STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

přednesené dne 27. ledna 2005( )

Věc C‑109/04

Karl Robert Kranemann

proti

Spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko

[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Bundesverwaltungsgericht (Německo)]

„Výklad článku 39 ES s ohledem na vnitrostátní právní předpisy, podle kterých se náklady vzniklé praktikantovi-zaměstnanci veřejné správy (Referendar) při cestování z místa původu do místa výkonu praxe nahrazují pouze ve vztahu k části cesty vykonané na území státu – Praxe vykonaná v jiném členském státě“





I – Úvod

1. V projednávaném řízení položil Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) Soudnímu dvoru otázku týkající se slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů, které omezují náhradu cestovních nákladů vzniklých právním praktikantům („Rechtsreferendare“) pouze na část cesty vykonanou na německém území, s článkem 39 ES.

II – Skutkový a právní rámec

A – Vnitrostátní právní předpisy

2. Článek 7 odst. 4 čtvrtý a pátý pododstavec „Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung“ (nařízení týkající se poskytnutí odlučného, dále jen „TEVO“) spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko (dále jen „spolková země“) ze dne 29. dubna 1988 ve znění použitelném v projednávaném případě stanoví, že v případě dočasných zaměstnanců veřejné správy („Beamter auf Widerruf“), kteří vykonávají praxi a kteří jsou umístěni v zahraničí v místě podle svého výběru, se denní dávky a příspěvek na ubytování vypočítávají pouze odkazem na sazby použitelné na cestu na území státu. Cestovní náklady vzniklé při cestování do tohoto místa a z něj se nahrazují pouze ve vztahu k části cesty k německým hranicím a zpět, běžnou dopravou a nejlevnější třídou (čl. 6 odst. 7 TEVO).

3. Obdobné nařízení je použitelné na cestovní náklady na návrat domů v průběhu praxe, ve smyslu ustanovení čl. 5 odst. 4 a čl. 7 odst. 7 TEVO.

B – Projednávaný spor a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce

4. V průběhu své právní praxe předcházející druhé státní zkoušce z práva v Německu se žalobce v původním řízení Karl Robert Kranemann rozhodl strávit čtyři měsíce jako praktikant v advokátní kanceláři v Londýně. K. R. Kranemann měl v té době bydliště v Cáchách v Německu a jeho postavení podle německého práva bylo postavení dočasného zaměstnance veřejné správy.

5. V tomto období K. R. Kranemann obdržel kromě platu praktikanta odlučné ve výši 1686,68 DEM od žalované v původním řízení, od spolkové země. Karl Robert Kranemann rovněž podal žádost spolkové zemi o náhradu cestovních nákladů na zpáteční cestu z jeho domova v Cáchách do místa výkonu praxe, jakož i nákladů na zpáteční cestu domů na víkend v listopadu 1995 v celkové výši 539,60 DEM. V odpovědi na uvedenou žádost obdržel pouze částku 83,25 DEM, která odpovídala denní dávce za služební cestu a příspěvku na ubytování. Konkrétně K. R. Kranemann neobdržel náhradu za ostatní uplatněné cestovní náklady, neboť v TEVO byla náhrada cestovních výdajů omezena na částku nezbytnou na zpáteční cestu k německým hranicím a zpět a Cáchy byly považovány za místo nacházející se na německé hranici.

6. Postup K. R. Kranemanna, kterým napadl toto odmítnutí, nebyl úspěšný v prvním stupni ani při odvolání. Karl Robert Kranemann se obrátil na Bundesverwaltungsgericht, který se rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující otázku:

Je ustanovení vnitrostátního práva slučitelné s článkem 39 ES, pokud přiznává právnímu praktikantovi, který stráví část své praxe v jiném členském státě v místě podle svého výběru, právo na náhradu cestovních nákladů pouze k německé hranici?

7. Vnitrostátní soud má pochybnosti zejména v následujících otázkách: 1) Jsou právní praktikanti, kteří složili první státní zkoušku z oboru právo, „pracovníky“? 2) Je pouhé odmítnutí zaměstnavatele zaplatit praktikantovi cestovní náklady za dobu praxe v zahraničí významným omezením volného pohybu pracovníků v rozporu s článkem 39 ES? 3) Ukládá článek 39 ES povinnost hradit kromě základních cestovních nákladů praktikanta do místa výkonu praxe a z něj také náklady na cestu domů? 4) Pokud ano, může být takové omezení volného pohybu pracovníků platně odůvodněno rozpočtovými důvody?

8. V souladu s článkem 23 Statutu Soudního dvora byla v projednávaném řízení předložena vyjádření K. R. Kranemanna, spolkové země a Komise.

III – Posouzení

9. Otázka položená Bundesverwaltungsgericht může, podle mého názoru, být nejlépe zodpovězena ve třech etapách. Zaprvé spadá pravidlo, jako je pravidlo, které je předmětem původního řízení, do rozsahu působnosti článku 39 ES? Zadruhé, pokud ano, omezuje toto pravidlo volný pohyb v rozsahu neslučitelném s článkem 39 ES? Zatřetí, pokud ano, existuje platné odůvodnění takového pravidla? Postupně se budu zabývat každou z těchto otázek.

A – Spadá takové pravidlo do rozsahu působnosti článku 39 ES?

10. Je zjevné, že pravidlo, jako je pravidlo, které je předmětem původního řízení, spadá do rozsahu působnosti článku 39 ES. V tomto ohledu byly vzneseny v písemných projevech účastníků řízení tři možné otázky: zda jsou právní praktikanti „pracovníky“ ve smyslu článku 39 ES; zda je daná situace čistě vnitřní záležitostí členského státu bez dostatečného spojení s právem Společenství a zda právní praktikanti spadají do působnosti výjimky pro veřejnou správu podle čl. 39 odst. 4 ES.

Jsou právní praktikanti [Rechtsreferendare] „pracovníky“ podle článku 39 ES?

11. Podle tvrzení spolkové země nemají služby poskytované právním praktikantem v průběhu jeho praxe žádnou hospodářskou hodnotu a nezakládají nárok na náhradu ve smyslu této judikatury.

12. Tento argument musí být podle mého názoru zamítnut.

13. Není sporné, že pojem „pracovník“ musí být v právu Společenství vykládán široce a musí být definován v souladu s objektivními kritérii, která rozlišují zaměstnanecký vztah odkazem na práva a povinnosti zúčastněných osob. Soudní dvůr konstatoval, že zásadním prvkem jakéhokoli zaměstnaneckého poměru je, že po určité období osoba vykonává služby pro jinou osobu pod jejím vedením a dostává za to mzdu. Ani povaha sui generis zaměstnaneckého poměru podle vnitrostátního práva, ani úroveň výkonnosti zúčastněné osoby, původ finančních zdrojů, z nichž je odměna vyplácena nebo omezená částka odměny nemohou mít žádné následky, pokud jde o to, zda je daná osoba pracovníkem pro účely práva Společenství, či nikoli( ).

14. Soudní dvůr tak konstatoval, že pedagogičtí praktikanti v Německu jsou „pracovníky“, což odůvodnil takto: „Skutečnost, že přípravnou pedagogickou službu jako v jiných zaměstnáních učednictví lze považovat za praktickou přípravu přímo související se skutečným výkonem povolání, není překážkou uplatnění čl. 39 odst. 1, pokud je služba vykonávána za pracovních podmínek stejných pro zaměstnané osoby( )“.

15. Zejména je měřítkem, zda je činnost vykonávaná právními praktikanty účelná a skutečná při vyloučení činností tak malého rozsahu, že jsou považovány za čistě okrajové a pomocné( ). Podle mého soudu je v projednávaném případě toto měřítko splněno z následujících důvodů.

16. Zaprvé úkoly plněné právními praktikanty, jako je K. R. Kranemann, které mohou zahrnovat například návrhy memorand, provádění právního výzkumu a správu právních spisů, musí být považovány za účelné a skutečné služby poskytované těm, kdo praxi řídí. Zejména, jak předkládající soud uznal v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, úkoly plněné právním praktikantem během jeho praxe nevznikají pouze kvůli praktikantovi s vyloučením těch, kteří praxi řídí( ).

17. Zadruhé denní dávky obdržené praktikantem v průběhu praxe jsou formou odměny ve smyslu judikatury Soudního dvora. V tomto ohledu skutečnost, že tato dávka může být nižší než odměna za plný pracovní úvazek, nebrání považovat právní praktikanty za „pracovníky“, pokud jsou jimi vykonávané činnosti účelné a skutečné( ). Navíc mnoho právních praktikantů dostává mzdu od osoby, která praxi řídí, což je rovněž odměnou v uvedeném smyslu.

Je případ K. R. Kranemanna čistě vnitřní záležitostí Německa?

18. Spolková země tvrdí, že situace dotčená v původním řízení je čistě vnitřní záležitostí členského státu, a tedy nespadá do rozsahu působnosti práva Společenství, neboť doba, kterou praktikant stráví v zahraničí, je pouhou součástí jeho praxe za účelem získání tuzemské právnické kvalifikace.

19. Jak předkládající soud konstatoval ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, toto tvrzení je neopodstatněné. Volba K. R. Kranemanna strávit čtyři měsíce své praxe v jiném členském státě je podle mého názoru „spojujícím činitelem“ dostatečným pro to, aby jeho případ spadal do rozsahu působnosti práva Společenství( ).

Je čl. 39 odst. 4 ES použitelný?

20. Postupující soud vznáší otázku možného použití čl. 39 odst. 4 ES, který zaměstnání ve veřejné správě vyjímá z použitelnosti článku 39 ES.

21. Podle mého názoru je zřejmé, že právní praktikanti, jako je K. R. Kranemann nespadají pod výjimku čl. 39 odst. 4 ES. Toto ustanovení se vztahuje pouze na pracovní místa, která zahrnují přímou nebo nepřímou účast na výkonu pravomocí udělených veřejným právem a povinností stanovených za účelem ochrany obecných zájmů státu nebo dalších veřejných orgánů a zejména zaměstnání, která zahrnují „zvláštní loajální vztah“ vůči státu( ).

22. Podle mého názoru nejsou důvody pro konstatování, že takový loajální vztah existuje v případě právního praktikanta( ). Obdobně Soudní dvůr v rozsudku Reyners konstatoval, že výkon povolání právníka nebyl „spojen s výkonem veřejné moci“ ve smyslu článku 45 ES( ). To platí zejména v případě týkajícím se období praxe strávených v soukromých podnicích, jako je období sporné v původním řízení, které K. R. Kranemann strávil v advokátní kanceláři v Londýně. Jak Soudní dvůr konstatoval v rozsudku Komise v. Itálie, „pojem zaměstnání ve veřejné službě nezahrnuje zaměstnanecký poměr vůči soukromé fyzické ani právnické osobě bez ohledu na povinnosti zaměstnance( )“.

23. Tato argumentace, založená na povaze zaměstnaneckého poměru, je zjevně nedotčená formálním postavením právního praktikanta (Rechtsreferendare) coby dočasného zaměstnanec veřejné správy. Povaha právního vztahu mezi pracovníkem a jeho zaměstnavatelem není rozhodující pro použitelnost článku 39 ES( ).

B – Omezuje toto pravidlo volný pohyb v rozsahu neslučitelném s článkem 39 ES?

24. Dalším krokem při posuzování je zvážit, zda dané pravidlo na základě toho, že spadá do rozsahu působnosti článku 39 ES, je způsobilé omezit volný pohyb pracovníků.

25. V tomto ohledu jsou předkládající soud i spolková země toho názoru, že dané pravidlo ve skutečnosti neomezuje volný pohyb pracovníků v rámci Evropské unie, protože díky relativně malým částkám, kterých se to týká, ve skutečnosti odmítnutí nahradit cestovní náklady neovlivňuje rozhodnutí praktikanta vycestovat( ). Argumentují, že je to prokázáno skutečností, že právní praktikanti (Rechtsreferendare) v současné době často volí vykonat část své praxe v zahraničí.

26. Tento argument neshledávám přesvědčivým. Je zjevné, že zákaz článku 39 ES se vztahuje na vnitrostátní pravidla použitelná bez ohledu na státní příslušnost daných pracovníků, ale omezující jejich volný pohyb( ). Jak Soudní dvůr stanovil, „ustanovení která, ačkoli jsou použitelná bez rozdílu, brání státnímu příslušníku členského státu v opuštění jeho země původu za účelem výkonu práva volného pohybu nebo jej od toho odrazují, jsou překážkou volného pohybu( )“.

27. Nepřijímám tvrzení, že odmítnutí nahradit cestovní výdaje za dobu praxe strávenou v zahraničí by neodradilo praktikanta od výkonu jeho práva volného pohybu. Otázka, zda by pracovník mohl být odrazen od výkonu tohoto práva, musí být přezkoumána s přihlédnutím ke všem okolnostem případu. V tomto ohledu, přestože dané částky mohou být relativně malé, je třeba na ně pohlížet v souvislosti omezené denní dávky, kterou právní praktikanti v průběhu praxe dostávají, jak konstatuje K. R. Kranemann ve svém písemném projevu. S ohledem na to mohou chybějící dodatečné finanční prostředky, tedy skutečnost, že veškeré cestovní náklady jsou nahrazeny za praxi vykonanou v rámci Německa, nikoli však jiných členských států, dost dobře ovlivnit rozhodnutí praktikanta o výkonu práva volného pohybu podle článku 39 ES.

28. V tomto smyslu je tato věc do jisté míry obdobná s rozsudkem Köbler, jak uvádí Komise. V uvedené věci stěžovatel, který byl zaměstnancem rakouského státu jako univerzitní profesor, žádal o zvláštní příplatek ke mzdě udělovaný při splnění podmínky patnácti let ve službě na rakouských univerzitách. Jeho žádost byla zamítnuta, neboť přestože stěžovatel završil 15 let ve službě při zohlednění jeho praxe na univerzitách ve všech členských státech, nezískal tuto praxi pouze na rakouských univerzitách. Soudní dvůr konstatoval, že uvedený systém může bránit volnému pohybu osob. Zejména zamítnul argument, že příslušný rakouský právní předpis obsahoval ustanovení dávající možnost udělit migrujícím univerzitním profesorům vyšší základní mzdu s cílem podpořit přijímání zahraničních univerzitních profesorů, a proto je jejich mzda často vyšší než mzda, jakou dostávali profesoři rakouských univerzit, dokonce i po zohlednění zvláštního příplatku za dobu ve službě. Tato okolnost podle rozsudku Soudního dvora nebrání danému pravidlu založit nerovné zacházení mezi migrujícími univerzitními profesory a rakouskými univerzitními profesory, a tím vytvořit překážku volného pohybu pracovníků( ).

29. Z podobných důvodů jsem toho názoru, že odmítnutí práva praktikantů, kteří vykonávají praxi v zahraničí, na náhradu nákladů na návrat domů za stejných podmínek, jako mají praktikanti vykonávající praxi v Německu, je v zásadě omezením volného pohybu pracovníků. Ačkoli se to může na první pohled zdát jako relativně malá částka, může to nicméně ovlivnit volbu praktikantů strávit část své praxe v zahraničí za předpokladu, že mohou mít k dispozici omezené finanční prostředky.

C – Existuje odůvodnění takového pravidla, které jej může činit slučitelným s článkem 39 ES?

30. Poslední etapa tohoto posouzení spočívá ve zvážení, zda je takové pravidlo odůvodněné důvody veřejného zájmu.

31. V tomto ohledu předkládající soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyjadřuje svoji nejistotu, zda v případě, že takové pravidlo v zásadě omezuje volný pohyb pracovníků, je toto pravidlo odůvodněno tuzemskými rozpočtovými důvody. Konstatuji, že spolková země se tohoto odůvodnění ve svém písemném vyjádření nedovolávala.

32. Je zřejmé, že čistě hospodářské důvody, včetně důvodů tuzemského rozpočtu, zpravidla nejsou relevantním odůvodněním pro omezení volného pohybu pracovníků( ).

33. V tomto bodě Komise odkazuje na rozsudek Kohll, který se týkal souladu lucemburských pravidel pro náhradu nákladů na stomatologické ošetření poskytnuté ortodontistou usazeným v jiném členském státě s výhradou povolení orgánu sociálního zabezpečení pojištěné osoby, s článkem 49 ES. V tomto případě v odpovědi na argument, že taková pravidla byla nezbytná za účelem zachování rovnováhy systému sociálního zabezpečení, měl Soudní dvůr za to, že nelze vyloučit, že riziko vážného narušení finanční rovnováhy systému sociálního zabezpečení členského státu může být naléhavým důvodem obecného zájmu, který by mohl odůvodnit takovou překážku( ).

34. Zdůrazňuji, že podle mého názoru výrok soudu v rozsudku Kohll nijak nezpochybňuje obecnou zásadu, že hospodářské důvody nejsou dostačující k odůvodnění omezení práva na volný pohyb. Naopak Soudní dvůr vyřkl tento výrok v kontextu velmi specifické situace, konkrétně za situace, kde možným odůvodněním daného pravidla je zachování soudržnosti samostatného systému sociálního zabezpečení. Obavy vznikající v takové situaci se zásadně odlišují od obav vznikajících, jako údajně v tomto případě, v případě, kde je cílem daného pravidla ochrana vládního rozpočtu obecně( ).

35. V důsledku toho je samozřejmě správné konstatovat, že vnitrostátní nebo regionální vládní instituce mohou oprávněně zohlednit rozpočtové důvody při rozhodování zda a na jaké úrovni nahradit praktikantům cestovní náklady a jiné výdaje. Přitom jsou nicméně povinny respektovat základní zásadu volného pohybu pracovníků, jak je pojednáno v bodě 10 a následující tohoto stanoviska, a jakýkoli zvolený systém náhrad musí být v souladu s touto zásadou.

IV – Závěry

36. Jsem proto toho názoru, že Soudní dvůr by měl na žádost Bundesverwaltungsgericht o rozhodnutí o předběžné otázce odpovědět takto:

„Ustanovení vnitrostátního práva, které omezuje náhradu cestovních nákladů právního praktikanta (Rechtsreferendar) na tu část cesty, kterou vykoná na území členského státu, je omezením volného pohybu pracovníků v rozporu s článkem 39 ES.“