STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PEDRA CRUZ VILLALÓNA

přednesené dne 13. ledna 2011( )

Věc C‑137/10

Evropská společenství

proti

Région de Bruxelles-Capitale

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Belgie)]

„Institucionální právo – Fungování – Podmínky delegování zastupování Unie v soudním řízení Komisí na jiný orgán – Platnost plné moci při neexistenci jmenovitého určení fyzické osoby oprávněné zastupovat zmocněný orgán – Pravomoc vnitrostátního soudu rozhodovat v této oblasti – Platnost zastoupení Rady v soudním řízení náměstkem jejího generálního tajemníka“





1. Projednávaná věc nastoluje dvě otázky velmi odlišné povahy a dosahu. První otázka, týkající se svěření pravomoci zastupovat Unii při běžném vystupování před vnitrostátním soudem, ztratila s ohledem na svou formulaci na aktuálnosti. Pravomoc zastupovat Společenství v jakémkoli soudním řízení, kterou článek 282 ES svěřoval výslovně a výlučně Komisi, byla v článku 335 SFEU nahrazena pravomocí svěřenou v otázkách spojených s fungováním jednotlivých orgánů Unie každému z nich. Článek 282 ES se tu použije pouze ratione temporis.

Druhá z otázek má naopak nadčasový rozměr, neboť se týká tak zásadní otázky, jakou je pravomoc vnitrostátních soudů zkoumat platnost aktů Unie.

I – Právní rámec

A – Právo Unie

2. Článek 7 odst. 1 in fine ES zní:

„Každý orgán jedná v mezích působnosti, kterou mu svěřuje tato smlouva.“

3. Článek 207 odst. 2 a 3 ES zní:

„2. Radě je nápomocen generální sekretariát pod vedením generálního tajemníka, vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečností politiku, jemuž je nápomocen náměstek generálního tajemníka odpovědný za chod generálního sekretariátu. Generálního tajemníka a náměstka generálního tajemníka jmenuje Rada kvalifikovanou většinou.

Rada rozhoduje o organizaci generálního sekretariátu.

3. Rada přijme svůj jednací řád.“

4. Článek 282 ES dále stanoví:

„Společenství má v každém z členských států nejširší způsobilost k právům a právním úkonům, jakou jejich vnitrostátní právo přiznává právnickým osobám; Společenství může zejména nabývat a zcizovat movitý i nemovitý majetek a vystupovat před soudem. Pro tento účel je zastupováno Komisí.“

5. Článek 59 odst. 1 finančního nařízení( ) zní:

„1. Orgán vykonává povinnosti schvalující osoby.“

6. Článek 60 odst. 1 až 3 téhož finančního nařízení stanoví:

„1. Schvalující osoba je v každém orgánu odpovědná za plnění příjmů a výdajů v souladu se zásadami řádného finančního řízení a za zajišťování jejich legality a řádnosti.

2. K plnění výdajů přijímá pověřená a dále pověřená schvalující osoba rozpočtové i právní závazky, potvrzuje výdaje, schvaluje platby a provádí předběžné úkony nezbytné pro plnění položek.

3. Plnění příjmů zahrnuje sestavení odhadů pohledávek, zjištění nároků, které mají být uplatněny, a vydávání inkasních příkazů. V případě potřeby zahrnuje vzdání se zjištěných pohledávek.“

7. Článek 23 odst. 2 a 5 jednacího řádu Rady( ) zní:

„2. Rada rozhoduje o organizační struktuře generálního sekretariátu.

Na základě své pravomoci činí generální tajemník a náměstek generálního tajemníka veškerá nezbytná opatření k zajištění plynulého chodu generálního sekretariátu.“ (neoficiální překlad)

„5. Generální tajemník, kterému je nápomocen náměstek generálního tajemníka, plně odpovídá za správu položek uvedených v oddílu II, Rada, a přijímá veškerá opatření nezbytná k zajištění řádného hospodaření s těmito prostředky. Vynakládá příslušné prostředky v souladu s ustanoveními finančního nařízení platného pro souhrnný rozpočet Evropských společenství.“ (neoficiální překlad)

B – Vnitrostátní právo

8. Podle článku 1 a 2 odst. 1 arrêté du Régent ze dne 23. srpna 1948, kterým se upravuje řízení před správním oddělením Conseil d’État (státní rady):

„Článek 1

Conseil d’État rozhoduje o návrzích, otázkách a opravných prostředcích uvedených v čl. 7 odst. 1 a v článcích 8, 9 a 10 zákona na základě písemného podání podepsaného účastníkem nebo advokátem belgické státní příslušnosti zapsaným v seznamu Advokátní komory.

Článek 2

Podání musí být datováno a obsahovat:

1. jméno, postavení a bydliště nebo sídlo navrhovatele,

2. předmět návrhu nebo opravného prostředku a vylíčení skutkových okolností a důvodů,

3. jméno, bydliště nebo sídlo odpůrce.“

II – Skutkové okolnosti

9. Dne 20. listopadu 2002 požádala Rada Evropské unie vládu Région de Bruxelles-Capitale (regionu Brusel-hlavní město) o vydání povolení v územním a stavebním řízení za účelem provedení určitých stavebních prací v budově nazvané „Justus Lipsius“. Povolení bylo vydáno dne 12. a 22. prosince 2003 s podmínkou, že žadatelka je povinna z titulu poplatku na rozvoj území uhradit celkem částku 1 109 750 eur.

10. Rada Unie, která se domnívala, že sporný poplatek představuje daň, od níž jsou Evropská společenství osvobozena podle článku 3 protokolu o výsadách a imunitách těchto Společenství( ), podala dne 10. listopadu 2004 příslušný opravný prostředek u Collège d’urbanisme de la Région de Bruxelles-Capitale (Kolegia pro územní plánování regionu Brusel-hlavní město). Vzhledem k tomu, že kolegium nijak nereagovalo, podala Rada dne 10. listopadu 2004 opravný prostředek k vládě Région de Bruxelles-Capitale.

11. Rozhodnutím ze dne 14. července 2005 odmítla vláda Région de Bruxelles-Capitale opravný prostředek podaný Radou jako nepřípustný pro opožděnost. Vláda Région de Bruxelles-Capitale dospěla k závěru, že dnem počátku plynutí lhůty pro napadení poplatku na rozvoj území byl den, kdy bylo rozhodnutí o poplatku doručeno jediné kontaktní osobě Rady Unie, která vystupovala v řízení. Rada se v této otázce dovolávala toho, že zastupovat ji a zakládat její odpovědnost může pouze její generální tajemník nebo náměstek jejího generálního tajemníka.

12. Rada Unie podala dne 14. července 2005 k belgické Conseil d’État návrh na zrušení uvedeného rozhodnutí vlády Région de Bruxelles-Capitale. Vláda Région de Bruxelles-Capitale vznesla vůči tomuto opravnému prostředku – pokud jde o předmět našeho zájmu – námitku nedostatku aktivní legitimace, jelikož byl opravný prostředek podán „Evropskými společenstvími zastoupenými Radou Evropské unie, za kterou jedná náměstek jejího generálního tajemníka Pierre de BOISSIEU“, přestože je ve spise založena plná moc, kterou Komise zmocňovala výslovně „Jean-Clauda PIRISE nebo jakoukoli jinou osobu, kterou posledně uvedený určí, k podání návrhu belgické Conseil d’État na zrušení [sporného] rozhodnutí“.

13. Belgická Conseil d’État, která se domnívala, že by působnost článků 282 a 207 Smlouvy o ES mohla být sporná, zejména s ohledem na pravomoc Conseil d’État zjišťovat, zda se příslušný orgán Unie rozhodl jednat v souladu pravidly o zastupování, která se na něj vztahují, rozhodla podle článku 234 ES o podání žádosti Soudnímu dvoru Evropské unie o rozhodnutí o následujících předběžných otázkách:

III – Položené otázky

14. „1) Musí být článek 282 Smlouvy o založení Evropského společenství, a konkrétně výraz ,pro tento účel je zastupováno Komisí‘ obsažený v druhé větě tohoto článku, vykládán v tom smyslu, že orgán je platně zmocněn k zastupování Společenství již na základě pouhé existence plné moci, kterou Komise na tento orgán přenesla své pravomoci zastupovat Společenství před soudem bez ohledu na to, zda tato plná moc jmenovitě určila fyzickou osobu zmocněnou k zastupování zmocněného orgánu?

2) V případě záporné odpovědi, je takový vnitrostátní soud, jako je Conseil d’État, oprávněn ověřit přípustnost žaloby evropského orgánu řádně zmocněného k vystupování před soudem Komisí ve smyslu čl. 282 druhé věty [ES] tím, že přezkoumá, zda je tento orgán zastoupen náležitou fyzickou osobou, která je zmocněna k podání žaloby před vnitrostátním soudem?

3) Podpůrně a v případě kladné odpovědi na předchozí otázku, musí být čl. 207 odst. 2 první pododstavec první věta [ES], a konkrétně výraz ,jemuž je nápomocen náměstek generálního tajemníka odpovědný za chod generálního sekretariátu‘, vykládán v tom smyslu, že může náměstek generálního tajemníka Rady Radu platně zastupovat pro účely podání žaloby před vnitrostátními soudními orgány?“

IV – Řízení před Soudním dvorem

15. Předběžná otázka byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 15. března 2010.

16. Písemná vyjádření předložily belgická vláda, Rada a Komise.

17. Na jednání, které se konalo dne 10. listopadu 2010, přednesli svá ústní vyjádření zástupci belgické vlády, Rady a Komise.

V – Argumentace účastníků řízení

18. Komise v písemném vyjádření začíná dvěma úvodními poznámkami. Na jedné straně potvrzuje své přesvědčení o tom, že v souladu s pravidly vnitřního fungování Rady to byl J.-C. Piris, právní poradce Rady, nebo jím určený pracovník právní služby Rady, kdo pověřil advokáta p. de Brieye podáním návrhu na zahájení řízení před Conseil d’État, a proto by k okamžitému zamítnutí námitky vznesené Région de Bruxelles-Capitale stačilo, kdyby se Conseil d’État ujistila, že se tak skutečně stalo. Podle Komise pouhá zmínka náměstka generálního tajemníka tak, jak je uvedena na první straně opravného prostředku, nebyla vůbec nutná a mohla být považována za právně irelevantní. Pokud Soudní dvůr analýzu ztotožní s tímto posouzením, pak by podle jejího názoru za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu mohlo být vhodné odpovědět spíše v tomto smyslu než zkoumat předběžné otázky v podobě, v jaké byly položeny.

19. Na druhé straně druhou předběžnou poznámkou vyjadřuje Komise překvapení nad skutečností, že Région de Bruxelles-Capitale jako veřejný orgán členského státu používá u soudu takový procesní přístup, jaký rozhoduje v původním řízení, a pokouší se dovolávat údajné formální vady tohoto druhu, přestože nemůže mít žádnou rozumnou pochybnost ohledně vůle projevené Radou vést řízení a dokonale zná pravomoci náměstka generálního tajemníka a právního poradce Rady.

20. Co se týče první z položených otázek, Komise tvrdí, že k tomu, aby zmírnila monopol na zastupování stanovený v článku 282 ES v její prospěch, běžně uděluje plnou moc ostatním orgánům, aby na jejím místě zajišťovaly procesní zastupování Společenství v záležitostech, jež se týkají jejich vlastního fungování. Lisabonská smlouva sledovala tuto logiku tím, že v článku 335 SFEU zavedla přímé zastupování Unie každým z jednotlivých orgánů v otázkách spojených s jejich fungováním bez potřebné plné moci ze strany Komise( ).

21. U této praxe udělování zmocnění, která není předmětem sporu v projednávané věci, neexistuje žádná specifická právní úprava, která by upřesňovala podmínky a způsoby pro její provádění. V každém případě se Komise domnívá, že tato praxe nemůže podléhat zvláštním podmínkám různých členských států, avšak právo Unie musí v zájmu jednotnosti stanovit jednotný soubor pravidel, která má Komise respektovat. V tomto smyslu se Komise domnívá, že k udělení plné moci jinému orgánu je nezbytné a dostatečné, 1) aby byla dodržena pravidla, jimiž se řídí přijímání rozhodnutí uvnitř Komise, 2) aby byl dostatečně definován předmět a rozsah plné moci a konečně 3) aby byl jednoznačně určen zmocněný orgán. Všechny tyto podmínky byly podle jejího názoru splněny ve věci projednávané v původním řízení.

22. Nadto Komise tvrdí, že i když je to obecně dodržovanou praxí, žádné ustanovení ani obecná zásada jí neukládají, aby určila konkrétní fyzickou osobu uvnitř zmocněného orgánu jako jedinou osobu oprávněnou ji zastupovat. Ve skutečnosti k určení dochází vždy v dohodě s dotčeným orgánem; pokud by totiž Komise určení prováděla jednostranně, dopouštěla by se neodůvodněného zásahu do oblasti správní samostatnosti tohoto orgánu.

23. Komise v projednávané věci tvrdí, že uvedla výslovnou zmínku o právním poradci Rady právě kvůli tomu, aby vyhověla návrhu, který jí v tomto smyslu učinila samotná Rada. Takový údaj však nebyl po právní stránce nezbytný k zajištění platnosti plné moci udělené Radě, která ostatně umožňuje určení jakékoli jiné osoby.

24. Ohledně druhé otázky Komise uvádí, že po ověření, že je orgán Komisí řádně zmocněn vést řízení, nemá vnitrostátní soud v zásadě provádět žádné další zkoumání. V případě pochybností by se mohl nanejvýš ujistit, že osoba, která před ním vystupuje, jedná na účet orgánu, což v této věci nevyvolává žádné pochybnosti.

25. Komise se naopak domnívá, že vnitrostátní soud nemůže kontrolovat platnost určení, ať už ve vztahu k plné moci ze strany Komise nebo ve vztahu k vnitřním pravidlům zmocněného orgánu. Nemůže tedy podle ní ověřovat, zda fyzická osoba, která před ním vystupuje, splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby byla určena, ani zda byla určena příslušnými orgány a požadovaným způsobem. Kontrola tohoto druhu by znamenala zásah do vnitřní organizace orgánu a vedla by vnitrostátní soud k tomu, aby vykládal pravidla jeho vnitřního fungování.

26. Pokud jde o třetí otázku, Komise tvrdí, že znění článku 207 ES svou obecností neumožňuje určit, zda zastupování Rady v soudním řízení spadá do pravomocí náměstka jejího generálního tajemníka. Jelikož ten je ale nejvyšší úřední osobou pověřenou vedením generálního sekretariátu Rady, jehož součástí je právní služba, je zřejmé, že může platně zastupovat Radu v soudním řízení.

27. Z vysvětlených důvodů Komise navrhuje na otázky položené belgickou Conseil d’État odpovědět následovně: „Článek 282 ES, zejména výraz ,pro tento účel je zastupováno Komisí‘ obsažený ve druhé větě tohoto článku, je třeba vykládat v tom smyslu, že orgán je platně zmocněn k zastupování Společenství již na základě pouhé existence plné moci, kterou Komise na tento orgán delegovala své pravomoci zastupovat Společenství před soudem bez ohledu na to, zda tato plná moc jmenovitě určila fyzickou osobu oprávněnou zastupovat zmocněný orgán.“

28. Belgická vláda poté, co upozornila, že skutkové okolnosti věci v původním řízení předcházejí vstupu změny článku 282 ES provedené článkem 335 SFEU v platnost, tvrdí, že první z otázek vyžaduje zápornou odpověď, neboť by to v opačném případě znamenalo, že by po svém zmocnění Komisí mohla Rada vystupovat před soudem prostřednictvím kteréhokoli ze svých zaměstnanců.

29. Belgická vláda tvrdí, že striktní použití článku 282 ES musí vést k závěru, že by každá žaloba ze strany Evropského společenství měla být podána výlučně Komisí, neboť zásada svěření pravomocí zakotvená v čl. 7 odst. 1 in fine Smlouvy o ES se dotýká nejenom rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy, nýbrž také rozdělení úkolů svěřených každému z jednotlivých orgánů Společenství, které mohou vykonávat pouze své příslušné pravomoci a nemohou je delegovat dále.

30. Belgická vláda tvrdí, že pokud by i přes výše uvedené bylo při splnění určitých podmínek možné delegovat pravomoci, muselo by takové delegování být vykládáno restriktivně, jelikož by znamenalo odchylku od rozdělení pravomocí mezi orgány, které vyplývá z ustanovení Smlouvy o ES. Při uplatnění této zásady by plná moc udělená Komisí k výkonu určité pravomoci, která jí byla svěřena Smlouvou, musela být vykonávána zmocněným orgánem nebo zmocněnou osobou.

31. V projednávaném případě bylo zjištěno, že fyzická osoba, která podala opravný prostředek k předkládajícímu soudu, nebyla tou osobou, jež byla předtím určena Komisí, tedy J.-C. Piris, ani nikdo, koho by tento určil, jak to ostatně dovolovala samotná plná moc vystavená Komisí, prostřednictvím jakéhosi dalšího pověření, jehož platnost by podle mínění belgické vlády mohla být oprávněně zpochybňována. Stručně řečeno, podle této vlády ten, kdo podal opravný prostředek k vnitrostátnímu soudu, tedy jednal bez plné moci.

32. Ohledně druhé otázky belgická vláda poukazuje na to, že podle judikatury Soudního dvora zásada autonomie orgánů Společenství brání vnitrostátnímu soudu zasahovat do jejich pravomocí a nahrazovat je při výkonu jejich rozhodovací pravomoci. Z té samé judikatury naopak vyplývá, že vnitrostátní soud může ověřit, zda orgán jednal v souladu s právní úpravou, která se na něho vztahuje. V důsledku toho se belgická vláda domnívá, že vnitrostátní soud může ověřit přípustnost opravného prostředku podaného orgánem tím, že přezkoumá, zda tento orgán jedná prostřednictvím fyzické osoby, kterou Komise oprávnila podat opravný prostředek.

33. Pokud jde o třetí otázku, belgická vláda tvrdí, že čl. 207 odst. 2 Smlouvy o ES sám o sobě nepřiznává žádnou pravomoc k zastupování náměstkovi generálního tajemníka a ani jeho odpovědnost za chod generálního sekretariátu nelze postavit na roveň pravomoci k zastupování, neboť jeho pravomoci se vztahují jednak k organizaci a správě generálního sekretariátu, a jednak k řádnému zabezpečení práce Rady a ke správě jejího rozpočtu. Ani toto ustanovení, ani článek 23 jednacího řádu Rady nesvěřují náměstkovi generálního tajemníka pravomoc k zastupování v soudním řízení, a proto třetí otázka podle belgické vlády rovněž vyžaduje zápornou odpověď.

34. Rada u první otázky tvrdí, že není předmětem pochybností, že byla platně zmocněna Komisí v souladu s článkem 282 ES, z něhož pouze vyplývá, že orgány, které hodlají vést soudní řízení ohledně záležitostí, které se jich přímo týkají, musejí být k tomu vybaveny zmocněním ze strany Komise. Ani z tohoto článku, ani ze žádného jiného ustanovení podle Rady nevyplývá, že plná moc je platně udělena pouze tehdy, pokud je v ní určena osoba, která zastupuje dotčený orgán u příslušného vnitrostátního soudu. K platnému zastupování Společenství tudíž postačuje, je‑li plná moc k vedení soudního řízení udělena orgánu.

35. Rada připouští, že určitě nic nebrání tomu, aby byla v plné moci zmíněna určitá osoba, avšak i nadále se uplatní zásada organizační autonomie orgánů a jejich vnitřní organizační pravidla, a proto odkaz na fyzickou osobu neomezuje rozsah udělené plné moci orgánu pro účely zastupování před vnitrostátním soudem.

36. Rada uvádí, že je správné, aby bylo v plné moci uvedeno jméno jejího právního poradce J.-C. Pirise, aniž by její zastupování vyvolávalo nějaký problém uvnitř orgánů za předpokladu, že byly dodrženy všechny vnitřní postupy. Jean-Claude Piris pak v souladu se zněním plné moci určil externího advokáta p. de Brieye, aby jménem Společenství podal k vnitrostátnímu soudu opravný prostředek. Jinými slovy, výslovná zmínka o J.-C. Pirisovi v plné moci Komise navíc vysvětluje oprávnění právního poradce Rady k určení advokáta p. de Brieye.

37. Rada tvrdí, že v opravném prostředku podaném p. de Brieyem je rovněž uvedeno jméno náměstka generálního tajemníka Rady, což nebylo nezbytné, protože vzhledem k tomu, že mu služebně přísluší řídit generální sekretariát podle článku 207 ES, nebylo vůbec nutné, aby byl rovněž výslovně zmíněn v plné moci vystavené Komisí, neboť k tomu stačí zmocnění udělené Radě. Tím spíše také nebylo nutné, aby byl náměstek generálního tajemníka určen ze strany J.-C. Pirise. Jméno posledně zmíněného bylo v plné moci uvedeno, protože jako osoba pověřená náměstkem generálního tajemníka oprávněním provádět rozpočet mu příslušelo sjednat služby externího advokáta.

38. Rada se domnívá, že s ohledem na její stanovisko k první otázce není třeba odpovídat na druhou otázku. Podle jejího mínění nemůže vnitrostátní soud ověřovat, zda je orgán, který je účastníkem řízení probíhajícího před tímto soudem, zastoupen odpovídající fyzickou osobou, ledaže tento orgán samotný toto zastupování zpochybní. Jinak by se dopustil nepřípustného vměšování do oblasti autonomie orgánů Společenství. Podle Rady může vnitrostátní soud pouze ověřit existující vztah mezi samotnou Radou zastupující Společenství na základě článku 282 ES na jedné straně a externím advokátem, který ji zastupuje, na straně druhé. Může tedy ověřit jen existenci plné moci udělené Komisí a určení advokáta pro účely jejího zastoupení před tímto soudem. V projednávané věci však ve skutečnosti tato otázka nebyla zpochybněna ani belgickou Conseil d’État, ani protistranou v původním řízení.

39. Pokud jde o třetí z otázek, Rada tvrdí, že s ohledem na její postoj v případě druhé otázky na ni není třeba odpovídat. Nicméně poté, co uvedla, že se předmět soudního sporu v původním řízení týká daňové imunity Společenství, Rada tvrdí, že podle čl. 207 odst. 2 ES, čl. 59 odst. 1 finančního nařízení, čl. 23 odst. 2 a 5 jednacího řádu Rady a vnitřních pravidel týkajících se provádění rozpočtu Rady přijatých dne 20. prosince 2002, vykonává náměstek generálního tajemníka jakožto zástupce tohoto orgánu povinnosti schvalující osoby pro oddíl rozpočtu Společenství, který se týká Rady. Jako schvalující osoba podle čl. 60 odst. 1 a 3 finančního nařízení odpovídá za plnění příjmů a výdajů zahrnutých do rozpočtu v souladu se zásadami řádného finančního řízení a za zajišťování jejich legality a řádnosti. Právě do tohoto kontextu zapadá rozhodnutí náměstka generálního tajemníka jako osoby odpovědné za správu rozpočtových prostředků tohoto orgánu obrátit se na vnitrostátní soud, aby předešel tomu, že Rada bude povinna ze svého rozpočtu uhradit částku, jež podle jejího mínění Région de Bruxelles-Capitale požadoval neoprávněně.

40. Rada dospívá k závěru, že vzhledem k tomu, že byla ze strany Komise platně zmocněna k tomu, aby mohla jednat jménem Společenství, bylo v souladu s právem, jestliže její statutární zástupce v dané oblasti, a sice P. de Boissieu jakožto náměstek generálního tajemníka pověřený zajišťováním plynulého chodu a řízením jejího sekretariátu, zastupoval při výkonu svých oprávnění Radu před vnitrostátním soudem, aniž potřeboval výslovnou plnou moc Komise či J.-C. Pirise, neboť plná moc udělená Komisí Radě jakožto orgánu je na základě ustanovení primárního práva dostatečná.

VI – Posouzení

41. Je třeba předeslat, že v tomto řízení není po Soudním dvoru prostřednictvím tří položených otázek požadováno řešení konkrétního případu předloženého předkládajícímu soudu, tedy zda je Společenství řádně zastoupeno v konkrétním řízení, které probíhá před belgickou Conseil d’État. Samotné znění těchto položených otázek ukazuje, že je od Soudního dvora očekávána abstraktní odpověď na otázky, jež jsou rovněž abstraktní. Nejedná se tudíž o rozhodnutí, zda osoby, které vystupovaly jménem Společenství v původním řízení, tak mohly platně činit, nýbrž o upřesnění toho, jaký je systém zastupování Společenství, když vystupuje před vnitrostátním soudem podle článku 282 ES. Na základě odpovědi Soudního dvora na tuto právní otázku belgická Conseil d’État rozhodne, co za použití vysloveného právního názoru považuje za vhodné pro vyřešení sporu, který před ní probíhá.

42. Článek 282 ES svěřoval Komisi postavení zástupce Společenství pouze s jediným cílem, a to umožnit „v každém z členských států“ využívání způsobilosti k právům a právním úkonům přiznanou Společenství jako právnické osobě. Do této způsobilosti dané ustanovení zvláště zahrnuje možnost „vystupovat před soudem“.

43. Jedná se tudíž o zastupování orgánem, na jehož základě Komise představovala jediného oprávněného mluvčího Společenství v jeho vztazích s členskými státy upravených výlučně příslušnými vnitrostátními právními řády, tedy ve vztazích, v nichž Společenství jedná v postavení právnické osoby soukromého práva, která v důsledku toho postrádá, lze-li to tak říci, veškeré imperium, a tedy podléhá vnitrostátnímu právu jako kterýkoli občan.

44. Komise jako zástupce Společenství podle článku 282 ES vykonávala specifickou pravomoc spočívající v čistě vnějším zastupování v oblasti vnitrostátního práva, nezávislou na vnitřních pravomocích, které jí příslušejí v právním řádu Společenství. Při tomto zastupování Komise jednala, jako by byla Společenstvím, a uplatňovala v příslušném vnitrostátním právním řádu vůli Společenství vyplývající z normotvorby a z právních aktů stanovených právem Společenství. Projevená vůle proto nebyla vůlí Komise, nýbrž vůlí vyplývající ze správného výkonu pravomocí svěřených Smlouvami různým orgánům Společenství, a tudíž přičitatelnou v konečném důsledku samotnému Společenství.

45. Zastupování Společenství jedním z jeho orgánů nezbavuje ostatní orgány žádného z jim svěřených úkolů ani jim nemůže být na újmu při jejich výkonu nebo ztěžovat plnění jejich úkolů, jestliže je k jejich splnění nezbytné, aby Společenství jednalo v rámci práva některého členského státu jako právnická osoba. Komise vystupuje před soudem jako zástupce Společenství, jestliže v zájmu Společenství jeden z jeho orgánů shledává, že jemu svěřené úkoly vyžadují pro jejich řádné plnění vystupování před vnitrostátními soudy.

46. Taková je v každém případě logika, z níž vychází článek 335 SFEU, který se v projednávané věci nepoužije, avšak má určitou výkladovou relevanci v rozsahu, v němž toto ustanovení zakotvuje praxi dodržovanou při používání článku 282 ES( ), a který nyní stanoví, že aniž je tím dotčeno společné zastupování Unie vykonávané Komisí, je „v otázkách spojených s fungováním svých jednotlivých orgánů Unie zastupována vzhledem k jejich správní samostatnosti každým z nich“. Toto spojení mezi svěřením pravomoci na jedné straně a vystupováním v řízení jako prostředkem pro zajištění jejího výkonu na druhé straně slouží nejenom vyšší efektivitě výkonu této pravomoci, nýbrž také zájmům řádného výkonu spravedlnosti, jelikož účastníci řízení mohou definovat předmět soudního sporu přiléhavějším způsobem vůči skutečnosti, která je jim jako nositelům sporných zájmů zvláště blízká. V tomto směru již Soudní dvůr uvedl, že když Společenství odpovídá za postup některého ze svých orgánů, je v zájmu výkonu spravedlnosti, aby jeho jménem vystupoval v soudním řízení orgán, jemuž je přičítána skutečnost, na níž se tato odpovědnost zakládá (rozsudek ze dne 13. listopadu 1973, Werhahn Hansamühle, bod 7( )).

47. Pravomoc svěřená Komisi článkem 282 ES se tudíž ohledně toho, co je v projednávané věci důležité, omezuje na institucionální zastupování Společenství před soudy členských států. Vůle, kterou vyjadřuje, není vlastní vůlí Komise, nýbrž vůlí Společenství, tedy v každém případě vůlí toho z orgánů, mezi jehož svěřené úkoly spadá jednání Společenství, které ke svému právnímu účinku vyžaduje součinnost vnitrostátního soudu. Proto svěřená pravomoc k zastupování podle článku 282 ES zdaleka nekoncentruje u Komise pluralitu úkolů svěřených uvnitř Společenství různým orgánům a je třeba ji vnímat jako svěřený nástroj sloužící různým institucionálním úkolům v jejich projevech navenek před soudy členských států.

48. Zároveň se stalo opakovanou a nespornou praxí, že Komise zmocňovala různé orgány k zastupování Společenství před soudy, jestliže to jejich fungování vyžadovalo. Tato praxe, jak bylo řečeno, byla nakonec zakotvena v nyní platném článku 335 SFEU. Nikdo nezpochybnil, ani by to rozumně udělat nemohl, že toto zmocnění, řekli bychom „vnitřní“, je právně nenapadnutelné, neboť ani článek 282 ES nevylučuje, aby nakonec právě skutečně dotčený orgán před soudem zastupoval Společenství a hájil jeho zájmy jako právnické osoby, ani tomu povaha svěřeného úkolu zakotveného v tomto ustanovení nebrání. V konečném důsledku se zdá, že právě nejlepší ochrana zájmů Společenství stojí na počátku praxe, která vedla k tomu, že zastupování Společenství před soudem je systematicky svěřováno orgánu, který může tyto zájmy hájit nejlépe.

49. Je zřejmé, že až po vstupu článku 335 SFEU v platnost je možné přímé zastupování Unie konkrétně dotčeným orgánem odlišným od Komise, ale dřívější systém nebránil delegovanému zastupování v případě odpovídajícího „vnitřního“ zmocnění ze strany Komise.

50. Rozhodnou otázkou tedy je, jakým způsobem je třeba toto zmocnění formalizovat. Jistě musí existovat jednoznačná a jasná vůle svěřit zastupování Společenství jinému orgánu. Je ale třeba předpokládat, že této vůli zmocnit předchází vždy jiná, kterou právě naplňuje, a sice vůle vystupovat před soudem, u níž není důvod, aby byla pouze a výlučně vůlí Komise, nýbrž rovněž vůlí orgánu, jehož fungování vyžaduje toto vystupování jako nejpříhodnější prostředek k řádnému výkonu jeho poslání.

51. Jistě nic nebrání tomu, aby při legitimním výkonu své pravomoci podle článku 282 ES zastupovala Komise přímo Společenství i v případě obhajoby bezprostředních zájmů jiného orgánu před soudem. Je zřejmé, že logika racionálního rozdělení úkolů mezi jednotlivé orgány ve prospěch vyššího zájmu Společenství měla vést – jak se to skutečně v minulosti stávalo – k praxi, která nyní článkem 335 SFEU získala normativní povahu.

52. I když určitě neexistuje žádná povinnost zmocnit jiný orgán k zastupování Společenství před soudem, od okamžiku, kdy se Komise rozhodla tak učinit, však podle všeho nemohla svěřené zastupování podrobit dalším podmínkám, a to nejen pokud jde o způsob výkonu soudní ochrany zájmů Společenství, nýbrž také ve vztahu k osobám, které mají jednat za zmocněný orgán. Opak by představoval nepřípustný zásah do oblasti institucionální a organizační autonomie tohoto orgánu( ). Navíc by to bylo v rozporu se samotným důvodem zmocnění, kterým – jak už bylo několikrát uvedeno – není nic jiného než umožnit obhajobu zájmů Společenství orgánem, který ji v každém případě může nejlépe zabezpečit díky své znalosti předmětu sporu.

53. Z výše uvedeného vyplývá, že se Komise měla omezit na formální zmocnění orgánu, jemuž svěřuje zastupování Společenství před soudem za účelem obhajoby přímo dotčených zájmů, aniž – slovy první z otázek položených Conseil d’État – „jmenovitě určila fyzickou osobu zmocněnou k zastupování zmocněného orgánu“.

54. To ovšem neznamená, že by případně provedené jmenovité určení samo o sobě činilo neplatným konkrétní zmocnění v případě jeho nerespektování. Jestliže praxí bylo, jak se v souladu s tvrzením Komise zdá, provádět taková určení se souhlasem samotného dotčeného orgánu, význam tohoto určení je třeba omezit na čistě vnitřní oblast Společenství jako opatření, jehož účelem je zadat práce na obhajobě.

55. Společenství tudíž v souladu s článkem 282 ES bylo platně zastoupeno před vnitrostátními soudy, ať už Komisí, nebo orgánem, který Komise formálně zmocnila pro konkrétní jednání před soudem. Tento orgán měl jakožto zmocněnec vykonávat svěřené zastupování ve svém postavení orgánu, a tudíž v souladu s postupem stanoveným pro utváření a uplatňování jeho institucionální vůle, tedy prostřednictvím osob oprávněných jednat jeho jménem, potažmo jej zastupovat.

56. Z výše uvedeného již vyplývá, že třetí z otázek položených Conseil d’État vyžaduje kladnou odpověď. Mezi osoby, které mohou platně jednat jménem Rady, je totiž třeba zahrnout náměstka jejího generálního tajemníka, jestliže se tak, jak je tomu v projednávaném případě, zájem Společenství, který vyžaduje vystupování Společenství před soudy, dotýká jejího rozpočtu, ohledně jehož plánování a provádění je odpovědný konkrétně uvedený tajemník, jak vyplývá z čl. 23 odst. 2 a 5 jednacího řádu Rady.

57. Ačkoli by druhá z otázek měla být s ohledem na znění, ve kterém byla položena, zodpovězena pouze tehdy, pokud by byla na první z otázek poskytnuta záporná odpověď, je vhodné upřesnit, že soudy členských států nemohou přezkoumávat bezvadnost plné moci, kterou Komise udělila jinému orgánu Společenství. Použije-li se na projednávaný případ existující judikatura v oblasti udělení postavení úředníka nebo zaměstnance Unie( ), je zřejmé, že případný přezkum zmocnění vydaného Komisí ve prospěch Rady může být pouze v pravomoci samotného soudu Společenství, neboť jakékoli vměšování vnitrostátních soudů v tomto ohledu by představovalo nelegitimní zásah do autonomie orgánů Unie.

58. Proto by dokonce v případě zjevně neplatných zmocnění měl vnitrostátní soud položit odpovídající předběžnou otázku podle článku 267 SFEU.

59. Pravomoc vnitrostátních soudů zůstává tudíž omezena na kontrolu právní bezvadnosti aktu, na jehož základě Společenství – prostřednictvím orgánu, který je zastupuje v souladu s právem Unie – zmocňuje konkrétního advokáta k vystupování před soudem členského státu, jestliže to vnitrostátní procesní pravidla vyžadují. Vzhledem k tomu, že se jedná o striktně vnitrostátní podmínku, která se nedotýká postavení vystupující osoby, nýbrž způsobu, kterým má vystupovat, nemůže se Unie, která v tomto kontextu jedná pouze jako právnická osoba postrádající veškeré imperium, vyhnout jejímu vyžadování, stejně jako se samozřejmě nemůže vyhnout rozhodnutí, které nakonec vydá soud státu, jehož soudní pravomoci se podřídila.

VII – Shrnutí

60. Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, a to stále v abstraktní rovině, v níž belgická Conseil d’État položila své otázky, že zmocnění stanovené v článku 282 ES nevyžaduje jmenovité určení konkrétní fyzické osoby ani to, aby v případě výslovného určení osoby vyvolávalo vystupování odlišné osoby před soudem neplatnost zmocnění uděleného zmocněnému orgánu za předpokladu, že tato osoba z titulu funkce může jednat jménem tohoto orgánu, jako je tomu v případě náměstka generálního tajemníka Rady. Pouze Soudní dvůr může rozhodnout o platnosti dotčeného vnitřního svěření pravomoci. Naproti tomu je výlučně vnitrostátnímu soudu svěřena kontrola plné moci, kterou vnitrostátní právo případně vyžaduje k vystupování před soudy prostřednictvím advokáta.

VIII – Závěry

61. S ohledem na uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené belgickou Conseil d’État odpověděl v následujícím smyslu:

„1) Článek 282 ES, a konkrétně výraz ,pro tento účel je zastupováno Komisí‘, je třeba vykládat v tom smyslu, že jiný orgán než Komise je platně zmocněn k zastupování Společenství již na základě toho, že Komise na něj přenese svoji pravomoc zastupovat Společenství před soudem bez ohledu na to, zda tato plná moc jmenovitě určila fyzickou osobu zmocněnou k zastupování zmocněného orgánu.

2) Článek 207 odst. 2 první pododstavec první věta ES, a konkrétně výraz ,jemuž je nápomocen náměstek generálního tajemníka odpovědný za chod generálního sekretariátu‘, je třeba vykládat v tom smyslu, že náměstek generálního tajemníka Rady může Radu platně zastupovat pro účely podání žaloby před vnitrostátními soudy.

3) Vnitrostátní soud, jako je belgická Conseil d’État, nemůže sám v řízení před ním přezkoumávat bezvadnost ,vnitřního‘ zmocnění uděleného na základě článku 282 ES a je povinen případně položit odpovídající předběžnou otázku Soudnímu dvoru.“