytováním právních služeb,

iii) určeny výlučně k hrazení poplatků nebo nákladů na běžné vedení nebo správu zmrazených prostředků nebo jiných hospodářských zdrojů,

iv) nezbytné pro hrazení mimořádných výdajů;

b) toto rozhodnutí bylo oznámeno Výboru pro sankce;

c) i) v případě rozhodnutí podle písm. a) bodů i), ii) nebo iii) Výbor pro sankce nepodal proti dotyčnému rozhodnutí námitky ve lhůtě 48 hodin od jeho oznámení,

ii) v případě rozhodnutí podle písm. a) bodu iv) Výbor pro sankce dotyčné rozhodnutí schválil.

2. Každá osoba, která si přeje využít odstavce 1, podá žádost příslušnému orgánu členského státu uvedenému v příloze II.

Příslušný orgán uvedený v příloze II neprodleně písemně oznámí jak žadateli, tak všem jiným osobám nebo subjektům, kterých se žádost týká, zda uvedené žádosti vyhoví.

Příslušný orgán rovněž uvědomí ostatní členské státy, zda žádosti o výjimku vyhověl.

3. Prostředky, které jsou uvolněny a převedeny uvnitř Společenství za účelem úhrady výdajů nebo uznány na základě tohoto článku, nepodléhají dalším omezujícím opatřením podle článku 2.

[…]‘“

41 Dne 19. května 2003 přijala Komise nařízení (ES) č. 866/2003, kterým se po osmnácté mění nařízení č. 881/2002 (Úř. věst. L 124, s. 19; Zvl. vyd. 18/02, s. 114). Podle článku 1 a odstavce 1 přílohy tohoto nařízení se příloha I nařízení č. 881/2002 mění v tom smyslu, že záznam „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Švédsko, narozen dne 20. listopadu 1974“ v oddíle „Fyzické osoby“ se nahrazuje tímto:

„Ali Ahmed Yusaf (také znám jako Ali Galoul), Krälingegränd 33, S‑16362 Spånga, Švédsko; narozen dne 20. listopadu 1974 v Garbaharey v Somálsku; švédský státní příslušník; číslo cestovního pasu 1041635 (Švédsko); státní identifikační číslo: 741120-1093.“

Řízení a návrhy účastníků řízení

42 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 10. prosince 2001, zapsaným do rejstříku pod číslem T‑306/01, podali Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali a Ahmed Yusuf, jakož i Al Barakaat International Foundation (dále jen „Al Barakaat“), proti Radě a Komisi žalobu na základě článku 230 ES, ve které navrhují, aby Soud:

– zrušil nařízení č. 2199/2001;

– zrušil nařízení č. 467/2001 a podpůrně jej prohlásil za nepoužitelné na základě článku 241 ES;

– rozhodl o nákladech řízení, přičemž jejich výše bude upřesněna později.

43 V témže podání žalobci navrhli na základě článku 243 ES odklad provádění nařízení č. 2199/2001.

44 Samostatným podáním došlým kanceláři Soudu dne 10. prosince 2001 žalobci požádali o rozhodnutí věci ve zrychleném řízení podle článku 76a jednacího řádu Soudu. Soud (první senát) po vyslechnutí žalovaných tuto žádost zamítl rozhodnutím ze dne 22. ledna 2002 z důvodu složitosti a choulostivosti právních otázek, které ve věci vyvstávají.

45 Dopisem kanceláře Soudu ze dne 24. ledna 2002 byli žalobci informováni, že o návrhu na odklad provádění nařízení č. 2199/2001 nelze rozhodnout, protože nebyl předložen samostatným podáním v souladu s ustanoveními jednacího řádu. V témže dopise bylo nicméně uvedeno, že při dodržení ustanovení uvedeného řádu je vždy možné předložit návrh na předběžná opatření později.

46 Ve svých žalobních odpovědích došlých kanceláři Soudu dne 19. února 2002 Rada a Komise navrhují, aby Soud:

– zamítl žalobu;

– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.

47 Podáním došlým kanceláři Soudu dne 8. března 2002 žalobci podali návrh na předběžné opatření směřující k odkladu provádění nařízení č. 467/2001 a č. 2199/2001 v rozsahu, v němž se jich týkají, až do rozhodnutí ve věci v hlavním řízení.

48 Předseda Soudu vyslechl účastníky řízení dne 22. března 2002 za přítomnosti Švédského království, zastoupeného na jednání.

49 Usnesením ze dne 7. května 2002 (Aden a další v. Rada a Komise, T‑306/01 R, Recueil, s. II‑2387) předseda Soudu návrh na předběžné opatření zamítl z důvodu, že podmínka týkající se naléhavosti není splněna, a rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.

50 Dopisem kanceláře Soudu ze dne 27. června 2002 byli účastníci řízení vyzváni k předložení svých vyjádření k důsledkům zrušení nařízení č. 467/2001 a jeho nahrazení nařízením č. 881/2002.

51 Žalobci ve svých vyjádřeních došlých kanceláři Soudu dne 29. července 2002 uvádějí, že své návrhy, žalobní důvody a argumenty mění v tom smyslu, že nadále směřují ke zrušení nařízení č. 881/2002 (dále jen „napadené nařízení“), přijatého s ohledem na rezoluci Rady bezpečnosti 1390 (2002), která zachovává vůči nim stanovené sankce. Podotýkají, že původní žalobu směřující proti nařízení č. 467/2001 je třeba považovat za bezpředmětnou z důvodu zrušení tohoto nařízení napadeným nařízením.

52 Rada ve svém vyjádření došlém kanceláři Soudu dne 12. července 2002 uznává, že žalobci mají právo rozšířit nebo změnit své původní žalobní návrhy tak, aby nadále směřovaly ke zrušení napadeného nařízení.

53 Komise ve svém vyjádření došlém kanceláři Soudu dne 10. července 2002, s ohledem na okolnost, že právní účinky nařízení č. 2199/2001 pokračují v napadeném nařízení, prohlašuje, že nemá námitky proti tomu, aby žalobci změnili své návrhy tak, aby se týkaly tohoto posledně uvedeného nařízení.

54 Komise krom toho Soud žádá, aby v souladu s článkem 113 svého jednacího řádu konstatoval, že se žaloba stala bezpředmětnou v rozsahu, v němž směřuje proti nařízení č. 2199/2001, a že již není namístě vydat ve věci tohoto nařízení rozhodnutí.

55 Krom toho Komise na základě čl. 115 odst. 1 a čl. 116 odst. 6 jednacího řádu požaduje, aby jí bylo přiznáno postavení vedlejšího účastníka podporujícího návrhy Rady. Nicméně prohlašuje, že nadále trvá na svém návrhu, aby žalobcům byla uložena náhrada nákladů řízení, které vynaložila v průběhu období, během kterého žalobci zpochybňovali nařízení č. 2199/2001.

56 Usnesením předsedy prvního senátu Soudu ze dne 12. července 2002 bylo povoleno vedlejší účastenství Spojeného království Velké Británie a Severního Irska na podporu návrhů žalovaných.

57 Dopisem kanceláře Soudu ze dne 11. září 2002 byli žalobci vyzváni k předložení svých vyjádření k případným důsledkům přijetí nařízení č. 1580/2002 na pokračování řízení.

58 Vzhledem k tomu, že se od nového soudního roku, který začal dne 1. října 2002, změnilo složení senátů Soudu, byl soudce zpravodaj přidělen ke druhému senátu, kterému byla v důsledku toho projednávaná věc určena.

59 Ve svém vyjádření k důsledkům přijetí nařízení č. 1580/2002, došlém kanceláři Soudu dne 11. listopadu 2002, žalobci jednak uvádějí, že jejich žaloba již nesměřuje proti Komisi, a jednak, že Abdirisak Aden a Abdulaziz Ali již nemají žádný zvláštní a osobní zájem na pokračování řízení, vyjma co se týče náhrady nákladů řízení.

60 Rozhodnutím ze dne 20. listopadu 2002 vedoucí kanceláře Soudu odmítl založit do spisu komentáře, které v témže vyjádření žalobci uvedli k duplikám Rady a Komise, z důvodu, že jednací řád takové komentáře neupravuje.

61 Spojené království ve svém vyjádření vedlejšího účastníka, došlém kanceláři Soudu dne 27. února 2003, navrhuje, aby Soud žalobu zamítl.

62 Dopisem kanceláře Soudu ze dne 13. června 2003 byl A. Yusuf vyzván k předložení svého vyjádření k důsledkům přijetí nařízení č. 866/2003 na pokračování řízení.

63 Ve svém vyjádření došlém kanceláři Soudu dne 7. července 2003 A. Yusuf v podstatě uvedl, že změny zavedené nařízením č. 866/2003 jsou čistě formální a nemohou mít žádný vliv na pokračování řízení.

64 Po vyslechnutí účastníků řízení Soud v souladu s článkem 51 svého jednacího řádu věc postoupil senátu složenému z pěti soudců.

65 Na základě zprávy soudce zpravodaje Soud (druhý rozšířený senát) rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření upravených v článku 64 jednacího řádu položil písemně otázku Radě a Komise, které na ni ve stanovené lhůtě odpověděly.

66 Usnesením předsedy druhého rozšířeného senátu Soudu ze dne 18. září 2003 byly projednávaná věc a věc T‑315/01, Kadi v. Rada a Komise, spojeny pro účely ústní části řízení podle článku 50 jednacího řádu.

67 Dopisem ze dne 8. října 2003 Komise požádala Soud, aby založil do spisu „směrnice upravující činnost [Výboru pro sankce]“, které byly přijaty tímto výborem dne 7. listopadu 2002 a změněny dne 10. dubna 2003. Soud této žádosti vyhověl rozhodnutím předsedy druhého rozšířeného senátu Soudu ze dne 9. října 2003.

68 Vzhledem k tomu, že A. Aden a A. Ali sdělili Soudu v souladu s článkem 99 jednacího řádu, že od své žaloby upouštějí a že uzavřeli dohodu se žalovanými o náhradě nákladů řízení, předseda druhého rozšířeného senátu Soudu usnesením ze dne 9. října 2003 nařídil výmaz jmen těchto dvou žalobců z rejstříku ve věci T‑306/01 a rozhodl o nákladech řízení v souladu s dohodou účastníků řízení.

69 Samostatnými podáními došlými kanceláři Soudu dne 13. října 2003 podali A. Yusuf a Al Barakaat žádost o právní pomoc. Tyto žádosti byly zamítnuty dvěma usneseními předsedy druhého rozšířeného senátu Soudu ze dne 3. května 2004.

70 Na jednání konaném dne 14. října 2003 byly vyslechnuty řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky položené Soudem.

K procesním důsledkům přijetí napadeného nařízení

71 Hlavní účastníci řízení shodně uznávají, že žalobci mají právo přizpůsobit své návrhy a žalobní důvody tak, aby směřovaly ke zrušení napadeného nařízení, které ruší a nahrazuje nařízení č. 467/2001, ve znění nařízení č. 2199/2001. Ve svém vyjádření došlém kanceláři Soudu dne 29. července 2002 žalobci skutečně prohlásili, že mění v tomto smyslu návrhy, žalobní důvody a argumenty své žaloby.

72 V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud je rozhodnutí v průběhu řízení nahrazeno rozhodnutím se stejným předmětem, musí být toto nové rozhodnutí považováno za novou skutečnost, která umožňuje žalobci upravit své návrhy a žalobní důvody. Bylo by totiž v rozporu s řádným výkonem spravedlnosti a požadavkem na hospodárnost řízení požadovat po žalobci, aby podal novou žalobu. Kromě toho by bylo nespravedlivé, aby dotčený orgán mohl, s cílem čelit kritice obsažené v žalobě podané proti rozhodnutí k soudu Společenství, změnit napadené rozhodnutí nebo jej nahradit jiným a dovolávat se v průběhu soudního řízení této změny nebo tohoto nahrazení, aby tak druhého účastníka řízení zbavil možnosti rozšířit jeho původní návrhy a žalobní důvody na pozdější rozhodnutí nebo předložit doplňující návrhy a žalobní důvody proti tomuto rozhodnutí (rozsudky Soudního dvora ze dne 3. března 1982, Alpha Steel v. Komise, 14/81, Recueil, s. 749, bod 8; ze dne 29. září 1987, Fabrique de fer de Charleroi a Dillinger Hüttenwerke v. Komise, 351/85 a 360/85, Recueil, s. 3639, bod 11, a ze dne 14. července 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter v. Komise, 103/85, Recueil, s. 4131, body 11 a 12; rozsudek Soudu ze dne 3. února 2000, CCRE v. Komise, T‑46/98 a T‑151/98, Recueil, s. II‑167, bod 33).

73 Tato judikatura je použitelná v případě, kdy je nařízení, které se bezprostředně a osobně dotýká jednotlivce, v průběhu řízení nahrazeno nařízením se stejným předmětem.

74 Vzhledem k tomu, že tento případ odpovídá ve všech bodech projednávanému případu, je namístě vyhovět návrhu žalobců, považovat jejich žalobu za směřující ke zrušení napadeného nařízení v rozsahu, v němž se jich týká, a umožnit účastníkům řízení přeformulovat jejich návrhy, žalobní důvody, důvody uplatňované v rámci obrany a argumenty ve světle této nové skutečnosti.

75 Žalobci kromě toho uplatňují, že jejich návrh na zrušení nařízení č. 467/2001 je třeba považovat za bezpředmětný z důvodu zrušení tohoto nařízení napadeným nařízením (viz bod 51 výše). Za těchto podmínek není již namístě vydat rozhodnutí o tomto návrhu, a tudíž ani o návrhu na zrušení nařízení č. 2199/2001, protože tento návrh se stal rovněž bezpředmětným.

76 Z výše uvedeného vyplývá, že již není namístě vydat rozhodnutí o žalobě v rozsahu, v němž směřuje proti Komisi. V podmínkách projednávané věci nicméně zásada řádného výkonu spravedlnosti a požadavek na hospodárnost řízení, o které se opírá judikatura uvedená v bodě 72 výše, odůvodňují rovněž to, aby byly vzaty v úvahu návrhy, důvody uplatňované v rámci obrany a argumenty Komise, přeformulované, jak je uvedeno v bodě 74 výše, aniž by bylo třeba znovu formálně povolit vstoupení tohoto orgánu do řízení na základě čl. 115 odst. 1 a čl. 116 odst. 6 jednacího řádu jakožto vedlejšího účastníka na podporu návrhů Rady.

77 Vzhledem k výše uvedenému je namístě mít za to, že projednávaná žaloba směřuje nadále pouze proti Radě, podporované Komisí a Spojeným královstvím, a že jejím jediným předmětem je návrh na zrušení napadeného nařízení v rozsahu, v němž se týká A. Yusufa a Al Barakaat.

K věci samé

78 Na podporu svých návrhů se žalobci dovolávají tří žalobních důvodů na zrušení vycházejících zaprvé z nedostatku příslušnosti Rady k přijetí napadeného nařízení, zadruhé z porušení článku 249 ES a zatřetí z porušení jejich základních práv.

1. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku příslušnosti Rady k přijetí napadeného nařízení

79 Tento žalobní důvod se dále dělí na tři části.

K první části

Argumenty účastníků řízení

80 Žalobci ve své žalobě směřující původně proti nařízení č. 467/2001 uplatňovali, že články 60 a 301 ES, na základě kterých bylo toto nařízení přijato, opravňují Radu přijmout opatření pouze vůči třetím zemím, a nikoliv, jak to učinila v projednávaném případě, vůči státním příslušníkům členského státu s bydlištěm v tomto členském státě.

81 V tomto ohledu žalobci odmítli tvrzení, že byli sankcionováni z důvodu svého spojení s režimem afghánského Talibanu. Sankce vůči nim přijaté nebyly podle nich nijak odůvodněny existencí vztahu k tomuto režimu, ale vůlí Rady bezpečnosti bojovat proti mezinárodnímu terorismu, považovanému za hrozbu mezinárodnímu míru a bezpečnosti. Žalobci tak zdůraznili, že seznam uvedený v odst. 8 písm. c) rezoluce Rady bezpečnosti 1333 (2000), do nějž byli zahrnuti rozhodnutím Výboru pro sankce ze dne 9. listopadu 2001 (viz bod 24 výše), se týkal spíše Usámy bin Ládina a jednotlivců a subjektů s ním spojených než Talibanu.

82 Vzhledem k tomu, že sankce přijaté orgány Společenství musejí odpovídat ve všech bodech sankcím přijatým Radou bezpečnosti, žalobci došli k závěru, že nařízení č. 467/2001 nadto nesměřovalo proti třetí zemi, ale proti jednotlivcům, s cílem bojovat proti mezinárodnímu terorismu. Taková opatření podle nich nespadala do pravomoci Společenství na rozdíl od opatření obchodního embarga proti Iráku, která přezkoumával Soud v rozsudku ze dne 28. dubna 1998, Dorsch Consult v. Rada a Komise (T‑184/95, Recueil, s. II‑667).

83 Žalobci rovněž tvrdili, že výklad článků 60 a 301 ES, který vede k tomu, že je se státními příslušníky Společenství zacházeno jako se třetími zeměmi, je v rozporu se zásadou legality, jak je vyjádřena v článcích 5 a 7 ES, jakož i se zásadou, podle níž musejí být právní předpisy Společenství určité a jejich použití pro procesní subjekty předvídatelné (rozsudek Soudního dvora ze dne 15. prosince 1987, Dánsko v. Komise, 348/85, Recueil, s. 5225).

84 Ve svých vyjádřeních k důsledkům zrušení nařízení č. 467/2001 a jeho nahrazení napadeným nařízením, přijatým na základě článků 60, 301 a 308 ES, žalobci dodávají, že článek 308 ES, braný samostatně nebo spolu s články 60 a 301 ES, nadto nesvěřuje Radě pravomoc ukládat přímé nebo nepřímé sankce státním příslušníkům Unie. Takovou pravomoc totiž nelze považovat za implicitní nebo nezbytnou k dosažení některého z cílů Společenství ve smyslu článku 308 ES. Obzvláště zmrazení majetku žalobců nemá žádný vztah k cíli „vyhnout se narušení hospodářské soutěže“, uvedenému v bodě 4 odůvodnění napadeného nařízení.

85 Orgány a Spojené království ve svých žalobních odpovědích a ve vyjádření vedlejšího účastníka jednak tvrdily, že nic ve znění článků 60 a 301 ES neumožňuje vyloučit přijetí hospodářských sankcí vůči jednotlivcům nebo organizacím usazeným ve Společenství, směřují-li taková opatření k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi. Je totiž třeba uznat, že občané členského státu mohou jednotlivě nebo kolektivně poskytovat prostředky a zdroje třetí zemi, nebo politickým skupinám v této zemi, takže opatření směřující ke kontrole hospodářských zdrojů těchto občanů budou mít za následek přerušení nebo omezení hospodářských vztahů s těmito třetími zeměmi. Soudy Společenství ostatně implicitně uznaly legalitu této praxe [usnesení předsedy druhého senátu Soudu ze dne 2. srpna 2000, „Invest“ Import und Export a Invest Commerce v. Komise, T‑189/00 R, Recueil, s. II‑2993, bod 34, potvrzené v rámci opravného prostředku usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 13. listopadu 2000, „Invest“ Import und Export a Invest Commerce v. Komise, C‑317/00 P(R), Recueil, s. I‑9541, body 26 a 27].

86 Kromě toho tito účastníci řízení odmítli tezi žalobců, že neexistuje vztah mezi opatřeními stanovenými nařízením č. 467/2001 a Afghánistánem, zdůrazňujíce vztahy, které v té době existovaly mezi Usámou bin Ládinem, Al‑Kajdou a režimem Talibanu.

87 Ve své duplice, jakož i ve svém vyjádření k důsledkům zrušení nařízení č. 467/2001 a jeho nahrazení napadeným nařízením, Rada nicméně poukázala na to, že toto posledně uvedené nařízení se vztahuje na teroristy a teroristické skupiny obecně, bez prokazování vztahu ke konkrétní zemi nebo území. V tomto nařízení se tak odrazil rozdíl mezi rezolucí Rady bezpečnosti 1333 (2000), která se vztahovala na Taliban a jednotlivce a subjekty s ním spojené, a rezolucí 1390 (2002), která z důvodu zániku „Afghánského islámského emirátu“ již nespojuje sankce, které stanoví, s konkrétní zemí nebo územím, ale vztahuje se také na teroristické skupiny a teroristy obecně.

88 V prvním případě měla Rada za to, že nařízení č. 467/2001 spadá skutečně do působnosti článků 60 a 301 ES, protože existuje zřejmý vztah k Afghánistánu. Vzhledem k tomu, že v rámci napadeného nařízení již takový vztah neexistuje, Rada se domnívala, že je namístě doplnit jeho právní základ připojením článku 308 ES. Rada uplatnila, že tato změna právního základu nového nařízení učinila první část prvního žalobního důvodu neúčinnou.

89 Rada, vyzvána prostřednictvím písemné otázky Soudu k tomu, aby ve světle posudku Soudního dvora 2/94 ze dne 28. března 1996 (Recueil, s. I‑1759, body 29 a 30) zaujala stanovisko k tezi žalobců, uvedené v bodě 84 výše, a konkrétněji k tomu, aby uvedla, kterých cílů Společenství stanovených Smlouvou o ES chce prostřednictvím ustanovení napadeného nařízení dosáhnout, v podstatě odpověděla, že cílem těchto ustanovení je hospodářské a finanční donucení, které podle ní představuje cíl Smlouvy o ES.

90 Rada v tomto ohledu uplatňuje, že cíli Společenství nejsou pouze ty, které jsou vymezeny v článku 3 ES, ale že tyto cíle mohou vyplývat rovněž z konkrétnějších ustanovení.

91 Od změn vyplývajících z Maastrichtské smlouvy vymezují články 60 a 301 ES úkoly a činnosti Společenství v oblasti hospodářských a finančních sankcí a poskytují právní základ pro výslovný přechod pravomocí na Společenství za účelem jejich uskutečnění. Tyto pravomoci jsou výslovně spojeny s přijetím aktu na základě ustanovení Smlouvy o EU o společné zahraniční a bezpečnostní politice (SZBP), a vlastně přijetí takového aktu podléhají. Jedním z cílů SZBP je přitom podle čl. 11 odst. 1 třetí odrážky EU „zachovávat mír a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu se zásadami Charty Organizace spojených národů“.

92 Je tedy třeba připustit, že hospodářské a finanční donucení z politických důvodů, a fortiori v rámci provádění závazného rozhodnutí Rady bezpečnosti, představuje výslovný a legitimní cíl Smlouvy o ES, i když je tento cíl okrajový, související nepřímo s hlavními cíli této Smlouvy, zejména s cíli týkajícími se volného pohybu kapitálu [čl. 3 odst. 1 písm. c) ES] a zavedení systému zajišťujícího nenarušenou hospodářskou soutěž [čl. 3 odst. 1 písm. g) ES], a spojený se Smlouvou o EU.

93 V projednávané věci byl článek 308 ES obsažen jakožto právní základ napadeného nařízení za účelem doplnění základu, který poskytují články 60 a 301 ES, aby bylo možné přijmout opatření nejen vůči třetím zemím, ale rovněž vůči jednotlivcům a nestátním subjektům, které nejsou nezbytně spojeny s vládou nebo režimem v těchto zemích, v případě, kdy Smlouva o ES nestanoví pravomoc jednat vyžadovanou k tomuto účelu.

94 Společenství se tímto postupem dokázalo přizpůsobit vývoji mezinárodní praxe, která nyní spočívá v přijímání „inteligentních sankcí“ směřujících spíše proti jednotlivcům, kteří představují hrozbu pro mezinárodní bezpečnost, než proti nevinnému obyvatelstvu.

95 Rada tvrdí, že podmínky, za nichž v projednávaném případě použila článek 308 ES, nejsou odlišné od podmínek, za nichž bylo toto ustanovení použito v minulosti k uskutečnění některého z cílů Smlouvy o ES v rámci fungování společného trhu, aniž by uvedená smlouva upravovala pravomoc jednat vyžadovanou k tomuto účelu. V tomto smyslu se dovolává:

– v oblasti sociální politiky různých směrnic, které na základě článku 235 Smlouvy o ES (nyní článek 308 ES), doplněného někdy článkem 100 Smlouvy o ES (nyní článek 94 ES), rozšířily zásadu stejné odměny mužů a žen, jak je stanovena v článku 119 Smlouvy o ES (články 117 až 120 Smlouvy o ES byly nahrazeny články 136 až 143 ES), tak, že z ní vytvořily obecnou zásadu rovného zacházení ve všech oblastech, kde by mohla přetrvávat případná diskriminace, a že se vztahuje i na samostatně výdělečně činné osoby, včetně odvětví zemědělství, a zejména směrnice Rady 76/207/EHS ze dne 9. února 1976 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky (Úř. věst. L 39, s. 40; Zvl. vyd. 05/01, s. 187); směrnice Rady 79/7/EHS ze dne 19. prosince 1978 o postupném zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti sociálního zabezpečení (Úř. věst. 1979, L 6, s. 24; Zvl. vyd. 05/01, s. 215); směrnice Rady 86/378/EHS ze dne 24. července 1986 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy v systémech sociálního zabezpečení pracovníků (Úř. věst. L 225, s. 40; Zvl. vyd. 05/01, s. 327) a směrnice Rady 86/613/EHS ze dne 11. prosince 1986 o uplatňování zásady rovného zacházení pro muže a ženy samostatně výdělečně činné, včetně oblasti zemědělství, a o ochraně v mateřství (Úř. věst. L 359, s. 56; Zvl. vyd. 05/01, s. 330);

– v oblasti volného pohybu osob různých aktů, které na základě článku 235 Smlouvy o ES a článku 51 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 42 ES) rozšířily práva přiznaná zaměstnaným osobám pohybujícím se v rámci Společenství na samostatně výdělečně činné osoby, jejich rodinné příslušníky a studenty, a zejména nařízení Rady (EHS) č. 1390/81 ze dne 12. května 1981, kterým se rozšiřuje nařízení (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství na osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodiny (Úř. věst. L 143, s. 1; Zvl. vyd. 05/01, s. 222);

– nejnověji nařízení Rady (ES) č. 1035/97 ze dne 2. června 1997, kterým se zřizuje Evropské středisko pro sledování rasismu a xenofobie (Úř. věst. L 151, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 416), přijatého na základě článku 213 Smlouvy o ES (nyní článek 284 ES) a článku 235 Smlouvy o ES.

96 Soudní dvůr sám uznal legalitu této praxe (rozsudek ze dne 5. prosince 1989, Delbar, C‑114/88, Recueil, s. 4067).

97 Zákonodárce Společenství nadto již v minulosti použil článek 235 Smlouvy o ES jako právní základ v oblasti sankcí. V tomto ohledu Rada uvádí, že před vložením článků 301 a 60 ES do Smlouvy o ES byla různá nařízení Rady ukládající obchodní sankce založena na článku 113 Smlouvy o ES (nyní po změně článek 133 ES) [viz např. nařízení Rady (EHS) č. 596/82 ze dne 15. března 1982, kterým se mění dovozní režim pro některé výrobky pocházející ze Sovětského svazu (Úř. věst. L 72, s. 15); nařízení Rady (EHS) č. 877/82 ze dne 16. dubna 1982, kterým se pozastavuje dovoz jakýchkoliv výrobků pocházejících z Argentiny (Úř. věst. L 102, s. 1), a nařízení Rady (EHS) č. 3302/86 ze dne 27. října 1986, kterým se pozastavuje dovoz zlatých mincí z Jihoafrické republiky (Úř. věst. L 305, s. 11)]. Nicméně pokud tato opatření překračovala rozsah působnosti společné obchodní politiky nebo pokud se týkala fyzických nebo právnických osob usazených ve Společenství, byla založena rovněž na článku 235 Smlouvy o ES. Tak tomu bylo obzvláště v případě nařízení Rady (EHS) č. 3541/92 ze dne 7. prosince 1992, kterým se zakazuje uspokojení nároků Iráku, pokud jde o smlouvy a obchodní operace, jejichž plnění bylo dotčeno rezolucí Rady bezpečnosti Organizace spojených národů 661 (1990) a rezolucemi s ní souvisejícími (Úř. věst. L 361, s. 1), jehož článek 2 stanoví, že „[j]e zakázáno uspokojit nárok nebo učinit kroky k uspokojení nároku vzneseného […] fyzickými nebo právnickými osobami, které přímo nebo nepřímo jednají jménem fyzických nebo právnických osob v Iráku nebo v jejich prospěch“.

98 V odpovědi na tutéž písemnou otázku Soudu Komise uplatnila, že provádění sankcí uložených Radou bezpečnosti může zcela nebo zčásti náležet do působnosti Smlouvy o ES, ať už z titulu společné obchodní politiky nebo vnitřního trhu.

99 V projednávaném případě Komise tvrdí, odkazujíc na bod 4 odůvodnění napadeného nařízení, že dotčená opatření byla nezbytná k zajištění jednotného použití a výkladu omezení pohybu kapitálu uplatněných v souladu s příslušnými rezolucemi Rady bezpečnosti tak, aby byl zachován volný pohyb kapitálu ve Společenství a aby nedošlo k narušení hospodářské soutěže.

100 Komise se krom toho domnívá, že obranu mezinárodní bezpečnosti, jak vně, tak uvnitř Unie, je třeba považovat za součást obecného rámce ustanovení Smlouvy o ES. V tomto ohledu Komise odkazuje jednak na články 3 a 11 EU a jednak na preambuli Smlouvy o ES, v níž smluvní strany potvrdily „solidaritu, která spojuje Evropu a zámořské země, […] v souladu se zásadami Charty Spojených národů“ a prohlásily, že jsou rozhodnuty „zachovat a upevnit […] mír a svobodu“. Komise z toho vyvozuje „obecný cíl Společenství hájit mír a bezpečnost“, z nějž vycházejí konkrétně články 60 a 301 ES, přičemž tyto články jsou zároveň konkrétním vyjádřením pravomoci Společenství v oblasti regulace vnitřního i vnějšího pohybu kapitálu.

101 Vzhledem k tomu, že ustanovení hlavy III kapitoly 4 Smlouvy o ES týkající se pohybu kapitálu nesvěřují Společenství žádnou zvláštní pravomoc, bylo v projednávaném případě článku 308 ES použito jako doplňujícího právního základu k zajištění toho, aby Společenství mohlo uložit dotčená omezení, zejména vůči jednotlivcům, v souladu se společným postojem přijatým Radou.

102 Na jednání popsalo Spojené království cíl Společenství sledovaný přijetím napadeného nařízení jako jednotné uplatňování povinností týkajících se omezení pohybu kapitálu, uložených členským státům Radou bezpečnosti, uvnitř Společenství.

103 Spojené království zdůrazňuje, že vytvoření vnitřního trhu v oblasti pohybu kapitálu je jedním z cílů Společenství uvedených v článku 3 ES. Domnívá se, že jednotné uplatňování veškerých omezení volného pohybu kapitálu na trhu představuje základní aspekt vytvoření vnitřního trhu.

104 Naopak, kdyby provedení dotčených rezolucí Rady bezpečnosti nebylo předmětem opatření přijatých na úrovni Společenství, vzniklo by podle Spojeného království při uplatňování zmrazení aktiv mezi členskými státy nebezpečí odchylek. Kdyby členské státy tyto rezoluce prováděly jednotlivě, nevyhnutelně by se objevily rozdíly ve výkladu, pokud jde o rozsah povinností, které pro ně vyplývají, a tyto rozdíly by vedly ke vzniku nesrovnalostí v oblasti volného pohybu kapitálu mezi členskými státy, což by vyvolalo nebezpečí narušení hospodářské soutěže.

105 Spojené království krom toho tvrdí, že opatření směřující ke zmrazení prostředků jednotlivců s cílem přerušit hospodářské vazby s mezinárodními teroristickými organizacemi spíše než s třetími zeměmi nelze považovat za rozšiřování „oblasti pravomocí Společenství nad obecný rámec vyplývající z ustanovení Smlouvy jako celku“, slovy posudku 2/94, bod 89 výše. V souladu s rámcem Smlouvy je Společenství příslušné k přijímání opatření k úpravě pohybu kapitálu, a to i přijetím opatření proti jednotlivcům. I když je tedy pravda, že opatření určená k úpravě pohybu kapitálu jednotlivců s cílem přerušit hospodářské vazby s mezinárodními teroristickými organizacemi náležejí do oblasti, v níž Smlouva o ES nesvěřuje orgánům zvláštní pravomoci, a i když je rovněž pravda, že tato opatření vyžadují použití článku 308 ES, nelze je považovat za jdoucí nad obecný rámec Smlouvy.

106 Spojené království tvrdí, že použití článku 308 ES se za okolností projednávaného případu neliší od použití tohoto ustanovení v situacích, zejména v oblasti sociální politiky, kdy tento článek sloužil k dosažení jiných cílů Společenství, pokud Smlouva neposkytovala přesný právní základ (viz bod 95 výše).

Závěry Soudu

107 Nařízení č. 467/2001 a napadené nařízení byla přijata na částečné odlišném právním základě: články 60 a 301 ES u prvního, články 60, 301 a 308 ES u druhého. Ačkoliv se původní argumenty žalobců vycházející z nedostatečného právního základu nařízení č. 467/2001 staly bezpředmětnými z důvodu jeho zrušení napadeným nařízením, Soud považuje za vhodné uvést nejprve důvody, pro které považuje tyto argumenty v každém případě za neopodstatněné, protože tyto důvody představují jeden z předpokladů jeho úvah použitých při přezkumu právního základu napadeného nařízení.

– K právnímu základu nařízení č. 467/2001

108 Nařízení č. 467/2001 bylo přijato na základě článků 60 a 301 ES, tedy ustanovení, která zmocňují Radu k přijetí nezbytných naléhavých opatření, zejména co se týče pohybu kapitálu a plateb, předpokládá-li se ve společných postojích nebo společných akcích přijatých podle ustanovení Smlouvy o EU o SZBP určitý postup Společenství směřující k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi.

109 Nařízení č. 467/2001 přitom, jak vyplývá z jeho preambule, upravuje postup Společenství, předpokládaný ve společném postoji 2001/154, který byl přijat v rámci SZBP a kterým se projevila vůle Unie a jejích členských států použít nástroje Společenství k provedení určitých aspektů sankcí přijatých Radou bezpečnosti proti afghánskému Talibanu ve Společenství.

110 Žalobci nicméně tvrdili zaprvé, že opatření dotčená v projednávané věci postihují jednotlivce, nadto státní příslušníky členského státu, ačkoliv články 60 a 301 ES opravňují Radu přijmout opatření pouze vůči třetím zemím; zadruhé, že cílem dotčených opatření není přerušení nebo omezení hospodářských vztahů se třetí zemí, ale boj proti mezinárodnímu terorismu, a konkrétněji proti Usámu bin Ládinovi, a zatřetí, že uvedená opatření jsou v každém případě nepřiměřená ve vztahu k cíli sledovanému články 60 a 301 ES.

111 Žádný z těchto argumentů nemůže obstát.

112 Co se týče zaprvé druhu opatření, která je Rada oprávněna přijímat na základě článků 60 a 301 ES, Soud se domnívá, že nic ve znění těchto ustanovení neumožňuje vyloučit přijetí omezujících opatření postihujících přímo jednotlivce nebo organizace, ať už usazené ve Společenství, či nikoliv, směřují-li taková opatření skutečně k omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi.

113 Jak právem zdůraznila Rada, opatření dotčená v projednávaném případě patří k sankcím obvykle nazývaným „inteligentní sankce“ (smart sanctions), které se v praxi OSN objevily v průběhu devadesátých let. Takové sankce nahrazují klasická opatření všeobecného obchodního embarga směřující proti zemi opatřeními cílenějšími a selektivnějšími takovými, jako jsou hospodářské nebo finanční sankce, zákazy cestovat, zbrojní embarga nebo embarga týkajících se zvláštních výrobků, tak, aby se snížilo utrpení civilního obyvatelstva dotyčné země a přitom byly příslušnému režimu a jeho představitelům uloženy skutečné sankce.

114 Praxe orgánů Společenství se vyvíjela stejným směrem, přičemž Rada postupně usoudila, že články 60 ES a 301 ES jí umožňují přijmout omezující opatření namířená proti subjektům nebo osobám, které fyzicky ovládají část území třetí země [viz např. nařízení Rady (ES) č. 1705/98 ze dne 28. července 1998 o přerušení některých hospodářských vztahů s Angolou s cílem přimět „União Nacional para a Independência Total de Angola“ (UNITA) ke splnění jejích závazků v mírovém procesu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2229/97 (Úř. věst. L 215, s. 1)], a proti subjektům nebo osobám, které skutečně ovládají vládní aparát třetí země, jakož i proti osobám a subjektům s nimi spojeným, které jim poskytují hospodářskou podporu [viz např. nařízení Rady (ES) č. 1294/1999 ze dne 15. června 1999 o zmrazení peněžních prostředků a zákazu investic ve vztahu ke Svazové republice Jugoslávie (dále jen „SRJ“) a o zrušení nařízení (ES) č. 1295/98 a nařízení (ES) č. 1607/98 (Úř. věst L 153, s. 63), a nařízení Rady (ES) č. 2488/2000 ze dne 10. listopadu 2000 o zachování zmrazení peněžních prostředků v souvislosti s panem Miloševićem a osobami s ním spojenými a o zrušení nařízení (ES) č. 1294/1999 a nařízení (ES) č. 607/2000 a článku 2 nařízení (ES) č. 926/98 (Úř. věst. L 287, s. 19; Zvl. vyd. 10/01, s. 238)]. Tento vývoj je plně slučitelný s opatřeními stanovenými v článcích 60 a 301 ES.

115 Stejně jako mohou totiž hospodářské nebo finanční sankce legálně postihovat zvláštním způsobem představitele třetí země spíše než tuto zemi jako takovou, je rovněž nezbytné, aby se mohly vztahovat na jednotlivce nebo subjekty spojené s těmito představiteli nebo jimi přímo či nepřímo ovládané, ať se nacházejí na kterémkoliv místě. Jak uvedla správně Komise, články 60 a 301 ES by neposkytovaly účinný prostředek k tlaku na představitele mající vliv na politiku třetí země, kdyby Společenství na jejich základě nemohlo přijmout opatření vůči jednotlivcům, kteří jsou, třebaže nemají bydliště v příslušné třetí zemi, dostatečně spojeni s režimem, proti němuž směřují sankce. Kromě toho, jak zdůraznila Rada, skutečnost, že někteří takto dotčení jednotlivci jsou státními příslušníky členského státu, není relevantní, protože finanční sankce nemohou být omezeny pouze na státní příslušníky dotyčné třetí země, mají-li být v kontextu volného pohybu kapitálu účinné.

116 Tento výklad, který není v rozporu se zněním článků 60 ES a 301 ES, je odůvodněn jak úvahami o účinnosti, tak obavami humanitárního rázu.

117 Co se týče zadruhé cíle sledovaného nařízením č. 467/2001, Komise uplatnila, odkazujíc na rezoluce Rady bezpečnosti 1267 (1999) a 1333 (2000), na společný postoj 2001/154, jakož i na body 1 a 2 odůvodnění tohoto nařízení a na jeho samotný název, že dotčená opatření směřovala hlavně proti režimu Talibanu, který v té době skutečně ovládal 80 % afghánského území a sám sebe označoval jako „Afghánský islámský emirát“, a podružně proti osobám a subjektům, které prostřednictvím hospodářských nebo finančních transakcí pomáhaly uvedenému režimu poskytovat útočiště a výcvik mezinárodním teroristům a jejich organizacím, jednajíce tak ve skutečnosti jako zástupci tohoto režimu nebo jeho blízcí spojenci.

118 Vytýkají-li žalobci nařízení č. 467/2001, že se vztahovalo na Usámu bin Ládina, a nikoliv na režim Talibanu, Rada dodala, že Usáma bin Ládin byl ve skutečnosti hlavou a „šedou eminencí“ režimu Talibanu a měl v Afghánistánu skutečnou moc. Jeho světské a náboženské tituly „Sheikh“ (hlava) a „Emir“ (kníže, vůdce, velitel) a postavení, které zaujímal vedle dalších náboženských hodnostářů Talibanu, ponechaly v tomto směru málo pochybností. Kromě toho ještě před 11. zářím 2001 Usáma bin Ládin složil přísahu věrnosti (Bay’a), kterou byl založen formální náboženský vztah mezi ním a teokratickým talibanským vedením. Byl tedy v situaci srovnatelné se situací S. Miloševiće a členů jugoslávské vlády v době hospodářských a finančních sankcí přijatých Radou bezpečnosti proti Svazové republice Jugoslávie (viz bod 114 výše). Pokud jde o síť Al‑Kajdá, Rada poukázala na to, že je všeobecně známo, že má v Afghánistánu řadu vojenských výcvikových táborů a že tisíce jejích členů bojovaly po boku Talibanu v období mezi říjnem 2001 a lednem 2002 během intervence mezinárodní koalice.

119 Není namístě zpochybňovat opodstatněnost těchto úvah, ohledně kterých existuje v rámci mezinárodního společenství široký konsensus, který se odrazil mimo jiné v různých rezolucích jednohlasně přijatých Radou bezpečnosti, a které nebyly žalobci zvlášť popřeny ani zpochybněny.

120 Konkrétněji, hlavním cílem sankcí dotčených v projednávané věci bylo zabránit režimu Talibanu získávat finanční podporu, ať je jakéhokoliv původu, jak to vyplývá z odst. 4 písm. b) rezoluce 1267 (1999). Tyto sankce by bylo možné obejít, kdyby se nevztahovaly na jednotlivce, o nichž se mělo za to, že tento režim podporují. Pokud jde o vztah mezi bývalým režimem Talibanu a Usámou bin Ládinem, Rada bezpečnosti se domnívá, že posledně uvedený požíval během dotčeného období do té míry rozhodující podpory ze strany tohoto režimu, že mohl být považován za jeho součást. Rada bezpečnosti tak v desátém bodě odůvodnění rezoluce 1333 (2000) vyjádřila politování nad tím, že Taliban nadále poskytuje útočiště Usámu bin Ládinovi a umožňuje mu, jakož i jeho společníkům, řídit z jím ovládaného území síť táborů k výcviku teroristů a využívat Afghánistán jako základnu k provádění mezinárodní teroristické činnosti. Kromě toho v sedmém bodu odůvodnění rezoluce 1333 (2000) Rada bezpečnosti opětovně potvrdila své přesvědčení, že potlačení mezinárodního terorismu je nezbytné pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti.

121 V rozporu s tím, co tvrdili žalobci, tak dotčená opatření směřovala k přerušení nebo omezení hospodářských vztahů s třetí zemí v rámci boje vedeného mezinárodním společenstvím proti mezinárodnímu terorismu, a konkrétněji proti Usámovi bin Ládinovi a síti Al‑Kajdá.

122 Co se týče zatřetí přiměřenosti dotčených opatření, je třeba ji posoudit ve světle účelu nařízení č. 467/2001. Jak bylo uvedeno výše, ukládání „inteligentních“ sankcí sleduje právě vyvolání účinného tlaku na představitele dotčené země, přičemž je pokud možno omezen dopad dotčených opatření na obyvatele této země, zejména omezením jejich osobní působnosti na určité jmenovitě označené jednotlivce. V projednávaném případě nařízení č. 467/2001 směřovalo ke zvýšení tlaku na režim Talibanu, především zmrazením prostředků a jiných finančních aktiv Usámy bin Ládina a s ním spojených jednotlivců a subjektů, jak byly určeny Výborem pro sankce. Taková opatření jsou v souladu se zásadou proporcionality, která vyžaduje, aby sankce nepřekračovaly meze toho, co je vhodné a nezbytné k uskutečnění cíle sledovaného právní úpravou Společenství, kterou byly zavedeny.

123 Skutečnost, že dotčená opatření se vztahovala rovněž na transakce bez jakéhokoliv přeshraničního prvku, naproti tomu není relevantní. Jestliže legitimním cílem těchto opatření bylo způsobit vyschnutí zdrojů financování Talibanu a mezinárodního terorismu operujícího z Afghánistánu, musely se nutně vztahovat jak na transakce mezinárodní, tak na transakce čistě vnitrostátní, jelikož posledně uvedené mohou stejně jako prvně jmenované přispívat k tomuto financování, berouce v úvahu zejména volný pohyb osob a kapitálu a neprůhlednost mezinárodních finančních kruhů.

124 Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdili žalobci, byla Rada příslušná k přijetí nařízení č. 467/2001 na základě článků 60 a 301 ES.

– K právnímu základu napadeného nařízení

125 Na rozdíl od nařízení č. 467/2001 má napadené nařízení jako právní základ nejen články 60 a 301 ES, ale rovněž článek 308 ES. V tom odráží vývoj mezinárodní situace, do jehož rámce se postupně začleňovaly sankce stanovené Radou bezpečnosti a prováděné Společenstvím.

126 Rezoluce Rady bezpečnosti 1333 (2000), přijatá v rámci akcí podniknutých za účelem potlačení mezinárodního terorismu a považovaná za zásadní pro zachování mezinárodního míru a bezpečnosti (viz sedmý bod jejího odůvodnění), se nicméně vztahovala konkrétně na režim Talibanu, který v té době ovládal největší část afghánského území a poskytoval útočiště a pomoc Usámu bin Ládinovi, jakož i jeho společníkům.

127 Jak bylo již uvedeno výše, právě tento výslovně stanovený vztah k území a vládnoucímu režimu třetí země umožnil Radě založit nařízení č. 467/2001 na článcích 60 a 301 ES.

128 Naproti tomu rezoluce Rady bezpečnosti 1390 (2002) byla přijata dne 16. ledna 2002 po pádu tohoto režimu v důsledku ozbrojené intervence mezinárodní koalice v Afghánistánu, která byla zahájena v říjnu 2001. Tato rezoluce tedy, přestože ještě uvádí výslovně Taliban, nesměřuje již proti svrženému režimu, ale spíše přímo proti Usámu bin Ládinovi, síti Al-Kajdá, jakož i osobám a subjektům, které jsou s nimi spojeny.

129 Neexistenci jakéhokoliv vztahu mezi sankcemi, jež mají být přijaty na základě této rezoluce, a územím nebo vládnoucím režimem třetí země, uvedenou již v bodě 2 důvodové zprávy k návrhu nařízení Rady, který předložila Komise dne 6. března 2002 a který je základem napadeného nařízení [dokument KOM (2002) 117 konečné], Rada výslovně připustila v bodech 4 a 5 své dupliky.

130 Vzhledem k neexistenci takového vztahu se Rada a Komise domnívaly, že články 60 a 301 ES samy o sobě nepředstavují dostatečný právní základ umožňující přijetí napadeného nařízení. S těmito úvahami je třeba souhlasit.

131 Článek 60 odst. 1 ES totiž stanoví, že Rada může postupem podle článku 301 ES „vůči dotyčným třetím zemím“ přijmout nezbytná okamžitá opatření v oblasti pohybu kapitálu a plateb. Článek 301 ES výslovně stanoví možnost postupu Společenství směřujícího k pozastavení, omezení nebo úplnému přerušení hospodářských vztahů „s jednou nebo několika třetími zeměmi“.

132 Mimoto skutečnost, že tato ustanovení dovolují přijetí „inteligentních sankcí“ namířených proti jednotlivcům a subjektům, které jsou spojeny s představiteli třetí země nebo které jsou jimi přímo či nepřímo ovládány (viz body 115 a 116 výše), neumožňuje domnívat se, že se na tyto jednotlivce a subjekty mohou nadále vztahovat sankce, pokud dotčený vládnoucí režim třetí země zanikl. Za takových okolností totiž již neexistuje dostatečný vztah mezi těmito jednotlivci nebo subjekty a třetí zemí.

133 Z toho vyplývá, že články 60 a 301 ES v žádném případě samy o sobě nepředstavují dostatečný právní základ pro napadené nařízení.

134 Krom toho, v rozporu se stanoviskem vyjádřeným Komisí v návrhu nařízení Rady, který je základem napadeného nařízení (viz bod 129 výše), Rada měla za to, že ani článek 308 ES nepředstavuje sám o sobě vhodný právní základ pro přijetí uvedeného nařízení. S těmito úvahami je třeba rovněž souhlasit.

135 V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury (rozsudek Soudního dvora ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada, 45/86, Recueil, s. 1493, bod 13) ze samotného znění článku 308 ES vyplývá, že použití tohoto článku jako právního základu aktu je odůvodněno pouze tehdy, pokud žádné jiné ustanovení Smlouvy nesvěřuje orgánům Společenství pravomoc nezbytnou k přijetí tohoto aktu. V takové situaci článek 308 ES umožňuje orgánům jednat za účelem uskutečnění některého z cílů Společenství i přes neexistenci ustanovení, které by jim k tomu svěřovalo potřebnou pravomoc.

136 Co se týče první podmínky použitelnosti článku 308 ES, je nesporné, že žádné ustanovení Smlouvy o ES neupravuje přijetí opatření takového druhu, jako jsou opatření stanovená napadeným nařízením, týkající se boje s mezinárodním terorismem, a konkrétněji uložení takových hospodářských a finančních sankcí, jako je zmrazení prostředků, jednotlivcům a subjektům podezřelým z toho, že se podílejí na jeho financování, bez prokázání jakéhokoliv vztahu k území nebo vládnoucímu režimu třetí země. Tato první podmínka je tedy v projednávaném případě splněna.

137 Co se týče druhé podmínky použitelnosti článku 308 ES, v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 135 výše je k jejímu splnění třeba, aby boj proti mezinárodnímu terorismu, a konkrétněji uložení takových hospodářských a finančních sankcí, jako je zmrazení prostředků jednotlivcům a subjektům podezřelým z toho, že se podílejí na jeho financování, mohlo být spojeno s některým z cílů, které Smlouva vytyčuje Společenství.

138 V projednávaném případě je preambule napadeného nařízení v této otázce obzvláště stručná. Rada v bodě 4 odůvodnění tohoto nařízení nanejvýš uvedla, že opatření vyžadovaná na základě rezoluce 1390 (2002) a společného postoje 2002/402 „spadají do působnosti Smlouvy“ a že je namístě přijmout právní předpisy Společenství „zejména s cílem vyhnout se narušení hospodářské soutěže“.

139 Co se týče stanovení, že dotčená opatření „spadají do působnosti Smlouvy“, je naopak nutné rovnou konstatovat, že žádný z cílů Smlouvy, které jsou výslovně uvedeny v článcích 2 a 3 ES, se nezdá být dotčenými opatřeními uskutečnitelný.

140 Především, na rozdíl od opatření stanovených proti určitým fyzickým a právnickým osobám usazeným ve Společenství nařízením č. 3541/92, jehož se dovolává Rada na podporu své teze (viz bod 97 výše), se opatření stanovená napadeným nařízením nemohou opírat o cíl vytvoření společné obchodní politiky [čl. 3 odst. 1 písm. b) ES], v rámci nějž bylo rozhodnuto, že Společenství má pravomoc přijmout opatření obchodního embarga na základě článku 133 ES, protože v projednávaném případě nejsou dotčeny obchodní vztahy Společenství s třetí zemí.

141 Pokud jde o cíl vytvořit systém zajišťující, aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž [čl. 3 odst. 1 písm. g) ES], tvrzení o nebezpečí narušení hospodářské soutěže, kterému mělo podle své preambule zabránit napadené nařízení, není přesvědčivé.

142 Pravidla hospodářské soutěže Smlouvy o ES jsou určena podnikům a členským státům, když narušují rovnou hospodářskou soutěž mezi podniky (viz co se týče článku 87 ES rozsudek Soudního dvora ze dne 2. července 1974, Itálie v. Komise, 173/73, Recueil, s. 709, bod 26, a co se týče článku 81 ES rozsudek Soudního dvora ze dne 12. července 1984, Hydrotherm, 170/83, Recueil, s. 2999, bod 11).

143 V projednávaném případě však jednak není tvrzeno, že napadené nařízení se na jednotlivce a subjekty vztahuje jako na podniky ve smyslu pravidel hospodářské soutěže Smlouvy o ES.

144 Krom toho není předloženo žádné vysvětlení, které by umožnilo pochopit, v čem by mohla být narušena hospodářská soutěž mezi podniky provedením zvláštních omezujících opatření stanovených proti určitým osobám a subjektům rezolucí Rady bezpečnosti 1390 (2002) na úrovni Společenství nebo jeho členských států.

145 Výše uvedené úvahy nezpochybňuje vztah, uplatňovaný Komisí a Spojeným královstvím v jejich písemných podáních, mezi cílem uvedeným v čl. 3 odst. 1 písm. g) ES a cílem vytvoření vnitřního trhu, který se vyznačuje mimo jiné odstraněním překážek volného pohybu kapitálu mezi členskými státy [čl. 3 odst. 1 písm. c) ES] (viz zejména body 99 a 102 až 104 výše).

146 V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že Společenství nemá žádnou výslovnou pravomoc ukládat omezení pohybu kapitálu a plateb. Článek 58 ES naproti tomu připouští, aby členské státy přijímaly opatření mající takový účinek, pokud to je a zůstane odůvodněno dosažením cílů uvedených v tomto článku, a zejména důvody souvisejícími s veřejným pořádkem nebo veřejnou bezpečností (viz obdobně s článkem 30 ES rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 1991, Richardt, C‑367/89, Recueil, s. I‑4621, bod 19, a uváděná judikatura). Vzhledem k tomu, že pojem veřejné bezpečnosti zahrnuje jak vnitřní, tak vnější bezpečnost státu, mají členské státy tudíž v podstatě právo přijmout na základě čl. 58 odst. 1 písm. b) ES opatření takového druhu, jako jsou opatření stanovená napadeným nařízením. Jsou-li tato opatření v souladu s čl. 58 odst. 3 ES a nepřekračují-li meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, jsou slučitelná s režimem volného pohybu kapitálu a plateb a s režimem volné hospodářské soutěže zavedenými Smlouvou o ES.

147 Je třeba dodat, že kdyby bylo pouhé konstatování nebezpečí rozdílů mezi vnitrostátními právními úpravami, jakož i abstraktního nebezpečí překážek volného pohybu kapitálu nebo narušení hospodářské soutěže, které z toho mohou vyplynout, dostačující k odůvodnění volby článku 308 ES, ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c) a g) ES, jako právního základu nařízení, nejenže by ustanovení kapitoly 3 hlavy VI Smlouvy o ES, týkající se sbližování právních předpisů, byla zbavena užitečného účinku, ale soudní přezkum dodržování právního základu by byl zbaven jakékoliv účinnosti. Soudu Společenství by tak bylo zabráněno ve výkonu funkce, která mu přísluší podle článku 220 ES, tedy zajistit dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy (viz v tomto smyslu, pokud jde o článek 100a Smlouvy o ES, nyní po změně článek 95 ES, rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 2000, Německo v. Parlament a Rada, C‑376/98, Recueil, s. I‑8419, body 84, 85 a 106 až 108, a uváděná judikatura).

148 V každém případě skutečnosti předložené Soudu k posouzení neumožňují domnívat se, že napadené nařízení skutečně přispívá k zabránění nebezpečí překážek volného pohybu kapitálu nebo citelných narušení hospodářské soutěže.

149 Soud má především za to, že v rozporu s tím, co tvrdí Komise a Spojené království, provádění dotčených rezolucí Rady bezpečnosti členskými státy spíše než Společenstvím nemůže způsobit pravděpodobné a vážné nebezpečí rozdílů v uplatňování zmrazení prostředků mezi členskými státy. Jednak totiž tyto rezoluce obsahují jasné, přesné a podrobné definice a pravidla, která neponechávají prakticky žádný prostor k výkladu. Krom toho význam opatření, která tyto rezoluce vyžadují za účelem svého provedení, se nezdá být takový, aby byly namístě obavy z takového nebezpečí.

150 Za těchto okolností se opatření dotčená v projednávané věci nemohou opírat o cíl uvedený v čl. 3 odst. 1 písm. c) a g) ES.

151 Mimoto různé případy použití článku 308 ES jako doplňujícího právního základu, kterých se dovolává Rada (viz body 95 a 97 výše), se nezdají být v projednávaném případě relevantními. Jednak totiž z těchto příkladů nevyplývá, že podmínky použití článku 308 ES, především podmínka týkající se dosažení cíle Společenství, nebyly v dotyčných případech splněny. Krom toho právní akty dotčené v těchto příkladech nebyly v tomto ohledu nijak zpochybněny u Soudního dvora, ani ve věci, v níž byl vydán rozsudek Delbar, bod 96 výše. V každém případě, podle ustálené judikatury se nemůže pouhá praxe Rady odchýlit od pravidel Smlouvy a nemůže tedy vytvořit precedent zavazující orgány Společenství, pokud jde o volbu správného právního základu (rozsudek Soudního dvora ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada, 68/86, Recueil, s. 855, bod 24, a posudek Soudního dvora 1/94, ze dne 15. listopadu 1994, Recueil, s. I‑5267, bod 52).

152 Ze všeho, co bylo uvedeno výše, vyplývá, že boj proti mezinárodnímu terorismu, a konkrétněji ukládání takových hospodářských a finančních sankcí, jako je zmrazení prostředků jednotlivcům a subjektům podezřelým z jeho financování, nelze spojovat s žádným z cílů, které jsou Společenství výslovně vytyčeny v článcích 2 a 3 ES.

153 Kromě cílů Smlouvy výslovně uvedených v článcích 2 a 3 ES se Komise ve svém písemném vyjádření dovolávala rovněž obecnějšího cíle Společenství, který měl v projednávaném případě odůvodnit použití právního základu článku 308 ES. Komise tak z preambule Smlouvy o ES dovozuje „obecný cíl Společenství hájit [mezinárodní] mír a bezpečnost“ (viz bod 100 výše). Tuto tezi nelze přijmout.

154 V rozporu s tím, co tvrdí Komise, z preambule Smlouvy o ES totiž nijak nevyplývá, že tato smlouva sleduje širší cíl obrany mezinárodního míru a bezpečnosti. I když je nepochybně prvořadým cílem uvedené smlouvy ukončit konflikty minulosti mezi evropskými národy budováním jejich „stále užšího svazku“, je tomu tak bez jakéhokoliv odkazu na provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Ta náleží výlučně k cílům Smlouvy o EU, která, jak to zdůrazňuje její preambule, směřuje k dosažení „nové etapy procesu evropské integrace zahájeného založením Evropských společenství“.

155 I když je sice možné tvrdit, že tímto cílem Unie musí být vedena činnost Společenství v oblasti jeho vlastních pravomocí, jako je společná obchodní politika, není tento cíl naproti tomu dostačující k tomu, aby byl základem přijetí opatření na základě článku 308 ES, především v oblastech, kde jsou pravomoci Společenství okrajové a taxativně vypočtené Smlouvou.

156 Konečně, nezdá se, že článek 308 ES lze vykládat tak, že obecně dovoluje orgánům, aby se o toto ustanovení opíraly za účelem uskutečnění některého z cílů Smlouvy o EU. Soud se zejména domnívá, že koexistence Unie a Společenství coby spojených, ale odlišných právních řádů, jakož i ústavní architektura pilířů, jak je zamýšleli tvůrci v současnosti platných smluv, neumožňují ani orgánům, ani členským státům opírat se „doložku pružnosti“ článku 308 ES za účelem zhojení nedostatku pravomoci Společenství nezbytné k dosažení cíle Unie. Rozhodnout jinak by v konečném důsledku znamenalo, že by se toto ustanovení stalo použitelným na veškerá opatření náležející pod SZBP a policejní a soudní spolupráci v trestních věcech (SVV), takže Společenství by mohlo jednat k dosažení cílů těchto politik vždy. Takový výsledek by zbavil řadu ustanovení Smlouvy o ES jejich působnosti a nebyl by v souladu se zavedením vlastních nástrojů SZBP (společné strategie, společné akce, společné postoje) a SVV (společné postoje, rozhodnutí, rámcová rozhodnutí).

157 Je tedy nutné dojít k závěru, že článek 308 ES sám o sobě nepředstavuje, stejně jako články 60 a 301 ES posuzované samostatně, dostatečný právní základ pro napadené nařízení.

158 Rada nicméně jak v odůvodnění napadeného nařízení, tak ve svých písemných vyjádřeních uplatnila, že článek 308 ES, použitý ve spojení s články 60 a 301 ES, jí dává pravomoc přijmout nařízení Společenství, jehož cílem je boj proti financování mezinárodního terorismu, uskutečňovaný Unií a jejími členskými státy na základě SZBP, a které za tím účelem ukládá hospodářské a finanční sankce jednotlivcům bez prokázání jakéhokoliv vztahu k území nebo vládnoucímu režimu třetí země. S těmito úvahami je třeba souhlasit.

159 V tomto kontextu je totiž třeba vzít v úvahu spojnici zvlášť vytvořenou při změně vyplývající z Maastrichtské smlouvy mezi činnostmi Společenství týkajícími se hospodářských sankcí na základě článků 60 a 301 ES a cíli Smlouvy o EU v oblasti vnějších vztahů.

160 Je nutné skutečně konstatovat, že články 60 a 301 ES jsou zcela ojedinělými ustanoveními Smlouvy o ES v tom, že výslovně předpokládají, že činnost Společenství může být nezbytná k dosažení nikoliv některého z cílů Společenství, jak jsou stanoveny Smlouvou o ES, ale jednoho z cílů určených článkem 2 EU specificky Unii, a sice provádění společné zahraniční a bezpečnostní politiky.

161 V rámci článků 60 a 301 ES je tedy činnost Společenství ve skutečnosti činností Unie, prováděnou na základě pilíře Společenství poté, co Rada přijme společný postoj nebo společnou akci na základě SZBP.

162 V tomto ohledu je třeba uvést, že podle článku 3 EU Unie disponuje jednotnou soustavou orgánů, která zajišťuje soudržnost a nepřetržitost činností uskutečňovaných k dosažení jejích cílů za současného zachování a rozvíjení acquis communautaire. Unie zajišťuje zejména soudržnost všech svých vnějších činností jako celku v rámci své zahraniční, bezpečnostní a hospodářské politiky a politiky rozvoje. Rada a Komise odpovídají za zajištění této soudržnosti a za tímto účelem spolupracují. V rámci svých pravomocí zajišťují provádění těchto politik.

163 Jako se přitom mohou pravomoci jednat stanovené Smlouvou o ES ukázat jako nedostatečné k tomu, aby umožnily orgánům jednat za účelem dosažení některého z cílů Společenství v rámci fungování společného trhu, stejně tak se pravomoci k uložení hospodářských nebo finančních sankcí stanovené články 60 a 301 ES, tedy přerušení nebo omezení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi, zejména pokud jde o pohyb kapitálu a plateb, mohou ukázat jako nedostatečné k tomu, aby umožnily orgánům dosáhnout cíle SZBP, patřícího do působnosti Smlouvy o EU, s ohledem na nějž byla tato ustanovení speciálně vložena do Smlouvy o ES.

164 Je tedy třeba připustit, že ve zvláštním kontextu upraveném články 60 a 301 ES je použití doplňujícího právního základu článku 308 ES odůvodněno ve jménu požadavku soudržnosti uvedeného v článku 3 EU, pokud tato ustanovení nesvěřují v oblasti hospodářských a finančních sankcí orgánům Společenství nezbytnou pravomoc jednat za účelem dosažení cíle sledovaného Unií a jejími členskými státy na základě SZBP.

165 Je tedy možné, že společný postoj nebo společná akce přijaté na základě SZBP od Společenství vyžadují opatření v podobě hospodářských a finančních sankcí jdoucích nad rámec sankcí výslovně stanovených články 60 a 301 ES, které spočívají v přerušení nebo omezení hospodářských vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi, zejména pokud jde o pohyb kapitálu a plateb.

166 V takovém případě umožňuje použití společného právního základu článků 60, 301 a 308 ES dosáhnout v oblasti hospodářských a finančních sankcí cíle sledovaného v rámci SZBP Unií a jejími členskými státy, jak je vyjádřen ve společném postoji nebo společné akci, bez ohledu na to, že Společenství nebyla výslovně přiznána pravomoc ukládat hospodářské a finanční sankce týkající se jednotlivců nebo subjektů, které nemají žádný dostatečný vztah k určité třetí zemi.

167 V projednávaném případě boj proti mezinárodnímu terorismu a jeho financování nepochybně náleží k cílům Unie v rámci SZBP, jak jsou definovány v článku 11 EU, i když se tento boj netýká konkrétně třetích zemí nebo jejich vůdců.

168 Kromě toho je nesporné, že společný postoj 2002/402 byl přijat Radou jednomyslně v rámci tohoto boje a že stanoví uložení hospodářských a finančních sankcí ze strany Společenství jednotlivcům podezřelým z toho, že se podílejí na financování mezinárodního terorismu, bez dalšího prokazování jakéhokoliv vztahu k území nebo vládnoucímu režimu třetí země.

169 V tomto kontextu je použití článku 308 ES, k doplnění pravomocí ukládat hospodářské a finanční sankce svěřených Společenství články 60 a 301 ES, odůvodněno úvaho