Věc T‑296/12

The Health Food Manufacturers’ Association a další

v.

Evropská komise

„Ochrana spotřebitele — Nařízení (EU) č. 432/2012 — Zdravotní tvrzení při označování potravin — Žaloba na neplatnost — Nařizovací akt nevyžadující přijetí prováděcích opatření — Bezprostřední dotčení — Přípustnost — Porušení článků 13 a 28 nařízení (ES) č. 1924/2006 — Zásada řádné správy — Zákaz diskriminace — Nesprávná hodnotící kritéria — Nařízení č. 1924/2006 — Námitka protiprávnosti — Právo být vyslechnut — Právní jistota — Nepřiměřené přechodné období — Seznam pozastavených tvrzení“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 12. června 2015

[Statut Soudního dvora, čl. 21 první pododstavec a čl. 53 první pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c)]

Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty s právně závaznými účinky – Přípravné akty – Vyloučení – Seznam zveřejněný Komisí, který uvádí zdravotní tvrzení v procesu hodnocení a který spadá do přechodného režimu stanoveného nařízením č. 1924/2006 – Akt sloužící výlučně k přípravě konečného rozhodnutí – Vyloučení

[Jednací řád Tribunálu, čl. 44 odst. 1 písm. c)]

Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Bezprostřední dotčení – Kritéria – Nařízení Komise, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin – Žalobce, který poskytl přesné údaje týkající se zakázaných tvrzení majících za účinek nepříznivý zásah do jeho právního postavení – Přípustnost

Pojem „nařizovací akt“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU in fine musí být chápán tak, že zahrnuje akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů. Nařízení č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, představuje nařizovací akt. Uvedené nařízení totiž bylo přijato Komisí při výkonu prováděcích pravomocí v rámci regulativního postupu s kontrolou, a tudíž nepředstavuje legislativní akt. Kromě toho nařízení č. 432/2012 má obecnou působnost, jelikož se uplatňuje na objektivně určené situace a vytváří právně závazné účinky vůči kategorii osob pojímaných obecným a abstraktním způsobem. (viz body 34–37)

Podmínka bezprostředního dotčení ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU v první řadě vyžaduje, aby dotčené opatření mělo bezprostřední dopad na právní postavení žalobce, a v druhé řadě, aby jeho adresátům pověřeným jeho provedením neponechávalo žádnou volnost uvážení, ale naopak aby toto provedení bylo čistě automatické povahy a vyplývalo výlučně z dotčené úpravy, aniž by bylo třeba použít další zprostředkující předpisy. Pokud jde o žalobu podanou proti nařízení č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, žalobci přísluší, aby za účelem prokázání, že je bezprostředně dotčen ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, označil tvrzení dotčená uvedeným nařízením, která nepříznivě zasahují do jeho právního postavení. Konkrétně musí žalobce prokázat, že v okamžiku podání žaloby užíval ve svých obchodních sděleních týkajících se jeho výrobků tvrzení zakázaná v návaznosti na přijetí nařízení č. 432/2012. Pokud v tomto směru prokáže, že při uvádění výrobků na trh používal zdravotní tvrzení zamítnutá uvedeným nařízením, je nutno konstatovat, že toto nařízení je způsobilé ovlivnit právní postavení žalobce. Kromě toho nařízení č. 432/2012 nepřiznává žádnou volnost uvážení osobám, jimž je určeno, a schválení stanovené v uvedeném nařízení má prokazatelně zcela automatickou povahu a vyplývá pouze z dotčené právní úpravy bez použití dalších zprostředkujících předpisů. V tomto ohledu je podle článku 2 nařízení č. 432/2012 toto nařízení závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. (viz body 38, 40, 41, 44)

Činnost Soudního dvora a Tribunálu se řídí zásadou volného hodnocení důkazů a jediným kritériem posouzení hodnoty předložených důkazů je jejich hodnověrnost. Pro posouzení důkazní hodnoty určitého dokumentu je třeba ověřit důvěryhodnost informací, které jsou v něm obsaženy, a vzít v úvahu původ dokumentu, okolnosti jeho vyhotovení, komu je dokument určen, a klást si otázku, zda se dokument vzhledem ke svému obsahu jeví jako rozumný a důvěryhodný. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že hodnověrnost písemností předložených žalobcem byla dostatečně prokázána v případě prohlášení předložených na výslovnou žádost unijního soudu, podepsanými řediteli žalujícího podniku, u nichž se předpokládá schopnost poskytnout přesné údaje týkající se požadovaných informací, a byly předloženy prostřednictvím advokáta, který zastupuje žalobce v jeho věci a který je jako osoba přispívající k výkonu spravedlnosti a vzhledem k profesní etice, jíž je vázán, povinen dbát na pravost a správnost uvedených písemností. (viz bod 42)

Viz znění rozhodnutí. (viz bod 43)

Pojem „nařizovací akty, které nevyžadují přijetí prováděcích opatření“, ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU je nutno vykládat ve světle cíle tohoto ustanovení, kterým je zabránit tomu, aby byl jednotlivec nejprve nucen právo porušit, aby se poté mohl obrátit na soud, jak vyplývá z historie jeho vzniku. K určení, zda nařizovací akt vyžaduje prováděcí opatření, je třeba vycházet z postavení osoby, která se dovolává práva podat žalobu na základě třetího předpokladu uvedeného v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU. Otázka, zda vůči ostatním osobám vyžaduje dotyčný akt přijetí prováděcích opatření, je proto irelevantní. Přezkum, zda napadený akt vyžaduje přijetí prováděcích opatření, se musí řídit jen předmětem žaloby, a pokud žalobce navrhuje jen částečné zrušení určitého aktu, musí se případně vzít v úvahu jen ta prováděcí opatření, jejichž přijetí vyžaduje tato část aktu. Co se týče nařízení č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, toto nařízení se ze své podstaty uplatňuje vůči sdružením výrobců potravinových doplňků automaticky a jeho uplatňování nevyžaduje žádný druh opatření ze strany vnitrostátních nebo evropských orgánů veřejné moci. Z toho vyplývá, že uvedené nařízení nevyžaduje prováděcí opatření ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. (viz body 46–50)

Zákonodárce Unie článkem 13 nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách pověřil Komisi úkolem sestavit na úrovni Unie harmonizovaný seznam schválených zdravotních tvrzení jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí. Znění uvedeného ustanovení nicméně neupřesňuje, zda by měl být seznam schválených tvrzení přijat najednou, nebo zda je naopak možné přijmout tento seznam v několika fázích, což by Komisi umožňovalo odkládat schválení zdravotních tvrzení, jejichž vyhodnocování nebylo Evropským úřadem pro bezpečnost potravin (EFSA) nebo jí samotnou ukončeno. Ve světle cílů nařízení č. 1924/2006, které vyplývají jak z bodů 1 a 2 jeho odůvodnění, tak z jeho článku 1, je však v tomto ohledu třeba vyložit čl. 13 odst. 1 až 3 uvedeného nařízení v tom smyslu, že Komisi stanoví pouze povinnost dosáhnout výsledku spočívajícího v tom, že po konzultaci s EFSA přijme na základě vnitrostátních seznamů poskytnutých členskými státy seznam schválených tvrzení. Nic ve znění tohoto článku nebo odůvodnění nařízení č. 1924/2006 totiž nenasvědčuje tomu, že zákonodárce Unie zamýšlel zbavit Komisi možnosti sestavovat uvedený seznam postupně, a zvláště ho průběžně doplňovat, jakmile jsou dokončena technická hodnocení EFSA a podmínky stanovené uvedeným nařízením jsou ověřeny samotnou Komisí. Naopak, čl. 13 odst. 1 až 3 nařízení č. 1924/2006 ponechává určení rychlosti, jíž se má dospět k přijetí seznamu schválených tvrzení v souladu se zásadami stanovenými uvedeným nařízením a unijním právem, na uvážení tohoto orgánu. V této souvislosti k tomu, aby Komise mohla v tomto rámci efektivně naplňovat cíle, jejichž dosažení jí bylo svěřeno, a s ohledem na komplexní technické hodnocení, jež musí provádět, jí musí být přiznána široká posuzovací pravomoc. V důsledku toho je přezkum opodstatněnosti posouzení Komise prováděný unijním soudem v komplexní oblasti omezen zejména na přezkum toho, zda výkon takové pravomoci orgánů Unie není stižen zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci nebo zda tyto orgány zjevně nepřekročily meze své posuzovací pravomoci. (viz body 59, 60, 64, 65, 73)

Viz znění rozhodnutí. (viz body 61–63)

Sice platí, že podle čl. 13 odst. 3 nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách byla Komise povinna přijmout úplný seznam schválených tvrzení nejpozději do 31. ledna 2010 a že uvedený seznam byl nařízením č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, přijat dne 16. května 2012 pouze částečně, nicméně v případě, že neexistuje ustanovení, které stanoví buď výslovně, nebo implicitně důsledky překročení procesních lhůt, může dotčené překročení lhůt vést k úplnému nebo částečnému zrušení aktu, jehož postup přijímání zahrnuje dotčenou lhůtu, pouze tehdy, pokud je prokázáno, že kdyby k protiprávnosti nedošlo, mohl by mít uvedený akt jiný obsah. (viz bod 71)

Ze znění čl. 28 odst. 5 a 6 nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách vyplývá, že uplatnění přechodných opatření je stanoveno pro zdravotní tvrzení nacházející se ve stadiu hodnocení, ohledně nichž Komise dosud nepřijala žádné rozhodnutí. Nic však nebrání tomu, aby na tvrzení, jež jsou nadále pozastavena až do jejich vyhodnocení Evropskou agenturou pro bezpečnost potravin (EFSA) nebo do jejich přezkumu Komisí, mohla být nezávisle na zařazení do některé ze tří kategorií uvedených v čl. 13 odst. 1 tohoto nařízení uplatněna přechodná opatření stanovená v uvedeném nařízení. (viz bod 83)

Skutečnost, že za účelem identifikování zdravotních tvrzení v procesu hodnocení, která mohou být použita v souladu s čl. 28 odst. 5 a 6 nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách, v návaznosti na přijetí nařízení č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, body 4 a 11 odůvodnění nařízení č. 432/2012 obsahují odkaz na internetové stránky Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) a Komise, na nichž je veřejnosti zpřístupněn jednak souhrnný seznam, v němž jsou uvedeny veškeré ID kódy zdravotních tvrzení předložených členskými státy podle čl. 13 odst. 2 nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách a jednak seznam uvádějící ID zdravotních tvrzení, jež jsou pozastavena, není porušením zásady právní jistoty, která vyžaduje, aby právní normy byly jasné a přesné a jejich důsledky byly předvídatelné. I když je v této souvislosti žádoucí, aby Komise přijala seznam pozastavených i zamítnutých tvrzení v podobné formě, jakou má seznam schválených tvrzení obsažený v příloze nařízení č. 432/2012, s cílem usnadnit dotčeným osobám provedení identifikace, nemůže skutečnost, že Komise v projednávané věci postupovala jinak, podepřít výtku vycházející z nedostatku jasnosti nebo přesnosti v tomto bodě. Kromě toho skutečnost, že orgány členského státu mají za to, že rešerše pozastavených zdravotních tvrzení je spojena s určitými obtížemi, sama o sobě nepostačuje k tomu, aby byla Komisi vytýkána nedostatečná jasnost nebo přesnost, neboť pozastavená tvrzení lze vyhledat nahlédnutím do dokumentů, jež byly Komisí a EFSA zpřístupněny veřejnosti. Rozhodnutí uvedených vnitrostátních orgánů dát k dispozici nástroj, který má pomoci výrobcům potravin, navíc nelze chápat jako odhalení vady nařízení č. 432/2012, jež by mohla vést k jeho zrušení, ale jako mechanismus pomoci, který se uvedené orgány rozhodly přijmout z vlastního podnětu v rámci svých pravomocí. (viz body 86, 87, 89)

Podle čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv zahrnuje právo na řádnou správu zejména právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout. Nicméně právo na řádnou správu, jež vyplývá z uvedeného ustanovení, se netýká procesu přípravy aktů s obecnou působností. Právo být vyslechnut ve správním řízení týkajícím se určité osoby totiž nelze přenést do kontextu postupu vedoucího k přijetí obecných opatření. V důsledku toho, pokud jde o nařízení č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, v rozsahu, v němž představuje obecně závazné opatření, se článek 41 Listiny základních práv nepoužije. (viz body 97–99)

Článek 13 odst. 1 až 3 nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách, jakožto právní základ pro přijetí nařízení č. 432/2012, kterým se zřizuje seznam schválených zdravotních tvrzení při označování potravin jiných než tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, nestanoví, že je Komise povinna v rámci postupu přijímání seznamu schválených tvrzení konzultovat výrobce v daném odvětví a jiné dotčené osoby. Z článku 13 odst. 2 nařízení č. 1924/2006 totiž vyplývá, že pouze členské státy jsou oprávněny poskytnout Komisi vnitrostátní seznamy zdravotních tvrzení, které slouží jako základ pro vytvoření seznamu schválených tvrzení. Za těchto okolností se žalobce nemůže ve svůj prospěch dovolávat porušení jakéhokoli práva na poradu vycházejícího z čl. 13 odst. 1 až 3 nařízení č. 1924/2006 Komisí, co se týče rozhodnutí přijmout seznam schválených tvrzení v několika fázích. (viz bod 100)

Viz znění rozhodnutí. (viz body 105, 110)

Viz znění rozhodnutí. (viz bod 113)

Ze znění bodu 17 odůvodnění a článků 5 a 6 nařízení ř. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách vykládaných ve vzájemné souvislosti vyplývá, že uvedené nařízení vyžaduje, aby se v Unii používala jen vědecky podložená zdravotní tvrzení, a na straně druhé stanoví požadavek, aby mohla být tato tvrzení schválena až po provedení harmonizovaného vědeckého hodnocení provedeného Evropským úřadem pro bezpečnost potravin (EFSA) odpovídajícího těm nejpřísnějším požadavkům. Tato úvaha je použitelná i na schvalovací postup podle čl. 13 odst. 1 až 3 nařízení č. 1924/2006, v jehož rámci Komise nemůže od EFSA vyžadovat méně přísné vědecké hodnocení ve srovnání s tvrzeními spadajícími pod čl. 13 odst. 5 tohoto nařízení nebo jeho článek 14. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že co se týče prováděného vědeckého hodnocení, žádné z výše uvedených ustanovení nestanoví odlišné podmínky pro zdravotní tvrzení v závislosti na tom, jaké ustanovení se na tato tvrzení použije. Provedení co možná nejvíce vyčerpávajícího vědeckého hodnocení rizik na základě vědeckých stanovisek založených na zásadách excelence, transparentnosti a nezávislosti kromě toho představuje významnou procesní záruku směřující k zajištění vědecké objektivity opatření a vyloučení přijetí svévolných opatření. (viz body 129, 130)

Ani nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách, ani nařízení č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA) a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, neobsahuje povinnost Komise nebo EFSA, aby před začátkem schvalovacího postupu podle čl. 13 odst. 3 nařízení č. 1924/2006 poskytly zvláštní pokyny týkající se způsobu, jakým EFSA zamýšlí hodnotit žádosti o schválení tvrzení. Okolnost, že EFSA později takové pokyny ve světle zkušenosti, kterou získal při prvních provedených hodnoceních, přijal, není s to prokázat existenci ohrožení právní jistoty. Naopak je třeba dospět k závěru, že přijetí uvedených pokynů přispívá k posílení zmíněné jistoty, zejména ve vztahu k dotčeným osobám. (viz bod 149)

Ze systému zavedeného nařízením č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA) a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, zejména z článku 30 uvedeného nařízení, vyplývá, že co se týče předpisů o přijímání vědeckých stanovisek, představuje toto nařízení ve vztahu k nařízení č. 1924/2006 o výživových a zdravotních tvrzeních o potravinách dispozitivní právní úpravu, jejíž použití je vyloučeno, pokud jiný právní předpis Unie, jako je naposled uvedené nařízení, obsahuje zvláštní ustanovení pro schvalování zdravotních tvrzení. V tomto ohledu platí, že jelikož čl. 13 odst. 3 nařízení č. 1924/2006 výslovně stanoví, že je EFSA zmocněn provést harmonizované vědecké hodnocení seznamů tvrzení předložených členskými státy podle čl. 13 odst. 2 téhož nařízení, je třeba dospět k závěru, že čl. 30 odst. 4 nařízení č. 178/2002 se v rámci hodnocení jiných zdravotních tvrzení, než jsou tvrzení o snížení rizika onemocnění a o vývoji a zdraví dětí, nepoužije, takže EFSA není povinen ani zahájit jednání s vnitrostátními orgány, ani zveřejnit dokumenty související s uvedenými jednáními v rámci prováděných hodnocení. (viz body 160, 161)

Viz znění rozhodnutí. (viz bod 162)

Možnost daná článkem 277 SFEU dovolávat se protiprávnosti aktu s obecnou působností nezakládá samostatné právo podat žalobu a může být uplatněna pouze incidenčně, takže pokud je žaloba ve věci samé nepřípustná, má to za následek nepřípustnost námitky protiprávnosti. Námitka protiprávnosti vznesená incidenčně podle článku 277 SFEU současně se zpochybněním legality aktu třetí osoby je mimoto přípustná pouze v případě existence souvislosti mezi sporným aktem a právní normou, jejíž údajná protiprávnost je namítána. Vzhledem k tomu, že cílem článku 277 SFEU není umožnit účastníku řízení zpochybnění použitelnosti jakéhokoliv aktu obecného charakteru ve prospěch jakékoli žaloby, dosah námitky protiprávnosti musí být omezen na to, co je nezbytné pro vyřešení sporu. Z toho vyplývá, že akt s obecnou působností, jehož protiprávnost je namítána, musí být přímo nebo nepřímo použitelný na věc, která je předmětem žaloby. V tomto ohledu může existence takové souvislosti vyplývat mimo jiné ze zjištění, že akt napadený v původním řízení vychází především z ustanovení aktu, jehož legalita je zpochybňována. (viz body 169, 170, 172)

Akty nebo rozhodnutími, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU, jsou pouze opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobkyň tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení. Při určování toho, zda akt nebo rozhodnutí takové účinky vyvolává, je třeba se zaměřit na jeho podstatu. Mimoto, pokud jde o akty nebo rozhodnutí, jež jsou vypracovávány ve více fázích, jsou v zásadě považována za napadnutelná jen ta opatření, která vyjadřují konečné stanovisko orgánu na konci tohoto řízení, nikoliv mezitímní opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí. Seznam tvrzení, která mohou být používána v souladu s přechodným režimem stanoveným v čl. 28 odst. 5 a 6 nařízení č. 1924/2006, zveřejněný Komisí nepředstavuje napadnutelný akt, jelikož tato tvrzení jsou nadále pozastavena, a to až do doby, než budou posouzena Evropským úřadem pro bezpečnost potravin (EFSA) nebo přezkoumána Komisí. Přijetí seznamu, jehož jediným cílem je identifikovat zdravotní tvrzení, která jsou dosud v procesu hodnocení a o nichž Komise s konečnou platností nerozhodla, totiž představuje pouze dočasné opatření, jehož cílem je připravit zahrnutí, nebo naopak nezahrnutí každého z těchto tvrzení do seznamu schválených tvrzení, přičemž tento seznam představuje konečné rozhodnutí. (viz body 201–203)

Viz znění rozhodnutí. (viz body 206, 207)