STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

přednesené dne 21. prosince 2016 ( 1 )

Řízení o posudku 2/15

zahájené na žádost Evropské komise

„Žádost o posudek podle čl. 218 odst. 11 SFEU — Uzavření Dohody o volném obchodu mezi Evropskou unií a Singapurskou republikou — Rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy“

Obsah

1. Evropská komise žádá o posudek Soudního dvora podle čl. 218 odst. 11 SFEU v otázce rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, pokud jde o uzavření zamýšlené Dohody o volném obchodu mezi Evropskou unií a Singapurskou republikou (dále jen „EUSFTA“) ( 2 ). Dohoda EUSFTA má být podle svého znění vyjednaného Komisí uzavřena ve formě dohody mezi Evropskou unií a Singapurskou republikou (dále jen „Singapur“), bez účasti členských států. Komise se Soudního dvora táže, zda je takový postup správný.

2. Komise argumentuje tím, že Evropská unie má výlučnou pravomoc uzavřít Dohodu EUSFTA. Tvrdí, že zmíněná dohoda spadá z převážné části do pravomoci Evropské unie podle článku 207 SFEU, který upravuje společnou obchodní politiku, tedy do oblasti výlučné pravomoci Unie [čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU], a že výlučná pravomoc Evropské unie uzavřít jiné části dohody vyplývá z legislativního aktu, kterým k tomu byla zmocněna (první hypotéza v čl. 3 odst. 2 SFEU), nebo ze skutečnosti, že uzavření Dohody EUSFTA může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost (třetí hypotéza v čl. 3 odst. 2 SFEU). Evropský parlament v zásadě souhlasí s Komisí. Všechny ostatní zúčastněné strany, které předložily vyjádření, tvrdí, že Evropská unie nemůže uvedenou dohodu uzavřít sama, protože některé její části spadají do sdílené pravomoci Evropské unie a členských států, či dokonce do výlučné pravomoci členských států. Z toho vyplývá, že smluvními stranami Dohody EUSFTA by měly být i členské státy.

3. Dohoda EUSFTA tvoří součást nové generace obchodních a investičních dohod sjednaných nebo sjednávaných Evropskou unií s obchodními partnery v jiných částech světa. Zmíněná dohoda není „homogenní“: neupravuje jen jednu konkrétní oblast či předmět ani nesleduje jediný cíl. Směřuje zejména k liberalizaci obchodu a investic a zaručuje přitom určité standardy ochrany tak, aby byly ve vzájemné rovnováze hospodářské a jiné cíle. Vychází sice ze stávajících pravidel upravených v dohodách Světové obchodní organizace (dále jen „WTO“) ( 3 ), tato pravidla však rozšiřuje a upravuje také otázky, které (dosud) nejsou součástí zmíněných dohod.

4. K zodpovězení otázky, zda může Evropská unie uzavřít Dohodu EUSFTA bez účasti členských států, je třeba nejprve dobře porozumět oblastem, které daná dohoda upravuje, a cílům, které sleduje ( 4 ). Teprve na základě takto získaných informací lze použít různá pravidla stanovená Smlouvami pro svěření pravomocí Evropské unii a povahu těchto pravomocí. Přitom je třeba použít nejprve pravidla stanovená v čl. 3 odst. 1 SFEU (o výslovné výlučné pravomoci) a až poté pravidla upravená v čl. 3 odst. 2 SFEU (o implicitní výlučné pravomoci ( 5 )) a případně v článku 4 SFEU (upravující sdílené pravomoci).

Dohoda EUSFTA

5. Komise doporučila v prosinci 2006 Radě Evropské unie, aby ji zmocnila sjednáním dohody o volném obchodu se státy Sdružení národů jihovýchodní Asie (dále jen „ASEAN“) jménem Evropského společenství a členských států. Rada posléze v dubnu 2007 Komisi zmocnila zahájit jednání. Jednání o meziregionální dohodě se však ukázala být obtížným úkolem, a byla proto přerušena. Komise následně navrhla sjednat dvoustranné dohody o volném obchodu s příslušnými státy ASEAN, počínaje Singapurem. V prosinci 2009 pak Rada zmocnila Komisi na základě směrnic pro jednání, které původně vydala pro jednání s ASEAN, sjednáním obchodní dohody se Singapurem. Tato jednání byla zahájena v březnu 2010. V září 2011 Rada upravila směrnice pro jednání v tom smyslu, že do výčtu relevantních oblastí doplnila také investice. Rada tento krok odůvodnila tím, že kapitola o investicích bude zahrnovat takové oblasti sdílených pravomocí, jako jsou portfoliové investice ( 6 ), řešení sporů, majetek a vyvlastnění.

6. Dne 20. září 2013 parafovaly Evropská unie (jednající Komisí) a Singapur znění Dohody EUSFTA (a potvrdily, že se jedná o konečné znění), s výjimkou kapitoly o investicích. Uvedené znění bylo téhož dne zveřejněno.

7. Když vyšlo najevo, že podle uvedeného znění má být Dohoda EUSFTA podepsána a uzavřena Evropskou unií bez účasti členských států, předložil Výbor pro obchodní politiku (výbor zřízený Radou podle čl. 207 odst. 3 SFEU) v únoru 2014 věc Výboru stálých zástupců (dále jen „COREPER“). Výbor pro obchodní politiku vyzval výbor COREPER, aby potvrdil postup podpisu a uzavření Dohody EUSFTA a požádal jej, aby vyzval Komisi, tedy orgán, který dohodu sjednal jménem Evropské unie a členských států, k úpravě znění dohody tak, aby odpovídalo smíšené povaze daného druhu dohody. Výbor COREPER uvedl, že mezi delegacemi převládá jasný názor, že by Dohoda EUSFTA měla být podepsána a uzavřena jako smíšená dohoda, a jejími smluvními stranami by tedy měla být Evropská unie i členské státy.

8. Jednání o investiční kapitole byla uzavřena v říjnu 2014. V červnu 2015 zaslala Komise Výboru pro obchodní politiku úplné znění investiční kapitoly a uvedla, že již byla parafována celá dohoda.

9. Dohoda EUSFTA sestává z preambule, 17 kapitol, protokolu a pěti ujednání.

10. V kapitole jedna (Cíle a obecné definice) je uvedeno, že cílem Dohody EUSFTA je stanovení oblasti volného obchodu v souladu s článkem XXIV GATT z roku 1994 ( 7 )a článkem V GATS ( 8 ) , a rovněž liberalizace a usnadnění obchodu a investic mezi stranami v souladu s ustanoveními Dohody EUSFTA.

11. V kapitole dvě (Národní zacházení a přístup zboží na trh) je nejprve potvrzen závazek smluvních stran udělit národní zacházení ( 9 )podle článku III GATT z roku 1994 (jenž je danou kapitolou začleněn do Dohody EUSFTA). Stanoví rovněž povinnosti týkající se necelních opatření. Zvláštní ustanovení pak upravují poskytování a sdílení informací, oznámení a žádosti a také správu dotčených opatření.

12. Kapitola tři (Nápravná opatření) stanoví povinnosti týkající se jednak antidumpingových a vyrovnávacích opatření a jednak dvou druhů ochranných opatření (souhrnných ochranných opatření a dvoustranných ochranných opatření).

13. Cílem kapitoly čtyři (Technické překážky obchodu) je usnadnit a zvýšit obchod zbožím mezi smluvními stranami tím, že vznikne rámec, v němž budou zjištěny a odstraněny zbytečné překážky obchodu v rámci Dohody o TPO (která je začleněna do Dohody EUSFTA) a bude se předcházet jejich vzniku.

14. Cílem kapitoly pět (Sanitární a fytosanitární opatření) je a) chránit zdraví a život lidí, zvířat a rostlin na příslušných územích smluvních stran a současně usnadňovat obchod mezi smluvními stranami v oblasti sanitárních a fytosanitárních opatření (dále jen „SFS opatření“), b) spolupracovat při dalším provádění Dohody o uplatňování sanitárních a fytosanitárních opatření (dále jen „Dohoda o SFO“) a c) poskytovat prostředky ke zlepšení komunikace, spolupráce a rozhodování o záležitostech souvisejících s prováděním SFS opatření týkajících se obchodu mezi smluvními stranami.

15. V kapitole šest (Celní spolupráce a zjednodušení obchodu) uznávají smluvní strany význam celní spolupráce a zjednodušení obchodu v rozvíjejícím se globálním obchodním prostředí a také význam posílení spolupráce v této oblasti. Jsou zde stanoveny zásady, na nichž mají být založeny celní předpisy a postupy smluvních stran.

16. Cílem kapitoly sedm (Necelní překážky obchodu a investicím do výroby obnovitelné energie) je podpora, rozvoj a zvýšení výroby energie z obnovitelných a udržitelných nefosilních zdrojů (dále jen „zelená energie“), a to zejména prostřednictvím snazšího obchodování a investic. Tato kapitola se vztahuje na opatření, jež mohou mít vliv na obchod a investice mezi smluvními stranami v souvislosti s výrobou zelené energie, avšak nikoli na produkty, z nichž se energie vyrábí.

17. V kapitole osm (Služby, usazování a elektronický obchod) smluvní strany potvrzují své příslušné závazky podle Dohody o WTO ( 10 ). Uvedená kapitola stanoví nezbytná opatření pro postupnou reciproční liberalizaci obchodu službami, tedy přeshraniční poskytování služeb z území jedné smluvní strany na území druhé smluvní strany a na území jedné smluvní strany spotřebiteli služby z druhé smluvní strany, usazování a dočasnou přítomnost fyzických osob za účelem obchodu. Elektronický obchod je upraven zvlášť. Zmíněná kapitola obsahuje rovněž ustanovení o vnitrostátních právních předpisech v oblasti počítačových služeb, poštovních služeb, telekomunikačních služeb, finančních služeb a služeb v mezinárodní námořní dopravě.

18. Kapitola devět (Investice) sestává ze dvou částí.

19. Oddíl A obsahuje hmotněprávní ustanovení o ochraně investic. Pro účely uvedené kapitoly se „investicí“ rozumí „každý druh aktiv, který vykazuje vlastnosti investice, včetně takových vlastností, jako je závazek kapitálu nebo jiných zdrojů, očekávání výdělku nebo zisku, převzetí rizika nebo určitá doba trvání“. Hlavní požadavky se týkají národního zacházení, spravedlivého a rovného zacházení, plné ochrany a bezpečnosti a rovněž náhrady za ztráty vzniklé v důsledku války nebo jiného ozbrojeného konfliktu, revoluce, vnitrostátního stavu nouze, vzpoury, povstání nebo nepokojů na území druhé strany. V oddílu A je také stanoveno, že žádná smluvní strana nesmí investice investorů druhé smluvní strany, na něž se vztahuje daný oddíl, přímo nebo nepřímo znárodnit, vyvlastnit nebo podrobit opatřením s účinkem rovnocenným znárodnění nebo vyvlastnění, vyjma případů, kdy budou splněny určité podmínky. Každá smluvní strana musí navíc povolit, aby byly všechny převody týkající se investic, na něž se vztahuje kapitola devět, provedeny ve volně směnitelné měně bez omezení a bez prodlení. Dnem vstupu Dohody EUSFTA v platnost pozbývají účinku dvoustranné dohody mezi členskými státy a Singapurem uvedené v příloze 9-D a jsou nahrazeny Dohodou EUSFTA, která nastupuje na jejich místo.

20. Oddíl B stanoví mechanismus „Řešení sporů mezi investory a státem“ (dále jen „ŘSIS“). Uvedený mechanismus, jehož součástí může být i rozhodčí řízení, se použije na spory mezi žalující stranou jedné strany a druhou stranou ohledně zacházení (včetně nečinnosti), jež údajně porušuje ustanovení oddílu A, přičemž takové porušení údajně vede ke ztrátě či poškození žalující strany nebo její místně usazené společnosti. Ve zvláštním ustanovení je uvedeno, že žádná ze stran neposkytne zásadně diplomatickou ochranu ani nepodá mezinárodní žalobu, pokud jde o spor, s jehož předložením rozhodčímu tribunálu podle oddílu B kapitoly devět souhlasili nebo který takto předložili jeden z jejích investorů a druhá strana.

21. Kapitola deset (Veřejné zakázky) se uplatní na jakékoli opatření týkající se veřejné zakázky, na kterou se vztahuje daná dohoda, tedy zakázky zadávané subjekty uvedenými v příslušných ustanoveních, jejíž hodnota přesahuje určitou prahovou hodnotu.

22. Kapitola jedenáct (Duševní vlastnictví) stanoví práva a povinnosti týkající se sedmi kategorií práv duševního vlastnictví, na něž se vztahuje také Dohoda TRIPS, a jedné další kategorie, která uvedené dohodě nepodléhá, jmenovitě odrůdových práv. Struktura uvedeného oddílu odpovídá systematice Dohody TRIPS: každý z jednotlivých pododdílů upravuje jedno právo duševního vlastnictví podléhající Dohodě EUSFTA a začleňuje do dohody také práva a povinnosti stanovené v jiných mnohostranných dohodách (z nichž některé jsou součástí Dohody TRIPS a některé nikoli).

23. Kapitola dvanáct (Hospodářská soutěž a související záležitosti) se zaměřuje na význam volné a nenarušené hospodářské soutěže v rámci obchodních vztahů smluvních stran. Stanoví zásady týkající se antitrustových opatření a spojování podniků, veřejných podniků, podniků pověřených zvláštními nebo výlučnými právy, státních monopolů a subvencí.

24. Kapitola třináct (Obchod a udržitelný rozvoj) se týká závazku smluvních stran rozvíjet a podporovat mezinárodní obchod a vzájemné dvoustranné obchodní a hospodářské vztahy tak, aby přispívaly k udržitelnému rozvoji. Mezi hlavní povinnosti smluvních stran patří povinnost stanovit vlastní úrovně ochrany životního prostředí a zaměstnanosti a přijmout či příslušným způsobem změnit své dotčené zákony a politiky v souladu se zásadami mezinárodně uznávaných environmentálních a pracovních norem či dohod, jejichž jsou stranami. Tato kapitola stanoví rovněž zvláštní povinnosti týkající se obchodu se dřevem a výrobky ze dřeva a s rybími výrobky a obsahuje také zvláštní ustanovení pro řešení sporů.

25. Kapitola čtrnáct (Transparentnost) stanoví povinnosti, jejichž smyslem je vytvořit pro hospodářské subjekty transparentní a předvídatelné právní prostředí, a rovněž obsahuje vysvětlení a lepší úpravu pro transparentnost, konzultace a lepší správu obecně použitelných opatření. Uvedené povinnosti se uplatní zásadně společně se zvláštními povinnostmi stanovenými v jiných kapitolách Dohody EUSFTA.

26. Kapitola patnáct (Řešení sporů) stanoví obecně použitelná pravidla pro předcházení sporům mezi smluvními stranami ohledně výkladu a použití Dohody EUSFTA a jejich urovnání za účelem dosažení pokud možno oboustranně přijatelného řešení. Postup řešení sporů je rozdělen do následujících fází: žádost o konzultace, (žádost o) ustavení rozhodčího tribunálu, vydání předběžné zprávy a vydání konečného rozhodnutí. Zvláštní ustanovení pak upravují postup provádění a nápravná opatření k dosažení souladu s rozhodnutím rozhodčího tribunálu.

27. Kapitola šestnáct (Mechanismus zprostředkování) zavádí mechanismus zprostředkování, jehož cílem je usnadnit nalezení oboustranně přijatelného řešení prostřednictvím komplexního a rychlého postupu za pomoci prostředníka. Vztahuje se na veškerá opatření v oblasti působnosti Dohody EUSFTA, jež mají nepříznivý dopad na obchod nebo investice mezi smluvními stranami, není-li stanoveno jinak.

28. Kapitola sedmnáct (Institucionální, obecná a závěrečná ustanovení) obsahuje tři kategorie ustanovení. První kategorie stanoví institucionální strukturu sestávající z různých výborů, v jejichž rámci se mají smluvní strany scházet za účelem dohledu nad prováděním a použitím Dohody EUSFTA a usnadňováním jejího provádění a použití. Druhá kategorie se týká rozhodování, změn, vstupu v platnost, přímého účinku, přistoupení a územní působnosti Dohody EUSFTA, stanoví, že různé přílohy a jiné texty tvoří nedílnou součást dohody, a upravuje také závazná znění Dohody EUSFTA. Třetí kategorie se týká hmotněprávních otázek, včetně daní, běžného účtu a pohybu kapitálu, státních investičních fondů, omezení v zájmu ochrany platební bilance a bezpečnostních výjimek.

29. Ke znění jednotlivých kapitol Dohody EUSFTA jsou přiloženy protokol o pravidlech původu, ujednání týkající se článku 17.6 (daně), ujednání týkající se odměn rozhodců, dodatečná celní ustanovení, ustanovení o vzájemném uznávání programů pro schválené hospodářské subjekty a ujednání o specifických územních problémech Singapuru a jeho přístupu k přírodním zdrojům.

30. Podrobnější shrnutí Dohody EUSFTA je uvedeno v příloze k tomuto stanovisku. Účelem uvedené přílohy není shrnout všechny aspekty Dohody EUSFTA, nýbrž poskytnout souhrn hlavních bodů, které jsou relevantní pro účely tohoto stanoviska. Popis předmětné žádosti, vyjádření zúčastněných stran i mou analýzu žádosti je třeba číst ve spojení s uvedenou přílohou.

Právo Evropské unie

Smlouva o Evropské unii

31. Článek 5 SEU stanoví zásadu svěřených pravomocí, podle níž pravomoci, které nejsou Smlouvami Evropské unii svěřeny, náležejí členským státům ( 11 ). Článek 5 odst. 2 SEU stanoví, že „[…] Unie [jedná] pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách“ a že „[p]ravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům“.

32. Článek 21 odst. 2 SEU zmiňuje zásady zachovávané a cíle sledované Evropskou unií při vymezování a provádění společných politik a činností. Stejné zásady a cíle se uplatní i při vypracování a provádění vnější činnosti Evropské unie a také ve vnějších aspektech ostatních politik (čl. 21 odst. 3 SEU). Mezi uvedené cíle patří „povzbuzov[ání] zapojení všech zemí do světové ekonomiky, včetně postupného odstraňování překážek mezinárodnímu obchodu“ [čl. 21 odst. 2 písm. e) SEU] a „přispív[ání] k vypracování mezinárodních opatření pro ochranu a zlepšení kvality životního prostředí a udržitelné hospodaření se světovými přírodními zdroji, aby se zajistil udržitelný rozvoj“ [čl. 21 odst. 2 písm. f) SEU].

Smlouva o fungování Evropské unie

33. Článek 2 SFEU stanoví zejména: „1. Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie. 2. Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala[ ( 12 ) ]. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat. […]“

34. Jediný článek protokolu č. 25 ( 13 ) o výkonu sdílených pravomocí stanoví: „Pokud jde o čl. 2 odst. 2 [SFEU] týkající se sdílených pravomocí, přijala-li Unie v některé oblasti opatření, vztahuje se rozsah tohoto výkonu jejích pravomocí pouze na prvky, které jsou upraveny předmětným aktem Unie, a tudíž se nevztahuje na celou oblast.“

35. Článek 3 odst. 1 SFEU popisuje oblasti, v nichž má Unie výlučnou pravomoc, a to včetně následujících oblastí: „a) celní unie; […] d) zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky; e) společná obchodní politika.“

36. Podle čl. 3 odst. 2 SFEU je ve výlučné pravomoci Evropské unie také uzavření mezinárodní smlouvy, „[…] pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie [první hypotéza] nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc [druhá hypotéza], nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost [třetí hypotéza]“.

37. Článek 4 SFEU se týká sdílených pravomocí a stanoví: „1. Unie sdílí pravomoc s členskými státy, pokud jí Smlouvy svěřují pravomoc, která se netýká oblastí uvedených v článcích 3 a 6[ ( 14 ) ]. 2. Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto hlavních oblastech: a) vnitřní trh; b) sociální politika, pokud jde o hlediska vymezená v této smlouvě; […] d) zemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojů; e) životní prostředí; […] g) doprava; […] i) energetika; […]“

38. Podle článku 9 SFEU, který je součástí obecně použitelných ustanovení, Evropská unie při vymezování a provádění svých politik a činností „přihlíží […] k požadavkům spojeným s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti [a] zárukou přiměřené sociální ochrany […]“.

39. Článek 11 SFEU (který je rovněž součástí obecně použitelných ustanovení) stanoví, že „[p]ožadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje“.

40. Část pátá hlava I SFEU, v níž se nacházejí články 205 až 207 SFEU, obsahuje obecná ustanovení o vnější činnosti Evropské unie.

41. Článek 206 SFEU stanoví, že „[v]ytvořením celní unie v souladu s články 28 až 32 přispívá Unie ve společném zájmu k harmonickému rozvoji světového obchodu, k postupnému odstranění omezení mezinárodního obchodu a přímých zahraničních investic a ke snižování celních a jiných překážek“.

42. Článek 207 odst. 1 SFEU stanoví: „Společná obchodní politika se zakládá na jednotných zásadách, zejména pokud jde o úpravy celních sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod týkajících se obchodu zbožím a službami, obchodní aspekty duševního vlastnictví, přímé zahraniční investice, sjednocování liberalizačních opatření, vývozní politiku a opatření na ochranu obchodu, jako jsou opatření pro případ dumpingu a subvencování. Společná obchodní politika je prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie“.

43. Podle čl. 207 odst. 5 SFEU „[s]jednávání a uzavírání mezinárodních dohod v oblasti dopravy se řídí částí třetí hlavou VI, ?v níž se nacházejí ustanovení o společné dopravní politice,? a článkem 218“.

44. Článek 207 odst. 6 SFEU stanoví, že „[v]ýkon pravomocí svěřených tímto článkem v oblasti společné obchodní politiky se nedotýká vymezení pravomocí mezi Unií a členskými státy a nesmí vést k harmonizaci právních předpisů členských států, jestliže Smlouvy takovou harmonizaci vylučují“.

45. Článek 216 SFEU stanoví, v jakých případech může Evropská unie uzavřít mezinárodní dohodu s jednou či více třetími zeměmi. Podle čl. 216 odst. 1 SFEU tak může učinit, „[…] stanoví-li tak Smlouvy [první hypotéza] nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie [druhá hypotéza], nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie [třetí hypotéza], nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti [čtvrtá hypotéza]“. Článek 216 odst. 2 SFEU stanoví, že takové dohody jsou závazné pro orgány Unie i pro členské státy.

46. Článek 218 SFEU stanoví procesní pravidla upravující mimo jiné sjednávání, podpis a uzavírání mezinárodních smluv: „1. Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení článku 207, dohody mezi Unií a třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi se sjednávají a uzavírají podle následujícího postupu. 2. Rada dává zmocnění k zahájení jednání, vydává směrnice pro jednání, dává zmocnění k podpisu dohod a uzavírá je. 3. Komise […] podává Radě doporučení a Rada přijme rozhodnutí, kterým dá zmocnění k zahájení jednání […]. 4. Rada může vyjednavači vydávat směrnice a může určit zvláštní výbor, se kterým musí být jednání konzultováno. 5. Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí, kterým dá zmocnění k podpisu dohody a případně k jejímu prozatímnímu provádění před vstupem v platnost. 6. Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí o uzavření dohody. […] 11. Členský stát, Evropský parlament, Rada nebo Komise si mohou vyžádat posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami. Je-li posudek Soudního dvora odmítavý, nemůže zamýšlená dohoda vstoupit v platnost, pokud nedojde ke změně dohody nebo ke změně Smluv.“

Žádost o posudek Soudního dvora

47. Žádostí ze dne 10. července 2015 si Komise vyžádala posudek Soudního dvora podle čl. 218 odst. 11 SFEU k následující otázce: „Má Unie samotná potřebnou pravomoc k podpisu a uzavření [Dohody EUSFTA]? Konkrétně: — která ustanovení dohody spadají do výlučné pravomoci Unie? — která ustanovení dohody spadají do sdílené pravomoci Unie? — spadá některé ustanovení dohody do výlučné pravomoci členských států?“

48. Písemná vyjádření k žádosti Komise předložily Rada, Parlament a vlády všech členských států kromě Belgie, Chorvatska, Estonska a Švédska. Jednání, které se konalo ve dnech 12. a 13. září 2016, se zúčastnily Komise, Rada, Parlament a rakouská, belgická, česká, dánská, finská, francouzská, německá, řecká, irská, italská, litevská, nizozemská, polská, rumunská, slovinská a španělská vláda.

Otázky vznesené v žádosti Komise o posudek

49. Žádost Komise o posudek je zjevně přípustná, protože Dohoda EUSFTA nebyla dosud uzavřena, a jedná se tedy o dohodu „zamýšlenou“ ve smyslu čl. 218 odst. 11 SFEU. Žádost sestává v zásadě ze dvou částí.

50. První část se týká otázky, zda může Evropská unie podepsat a uzavřít Dohodu EUSFTA sama, tedy bez účasti členských států.

51. V druhé části se Komise táže, která ustanovení Dohody EUSFTA spadají do výlučné pravomoci Evropské unie, která do sdílené pravomoci Evropské unie a která do výlučné pravomoci členských států.

52. V případě, že bude odpověď Soudního dvora na první část žádosti kladná, protože celá Dohoda EUSFTA spadá do výlučné vnější pravomoci Evropské unie (na základě čl. 3 odst. 1 SFEU nebo čl. 3 odst. 2 SFEU), nebude nutné se zabývat druhou částí žádosti. V takovém případě musí být Dohoda EUSFTA uzavřena samotnou Evropskou unií.

53. Nemá-li Evropská unie výlučnou pravomoc pro celou Dohodu EUSFTA, bude situace složitější. Je-li pravomoc uzavřít Dohodu EUSFTA částečně výlučnou pravomocí Evropské unie (na základě článku 3 SFEU) a částečně sdílenou pravomocí (podle článku 4 SFEU), kdo může (či má) danou dohodu podepsat ( 15 )?

54. V této fázi musím uvést, jakým způsobem podle mého názoru funguje vzájemný vztah mezi vnitřní a vnější pravomocí.

55. Články 2 až 4 SFEU je třeba vykládat s ohledem na články 4 a 5 SEU. Je rovněž třeba vykládat je s ohledem na jejich umístění na samém začátku SFEU („Část první – zásady“; „Hlava I – Druhy a oblasti pravomocí Unie“) a v kontextu toho, co bylo uvedeno v dřívějších zněních Smluv.

56. Na tomto místě je třeba připomenout dřívější znění nynější SFEU platná po uzavření Maastrichtské (1992), Amsterodamské (1997) a Niceské smlouvy (2001). Článek 3b Smlouvy o ES ve znění Maastrichtské smlouvy o Evropské unii [později článek 5 ES (ve znění Amsterodamské a později Niceské smlouvy)] obsahoval ve svých třech odstavcích rozbor pravomocí, které vycházely ze zásad svěřených pravomocí, subsidiarity a proporcionality ( 16 ). Po celou tuto dobu však nebyl dán žádný podrobný výčet jednotlivých pravomocí. Takový výčet by zavedla Smlouva o Ústavě pro Evropu, která však nakonec nebyla přijata, přičemž obsah a zásadní prvky nynějších článků 2, 3 a 4 SFEU byly více či méně přímo převzaty z návrhu ústavy a začleněny do SFEU Lisabonskou smlouvou ( 17 ).

57. Ze zmíněných dřívějších verzí vyplývá, že tato úvodní část nynější SFEU se netýká vnějších vztahů jako takových. Pojednává o základní ústavněprávní otázce rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a její členské státy – tedy o zásadě svěřených pravomocí. Pravomoci jsou Evropské unii svěřeny v zásadě s cílem umožnit jí přijmout právní předpisy pro různé oblasti politické a hospodářské činnosti na území Evropské unie. Jedná se o eurocentrický náhled na svět (nikoli „Weltanschauung“). Jde přitom o nalezení žádoucí rovnováhy mezi jednotícím (nadnárodním) ústředním subjektem vytvořeným na základě Smluv, na straně jedné, a stále ještě svrchovanými členskými státy, které Evropskou unii vytvořily, na straně druhé („Herren der Verträge“). Z rozdělení pravomocí, na němž je celý projekt Evropské unie založen, musí být patrné, kdo má pravomoc jednat v konkrétních oblastech. Základní otázka zní, „kdo má pravomoc jednat na území Evropské unie: Evropská unie nebo členské státy?“ Rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy však bude mít nutně i dopady na výkon vnějších pravomocí.

58. Jaký účinek měly změny zavedené Lisabonskou smlouvou?

59. Pravomoci uvedené v krátkém taxativním výčtu oblastí jsou nevratně (s výhradou změny Smlouvy) postoupeny Evropské unii (čl. 3 odst. 1 SFEU). Většina pravomocí se však nachází ve výčtu „hlavních oblastí“ – tedy demonstrativním výčtu – sdílených pravomocí (čl. 4 odst. 2 SFEU). Pravomoc vymezená jako „sdílená“ se nikdy nestane původní výlučnou pravomocí Evropské unie ve smyslu čl. 3 odst. 1 SFEU. Je pravda, že pokud Evropská unie tím, že vykoná přednostní právo podle čl. 2 odst. 2 SFEU (ke kterému přejdu vzápětí), „obsadí“ určitou oblast, stane se taková oblast fakticky oblastí výlučné pravomoci Evropské unie. Mezi původní výlučnou pravomocí Evropské unie podle čl. 3 odst. 1 SFEU na straně jedné a pravomocí, která se stává výlučnou pravomocí Evropské unie fakticky na základě mechanismu upraveného v čl. 2 odst. 2 SFEU ( 18 ), na straně druhé je však následující rozdíl: původní výlučná pravomoc Evropské unie se nikdy (s výhradou změny Smlouvy) nemůže stát nevýlučnou pravomocí Unie. Naproti tomu je teoreticky možné, aby se oblast, v níž v současné době platí unijní úprava přijatá při výkonu přednostního práva podle čl. 2 odst. 2, vrátila do pravomoci členských států. Unijní normotvůrce by se musel pouze rozhodnout ukončit v dané oblasti normotvornou činnost a zrušit zde platné unijní předpisy.

60. Sdílené pravomoci podle článku 4 SFEU jsou navíc neoddělitelně spjaty s existencí (samostatného) ustanovení Smlouvy, kterým se Evropské unii svěřuje pravomoc, jež není ani výlučná (článek 3 SFEU) ani doplňková (článek 6 SFEU: „pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států“). Článek 4 odst. 1 SFEU totiž stanoví, že „[Evropská unie] sdílí pravomoc s členskými státy, pokud jí Smlouvy svěřují pravomoc, která se netýká oblastí uvedených v článcích 3 a 6“ ( 19 ). Článek 4 SFEU tak vymezuje existenci různých pravomocí, jež jsou sdíleny mezi Evropskou unií a členskými státy.

61. Článek 2 SFEU poté pojednává o různých aspektech výkonu pravomoci. „Přednostní právo“ Evropské unie stanoví zejména čl. 2 odst. 2 věta druhá. Zmíněné ustanovení dává Evropské unii právo začít dle svého uvážení vykonávat jednu z vyjmenovaných sdílených pravomocí. Pokud tak učiní (avšak pouze v takovém rozsahu), nemohou členské státy nadále v daném ohledu vykonávat sdílenou pravomoc. V protokolu č. 25 je proto výslovně stanoveno, že „přijala-li [Evropská unie] v některé oblasti opatření, vztahuje se rozsah tohoto výkonu jejích pravomocí pouze na prvky, které jsou upraveny předmětným aktem Unie, a tudíž se nevztahuje na celou oblast“. Přednostní právo je podle čl. 2 odst. 2 SFEU výslovně vratné. Pokud Evropská unie přestane vykonávat určitou část konkrétní sdílené pravomoci, taková pravomoc se vrací členským státům. A jednotlivé součásti musí vždy tvořit dohromady celek – každá pravomoc vykonávaná ve sdílené oblasti je vykonávána buď Evropskou unií, nebo členskými státy. Nemůže se nacházet ve vzduchoprázdnu mezi oběma možnostmi.

62. Velká část výkonu pravomoci Evropské unie je i nadále spojena s tím, co se děje „interně“ – tedy na území Evropské unie. Některé aspekty rozdělení pravomocí však mají nutně dopady i na vnější činnost. To platí pro oblasti, kde Evropská unie vykonává výlučnou pravomoc, i oblasti sdílené pravomoci. Pokud a jakmile dojde k takové vnější činnosti, musí daná činnost respektovat rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a její členské státy. Zmíněné zásady musí být dodržovány při všech činnostech Evropské unie, ať jde o činnosti vnější nebo vnitřní ( 20 ).

63. Pravomoc v oblasti celní unie a pravomoc týkající se společné obchodní politiky (jež jsou obě uvedeny mezi výlučnými pravomocemi Evropské unie v čl. 3 odst. 1 SFEU) jsou podrobně upraveny a vyjádřeny v článku 206 SFEU (celní unie) a v článku 207 SFEU (společná obchodní politika) v části páté SFEU nadepsané „Vnější činnost Unie“. Společná obchodní politika je jedním ze vzácných příkladů čistě vnější pravomoci Evropské unie. Článek 207 odst. 2 SFEU zmocňuje sice Evropský parlament a Radu, aby řádným legislativním postupem formou nařízení přijaly opatření vymezující rámec pro provádění společné obchodní politiky, taková nařízení jsou však opatřeními vnější činnosti (jejichž cílem je formou legislativních aktů Unie upravovat obchod se třetími státy). Odpovídající vnitřní pravomocí je pravomoc sbližovat právní předpisy podle článků 114 a 115 SFEU za účelem úpravy vnitřního trhu, který je podle čl. 4 odst. 2 písm. a) SFEU sdílenou pravomocí.

64. Oproti čl. 3 odst. 1 SFEU, který nehovoří výslovně o vnější pravomoci, čl. 3 odst. 2 SFEU zmiňuje okolnosti, za kterých má Evropská unie „[výlučnou pravomoc k] uzavření mezinárodní smlouvy“. Čtyři ( 21 ) hypotézy vymezené tvůrci Smlouvy („pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem [Evropské unie]“, „[pokud je její uzavření] nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc“, a „pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“) přitom odrážejí a z větší části kodifikují dřívější judikaturu Soudního dvora ( 22 ). Obdobně článek 216 SFEU (který obsahuje podrobná ustanovení upravující, kdy Evropská unie „může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi“) odráží a kodifikuje judikaturu Soudního dvora ohledně existence vnější pravomoci Evropské unie; tento článek je přímo spjat s rozdělením pravomocí podle článků 2 až 4 SFEU. Článek 216 odst. 1 SFEU upravuje existenci vnější pravomoci Evropské unie, nikoli však její výlučnou povahu – ta je upravena v čl. 3 odst. 1 a 2 SFEU.

65. Na základě výše uvedených východisek se nyní zaměřím podrobněji na vnější pravomoc.

66. Pokud jde o společnou obchodní politiku, čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU stanoví, že Evropská unie má v této oblasti výlučnou pravomoc. Z článku 207 SFEU vyplývá, že společná obchodní politika „se zakládá na […] uzavírání celních a obchodních dohod [v různých oblastech]“. Podle první hypotézy uvedené v čl. 216 odst. 1 může Evropská unie uzavřít mezinárodní dohodu, „stanoví-li tak Smlouvy“. Pokud tedy určitá věc spadá do společné obchodní politiky (což je složitá otázka, jíž se budu podrobně věnovat ve zbývající části tohoto stanoviska), má Evropská unie výlučnou vnější pravomoc uzavřít mezinárodní dohodu týkající se dané věci. Jiné výlučné pravomoci uvedené v čl. 3 odst. 1 SFEU mohou být spojeny s jinými hypotézami uvedenými v čl. 216 odst. 1 SFEU, zejména hypotézou druhou („je-li uzavření dohody […] nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik [Evropské unie]“).

67. Je-li naplněna některá z hypotéz v čl. 3 odst. 2 SFEU a Evropská unie má vnější pravomoc v souladu s podrobnými pravidly stanovenými v čl. 216 odst. 1 SFEU, která upravují pravomoc uzavírat mezinárodní dohody, je taková vnější pravomoc výlučná. Podívejme se postupně v krátkosti na každou z těchto hypotéz.

68. Zaprvé, existuje zde „právně závazný akt [Evropské unie]“, který stanoví, že Evropská unie může uzavřít takovou mezinárodní dohodu (třetí hypotéza v čl. 216 odst. 1 SFEU)? Je-li tomu tak a takový akt je „legislativním aktem [Evropské unie]“ (první hypotéza v čl. 3 odst. 2 SFEU) ( 23 ), je z toho vyplývající vnější pravomoc Evropské unie výlučná ( 24 ).

69. Zadruhé, je uzavření mezinárodní dohody „nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik [Evropské unie]“ (druhá hypotéza v čl. 216 odst. 1 SFEU)? Je-li tomu tak, a pokud vnitřní pravomoc Evropské unie jednoduše nelze v praxi vykonat bez současné existence vnější složky (druhá hypotéza v čl. 3 odst. 2 SFEU), bude výlučná i výsledná vnější pravomoc Evropské unie. Jak vyplývá z judikatury předcházející Lisabonské smlouvě, takové situace jsou sice vzácné, avšak možné ( 25 ).

70. Bylo již konečně vykonáno tolik legislativní činnosti ze strany Evropské unie, že má Unie nyní výlučnou vnější pravomoc na základě kodifikovaného „účinku vyplývajícího z rozsudku AETR“ ( 26 )? Je-li prokázáno, že se uzavření mezinárodní dohody „může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti“ ( 27 ), jsou tím automaticky splněny podmínky čtvrté hypotézy v čl. 216 odst. 1 SFEU a třetí hypotézy v čl. 3 odst. 2 SFEU, a Evropská unie bude tedy mít výlučnou vnější pravomoc.

71. Nemá-li Evropská unie výlučnou vnější pravomoc na základě článku 3 SFEU, má sdílenou vnější pravomoc na základě článků 2 a 4 SFEU (které upravují sdílenou pravomoc) a článku 216 SFEU (o svěření vnější pravomoci) nebo není dána vůbec žádná vnější pravomoc Evropské unie, kromě případné doplňkové vnější pravomoci ( 28 )? Situace je zde složitější.

72. Zaprvé je nezbytné ověřit, že je sdílená pravomoc skutečně dána podle článku 4 SFEU. Bude-li tomu tak, je třeba přejít k článku 216 odst. 1 SFEU a ověřit, zda je naplněna některá z hypotéz uvedených v posledně jmenovaném ustanovení, na jehož základě má Evropská unie pravomoc uzavřít mezinárodní smlouvu. Jelikož v tomto případě není dána žádná výlučná pravomoc podle čl. 3 odst. 2 SFEU, budou patrně relevantní první, druhá a třetí hypotéza uvedené v daném ustanovení. Z článku 4 SFEU ve spojení s čl. 216 odst. 1 SFEU vyplývají podmínky nezbytné pro existenci sdílené vnější pravomoci Evropské unie. Jak je tomu pak s jejím výkonem?

73. Zde je třeba se vrátit k čl. 2 odst. 2 SFEU a přednostnímu právu Evropské unie. Pokud se Evropská unie rozhodne toto právo nevykonat, bude vnější pravomoc – stejně jako pravomoc vnitřní – nadále náležet členským státům, a ty (a nikoli Evropská unie) budou tedy mít pravomoc sjednat, podepsat a uzavřít mezinárodní dohodu, jejíž předmět spadá do dané oblasti sdílené pravomoci. Znění čl. 2 odst. 2 SFEU však lze vykládat v tom smyslu, že umožňuje Evropské unii vykonat přednostní právo ve vztahu k vnější i vnitřní pravomoci.

74. Ani z toho však nevyplývá, že by Evropská unie měla neomezené právo vykonat vnější pravomoc v jakékoli oblasti sdílené pravomoci uvedené v článku 4 bez ohledu na to, zda se rozhodla tuto pravomoc vykonat směrem dovnitř. Rada na jednání zdůraznila, že otázka, zda Evropská unie nebo členské státy vykonají vnější pravomoc uzavřít určitou mezinárodní dohodu v oblasti sdílené pravomoci, je otázkou „politického rozhodnutí“. Mám za to, že právní pojistky, z nichž takové politické rozhodnutí vychází, spočívají v podrobných postupech stanovených v článku 218 SFEU. Článek 218 odst. 2 stanoví, že „Rada dává zmocnění k zahájení jednání, vydává směrnice pro jednání, dává zmocnění k podpisu dohod a uzavírá je“. V dalších odstavcích je pak uvedeno, že k zahájení jednání (čl. 218 odst. 3 SFEU), k podpisu dohody (čl. 218 odst. 5 SFEU) i k jejímu uzavření (čl. 218 odst. 6 SFEU) jsou nezbytná samostatná rozhodnutí Rady – tedy rozhodnutí členských států v jejich postavení členů Rady, kteří zmocňují příslušný unijní orgán k jednání. V průběhu celého tohoto postupu rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou, s výjimkou některých oblastí, v nichž je požadována jednomyslnost (čl. 218 odst. 8 SFEU), a uzavření dohody při výkonu vnější pravomoci vyžaduje zpravidla souhlas Evropského parlamentu, či přinejmenším konzultaci s Evropským parlamentem [čl. 218 odst. 6 písm. a) a b) SFEU].

75. Z výše uvedeného vyplývá, že mezinárodní dohoda, která upravuje oblasti spadající do sdílené vnější pravomoci a je nakonec podepsána a uzavřena samotnou Evropskou unií, je koncepčně zcela odlišná od mezinárodní dohody, která se vztahuje pouze na oblasti spadající do výlučné vnější pravomoci Evropské unie. V prvně uvedeném případě mají členské státy společně (jednajíce v postavení členů Rady) možnost dohodnout se, že v určité věci bude jednat Evropské unie, nebo naopak trvat na tom, že budou nadále vykonávat vnější pravomoc jednotlivě. V posledně jmenovaném případě naopak takovou možnost volby nemají, protože výlučná vnější pravomoc již náleží Evropské unii.

76. Je-li mezinárodní dohoda podepsána Evropskou unií i jejími členskými státy, jsou smluvními stranami takové dohody z mezinárodněprávního hlediska jednak Evropská unie a jednak členské státy. Tato skutečnost se projeví zejména s ohledem na odpovědnost za porušení dohody a právo domáhat se nápravy takového porušení. Pro účely transparentnosti v rámci Evropské unie a také v zájmu třetí země (či zemí), s níž je daná mezinárodní dohoda uzavírána, by tedy bylo patrně žádoucí, aby byly v takových rozhodnutích jasně uvedeny konkrétní aspekty sdílené pravomoci, u níž se členské státy (jednajíce v postavení členů Rady) dohodly, že bude vykonána Evropskou unií, na straně jedné a ty aspekty sdílené pravomoci, které jsou (dosud) vykonávány členskými státy, na straně druhé. Mám za to, že by neuškodilo ani prohlášení o výkonu pravomocí připojené k dané smlouvě.

77. Pokud je konečně mezinárodní dohoda podepsána Evropskou unií i jejími členskými státy, má každý členský stát podle mezinárodního práva možnost později dohodu vypovědět příslušným postupem stanoveným danou dohodou. Dohody se ostatně účastní jako svrchovaný smluvní stát, nikoli jako pouhý přívěšek Evropské unie (a skutečnost, že Evropská unie sehrála případně vůdčí úlohu při vyjednávání dohody, je z tohoto hlediska nepodstatná). Pokud by tak ovšem členský stát skutečně učinil, byl by na základě čl. 216 odst. 2 SFEU – z hlediska unijního práva – i nadále vázán oblastmi, v nichž byla dohoda uzavřena v rámci pravomoci Evropské unie (protože je členským státem Evropské unie), pokud a dokud Evropská unie dohodu nevypoví ( 29 ). Možnost členského státu jednat samostatně jako subjekt mezinárodního práva odráží trvající mezinárodní pravomoc členských států; skutečnost, že členský stát zůstává i nadále danou dohodou částečně vázán, přestože ji na základě mezinárodního práva vypověděl, není odrazem mezinárodního práva, nýbrž práva unijního.

78. Situace bude odlišná tehdy, mají-li členské státy výlučnou pravomoc v jedné nebo více oblastech mezinárodní dohody (a zbývající část dohody spadá do výlučné nebo sdílené pravomoci Evropské unie): v takovém případě musí dohodu uzavřít členské státy i Evropská unie ( 30 ).

79. Musí však Soudní dvůr, za předpokladu, že je namístě, aby odpověděl i na druhou část žádosti, určit, komu přísluší pravomoc ve vztahu ke každému jednotlivému ustanovení dohody EUSFTA?

80. Mám za to, že nikoli.

81. V posudku 2/00 Soudní dvůr vyjasnil, že je-li pravomoc uzavřít mezinárodní dohodu sdílena mezi Evropskou unií a jejími členskými státy, nemůže mít přesný rozsah výlučné pravomoci Evropské unie a sdílené (či výlučné) pravomoci členských států, pokud jde o určitou dohodu, jako takový vliv na pravomoc Evropské unie takovou dohodu uzavřít a obecně na věcnou či formální platnost rozhodnutí Evropské unie o jejím uzavření ( 31 ). Účelem postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU je předcházet obtížím, které by mohly na mezinárodní i unijní úrovni vzniknout, kdyby bylo rozhodnutí o uzavření dohody shledáno neplatným ( 32 ). Nepřísluší Soudnímu dvoru, aby v rámci uvedeného postupu poskytoval konkrétní vodítka k tomu, kdo má pravomoc ve vztahu ke každému jednotlivému ustanovení dotčené dohody a kdo by měl být odpovědný za provedení mezinárodního závazku, který z něj vyplývá ( 33 ).

82. Namísto toho se v rámci odpovědi na druhou část žádosti Komise zaměřím na to, u kterých části Dohody EUSFTA přísluší Evropské unii výlučná pravomoc (na základě čl. 3 odst. 1 SFEU nebo čl. 3 odst. 2 SFEU), zda dohoda obsahuje nějaké části, ve kterých je pravomoc sdílena s členskými státy (na základě článku 4 SFEU), a zda existují nějaké části dohody, v nichž nemá Evropská unie pravomoc žádnou. Dohoda EUSFTA je velmi různorodá. Analýza směřující k určení pravomoci a její (výlučné či sdílené) povahy tak bude nutně muset být (v závislosti na kontextu) zaměřena na jednotlivé kapitoly či skupiny kapitol Dohody EUSFTA, na část či části dané dohody nebo v některých případech i na jednotlivá její ustanovení.

83. Nehledě na to, že se předmětná žádost týká pouze rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, z některých písemných vyjádření (zejména vyjádření Rady) vyplývá, že problém může být spojen i s postupem, jímž Komise Dohodu EUSFTA sjednala a kterým má být podle jejího návrhu nyní podepsána. Ačkoli bylo ve směrnicích pro jednání uvedeno, že má být sjednána smíšená dohoda, vyjednala Komise Dohodu EUSFTA jen jako dohodu mezi Evropskou unií a Singapurem. Porušila tak Komise čl. 218 odst. 4 SFEU a zásadu loajální spolupráce stanovenou v čl. 13 odst. 2 SEU?

84. Mám za to, že uvedenou otázku není nutné ani vhodné v tomto řízení řešit. Postupem sjednání Dohody EUSFTA jako takovým není dotčeno rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, pokud jde o její uzavření. Tato otázka jde tedy nad rámec žádosti Komise. Stejně tak (v zásadě) nemůže nedodržení procesních pravidel podle unijního práva ovlivnit platnost dohody z hlediska práva mezinárodního ( 34 ). Touto otázkou se tedy nebudu dále zabývat.

85. Je také důležité mít na paměti, že se žádost Komise netýká věcné slučitelnosti (kterékoli části) Dohody EUSFTA se Smlouvami. Soudní dvůr tedy není například žádán, aby se zabýval slučitelností mechanismu ŘSIS se Smlouvami. Uvedený způsob řešení sporů se objevuje nejen v Dohodě EUSFTA, ale i v jiných obchodních a investičních dohodách, které jsou v současné době sjednány či sjednávány Evropskou unií. Jedinou otázkou týkající se mechanismu ŘSIS (a jiných způsobů řešení sporů upravených Dohodou EUSFTA) je v tomto řízení otázka, „kdo je oprávněn rozhodnout“. Mou analýzou v tomto stanovisku nejsou tedy dotčeny (případné) otázky související s věcnou slučitelností Dohody EUSFTA, včetně ustanovení o mechanismu ŘSIS, se Smlouvami ( 35 ).

86. Konečně (což je ostatně asi samozřejmé) je mé stanovisko v tomto řízení omezeno na Dohodu EUSFTA. Není jím tedy dotčeno rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, pokud jde o jiné obchodní a investiční dohody.

87. Ve zbývající části svého stanoviska nastíním nejprve základní zásady, kterými se řídí rozdělení vnějších pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy a právní základ činnosti Evropské unie. Poté se budu zabývat základními rysy výslovné výlučné pravomoci Evropské unie v oblasti společné obchodní politiky (čl. 207 odst. 1 SFEU), její implicitní výlučné pravomoci (čl. 3 odst. 2 SFEU) a její sdílené pravomoci (článek 4 SFEU), pokud jde o vnější činnost. Na základě tohoto obecného východiska se poté zaměřím na rozdělení pravomocí, pokud jde o otázky upravené Dohodou EUSFTA.

Rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy a právní základ pro uzavření Dohody EUSFTA

88. Na jednání vyšlo najevo, že Rada a některé členské státy mají za to, že nejprve je třeba určit rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, pokud jde o Dohodu EUSFTA, a až poté v dalším kroku správný právní základ rozhodnutí Evropské unie o podpisu a uzavření Dohody EUSFTA.

89. Soud zjevně není žádán, aby zde o této druhé otázce rozhodl. Mám však za to, že Rada a zmíněné členské státy chápou nesprávně vztah mezi zásadami, jimiž se řídí rozdělení (vnějších) pravomocí, a zásadami, kterými se řídí volba právního základu činnosti Evropské unie.

90. Evropské unii přísluší pouze svěřené pravomoci ( 36 ). Musí proto vždy navázat akt, který přijímá, na ustanovení Smlouvy, které ji opravňuje takový akt schválit ( 37 ). Takový právní základ musí být určen na základě objektivních skutečností, které mohou být předmětem soudního přezkumu a patří mezi ně účel a obsah daného aktu ( 38 ).

91. Ve svém posudku 1/08 Soudní dvůr vysvětlil, že otázka výlučné či nevýlučné povahy pravomoci Evropské unie k uzavření dohod a otázka právního základu, který je třeba za tímto účelem použít, jsou vzájemně velmi úzce spojeny ( 39 ). Otázka, zda má sama Evropská unie pravomoc k uzavření dohody, nebo zda je tato pravomoc sdílena s členskými státy, totiž závisí zejména na dosahu unijních norem, které mohou orgánům Unie svěřovat pravomoc k účasti na takové dohodě ( 40 ).

92. Zjištění, že má Evropská unie vůbec pravomoc jednat v určité oblasti (a tím i určení právního základu pro danou činnost), je tedy podmínkou určení rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy v souladu s články 3 a 4 SFEU, pokud jde o konkrétní vnější činnost ( 41 ).

93. Pokud jde o určení právního základu, z ustálené judikatury vyplývá, že sleduje-li dohoda uzavřená Evropskou unií více cílů nebo má dvě či více složek, a zároveň jeden z těchto cílů nebo jednu z těchto složek je možné označit za hlavní nebo převažující, kdežto ostatní cíle či složky jsou pouze vedlejší nebo mimořádně omezeného dosahu, musí Evropská unie danou dohodu uzavřít na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou ( 42 ). Pokud by tedy převažujícím cílem Dohody EUSFTA bylo provádění společné obchodní politiky a ostatní aspekty dohody bylo třeba považovat za nezbytný vedlejší aspekt dané hlavní složky nebo za ustanovení mimořádně omezeného dosahu, byl by hmotněprávním základem pro uzavření dané dohody čl. 207 odst. 1 SFEU ( 43 ). Z článku 3 odst. 1 písm. e) by pak vyplývalo, že Evropská unie má výlučnou pravomoc uzavřít Dohodu EUSFTA ( 44 ).

94. Na druhé straně, pokud by Soudní dvůr určil, že Dohoda EUSFTA sleduje současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spojeny a jedna není vůči druhé vedlejší, takže jsou použitelná různá ustanovení Smluv, musí být akt Evropské unie, kterým se daná dohoda uzavírá, založen na různých právních základech odpovídajících daným složkám ( 45 ).

95. Na základě uvedeného východiska obrátím nyní pozornost na dosah společné obchodní politiky ve smyslu článku 207 SFEU.

Článek 207 odst. 1, 5 a 6 SFEU

96. Soudní dvůr vyjasnil výlučnou pravomoc Evropské unie v oblasti společné obchodní politiky dlouho předtím, než vstoupil v platnost čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU, který nyní výslovně potvrzuje výlučnou pravomoc Evropské unie ohledně uvedené politiky. Ve vůbec prvním posudku vydaném na základě (nynějšího) čl. 218 odst. 11 SFEU Soudní dvůr rozhodl, že výlučná pravomoc týkající se společné obchodní politiky je odůvodněná, neboť kdyby mohly členské státy vykonávat paralelní pravomoci v uvedené oblasti, „bylo by tím uznáno, že členské státy mohou ve vztahu ke třetím zemím přijímat stanoviska odlišná od těch, která zamýšlí přijmout [Evropská unie], čímž by došlo k narušení institucionálního rámce, byla by zpochybněna vzájemná důvěra v rámci [Evropské unie] a ta by nemohla plnit svůj úkol při obhajobě společného zájmu“ ( 46 ). Uvedené odůvodnění odpovídá koncepci celní unie zřízené Římskou smlouvou. Směrem dovnitř spočívá uvedená unie v absolutním zákazu ukládání cel z dovozu a vývozu a rovněž opatření s rovnocenným účinkem ve vztahu mezi členskými státy ( 47 ). Smlouvy současně svěřují Evropské unii a jejím orgánům úkol spočívající v obhajobě obchodních zájmů Evropské unie navenek. Tato základní funkce by byla zjevně ohrožena, kdyby členské státy mohly uplatňovat vlastní obchodní politiku ve vztahu k okolnímu světu (a sledovat v tomto kontextu své vlastní zájmy) souběžně s činností Evropské unie.

97. Komise v tomto řízení vyzývá Soudní dvůr, aby přehodnotil svou dřívější judikaturu týkající se dosahu společné obchodní politiky. Nakolik se dosah uvedené politiky rozšířil v důsledku změn zavedených Lisabonskou smlouvou (zejména pokud jde o obchodní aspekty duševního vlastnictví, přímé zahraniční investice, obchod službami, výjimku týkající se oblasti dopravy upravenou v čl. 207 odst. 5 SFEU a omezení vyplývající z čl. 207 odst. 6 SFEU)?

98. Některé členské státy uvedly, že poté, co Soudní dvůr vydal posudek 1/94, již není namístě považovat společnou obchodní politiku za „dynamickou“.

99. Nemám za to, že by bylo obzvláště užitečné zabývat se otázkou, zda je společná obchodní politika „dynamická“ či nikoli. Důležité je, že čl. 207 odst. 1 SFEU by měl být vykládán způsobem, který odpovídá znění uvedeného ustanovení a zaručuje, že bude Evropská unie schopna uplatňovat účinnou společnou obchodní politiku v neustále se vyvíjejícím mezinárodním obchodním prostředí.

100. Souhlasím přitom se stanoviskem, které přednesl generální advokát N. Wahl v řízení o posudku 3/15, že jelikož se jednotlivé obchodní praktiky, vzorce a trendy postupně vyvíjejí, nelze předmět mezinárodního obchodu určit abstraktně ani vymezit staticky a rigidně ( 48 ). To, co se považuje za „obchodní politiku“ nebo „investiční politiku“ v mezinárodních vztazích, však nemusí nutně odpovídat tomu, co se rozumí společnou obchodní politikou v rámci unijního práva.

101. Soudní dvůr rovněž zdůraznil nutnost zajistit účinnost společné obchodní politiky Evropské unie. V posudku 1/78 Soudní dvůr vysvětlil, že nebude nadále možné provádět jakoukoli smysluplnou společnou obchodní politiku, nebude-li Evropská unie mít rovněž možnost použít prostředky, jež jdou nad rámec nástrojů, které mají mít účinky pouze na tradiční aspekty vnějšího obchodu. „Obchodní politika“ v tomto smyslu by se postupně rozmělnila ( 49 ) a bránila by Evropské unii hrát úlohu globálního obchodního partnera jednak prostřednictvím dvoustranných vztahů se třetími zeměmi a jednak formou mnohostranných ujednání ( 50 ). Společná obchodní politika tedy není omezena na opatření, jež sledují obchodní cíle. Její součástí mohou být i opatření, která sledují jiné než čistě obchodní cíle, jako jsou rozvojová ( 51 ), zahraniční a bezpečnostní politika ( 52 ) či ochrana životního prostředí nebo lidského zdraví ( 53 ), vždy za předpokladu, že taková opatření mají rovněž přímé a bezprostřední účinky na obchod. Vzájemné vztahy mezi společnou obchodní politikou a (dalšími) zásadami a cíli vnější činnosti Evropské unie jsou výslovně uznány v čl. 207 odst. 1 poslední větě SFEU.

102. To však neznamená, že dosah společné obchodní politiky není nijak omezen. Rovněž skutečnost, že určitá záležitost je řešena obchodní (a investiční) dohodou, nepostačuje k tomu, aby taková záležitost spadala do společné obchodní politiky. Dohody či ustanovení, jež mohou jiné subjekty mezinárodního práva případně koncipovat jako součást obchodu či obchodní politiky, nemusí nutně spadat pod pojem „společná obchodní politika“ vymezený ve Smlouvách. Při vymezení uvedené politiky je Soudní dvůr omezen zněním článků 206 a 207 SFEU.

103. Pro účely článku 207 SFEU je důležité, že by se (vnitřní či vnější) činnost Evropské unie měla týkat zvláště mezinárodního obchodu, tedy obchodu se třetími státy (a nikoli obchodu na vnitřním trhu) ( 54 ), poněvadž jejím účelem je především podpora, usnadnění nebo úprava tohoto obchodu, a má na něj přímé a bezprostřední účinky ( 55 ). K závěru, že akt Evropské unie musí být zařazen do kategorie aktů spadajících do společné obchodní politiky, tedy nelze dospět jen na základě pouhé okolnosti, že takový unijní akt může mít určitý dopad na mezinárodní obchod.

104. Z hlediska rozlišení mezi (mezinárodními) závazky, které spadají do společné obchodní politiky, a závazky, jejichž hlavním účelem je zlepšit fungování vnitřního trhu, je důležité určit, zda je účelem dohody v zásadě rozšířit mimo území Evropské unie sbližování právních úprav členských států, které již „do značné míry“ proběhlo za pomoci sekundárních právních předpisů Evropské unie týkajících se obchodu na vnitřním trhu či nikoli ( 56 ). Je-li tomu tak, lze mít za to, že účelem dané dohody je podporovat mezinárodní obchod, a její uzavření tedy spadá do společné obchodní politiky. Naproti tomu, je-li cílem dohody „interní“ sbližování právních úprav, je jejím hlavním účelem zlepšit fungování vnitřního trhu, a spadá tedy mimo rozsah společné obchodní politiky, i když má účinky na mezinárodní obchod ( 57 ).

105. Některé zúčastněné strany se obávají, ať už obecně nebo v rámci některých konkrétních kapitol Dohody EUSFTA, že široký výklad uplatňovaný Komisí, pokud jde o dosah společné obchodní politiky po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, by mohl narušovat účinky čl. 207 odst. 6 SFEU.

106. Mám za to, že čl. 207 odst. 6 SFEU se týká pouze výkonu pravomocí, jež Evropská unie dovozuje z čl. 207 odst. 1 SFEU. Předpokladem je určení existence takové pravomoci. Výše uvedeným tedy nemůže být dotčena výlučná vnější pravomoc Evropské unie podle čl. 207 odst. 1 SFEU. Článek 207 odst. 6 SFEU stanoví dvě omezení, i když druhé z nich je patrně jen praktickým výrazem prvního.

107. Zaprvé výkonem pravomoci týkající se společné obchodní politiky nemůže být dotčeno vymezení pravomocí mezi Evropskou unií a členskými státy. Mám za to, že první z uvedených omezení je vyjádřením zásady svěřených pravomocí stanovené v čl. 2 odst. 1 a 2 SFEU a dále rozvedené v prohlášení č. 18 o vymezení pravomocí ( 58 ). Jinými slovy, výkonem výlučné pravomoci Evropské unie ve vztahu ke společné obchodní politice nesmí být změněna ani jinak ovlivněna ustanovení Smlouvy týkající se rozdělení pravomocí v jiných oblastech, které nespadají do dané pravomoci (například obchod na vnitřním trhu). Tento výklad podporuje i čl. 207 odst. 2 SFEU, který stanoví právní základ pro přijetí „[…] opatření [vymezujících] rámec pro provádění společné obchodní politiky“, a neuvádí přitom, že by Evropská unie měla výlučnou pravomoc, pokud jde o veškerá opatření, jež mohou být případně přijata za účelem splnění povinností vyplývajících z dohody uzavřené Evropskou unií při výkonu její výlučné pravomoci ohledně společné obchodní politiky.

108. Například výkon výlučné pravomoci Evropské unie podle čl. 207 odst. 1 SFEU, pokud jde o celou Dohodu TRIPS ( 59 ), neznamená, že by Evropská unie měla pravomoc upravit každou jednotlivou otázku spadající pod uvedenou dohodu na vnitřním trhu. Výkonem takové pravomoci nemůže být ani dotčeno rozdělení vnějších pravomocí mezi členské státy a Evropskou unii, pokud jde obecně o práva duševního vlastnictví.

109. Naproti tomu nemám za to, že by z prvního výše uvedeného omezení vyplývalo, že výkon pravomoci Evropské unie ve vztahu ke společné obchodní politice závisí na tom, zda má Evropská unie vnitřní pravomoc na nějakém jiném základě nebo zda takovou pravomoc vykonala ( 60 ). Pokud bychom zejména trvali na souběžnosti vnějšího aspektu společné obchodní politiky s vnitřním aspektem jiných unijních politik, nemělo by to oporu v jiných částech článku 207 SFEU. Článek 207 odst. 4 SFEU výslovně potvrzuje, že společná obchodní politika může zahrnovat obchod kulturními a audiovizuálními službami a rovněž obchod sociálními, vzdělávacími a zdravotnickými službami. Avšak vnitřní pravomoci Evropské unie v oblasti veřejného zdraví jsou omezeny, neboť zde takové pravomoci pouze doplňují činnosti členských států ( 61 ). Činnost Evropské unie musí navíc respektovat odpovědnost členských států za stanovení jejich zdravotní politiky a za organizaci zdravotnictví a poskytování zdravotní péče ( 62 ).

110. Druhé omezení vyplývající z čl. 207 odst. 6 SFEU spočívá v tom, že výkon pravomocí v oblasti společné obchodní politiky nesmí vést k harmonizaci právních předpisů členských států, jestliže Smlouvy takovou harmonizaci vylučují. Jak výslovně potvrzuje čl. 207 odst. 4 SFEU, uvedené omezení neznamená, že by se společná obchodní politika nemohla vztahovat na obchod v oblastech, ve kterých jiná ustanovení Smluv brání harmonizaci (například, oblastech sociální politiky, vzdělávání, veřejného zdraví či kultury) ( 63 ). Ve skutečnosti znamená, že Evropská unie nemůže výkonem svých pravomocí podle článku 207 SFEU jednat tak, aby obešla zákaz harmonizace podle Smluv. Toto omezení je tedy konkrétním výrazem prvně jmenovaného omezení.

111. V tomto řízení o posudku je Soudní dvůr žádán také o výklad čl. 207 odst. 5 SFEU, zejména pokud jde o závazky týkající se dopravy v kapitole osm Dohody EUSFTA („Služby, usazování a elektronický obchod“) ( 64 ). Podle zmíněného ustanovení se sjednávání a uzavírání mezinárodních dohod v oblasti dopravy řídí částí třetí hlavou VI SFEU, tedy ustanoveními Smlouvy týkajícími se společné dopravní politiky Evropské unie. Takové dohody tedy spadají mimo rámec společné obchodní politiky.

112. Tato výjimka není nová. Dopravní politika byla ve Smlouvách vždy oddělena od společné obchodní politiky. Právě tato výjimka vedla ve skutečnosti Soudní dvůr k tomu, aby v rozsudku AETR vymezil zásadu implicitních výlučných vnějších pravomocí v protikladu k výslovné vnější pravomoci týkající se společné obchodní politiky ( 65 ).

113. Ačkoli se rozsudek AETR týkal dohody o bezpečnostních předpisech, Soudní dvůr v posudku 1/94 neshledal důvod k odlišnému závěru ve vztahu k obchodním dohodám, jež se týkají také dopravy, jako je například GATS ( 66 ). Potvrdil tím, že „[m]yšlenkou, ?která je základem judikatury AETR,? je to, že mezinárodní dohody v oblasti dopravy nespadají pod ?společnou obchodní politiku?“ ( 67 ). Uvedené stanovisko se nezměnilo ani po přijetí Niceské ( 68 ) a Lisabonské smlouvy ( 69 ). Pokud jde o mezinárodní obchod službami v oblasti dopravy, je účelem Smluv „zachovat principiální souběžnost mezi vnitřní pravomocí, která se vykonává jednostranným přijímáním předpisů [Evropské unie], a vnější pravomocí, která se projevuje prostřednictvím uzavírání mezinárodních dohod, přičemž jedna i druhá pravomoc je […] i nadále zakotvena ve zvláštní hlavě Smlouvy, která se týká společné politiky v oblasti dopravy“ ( 70 ).

114. Z uvedeného důvodu není použití čl. 207 odst. 5 SFEU omezeno na mezinárodní dohody, které se výlučně či převážně týkají obchodu službami v oblasti dopravy. Jak uvedl Soudní dvůr v posudku 1/08, důsledkem opačného závěru by bylo, že by mezinárodněprávní ustanovení obsažená v dohodě, která mají striktně totožný předmět, spadala tu do působnosti politiky v oblasti dopravy, tu do působnosti obchodní politiky, pouze v závislosti na tom, zda se smluvní strany dohody rozhodly regulovat pouze obchod službami v oblasti dopravy, či zda se dohodly současně upravit obchod s těmito službami a obchod s tím či oním jiným druhem služeb, nebo upravit obchod s veškerými službami ( 71 ).

115. Nehledě na širokou oblast působnosti čl. 207 odst. 5 SFEU mám za to, že výraz „mezinárodní dohody v oblasti dopravy“ neznamená, že je ze společné obchodní politiky nutně vyloučena každá dohoda použitelná na dopravu (tedy v zásadě službu spočívající v přepravě zboží či osob jedním či více dopravními prostředky z jednoho místa na místo jiné). Skutečnost, že obecně použitelná opatření mohou být v zásadě použita i v oblasti dopravy, nemusí nutně znamenat uplatnění výjimky stanovené v čl. 207 odst. 5 SFEU. Mezinárodní dohoda „v oblasti dopravy“ je dohodou, která obsahuje ustanovení týkající se konkrétně dopravy. To vysvětluje, proč se Soudní dvůr v posudku 1/08 ve svém závěru, že jsou splněny podmínky pro uplatnění výjimky stanovené v čl. 207 odst. 5 SFEU, zaměřil na sektorové závazky (a horizontální závazky, které se použijí nad rámec uvedených závazků).

116. Toto řízení dokládá, že nejistota ohledně oblasti působnosti čl. 207 odst. 5 SFEU přetrvává i nadále. Mezi otázky týkající se závazků souvisejících s obchodem službami v oblasti dopravy patří také otázka, zda se výjimka stanovená v čl. 207 odst. 5 SFEU vztahuje na usazování (jak je tento pojem vymezen v Dohodě EUSFTA), i když tento aspekt neupravuje část třetí hlava VI SFEU, a zda spadají pod uvedenou výjimku služby „pomocné“ povahy ve vztahu k dopravním službám. Uvedenými otázkami se budu zabývat ve své analýze kapitoly osm Dohody EUSFTA ( 72 ).

Článek 3 odst. 2 SFEU

117. V případech, kdy Evropská unie nemá výslovnou výlučnou pravomoc uzavřít mezinárodní smlouvu podle čl. 3 odst. 1 SFEU, může být nicméně nadána implicitní vnější výlučnou pravomocí podle čl. 3 odst. 2 SFEU. Oba odstavce článku 3 SFEU se týkají konkrétně rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy. Na rozdíl od čl. 3 odst. 1 SFEU se však čl. 3 odst. 2 SFEU týká pouze vnější pravomoci. Všechny v něm uvedené hypotézy však nutně předpokládají určitý výkon vnitřní pravomoci.

118. Komise se dovolává dvou hypotéz uvedených v čl. 3 odst. 2 SFEU k doložení výlučné vnější pravomoci Evropské unie.

119. Pokud jde o jednu část kapitoly osm týkající se služeb, usazování a elektronického obchodu ( 73 ), se Komise dovolává první hypotézy uvedené v čl. 3 odst. 2 SFEU, podle něhož má Evropská unie výlučnou pravomoc, „[…] pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie“. Podle judikatury Soudního dvora vychází uvedené ustanovení z toho, že mohou existovat situace, kdy samotné Smlouvy sice nestanoví vnější pravomoc Evropské unie, avšak taková pravomoc vyplývá ze společných pravidel vymezených orgány, jež vyžadují uzavření mezinárodních smluv ( 74 ). V takových situacích získává Evropská unie výlučnou pravomoc v důsledku společných pravidel ( 75 ), neboť možnost členských států uzavřít vlastní mezinárodní smlouvy by ohrozila společnou vnější činnost v oblastech, které taková unijní pravidla pokrývají ( 76 ).

120. Pokud jde o jiné části dohody EUSFTA ( 77 ), Komise se dovolává třetí hypotézy uvedené v čl. 3 odst. 2 SFEU. Podle zmíněné hypotézy má Evropská unie výlučnou pravomoc uzavřít mezinárodní smlouvu, „[…] pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“. Uvedená hypotéza odpovídá kritériu stanovenému Soudním dvorem v rozsudku AETR, pokud jde o vymezení „povah[y] mezinárodních závazků, které na sebe nesmí brát členské státy mimo rámec unijních orgánů, pokud byla přijata společná unijní pravidla k dosažení cílů Smlouvy“ ( 78 ).

121. Takzvaná „zásada AETR“ tvoří základ případné implicitní výlučné pravomoci Evropské unie uzavřít mezinárodní smlouvu. Původně byla zmíněná zásada odvozena s přihlédnutím k požadavku primárního práva, aby členské státy přijaly veškerá vhodná opatření k plnění povinností, které pro ně vyplývají ze Smluv nebo jsou důsledkem činnosti orgánů, na straně jedné a k povinnosti členských států zdržet se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Smlouvy, na straně druhé ( 79 ). Evropská unie má tedy výlučnou vnější pravomoc, existuje-li nebezpečí, že by členské státy jednající mimo rámec unijních orgánů mohly převzít mezinárodní závazky, jež ovlivňují společná pravidla nebo mění jejich působnost. Tím by byla obcházena pravidla provádění unijních politik stanovená Smlouvami a mohla by být zpochybněna samotná podstata evropského integračního procesu.

122. Určité vodítko, jak postupovat při ověřování, zda byly splněny podmínky pro použití třetí hypotézy, nabízí judikatura Soudního dvora. V tomto ohledu je nutná zvláštní analýza vztahu mezi navrhovanou mezinárodní smlouvou a unijním právem platným v rozhodné době. Pro účely dané analýzy a s ohledem na zásadu svěřených pravomocí přísluší účastníkovi řízení, který se dovolává existence výlučné vnější pravomoci, aby ji prokázal ( 80 ).

123. Prvním krokem v rámci uvedené analýzy bude vymezení oblasti dotčené danou mezinárodní smlouvou, aby bylo možné určit, která společná pravidla jsou zde relevantní. Předmět dané smlouvy může být určen s přihlédnutím k jejímu obsahu a účelu. V tomto ohledu bude sice v některých případech možné, týká-li se analýza takzvaných homogenních smluv, popsat celou smlouvu v tom smyslu, že se vztahuje na „určitou oblast“, a posléze ověřit, zda společná pravidla danou oblast plně harmonizují nebo zda je daná oblast takovými společnými pravidly velkou měrou pokryta ( 81 ), stejný přístup však nebude tak snadno použitelný u takové smlouvy, jako je Dohoda EUSFTA, která upravuje v různých svých kapitolách či částech různé „oblasti“.

124. Z argumentace Komise v tomto řízení vyvstává nová otázka. Použije se třetí hypotéza v čl. 3 odst. 2 SFEU pouze tehdy, pokud již unijní orgány přijaly „společná pravidla“ při výkonu legislativní pravomoci Evropské unie, nebo mohou být za určitých podmínek „společnými pravidly“ i samotná ustanovení Smluv? Komise argumentuje tím, že výlučná pravomoc Evropské unie, pokud jde o ustanovení EUSFTA týkající se jiných druhů investic, než jsou přímé zahraniční investice, vychází ze „společných pravidel“ upravených v samotném článku 63 SFEU. Touto otázkou se budu zabývat v rámci analýzy kapitoly devět oddílu A Dohody EUSFTA ( 82 ).

125. Druhým krokem je zjištění, jaká společná pravidla v dané oblasti existují. Mezi oblastí, kterou pokrývá mezinárodní smlouva, a oblastí působnosti společných pravidel však nemusí být naprostá shoda ( 83 ). Postačí, že mezinárodní smlouva spadá do oblasti, kterou taková společná pravidla velkou měrou pokrývají ( 84 ). Relevantní společná pravidla mohou zahrnovat nejen právní úpravu použitelnou na konkrétní oblast, kterou daná smlouva pokrývá, ale rovněž právní úpravu s širší oblastí působnosti ( 85 ). Stejně tak se nemusí předmět takových společných pravidel nacházet v jednom a tomtéž právním nástroji Evropské unie ( 86 ).

126. Společná pravidla jsou nejen ta, která upravují situace, jež zahrnují mimounijní prvek, a mají tedy vnější rozměr ( 87 ). Při určování společných pravidel je třeba vzít v úvahu jednak již platnou unijní úpravu a jednak budoucí vývoj těchto pravidel, je-li takový vývoj předvídatelný v době analýzy ( 88 ).

127. Argumenty zúčastněných stran, pokud jde o otázku, která společná pravidla jsou relevantní pro použití zásady AETR na oblast dopravních služeb a jiné druhy investic, než jsou přímé zahraniční investice, naznačují existenci různých nedorozumění týkajících se pojmu „společná pravidla“. V tomto řízení má Soudní dvůr příležitost tuto otázku vyjasnit ( 89 ).

128. Třetím krokem je přezkoumání (případného) dopadu uzavření mezinárodní smlouvy na relevantní společná pravidla. Není přitom nutné prokázat, že skutečně dochází k takovému dopadu: postačí, že existuje riziko ovlivnění takových pravidel či změny jejich působnosti ( 90 ). Takové riziko existuje v případě, že závazky podle mezinárodní smlouvy spadají do působnosti uvedených pravidel ( 91 ). Není nutné prokázat možný rozpor, tedy kolizi mezi danou mezinárodní smlouvou a společnými pravidly ( 92 ).

129. Je-li oblast upravená mezinárodní smlouvou úplně harmonizována společnými pravidly ( 93 ), je snadné určit existenci výlučné pravomoci uzavřít danou smlouvu. Má se za to, že harmonizovaná pravidla jsou ovlivněna mezinárodními závazky vyplývajícími z uzavření dané smlouvy.

130. Je-li harmonizace pouze částečná, pak skutečnost, že se mezinárodní smlouva (nebo její část či části) týká oblasti, kterou pravidla Evropské unie „velkou měrou pokrývají“, neznamená bez dalšího, že je zde dána výlučná pravomoc Evropské unie sjednat celou takovou mezinárodní smlouvu (nebo její relevantní část) bez přihlédnutí k možnému použití zásady AETR. Vše závisí na obsahu přijímaných závazků a jejich možném spojení s pravidly Unie ( 94 ).

131. Výše uvedené zásady nejsou dotčeny protokolem č. 25 o výkonu sdílených pravomocí. Zmíněný protokol se týká pouze čl. 2 odst. 2 SFEU. Jeho jediným účelem je vymezit rozsah výkonu pravomoci Evropské unie, která je sdílena s členskými státy. Je v něm jasně uvedeno, že se výkon takové pravomoci vztahuje „pouze na prvky, které jsou upraveny předmětným aktem ?Evropské unie?, a tudíž se nevztahuje na celou oblast“. Protokol č. 25 tedy nelze vykládat v tom smyslu, že by omezoval rozsah výlučné vnější pravomoci Evropské unie v případech uvedených v čl. 3 odst. 2 SFEU, jak jej vyjasnila judikatura ( 95 ).

132. Na základě uvedených východisek se nyní zaměřím na rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, pokud jde o Dohodu EUSFTA.

Cíle a obecné definice relevantní pro Dohodu EUSFTA (kapitola jedna EUSFTA ( 96 ) )

Argumentace zúčastněných stran

133. Komise tvrdí, že kapitola jedna spadá v plném rozsahu do oblasti působnosti společné obchodní politiky. Má za to, že všeobecné cíle stanovené v čl. 1.1 a 1.2 EUSFTA odpovídají do značné míry cílům společné obchodní politiky stanoveným v článku 206 SFEU. Cíle Dohody EUSFTA jsou pouze o něco málo širší než cíle společné obchodní politiky. I v takových případech odpovídají nicméně uvedené cíle cílům SFEU (zejména článku 63 odst. 1 a článkům 91 a 100 SFEU).

134. Ostatní zúčastněné strany nepředložily žádné konkrétní argumenty ke kapitole jedna.

Analýza

135. Mám za to, že Evropské unii přísluší na základě čl. 207 odst. 1 SFEU výlučná pravomoc rozhodnout o stanovení oblasti volného obchodu v souladu s článkem XXIV GATT z roku 1994 a článkem V GATS ( 97 ) a sjednat, že cíli Dohody EUSFTA budou liberalizace a usnadnění obchodu a investic. Takové záležitosti zjevně spadají do oblasti působnosti společné obchodní politiky.

136. Ustanovení obsahující obecně použitelné definice jsou navíc čistě akcesorická. Taková ustanovení nemohou měnit rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, pokud jde o jiná ustanovení Dohody EUSFTA.

137. Mám tedy za to, že kapitola jedna spadá v plném rozsahu do výlučné pravomoci Evropské unie podle článku 207 SFEU.

Obchod zbožím (kapitoly dvě až šest EUSFTA ( 98 )a protokol 1 k EUSFTA ( 99 )).

Argumentace zúčastněných stran

138. Komise tvrdí, že kapitoly dvě až šest spadají v plném rozsahu do oblasti působnosti společné obchodní politiky.

139. Komise argumentuje tím, že všechna ustanovení kapitoly dvě se týkají zvláště mezinárodního obchodu zbožím, neboť jejich účelem je liberalizovat obchod zbožím mezi smluvními stranami a mají přímé a bezprostřední účinky na takový obchod. To platí jednak pro ustanovení zmíněné kapitoly o clech, na něž odkazuje čl. 207 odst. 1 SFEU, a jednak pro necelní ustanovení, jež přebírají, začleňují do dohody formou odkazu nebo dále rozvádějí existující ustanovení GATT z roku 1994 a dalších mnohostranných smluv o obchodu zbožím (a tedy, jak Soudní dvůr uvedl v posudku 1/94, spadají automaticky do oblasti působnosti společné obchodní politiky).

140. Komise předkládá obdobné argumenty, pokud jde o kapitolu tři (čl. 207 odst. 1 SFEU se vztahuje na „opatření na ochranu obchodu, jako jsou opatření pro případ dumpingu a subvencování“), kapitolu čtyři (která usnadňuje obchod zbožím tím, že stanoví rámec, v němž budou zjištěny a odstraněny zbytečné překážky obchodu v rámci Dohody o TPO a bude se předcházet jejich vzniku) a kapitolu pět (jejímž účelem je minimalizovat nepříznivé účinky SFS opatření na obchod). Dohoda o provádění článku VI Všeobecné dohody o clech a obchodu z roku 1994 (dále jen „Antidumpingová dohoda“), Dohoda o subvencích a vyrovnávacích opatřeních (dále jen „Dohoda o SVO“), Dohoda o ochranných opatřeních, Dohoda o TPO i Dohoda o SFO jsou mezinárodními dohodami o obchodu zbožím, které podle posudku 1/94 spadají do oblasti působnosti společné obchodní politiky.

141. Kapitola šest se konečně rovněž týká zvláště mezinárodního obchodu, neboť jejím účelem je zjednodušit obchod zbožím a zajistit účinné celní kontroly. Komise doplňuje, že většina ustanovení zmíněné kapitoly odpovídá podrobnějším ustanovením se stejným předmětem v Dohodě WTO o usnadnění obchodu, která nyní tvoří přílohu 1A k Dohodě o WTO ( 100 ). Komise má za to, že členské státy ani jiné orgány nezpochybňují výlučnou pravomoc Evropské unie, pokud jde o zmíněnou novou dohodu uzavřenou v rámci WTO.

142. Parlament v zásadě souhlasí se stanoviskem Komise.

143. Rada a takřka žádný z členských států sice nepředkládají konkrétní argumenty v souvislosti s kapitolami dvě až šest, jeden z členských států však tvrdí, že se výlučná pravomoc Evropské unie nevztahuje na celní spolupráci upravenou v čl. 6.1 odst. 1 druhé větě EUSFTA. Článek 206 SFEU zmiňuje pouze vytvoření celní unie v souladu s články 28 a 32 SFEU. Proto pod něj nespadá článek 33 SFEU, který stanoví právní základ pro přijetí „[…] opatření k posílení spolupráce mezi členskými státy a mezi členskými státy a Komisí v celních věcech“. Z článku 6 písm. g) SFEU navíc vyplývá, což potvrzuje čl. 197 odst. 2 SFEU (jediné ustanovení hlavy XXIV nadepsané „Správní spolupráce“), že pokud jde o správní spolupráci, má Evropská unie pravomoc pouze podporovat, koordinovat či doplňovat činnost členských států.

Analýza

144. Kapitoly dvě až šest upravují různé aspekty úpravy obchodu zbožím. Záležitosti upravené danými kapitolami a druh závazků, jež stanoví, odpovídají do určité míry některým dohodám WTO o obchodu zbožím.

145. Obchod zbožím spadal do oblasti působnosti společné obchodní politiky již před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost. V posudku 1/94 došel Soudní dvůr k závěru, že (tehdejší) Evropské společenství má na základě článku 113 Smlouvy o ES výlučnou pravomoc uzavřít „mnohostranné dohody o obchodu zbožím“, tedy dohody, které tvoří přílohu 1A Dohody o WTO (dále jen „dohody podle přílohy 1A“) ( 101 ). Mezi takové dohody patří GATT z roku 1994 a také 12 dalších dohod. Soudní dvůr došel k závěru, že všechny dohody podle přílohy 1A spadají do oblasti působnosti společné obchodní politiky, aniž by se zabýval zvlášť každou z těchto dohod ( 102 ). Měl tedy za to, že se všechny týkají zvláště mezinárodního obchodu, poněvadž jejich účelem je především podpora, usnadnění nebo úprava tohoto obchodu, a mají na něj přímé a bezprostřední účinky. Součástí většiny dohod podle přílohy A1 Dohody o WTO jsou závazky týkající se mimo jiné přístupu na trh, národního zacházení a dalších forem vnitrostátní regulace, transparentnosti, soudního a správního přezkumu a vyvažování obchodních a jiných cílů. Rozsah použití některých takových dohod je vymezen v závislosti na druhu zboží (například Dohoda o zemědělství a Dohoda o obchodu s textilem a oděvy); jiné se vztahují na konkrétní druhy obchodních nástrojů (například Dohoda o TPO, Dohoda o obchodních aspektech investičních opatření, Antidumpingová dohoda, Dohoda o SVO a Dohoda o ochranných opatřeních), obchodní opatření se zvláštním cílem (například Dohoda o SFO) nebo některé fáze procesu dovozu či vývozu [například Dohoda o provádění článku VII Všeobecné dohody o clech a obchodu z roku 1994 (dále jen „Dohoda o celní hodnotě“), Dohoda o kontrole před odesláním, Dohoda o pravidlech původu a Dohoda o dovozním licenčním řízení].

146. Z posudku 1/94 tedy vyplývá, že Evropské unii přísluší výlučná pravomoc, pokud jde o záležitosti pokryté danými dohodami a závazky převzatými na jejich základě ( 103 ). Tento závěr nebyl dotčen ani přijetím Lisabonské smlouvy, kterou se nezměnilo vymezení společné obchodní politiky, pokud jde o obchod zbožím.

147. Na základě výše uvedených východisek mám za to, že se kapitoly dvě až pět týkají zvláště obchodu zbožím. Jejich předmět odpovídá v zásadě otázkám upraveným v některých dohodách podle přílohy 1A Dohody o WTO, jež spadají do výlučné pravomoci Evropské unie v oblasti společné obchodní politiky. Kapitola dvě se týká předmětu článků I, II a XI GATT z roku 1994, jež obsahují základní závazky týkající se přístupu zboží na trh. Otázky upravené kapitolou tři souvisí s ustanoveními GATT z roku 1994 o antidumpingu, subvencování a ochranných opatřeních a s odpovídajícími konkrétnějšími dohodami (Antidumpingovou dohodou, Dohodou o subvencích a vyrovnávacích opatřeních a Dohodou o ochranných opatřeních) uvedenými v příloze 1A Dohody o WTO. Kapitoly čtyři a pět se týkají necelních překážek, jež odpovídají kategoriím uvedeným v článku III GATT z roku 1994 („národní zacházení“) a konkrétním kategoriím upraveným v Dohodě o TPO a Dohodě o SFO, jež jsou rovněž součástí přílohy 1A Dohody o WTO.

148. Uvedené otázky se týkají procesu pohybu zboží přes hranice států, jeho propuštění a odbavení a zacházení se zbožím na trhu. Týkají se tak zvláště mezinárodního obchodu.

149. Pravidla směřující k usnadnění uvedeného procesu (jež mají zásadní význam pro dovoz a vývoz zboží) a zvýšení transparentnosti, předvídatelnosti, účinnosti a nákladové efektivity daného procesu a pravidel upravujících zacházení s takovým zbožím na trhu navíc podporují, usnadňují nebo upravují takový obchod a mají na něj přímé a bezprostřední účinky ( 104 ).

150. Uvedený závěr platí i pro celní spolupráci podle kapitoly šest a další ustanovení o clech v ujednání č. 3 a pravidla vzájemného uznávání programů pro schválené hospodářské subjekty stanovená v ujednání č. 4 (přičemž obě zmíněná ujednání se týkají kapitoly šest).

151. Kapitola šest se týká celních postupů a celní hodnoty a zjednodušení obchodu (jež jsou částečně upraveny GATT z roku 1994), Dohody o celní hodnotě a nedávno uzavřené Dohody WTO o usnadnění obchodu. Jednotlivé formy spolupráce upravené v kapitole šest odpovídají do určité míry formám spolupráce v celních věcech podle GATT z roku 1994 a Dohody o celní hodnotě. Posledně jmenované dohody upravují rovněž, kromě obecných ustanovení o zveřejňování ( 105 ), také konzultace v otázkách souvisejících se správou systémů celní hodnoty ( 106 ). V obecnější rovině stanoví dále GATT z roku 1994 a dohody podle přílohy A1 celou řadu obdobných forem spolupráce v různých záležitostech souvisejících s obchodem zbožím ( 107 ). Taková ustanovení nebránila Soudnímu dvoru, aby v posudku 1/94 došel k závěru, že zmíněné dohody spadají zcela do oblasti působnosti společné obchodní politiky ( 108 ).

152. Nemohu přitom přijmout formalistický argument vycházející z rozdílu mezi ustanoveními Smlouvy o celní unii (články 30 až 32 SFEU) a celní spolupráci (článek 33 SFEU), pokud jde o obchod zbožím na vnitřním trhu. Je pravda, že článek 206 SFEU, který stanoví cíle celní unie, zmiňuje pouze články 28 až 32 SFEU. Důvodem je však skutečnost, že se jedná o ustanovení, která vytvářejí celní unii. To není účelem takového ustanovení, jako je článek 33 SFEU, které stanoví právní základ pro přijetí právní úpravy na podporu celní spolupráce v rámci Evropské unie. Ze skutečnosti, že článek 206 SFEU neodkazuje výslovně na článek 33 SFEU, tedy nelze smysluplně dovozovat žádné závěry ohledně dosahu společné obchodní politiky. Stejně tak nemají žádný dopad na oblast působnosti uvedené politiky čl. 6 písm. g) a článek 197 SFEU. Zmíněná ustanovení se týkají obecně správní spolupráce mezi členskými státy navzájem a mezi členskými státy a Evropskou unií. Není jimi tedy dotčena výlučná pravomoc Evropské unie zahrnout do své společné obchodní politiky opatření směřující ke zlepšení správní spolupráce se třetími státy, pokud jde o otázky spadající do uvedené politiky.

153. Má analýza kapitol dvě až šest platí konečně rovněž pro protokol 1 o definici pojmu „původní produkty“ a metodách administrativní spolupráce. Uvedený protokol se týká pravidel původu. Zjevně se týká zvláště mezinárodního obchodu zbožím.

154. Mám tedy za to, že kapitoly dvě až šest spadají v plném rozsahu do výlučné pravomoci Evropské unie týkající se společné obchodní politiky podle článku 207 SFEU.

155. Nyní se zaměřím na kapitolu osm. Jelikož z kapitoly sedm (Necelní překážky obchodu a investicím do výroby obnovitelné energie) a kapitoly třináct (Obchod a udržitelný rozvoj) vyvstávají obdobné otázky vztahující se k dosahu společné obchodní politiky a vztahu mezi obchodními a neobchodními cíli ( 109 ), budu se kapitolou sedm zabývat později ve spojení s kapitolou třináct.

Služby, usazování a elektronický obchod (kapitola osm Dohody EUSFTA ( 110 ) )

Argumentace zúčastněných stran

Všeobecné argumenty

156. Komise uvádí, že v oddílu A jsou stanoveny cíl a oblast působnosti kapitoly osm Dohody EUSFTA. Oddíly B až D téže kapitoly spadají do výlučné pravomoci Evropské unie, neboť jejich oblast působnosti odpovídá dosahu závazků týkajících se způsobů 1, 2, 3 a 4 poskytování služeb podle GATS, na něž se vztahuje čl. 207 odst. 1 SFEU. Podle čl. I odst. 2 písm. a) až d) GATS se uvedené čtyři způsoby týkají poskytování služeb: a) z území jednoho členského státu (WTO) na území jiného členského státu (WTO) („způsob 1“ neboli „přeshraniční dodání“); b) na území jednoho členského státu (WTO) příjemci na území jiného členského státu (WTO) („způsob 2“ neboli „spotřeba v zahraničí“); c) poskytovatelem z jednoho členského státu (WTO) prostřednictvím komerční přítomnosti na území jiného členského státu (WTO) („způsob 3“ neboli „komerční přítomnost“); a d) poskytovatelem z jednoho členského státu (WTO) prostřednictvím fyzických osob z členského státu (WTO) přítomných na území jakéhokoli jiného členského státu (WTO) („způsob 4“ neboli „přítomnost fyzických osob“).

157. U každého z pododdílů oddílu E v kapitole osm (Předpisový rámec) Komise tvrdí, že zde existuje dostatečně úzké propojení s mezinárodním obchodem.

158. Pokud jde o obecně použitelná ustanovení (pododdíl 1), Komise se dovolává srovnání s ustanoveními GATS a některých nezávazných nástrojů přijatých různými orgány WTO. Komise dále argumentuje tím, že článek 8.16 EUSFTA o vzájemném uznávání profesních kvalifikací spadá do společné obchodní politiky, protože usnadňuje přístup na trh zahraničním poskytovatelům služeb, přičemž Soudní dvůr potvrdil, že takové závazky v GATS jsou součástí společné obchodní politiky. Článek 8.17 EUSFTA týkající se transparentnosti stanoví povinnosti, které jsou běžné v mezinárodních obchodních dohodách a obdobné těm, které vyplývají z čl. III odst. 1 a III:4 GATS. Nejistota ohledně použitelných opatření upravujících obchodní jednání může vést k tomu, že se poskytovatelé služeb rozhodnou upustit od vstupu na zahraniční trhy.

159. Pokud jde o vnitrostátní právní předpisy (pododdíl 2), Komise poukazuje v zásadě na to, že tento pododdíl stanoví podmínky, jež mají zajistit, aby požadavky a postupy udělování licencí nebo kvalifikační požadavky a postupy nenarušovaly mezinárodní obchod. Jejich účel je obdobný účelu čl. VI odst. 4 GATS, který má zajistit, aby takové normy a postupy, byť nediskriminační, nepředstavovaly zbytečné překážky obchodu službami. Povinnost smluvních stran zachovat nebo zavést soudní, rozhodčí nebo správní instance nebo řízení umožňující přezkum rozhodnutí, stanovená v čl. 8.19 odst. 3 EUSFTA, je navíc obdobná povinnosti stanovené v čl. VI odst. 2 písm. a) GATS.

160. Také zvláštní ustanovení o počítačových službách, poštovních službách, telekomunikačních službách a finančních službách (pododdíly 3, 4, 5 a 6), z nichž některá potvrzují závazky podle GATS nebo z nich vycházejí, spadají obdobně do pravomoci Evropské unie podle čl. 207 odst. 1 SFEU.

161. Oddíl F obsahuje převážně různá prohlášení. Jediné hmotněprávní ustanovení (v článku 8.58 EUSFTA) zakazuje ukládání cel, což je otázka zjevně spadající do společné obchodní politiky.

162. Parlament ani Rada nepředkládají konkrétní argumenty k ustanovením kapitoly osm, jež se netýkají dopravy ( 111 ).

163. Členské státy se zaměřují zejména na taková zvláštní ustanovení, jako jsou ta, která se týkají finančních služeb a vzájemného uznávání profesních kvalifikací.

164. Některé členské státy argumentují tím, že pododdíl 6 o finančních službách nespadá v plném rozsahu do společné obchodní politiky Evropské unie. Směrnice 2014/65 o trzích finančních nástrojů (dále jen „směrnice MiFiD II“) ( 112 ), jež má nabýt účinnosti v lednu 2017, harmonizuje pouze některé aspekty poskytování finančních a investičních služeb státními příslušníky třetích zemí.

165. Pravidla upravující vzájemné uznávání profesních kvalifikací rovněž nespadají do společné obchodní politiky. Zaprvé na rozdíl od tvrzení Komise pouhá okolnost, že určitá záležitost má vliv na vnější obchodní vztahy nebo že je upravena mezinárodním hospodářským právem, nepostačuje k tomu, aby spadala do společné obchodní politiky. Zadruhé směrnicí 2005/36 o uznávání odborných kvalifikací ( 113 ) není dotčena výlučná pravomoc členských států, pokud jde o uznávání odborných kvalifikací získaných mimo území Evropské unie. Obdobně v oblasti námořní dopravy představují společná pravidla přijatá zejména ve směrnici Rady 96/50/ES (o podmínkách pro získání národních osvědčení vůdců plavidel) a ve směrnici 2008/106/ES (o minimální úrovni výcviku námořníků) ( 114 ) pouze minimální pravidla, jež nemohou být dotčena článkem 8.16 EUSFTA. Zatřetí Komise opomíjí skutečnost, že GATS (a zejména čl. VII odst. 1) neukládá členským státům WTO uznávat odborné kvalifikace ze třetích zemí nebo uzavřít v tomto ohledu mezinárodní dohody.

166. Způsobem, jímž má být dosaženo liberalizace podle Dohody EUSFTA, zejména v oblasti usazování, navíc budou nebo mohou být dotčeny zdravotní či sociální služby, u nichž si členské státy ponechávají pravomoc. To je neslučitelné s čl. 207 odst. 6 SFEU. Komise rovněž nesprávně argumentuje tím, že ustanovení týkající se elektronického obchodu jsou pouze deklaratorní povahy.

167. Komise se konečně nemůže dovolávat článku 216 SFEU, aby odůvodnila existenci sdílené pravomoci v oblastech spadajících mimo výlučnou pravomoc Evropské unie. Komise neprokázala nutnost uzavřít Dohodu EUSFTA k dosažení jednoho z cílů stanovených ve Smlouvách.

Argumenty týkající se dopravy

168. Komise řeší samostatně závazky podle kapitoly osm, jež se týkají zvláště dopravy (v seznamu specifických závazků Evropské unie v příloze 8-A a v oddílu E pododdílu 7, který se týká služeb v mezinárodní námořní dopravě).

169. Komise argumentuje tím, že velmi podstatná část obchodu mezi Singapurem a Evropskou unií v pěti oblastech dopravy upravených Dohodou EUSFTA (letecká, železniční, silniční, vnitrozemská vodní a námořní doprava) probíhá sice v rámci způsobu 3 (usazení), ustanovení týkající se usazování poskytovatelů dopravních služeb však nespadají pod výjimku stanovenou v čl. 207 odst. 5 SFEU. Usazování související s dopravními službami totiž nespadá do oblasti působnosti části třetí hlavy VI SFEU (ve spojení s čl. 58 odst. 1 SFEU), na niž čl. 207 odst. 5 odkazuje, přičemž žádné ustanovení Smlouvy nebrání použití ustanovení o svobodě usazování na dopravu. Komise poukazuje per analogiam na rozdíl mezi volným pohybem služeb v oblasti dopravy podle sekundárních právních předpisů přijatých v souladu s částí třetí hlavou VI SFEU, jenž je omezen na způsoby 1, 2 a 4, na straně jedné, a svobodou usazování podle článku 49 a následujících SFEU, na straně druhé.

170. Pokud jde o otázku, zda závazky vyplývající z Dohody EUSFTA spadají pod výjimku stanovenou v čl. 207 odst. 5 SFEU, Komise tvrdí, že výlučná pravomoc Evropské unie vychází z třetí hypotézy v čl. 3 odst. 2 SFEU. Vnější činnost členských států by mohla ovlivnit společná pravidla přijatá v oblasti dopravních služeb, tedy oblasti, která je velkou měrou pokryta společnými pravidly. Pokud by Soudní dvůr uvedený argument nepřijal a došel k závěru, že je nezbytné zabývat se závazky v každé z oblastí dopravy zvlášť, pak do výlučné pravomoci Evropské unie spadají přinejmenším závazky vyplývající z Dohody EUSFTA, pokud jde o mezinárodní námořní dopravu, železniční dopravu a silniční dopravu, stejně jako některé pomocné služby.

171. Pokud jde o letecké dopravní služby, Komise tvrdí, že výlučná pravomoc Evropské unie, co se týče služeb opravy a údržby letadel, během kterých je stroj vyřazen z provozu, dále prodeje a marketingu leteckých dopravních služeb a služeb počítačových rezervačních systémů (na něž se vztahují oddíly B a C), je založena zčásti na čl. 207 odst. 1 SFEU a zčásti na první a třetí hypotéze uvedených v čl. 3 odst. 2 SFEU. Pokud jde o služby opravy a údržby letadel, článek 12 nařízení (ES) č. 216/2008 ( 115 ) předvídá uzavření dohody ze strany Evropské unie (první hypotéza v čl. 3 odst. 2 SFEU). Pokud jde o prodej a marketing leteckých dopravních služeb, argumentuje Komise tím, že tyto služby samy o sobě nezahrnují dopravu zboží či cestujících: spadají tedy do společné obchodní politiky. Služby počítačových rezervačních systémů jsou do značné míry upraveny společnými pravidly, zejména nařízením (ES) č. 80/2009 ( 116 ), a spadají tedy do výlučné pravomoci Evropské unie na základě třetí hypotézy v čl. 3 odst. 2 SFEU.

172. Vzhledem zeměpisné poloze Evropské unie a Singapuru je praktický význam způsobů 1, 2 a 4 omezený.

173. Pokud jde tedy konkrétně o vnitrozemskou vodní dopravu, nedochází v praxi prostřednictvím Dohody EUSFTA k žádnému výkonu vnější pravomoci.

174. Co se týče železniční dopravy, Evropská unie nepřevzala žádné závazky u způsobů 1 či 4 a úplné závazky převzala jen u způsobu 2. Jedná se v každém případě o vedlejší závazky ve vztahu k závazkům převzatým v Dohodě EUSFTA v oblasti dopravy nebo souvisejícím se společnou obchodní politikou. Pokud jde o poskytování služeb v oblasti železniční dopravy dceřinou společností singapurské společnosti usazenou v členském státě na území jiného členského státu (způsob 3), směrnice 2012/34/EU umožňuje volný pohyb služeb poskytovaných provozovateli usazenými v členském státě na území Evropské unie a nestanovuje požadavky na státní příslušnost vlastníků dané dceřiné společnosti ( 117 ). Jedná se tedy o otázku upravenou společnými pravidly.

175. Co se týče silniční dopravy, přebírá Evropská unie jen omezené závazky k osobní a nákladní dopravy. Pro způsob 1 nejsou přijímány žádné závazky. Naproti tomu Evropská unie přebírá úplný závazek (bez výhrad) pro způsob 2 a závazek s výhradami pro způsob 4. Stejně jako u železniční dopravy mají zmíněné závazky jen omezený praktický dopad. V každém případě je konkrétní závazek týkající se způsobu 2 jen vedlejším závazkem ve vztahu k jiným závazkům podle Dohody EUSFTA. Pokud jde o poskytování takových služeb dceřinou společností singapurské společnosti usazenou v jednom členském státě do jiného členského státu (způsob 3), nařízení (ES) č. 1072/2009 ( 118 ) a č. 1073/2009 ( 119 ), ve spojení s nařízením (ES) č. 1071/2009 ( 120 ), stanoví společná pravidla týkající se podmínek usazování provozovatelů silniční dopravy v Evropské unii. Jelikož se uvedená nařízení použijí bez ohledu na státní příslušnost vlastníků dceřiné společnosti, přeshraniční poskytování služeb silniční dopravy společnostmi usazenými v Evropské unii je velkou měrou pokryto společnými pravidly. Evropská unie má tedy odpovídající výlučnou vnější pravomoc podle čl. 3 odst. 2 SFEU. Komise konečně uplatňuje u silniční dopravy stejné argumenty týkající se způsobu 4 jako u dopravy námořní ( 121 ). Singapurská společnost provozující silniční dopravu může v praxi vyslat klíčové zaměstnance (patrně formou převedení v rámci společnosti) ( 122 ) do provozovny zřízené v členském státě. V takovém případě se na podmínky vstupu a pobytu takových státních příslušníků třetí země v případě převedení v rámci společnosti vztahuje směrnice 2014/66/EU ( 123 ). V každém případě jsou uvedené závazky vedlejšími závazky ve vztahu k závazku Evropské unie, pokud jde o provozování silniční dopravy v rámci způsobu 3 (u nějž má Evropská unie výlučnou pravomoc ( 124 )).

176. Pokud jde o námořní dopravu, Komise argumentuje tím, že společná pravidla jsou v této oblasti stanovena nařízením Rady (EHS) č. 4055/86 ( 125 ), které upravuje přinejmenším podstatnou část poskytování služeb v námořní dopravě mezi členskými státy a třetími zeměmi. Vztahuje se také na zacházení se státními příslušníky třetích zemí (konkrétně s některými společnostmi námořní dopravy usazenými ve třetích zemích). Na rozdíl od nařízení relevantních pro leteckou dopravu se nařízení č. 4055/86 vztahuje i na některé společnosti námořní dopravy ze třetích zemí ( 126 ). Uvedené nařízení rovněž není omezeno na přepravní trasy uvnitř Unie. Vztahuje se navíc i na (přeshraniční) poskytování služeb v námořní dopravě dceřinými společnostmi singapurských společností usazenými v členském státě z daného členského státu do jiného členského státu.

177. Pokud jde o způsob 4, Komise tvrdí, že singapurská společnost působící v oblasti námořní dopravy vyšle v praxi klíčové zaměstnance (patrně formou převedení v rámci společnosti) do provozovny zřízené v členském státě. V takovém případě se na podmínky vstupu a pobytu státních příslušníků třetí země v rámci takového převedení použije směrnice 2014/66. V každém případě je závazek týkající se způsobu 4 nezbytným vedlejším aspektem závazku ohledně způsobu 3, u něhož přísluší Evropské unii výlučná pravomoc ( 127 ).

178. Komise doplňuje, že přístavní služby, na něž se vztahuje čl. 8.56 odst. 6 EUSFTA (část pododdílu 7), nebyly liberalizovány pro zahraniční poskytovatele takových služeb. Evropská unie totiž nepřevzala v rámci seznamu svých závazků žádné relevantní závazky. Článek 8.56 odst. 6 EUSFTA pouze dále rozvádí povinnost národního zacházení, pokud jde o mezinárodní námořní dopravu, do té míry, v jaké byla liberalizována.

179. Pokud jde o pomocné služby v oblasti námořní dopravy, vnitrozemské vodní dopravy, železniční dopravy a silniční dopravy, Komise argumentuje tím, že některé z uvedených služeb nejsou dopravní služby. Spadají tudíž do společné obchodní politiky Evropské unie. To platí zejména pro služby celního odbavení. Co se týče údržby a oprav zařízení pro námořní dopravu, vnitrozemskou vodní dopravu, železniční dopravu a silniční dopravu, Komise poukazuje na to, že zmíněné služby spadají do závazků Evropské unie týkajících se obchodních služeb. Spadají proto do společné obchodní politiky.

180. Pokud by došel Soudní dvůr k závěru, že některá ustanovení Dohody EUSFTA týkající se dopravních služeb nespadají do výlučné pravomoci Evropské unie, Komise tvrdí, že taková ustanovení spadají do sdílené pravomoci Evropské unie, protože v souladu s druhou hypotézou v čl. 216 odst. 1 SFEU jsou takové mezinárodní závazky nezbytné k dosažení cíle stanoveného Smlouvami. Komise poukazuje zejména na cíl, kterým je stanovení společných pravidel pro služby dopravy mezi Evropskou unií a třetími státy podle čl. 91 odst. 1 SFEU.

181. Parlament argumentuje tím, že některé služby (jako je úschova a skladování, zasílatelství, tažné a vlečné služby) jsou pomocné služby ve vztahu k námořní dopravě, a je tedy třeba s nimi zacházet stejně jako se službami v oblasti námořní dopravy. Parlament dále tvrdí, že závazky v rámci způsobu 4 (dočasná přítomnost fyzických osob) jsou nezbytné k zajištění účinného práva na usazování. Právní režim poskytování služeb v rámci způsobu 4 musí tedy vycházet z právního režimu způsobu 3 a rovněž nemůže spadat do oblasti působnosti výjimky stanovené v čl. 207 odst. 5 SFEU. Pokud by nicméně byly služby v rámci způsobu 4 posuzovány samostatně, odpovídající závazky by i tak spadaly do oblasti působnosti čl. 207 odst. 1 SFEU, protože dočasná přítomnost fyzických osob se řídí ustanoveními Smlouvy o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí na území členských států, a nikoli ustanoveními o dopravní politice v části třetí hlavě VI SFEU. Pokud jde o námořní dopravu, Parlament doplňuje, že v důsledku nařízení č. 4055/86 má Evropská unie výlučnou pravomoc ohledně ujednání o sdílení nákladu.

182. Rada a celá řada členských států argumentují tím, že neexistuje žádný základ pro vyloučení usazování v oblasti dopravy z působnosti čl. 207 odst. 5 SFEU. Z ustanovení hlavy VI týkající se dopravy ani z judikatury nevyplývá, že by usazování v oblasti dopravy spadalo zcela mimo dosah uvedených ustanovení. Výklad čl. 207 odst. 5 SFEU navrhovaný Komisí nepodporuje ani čl. 58 odst. 1 SFEU. Je sice pravda, že neexistuje žádné obdobné ustanovení o právu usazování, takové ustanovení však neexistuje ani pro volný pohyb pracovníků či volný pohyb kapitálu. Výklad Komise by omezoval dosah zmíněné hlavy upravující dopravu na otázky týkající se volného pohybu služeb. V každém případě není čl. 58 odst. 1 SFEU součástí hlavy Smlouvy týkající se dopravy. Pokud by se ustanovení, jež podstatným způsobem omezuje oblast působnosti některé hlavy Smlouvy týkající se dopravy, nenacházelo přímo v dané hlavě, nebylo by to slučitelné se systematikou Smluv. Rada a některé členské státy uvádějí příklady legislativních aktů Evropské unie založených na čl. 91 odst. 1 nebo čl. 100 odst. 2 SFEU, které se týkají svobody usazování nebo volného pohybu pracovníků v oblasti dopravy ( 128 ).

183. Rada tvrdí, že rozsah záležitostí týkajících se dopravy, na které se vztahuje Dohoda EUSFTA, je mnohem širší, než tvrdí Komise. Rada a mnohé členské státy dodávají, že praktický význam určitého ustanovení Dohody EUSFTA (zejména, pokud jde o vnitrozemskou vodní dopravu, železniční dopravu a silniční dopravu) nemá vliv na rozdělení vnějších pravomocí. Obdobně není rozsah určité záležitosti omezen v důsledku výhrad učiněných Evropskou unií ve prospěch jednotlivých členských států ( 129 ) (například, pokud jde o služby pronájmu a leasingu bez obsluhy týkající se plavidel, letadel a ostatních dopravních prostředků v rámci seznamu specifických závazků Evropské unie nebo údržba a opravy plavidel, železničních dopravních prostředků, motorových vozidel, motocyklů, sněžných motorových skútrů a silničních dopravních prostředků, jakož i letadel a jejich dílů v daném seznamu).

184. Rada má za to, že Komise neprokázala, že by pro všechna ustanovení týkající se dopravy v kapitole osm byly splněny podmínky stanovené v čl. 3 odst. 2 SFEU. Oblasti nespadající do výlučné pravomoci Evropské unie tedy zahrnují: i) pomocné služby týkající se silniční, železniční a vnitrozemské vodní dopravy a některé pomocné služby pro služby v námořní dopravě; ii) služby v námořní dopravě, pokud jsou dotčena plavidla plující pod vlajkou třetího státu, služby v námořní dopravě poskytované v rámci způsobu 3 a služby v námořní dopravě poskytované v rámci způsobu 4, pokud jde o prodejce podnikatelských služeb a obchodní návštěvy pro účely usazení; iii) služby vnitrozemské námořní dopravy; iv) služby železniční dopravy poskytované v rámci způsobu 2 a údržba a opravy zařízení pro městskou a příměstskou železniční dopravu; v) služby silniční dopravy poskytované v rámci způsobu 2 a také tyto služby poskytované v rámci způsobu 4, pokud jde o prodejce podnikatelských služeb a ob