Věc T‑79/13

Alessandro Accorinti a další

proti

Evropská centrální banka (ECB)

„Mimosmluvní odpovědnost — Hospodářská a měnová politika — ECB — Národní centrální banky — Restrukturalizace řeckého veřejného dluhu — Program nákupu cenných papírů — Dohoda o výměně cenných papírů výlučně ve prospěch centrálních bank Eurosystému — Zapojení soukromého sektoru — Doložky o společném postupu věřitelů — Posílení zajištění ve formě programu zpětného podporujícího kvalitu cenných papírů jakožto zajištění — Soukromí věřitelé — Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům — Legitimní očekávání — Rovné zacházení — Odpovědnost za normativní právní akt — Neobvyklá a zvláštní újma“

Shrnutí – rozsudek Tribunálu (čtvrtého senátu) ze dne 7. října 2015

Viz znění rozhodnutí. (viz body 53, 57)

Žaloba na náhradu škody bývá prohlašována za nepřípustnou pouze výjimečně, když je třeba zaručit, že lhůta pro podání žaloby na neplatnost nebude obcházena, jestliže byla podána současně se žalobou na neplatnost s tím, že žaloba na náhradu škody ve skutečnosti slouží k tomu, aby bylo individuální pravomocné rozhodnutí vůči žalobci zbaveno právních účinků, a pokud by došlo k vyrušení právních účinků, kdyby tomuto návrhu bylo vyhověno. Pokud navíc žaloba na neplatnost byla podána ve lhůtě stanovené v čl. 263 šestém pododstavci SFEU, je automaticky vyloučeno, že by byla uvedená lhůta obcházena za pomoci žaloby na náhradu škody. V tomto ohledu je žaloba na náhradu škody v rámci systému procesních prostředků samostatným procesním prostředkem s vlastní funkcí, který je podřízen podmínkám pro jeho použití, které jsou přizpůsobeny jeho zvláštnímu účelu. Zatímco žaloby na neplatnost a pro nečinnost směřují k sankcionování protiprávnosti právně závazného aktu nebo nedostatku takového aktu, předmětem žaloby na náhradu škody je návrh na náhradu škody vyplývající z protiprávního aktu nebo jednání přičitatelného některému z unijních orgánů nebo institucí. Tato autonomie žaloby na náhradu škody nemůže být zpochybněna pouze tím, že se žalobce rozhodne podat za sebou žalobu na neplatnost a na náhradu škody. Nepřípustnost žaloby na neplatnost dále nevede k nepřípustnosti později podané žaloby na náhradu škody pouze z toho důvodu, že obě žaloby vychází z podobných, resp. totožných důvodů protiprávnosti. Takový výklad by totiž byl v rozporu se zásadou autonomie procesních prostředků a zbavil by článek 268 SFEU ve spojení s čl. 340 třetím pododstavcem SFEU užitečného účinku. (viz body 60, 61)

Viz znění rozhodnutí. (viz body 64–66, 116)

Pokud jde o první podmínku pro založení odpovědnosti Unie podle článku 340 SFEU týkající se protiprávního jednání vytýkaného dotčenému orgánu nebo dotčené instituci, musí být prokázáno dostatečně závažné porušení právní normy, jejímž předmětem je přiznání práv jednotlivcům. Rozhodujícím kritériem, na základě něhož lze mít za to, že je porušení dostatečně závažné, je to, že dotčený orgán či dotčená instituce Unie zjevným a závažným způsobem překročily meze kladené jejich posuzovací pravomoci. Pokud tento orgán disponuje pouze značně omezeným, nebo dokonce žádným prostorem pro uvážení, pouhé porušení unijního práva může postačovat k prokázání existence dostatečně závažného porušení. Ke kritizovanému jednání Evropské centrální banky došlo při plnění úkolů, které jsou jí svěřeny k tomu, aby vymezovala a prováděla unijní monetární politiku podle článků 127 SFEU a 282 SFEU a článku 18 protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, a to konkrétně intervencemi na finančních trzích a řízením úvěrových operací. Tato ustanovení svěřují Bance širokou posuzovací pravomoc, jejíž výkon s sebou nese složité analýzy hospodářského a sociálního prostředí a rychle se měnící situace v Eurosystému, resp. v rámci Unie jako celku. Případné dostatečně závažné porušení dotčených právních pravidel se tak musí zakládat na zjevném a závažném překročení mezí posuzovací pravomoci, kterou má Banka při výkonu pravomocí v oblasti monetární politiky. To platí tím spíše, že výkon této posuzovací pravomoci znamená, že Banka musí předjímat a vyhodnocovat hospodářský vývoj, který je složitý a nejistý, jako tomu je u finančních trhů, množství peněz a míry inflace, které mají vliv na řádné fungování Eurosystému a platebních a úvěrových systémů, a musí činit politická, hospodářská a sociální rozhodnutí vyžadující vyvažování a rozhodování mezi různými zájmy uvedenými v čl. 127 odst. 1 SFEU, jehož hlavním cílem je zachování cenové stability. Pokud jde dále o normativní činnost orgánů včetně toho, že Banka přijímá takové akty s obecnou působností, pojetí odpovědnosti Unie za výkon jejích normativních činností lze vysvětlit jednak tím, že i když je legalita aktů předmětem soudního přezkumu, nesmí být výkon legislativních funkcí narušen možností podávání žalob na náhradu škody, kdykoli obecný zájem Unie vyžaduje přijetí normativních opatření, která mohou zasáhnout do zájmů jednotlivců, a jednak tím, že v normativním kontextu vyznačujícím se existencí široké posuzovací pravomoci, která je nezbytná k provádění politiky Unie, může být odpovědnost Unie založena pouze tehdy, pokud dotčený orgán zjevně a závažným způsobem překročil meze výkonu svých pravomocí. (viz body 67–69)

Právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání mají všechny osoby, kterým některý z orgánů Unie zavdal podnět k vzniku oprávněného očekávání. Právo dovolávat se této zásady však předpokládá současné splnění tří podmínek. Zaprvé, dotyčné osobě musí být administrativou Unie poskytnuta přesná, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Zadruhé musí být tato ujištění schopna vyvolat legitimní očekávání u toho, komu jsou určena. Zatřetí musí být poskytnutá ujištění v souladu s platnými právními normami. V tomto ohledu se sice zásady ochrany legitimního očekávání jakožto základní zásady unijního práva může dovolávat každý hospodářský subjekt, u něhož orgán vyvolal oprávněná očekávání, nicméně opatrný a obezřetný hospodářský subjekt, který je s to předvídat přijetí unijního opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, se takovéto zásady nemůže dovolávat, pokud je toto opatření přijato. Hospodářské subjekty navíc nemohou legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci unijních orgánů, a to zvláště v takové oblasti, jako je monetární politika, jejíž předmět s sebou nese potřebu neustálého přizpůsobování v závislosti na změnách hospodářské situace. (viz body 75, 76)

Veřejná prohlášení některých členů Evropské centrální banky učiněná v letech 2010 a 2011, jimiž vyloučili možnost restrukturalizace řeckého veřejného druhu, nejsou konkrétními, nepodmíněnými a shodujícími se ujištěními z oprávněných a spolehlivých zdrojů, které mohly u soukromých věřitelů, kteří jsou držiteli řeckých dluhopisů, vyvolat legitimní očekávání. Vzhledem k jejich obecnosti a absenci pravomoci Banky rozhodnout o případné restrukturalizaci veřejného dluhu členského státu, který je v selektivní platební neschopnosti, a vzhledem k nejistotě, které v té době panovala na finančních trzích, zejména pokud jde o budoucí vývoj finanční situace v Řecké republice, nelze tato prohlášení považovat za přesné, nepodmíněné a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů, a tím méně pokud jde o případné nepřijetí rozhodnutí tohoto členského státu o takové restrukturalizaci. Banka totiž sice dohlížela na vývoj finanční situace Řecké republiky v rámci „trojky“, kterou tvoří společně s Mezinárodním měnovým fondem (MMF) a Komisí, avšak neměla pravomoc rozhodnout o takovém opatření, které spadá v zásadě, ne-li výlučně, do svrchované rozpočtové pravomoci dotčeného členského státu, a to konkrétně do jeho legislativní pravomoci, a do určité míry do koordinace hospodářské politiky, kterou členské státy provádí podle článku 120 SFEU a následujících. Za těchto okolností musí být výhrady, které k takové restrukturalizaci opakovaně na veřejnosti vyslovili dva prezidenti Banky v klimatu rostoucí nejistoty na straně aktérů na finančních trzích, vykládány jako čistě politicko-hospodářské. Autoři těchto výhrad konkrétně hodlali uvedené aktéry varovat před dalším zhoršováním hospodářské situace a případnou insolvencí Řecké republiky, jejíž potenciálně nekryté dluhopisy by nemohly být akceptovány jako zajištění pro úvěrové operace v Eurosystému, a před riziky, která mohl takový vývoj přinést pro stabilitu finančního systému a fungování Eurosystému jako celku. Výhrady ze strany prezidentů Banky byly upřesněny v tom smyslu, že pro případ, že by k takové platební neschopnosti došlo a dotyčné členské státy se rozhodly restrukturalizovat veřejný dluh, Banka by vyžadovala, aby se tato restrukturalizace opírala o dostatečné záruky chránící její integritu a zachovávající stabilitu a důvěru na finančních trzích. Z toho vyplývá, že Banka nepodněcovala legitimní očekávání, pokud jde o zachování jejího nesouhlasu v případě, že se dotčené členské státy rozhodnou pro restrukturalizaci, či její případnou schopnost – která neexistuje – právními prostředky takovému kroku zabránit. Nákup státních dluhopisů je navíc pro investora z podstaty věci transakcí, která s sebou nese určité finanční riziko, neboť není imunní vůči nástrahám vývoje na finančních trzích. Vzhledem k hospodářské situaci v Řecké republice a nejistotě, která tento stát v té době obestírala, nemohou investoři, kteří nakoupili řecké dluhopisy v době, kdy vrcholila finanční krize v Řecké republice, tvrdit, že jednali jako opatrné a obezřetné hospodářské subjekty, které by mohly poukazovat na své legitimní očekávání. Právě naopak, vzhledem k uvedeným veřejným prohlášením Banky museli uvedení investoři vědět o vysoce nestabilní hospodářské situaci ovlivňující fluktuující hodnotu řeckých dluhopisů, které nakoupili, jakož o nezanedbatelném riziku vzniku platební (byť selektivní) neschopnosti Řecké republiky. Opatrný a obezřetný hospodářský subjekt, který byl seznámen s těmito veřejnými prohlášeními, navíc nemohl vzhledem k lišícím se názorům členských států eurozóny a jiných zúčastněných orgánů jako Komise, MMF či Banky na tuto otázku vyloučit riziko restrukturalizace řeckého veřejného dluhu. (viz body 78, 79, 81, 82)

Obecná zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno. Srovnatelnost odlišných situací se posuzuje s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují. Takové prvky musí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Mimoto musí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčený akt spadá. V tomto ohledu se soukromí investoři, kteří nakoupili řecké dluhopisy pouze za soukromým majetkovým účelem, ať již byl konkrétní důvod pro jejich investiční rozhodnutí jakýkoli, nacházejí v jiné situaci než centrální banky Eurosystému, jejichž investiční rozhodnutí bylo vedeno čistě cíli veřejného zájmu ve smyslu čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU ve spojení s čl. 282 odst. 1 SFEU, jakož i čl. 18 odst. 1 první odrážky protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky s cílem zachovat cenovou stabilitu a řádně provádět monetární politiku a v mezích určených v rozhodnutí 2010/281, kterým se zavádí program pro trhy s cennými papíry. Vzhledem k nesrovnatelnosti předmětných situací tak nemohlo dojít uzavřením dohody o výměně řeckých dluhopisů držených Evropskou centrální bankou a národními centrálními bankami Eurosystému, která jim zaručila, že se nebudou podílet na restrukturalizaci řeckého veřejného dluhu, k porušení zásady rovného zacházení. Situace soukromých investorů a centrálních bank Eurosystému není stejně tak srovnatelná z pohledu důsledků snížení hodnoty jejich pohledávek na evropskou ekonomiku. Vzhledem k celkové hodnotě řeckých dluhopisů, které uvedené centrální banky nakoupily a drží, by naopak jejich případná účast na restrukturalizaci veřejného dluhu členského státu eurozóny mohla bez ohledu na to, zda je z pohledu článku 123 SFEU legální, ohrozit finanční integritu Eurosystému jako celku, a zejména jeho způsobilost obchodovat na finančních trzích a refinancovat úvěrové instituce podle čl. 18 odst. 1 první a druhé odrážky protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky. V tomto ohledu je třeba upřesnit, že státní dluhopisy jsou současně zajišťovacími nástroji, které tyto centrální banky obvykle akceptují pro úvěrové operace v rámci Eurosystému a pro přístup národních úvěrových institucí k penězům. Z toho vyplývá, že je třeba odmítnout i výtku, že Banka a národní centrální banky Eurosystému si pod záminkou provádění monetární politiky vyhradily postavení přednostních věřitelů na úkor soukromých věřitelů. To, že bylo centrálním bankám Eurosystému přiznáno postavení přednostního věřitele v důsledku uzavření a plnění uvedené dohody o výměně dluhopisů, a tyto banky tak unikly restrukturalizaci řeckého veřejného dluhu, nelze považovat za zneužití či překročení pravomocí na straně Banky. Tato opatření byla naopak přijata při výkonu jejích pravomocí a základních úkolů, neboť měla chránit manévrovací prostor uvedených centrálních bank a zajistit další řádné fungování Eurosystému. Uvedená dohoda byla uzavřena s cílem vyhnout se tomu, aby se centrální banky Eurosystému podílely na restrukturalizaci řeckého veřejného dluhu obětováním části hodnoty řeckých dluhopisů ve svých portfoliích. Hrozilo přitom, že nepodmíněná účast uvedených centrálních bank na uvedené restrukturalizaci by mohla být kvalifikována jako zásah se stejnými účinky jako přímý nákup státních dluhopisů těmito bankami, který článek 123 SFEU zakazuje. (viz body 87, 88, 92, 93, 108, 114)

Za nerovné zacházení Evropské centrální banky na úkor soukromých investorů nelze považovat to, že článek 1 jejího rozhodnutí 2012/153 o způsobilosti obchodovatelných dluhových nástrojů vydaných nebo plně zaručených řeckou vládou v kontextu nabídky Řecké republiky na výměnu dluhových nástrojů ukládá tomuto státu povinnost posílit zajištění ve prospěch národních centrálních bank formou programu zpětného odkupu, který má podpořit kvalitu řeckých dluhopisů. Tato povinnost totiž měla pouze umožnit, aby uvedené centrální banky mohly nadále akceptovat řecké dluhopisy jako odpovídající zajištění úvěrových operací Eurosystému ve smyslu čl. 18 odst. 1 druhé odrážky protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Banky, čímž centrálním bankám Eurosystému zajišťovala prostor pro uvážení z titulu čl. 127 odst. 1 a 2 SFEU ve spojení s čl. 282 odst. 1 SFEU, jakož i čl. 18 odst. 1 první a druhé odrážky protokolu o uvedeném statutu, a šlo tedy o situaci nesrovnatelnou se situací soukromých investorů. Vzhledem k tomu, že tito investoři koupili a drželi řecké dluhopisy výlučně pro soukromé účely, lišila se jejich situace od situace centrálních bank Eurosystému nadaných pravomocemi a pověřených úkoly ve smyslu výše uvedených ustanovení. Z toho vyplývá, že uvedení soukromí investoři se nemohou z titulu zásady rovného zacházení domáhat obdobné výhody spočívající v programu zpětného odkupu jejich dluhopisů řeckým státem. Toto opatření nelze z tohoto pohledu považovat za zneužití či překročení pravomocí na straně Banky, nýbrž za opatření přijaté při výkonu jejích pravomocí a základních úkolů, neboť mělo chránit manévrovací prostor uvedených centrálních bank a zajistit další řádné fungování Eurosystému. (viz body 94, 108)

Pravidlo zvané par condicio creditorum či pari passu, podle něhož je s věřiteli při vyplácení zacházeno stejně bez ohledu na jejich pořadí, v unijním právním řádu neexistuje. V nařízení č. 1346/2000 o úpadkovém řízení bylo v tomto ohledu konstatováno, že z důvodu značných odlišností ve vnitrostátních právních řádech včetně otázky přednostních práv věřitelů toto nařízení stanoví pouze jednotná pravidla pro kolizní normy s cílem koordinovat postupy pro rozdělování, aby bylo maximálně zajištěno rovné zacházení s věřiteli. Vzhledem k tomu, že by pravidlo pari passu zavádělo rovné zacházení s věřiteli bez ohledu na to, že je jejich situace rozdílná, a to zejména v případě soukromých investorů a centrálních bank Eurosystému jednajících v rámci svých úkolů z titulu článku 127 SFEU a článku 18 protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, bylo by uznání jeho existence v unijním právním řádu v rozporu se zásadou rovného zacházení zakotvenou v článcích 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie. Pravidlo pari passu se proto může stát právně závazným pouze v případě, že je zavedeno v rámci smluvních ujednání, a to včetně úpravy emise a prodeje státních dluhopisů, upravujících vztah mezi emitentem a dlužníkem a držitelem a věřitelem. (viz body 98–101)

Viz znění rozhodnutí. (viz bod 106)