Věc T-374/04

Spolková republika Německo

v.

Komise Evropských společenství

„Životní prostředí — Směrnice 2003/87/ES — Systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů — Národní alokační plán pro přidělování emisních povolenek Spolkové republiky Německo — Opatření, jejichž předmětem je dodatečná úprava počtu povolenek přiděleného zařízením — Rozhodnutí Komise o zamítnutí — Rovné zacházení — Povinnost odůvodnění“

Rozsudek Soudu (třetího rozšířeného senátu) ze dne 7. listopadu 2007 II - 4441

Shrnutí rozsudku

Jestliže směrnice nestanoví formu a prostředky k dosažení konkrétního výsledku, má členský stát v zásadě úplnou volnost, pokud jde o výběr vhodných forem a prostředků k dosažení uvedeného výsledku. Nicméně členské státy mají v rámci prostoru, který jim ponechává čl. 249 třetí pododstavec ES, povinnost zvolit nejvhodnější formy a prostředky pro zajištění užitečného účinku směrnic. Z toho mimo jiné vyplývá, že při neexistenci pravidla Společenství, které by předepisovalo jasně a přesně formu a prostředky, kterých musí členský stát použít, je na Komisi, aby v rámci výkonu své kontrolní pravomoci, zejména na základě článku 211 ES a článku 226 ES, prokázala právně dostačujícím způsobem, že nástroje, které členský stát v tomto ohledu použil, jsou v rozporu s právem Společenství. Dodržování zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 druhém pododstavci ES, tj. zásady, kterou musí orgány Společenství dodržovat při výkonu své normotvorné činnosti, může být zajištěno pouze uplatňováním těchto zásad. Podle této zásady Společenství jedná v oblastech, které nespadají do jeho výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto, z důvodu rozsahu či účinků zamýšlené činnosti, jich může být lépe dosaženo na úrovni Společenství. Proto v takové oblasti, jakou je životní prostředí, upravené články 174 ES až 176 ES, ve které Komise a členské státy pravomoci sdílí, spočívá důkazní břemeno na Komisi a je na ní, aby prokázala, do jaké míry jsou pravomoci členského státu, a tedy jeho rozhodovací prostor omezené. (viz body 78–79)

I když členský stát disponuje určitým rozhodovacím prostorem pro provedení směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61, i nadále platí, že Komise má na základě čl. 9 odst. 3 uvedené směrnice jednak pravomoc přezkoumat slučitelnost opatření přijatých členským státem s kritérii uvedenými v příloze III a ustanoveními článku 10 uvedené směrnice, a jednak že při výkonu této kontrolní pravomoci sama disponuje prostorem pro uvážení, neboť tato kontrola předpokládá komplexní ekonomické a ekologické posouzení s ohledem na obecný cíl snížení emisí skleníkových plynů prostřednictvím systému obchodování s povolenkami, který je efektivní z hlediska nákladů a ekonomicky účinný, jak to vyplývá z čl. 1 a bodu 5 odůvodnění téže směrnice. Z toho vyplývá, že soud Společenství v rámci svého přezkumu legality v tomto ohledu vykonává úplný přezkum toho, zda Komise správně používá příslušné právní normy, jejichž působnost musí být určena výkladovými metodami uznanými judikaturou. Naproti tomu soud Společenství nemůže nahradit Komisi, pokud Komise musí v tomto kontextu učinit komplexní ekonomické a ekologické posouzení. Z toho důvodu se soud Společenství musí omezit na přezkum toho, zda předmětné opatření není stiženo zjevnou nesprávností nebo zneužitím pravomoci, zda příslušný orgán zjevně nepřekročil meze své posuzovací pravomoci a zda procesní záruky, které jsou v tomto kontextu obzvlášť významné, byly zcela zachovány. (viz body 80–81)

Skutečnost, že odstavec 1 článku 11 směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61, ukládá členskému státu povinnost založit své rozhodnutí o přidělení povolenek na svém národním alokačním plánu (NAP) přezkoumaném Komisí na základě článku 9 uvedené směrnice a případně pozměněném na její žádost, nutně neznamená, že pozdější změna individuálních přídělů povolenek není možná. Podle čl. 11 odst. 1 druhé věty in fine vykládaného ve spojení s kritériem č. 9 přílohy III směrnice 2003/87 totiž rozhodnutí o přidělení povolenek závisí rovněž na druhé veřejné konzultaci. Přitom tato druhá veřejná konzultace nastupuje až poté, co Komise přezkoumá oznámený NAP, a musí umožňovat následné provedení změn přidělení, které členský stát zamýšlí stanovit svým rozhodnutím o přidělení povolenek, jinak by se tato konzultace stala bezpředmětnou a připomínky veřejnosti by zůstaly v čistě teoretické rovině. Při neexistenci výslovného zákazu pozdějších změn individuálního přidělení povolenek na emise skleníkových plynů v uvedeném čl. 11 odst. 1 mohou tedy NAP a rozhodnutí o přidělení povolenek výslovně stanovit takovouto možnost změny pod podmínkou, že kritéria pro její využití budou stanovena objektivním a transparentním způsobem. Vzhledem k tomu, že tato další kritéria nejsou kritérii definovanými v příloze III směrnice 2003/87, kontrolní pravomoc Komise podle čl. 9 odst. 3 této směrnice je nutně omezená a zužuje se na otázku, zda tato další kritéria – zavedená členským státem v rámci výkonu jeho diskreční pravomoci, která mu je ponechána při provádění uvedené směrnice – splňují podmínky objektivity a transparentnosti. Tato případná pozdější změna individuálních přídělů povolenek, k níž dojde po rozhodnutí o přidělení povolenek ve smyslu čl. 11 odst. 1 uvedené směrnice, nemá za následek to, že Komise ztrácí jakoukoli možnost kontroly, neboť Komise vykonává nepřetržitý dohled díky nástrojům řízení a kontroly upraveným v nařízení č. 2216/2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle směrnice 2003/87 a rozhodnutí č. 280/2004 a má všeobecnou dozorovací pravomoc, kterou je nadána na základě článku 211 ES a 226 ES, která jí umožňuje v případě porušení práva Společenství kdykoli zasáhnout. (viz body 105–106)

I když se pokyny vytvořené Komisí v rámci směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61 opírají o právní základ výslovně stanovený v čl. 9 odst. 1 prvním pododstavci poslední větě uvedené směrnice, podle které Komise vypracuje pokyny k provádění kritérií uvedených v příloze III, neodpovídají uvedené pokyny žádnému z aktů sekundárního práva Společenství podle článku 249 ES. Tyto pokyny proto patří do kategorie norem, které v zásadě nejsou pro třetí osoby jako takové samostatně závazné. Komise je hojně používá v rámci své správní praxe s cílem strukturovat a zprůhlednit výkon své diskreční a dozorovací pravomoci. Nicméně Komise tím, že přijme pravidla chování, jež mají mít vnější účinky, a tím, že jejich zveřejněním oznámí, že je napříště použije na případy jimi dotčené, omezuje se Komise v tom směru, že se od těchto pravidel nemůže odchýlit, aniž by byla případně sankcionována z důvodu porušení obecných zásad práva Společenství, jako je zásada rovného zacházení, právní jistoty nebo ochrany legitimního očekávání. Vůči Komisi se tedy lze dovolávat jejích pokynů, zvláště tak mohou činit členské státy, kterým jsou určeny, jestliže Komise přijme opatření, která uvedeným pokynům odporují. Komise má proto povinnost vypracovat uvedené pokyny, obzvláště pokud jde o ty nejpodstatnější aspekty, co možná nejjasněji a nejpřesněji. To platí o to víc, že kontrolní pravomoc a pravomoc odmítnout národní alokační plán pro přidělování povolenek (NAP), které Komise vykonává na základě čl. 9 odst. 3 směrnice 2003/87, jsou velmi striktně ohraničeny, neboť se omezují na přezkum slučitelnosti NAP výhradně s kritérii přílohy III a ustanoveními článku 10 uvedené směrnice. Proto, při absenci jakékoli zmínky v pokynech Komise ohledně legality dodatečných úprav počtu individuálně přidělených povolenek směrem dolů a rozhodovacího prostoru členského státu v tomto ohledu, Komise nemůže vůči členskému státu platně namítat zákaz uvedených úprav, aniž by tím porušila zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání. Naopak neexistenci této zmínky může vůči ní uplatnit členský stát, pokud to není v rozporu s jinými ustanoveními práva Společenství, zejména ustanoveními práva Společenství s vyšší právní silou. (viz body 110–112, 116)

Hlavním cílem uvedeným ve směrnici 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61 je snížit podstatným způsobem emise skleníkových plynů tak, aby byly dodrženy závazky Společenství a členských států s ohledem na Kjótský protokol. Tohoto cíle musí být dosaženo za současného respektování řady „dílčích cílů“ a za použití určitých nástrojů. Hlavním nástrojem k tomuto účelu je systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (článek 1 a bod 2 odůvodnění směrnice), jehož fungování je určováno některými „dílčími cíli“, a sice dodržením způsobu efektivního z hlediska nákladů a ekonomicky účinného, zachováním hospodářského rozvoje a zaměstnanosti a zachováním integrity vnitřního trhu a konkurenčního prostředí (článek 1 a body 5 a 7 odůvodnění téže směrnice). Směrnice krom toho podporuje používání nástroje zvláštního druhu, a sice příklon k technologiím, které účinněji využívají energii a které produkují méně emisí na jednotku výstupu (bod 20 odůvodnění uvedené směrnice). (viz bod 124)

Kritérium č. 10 přílohy III směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61, které odkazuje na přidělování povolenek zařízením vyjmenovaným v národním alokačním plánu pro přidělování povolenek, představuje ustanovení práva Společenství, které se týká přidělování povolenek členskými státy ve smyslu bodu 7 odůvodnění uvedené směrnice, a jeho předmětem je tak „zachování integrity vnitřního trhu a zamezení narušení hospodářské soutěže“. Proto v rámci teleologického výkladu tohoto kritéria mají „dílčí cíle“, kterými jsou zachování integrity vnitřního trhu a zachování konkurenčního prostředí, zvláštní význam. (viz bod 125)

Pro účely použití kritéria č. 10 přílohy III směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61 na sporné dodatečné úpravy, s nimiž počítá národní alokační plán pro přidělování povolenek (NAP), které jsou především spjaty se změnami objemu výroby, je třeba zejména zohlednit, coby relevantní kritéria pro analýzu, zaprvé vztah mezi objemem výroby a množstvím emisí s ohledem na cíl snížení emisí, za druhé vztah mezi tímto cílem a cílem udržení podmínek efektivních z hlediska nákladů a ekonomicky účinných (článek 1 uvedené směrnice), zatřetí cíl snížení emisí cestou technických vylepšení (bod 20 odůvodnění téže směrnice) a začtvrté cíl zachování integrity vnitřního trhu a konkurenčního prostředí (bod 7 odůvodnění uvedené směrnice). I když je pravda, že sporné dodatečné úpravy povolenek přidělených NAP, jež jsou spjaty především se změnami objemu výroby, tj. se změnami počtu vyrobených jednotek, a nikoli se změnou množství emisí z určitého zařízení, jsou způsobilé narušit naplnění cíle účinného fungování trhu s povolenkami ve smyslu článku 1 a bodu 5 odůvodnění směrnice 2003/87 tím, že odrazují provozovatele od snížení objemu výroby jejich zařízení, a tím od zásobování tohoto trhu emisními povolenkami, nepostačuje tento samotný závěr k tomu, aby bylo prokázáno, že uvedené úpravy jsou na újmu hlavnímu cíli směrnice 2003/87, a sice snížení celkových emisí skleníkových plynů. Pokud jde o vztah mezi cílem snížení emisí a cílem udržení podmínek efektivních z hlediska nákladů a ekonomicky účinných, mohl by pokles objemu výroby, který se nutně neprojeví snížením celkového množství emisí, způsobit nedostatečné zásobování dotčeného trhu zboží, neboť výroba již nebude postačovat k pokrytí poptávky na těchto trzích, což je sice situace, která ačkoliv vyplývá z ekonomické logiky trhu s povolenkami, jeví se jako těžko slučitelná s cílem zachování podmínek efektivních z hlediska nákladů a ekonomicky účinných, pokud se jedná o taková odvětví a trhy zboží, jaké uvádí příloha I směrnice 2003/87. Přitom kritéria ekonomické efektivity a účinnosti se nevztahují pouze na fungování trhu s povolenkami jako takového, ale rovněž na odvětví uvedená v uvedené příloze I, která podléhají cíli snížení emisí, jako například ocelářství nebo energetika. Pokud jde o cíl snížení emisí cestou technických vylepšení, uvedené dodatečné úpravy mohou sice odradit provozovatele od snížení objemu jejich výroby za účelem snížení emisí, neohrožují ale cíl podporovat provozovatele v jejich investicích do vývoje technologií účinnějšího využití energie ani bezpečnost takovýchto investic. Naopak, v rozsahu, v němž tyto dodatečné úpravy odrazují provozovatele od snížení výroby v rozporu s jejich vlastními prognózami, tyto úpravy mohou, vzhledem k omezenému množství dostupných povolenek, posílit motivaci ke snížení emisí prostřednictvím investic do zlepšení energetické účinnosti výrobní technologie. Používání nových ekologicky efektivnějších výrobních technologií snižujících emise na jednotku výstupu tak umožňuje jednak přispět podstatným způsobem k hlavnímu cíli snížit emise, a jednak zachovat podmínky z hlediska nákladů efektivní a ekonomicky účinné jak na trhu s povolenkami, tak na dotčených trzích zboží, pokud nezpůsobuje snížení objemu výroby, které by bylo případně škodlivé pro jejich fungování. To rovněž dokazuje, že investice do technologií, které účinněji využívají energii, představují nástroj, který je pro účely dosažení souladu cíle podstatného snížení emisí a cíle ochrany podmínek efektivních z hlediska nákladů a ekonomicky účinných jak na trhu s povolenkami, tak na trhu s předmětným zbožím, přinejmenším rovnocenný, či dokonce lepší než pokles objemu výroby. Proto samotná skutečnost, že dodatečné úpravy mohou odradit provozovatele od snížení jejich objemu výroby, a tudíž snížení množství emisí, nepostačuje ke zpochybnění jejich legality s ohledem na soubor cílů směrnice 2003/87. (viz body 129–130, 134, 136–137, 139–140, 148)

Kritérium č. 5, jehož znění výslovně odkazuje na pojem „diskriminace“, je zvláštním projevem obecné zásady rovného zacházení v rámci provádění směrnice 2003/87 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice 96/61 členskými státy, a konkrétně v rámci přidělování povolenek na základě národních alokačních plánů. Má-li být v tomto rámci určeno, zda Komise správně použila zásadu rovného zacházení na projednávaný případ, týkající se provedení dodatečných změn, je třeba nejprve přezkoumat, zda řádně ověřila, že se příslušní provozovatelé nacházejí v situaci, která je obdobná situaci ostatních provozovatelů zařízení, či nikoli. Komise se totiž nemůže spokojit s tvrzením, že existuje nerovnost v zacházení, aniž by před tím přezkoumala s veškerou vyžadovanou péčí příslušné rozhodné skutečnosti, a sice zda je nezbytné srovnat situace dotčených osob a zda lze diskriminaci objektivně odůvodnit, a aniž by tyto skutečnosti řádně zohlednila při odůvodnění svého závěru. (viz body 153–154, 163)