STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

F. G. JACOBSE

přednesené dne 22. ledna 2004( )

Věc C-173/02

Španělské království

proti

Komisi Evropských společenství





1. V projednávaném případě Španělsko napadá rozhodnutí Komise 2002/411/ES( ), které prohlásilo podporu španělského státu poskytovanou producentům mléka v Asturii za neslučitelnou se společným trhem.

2. Dotčená podpora měla formu úrokového zvýhodnění půjček, které umožňovaly producentům mléka získat dodatečné mléčné kvóty. Komise ji shledala neslučitelnou se společným trhem z toho důvodu, že porušovala relevantní pravidla Společenství, která upravují společnou organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky. Podle názoru Komise nebyla tato podpora výslovně uvedena v nařízení (EHS) č. 3950/92 z 28. prosince 1992, kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků( ). Byla také v rozporu s cíli sledovanými daným předpisem.

3. V daném případě je proto třeba zodpovědět otázku, zda a za jakých okolností může členský stát přijmout jiná opatření k přerozdělení mléčných kvót, než jsou výslovně stanovena právem Společenství.

Právní rámec

4. Podle článku 36 ES se pravidla o státní podpoře upravená ve Smlouvě (články 87, 88 a 89 ES) použijí pro zemědělskou produkci a obchod se zemědělskými produkty pouze v rozsahu, který vymezí Rada v právních předpisech týkajících se vypracování a provádění společné zemědělské politiky.

5. Společná organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky je upravena nařízením Rady (ES) č. 1255/1999( ), v jehož článku 37 je stanoveno, že se pravidla pro státní podporu pro tyto produkty použijí, „pokud toto nařízení nestanoví jinak“.

6. Systém doplňkové dávky v odvětví mléka a mléčných výrobků se v současné době řídí nařízením Rady (EHS) č. 3950/92 (dále jen „nařízení“)( ). V prvním bodu odůvodnění je popsána historie systému a je zde uvedeno, že jeho účelem je „zmenšit nerovnováhu mezi nabídkou a poptávkou na trhu s mlékem a mléčnými výrobky a z ní vyplývající strukturální přebytky“.

7. V bodu 16 odůvodnění je uvedeno, že „s cílem pokračovat v restrukturalizaci produkce mléka a zlepšit životní prostředí je třeba rozšířit některé odchylky od zásady, podle níž jsou referenční množství vázána na zemědělské podniky a povolit členským státům, aby nadále uskutečňovaly vnitrostátní restrukturalizační programy a aby na základě objektivních kritérií zajistily určitou míru mobility referenčních množství v rámci dané zeměpisné oblasti.“

8. Článek 5 nařízení stanoví:

„V rámci množství uvedených v článku 3 může členský stát po plošném snížení všech individuálních referenčních množství doplnit vnitrostátní rezervu, aby mohl poskytnout dodatečná nebo zvláštní množství producentům, které určí podle objektivních kritérií stanovených po dohodě s Komisí.“

9. Článek 8 nařízení stanoví, je-li to relevantní:

„S cílem dokončit restrukturalizaci produkce mléka na celostátní a regionální úrovni či na úrovni sběrných oblastí, nebo s cílem zlepšit životní prostředí mohou členské státy přijmout v souladu s pravidly, která stanoví s přihlédnutím k oprávněným zájmům dotčených stran jedno nebo více z těchto opatření:

– poskytnout producentům, kteří se zaváží definitivně ukončit zcela nebo zčásti svoji produkci mléka, náhradu formou jedné nebo více ročních splátek, a takto uvolněná referenční množství převést do vnitrostátní rezervy,

– na základě objektivních kritérií stanovit podmínky, za kterých mohou producenti na základě platby získat na počátku období dvanácti měsíců od příslušného orgánu nebo subjektu určeného tímto orgánem přerozdělená referenční množství, která definitivně uvolní jiní producenti na konci předcházejícího období 12 měsíců za náhradu vyplacenou v jedné nebo více ročních splátkách a představující stejnou částku jako v případě uvedené platby,

[...]“

10. Komise vydala soubor zásad Společenství, které se týkají státní podpory v zemědělském sektoru (Úř. věst. 2000, C 28, s. 2; dále jen „zásady“) a které má v úmyslu používat při posuzování této podpory.

11. V bodu 3.2 zásad Komise vyjadřuje své stanovisko, že:

„Články 87, 88 a 89 [ES] lze sice v plném rozsahu použít pro odvětví, ve kterých se uplatňuje společná organizace trhu, jejich použití je však podmíněno ustanoveními dotčených předpisů […]. Jinými slovy, členský stát nemůže použít články 87, 88 a 89 [ES] přednostně před ustanoveními předpisů platných pro dané odvětví trhu. Z toho vyplývá, že Komise nemůže za žádných okolností schválit podporu, která je neslučitelná s ustanoveními, jež upravují společnou organizaci trhu, nebo která by narušila řádné fungování společné organizace.“

12. V bodu 3.5 zásad Komise uvádí, že:

„K tomu, aby bylo možné považovat jakoukoli podporu za slučitelnou se společným trhem, musí taková podpora zahrnovat nějaký motivační prvek nebo vyžadovat nějaký příspěvek ze strany příjemce. Nestanoví‑li předpisy Společenství nebo tyto předpisy výslovně nějaké výjimky, jsou jednostranná opatření státní podpory, jejichž účelem je pouze zlepšit finanční situaci výrobců, avšak které nijak nepřispívají k rozvoji daného odvětví, a zejména konkrétní podpory, které jsou poskytovány výhradně na základě ceny, množství, jednotky výroby nebo jednotky výrobních prostředků, považována za provozní podporu, která je neslučitelná se společným trhem. Navíc, ze své povahy, tato opatření mohou také narušit mechanismy společné organizace trhu.“

13. V bodu 4.1.1.6 zásad Komise uvádí, že „žádnou podporu nelze poskytnout na nákup výrobních práv, není‑li to v souladu s konkrétními ustanoveními společné organizace dotčeného trhu a zásadami stanovenými v článcích 87, 88 a 89 Smlouvy“.

Skutkové okolnosti a napadené opatření

14. V průběhu hospodářského roku pro mléko 1998/99 orgány španělského regionu Asturie poskytly podporu k nákupu mléčných kvót (dále jen „podpora“ nebo „sporná podpora“). Příjemci podpory byli producenti kravského mléka, kteří byli považováni za prioritní producenty pro účely přidělení referenčních množství z vnitrostátní rezervy. Podpora spočívala v úrokovém zvýhodnění půjček na nákup mléčných kvót od jiných producentů.

15. Komise se o existenci podpory dozvěděla na základě stížnosti až v době, kdy již byla tato podpora poskytována. Španělsko dne 31. prosince 1998 pozastavilo poskytování podpory po dobu vyšetřování ze strany Komise. Dne 12. března 2002 Komise přijala rozhodnutí (dále jen „napadené opatření“)( ), ve kterém shledala podporu neslučitelnou se společným trhem.

16. V napadeném opatření bylo uvedeno, že podpora spadá do působnosti čl. 87 odst. 1 ES( ), že výjimky stanovené v čl. 87 odst. 2 jsou zjevně nepoužitelné( ) a že se na podporu nevztahuje ani výjimka podle čl. 87 odst. 3, neboť je v rozporu s pravidly, kterými se řídí společná organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky( ).

17. Společná organizace trhu představuje komplexní a úplný systém, který brání členským státům přijmout opatření, která jej narušují nebo která se od něj odchylují( ). Články 5 a 8 nařízení poskytují členským státům konkrétní a postačující prostředky na podporu restrukturalizace a zvyšování účinnosti výrobních struktur( ). Žádné ustanovení zde nelze vykládat tak, že by umožňovalo poskytnutí sporné podpory.

18. Referenční množství převedená v souvislosti s podporou nebyla přidělena z vnitrostátní rezervy, jak požaduje článek 5. Tato množství nebyla ani získána plošným snížením referenčních množství, ani od producentů, kteří po dobu období 12 měsíců neuváděli na trh mléko ani jiné mléčné produkty( ).

19. Pokud jde o ustanovení článku 8, referenční množství převedená v důsledku podpory nebyla získána státem za náhradu podle prvního pododstavce daného článku ani nebyla převedena na jejich příjemce příslušným orgánem nebo jiným určeným subjektem podle druhého pododstavce. Částka uhrazená příjemci navíc neodpovídala částce uhrazené převodcům( ).

20. Podpora byla proto v rozporu s ustanoveními, kterými se řídí společná organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky a, s ohledem na bod 4.1.1.6 zásad,( ) nemohla být za žádných okolností Komisí schválena podle čl. 88 odst. 3 ES( ).

21. Podle názoru Komise není podstatné, zda byla podpora v souladu s cíli příslušných pravidel Společenství. Od okamžiku, kdy Společenství upraví společnou organizaci trhu v určitém odvětví, je právě Společenství odpovědné za řešení problémů vyplývajících ze společné zemědělské politiky. Členské státy proto nesmí přijmout jednostranná opatření, ani pokud jsou slučitelná se společnou politikou Společenství( ).

22. V každém případě by dle názoru Komise mohla podpora způsobit zvýšení ceny mléčných kvót, a tím narušit hladké fungování společné organizace trhu. Osoba, která prodává kvóty, by mohla zvýšit cenu s přihlédnutím k dodatečným zdrojům, kterými kupující disponuje z důvodu podpory.( )

Řízení a argumenty účastníků řízení

23. Španělsko se domáhá zrušení napadeného opatření. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl jako neopodstatněnou. Žádný z účastníků řízení nenavrhoval jednání, a jednání se tedy nekonalo.

24. Španělská vláda předkládá tři argumenty, které mají doložit, že Komise došla v napadeném opatření k nesprávnému závěru, že sporná podpora byla neslučitelná se společným trhem.

25. Zaprvé pravidla Společenství, kterými se řídí společná organizace trhu, mají přednost před pravidly, které se týkají státní podpory. Slučitelnost sporné podpory se společným trhem proto závisí na její slučitelnosti s předmětným nařízením.

26. Zadruhé při posuzování slučitelnosti podpory s předmětným nařízením není nezbytné prokázat, že je daná podpora výslovně povolena tímto nařízením. Stačí dokázat, že je v souladu s cíli, ze kterých toto nařízení vychází, a neporušuje žádné jiné pravidlo ani zásadu práva Společenství. To v tomto případě platí.

27. Zatřetí v rozporu se stanoviskem přijatým v napadeném opatření, sporná podpora nezpůsobuje žádné jiné následky, které by byly v rozporu s cíli předmětného nařízení a které by tak ohrožovaly hladké fungování společné organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky.

28. Pokud jde o první argument Španělska, Komise připouští, že rozhodující otázkou v tomto řízení je, zda podporu povolují pravidla, kterými se řídí společná organizace trhu s mlékem. Není proto nezbytné posuzovat tento problém příliš podrobně, a v další části svého stanoviska se proto věnuji posouzení zbývajících dvou argumentů španělské vlády.

Musí nařízení výslovně povolovat spornou podporu?

29. Španělsko tvrdí, že podle judikatury Soudního dvora může členský stát přijmout jednostranná opatření, která nejsou výslovně upravena v předpisech Společenství, kterými se řídí společná organizace zemědělského trhu, pokud jsou tato opatření slučitelná s cíli Společenství a neporušují žádné pravidlo nebo zásadu práva Společenství. Komise proto chybně shledala spornou podporu neslučitelnou s nařízením pouze z toho důvodu, že v něm nebyla výslovně upravena.

30. Ve věci McCarren( ) Soudní dvůr rozhodl, že „jakmile Společenství přijme […] právní předpis upravující společnou organizaci trhu v určitém odvětví, jsou členské státy povinny se zdržet jakéhokoli opatření, které by se mohlo dotknout společné organizace nebo připouštět z ní výjimky.( ) Soudní dvůr netvrdí, že se členské státy musí zdržet jakéhokoli jednostranného opatření.

31. Ve věcech Itálie v. Komise( ), Komise v. Francie( ) a Zoni( ) Soudní dvůr zřejmě stanovil širší zákaz. V každém z těchto rozsudků uvádí, že jakmile Společenství upraví společnou organizaci trhu v určitém odvětví, musí se členské státy zdržet jakéhokoli jednostranného opatření, i pokud by dané opatření zřejmě podpořilo společnou politiku Společenství. V takovém případě je úkolem Společenství, a nikoli členských států hledat řešení problémů( ).

32. Španělská vláda však vykládá rozsudky v těchto třech věcech v užším smyslu. V rozsudku Itálie v. Komise Soudní dvůr shledal vnitrostátní opatření v rozporu s právem Společenství proto, že ve skutečnosti působilo proti cílům společné organizace trhu. V ostatních dvou věcech posuzované vnitrostátní opatření bránilo volnému pohybu zboží, a bylo proto neslučitelné s jiným předpisem nebo zásadou práva Společenství.

33. Ve své replice se španělská vláda pokouší odvodit další podporu pro svůj argument z rozsudku Soudního dvora Mulligan a další, který byl vydán po podání žaloby Španělska.( ) V dané věci High Court (Irsko) předložil Soudnímu dvoru otázky, které se týkaly slučitelnosti tzv. systému částečného odebrání kvót, v jehož rámci by po prodeji podílu v mlékárenském podniku nebylo 20 % mléčných kvót s ním souvisejících převedeno společně s daným podílem a namísto toho by tyto kvóty byly vloženy do irské vnitrostátní rezervy s právem Společenství. Otázka významná pro předmětné řízení se týkala slučitelnosti systému s nařízením. Podle výkladu rozsudku uplatňovaného španělskou vládou Soudní dvůr rozhodl, že systém nebyl nařízením výslovně povolen, avšak přesto byl slučitelný s jeho cíli, a mohl proto zůstat v platnosti.

34. Španělsko tvrdí, že sporná podpora zjevně přispívala ke splnění cílů článků 5 a 8 nařízení. Jejím účelem bylo restrukturalizovat produkci mléka, což je cíl, který je výslovně uveden v bodu 16 odůvodnění nařízení. Tato restrukturalizace probíhala na základě objektivních kritérií. Nebyla ani neslučitelná s jakýmkoli jiným pravidlem nebo zásadou práva Společenství. Nebyl proto žádný důvod pro její napadení.

35. Podle názoru Španělska nemá žádný smysl zakazovat takové opatření, jako je sporná podpora. Nařízení povoluje členským státům přidělovat kvóty producentům zdarma. Podle druhého pododstavce článku 8 mohou také producentům přidělovat kvóty za nedotované ceny. Sporná podpora představovala přechodný mechanismus mezi těmito dvěma variantami. Byla přijata krajskými orgány Asturie proto, že si tyto orgány nemohly dovolit opatřit kvóty pro bezplatnou distribuci, uvědomovaly si však, že prioritní producenti by si nemohli dovolit nedotované převody. Řešení, které přijaly, splňovalo cíl Společenství směřující k restrukturalizaci, aniž by zároveň způsobovalo nepřiměřenou zátěž pro veřejné finanční zdroje. Lépe než varianty stanovené v nařízení také odpovídalo bodu 3.5 zásad, neboť zahrnovalo motivující prvek pro výrobce a požadovalo od nich určitý příspěvek.

36. Argumenty španělské vlády mě nepřesvědčily.

37. Jako všeobecný předpoklad se mi jeví, že jakmile Společenství stanoví pravidla týkající se dané záležitosti jako součást společné organizace zemědělského trhu, členské státy tato pravidla nesmí doplňovat jednostrannými opatřeními, nemají‑li k tomu povolení. Zákaz jednostranného aktu se týká i opatření, jejichž účelem je podporovat cíle sledované právními předpisy Společenství.

38. Je pravdou, že v konečném důsledku bude členský stát za určitých okolností nucen přijmout určité řešení upřednostňované Společenstvím i přes existenci jiné metody dosažení stejného účelu, kterou považuje ve své situaci za vhodnější.

39. Kdyby tomu tak však nebylo, mohly by členské státy doplňovat společnou organizaci trhu v daném odvětví řadou jednostranných iniciativ vycházejících z jejich vlastního hodnocení příslušných cílů Společenství. Tyto cíle mohou být vykládány různými způsoby. Často je třeba v kontextu společné zemědělské politiky vážit několik protichůdných cílů. Jak správně tvrdí Komise, existoval by tak značný potenciál pro vnitrostátní opatření narušující jednotnou efektivitu práva Společenství.

40. Tento přístup je dle mého názoru zcela slučitelný s rozsudkem Soudního dvora ve věci Mulligan a další. Podle mého názoru je zjevné, že Soudní dvůr rozhodl, že ustanovení čl. 7 odst. 1 nařízení výslovně povoluje systém částečného odebrání kvót, jako je systém uplatňovaný v daném případě( ). Dále potvrdil, že „tento výklad“ není v rozporu s konkrétním cílem sledovaným právními předpisy Společenství( ). Španělská vláda proto nesprávně uvádí, že Soudní dvůr schválil vnitrostátní opatření, které nebylo výslovně upraveno předpisy Společenství.

41. Právní předpisy Společenství, které upravují společnou organizaci zemědělského trhu, samozřejmě často poskytují členským státům značnou volnost rozhodování. Členské státy mohou být zmocněny jednat ve velmi širokém rámci. Mohou být oprávněny zvolit si z řady konkrétních variant. Mohou být také povinny či oprávněny přijmout podrobná ustanovení týkající se použití určité normy. Bez takovéhoto oprávnění však nemohou přijímat vlastní opatření doplňující příslušné předpisy Společenství.

42. Ve své replice španělská vláda upozorňuje, že podle článku 8 nařízení mohou členské státy přijmout „v souladu s pravidly, která stanoví s přihlédnutím k oprávněným zájmům dotčených stran, jedno nebo více z těchto opatření“. Domnívá se, že článek 8 tím výslovně přiznává členským státům diskreční pravomoc, která jim umožňuje, aby doplnily možnosti uvedené v daném článku.

43. S tím nesouhlasím. Článek 8 naopak podporuje výklad, který doporučuji já.

44. Odkaz na „jedno nebo více z těchto opatření“ umožňuje členským státům přijmout samostatně nebo současně jedno nebo více uvedených opatření. Neopravňuje je vytvářet nové druhy opatření. Rovněž „pravidla“, která členské státy mohou přijmout, musí sloužit k provedení jednoho nebo více uvedených opatření.

45. Domnívám se proto, že druhý argument španělské vlády je třeba odmítnout a že její žaloba nemůže být přijata. Sporný druh podpory není nařízením povolen, a podle pravidel Společenství upravujících společnou organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky proto není přípustný. I jen z tohoto důvodu Komise správně shledala spornou podporu neslučitelnou se společným trhem.

Narušuje sporná podpora společnou organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky?

46. Komise také došla v napadeném opatření k závěru, že sporná podpora působila takovým způsobem, že narušovala společnou organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky. Tento závěr představuje samostatný základ napadeného opatření, se kterým by se musela španělská vláda vypořádat i v případě, že by uspěla se svým předchozím argumentem.

47. Napadené opatření konkrétně uvádí nebezpečí, že by podpora mohla vést ke zvýšení ceny mléčných kvót. Podle tvrzení Komise by tato skutečnost narušila klíčový cíl nařízení, kterým je zabránit používání kvót „nikoli za účelem produkce mléka nebo jeho uvádění na trh, nýbrž k získání čistě finančních výnosů využitím jejich tržní hodnoty“( ).

48. K tomu španělská vláda uvádí, že sporná podpora byla vypočítána tak, aby umožňovala koupi kvót prioritními producenty, kteří by si je jinak nemohli dovolit. V rozporu s tím, co je uvedeno v napadeném opatření, by daná podpora neumožnila prodejcům zvýšit svou cenu o částku dotace, neboť v takovém případě by prioritní producenti neměli dostatečné prostředky na nákup.

49. O správnosti tohoto tvrzení nejsem přesvědčen.

50. Jak tvrdí Komise a jak je uvedeno v napadeném opatření, je pravděpodobné, že by nárůst kupní síly kupujících, a tedy i celková úroveň poptávky po mléčných kvótách způsobily alespoň nějaký tlak na zvýšení ceny těchto kvót.

51. Ve své replice předkládá španělská vláda další dva argumenty, které mají doložit, že sporná podpora nemohla vést ke zvýšení ceny mléčných kvót.

52. Zaprvé Španělsko odkazuje na různá ustanovení královského nařízení č. 1486/1998 ze dne 10. července 1998, která se týká modernizace a zvyšování konkurenceschopnosti odvětví produkce mléka( ). Tato ustanovení ukládají podmínky pro převod mléčných kvót ve Španělsku, která mají zabránit tomu, aby se tyto kvóty staly předmětem obchodu, a zvyšování cen. V kontextu těchto ustanovení Španělsko tvrdí, že sporná podpora nemohla způsobit negativní následky, které jí připisuje napadené opatření.

53. Zadruhé Španělsko uvádí, že regionální orgány ve skutečnosti poskytly danou podporu pouze v případě transakcí, které nepřesahovaly maximální kupní cenu, která je stanovena na úrovni náhrady schválené španělským státem podle druhého pododstavce článku 8.

54. Komise zpochybňuje přípustnost dalších argumentů španělské vlády z toho důvodu, že byla předložena v příliš pozdní fázi řízení. Španělská vláda tyto argumenty neuvedla během vyšetřování Komise, které předcházelo napadenému opatření. Poprvé se objevují až nyní, v replice.

55. Podle mého názoru by nebylo správné připustit argumenty španělské vlády týkající se královského nařízení č. 1486/1998 a určení maximální ceny jako podmínky sporné podpory.

56. Je sporné, zda členský stát může zpochybnit rozhodnutí Komise týkající se státní podpory z toho důvodu, že Komise nepřihlédla k určitému aspektu podpory, který sám členský stát opomněl uvést.

57. V každém případě, čl. 42 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že nové důvody nelze předkládat v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Argument Komise týkající se účinku napadeného opatření na cenu kvót je obsažen ve vlastním napadeném opatření, a bylo proto Španělsku známo již před tímto řízením. Článek 42 odst. 1 jednacího řádu také uvádí, že účastník sice může v replice navrhnout další důkazy, musí však odůvodnit toto prodlení. Španělská vláda žádné takové odůvodnění neposkytla.

58. Druhý argument španělské vlády je navíc podle mého názoru třeba odmítnout z toho důvodu, že není dostatečně konkrétní. Španělská vláda se vůbec nepokouší specifikovat, které obecné státní předpisy měly údajně omezovat spornou podporu na transakce nepřesahující maximální cenu. V důsledku této skutečnosti nemůže Komise řádně reagovat na argument španělské vlády a Soudní dvůr nemůže učinit o tomto argumentu vlastní závěry.

59. Účastníci uvádějí další argumenty týkající se otázky, zda se sporná podpora mohla dotknout ceny mléka a mléčných výrobků. Napadené opatření však žádný takový argument výslovně neuvádí a takový argument nemůže být podle mého názoru relevantní při posuzování platnosti daného opatření.

60. Domnívám se proto, že španělská vláda neprokázala, že závěr Komise, podle kterého sporná podpora narušila cíl společné organizace trhu s mlékem a mléčnými výrobky, byl nesprávný. Napadené opatření tedy nelze považovat za neplatné ani v případě, že v rozporu s výše uvedenými závěry( ) nebyla sporná podpora protiprávní z toho důvodu, že nebyla povolena nařízením.

Závěry

61. S ohledem na výše uvedené proto zastávám stanovisko, že by Soudní dvůr měl:

(1) zamítnout žalobu jako neopodstatněnou;

(2) uložit Španělsku náhradu nákladů řízení.