STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MICHALA BOBKA

přednesené dne 4. března 2021 ( 1 )

Spojené věci C‑357/19 a C‑547/19

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie,

PM,

RO,

SP,

TQ

proti

QN,

UR,

VS,

WT,

Autoritatea Naţională pentru Turism,

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,

SC Euro Box Promotion SRL (C‑357/19)

a

CY,

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“

proti

Inspecţia Judiciară,

Consiliul Superior al Magistraturii,

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (C‑547/19)

[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Článek 325 odst. 1 SFEU – Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství – Trestní řízení týkající se korupce – Projekty částečně financované z evropských fondů – Rozhodnutí ústavního soudu týkající se legality složení soudních senátů – Vnitrostátní právní předpisy upravující obsazování soudních senátů losováním – Mimořádný opravný prostředek proti pravomocným rozhodnutím – Právo na soud předem zřízený zákonem – Článek 47 druhý pododstavec Listiny základních práv Evropské unie – Nezávislost soudů – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Přednost unijního práva – Kárná řízení vedená vůči soudcům a státním zástupcům“

Obsah

I. Úvod II. Právní rámec A. Unijní právo B. Rumunské právo 1. Rumunská ústava 2. Zákon č. 303/2004 3. Zákon č. 304/2004 4. Řád o organizaci a fungování ICCJ 5. Trestní řád 6. Trestní zákon III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky A. Věc C-357/19 B. Věc C-547/19 C. Řízení před Soudním dvorem IV. Analýza A. K přípustnosti předběžných otázek 1. Věc C-357/19 a) K nedostatku unijní pravomoci b) K relevanci předběžných otázek pro věc v původním řízení 2. Věc C-547/19 a) K nedostatku unijních pravomocí b) K relevanci předběžné otázky pro věc v původním řízení B. Použitelné unijní právo 1. Článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU 2. Rozhodnutí o zřízení MSO (a Listina) 3. Článek 325 odst. 1 SFEU, Úmluva PIF (a Listina) a) Článek 325 odst. 1 a DPH b) Článek 325 odst. 1 SFEU, Úmluva PIF a korupční jednání ve vztahu k finančním prostředkům EU c) Vztahuje se čl. 325 odst. 1 SFEU i na trestný čin ve stadiu pokusu? d) Závisí oblast působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU na výsledku řízení? 4. Dílčí závěr C. Posouzení 1. Vnitrostátní právní rámec 2. Právo na soud předem zřízený zákonem a) Standard unijního práva b) Analýza c) Dílčí závěr 3. Ochrana finančních zájmů Unie 1) Rámec unijního práva 2) Stanovisko zúčastněných stran 3) Analýza i) Jaké kritérium má být použito? ii) Použití na projednávanou věc iii) Dílčí závěr 4. Zásada nezávislosti soudů 1) Problematické body vyjádřené předkládajícím soudem 2) Rámec unijního práva 3) Analýza i) Složení a postavení Ústavního soudu ii) Pravomoci a praxe Ústavního soudu iii) Zásada překážky věci pravomocně rozsouzené iv) Výhrada v) Dílčí závěr 5. Zásada přednosti V. Závěry

I. Úvod

1. V průběhu roku 2019 byla různými soudy v Rumunsku předložena Soudnímu dvoru řada žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkajících se nezávislosti soudů, právního státu a boje proti korupci. První skupina věcí se týkala nejrůznějších změn vnitrostátních právních předpisů v oblasti soudnictví, které byly většinou provedeny ve formě mimořádných nařízení ( 2 ).

2. Dvě projednávané spojené věci jsou „vzorovými“ případy spadajícími do druhé skupiny věcí ( 3 ). Hlavní téma této druhé skupiny se poněkud liší od skupiny první: mohou být rozsudky Curtea Constituțională a României (Ústavní soud, Rumunsko, dále jen „Ústavní soud“) v rozporu se zásadou nezávislosti soudů a zásadou právního státu, jakož i s ochranou finančních zájmů Unie?

3. Obě spojené věci jsou konkrétně zaměřeny na účinky rozhodnutí Ústavního soudu, jímž se v podstatě konstatuje, že některé senáty vnitrostátního nejvyššího soudu, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko, dále jen „ICCJ“), nezasedaly v řádném složení. Toto rozhodnutí umožnilo některým zúčastněným stranám podat mimořádné opravné prostředky, které následně vyvolaly potenciální otázky týkající se nejen ochrany finančních zájmů Unie podle čl. 325 odst. 1 SFEU, ale též výkladu pojmu „soud předem zřízený zákonem“ zakotveného v čl. 47 druhém pododstavci Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). A konečně, vše uvedené je zasazeno do vnitrostátního institucionálního prostředí, v němž nerespektování rozhodnutí ústavního soudu představuje kárné provinění.

II. Právní rámec

A. Unijní právo

4. Článek 1 Úmluvy o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, vypracované na základě článku K.3 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „Úmluva PIF“), stanoví ( 4 ): „1. Pro účely této úmluvy je podvodem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Evropských společenství a) v oblasti výdajů každé úmyslné jednání nebo opomenutí týkající se – použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů, které má za následek neoprávněné přisvojení nebo zadržování prostředků ze souhrnného rozpočtu Evropských společenství či rozpočtů spravovaných Evropskými společenstvími nebo jejich jménem, – neposkytnutí informací v rozporu se zvláštní povinností se stejnými následky, – neoprávněné použití těchto prostředků pro jiné účely, než pro které byly původně poskytnuty; […] 2. S výhradou čl. 2 odst. 2 přijme každý členský stát nezbytná a vhodná opatření k provedení odstavce l svými vnitrostátními trestněprávními předpisy tak, aby v nich uvedená jednání byla trestnými činy. 3. S výhradou čl. 2 odst. 2 přijme každý členský stát také nezbytná opatření zajišťující, aby úmyslné vyhotovení nebo poskytnutí nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů, které má následek popsaný v odstavci l, bylo trestným činem, není-li již trestné jako trestný čin nebo jako účastenství, návod nebo pokus podvodu uvedeného v odstavci 1. 4. Úmysl při jednání nebo opomenutí uvedeném v odstavcích l a 3 lze odvodit z objektivních skutkových okolností.“

5. Článek 2 Úmluvy PIF stanoví: „1. Každý členský stát přijme nezbytná opatření, aby jednání uvedené v článku 1 a účastenství na jednání uvedeném v čl. 1 odst. 1, návod k němu nebo pokus o ně bylo možné trestat účinnými, přiměřenými a odrazujícími tresty včetně, alespoň v případech závažných podvodů, trestů odnětí svobody, pro které je možné vydání, přičemž za závažný podvod musí být považován podvod dosahující určité minimální částky, kterou stanoví každý členský stát. Výše této minimální částky však nesmí přesahovat 50000 ECU. […]“

B. Rumunské právo

1. Rumunská ústava

6. Rumunská ústava, ve znění pozměněném a doplněném zákonem č. 429/2003, obsahuje následující ustanovení: „Článek 142 – Struktura 1. [Ústavní soud] je garantem přednosti ústavy. 2. [Ústavní soud] se skládá z devíti soudců jmenovaných na funkční období devíti let, které nemůže být prodlouženo ani obnoveno. 3. Tři soudce jmenuje Camera Deputaţilor [Poslanecká sněmovna], tři Senat (Senát) a tři prezident Rumunska. […] Článek 143 – Podmínky jmenování Soudci [Ústavního soudu] musí mít vynikající právnickou kvalifikaci, vysokou úroveň odborné způsobilosti a nejméně 18 let právnické praxe nebo zkušeností v oboru vysokoškolského právnického vzdělávání. […] Článek 145 – Nezávislost a neodvolatelnost Soudci [Ústavního soudu] jsou při výkonu své funkce nezávislí a po celou dobu výkonu této funkce jsou neodvolatelní. Článek 146 – Funkce [Ústavní soud] má následující funkce: […] e) řešení konfliktů ústavní povahy mezi orgány veřejné moci, a to na návrh prezidenta Rumunska, jednoho z předsedů obou komor rumunského Parlamentu, předsedy vlády nebo předsedy Consiliul Superior al Magistraturii [Vrchní rada soudců a státních zástupců, Rumunsko, dále jen ‚CSM‘]; […] Článek 147 – Rozhodnutí [Ústavního soudu] 1. Ustanovení platných zákonů, vyhlášek a nařízení, která budou shledána protiústavními, pozbydou účinnosti po uplynutí 45 dní ode dne zveřejnění rozhodnutí [Ústavního soudu], pokud příslušný orgán, tj. Parlament či vláda, během této doby neuvede dotčená protiústavní ustanovení do souladu s ustanoveními Ústavy. Po celou tuto dobu bude účinnost ustanovení, která byla shledána protiústavními, ze zákona pozastavena. 2. V případě protiústavnosti zákonů je Parlament před jejich vyhlášením povinen zrevidovat dotčená ustanovení za účelem jejich uvedení do souladu s rozhodnutím [Ústavního soudu]. […] 4. Rozhodnutí [Ústavního soudu] se zveřejňují v Monitorul Oficial al României [Úřední věstník Rumunska]. Ode dne zveřejnění jsou tato rozhodnutí obecně závazná a mají právní účinky pouze do budoucna.“

2. Zákon č. 303/2004

7. Článek 99 písm. ș) Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 303/2004 o postavení soudců a státních zástupců, dále jen „zákon č. 303/2004“) ( 5 ) stanoví, že „nerespektování rozhodnutí [Ústavního soudu] […]“ představuje kárné provinění.

3. Zákon č. 304/2004

8. Složení senátů ICCJ se řídí články 32 a 33 Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (zákon č. 304/2004 o organizaci soudnictví, dále jen „zákon č. 304/2004“) ( 6 ). Tato ustanovení byla novelizována v letech 2010, 2013 a 2018.

9. Článek 32 zákona č. 304/2004 ve znění pozměněném Legea nr. 207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (zákon č. 207/2018, kterým se mění a doplňuje zákon č. 304/2004) ( 7 ) stanoví: „1. Na začátku každého roku schválí Řídící rada na návrh předsedy nebo místopředsedů [ICCJ] počet pětičlenných senátů a složení těchto senátů. 2. V trestních věcech se budou tyto pětičlenné senáty skládat ze členů trestního kolegia [ICCJ]. 3. V netrestních věcech se budou tyto pětičlenné senáty skládat ze specializovaných soudců v závislosti na povaze věci. 4. Soudci zasedající v těchto senátech budou určeni prostřednictvím losování na veřejném jednání předsedou, nebo v jeho nepřítomnosti jedním ze dvou místopředsedů [ICCJ]. Ke změně ve složení senátů projednávajících konkrétní věci může dojít pouze výjimečně na základě objektivních kritérií stanovených Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție (řád o organizaci a správním fungování [ICCJ]). 5. Pětičlenným senátům předsedá předseda [ICCJ], jeden ze dvou místopředsedů nebo předsedové kolegií, pokud byli na základě odstavce 4 jmenováni členy dotyčného senátu. 6. Pokud žádná z výše uvedených osob nebyla jmenována členem určitého pětičlenného senátu, budou se ve funkci předsedy senátu všichni soudci střídat, a to podle počtu let odpracovaných v soudnictví. 7. Věci spadající do pravomoci pětičlenných senátů budou přidělovány náhodně s využitím informatizovaného systému.“

4. Řád o organizaci a správním fungování ICCJ

10. Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a ÎCCJ (řád o organizaci a správním fungování ICCJ, dále jen „řád ICCJ“) ( 8 ) byl přijat na základě zákona č. 304/2004. Tento řád byl pozměněn a doplněn rozhodnutím ICCJ č. 24 ze dne 25. listopadu 2010 (dále jen „rozhodnutí č. 24/2010“) ( 9 ) a rozhodnutím ICCJ č. 3 ze dne 28. ledna 2014 (dále jen „rozhodnutí č. 3/2014“) ( 10 ).

11. Ve znění pozměněném rozhodnutím č. 3/2014 stanoví články 28 a 29 řádu ICCJ následující: „Článek 28 1. V rámci [ICCJ] působí pětičlenné senáty se soudní pravomocí stanovenou zákonem. 2. Na začátku každého roku budou v trestních věcech ustaveny pětičlenné senáty sestávající pouze ze členů trestního kolegia a v netrestních věcech dva pětičlenné senáty sestávající ze členů prvního občanskoprávního kolegia, druhého občanskoprávního kolegia a kolegia pro správní a daňové záležitosti. 3. Počet pětičlenných senátů v trestních věcech bude každoročně schvalován Řídící radou na návrh předsedy trestního kolegia. 4. Pětičlenným senátům předsedá předseda, místopředsedové, předseda trestního kolegia nebo nejstarší člen. Článek 29 1. Za účelem ustavení pětičlenných senátů v trestních věcech jmenuje předseda, nebo v jeho nepřítomnosti jeden z místopředsedů [ICCJ] každý rok, prostřednictvím losování na veřejném jednání, čtyři nebo případně pět soudců trestního kolegia [ICCJ] pro každý senát. 2. Za účelem ustavení dvou pětičlenných senátů v netrestních věcech předseda, nebo v jeho nepřítomnosti jeden z místopředsedů [ICCJ] jmenuje za podmínek stanovených v odstavci 1 soudce do funkce členů těchto senátů. 3. Řídící rada [ICCJ] každoročně určí podíl zastoupení těchto kolegií ve složení senátů uvedených v odstavci 2 a schválí složení pětičlenných senátů; pokud jde o pětičlenné senáty v trestních věcech, učiní tak Řídící rada na návrh předsedy trestního kolegia. 4. Soudci, kteří byli jmenováni předchozí rok, se losování v následujícím roce neúčastní. 5. Pro každý senát budou za podmínek stanovených v odstavcích 1 až 3 jmenováni čtyři, popřípadě pět náhradních soudců.“

5. Trestní řád

12. Článek 426 odst. 1 Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (zákon č. 135/2010 o trestním řádu) ( 11 ), ve znění Legea nr. 255/2013 (zákon č. 255/2013) a Ordonanța de urgență a Guvernului României nr. 18/2016 (nařízení vlády s mocí zákona č. 18/2016) (dále jen „trestní řád“), stanoví: „V následujících případech lze podat mimořádný opravný prostředek na zrušení pravomocných rozhodnutí vydaných v trestním řízení: […] d) složení odvolacího soudu není v souladu se zákonem nebo došlo k neslučitelnosti.“

13. Podle čl. 428 odst. 1 trestního řádu „může být mimořádný opravný prostředek na zrušení z důvodů stanovených v čl. 426 písm. a) a c) až h) podán ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení rozhodnutí odvolacího soudu“.

14. Článek 432 odst. 1 trestního řádu stanoví: „na jednání, které se koná za účelem vydání rozhodnutí o mimořádném opravném prostředku na zrušení, pokud soud po vyslechnutí účastníků řízení a stanoviska státního zástupce shledá tento mimořádný opravný prostředek opodstatněným, vydá tento soud rozhodnutí, kterým zruší rozhodnutí, jehož zrušení je navrhováno, a vrátí věc k vydání rozsudku nebo rozhodnutí o odvolání, a to buď neprodleně, nebo případně se stanovením lhůty“.

6. Trestní zákon

15. Článek 154 Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (zákon č. 286/2009, trestní zákoník) ( 12 ) ze dne 17. července 2009, ve znění pozdějších změn a doplňků (dále jen „trestní zákoník“), stanoví: „1) Promlčecí doby trestní odpovědnosti jsou následující: a) 15 let, pokud lze za spáchaný trestný čin uložit trest odnětí svobody na doživotí nebo trest odnětí svobody převyšující 20 let; b) 10 let, pokud lze za spáchaný trestný čin uložit trest odnětí svobody v trvání nejméně 10 let a nejvýše 20 let; c) 8 let, pokud lze za spáchaný trestný čin uložit trest odnětí svobody v trvání nejméně 5 let a nejvýše 10 let; d) 5 let, pokud lze za spáchaný trestný čin uložit trest odnětí svobody v délce nejméně 1 roku a nejvýše 5 let; e) 3 roky, pokud lze za spáchaný trestný čin uložit trest odnětí svobody kratší než 1 rok nebo peněžitý trest. 2) Promlčecí doby stanovené v tomto článku začínají běžet ode dne, kdy ke spáchání trestného činu došlo. Promlčecí doba začíná běžet: v případě trvajících trestných činů ode dne ukončení jednání nebo opomenutí; v případě pokračujících trestných činů ode dne spáchání posledního jednání nebo opomenutí; a v případě opakující se trestné činnosti ode dne spáchání posledního skutku. 3) V případě progresivních trestných činů začíná promlčení trestní odpovědnosti běžet ode dne spáchání jednání nebo opomenutí a promlčecí doba bude počítána podle trestu odpovídajícího konečnému výsledku. […]“

16. Příčiny a účinky přerušení běhu promlčecích dob jsou upraveny v článku 155 trestního zákoníku následovně: „1) Učinění jakéhokoli procesního úkonu ve věci přerušuje běh promlčecí doby trestní odpovědnosti. 2) Po každém přerušení začne běžet nová promlčecí doba. 3) Přerušení promlčecí doby lze uplatnit proti všem osobám, které se účastnily spáchání trestného činu, přestože se úkon přerušující běh promlčecí doby týká pouze některých z nich. 4) Pokud jsou promlčecí doby stanovené v článku 154 opětovně překročeny, má se za to, že uplynuly, a to bez ohledu na počet přerušení. 5) Je-li principiálně vyhověno žádosti o obnovu řízení v trestní věci, začne běžet nová promlčecí doba pro promlčení trestní odpovědnosti.“

III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

A. Věc C‑357/19

17. Původní řízení v této věci se týká mimořádných opravných prostředků podaných jednak Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcţia Naţională Anticorupţie (státní zastupitelství při ICCJ – Národní protikorupční úřad, dále jen „státní zastupitelství“), jednak čtyřmi navrhovateli v této věci, a to proti pravomocnému rozsudku ze dne 5. června 2018.

18. Tímto rozsudkem, který byl vydán pětičlenným senátem ICCJ, byli navrhovatelé odsouzeni za korupční jednání, zneužití pravomoci a daňový únik. Tímto rozsudkem rozhodl tento pětičlenný senát o odvolání podaném proti rozsudku trestního kolegia ICCJ ze dne 28. března 2017. Tento pětičlenný senát sestával z předsedy trestního kolegia ICCJ a dále ze čtyř dalších soudců jmenovaných losováním v souladu s řádem ICCJ.

19. Pokud jde o korupční jednání, bylo zjištěno, že v období let 2010–2012 první navrhovatelka, tehdy ve funkci ministryně, koordinovala mechanismus, prostřednictvím kterého ona a několik jí blízkých osob obdržely od zástupců některých obchodních společností peněžní částky za to, že těmto společnostem bude zaručeno včasné zaplacení prací provedených v rámci programů financovaných z rozpočtu ministerstva, a to v době, kdy byl rozpočet značně snížen a docházelo ke značnému prodlení s proplácením prací. V tomto mechanismu byli zapojeni i druhý navrhovatel (v té době osobní asistent ministryně), třetí navrhovatel (v té době generální tajemník ministryně), jakož i další osoby (osobní poradce ministryně a ředitel národního investičního orgánu).

20. Pokud jde o zneužití pravomoci, bylo zjištěno, že v průběhu roku 2011 první navrhovatelka, jakožto ministryně, umožnila ministerstvu pro místní rozvoj a cestovní ruch přidělit zakázku na služby společnosti SC Europlus Computers SRL, poskytované čtvrtým navrhovatelem. Tato zakázka se týkala poskytování služeb propagace Rumunska na akcích, které se uskutečnily u příležitosti mezinárodního profesionálního boxerského galavečera organizovaného Rumunskou boxerskou federací. Přidělením zakázky na reklamní služby získala tato společnost z veřejných prostředků částku ve výši 8116800 rumunských lei (dále jen „RON“) za organizaci akce, která se ukázala být komerční akcí, z níž všechny příjmy plynuly organizátorům.

21. Bylo tedy konstatováno, že veřejné prostředky byly využity k nezákonným účelům a že zakázka byla přidělena v rozporu s právní úpravou v oblasti zadávání veřejných zakázek. Pořízené služby totiž nespadaly do způsobilých kategorií výdajů pro programy financované Unií v rámci projektu „Propagace turistické značky Rumunska“ z regionálního operačního programu 2007–2013. Tyto okolnosti vedly k odmítnutí proplacení částek ze strany orgánu spravujícího evropské fondy. Částky, které měly být zaplaceny prostřednictvím evropských fondů, tak musely být v celé výši zaplaceny ze státního rozpočtu. Ministerstvu místního rozvoje a cestovního ruchu byla způsobena škoda ve výši 8116 RON.

22. Pokud jde o daňový únik, bylo zjištěno, že za účelem snížení výše daní, které měly být zaplaceny do státního rozpočtu z příjmů získaných z výše uvedených akcí, čtvrtý navrhovatel zapsal do účetnictví společnosti SC Europlus Computers SRL dokumenty vydané nastrčenými společnostmi, které potvrzují fiktivní výdaje, údajně vynaložené na reklamní a poradenské služby. Tím byla způsobena škoda ve výši 646838 RON (z toho 388103 RON z titulu daně z přidané hodnoty (DPH) a ve výši 90669 RON (z toho 54402 RON z titulu DPH).

23. Poté, co rozsudek ICCJ (pětičlenného senátu odvolacího soudu) ze dne 5. června 2018 nabyl právní moci, vydal Ústavní soud dne 7. listopadu 2018 rozhodnutí č. 685/2018 (dále jen „rozhodnutí č. 685/2018“). Tímto rozsudkem bylo vyhověno žalobě podané předsedou vlády Rumunska. Byla v něm zjištěna existence právního konfliktu ústavní povahy mezi Parlamentem na jedné straně a ICCJ na straně druhé, vyplývající z rozhodnutí Řídící rady ICCJ, podle nichž byli pouze čtyři z pěti členů pětičlenných senátů určeni losováním. To bylo shledáno v rozporu s ustanoveními článku 32 zákona č. 304/2004. Z toho důvodu se mělo za to, že všechny pětičlenné senáty vytvořené ode dne 1. února 2014 byly složeny v rozporu s právem. Ústavní soud nařídil ICCJ, aby co nejdříve jmenoval všechny členy těchto pětičlenných senátů losováním. Rovněž konstatoval, že se rozhodnutí č. 685/2018 vztahuje na skončené věci v rozsahu, v němž účastníkům řízení ještě neuplynuly lhůty pro podání mimořádného opravného prostředku.

24. Navrhovatelé i státní zastupitelství podali mimořádný opravný prostředek, kterým se na základě rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 domáhali zrušení rozsudku ze dne 5. června 2018 a nového přezkumu jejich odvolání. V projednávané věci má tedy předkládající soud rozhodnout o meritu důvodů uplatněných oběma účastníky řízení. Může buď mimořádný opravný prostředek zamítnout a potvrdit tak rozsudek napadený odvoláním, nebo může tomuto opravnému prostředku vyhovět a zrušit tak odsuzující rozsudek a opětovně posoudit podaná odvolání.

25. Za těchto okolností se Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Musí být čl. 19 odst. 1 [SEU], čl. 325 odst. 1 [SFEU], čl. 1 odst. 1 písm. a) a b) a čl. 2 odst. 1 [Úmluvy PIF], jakož i zásada právní jistoty vykládány v tom smyslu, že brání přijetí rozhodnutí ze strany orgánu stojícího mimo soudní systém, [Ústavní soud], kterým je rozhodnuto o legalitě složení soudních senátů, čímž jsou vytvořeny předpoklady pro přípustnost mimořádných opravných prostředků proti pravomocným rozsudkům vydaným během určitého časového období? 2) Musí být čl. 47 odst. 2 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že brání zjištění ze strany orgánu stojícího mimo soudní systém, které je ve vnitrostátním právu závazné a týká se absence nezávislosti a nestrannosti soudního senátu, jehož členem je soudce s řídícími funkcemi, který nebyl jmenován náhodným způsobem, ale na základě transparentního pravidla, které bylo účastníkům řízení známo a nerozporovali jej, jež je použitelné na všechny věci, které tento senát projednává? 3) Musí být přednost unijního práva vykládána v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu umožňuje upustit od použití rozhodnutí Ústavního soudu, které bylo vydáno ve věci týkající se ústavního sporu a je podle vnitrostátního práva závazné?“

B. Věc C‑547/19

26. Rozhodnutím ze dne 2. dubna 2018 vyhovělo kárné kolegium CSM kárné žalobě podané Inspecția Judiciară (soudní inspekce, Rumunsko) proti navrhovatelce, která je soudkyní působící u Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko). Kárné opatření uložené navrhovatelce spočívalo v odvolání z funkce soudkyně v souladu s čl. 100 písm. e) zákona č. 303/2004. Kárné kolegium CSM rozhodlo, že došlo k vážným porušením ustanovení týkajících se náhodného přidělování věcí. Navrhovatelka se tak dopustila kárného provinění ve smyslu čl. 99 písm. o) zákona č. 303/2004.

27. Navrhovatelka napadla rozhodnutí ze dne 2. dubna 2018 před ICCJ. Další souběžný opravný prostředek proti procesnímu usnesení, kterým byl zamítnut návrh na vstup do původního řízení vedeného před kárným kolegiem CSM, byl podán Asociația Forumul Judecătorilor din România (sdružení „Fórum rumunských soudců“, Rumunsko). Oba opravné prostředky byly přiděleny pětičlennému senátu „Občanskoprávní 2“ ustavenému dne 30. října 2017 losováním a schválenému rozhodnutím č. 68 Řídící rady ICCJ ze dne 2. listopadu 2017. Oba opravné prostředky byly spojeny při jednání konaném dne 22. října 2018.

28. Dne 7. listopadu 2018 vydal Ústavní soud rozhodnutí č. 685/2018 ( 13 ).

29. Dne 8. listopadu 2018 přijala Řídící rada ICCJ rozhodnutí č. 137/2018. Dne 9. listopadu 2018 byli na základě tohoto rozhodnutí všichni členové těchto pětičlenných senátů pro rok 2018 určeni losováním.

30. Dne 29. listopadu 2018 bylo rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 zveřejněno. Po tomto zveřejnění přijalo kolegium CSM rozhodnutí č. 1367 ze dne 5. prosince 2018, jež obsahovalo pravidla, „která zaručují soulad s požadavky uvedenými v [rozhodnutí č. 685/2018]“ (dále jen „rozhodnutí č. 1367/2018“).

31. Za účelem dosažení souladu s rozhodnutím č. 685/2018 senát, kterému byla projednávaná věc přidělena, ve složení stanoveném rozhodnutím č. 137/2018, usnesením ze dne 10. prosince 2018 nařídil vyškrtnutí věci z rejstříku soudu, aby mohla být náhodně přidělena senátu, jehož složení bude určeno losováním podle pravidel schválených kolegiem CSM v rozhodnutí č. 1367/2018.

32. Dne 13. prosince 2018 bylo v sídle ICCJ uskutečněno losování za účelem určení členů pětičlenných senátů pro rok 2018. Spis projednávané věci byl náhodně přidělen pětičlennému senátu – Občanskoprávní 3 – 2018. To je senát, který podal projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.

33. Rozhodnutím kolegia CSM č. 1535 ze dne 19. prosince 2018 (rozhodnutí č. 1535/2018) bylo konstatováno, že věci, které byly přiděleny pětičlenným senátům ustanoveným pro rok 2018, budou těmito senáty nadále projednávány i po 1. lednu 2019, přestože v těchto spisech nebyly učiněny žádné procesní úkony.

34. S ohledem na tyto skutečnosti vznesla navrhovatelka mimo jiné námitku protiprávnosti, pokud jde o složení senátu, který její věc projednával, a námitku protiprávnosti týkající se rozhodnutí kolegia CSM č. 1367/2018 a č. 1535/2018, jakož i následných rozhodnutí Řídící rady ICCJ ( 14 ). Navrhovatelka tvrdí, že zásah Ústavního soudu a CSM do činnosti ICCJ představoval porušení zásady kontinuity soudního senátu, který věc projednává. Pokud by k tomuto zásahu nedošlo, byla by věc bývala správně přidělena jednomu z pětičlenných senátů ustavených na základě článku 32 zákona č. 304/2004 pro rok 2019. Pokračování činnosti soudního senátu po lhůtě stanovené vnitrostátním právem představuje podle navrhovatelky porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „EÚLP“) a článku 47 Listiny s přesahem na článek 2 SEU. CSM, který je správním orgánem, tím, že uložil ICCJ určité jednání, porušil zásady právního státu, přičemž ohrozil nezávislost a nestrannost při výkonu soudnictví, které musí být zákonem stanoveným soudem vždy dodržovány.

35. Předkládající soud vysvětluje, že i když rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 v zásadě nemá vliv na složení netrestních soudních senátů, má přesto na řízení v projednávané věci vliv nepřímý. Důvodem je skutečnost, že pro účely uplatnění tohoto rozhodnutí přijala CSM řadu správních aktů, jimiž uložila ICCJ povinnost odlišného výkladu ustanovení týkajících se povahy složení pětičlenných senátů coby záležitosti určované vždy na dobu jednoho roku.

36. Za těchto okolností se Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku: „Musí být článek 2 [SEU], čl. 19 odst. 1 této Smlouvy a článek 47 [Listiny] vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby Ústavní soud (orgán, který podle vnitrostátního práva není soudní institucí) zasahoval do způsobu, jakým nejvyšší soud vyložil a uplatnil podústavní právní předpisy při činnosti spočívající v ustavování soudních senátů?“

C. Řízení před Soudním dvorem

37. Předkládající soud požádal ve věci C‑357/19 o projednání věci ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora. Předseda Soudního dvora tuto žádost dne 23. května 2019 zamítl. Rozhodnutím ze dne 28. listopadu 2019 bylo v projednávané věci, jakož i ve věci C‑547/19 rozhodnuto o přednostním projednání věci podle čl. 53 odst. 3 jednacího řádu.

38. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 20. února 2020 byly věci C‑357/19 a C‑547/19 spojeny pro účely ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.

39. Ve věci C‑357/19 předložili vyjádření první navrhovatelka, druhý a čtvrtý navrhovatel, státní zastupitelství, polská a rumunská vláda, jakož i Evropská komise.

40. Ve věci C‑547/19 předložily vyjádření navrhovatelka, sdružení „Fórum rumunských soudců“, CSM, soudní inspekce, rumunská vláda a Komise.

41. První navrhovatelka ve věci C‑357/19, druhý navrhovatel ve věci C‑357/19, navrhovatelka ve věci C‑547/19, sdružení „Fórum rumunských soudců“, státní zastupitelství, rumunská vláda i Komise písemně odpověděli na otázky položené Soudním dvorem.

IV. Analýza

42. Toto stanovisko je členěno následovně. Zaprvé se budu zabývat námitkami zúčastněných stran týkajícími se přípustnosti předběžných otázek (A). Zadruhé stručně nastíním unijní právní rámec a označím relevantní ustanovení unijního práva použitelná na projednávané věci (B). Zatřetí přistoupím k meritornímu přezkumu předběžných otázek položených Soudnímu dvoru (C).

A. K přípustnosti předběžných otázek

1. Věc C‑357/19

43. První navrhovatelka, druhý a čtvrtý navrhovatel i polská vláda tvrdili, že otázky položené ve věci C‑357/19 jsou nepřípustné ( 15 ). První skupina námitek se týká údajného nedostatku unijních pravomocí v oblastech spadajících do rámce původního řízení, a týká se tak v podstatě pravomoci Soudního dvora (a). Druhá linie námitek se týká irelevance předběžných otázek pro věc v původním řízení (b).

a) K nedostatku unijní pravomoci

44. První navrhovatelka a čtvrtý navrhovatel tvrdí, že projednávaná věc nespadá do oblasti působnosti unijního práva, neboť všechny aspekty týkající se výkladu a použití dotčených právních ustanovení jsou čistě vnitrostátní. Ve stejném duchu druhý navrhovatel tvrdí, že dotčená věc nevykazuje žádnou souvislost s unijním právem.

45. Podle polské vlády je v rámci řízení o předběžné otázce nepřípustné, aby Soudní dvůr prováděl meritorní přezkum rozhodnutí vnitrostátních soudů a určoval, zda jsou vnitrostátní soudy povinny řídit se rozhodnutími jiných vnitrostátních soudů. Kromě toho tyto předběžné otázky nejsou nezbytné pro vyřešení sporu v původním řízení. Věc v původním řízení se totiž týká čistě vnitrostátní situace, která se netýká žádné oblasti, v níž má Unie jakékoli pravomoci. Navíc se Listina použije pouze v případě, že členské státy uplatňují unijní právo, což není případ projednávané věci.

46. Podle mého názoru není tato argumentace přesvědčivá.

47. Unie skutečně nemá v oblasti obecné organizace soudnictví žádnou přímou legislativní pravomoc. Je však zřejmé, že členské státy mají povinnost dodržovat požadavky článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU, čl. 325 odst. 1 SFEU a Úmluvy PIF, jakož i článku 47 Listiny, pokud vytvářejí pravidla a uplatňují praxi, které mají vliv na vnitrostátní používání a vynucování unijního práva. Tato logika není závislá na dané oblasti. Pokud jde o omezení výchozí vnitrostátní procesní autonomie unijním právem, je a vždy byla závislá na nastalých účincích. Může se týkat kteréhokoli aspektu vnitrostátních struktur nebo postupů používaných pro vynucování unijního práva na vnitrostátní úrovni.

48. Předmětem položených předběžných otázek je právě ona konkrétní otázka řešená v projednávané věci, a sice, zda vnitrostátní judikatura a ustanovení týkající se složení soudních senátů ICCJ spadají do oblasti působnosti těchto ustanovení a jaké povinnosti z nich případně vyplývají. Postačí tedy konstatovat, že se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týká výkladu unijního práva, zejména článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU, čl. 325 odst. 1 SFEU a Úmluvy PIF, jakož i článku 47 Listiny. V tomto rámci je pravomoc Soudního dvora k rozhodnutí o této žádosti zjevně dána ( 16 ).

49. Navíc bez ohledu na diskusi o použitelnosti čl. 325 odst. 1 SFEU, Úmluvy PIF a Listiny, jakož i oblasti působnosti unijního práva v tradičnějším smyslu, která bude poměrně podrobně analyzována dále v tomto stanovisku ( 17 ), upřesnila nedávná judikatura Soudního dvora, že čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU se použije v případech, kdy vnitrostátní orgán může jakožto soud rozhodovat o otázkách týkajících se uplatňování nebo výkladu unijního práva ( 18 ).

50. Není snad žádných pochyb o tom, že ICCJ, což je soudní orgán, jehož nezávislost je údajně dotčena rozhodnutím Ústavního soudu, o které v projednávané věci jde, je vnitrostátním soudním orgánem, který je jakožto soud běžně povolán rozhodovat o otázkách týkajících se uplatňování nebo výkladu unijního práva.

51. Nedomnívám se tedy, že by kterýkoli z předložených argumentů budil jakoukoli pochybnost o pravomoci Soudního dvora odpovědět na otázky položené ve věci C‑357/19.

b) K relevanci předběžných otázek pro věc v původním řízení

52. Čtvrtý navrhovatel tvrdí, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce není pro rozhodnutí sporu v původním řízení nezbytná a že otázka výkladu unijního práva není relevantní. Důvodem je skutečnost, že bez ohledu na to, jak bude na položené otázky odpovězeno, odpověď Soudního dvora předkládajícímu soudu neumožní v dotčené věci rozhodnout. Druhý navrhovatel tvrdí, že ustanovení unijního práva zmíněná v předběžných otázkách mají obecnou povahu. Nevyvolávají z tohoto důvodu žádné pochybnosti a nemají žádnou spojitost s věcí v původním řízení. Kromě toho druhý navrhovatel rovněž tvrdí, že jeho právní situace každopádně nesouvisí s trestnými činy týkajícími se podvodů s finančními prostředky EU.

53. První navrhovatelka, jež v podstatě sdílí tytéž pochybnosti, dále dodává, že odkazem na Úmluvu PIF se předkládající soud snažil splnit podmínky přípustnosti protiprávním a neopodstatněným způsobem. První navrhovatelka uvádí, že pokud jde o trestný čin pokusu užití nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení či dokumentů za účelem neoprávněného získání finančních prostředků z rozpočtu Unie, byla pravomocně zproštěna obžaloby. Tato trestná činnost navíc neměla žádný dopad na rozpočet Unie a předmět mimořádného opravného prostředku ve věci v původním řízení se tohoto trestného činu nikterak netýká. Projednávaná věc tedy nevykazuje žádnou spojitost s unijním právem.

54. Tyto námitky podle mého názoru neobstojí.

55. Zaprvé, všechny otázky ve věci C‑357/19 jsou položeny v rámci analýzy mimořádného opravného prostředku projednávaného před předkládajícím soudem. Pro potřeby rozhodnutí o tomto opravném prostředku považuje tento soud za nezbytné, aby byl prostřednictvím první a druhé otázky vyjasněn výklad různých ustanovení unijního práva za účelem posouzení, zda tato ustanovení brání přijetí rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018, které by byl předkládající soud jinak povinen uplatnit. Pro případ, že by unijní právo bránilo přijetí tohoto rozhodnutí Ústavního soudu, se předkládající soud v třetí otázce táže na právní důsledky tohoto konstatování, jinými slovy na možnost nepoužít toto rozhodnutí na základě zásady přednosti.

56. Aniž bych v této fázi jakkoli předjímal potenciální meritorní odpověď na všechny tyto otázky, nemám pochybnosti o tom, že položené otázky jsou relevantní pro vydání rozhodnutí v původním řízení, jelikož mají přímý dopad na rozhodnutí, které má předkládající soud vydat ( 19 ). Položené otázky tedy splňují podmínku „nezbytnosti“ ve smyslu článku 267 SFEU ( 20 ).

57. Zadruhé, argumenty vznesené v souvislosti s první otázkou ve věci C‑357/19 týkající se konkrétních trestných činů a situací konkrétních navrhovatelů nemají podle mého názoru vliv na přípustnost této otázky. Tyto argumenty v podstatě vycházejí ze skutečnosti, že první navrhovatelka byla zproštěna obžaloby z trestného činu souvisejícího s podvodem s finančními prostředky EU, že ostatní účastníci nejsou tímto druhem trestné činnosti dotčeni a že výsledek znovuotevření věci prostřednictvím mimořádného opravného prostředku při uplatnění rozhodnutí č. 685/2018 by mohl umožnit revizi výroku o zproštění obžaloby. Z těchto důvodů tedy tyto otázky údajně nejsou pro řešení sporu v původním řízení relevantní.

58. První otázka je však v každém případě přípustná. Věc v původním řízení se rovněž týká skutků naplňujících skutkovou podstatu daňového úniku, z něhož vznikly nikoli zanedbatelné ztráty při výběru DPH ( 21 ). To již samo o sobě představuje zjevnou souvislost s finančními zájmy Unie ( 22 ).

59. Dále, pokud jde o ostatní zmíněné trestné činy (korupční jednání a zneužití pravomoci ( 23 )), otázka, zda se čl. 325 odst. 1 SFEU nebo Úmluva PIF na takovou situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, vztahuje, je otázkou týkající se merita věci. Jak předkládající soud vysvětlil v předkládacím rozhodnutí, účelem první otázky je postavit ve světle judikatury Soudního dvora najisto, zda se povinnosti, které pro členské státy vyplývají z čl. 325 odst. 1 SFEU, jakož i z čl. 1 odst. 1 písm. a) a b) a z čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF, týkají též již uložených trestních sankcí. Předkládající soud rovněž uvádí, že je nezbytné získat výklad obratu „a jiná protiprávní jednání poškozující nebo ohrožující finanční zájmy Unie“ obsaženého v čl. 325 odst. 1 SFEU, a to za účelem určení, zda se vztahuje na korupční jednání a podvody spáchané v rámci veřejných zakázek, když sledovaným cílem bylo dosáhnout proplacení částek z fondů EU, i když tyto prostředky nakonec podvodně získány nebyly.

60. Účelem první otázky je tedy právě určení, zda se čl. 325 odst. 1 SFEU nebo Úmluva PIF použijí na takovou situaci, jako je situace dotčená v původním řízení. Odpověď na tuto otázku je zjevně otázkou meritorní, nikoli otázkou přípustnosti.

2. Věc C‑547/19

a) K nedostatku unijních pravomocí

61. Soudní inspekce uvádí, že předběžná otázka položená ve věci C‑547/19 je nepřípustná ( 24 ). Podle jejího názoru nelze článek 2 SEU vykládat v tom smyslu, že Unie má pravomoci v oblastech, na které se vztahuje toto ustanovení. Tato zúčastněná nejprve připomněla, že Listina a čl. 19 odst. 1 SEU mají odlišné oblasti působnosti, a poté uvedla, že podle judikatury Soudního dvora se posledně uvedené ustanovení vztahuje na „oblasti pokryté právem Unie“ bez ohledu na to, zda členské státy uplatňují unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Použití ustanovení Listiny je možné pouze v případě, kdy členské státy uplatňují právo Unie, což není případ věci v původním řízení.

62. Zaprvé, jak jsem právě uvedl v souvislosti s věcí C‑357/19, výše uvedený argument se týká spíše pravomoci Soudního dvora než přípustnosti věci ( 25 ).

63. Zadruhé, pokud ovšem jde o otázku pravomoci, pak na rozdíl od věci C‑357/19 nemá věc C‑547/19 žádnou spojitost s finančními zájmy Unie, a tudíž ani s článkem 325 SFEU. Týká se aspektu, který se primárně neřídí unijním právem (vnitrostátní pravidla upravující složení senátů nejvyššího soudu), a to ve sporu v původním řízení, který při uplatnění tradičního výkladu působnosti unijního práva nespadá do oblasti působnosti tohoto práva (opravný prostředek proti kárné sankci uložené soudci, která má za následek odvolání tohoto soudce z funkce).

64. Nedávná judikatura Soudního dvora však upřesnila, že se čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU použije v případě, kdy vnitrostátní orgán může jakožto soud rozhodovat o otázkách týkajících se uplatňování nebo výkladu unijního práva ( 26 ). V projednávané věci není pochyb o tom, že ICCJ, včetně jeho senátu Občanskoprávní 3 ( 27 ), který je soudním orgánem, jehož nezávislost by mohla být případně dotčena rozhodnutím Ústavního soudu, o které v projednávané věci jde, je soudním orgánem, který je v rámci své soudní činnosti v jiných věcech soudem, jenž může být povolán k rozhodování o otázkách unijního práva, čímž bude tento požadavek splněn.

65. S ohledem na tuto linii judikatury nemohu než dospět k závěru, že Soudní dvůr má pravomoc odpovědět na otázku položenou ve věci C‑547/19. V minulosti jsem již vyjádřil určité pochybnosti o tom, zda čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU musí být skutečně vykládán takto neomezeně ( 28 ). I když se však jedná o hraniční případ, obávám se, že se nejedná o případ vhodný pro zkoumání mezí tohoto ustanovení, a to z poměrně jednoduchého pragmatického důvodu: první otázka položená v souběžně probíhající věci C‑357/19, která v podstatě míří na tentýž problém, je, přinejmenším podle mého názoru, v každém případě přípustná a do pravomoci Soudního dvora spadá.

b) K relevanci předběžné otázky pro věc v původním řízení

66. Pro úplnost bych rád dodal, že otázka položená ve věci C‑547/19 splňuje podmínku „nezbytnosti“ ve smyslu článku 267 SFEU ( 29 ). Z důvodů uvedených výše by bylo možno pochybovat o tom, zda by taková věc, jako je projednávaná věc, měla stále ještě spadat do oblasti (věcné) působnosti čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU. Není nicméně pochyb o tom, že by rozhodnutí Soudního dvora mohlo být použito přímo ve věci v původním řízení, takže je pro tato řízení relevantní a nezbytné.

67. Otázka položená ve věci C‑547/19 se totiž týká výkladu unijního práva v rámci rozhodování o námitce protiprávnosti týkající se složení soudního senátu, o níž dosud nebylo v řízení před předkládajícím soudem rozhodnuto. V závislosti na tom, jak se předkládající soud s touto námitkou případně vypořádá po získání určitých vodítek od Soudního dvora, může věc v původním řízení skončit velmi odlišnými způsoby. Výklad požadovaný od Soudního dvora je tedy ve smyslu článku 267 SFEU „nezbytný“.

B. Použitelné unijní právo

68. V rámci různých předběžných otázek položených Soudnímu dvoru v těchto dvou spojených věcech se ICCJ táže na výklad čl. 325 odst. 1 SFEU; Úmluvy o PIF; článku 47 Listiny; a článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU, jakož i na výklad zásady přednosti, a dále zda tato ustanovení a zásady brání přijetí či uplatnění rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018.

69. Podle mého názoru existuje jeden poměrně klíčový nástroj týkající se konkrétně případu Rumunska, který nebyl předkládajícím soudem v rámci tohoto řízení zmíněn, ale představuje základ, z něhož vycházejí dřívější (stejně jako souběžné) ( 30 ) žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce: rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (dále jen „rozhodnutí o zřízení MSO“) ( 31 ).

70. Je proto nezbytné určit, která ustanovení unijního práva jsou pro účely tohoto řízení relevantní.

1. Článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU

71. Jak jsem podrobně vysvětlil ve svém stanovisku ve věci AFJR ( 32 ), čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, tak jak byl dosud Soudním dvorem uplatňován, je potenciálně neomezený. Ukládá členským státům povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. Použije se bez ohledu na to, zda členské státy uplatňují právo Unie ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny ( 33 ). Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU se použije v případech, kdy vnitrostátní orgán může jakožto soud rozhodovat o otázkách týkajících se uplatňování nebo výkladu unijního práva ( 34 ).

72. Důsledkem tohoto přístupu je velmi široká působnost druhého pododstavce čl. 19 odst. 1 SEU nejen z institucionálního, ale i z věcného hlediska. Věcná působnost čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU se vztahuje na všechna vnitrostátní pravidla a praxi, jimiž by mohla být dotčena povinnost členských států stanovit účinné prostředky nápravy, včetně nezávislosti a nestrannosti těchto soudních systémů, aniž by zde existovalo nějaké pravidlo de minimis. Skutečné meze čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU vyplývají, přinejmenším v tomto okamžiku, pouze z faktorů souvisejících s přípustností věci ( 35 ).

73. Ve světle těchto úvah lze říci, že jakmile je podmínka přípustnosti splněna ( 36 ), použije se čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU v obou projednávaných věcech. Z věcného hlediska se obě věci, které jsou v současnosti projednávány u Soudního dvora, týkají výkladu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, pokud jde o důsledky rozhodnutí Ústavního soudu a jeho soulad s požadavky unijní zásady nezávislosti soudů. Z institucionálního hlediska přicházejí žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce z nejvyššího soudu, ICCJ, který skutečně může být při výkonu své pravomoci povolán k rozhodování o otázkách týkajících se uplatnění nebo výkladu unijního práva.

74. Pokud jde o odkazy na článek 2 SEU v první otázce položené ve věci C‑357/19 a v otázce položené ve věci C‑547/19, pak podobně jako ve svém stanovisku ve věci AFJR ( 37 ) nevidím žádný důvod k provádění samostatné analýzy tohoto ustanovení Smlouvy. Právní stát, jakožto jedna z hodnot, na kterých je Unie založena, je zajištěn prostřednictvím záruky práva na účinnou soudní ochranu a základního práva na spravedlivý proces, jejichž podstatnou inherentní součástí je mimo jiné zásada nezávislosti soudů ( 38 ). Článek 47 Listiny, jakož i čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU tak přesněji vyjadřují tento rozměr hodnoty právního státu potvrzené v článku 2 SEU ( 39 ).

2. Rozhodnutí o zřízení MSO (a Listina)

75. Na rozdíl od věcí, jimiž jsem se zabýval ve svých stanoviscích ve věcech AFJR a Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice, neklade žádné z předkládacích rozhodnutí v projednávaných věcech konkrétní otázky týkající se rozhodnutí o zřízení MSO ( 40 ). Rozhodnutí o zřízení MSO je naproti tomu opětovně zmíněno v předběžných otázkách položených v souběžné věci C‑379/19, v níž dnes přednesu samostatné stanovisko.

76. Je třeba předeslat, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že formuloval-li předkládající soud otázku tak, že odkázal pouze na určitá ustanovení unijního práva, nebrání tato okolnost tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl veškeré prvky výkladu, které mohou být užitečné, ať již na ně posledně uvedený soud v položených otázkách odkázal či nikoli. Soudnímu dvoru přísluší, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem vytěžil ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit ( 41 ).

77. V odpovědi na otázky Soudního dvora položené účastníkům řízení, na něž měli tito účastníci odpovědět písemně, první navrhovatelka ve věci C‑357/19 uvádí, že se rozhodnutí o zřízení MSO netýká otázek spojených s prováděním nebo monitorováním právního státu, nezávislosti soudů nebo ochranou finančních zájmů Unie. Navíc se toto rozhodnutí na Ústavní soud nepoužije. První navrhovatelka a druhý navrhovatel ve věci C‑357/19 tvrdí, že se tato věc netýká účinnosti boje proti korupci.

78. Naopak Komise, rumunská vláda, státní zastupitelství a sdružení „Fórum rumunských soudců“ v podstatě tvrdily, že rozhodnutí o zřízení MSO, s přihlédnutím zejména k referenčním cílům č. 1 a 3 přílohy rozhodnutí o zřízení MSO, je použitelné na otázky vznesené v projednávaných věcech, které se týkají boje proti korupci, právního státu a nezávislosti soudů. To je nezávislé na jakékoli zvláštní spojitosti s finančními zájmy Unie. Navrhovatelka ve věci C‑547/19 má rovněž za to, že rozhodnutí o zřízení MSO je použitelné v oblasti boje proti korupci. Tito zúčastnění uvedli, že zpráva Komise o MSO z roku 2019 ( 42 ), přestože jak uvedla Komise, neobsahuje konkrétní doporučení, i tak vyvolala určité pochybnosti o dopadu řízení zahájených rumunskou vládou u Ústavního soudu, pokud jde o dosažení cílů stanovených v referenčních cílech č. 1 a č. 3 přílohy rozhodnutí o zřízení MSO.

79. Podle mého názoru, podobně jako jsem se vyjádřil ve svém stanovisku ve věci AFJR ( 43 ), by rozhodnutí o zřízení MSO (a ustanovení Listiny, která se stala na základě tohoto rozhodnutí použitelnými) mělo být primárním měřítkem pro posuzování situace v členských státech, na které se vztahuje zvláštní režim rozhodnutí o zřízení MSO. V projednávaných věcech se uplatní tytéž důvody. Není nikterak relevantní, že předkládací rozhodnutí ve věci C‑547/19 na rozhodnutí o zřízení MSO neodkazuje.

80. V rámci projednávaných věcí je vhodné poukázat ještě na dva další aspekty. Zaprvé široký rozsah referenčních cílů obsažených v příloze rozhodnutí o zřízení MSO skutečně může zahrnovat i projednávané věci. Lze připomenout, že příloha rozhodnutí o zřízení MSO obsahuje „[r]eferenční cíle pro Rumunsko uvedené v článku 1“. První, třetí a čtvrtý referenční cíl, které jsou v něm zakotveny, zní následovně: „[z]ajistit transparentnější a účinnější soudní řízení, zejména posílením kapacit a odpovědnosti [CSM]. […]“; [p]rohlubovat již dosažený pokrok, pokračovat v profesionálním a nestranném vyšetřování případů obvinění z korupce na vyšších pozicích“ a [p]řijmout další opatření k předcházení a k boji proti korupci, zejména v rámci místní samosprávy“.

81. Věc C‑357/19 i věc C‑547/19 se týkají potenciálních účinků rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018, pokud jde o účinnost soudního řízení (referenční cíl 1). Věc C‑357/19 se mimoto týká dopadu tohoto rozhodnutí Ústavního soudu na boj proti korupci, na který se vztahují referenční cíle 3 a 4 rozhodnutí o zřízení MSO. Existuje zde tedy zjevná věcná souvislost mezi předmětem projednávaných věcí a rozhodnutím o zřízení MSO: dotčené rozhodnutí Ústavního soudu má dopady na účinnost soudního řízení obecně (neboť zavádí možnost znovu otevřít již skončené věci), jakož i konkrétně na boj proti korupci (jelikož se účinky tohoto rozhodnutí Ústavního soudu v praxi rovněž uplatní na případy týkající se korupce, jako je věc C‑357/19) ( 44 ).

82. Zadruhé, měla by být z hlediska (věcné či institucionální) působnosti rozhodnutí o zřízení MSO relevantní skutečnost, že sporná právní úprava není výsledkem výslovného vnitrostátního legislativního provedení povinností vyplývajících z rozhodnutí o zřízení MSO, ale je obsažena v rozsudku vnitrostátního ústavního soudu?

83. Komise, rumunská vláda a státní zastupitelství v odpovědích na otázky položené Soudním dvorem uvedly, že skutečnost, že se projednávané věci týkají rozhodnutí Ústavního soudu, nikoli aktů přijatých zákonodárnou nebo výkonnou mocí, je irelevantní.

84. S tímto názorem se plně ztotožňuji. Vzhledem k systémové povaze a dopadu rozhodnutí ústavního soudu, která jsou obecně použitelná a mohou legislativní prostředí podstatným způsobem změnit, jsou tato rozhodnutí z hlediska svých účinků neodlišitelná od opatření zákonodárných či jiných subjektů nadaných regulačními pravomocemi.

85. Konečně okolnost, že rozhodnutí Ústavního soudu dotčené v tomto stanovisku spadá do působnosti rozhodnutí o zřízení MSO, znamená, že z důvodů vysvětlených v mém stanovisku ve věci AFJR ( 45 ) je toto rozhodnutí Ústavního soudu současně nutno považovat za příklad provedení rozhodnutí o zřízení MSO, a tedy unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Použitelným měřítkem se tedy stává čl. 47 druhý pododstavec Listiny. Jeho funkce nespočívá nutně v tom, že by bylo zdrojem subjektivních práv jednotlivých účastníků řízení, ale spíše obecným měřítkem správnosti vnitrostátního provádění unijních povinností ( 46 ). V tomto kontextu je článek 47 Listiny pro účely projednávaných věcí skutečně nejrelevantnějším a nejkonkrétnějším ustanovením umožňujícím Soudnímu dvoru poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď na otázky jím položené ( 47 ).

3. Článek 325 odst. 1 SFEU, Úmluva PIF (a Listina)

86. Podle čl. 325 odst. 1 SFEU bojují členské státy proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie opatřeními, která mají odstrašující účinek a poskytují v členských státech účinnou ochranu. Použitelnost čl. 325 odst. 1 SFEU tedy předpokládá existenci podvodu nebo jiného protiprávního jednání, které by mohlo ohrozit finanční zájmy Unie.

87. Mohl by některý z trestných činů identifikovaných ve věci C‑357/19 spadat do působnosti tohoto ustanovení?

88. Podle mého názoru je odpověď kladná. Zaprvé čl. 325 odst. 1 SFEU je v každém případě použitelný na trestné činy v oblasti DPH (a). Zadruhé by totéž mělo platit pro trestné činy související s korupcí týkající se projektů financovaných Unií (b). Zatřetí skutečnost, že se projednávaná věc týká situace, kdy v konečném důsledku k poškození finančních zájmů Unie nedošlo, je pro účely výkladu oblasti působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU irelevantní (c). Stejně tak není relevantní skutečnost, že někteří navrhovatelé byli v souvislosti s oněmi konkrétními trestnými činy souvisejícími s finančními zájmy Unie zproštěni obžaloby (d).

a) Článek 325 odst. 1 a DPH

89. Jak uvedla Komise ve svém vyjádření a státní zastupitelství v odpovědi na otázky položené Soudním dvorem s žádostí o písemné zodpovězení, původní řízení ve věci C-357/19 se částečně týká odsouzení čtvrtého navrhovatele za daňový únik, v jehož důsledku došlo ke vzniku ztráty při výběru DPH. Odsouzení týkající se DPH postačují k tomu, aby toto řízení spadalo do oblasti působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU a čl. 1 odst. 1 písm. b) Úmluvy PIF, který se týká podvodu v oblasti příjmů. Existuje totiž přímá spojitost mezi výběrem příjmů z DPH a poskytnutím odpovídajících zdrojů z DPH unijnímu rozpočtu ( 48 ). Navíc, jak podotkly Komise i státní zastupitelství, částky DPH, které nebyly v projednávané věci vybrány, podle všeho dosahují prahové hodnoty 50000 eur, a mohou tedy být kvalifikovány jako „závažný podvod“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF.

90. S výhradou ověření vnitrostátním soudem vede výše uvedené k závěru, že pokud se jedná o odsouzení související s DPH, jsou ve vztahu k věci C‑357/19 jako relevantní měřítko použitelné jak čl. 325 odst. 1 SFEU, tak čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF.

b) Článek 325 odst. 1 SFEU, Úmluva PIF a korupční jednání ve vztahu k finančním prostředkům EU

91. Pokud jde o ostatní odsouzení za korupční jednání a zneužití pravomoci ( 49 ), vyvstává otázka, zda i tyto trestné činy v oblasti veřejných zakázek, kde může u dotčených projektů nebo zakázek docházet k přinejmenším částečnému čerpání finančních prostředků EU, spadají do oblasti působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU.

92. Rumunská vláda, státní zastupitelství a Komise ve svých odpovědích na otázky položené Soudním dvorem uvedly, že na tuto otázku je potřeba odpovědět kladně.

93. Souhlasím.

94. Stávající judikatura Soudního dvora k výkladu čl. 325 odst. 1 SFEU se týká především části tohoto ustanovení upravující „výběr“, zejména ve věcech týkajících se výběru DPH ( 50 ) a cel ( 51 ). Pojem „finanční zájmy“ Unie však jasně zahrnuje příjmy a výdaje rozpočtu Unie ( 52 ). Článek 325 odst. 1 SFEU je tudíž použitelný na podvodná jednání, při nichž došlo k neoprávněnému přisvojení finančních prostředků EU ( 53 ).

95. To je naprosto logické. Je totiž poměrně zřejmé, že rozpočet a finanční zájmy subjektu nebudou ovlivněny pouze ušlým příjmem (peníze, které měly být do rozpočtu odvedeny, zaplaceny nebyly), ale též neoprávněnými nebo nesprávnými výdaji (peníze z rozpočtu byly utraceny).

96. Totéž potvrzuje i Úmluva PIF ( 54 ), která nabízí přesnější definici pojmu „podvod“ ve vztahu k finančním zájmům Unie. Článek 1 odst. 1 písm. a) Úmluvy PIF stanoví, že je podvodem poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Unie v oblasti výdajů každé úmyslné jednání nebo opomenutí týkající se „použití nebo předložení nepravdivých, nesprávných nebo neúplných prohlášení nebo dokladů, které má za následek neoprávněné přisvojení nebo zadržování prostředků ze souhrnného rozpočtu Evropských společenství či rozpočtů spravovaných Evropskými společenstvími nebo jejich jménem“; „neposkytnutí informací v rozporu se zvláštní povinností se stejnými následky“; a „neoprávněné použití těchto prostředků pro jiné účely, než pro které byly původně poskytnuty“ ( 55 ).

97. Situace, která může mít za následek neoprávněné přisvojení nebo zadržování či neoprávněné použití unijních finančních prostředků, tedy poškozuje nebo ohrožuje finanční zájmy Unie ve smyslu čl. 325 odst. 1 SFEU a čl. 1 odst. 1 písm. a) Úmluvy PIF.

98. Dále, aniž bych předjímal relevantní ověření, která musí učinit vnitrostátní soud, připomínám, že i protokol k Úmluvě PIF zahrnuje korupční jednání ( 56 ). Článek 2 odst. 1 tohoto protokolu definuje pasivní korupci jako „úmyslné jednání úředníka, který přímo nebo pomocí prostředníka žádá, přijme nebo si dá slíbit jakoukoli výhodu pro sebe nebo pro třetí osobu, aby jednal nebo aby se jednání zdržel při výkonu svých povinností nebo svých funkcí v rozporu se svými úředními povinnostmi způsobem, který poškozuje nebo ohrožuje finanční zájmy [Unie] […]“.

99. Jak uvedla Komise v odpovědi na otázky položené Soudním dvorem, není pochyb o tom, že navzdory skutečnosti, že výraz „korupce“ není v čl. 325 odst. 1 SFEU uveden, vztahuje se na něj odkaz na „jiná protiprávní jednání“ v tomto ustanovení uvedený. Pojem „jiná protiprávní jednání“ je totiž pojmem, který může zahrnovat veškerá protiprávní chování bez rozdílu ( 57 ).

100. Pod pojem „jiná protiprávní jednání“ ve smyslu čl. 325 odst. 1 SFEU je tedy možné zahrnout korupci státních úředníků nebo zneužití pravomoci, které ohrožují finanční zájmy Unie neoprávněným vynaložením finančních prostředků EU.

c) Vztahuje se čl. 325 odst. 1 SFEU i na trestný čin ve stadiu pokusu?

101. Pokud jde o korupci a zneužití pravomoci, lze z předkládacího rozhodnutí ve věci C‑357/19 dovodit, že se předkládající soud táže, zda se čl. 325 odst. 1 SFEU vztahuje na situaci, kdy došlo k pokusu protiprávního získání finančních prostředků EU, který byl nicméně zmařen. První navrhovatelka a státní zastupitelství v odpovědích na otázky položené Soudním dvorem vysvětlily, že proti první navrhovatelce byla vznesena obvinění z pokusu neoprávněného získání finančních prostředků EU.

102. Předkládající soud uvádí, že právě v tomto kontextu žádá o poskytnutí vodítka k tomu, zda se slova „a jin[á] protiprávní[…] jednání[…] ohrožující[…] finanční zájmy Unie“ v čl. 325 odst. 1 SFEU vztahují na korupční jednání nebo podvody spáchané v rámci veřejných zakázek, pokud sledovaným cílem bylo dosáhnout proplacení částek podvodně přidělených z finačních prostředků EU, byť tyto prostředky nakonec přiděleny nebyly.

103. Podle mého názoru by slova „jin[á] protiprávní[…] jednání[…] ohrožující[…] finanční zájmy Unie“ v čl. 325 odst. 1 SFEU mohla zahrnovat nejen (dokonaná) korupční jednání a podvody spáchané v rámci veřejných zakázek, ale i pokusy těchto trestných činů, přirozeně pod podmínkou, že bude dosaženo stadia „pokusu“, které bude dle vnitrostátního práva trestné.

104. Nad rámec tohoto obecného konstatování se nedomnívám, že by Soudnímu dvoru příslušelo, aby se buď jakkoli vyjadřoval ke skutkovým okolnostem věci v původním řízení, nebo aby se pouštěl do analýzy jednotlivých fází páchání trestného činu. Samozřejmě že cíle, záměry či přání (forum internum) trestné nejsou. Jakmile však překročí hranici vnějšího jednání a stanou se pokusy, mohou se trestnými stát, pokud přirozeně existují odpovídající důkazy. Obvykle platí, že pokus určitého trestného činu, je-li trestný, spadá do stejné kategorie jako dokonaný trestný čin sám.

105. Neshledávám tedy žádný důvod, proč by pokus trestného činu korupce v rozporu se zájmy chráněnými článkem 325 odst. 1 SFEU měl být z hlediska působnosti unijního práva posuzován, či dokonce kvalifikován jinak než dokonaný trestný čin korupce stejného druhu. Skutečnost, že pachatel v konečném důsledku svého cíle nedosáhl a nezískal dotčené finanční prostředky, může být přirozeně relevantní ve vztahu ke skutečnosti, že je stíhán pro pokus (a nikoli dokonaný čin), nemá ale žádný vliv na rozsah pojmu „jiná protiprávní jednání“ ve smyslu čl. 325 odst. 1 SFEU. Kromě toho je vhodné uvést ještě tři další body.

106. Zaprvé znění čl. 325 odst. 1 SFEU nevyžaduje výslovně vznik jakékoli konkrétní (výše) škody. Jak správně uvedla Komise, judikatura dospěla k jasnému závěru, že i nesrovnalosti, které nemají konkrétní finanční dopad, mohou vážným způsobem ohrozit finanční zájmy Evropské unie ( 58 ).

107. Zadruhé je třeba přihlédnout i k čl. 1 odst. 3 Úmluvy PIF. Z tohoto ustanovení vyplývá, že členské státy jsou povinny zavést jako trestný čin přípravu trestných činů, jako je poskytnutí nesprávných prohlášení, které má za následek neoprávněné přisvojení finančních prostředků EU, není-li takové jednání již trestné jako trestný čin nebo jako účastenství (jako například návod nebo pokus) ( 59 ).

108. Zatřetí definice pasivní korupce obsažená v čl. 2 odst. 1 protokolu k Úmluvě PIF zahrnuje korupční jednání, je-li prováděno takovým způsobem, který poškozuje nebo ohrožuje finanční zájmy Unie.

d) Závisí oblast působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU na výsledku řízení?

109. Konkrétní skutkové okolnosti věci C‑357/19 vyžadují ještě další objasnění. Spor v původním řízení se týká několika osob, z nichž pouze jedna byla obžalována z trestného činu souvisejícího s finančními prostředky EU, nicméně nakonec byla obžaloby z tohoto trestného činu zproštěna. Tato okolnost vedla první navrhovatelku a druhého navrhovatele ke zpochybnění použitelnosti čl. 325 odst. 1 SFEU v dané věci. Zaprvé první navrhovatelka v podstatě tvrdí, že vzhledem k tomu, že byla nakonec obžaloby týkající se tohoto konkrétního trestného činu zproštěna, nemá projednávaná věc žádnou spojitost s finančními zájmy Unie. Zadruhé druhý navrhovatel tvrdí, že účinky mimořádného opravného prostředku podaného na základě rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 by měly za následek znovuotevření zprošťujícího rozsudku, který již jinak nabyl právní moci. Opětovné otevření tohoto řízení by poskytlo novou možnost opakovaného posouzení obvinění a mohlo by případně vést i k odsouzení. Rozhodnutí Ústavního soudu by v důsledku této skutečnosti nemohlo mít škodlivé účinky na finanční zájmy Unie. Implicitně by dokonce mohlo být těmto zájmům prospěšné, neboť osoba, která byla předtím obžaloby zproštěna, by nakonec mohla být odsouzena.

110. Tyto argumenty podle mého názoru neobstojí.

111. Zaprvé a na úvod podotýkám, že nelze vyloučit, že zbývající dva trestné činy, za které byl uložen trest (korupce a zneužití pravomoci), nejsou takové povahy, aby ohrozily finanční zájmy Unie. Oblast působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU nelze omezovat na stíhání takových trestných činů zavedených do vnitrostátního právního řádu, které výslovně odkazují na finanční zájmy Unie, či dokonce na finanční prostředky EU. Tím by se oblast působnosti tohoto ustanovení primárního práva Unie stala závislou na vnitrostátní definici konkrétních trestných činů.

112. Jak tedy správně podotkly Komise, rumunská vláda a státní zastupitelství, to, zda došlo či nedošlo k ohrožení finančních zájmů Unie, by nemělo záviset na vymezení daného trestného činu ve vnitrostátním právu, ale musí být naopak posuzováno s vědomím širšího skutkového rámce poměřovaného oproti zájmům chráněným čl. 325 odst. 1 SFEU. Jak totiž uvádí rumunská vláda, vnitrostátní finanční zájmy a finanční zájmy Unie jsou často provázány. Je tedy jedině přirozené, že rozdělení na obecné trestné činy, které se nějakým způsobem dotýkají vnitrostátních veřejných výdajů, a trestné činy, které se týkají konkrétně finančních zájmů Unie, rozhodně není v abstraktní rovině jednoznačné.

113. Zadruhé, pokud jde o trestný čin (pokusu) podvodu ve vztahu k finančním prostředkům EU, z něhož byla obviněna první navrhovatelka, uvádím, že „dopad“ na finanční zájmy Unie musí být přirozeně posuzován objektivně. Spojitost s finančními zájmy Unie tak vzniká ve vztahu k objektivním znakům dotčených obvinění ( 60 ). Samozřejmě nevyplývá z okolnostmi podmíněného výsledku věci samotné.

114. Zjednodušeně řečeno tedy určení, zda je určitá osoba obviněna z trestného činu, který by mohl být „jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie“ ve smyslu čl. 325 odst. 1 SFEU, závisí pouze na objektivních (konstitutivních) znacích trestného činu, z něhož je tato osoba obviněna. To, zda bude tato osoba nakonec na základě tohoto obvinění odsouzena nebo obžaloby zproštěna, není pro oblast působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU relevantní ( 61 ).

115. Závěrem k otázce oblasti působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU připomínám, že zjištění použitelnosti čl. 325 odst. 1 SFEU (nebo čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF či případně též čl. 2 odst. 1 protokolu k Úmluvě PIF) opět vede k použitelnosti Listiny. Pokud sankce a trestní stíhání, jejichž předmětem byl či je navrhovatel v původním řízení, představují provedení čl. 325 odst. 1 SFEU a čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF, je Listina v souladu se svým čl. 51 odst. 1 použitelná ( 62 ).

4. Dílčí závěr

116. Z výše uvedených úvah vyplývá, že rozhodnutí o zřízení MSO, společně s čl. 47 druhým pododstavcem Listiny, představují relevantní ustanovení jak pro věc C‑357/19, tak pro věc C‑547/19. Dále v rámci věci C‑357/19 a s výhradou ověření vnitrostátním soudem jsou patrně rovněž použitelné i čl. 325 odst. 1 SFEU, jakož i Úmluva PIF a protokol k Úmluvě PIF.

117. Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec a článek 2 SEU jsou na obě uvedené věci v zásadě rovněž použitelné. Připomínám však, že z důvodu specifického právního rámce stanoveného v čl. 47 druhém pododstavci Listiny, pokud jde o standardy související s nezávislostí soudů, již toto ustanovení samo nabízí spolehlivé měřítko pro provedení nezbytné analýzy v projednávaných věcech.

C. Posouzení

118. Pro účely posouzení merita předběžných otázek v projednávaných věcech zaprvé stručně nastíním dotčený vnitrostátní právní rámec (1). Zadruhé se budu zabývat druhou otázkou ve věci C‑357/19, která se týká výkladu článku 47 Listiny (2). Zatřetí se zaměřím na první otázku ve věci C‑357/19 týkající se výkladu čl. 325 odst. 1 SFEU a Úmluvy PIF (3) a následně přejdu k posouzení týchž otázek, jsou-li poměřovány zásadou nezávislosti soudů dovolávanou na konci otázky ve věci C‑547/19 (4). Nakonec se budu zabývat předností unijního práva v odpovědi na třetí otázku ve věci C‑357/19, zasazenou do konkrétního kontextu vymezeného předkládacím rozhodnutím, v němž nerespektování rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu vnitrostátním soudcem představuje kárné provinění (5).

119. Při strukturování odpovědí, které mají být poskytnuty předkládajícímu soudu, úmyslně upřednostňuji takový postup, kdy se budu nejprve zabývat skutečnou podstatou problému a teprve následně přejdu, v rozsahu, v němž to ještě bude nezbytné, k případným širším institucionálním problémům vzneseným předkládajícím soudem. Připouštím, že tento přístup neodráží pořadí ani přesné znění otázek položených předkládajícím soudem. Podle mého názoru je však právě toto způsob, jakým se může Soudní dvůr, jehož funkcí není rozhodovat interinstitucionální konflikty v rámci členského státu, a tím méně se angažovat v institucionálních sporech, v nichž je zpochybňována pravomoc jiných vnitrostátních subjektů, vypořádat s problémy vznesenými předkládajícím soudem.

1. Vnitrostátní právní rámec

120. Podle předkládacího rozhodnutí ve věci C‑547/19 byly pětičlenné senáty poprvé zavedeny do vnitrostátní právní úpravy zákonem č. 202/2010 ( 63 ), kterým byly změněny články 32 a 33 zákona č. 304/2004. Tyto senáty, projednávající trestní a netrestní věci, byly ustaveny odděleně od kolegií ICCJ. V rámci ICCJ plnily úlohu přezkumného soudu (odvolacích senátů).

121. Původně byli členové těchto (odvolacích) senátů vybíráni předsedou ICCJ na začátku každého roku. Těmto senátům předsedal předseda ICCJ, místopředseda nebo předseda kolegia. Zbývající čtyři členové takového pětičlenného senátu (mimo předsedajícího) byli vybíráni losováním dle rozhodnutí Řídící rady ICCJ č. 24/2010, kterým se doplňuje řád ICCJ.

122. Zákon č. 255/2013 ( 64 ) následně novelizoval článek 32 zákona č. 304/2004 o organizaci soudnictví, když pro členy pětičlenných senátů zavedl pravidlo losování. Předkládající soud ve věci C‑547/19 vysvětluje, že skutečnost, že tyto změny byly zavedeny normativním aktem v oblasti trestního řízení, jakož i znění relevantních ustanovení vyvolaly výkladové obtíže. A to především z toho důvodu, že existovaly rozdíly mezi postavením přiznaným článkem 32 odst. 5 zákona č. 304/2004 předsedovi a místopředsedovi ICCJ, který měl pětičlennému senátu předsedat v případech, „kdy je členem senátu dle odstavce 4 [článku 32]“, a postavením „předsedy trestního kolegia nebo nejstaršího člena“, ve vztahu k němuž totéž ustanovení stanovilo, že mají senátu předsedat, aniž bylo jakýmkoli způsobem odkázáno na čl. 32 odst. 4 uvedeného zákona. Navíc čl. 33 odst. 1 zákona č. 304/2004, který stanovil, že „předseda [ICCJ], nebo v jeho nepřítomnosti místopředseda, bude předsedat spojeným kolegiím, […], pětičlennému senátu a kterémukoli senátu v rámci kolegií, pokud se účastní řízení“, zůstal nedotčen.

123. A právě v tomto kontextu zřejmě Řídící rada ICCJ přijala rozhodnutí č. 3 ze dne 28. ledna 2014, kterým se mění a doplňuje řád ICCJ. V tomto rozhodnutí bylo uvedeno, že pětičlenným senátům má předsedat předseda, místopředsedové, předseda trestního kolegia, resp. nejstarší člen, přičemž losování se má v případě těchto senátů týkat pouze ostatních čtyř členů.

124. Zákon č. 207/2018 ( 65 ), kterým byl následně novelizován článek 32 zákona č. 304/2004, zachoval pravidlo, podle kterého Řídící rada ICCJ schvaluje počet a složení pětičlenných senátů na začátku každého roku. Tato novela odstranila předchozí nepřesnosti, když stanovila, že losování se týká všech členů pětičlenného senátu.

125. V návaznosti na tuto poslední novelizaci přijala Řídící rada ICCJ dne 4. září 2018 rozhodnutí č. 89/2018, v němž se uvádí, že po posouzení „ustanovení článku 32 zákona č. 304/2004 […], týkajících se činnosti pětičlenných senátů, se většinou svých členů usnesla, že ustanovení tohoto nového zákona představují organizační pravidla zaměřená na soudní útvary se zvláštními předpisy, zřízené ‚na začátku každého roku‘, a vzhledem k neexistenci přechodných pravidel se stávají použitelnými od 1. ledna 2019“.

126. Právě v tomto kontextu přijal Ústavní soud, na návrh předsedy vlády Rumunska ze dne 2. října 2018, rozhodnutí č. 685/2018.

127. V rozhodnutí č. 685/2018 Ústavní soud konstatoval, že rozhodnutími Řídící rady ICCJ č. 3/2014 a č. 89/2018 došlo k tomu, že ICCJ správním aktem změnil zákon přijatý Parlamentem ( 66 ). Ústavní soud poté analyzoval důsledky této situace z hlediska práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 21 odst. 3 rumunské ústavy. Dospěl k závěru, že toto ustanovení ústavy bylo porušeno z důvodu následného nedostatku objektivní nezávislosti a nestrannosti, což mělo rovněž za následek porušení záruky soudu zřízeného zákonem ( 67 ).

128. Ústavní soud uvedl, že článek 32 zákona č. 304/2004 je zárukou objektivní nestrannosti soudu jakožto součásti práva na spravedlivý proces. Tato záruka zahrnuje jak náhodné přidělování věcí, tak složení soudních senátů losováním ( 68 ). Dodal, že nahodilé složení soudních senátů má zabránit tomu, aby se vyšší soudci ICCJ, kteří by byli členy těchto senátů „ze zákona“, stali v těchto senátech předsedajícími ( 69 ). S odvoláním na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ( 70 ) dospěl Ústavní soud k závěru, že výklad článku 32 zákona č. 304/2004 podaný Řídící radou ICCJ prostřednictvím jejích správních aktů vytvořil latentní tlak na ostatní členy senátu. Vyústil v podřízenost soudců jejich nadřízeným kolegům, resp. měl přinejmenším potenciál vést k neochotě soudců jim oponovat ( 71 ). Ústavní soud dále zmínil, opět s odkazem na judikaturu ESLP ( 72 ), že ICCJ nebyl v rozhodné době obsazen v souladu se zákonem, neboť mechanismus obsazení těchto pětičlenných senátů obcházel platné právní předpisy ( 73 ).

129. Závěrem bylo v rozhodnutí č. 685/2018 mimo jiné konstatováno, že „s ohledem na skutečnost, že [ICCJ] se z hlediska ústavního práva dopustil prostřednictvím Řídící rady protiprávního jednání, v důsledku kterého nebylo možno zaručit řádné obnovení právního rámce pro fungování pětičlenných senátů, přísluší kolegiu soudců [CSM], aby na základě svých ústavních a právních výsad […] nalezlo na principiální úrovni řešení problému zákonného složení soudních senátů a zajistilo provedení těchto řešení“.

130. V návaznosti na rozhodnutí Ústavního soudu vydala CSM rozhodnutí č. 1367/2018 a č. 1535/2018. Na základě posledně uvedených rozhodnutí obsadil ICCJ nové soudní senáty pro rok 2018 losováním. Tyto soudní senáty vykonávaly činnost i v roce 2019. Tato situace nastala, přestože do konce roku 2018 nebylo v přidělených věcech nařízeno žádné opatření. Avšak stávající judikatura ICCJ v dané době stanovila, že pokud senát projednávající věci ve složení určeném pro určitý rok nenařídil v určité konkrétní věci do konce daného roku žádné opatření, je nutno složení tohoto senátu změnit. Věc měla být přidělena soudcům určeným losováním pro nový kalendářní rok. Tento přístup byl však zjevně překonán rozhodnutími CSM.

131. Výše nastíněný vývoj na úrovni vnitrostátního práva a judikatury měl ve vztahu k oběma projednávaným věcem řadu důsledků. Zaprvé, pokud jde o věc C‑357/19, rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 poskytlo účastníkům řízení možnost podat mimořádný opravný prostředek proti pravomocným rozsudkům, které již byly ICCJ vydány. Zadruhé, pokud jde o věc C‑547/19, totéž rozhodnutí Ústavního soudu, společně s následnými správními rozhodnutími přijatými dotčeným oddělením CSM a Řídící radou ICCJ k jeho provedení, mělo přímé důsledky pro určení senátu pověřeného rozhodnutím ve věci navrhovatelky.

132. Stručně řečeno, jádro problému obou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, byť v mírně odlišném hmotněprávním a procesním kontextu, spočívá v tom, zda je rozhodnutí č. 685/2018 z důvodu svého vlivu na pravomocná rozhodnutí ICCJ a na složení soudních senátů tohoto soudního orgánu (ne)slučitelné s unijním právem.

2. Právo na soud předem zřízený zákonem

133. Druhou otázkou položenou ve věci C‑357/19 se předkládající soud táže, zda čl. 47 druhý pododstavec Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby Ústavní soud konstatoval absenci nezávislosti a nestrannosti soudního senátu, protože jeho členem je soudce s řídícími funkcemi, který nebyl na rozdíl od ostatních čtyř členů tohoto senátu jmenován náhodným způsobem. V rámci této otázky je zdůrazněna skutečnost, že tento soudce přidělen k senátu na základě transparentního a účastníkům řízení známého pravidla, které jimi nebylo zpochybněno a které je obecně použitelné na všechny věci projednávané tímto senátem. Podle předkládajícího soudu brání zásada nezávislosti soudů a zásada právní jistoty tomu, aby mělo rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 závazné účinky ve vztahu k rozsudkům, které byly v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí pravomocné, nejsou-li dány závažné důvody, které by zpochybnily dodržení práva na spravedlivý proces v příslušných věcech.

134. Pro účely odpovědi na tuto otázku považuji za nezbytné nejprve analyzovat, jaký standard vyplývá z čl. 47 druhého pododstavce Listiny (a), abych mohl následně posoudit, zda unijní právo, a zejména toto ustanovení, musí být vykládáno v tom smyslu, že brání dotčenému rozhodnutí Ústavního soudu (b).

a) Standard unijního práva

135. V druhé otázce předkládající soud podle všeho vyjadřuje určité pochybnosti pouze z hlediska práva na soud předem zřízený zákonem. To je však podle mého názoru pouze část problému. Z dotčeného rozhodnutí Ústavního soudu vyplývá, že v projednávané věci jde o výklad čl. 47 druhého pododstavce Listiny nejen ve vztahu k právu na „soud předem zřízený zákonem“, ale rovněž ve vztahu k jiným aspektům práva na spravedlivý proces, jako jsou požadavky nezávislosti a nestrannosti, zejména pokud jde o „vnitřní nezávislost“ soudců ( 74 ).

136. Podle čl. 52 odst. 3 Listiny musí být čl. 47 druhý pododstavec první věta Listiny vykládán v souladu se smyslem a rozsahem práv zakotvených v čl. 6 odst. 1 EÚLP. Cílem je zajistit, aby úroveň ochrany nebyla nižší než standard EÚLP, jak jej vykládá ESLP ( 75 ).

137. Zaprvé ESLP konstatoval, že záruka soudu předem zřízeného zákonem má za cíl zabránit tomu, aby bylo uspořádání soudního systému ponecháno na uvážení moci výkonné ( 76 ). Stejně tak by ostatně toto uspořádání nemělo být závislé ani na moci soudní, ačkoli zde přirozeně existuje určitý prostor pro samosprávu. Použitelná pravidla by měla být upravena zákonem přijatým zákonodárnou mocí ( 77 ). Výraz „zřízený zákonem“ navíc odráží zásadu právního státu. Úzce souvisí s požadavky nezávislosti a nestrannosti soudců ( 78 ).

138. Výraz „zřízený zákonem“ se týká nejen právního základu pro samotnou existenci soudu, ale také složení senátu v každé věci ( 79 ), což je právě předmětem sporu v projednávané věci.

139. Judikatura ESLP připouští, aby byla výchozí pravidla upravující „soud zřízený zákonem“ zakotvena ve vnitrostátním právu. Porušení ustanovení vnitrostátního práva má v zásadě za následek porušení čl. 6 odst. 1 EÚLP ( 80 ). Analýza se soustředí na otázku, zda došlo k porušení „práva“ (které tvoří právní předpisy a jiná ustanovení, jejichž porušení by vedlo k tomu, že by se účast soudců na rozhodování ve věci stala protiprávní) ( 81 ). Pokud například vnitrostátní právo obsahuje pravidla týkající se obsazení senátu losováním, jedná se o jeden z požadavků vnitrostátního práva, který Soud vezme v úvahu jako jeden z vnitrostátních právních požadavků, jež je potřeba dodržovat ( 82 ).

140. Nicméně ještě je zde zásada subsidiarity. ESLP připustil, že vzhledem k významným protichůdným zájmům (jako je právní jistota a zásada neodvolatelnosti soudců), a potenciálním dopadům zjištění, že došlo k porušení, by právo na soud zřízený zákonem dle čl. 6 odst. 1 EÚLP nemělo být vykládáno příliš extenzivně ( 83 ). To znamená, že ne každé porušení vnitrostátního práva by bylo porušením čl. 6 odst. 1 EÚLP: ESLP vyvinul „hraniční test“, aby posoudil, zda jsou nesrovnalosti natolik závažné, že představují porušení práva na soud zřízený zákonem, a to na základě zjevné povahy porušení (i); dopadu daného porušení na účel tohoto práva, aby nedocházelo k nepřípustnému zasahování do soudnictví, byl zachován právní stát a dělba moci (ii); rovněž s přihlédnutím k posouzení provedenému vnitrostátními soudy ohledně právních důsledků daného porušení (iii) ( 84 ).

141. Tyto úvahy jsou podle všeho podobné povahy jako úvahy Soudního dvora ve věci Simpson. Pokud jde o (údajně protiprávní) jmenování soudce Soudu pro veřejnou službu Evropské unie, Soudní dvůr konstatoval, že pochybení, k němuž došlo při jmenování soudců, s sebou nese porušení čl. 47 druhého pododstavce první věty Listiny, „zejména pokud jde o pochybení takové povahy a závažnosti, že v důsledku tohoto pochybení vzniklo skutečné riziko, že jiná odvětví moci, zejména moc výkonná, vykonávají neodůvodněnou diskreční pravomoc, čímž je celistvost výsledku, ke kterému jmenování vede, ohrožena, a je tak vyvolávána legitimní pochybnost jednotlivců, pokud jde o nezávislost a nestrannost dotyčného soudce nebo soudců […]“ ( 85 ) Soudní dvůr podotkl, že tak tomu je, „když se jedná o základní pravidla, která jsou nedílnou součástí vytvoření a fungování tohoto soudního systému“ ( 86 ).

142. Zadruhé, pokud jde o „vnitřní aspekt“ nezávislosti soudů, tato otázka nebyla doposud v judikatuře Soudního dvora řešena. Existuje však významné vodítko v judikatuře ESLP týkající se dané oblasti ( 87 ). Ve věci Parlov-Tkalčić v. Chorvatsko ESLP konstatoval, že nezávislost soudů vyžaduje, aby nedocházelo k nepatřičnému ovlivňování jednotlivých soudců „nejen ze sféry mimo soudní systém, ale také v rámci soudního systému. Pro vnitřní soudní nezávislost je nezbytné, aby nebyli vystaveni pokynům či tlaku ze strany ostatních soudců nebo osob zastávajících u soudu správní funkci, například předsedy soudu nebo předsedy soudního oddělení. […] Absence dostatečných záruk nezávislosti soudců v rámci soudního systému, a obzvláště vůči jejich justičním nadřízeným, může Soud přivést k závěru, že stěžovatelovy pochybnosti o (nezávislosti a) nestrannosti soudu lze považovat za objektivně odůvodněné […]“ ( 88 )

143. V rámci této analýzy ESLP zejména zkoumá, zda pravomoci svěřené takovým justičním nadřízeným, jako jsou předsedové soudů, „mohou vytvářet latentní tlaky vedoucí k podřízenosti soudců jejich justičním nadřízeným nebo přinejmenším k tomu, že budou jednotliví soudci jen neochotně oponovat přáním svého předsedy, což bude mít ‚zhoubné‘ následky pro vnitřní nezávislost soudců […]“ ( 89 )

b) Analýza

144. V projednávané věci Ústavní soud v rozhodnutí č. 685/2018 konstatoval, že správní rozhodnutí Řídící rady ICCJ porušují právo na soud zřízený zákonem, jakož i požadavek nestrannosti. V rámci druhé zmíněné kategorie Ústavní soud zdůraznil význam vnitřního aspektu nezávislosti soudů.

145. Úvodem bych rád zdůraznil, že v projednávané věci není nutné analyzovat, zda by čl. 47 druhý pododstavec Listiny takový výsledek vyžadoval. O to zde nejde. Bez větších obtíží však lze konstatovat, že čl. 47 druhý pododstavec Listiny závěrům, k nimž Ústavní soud dospěl, nebrání.

146. Podle ustálené judikatury platí, že pokud unijní právo ponechává členským státům prostor pro uvážení, mohou vnitrostátní soudy uplatnit vnitrostátní standardy ochrany základních práv za předpokladu, že toto uplatnění neohrozí úroveň ochrany stanovenou v Listině, ani přednost, jednotnost a účinnost unijního práva ( 90 ).

147. Pokud se v rozhodnutí ve věci M. A. S. tato podmínka prosadila jako podmínka, kvůli níž působí vnitrostátní ústavní standardy jako hranice povinnosti nepoužít vnitrostátní pravidla, která jsou věcně neslučitelná s čl. 325 odst. 1 SFEU ( 91 ), je poměrně jasné, že stejný přístup může působit též jako nástroj obecného posouzení slučitelnosti vnitrostátního práva, praxe a judikatury s unijním právem ( 92 ).

148. V projednávané věci není otázka složení soudních senátů, ani otázka prostředků nápravy, které je možno využít v případě porušení vnitrostátních pravidel týkajících se této záležitosti (jak jsou vykládána vnitrostátními soudy, včetně Ústavního soudu), unijním právem upravena. Pokud jde o situace, které unijní právo neupravuje v plném rozsahu, zachovávají si členské státy svůj prostor pro uvážení. Jejich údajně vyšší nebo odlišná úroveň ochrany základních práv, jež přísluší určit vnitrostátním soudům, je podle článku 53 Listiny přípustná, zejména pokud jde o otázky, které nejsou unijním právem v plném rozsahu upraveny ( 93 ).

149. Tím nechci říci, že by této logice vyhovělo každé vnitrostátní pravidlo, praxe nebo soudní rozhodnutí jen proto, že by bylo bez dalšího prezentováno jako příklad vyššího nebo jiného vnitrostátního standardu ochrany daného základního práva. Judikatura Soudního dvora již stanovila podmínky, za kterých lze takovou situaci připustit. Uplatňování standardů ochrany vnitrostátních základních práv nesmí ohrozit úroveň ochrany zaručenou Listinou. Kromě toho bych jako úvodní a poměrně zjevný požadavek zmínil, že vnitrostátní pravidlo nebo rozhodnutí musí přiměřeně a reálně přispívat k ochraně základních práv na vnitrostátní úrovni, jak bude řádně vykládána prostřednictvím použitelného vnitrostátního standardu ochrany.

150. Pokud tomu tak ale je, jak jsem již uvedl na jiném místě, výhrada „přednosti, jednotnosti a účinnosti unijního práva“ by zřejmě neměla být brána doslovně ( 94 ). V opačném případě by nemělo smysl trvat na jednotnosti v oblastech, ve kterých je výchozím pravidlem rozmanitost jednotlivých států. Závěr je nicméně jasný: pokud jde o otázky a situace, které unijní právo neupravuje, není Listina stropem ( 95 ).

151. Na pozadí těchto skutečností neshledávám žádný důvod, proč by vnitrostátnímu ústavnímu soudu nemělo být dovoleno klást větší důraz na svědomité dodržování pravidel upravujících složení vnitrostátních soudních senátů, včetně otázky vnitřní nezávislosti, a proč by nemohl následně dospět k závěru, že byla-li tato pravidla porušena, měly by se v těchto případech ve vztahu k rozhodnutím vydaným protiprávně zřízenými senáty uplatnit (zjevné) obecné vnitrostátní důsledky.

152. Zaprvé, připuštění rozmanitosti dle článku 53 Listiny by mělo být možné zejména v situacích, kdy neexistuje ve vztahu k chráněnému právu žádný rozdíl v druhu, ale často z důvodu vnitrostátní historické zkušenosti a z toho plynoucí citlivosti existuje rozdíl v míře a z toho vyplývající rovnováze. Některé právní systémy by tak na nepřípustné složení soudního senátu mohly reagovat citlivěji jednoduše proto, že si stále zachovávají určitou historickou paměť o tom, co by se mohlo stát, kdyby byla taková pravidla nahrazena „pružností“. Totéž platí ve vztahu k obavám týkajícím se vnitřního rozměru soudcovské nezávislosti a nestrannosti. Nebylo by správné setrvávat v kategoriích minulých desetiletí, kdy se mělo za to, že ohrožení nezávislosti soudů přichází z ostatních odvětví státní moci. Je rozhodně nemálo vysoce problematických věcí, které mohou soudci, zejména soudci na vedoucí pozici, činit jiným soudcům ( 96 ).

153. Zadruhé totéž platí pro důsledky spojené s takovým porušením. Připuštění odlišných nebo vyšších měřítek, pokud jde o definici práva nebo zásady, pak logicky zahrnuje též připuštění toho, aby byla nalezena přiměřená vnitrostátní rovnováha mezi faktory spojenými s právem na soud předem zřízený zákonem na jedné straně a zásadou překážky věci pravomocně rozsouzené ( 97 ) na straně druhé.

154. Zatřetí vzhledem k tomuto rámci může být reakce na argumenty předložené zúčastněnými ve vztahu k článku 47 Listiny poměrně stručná.

155. Druhý navrhovatel ve věci C‑357/19 tvrdil, že použití pravidla týkajícího se určení členů pětičlenných senátů ICCJ losováním představuje specifický vnitrostátní standard. Tento standard chrání proces obsazování senátů nejvyššího soudu na odvolací úrovni před politickými tlaky při vědomí toho, že předseda a místopředseda tohoto soudu jsou jmenováni prezidentem Rumunska. Naopak státní zastupitelství, sdružení „Fórum rumunských soudců“ a rumunská vláda v odpovědích na otázky položené Soudním dvorem uvedly, že zásadu obsazování pětičlenných senátů ICCJ losováním nelze považovat za součást zvláštního vnitrostátního standardu spojeného s ochranou základních práv. Dovolávají se především skutečnosti, že pravidlo upravující jmenování členů senátu losováním není použitelné na všechny soudní útvary a že se jedná spíše o výjimku. Sdružení „Fórum rumunských soudců“ ve svém vyjádření ve věci C‑547/19 uvedlo, že skutečnost, že ne všichni soudci určitého senátu jsou jmenováni losováním, by neměla vést ke zpochybnění jejich nestrannosti ( 98 ).

156. Poměrně stručně lze reagovat takto: přesné určení vnitrostátního standardu je na příslušných vnitrostátních institucích. Ačkoli skutečnost, že ne všichni soudci určitého senátu jsou jmenováni losováním, neznamená automaticky nedostatek nestrannosti, platí, že je-li takový požadavek zakotven v právní normě, mohl by být legitimně považován za pravidlo související se složením senátu, na které se vztahuje právo na soud zřízený zákonem. Vymezení soudu předem zřízeného zákonem odkazuje zpět na vnitrostátní právo ( 99 ). Zohlednění je možné pouze ve vztahu k požadavkům právního řádu, kterým se řídí zřízení a fungování dotčeného soudu ( 100 ), v projednávané věci rumunského právního řádu. Pokud unijní právo v mezích toho, co je přiměřené a reálné ( 101 ), připouští, aby otázky, které nejsou vymezeny unijním právem, vedly k rozlišování a rozmanitosti na úrovni jednotlivých států, musí rovněž připouštět to, že stanovení takového standardu je na příslušném vnitrostátním subjektu či subjektech. Soudnímu dvoru nepřísluší rozhodovat o otázkách vnitrostátního práva.

c) Dílčí závěr

157. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr na druhou otázku ve věci C‑357/19 odpověděl následovně: čl. 47 druhý pododstavec Listiny nebrání tomu, aby v situaci, která obecně spadá do působnosti unijního práva, ale není jím v plném rozsahu upravena, vnitrostátní ústavní soud na základě použití skutečného a přiměřeného vnitrostátního standardu ochrany ústavních práv a na základě svého výkladu použitelných vnitrostátních ustanovení konstatoval, že soudní senáty nejvyššího vnitrostátního soudu nebyly zřízeny v souladu se zákonem.

3. Ochrana finančních zájmů Unie

158. První otázka ve věci C‑357/19 se týká výkladu čl. 325 odst. 1 SFEU, pokud jde o přijetí a účinky rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018. Stejná otázka ve věci C‑357/19, jakož i otázka položená ve věci C‑547/19, se týkají výkladu čl. 19 odst. 1 a článku 2 SEU, jakož i článku 47 Listiny ve vztahu k témuž rozhodnutí Ústavního soudu.

159. V tomto oddíle se budu zabývat možnými problémy, jimiž by mohla být ohrožena ochrana finančních zájmů Unie, a poté se v následujícím oddíle tohoto stanoviska zaměřím na obecný a strukturální rozměr předběžných otázek, které se zaměřují na případné dopady tohoto rozhodnutí z hlediska zásad nezávislosti soudů a právního státu.

160. Podstatou první otázky předkládajícího soudu ve věci C‑357/19 v rozsahu, v němž odkazuje na čl. 325 odst. 1 SFEU a na čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF, je, zda čl. 325 odst. 1 SFEU, jakož i Úmluva PIF musí být vykládány v tom smyslu, že umožňují vnitrostátnímu soudu nepoužít rozhodnutí vnitrostátního ústavního soudu, které vede ke znovuotevření pravomocných rozhodnutí, což by případně mohlo mít dopad na věci týkající se finančních zájmů Unie.

161. Povinnost uložená článkem 2 odst. 1 Úmluvy PIF ve vztahu k jednáním popsaným v článku 1 Úmluvy PIF představuje konkrétní vyjádření širších a rozsáhlejších povinností stanovených v čl. 325 odst. 1 SFEU. Jelikož se však diskuse v projednávané věci týkala oblasti působnosti čl. 325 odst. 1 SFEU, budu se ve své analýze věnovat pouze tomuto druhému ustanovení. Je ostatně poměrně nepravděpodobné, že by povaha povinností členského státu dle obou těchto právních nástrojů byla nějak radikálně odlišná.

1) Rámec unijního práva

162. Projednávaná věc názorně ilustruje problémy vyplývající z výkladu čl. 325 odst. 1 SFEU a praktické důsledky spojené s jeho případným porušením. Jak jasně vyplývá z nedávné judikatury ( 102 ), toto ustanovení primárního práva Unie zahrnuje komplexní soubor povinností a důsledků, jde-li o nalezení rovnováhy mezi tímto ustanovením a jinými hodnotami a zásadami unijního práva, jako jsou základní práva.

163. Pokud jde o povinnosti uložené článkem 325 odst. 1 SFEU, je judikatura Soudního dvora poměrně jasná. Článek 325 odst. 1 SFEU ukládá členským státům povinnost bojovat proti protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie účinnými a odstrašujícími opatřeními ( 103 ). Členské státy si mohou zvolit sankce dle svého uvážení. Musí však zajistit účinné splnění svých povinností, což v některých případech znamená uložení trestních sankcí ( 104 ). Povinnosti uložené čl. 325 odst. 1 SFEU nekončí ve fázi „kriminalizace“: členské státy musí rovněž zajistit, aby jiná hmotněprávní nebo procesní pravidla (jako jsou pravidla trestního řízení ( 105 ) nebo zákonné promlčecí lhůty ( 106 )) umožňovala též účinný postih protiprávních jednání ohrožujících finanční zájmy Unie.

164. Procesní a institucionální autonomie členských států v boji proti protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Unie je nicméně omezená, a to mimo jiné též požadavkem efektivity, který ukládá, aby tyto sankce měly účinný a odrazující charakter ( 107 ).

165. Judikatura však odhaluje určitou míru složitosti, jakmile dojde na kritérium posouzení slučitelnosti vnitrostátního práva s čl. 325 odst. 1 SFEU, jeho vnitřních hranic a praktických důsledků a prostředků nápravy pro případ, že by k neslučitelnosti došlo, zejména pak povinnosti vnitrostátních soudů nepoužít neslučitelná vnitrostátní pravidla ( 108 ).

2) Stanovisko zúčastněných stran

166. V projednávané věci ani zúčastnění, kteří předložili vyjádření, ani předkládající soud nezpochybnili účinnost či odrazující charakter trestních sankcí stanovených vnitrostátním právem v souvislosti se závažným podvodným jednáním nebo jinými závažnými protiprávními jednáními, které ohrožují finanční zájmy Unie, jako takové. Otázkou je spíše to, zda je rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 takové povahy, že by mohlo ohrozit účinné stíhání a trestání trestných činů, a porušuje tedy čl. 325 odst. 1 SFEU.

167. Předkládající soud a státní zastupitelství mají za to, že dotčené rozhodnutí Ústavního soudu může ohrozit finanční zájmy Unie. Tato argumentace vychází v podstatě z úvahy, že účinkem rozhodnutí Ústavního soudu č. 685/2018 je zrušení pravomocných rozsudků vydaných pětičlennými senáty, tudíž by toto rozhodnutí mohlo vést k tomu, že sankce uplatněné ve značném počtu případů závažných podvodů zbaví účinnosti a odrazující povahy. Tím může dojít k ohrožení finančních zájmů Unie, neboť se tím vytváří na jedné straně dojem nepostižitelnosti a na druhé straně systémové riziko nepostižitelnosti v důsledku použití vnitrostátních pravidel upravujících promlčecí lhůty, a to vzhledem ke složitosti a délce trvání řízení do vydání pravomocného rozsudku v návaznosti na opětovné přezkoumání. Proto by mělo být rozhodnutí Ústavního soudu prohlášeno za neslučitelné s čl. 325 odst. 1 SFEU.

168. Komise je jiného názoru a tvrdí, že – s výhradou ověření vnitrostátního soudu – nevyvolává projednávaná věc účinek v podobě systematické nepostižitelnosti. I když Komise dospívá k opačnému závěru, je poněkud kuriózní, že její přístup podle všeho vychází ze stejných základů jako přístup předkládajícího soudu a státního zastupitelství. Analýza Komise se rovněž zakládá především na úvahách týkajících se „účinnosti“ měřené systémovou nepostižitelností jako funkcí potenciálního počtu dotčených případů.

3) Analýza

i) Jaké kritérium má být použito?

169. Skutečnost, že zúčastněné strany v projednávaných věcech (předkládající soud, státní zastupitelství a Komise) odkazují na stejné „kritérium“, aby pak dospěly k opačným závěrům, je vskutku pozoruhodná. Zajisté se jeden nebo více zúčastněných mohou jednoduše mýlit. Je však rovněž možné, že by takový výsledek mohl být indicií většího problému: možná že samotné kritérium není ideální.

170. Jak dokládají vyjádření předložená v projednávané věci, kritérium pro konstatování porušení čl. 325 odst. 1 SFEU by v podstatě spočívalo v posouzení účinků vnitrostátního pravidla, judikatury nebo praxe. Porušení čl. 325 odst. 1 SFEU by bylo konstatováno, pokud by měl dopad vnitrostátních opatření vést ke vzniku rizika systémové nepostižitelnosti. To by bylo zjevně měřeno potenciálním počtem dotčených věcí, i když jsou jako dodatečné faktory, které je nutno zohlednit, navrhovány i jiné faktory, například konkrétní dopad na unijní rozpočet, druh nebo složitost dotčených věcí.

171. Podle tohoto názoru, dovedeného ad absurdum, by čl. 325 odst. 1 SFEU představoval absolutní maximu účinnosti měřenou množstvím vybraných peněz a počtem odsouzených osob v případě, že tyto peníze vybrány nebyly. Dochází k redukci otázky slučitelnosti norem na subjektivní soudní odhady (empirického) dopadu v dále nespecifikovaném (ale významném) počtu případů. Na tomto základě mohou být jakákoli vnitrostátní pravidla trestního práva hmotného nebo procesního selektivně opomíjena, přičemž není potřeba dodávat, že v neprospěch obviněného. Navíc, ač není popírána určitá relevance základních práv v rámci takového přístupu, jejich ochrana může možná přijít až v některé pozdější fázi, jakožto případná mez možnosti neuplatňovat vnitrostátní opatření či vynucovat nově vytvořené pravidlo na úkor jednotlivce.

172. Z důvodů již uvedených v mém stanovisku ve věci Dzivev ( 109 ) považuji tento přístup za problematický.

173. Zaprvé v obecné rovině nelze účinnost ve smyslu účinného odstrašení v rámci čl. 325 odst. 1 SFEU či jinde v unijním právu ( 110 ) chápat jako absolutní hodnotu, která převáží nad všemi ostatními faktory. Článek 325 odst. 1 SFEU skutečně obsahuje odkaz na povinnosti, jež ukládá členským státům a které jsou zaměřeny na zajištění účinnosti. Obsahuje však rovněž silnou složku institucionální a procesní autonomie, z níž je potřeba vycházet. V rámci této z podstaty věci otevřené struktury nemůže být účinnost jediným prvkem, který by měl být v rámci analýzy slučitelnosti zohledňován. Pokud by byla účinnost brána v celém svém rozsahu, mohl by být odůvodněným každý a jakýkoli výsledek: jakékoli vnitrostátní pravidlo stojící v cestě odsouzení by mohlo být prohlášeno za neslučitelné s čl. 325 odst. 1 SFEU. To není recept na účinné prosazování práva, ale spíše na individuální svévoli a strukturální chaos vyvolané unijním právem.

174. Zadruhé je tedy naprosto nezbytné, aby byl onen potenciálně neomezený argument „účinnosti“ vyvážen jinými pravidly, zásadami a hodnotami unijního práva, včetně základních práv nebo legality. Toto vyvážení musí být provedeno již ve fázi posuzování slučitelnosti ( 111 ). Legalita nebo základní práva jednoduše nepřicházejí až v pozdějším stadiu coby potenciální (ale často poměrně nepohodlné) omezení. Jsou součástí téhož souboru pravidel v rámci téhož právního řádu Unie a mají stejnou váhu a důležitost.

175. Soudní dvůr potvrdil toto pojetí v rozhodnutích ve věcech M. A. S. a Dzivev, kde zdůraznil, že „[p]ovinnost zajistit účinný výběr vlastních zdrojů Unie ovšem nemůže bránit nezbytnému dodržování základních práv zaručených Listinou a obecných zásad unijního práva [ze strany vnitrostátních soudů] […]“ ( 112 ), včetně povinnosti „nezbytně dodržovat zásadu legality a právního státu, která je jednou z předních hodnot, na kterých je založena Unie, jak o tom svědčí článek 2 SEU“ ( 113 ).

176. Ve věci Dzivev totiž Soudní dvůr, a to dokonce aniž by se pouštěl do posuzování otázky, zda dotčená pravidla vedla ve značném počtu případů k nepostižitelnosti, podotkl, že unijní právo nemůže vnitrostátnímu soudu uložit povinnost nepoužít vnitrostátní procesní pravidlo, a to ani tehdy, kdy by to zvýšilo účinnost trestních stíhání a umožnilo postihnout nedodržení unijního práva, pokud takové procesní pravidlo odráží právě požadavky související s ochranou základních práv ( 114 ). V každém případě, i kdyby tomu tak možná mělo být v jiné situaci, povinnost změnit dotčené vnitrostátní pravidlo a napravit tak nesprávné nebo nedostatečné uplatňování čl. 325 odst. 1 SFEU by příslušela především vnitrostátnímu zákonodárci ( 115 ).

177. Zatřetí, pokud jde o povahu a kritéria posuzování případné neslučitelnosti vnitrostátních pravidel s čl. 325 odst. 1 SFEU, mám za to, že takové posouzení by mělo být prováděno stejným způsobem, jakým by bylo prováděno jakékoliv jiné takové posuzování (ne)slučitelnosti s unijním právem. Toto posouzení by se mělo soustředit na normativní slučitelnost pravidel, nikoli empirickou, statistickou studii (neurčitého) počtu dotčených případů ( 116 ).

178. Soudy nemívají na statistické analýzy talent. Takový druh analýzy, jaký Soudní dvůr svěřil vnitrostátním soudům rozsudkem Taricco, vyžaduje nezpochybnitelné důkazy, pravděpodobně ve spojení s konkrétní prospektivní analýzou zaměřenou na účinky. To patrně zcela překračuje meze toho, co by bylo možno rozumně vyžadovat od vnitrostátního soudce, nepochybně soudce soudů nižšího stupně, který by samozřejmě mohl mít určitou obecnou představu o jiných probíhajících věcech nebo o strukturálních otázkách, jimž musí ve své právní specializaci čelit, ale jeho hlavním úkolem je rozhodnout v dané konkrétní věci. Navíc kromě obvyklé neexistence takových důkazů je též nutno brát v úvahu, že jakýkoli takový výsledek bude patrně značně závislý na okolnostech, momentálních faktorech, jako je případný počet věcí projednávaných u určitého soudu v daném okamžiku, což se může v průběhu času měnit a těžko to může být považováno za podstatný referenční bod pro posuzování slučitelnosti vnitrostátní normy nebo praxe s unijním právem ( 117 ).

179. Diskuse v projednávaných věcech tyto problémy názorně ilustruje. Zaprvé není vůbec jasné, co přesně je značný počet případů, které mohou představovat strukturální nepostižitelnost. Více než 10 %? Více než 25 %? Více než 40 %? To přirozeně vede různé subjekty k tomu, že dospívají k rozdílným výsledkům, přestože se dovolávají stejného kritéria ( 118 ). Na jedné straně vzhledem k tomu, že všechna tato řízení vlastně probíhají u ICCJ, jsou zde patrně k dispozici určité údaje. Ve věci C‑357/19, jak vysvětlila rumunská vláda v odpovědích na otázky položené Soudním dvorem, ICCJ podle všeho disponuje poměrně podrobnými a úplnými statistikami ( 119 ). Na druhou stranu tomu tak obecně nemusí být u jiných soudů, které mohou být r