STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

JÁNA MAZÁKA

přednesené dne 22. března 2007( )

Věc C‑194/05

Komise Evropských společenství

proti

Italské republice

„Nesplnění povinnosti státem – Životní prostředí – Směrnice 75/442/EHS ve znění směrnice 91/156/EHS – Pojem ‚odpad‘ – Vytěžená zemina a štěrk“

I – Úvod

1. Touto žalobou se Komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že článek 10 zákona č. 93 z roku 2001 a čl. 1 odst. 17 a 19 zákona č. 443 z roku 2001 vylučují z působnosti vnitrostátních právních předpisů o odpadech vytěženou zeminu a štěrk určené k opětovnému použití pro opětovnou náplň, výplň, násyp a drcení, s výjimkou materiálů pocházejících ze znečištěných oblastí a meliorovaných pozemků s koncentrací znečištění nad limity přípustnosti stanovené v platných právních předpisech, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech( ), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991( ) (dále jen „směrnice 75/442“ nebo „směrnice“).

2. Jedná se o další případ předložený Soudnímu dvoru, který se týká pojmu „odpad“ v právu Společenství. Vzhledem k tomu, že komplexní definice pojmu odpad neexistuje, ani existovat nemůže a že tedy otázka, zda určitá látka je odpadem, musí být zodpovězena případ od případu s přihlédnutím ke všem okolnostem, Soudní dvůr bude mít i v budoucnosti jistě mnoho příležitostí vyjádřit se k významu tohoto pojmu.

3. Základní otázkou v projednávané věci je, v jakém rozsahu a za jakých okolností lze o látce, která je opětovně použita na určité účely, říci, že nespadá do definice odpadu ve směrnici. Tato věc se tedy týká rozlišování, které je třeba provádět mezi využitím odpadu a obvyklým průmyslovým zpracováním produktu nebo – přesněji – vedlejšího produktu, který není odpadem.

4. V tomto ohledu projednávaná věc souvisí úzce s věcí C‑195/05, ve které dnes rovněž předkládám své stanovisko, a na kterou budu odkazovat v rozsahu, v němž se obě věci vzájemně překrývají( ).

II – Právní rámec

A – Směrnice 75/442

5. Článek 1 odst. 1 písm. a) směrnice stanoví:

„a) ‚odpadem‘ se rozumí jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil;

Nejpozději do 1. dubna 1993 vypracuje Komise postupem podle článku 18 seznam odpadů spadajících do kategorií uvedených v příloze I. Tento seznam bude pravidelně přezkoumán a v případě potřeby stejným postupem revidován.“

6. Příloha I směrnice 75/442 s názvem „Kategorie odpadů“ zahrnuje v kategorii Q16 „[v]eškeré látky nebo produkty neobsažené ve výše uvedených kategoriích“.

7. Aktuální seznam odpadů, který přijala Komise podle čl. 1 písm. a) směrnice 75/442( ), odkazuje v kapitole 17 – jedné z kapitol, která uvádí zdroje odpadu a obsahuje „stavební a demoliční odpad (včetně odpadů z výstavby silnic)“ – na „zeminu a vytěženou hlušinu“ (číslo 1705), a konkrétněji na „zeminu a kamení obsahující nebezpečné látky“ (položka 17 05 03) a „zeminu a kamení jiné než uvedené v 17 05 03“ (položka 17 05 04).

B – Vnitrostátní právní úprava

8. V Itálii upravuje odstraňování odpadu legislativní dekret č. 22 ze dne 5. února 1997( ) (dále jen „LD č. 22/97“).

9. Článek 6 odst. 1 písm. a) dekretu LD č. 22/97 definuje odpad následovně:

„Pro účely tohoto dekretu se:

a) ,odpadem‘ rozumí jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze A, kterých se držitel zbavuje nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.“

10. Článek 8 odst. 1 LD č. 22/97 vylučuje z působnosti dekretu určité látky nebo materiály v rozsahu, v němž jsou upraveny zvláštní právní úpravou, mezi které ve smyslu písmena b) náleží: „odpady vznikající při geologickém průzkumu, těžbě, úpravě a skladování nerostných surovin a provozu povrchových dolů“.

11. Článkem 10 zákona č. 93 ze dne 23. března 2001, který se týká „ustanovení o životním prostředí“ (dále jen „zákon č. 93“) bylo do čl. 8 odst. 1 LD č. 22/97 doplněno nové písmeno f-a). Podle něj jsou následující látky, které jsou uvedeny v tomto písmeně, vyjmuty inter alia z působnosti dekretu:

„Vytěžená zemina a štěrk určené ke skutečnému použití pro opětovnou náplň, výplň, násyp a drcení, s výjimkou materiálů pocházejících ze znečištěných oblastí a meliorovaných pozemků s koncentrací znečištění nad limity přípustnosti stanovené v použitelné právní úpravě.“

12. Článek 1 odst. 17 zákona č. 443 ze dne 21. prosince 2001, který má název „Pověření vlády ohledně infrastruktury a zařízení strategické výroby […]“ (dále jen „zákon č. 443“) stanovil, že čl. 8 odst. 1 písm. f-a) LD č. 22/97 je třeba vykládat:

„v tom smyslu, že vytěžená zemina a štěrk, pocházející z tunelů, nejsou odpadem, a jsou proto vyloučeny z působnosti uvedeného legislativního dekretu, i když byly během výrobního procesu kontaminované znečisťujícími látkami pocházejícími z těžebních, vrtných a stavebních činností v rozsahu, v němž přiměřené složení celkové hmoty nevykazuje takovou koncentraci znečisťujících látek, která překračuje maximální limity stanovené v použitelné právní úpravě“.

13. Článek 1 odst. 19 zákona č. 443 stanoví dále následující:

„V případě materiálů uvedených v odstavci 17, skutečné použití pro opětovnou náplň, výplň, násyp a drcení znamená rovněž použití pro různé etapy průmyslové výroby, včetně zasypání rekultivovaných lomů a uložení na jiném místě, povolené z jakéhokoliv důvodu příslušným správním úřadem, pokud jsou dodrženy meze stanovené v odstavci 18 a uložení je provedeno v souladu s podrobnými pravidly environmentálního rozvoje dotčené oblasti.“

14. Článek 1 odst. 17 a 19 zákona č. 443 byl změněn a doplněn článkem 23 zákona č. 306 ze dne 31. října 2003 (dále jen „zákon č. 306“).

III – Postup před zahájením soudního řízení a soudní řízení

15. Ve výzvě dopisem ze dne 27. června 2002 Komise informovala italskou vládu o tom, že podle jejího názoru článek 10 zákona č. 93 v spojení s čl. 1 odst. 17 a 19 zákona č. 443 porušuje směrnici 75/442 tím, že z působnosti vnitrostátní právní úpravy odpadů vylučuje vytěženou zeminu a štěrk, které mají být opětovně použity pro určité účely.

16. Jelikož italské úřady na tuto výzvu neodpověděly, vydala Komise dne 19. prosince 2002 odůvodněné stanovisko, ve kterém vyzvala Italskou republiku, aby dosáhla souladu se směrnicí ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto odůvodněného stanoviska.

17. Italské úřady ve své odpovědi ze dne 5. března 2003 na odůvodněné stanovisko zaslaly Komisi návrh změny právní úpravy týkající se vytěžené zeminy. Na společném jednání dne 25. června 2003 Komise trvala na tom, že legislativní návrh nadále stanoví restriktivní výklad pojmu odpad, a proto je v rozporu se směrnicí. Dopisem ze dne 3. února 2004 italské úřady zaslaly Komisi kopii nového znění změněného a doplněného zákona č. 306 tak, jak oznámily Komisi dopisem ze dne 5. března 2003.

18. Jelikož byla situace z pohledu Komise nadále neuspokojivá, podala v podání doručeném kanceláři Soudního dvora dne 2. května 2005 projednávanou žalobu.

IV – Analýza údajného nesplnění povinnosti

A – Hlavní argumenty účastnic řízení

19. Komise tvrdí, že italská právní úprava odpadů, zejména článek 10 zákona č. 93 ve spojení s čl. 1 odst. 17 a 19 zákona č. 443 – i po zohlednění změn a doplňků provedených zákonem č. 306 – porušuje směrnici 75/442 tím, že a priori a obecně vylučuje vytěženou zeminu a štěrk určené pro některé činnosti opětovného použití z působnosti vnitrostátní právní úpravy odpadů, v důsledku čehož se na tyto materiály ustanovení směrnice o nakládání s odpady v Itálii nepoužijí.

20. Komise má za to, že dotčené materiály, které jsou uvedeny v Evropském katalogu odpadů, představují materiály, kterých se držitel chce zbavit, a které se proto musí považovat za materiály, na které se vztahuje definice odpadu ve směrnici 75/442. Podle jejího názoru skutečnost, že tyto materiály jsou vyloučeny z působnosti italské právní úpravy odpadů pouze v tom rozsahu, v němž jsou určeny na skutečné opětovné použití pro opětovnou náplň, výplň, násyp a drcení, není relevantní.

21. Komise tvrdí, že definice odpadu v italské právní úpravě je užší než pojem „odpad“ definovaný ve směrnici a dále vykládaný v judikatuře Soudního dvora. Podle této judikatury( ) je pro to, aby se určitý zbytek nepovažoval za odpad ale za vedlejší produkt, kterého se držitel nezbavuje, nutné odhadnout pravděpodobnost, že zbytek bude opětovně použit, avšak především je třeba se ujistit, že bude skutečně opětovně použit v rámci toho stejného výrobního procesu.

22. V rozporu s touto judikaturou se dotčené vyloučení v projednávané věci uplatňuje i v případech, kdy se tyto zbytky opětovně použijí v odlišných výrobních procesech, včetně zasypání rekultivovaných lomů a uložení na jiné místo, které schválil příslušný vnitrostátní úřad.

23. Komise konečně tvrdí, že změny a doplňky provedené zákonem č. 306 nezměnily zásadně namítané nesplnění povinnosti.

24. Italská vláda především tvrdí, že žaloba je nepřípustná z důvodu, že Komise nezohlednila změny a doplňky provedené zákonem č. 306 přijatým dne 31. října 2003, tj. během řízení o nesplnění povinnosti.

25. Pokud jde o podstatu věci, vláda tvrdí, že italská právní úprava je v souladu s pojmem „odpad“ tak, jak je definován ve směrnici 75/442.

26. Vycházejíc z judikatury Soudního dvora( ), italská vláda tvrdí, že z pojmu „odpad“ v právu Společenství existují rozumné výjimky v případě vedlejších produktů, kterých se podnik nechce „zbavit“ jako odpadu.

27. Podle jejího názoru při důkladném přezkumu této judikatury je zřejmé, že podstatným kritériem pro kvalifikaci zbytku jako vedlejšího produktu, a nikoli jako odpadu není požadavek opětovného použití těchto materiálů ve stejném výrobním procesu, ve kterém vznikly, ale spíše jistota, že budou opětovně použity bez jakéhokoli předchozího zpracování. Zbytky, u kterých je jisté, že se použijí bez jakéhokoli předchozího zpracování v jiném výrobním procesu, než ve kterém vznikly – který se však uskuteční současně jako první výrobní proces nebo alespoň v čase přiměřeném pro zabezpečení včasného opětovného použití –, by měly být kvalifikovány jako vedlejší produkty.

28. Italská vláda zdůrazňuje, že v projednávané věci bylo prvotním cílem vnitrostátní právní úpravy uskutečnění veřejných prací a že přemístění zeminy a zamýšlené použití vytěžené zeminy představují pravděpodobně nejdůležitější části těchto projektů. Skutečnost, že osoby, které uskutečňují tyto projekty, mají povinnost je dokončit, proto představuje záruku, že vytěžená zemina a materiály se skutečně opětovně použijí pro násyp.

29. Dotčená právní úprava zdaleka neobsahuje obecnou výjimku, naopak přesně stanoví případy – v etapě plánování a kontroly uskutečňování prací –, ve kterých mají být vytěžená zemina a štěrk vyloučeny z právní úpravy o odpadech v rozsahu, v němž se jedná o materiály, které lze opětovně použít v souladu se souvisejícím plánem, který je založen na předchozím hodnocení vlivů na životní prostředí a na zdraví.

B – Posouzení

30. Pokud jde zaprvé o námitku nepřípustnosti, kterou uplatnila italská vláda z důvodu, že Komise nezohlednila změny a doplňky provedené zákonem č. 306 přijatým dne 31. října 2003 – tj. po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku –, je třeba poukázat na to, že podle ustálené judikatury se otázka, zda členský stát splnil své povinnosti, či nikoli, musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu( ).

31. Komise tedy v tomto řízení neměla povinnost zohlednit změny a doplňky provedené zákonem č. 306; tento zákon není ani předmětem přezkumu v projednávané věci. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že návrhová žádání neodkazují na zákon č. 306, a i když Komise uvedla, že tento zákon nezměnil namítané nesplnění povinnosti, zdůraznila ve své replice a rovněž i na jednání, že v rámci tohoto řízení nenapadá zákon č. 306.

32. Je tedy třeba přezkoumat, zda dotčená italská právní úprava odpadů, konkrétně zákon č. 93 a zákon č. 443 protiprávně omezuje pojem „odpad“ tak, jak je definován ve směrnici 75/442 tím, že ze své působnosti vylučuje vytěženou zeminu a štěrk určené pro určité činnosti opětovného použití.

33. Úvodem stručně uvedu nejdůležitější znaky pojmu „odpad“ ve smyslu směrnice, jak jej upřesnil Soudní dvůr( ).

34. Z ustálené judikatury zaprvé zejména vyplývá, že otázka, zda je třeba materiál nebo předmět považovat za odpad ve smyslu směrnice, závisí na tom, zda se držitel nějaké látky zbavuje, zbavit chce nebo zbavit musí. Tento faktor se musí určit s přihlédnutím ke všem okolnostem. V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil různá kritéria a pokyny, ze kterých je možné přijmout závěr, že se jedná o akt zbavení se nebo o příslušný úmysl. Skutečnost, že použitá látka je zbytek z výroby – tj. produkt, který nebyl prvotně a jako takový cílem výrobce – je zpravidla důkazem, že se držitel této látky zbavuje nebo chce zbavit( ).

35. Předmět, materiál nebo surovina, jež vznikají z výrobního nebo těžebního procesu, který není hlavně určen k jejich výrobě, však mohou představovat nikoli zbytek, ale vedlejší produkt, který podnik chce za podmínek, které jsou pro něj výhodné, využívat nebo uvádět na trh v pozdějším procesu bez jeho předchozího zpracování. S ohledem na povinnost vykládat pojem „odpad“ široce, opětovné použití látek, materiálů nebo surovin musí být podle judikatury určité a navazovat na výrobní proces nebo využití. Je však možné, že látka nemusí být považována za odpad, pokud je s jistotou používána pro potřeby jiných hospodářských subjektů, než je subjekt, který ji vyprodukoval( ).

36. Jak jsem uvedl ve svém stanovisku ve věci C‑195/05, pro kvalifikaci jako vedlejšího produktu je v konečném důsledku rozhodující skutečnost, zda je prokázáno, že dotčený materiál představuje pro držitele spíše hospodářskou hodnotu – než zátěž, které by se chtěl zbavit – ať již z důvodu jeho dalšího využívání nebo používání pro hlavní činnost, nebo z důvodu, že jej držitel uvádí na trh za podmínek, které jsou pro něj výhodné( ).

37. Konečně je třeba mít neustále na mysli, že s ohledem na cíle směrnice pojem „odpad“ nelze vykládat restriktivně( ).

38. Pokud jde o dotčené vnitrostátní právní předpisy v projednávané věci, vylučují vytěženou zeminu a štěrk z působnosti právních předpisů o odpadech za předpokladu, že jsou tyto materiály určeny na opětovnou náplň, výplň, násyp a drcení.

39. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že i za předpokladu, že dotčené materiály jsou skutečně určeny pro opětovné použití, nelze, jak správně uvedla Komise, pouze z této skutečnosti automaticky a obecně přijmout závěr, že tyto materiály nejsou odpady.

40. Ve skutečnosti totiž dotčená právní úprava, zejména čl. 1 odst. 19 zákona č. 443 upravuje velký počet situací, včetně případů, ve kterých se zemina nebo štěrk uloží na jiném místě.

41. Krom toho jsou požadavky týkající se skutečného opětovného použití založeny nebo vyplývají z různých právních kontextů, jako jsou například vnitrostátní ustanovení o veřejných pracích – ze kterých italská vláda žádné konkrétní předpisy neuvedla –, nebo na obsahu konkrétních projektů, které zahrnují vytěžení zeminy a štěrku. V důsledku toho tedy existuje široká škála možností, pokud jde o okolnosti a podmínky dotčeného opětovného použití. To vede k vážným pochybnostem o jistotě opětovného použití v konkrétním případě.

42. Jak zdůraznila na jednání italská vláda, i když bývalá vláda přijala obecně opatření na urychlení veřejných prací v Itálii, neobsahuje dotčená právní úprava zejména žádné pravidlo, že se vytěžené materiály musí v konkrétním případě použít v určitém časovém rámci. V této souvislosti lze připomenout, že ve věci Palin Granit, ve které zbytky kamení, které pocházely z těžby, byly kvalifikovány jako zbytky z těžby, a tedy jako odpad, Soudní dvůr považoval délku skladování za důležitou skutečnost, a poukázal na to, že dlouhodobé skladování představuje pro držitele zátěž a je případným důvodem přesně toho znečištění životního prostředí, jehož snížení je cílem směrnice( ).

43. Ve světle těchto faktorů nelze obecně a priori předpokládat – i když to v určitých případech může být pravda –, že v případech, na které se vztahuje výjimka stanovená v zákoně č. 93 a v zákoně č. 443, zemina a štěrk, které pocházejí z těžby, představují z důvodu zamýšleného opětovného použití jako vedlejšího produktu pro držitele spíše hospodářskou hodnotu nebo výhodu než zátěž, které by se chtěl zbavit. Ve světle sporné právní úpravy a vysvětlení podaných italskou vládou totiž neexistuje žádný pádný důvod pro předpoklad, že výhoda pro držitele zpravidla představuje více než pouze skutečnost, že může odstranit dotčenou zeminu a štěrk, tj., že se jich může zbavit. Činnosti opětovného použití se tak v těchto případech musí ve skutečnosti považovat za činnosti odstraňování nebo využití ve smyslu směrnice.

44. Z toho vyplývá, že sporná italská právní úprava odpadů vede, jak uvedla Komise, k vyloučení z kvalifikace jako odpadu zbytků z výroby, které spadají do definice pojmu odpadu stanovené ve směrnici 75/442.

45. V rozsahu, v němž výjimky podle italského práva týkající se zeminy a štěrku určených na určité činnosti opětovného použití ve skutečnosti představují domněnku, že tyto materiály nejsou odpadem ve smyslu směrnice, je třeba poznamenat, že účinnost článku 174 ES a směrnice by byla ohrožena, kdyby vnitrostátní právní úprava používala důkazní prostředky, jako jsou zákonné domněnky, které by měly za účinek omezení působnosti směrnice a vyloučení materiálů, látek nebo výrobků, které zjevně spadají do definice odpadu stanovené ve směrnici( ).

46. Dále, pokud jde o tvrzení italské vlády přednesené na jednání, že dotčené činnosti – které představují především veřejné práce, jako například výstavbu vyvýšení a tunelů – jsou upraveny v řadě vnitrostátních ustanovení, je třeba poznamenat, že v důsledku této skutečnosti by mohly být dotčené materiály vyloučeny z působnosti směrnice pouze tehdy, pokud by náležely do jedné z kategorií odpadu uvedené v čl. 2 odst. 1 směrnice. Tak tomu však v tomto případě není, jelikož zemina a štěrk pocházející z těchto činností nepředstavují odpad „vznikající při geologickém průzkumu, těžbě, úpravě a skladování nerostných surovin“ nebo z „provozu povrchových dolů“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) bodu ii).

47. Krom toho italská vláda neprokázala, v jakém rozsahu se jednotlivá ustanovení vnitrostátní právní úpravy, která se použijí na dotčené projekty nebo práce, týkají v souladu s požadavky judikatury nakládání s odpady jako takovými a vedou k úrovni ochrany životního prostředí, která přinejmenším odpovídá úrovni, kterou si směrnice klade za cíl( ).

48. Pokud jde konečně o tvrzení italské vlády, že v důsledku použití právní úpravy odpadů by se prací musely zúčastnit i podniky provádějící odstraňování odpadu nebo mající povolení na přepravu a sběr odpadů, což by mohlo výrazně zvýšit náklady, Komise správně poukázala na to, že tento problém vyplývá z italské právní úpravy, a nikoli ze směrnice. Pokud splňuje požadavky týkající se registrace nebo případně získání povolení, původce nebo držitel odpadu jej může sám využít nebo odstranit v souladu s ustanoveními směrnice( ).

49. Ve světle výše uvedeného jsem dospěl k závěru, že žaloba Komise je opodstatněná.

V – Závěry

50. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby:

„1) určil, že Italská republika tím, že článek 10 zákona č. 93 z roku 2001 a čl. 1 odst. 17 a 19 zákona č. 443 z roku 2001 vylučují z působnosti vnitrostátních právních předpisů o odpadech vytěženou zeminu a štěrk určené k opětovnému použití pro opětovnou náplň, výplň, násyp a drcení, s výjimkou materiálů pocházejících ze znečištěných oblastí a meliorovaných pozemků s koncentrací znečištění nad limity přípustnosti stanovené v platných právních předpisech, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech, ve znění směrnice Rady 91/156/EHS; a

2) uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.“