STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

ze dne 6. května 2010( )

Věc C‑343/09

The Queen, na návrh

Afton Chemical Limited

proti

Secretary of State for Transport

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court, Spojené království)]

„Směrnice 98/70/ES – Jakost benzínu a motorové nafty – Směrnice 2009/30/ES – Používání kovových aditiv v pohonných hmotách – Mezní hodnota pro methylcyklopentadienyl mangan trikarbonylu (MMT) – Platnost – Proporcionalita – Zásada obezřetnosti“

I – Úvod

1. Methylcyklopentadienyl mangan trikarbonylu (dále jen „MMT“) je takzvané kovové aditivum, které se přidává do pohonných hmot pro motorová vozidla. Spornými ustanoveními zavedla Evropská unie přísné mezní hodnoty pro používání MMT a označovací povinnosti pro kovová aditiva, neboť existují obavy, že ohrožují lidské zdraví a poškozují techniku ke snižování spalin motorových vozidel.

2. Nejdůležitější výrobce MMT považuje tyto obavy za zjevně neodůvodněné. Zastává proto názor, že tato ustanovení porušují několik zásad práva Unie, zejména zásadu obezřetnosti a zásady proporcionality a rovného zacházení. S těmito námitkami se obrátil na High Court of Justice, který žádá Soudní dvůr o rozhodnutí, zda jsou tato ustanovení platná.

II – Právní rámec

3. Směrnice 2009/30/ES( ) mění směrnici Evropského parlamentu a Rady 98/70/ES ze dne 13. října 1998 o jakosti benzinu a motorové nafty( ).

4. Předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je článkem 1 odst. 8 směrnice 2009/30 nově vložený článek 8a směrnice 98/70, který omezuje užívání MMT a upravuje povinnosti značení kovových aditiv v palivech:

„1. Komise provede posouzení rizik pro zdraví a životní prostředí spojených s používáním kovových aditiv v palivech a za tímto účelem vyvine vhodnou zkušební metodiku. O svých závěrech podá do 31. prosince 2012 zprávu Evropskému parlamentu a Radě.

2. Do doby, než bude vyvinuta zkušební metodika stanovená v odstavci 1, se přítomnost kovového aditiva methylcyklopentadienyl mangan trikarbonylu (MMT) v palivech od 1. ledna 2011 omezuje na 6 mg manganu na litr. Od 1. ledna 2014 je maximální hodnota 2 mg manganu na litr.

3. Maximální hodnota obsahu MMT v palivu stanovená v odstavci 2 bude přehodnocena na základě výsledků posouzení, které bude provedeno pomocí zkušební metody uvedené v odstavci 1. Jestliže to bude na základě posouzení rizik odůvodněno, může být snížena na nulovou hodnotu. Zvýšena může být pouze v případě, jestliže to bude odůvodněno na základě posouzení rizik. Toto opatření, jež má za účel změnit jiné než podstatné prvky této směrnice, se přijímá regulativním postupem s kontrolou podle čl. 11 odst.4.

4. Členské státy zajistí, aby byla značka pro obsah kovových aditiv v palivu uvedena všude, kde mají spotřebitelé přístup k palivům s kovovými aditivy.

5. Na značce bude uveden tento text: ,Obsahuje kovová aditiva‘.

6. Značka bude upevněna na dobře viditelném místě tam, kde jsou uvedeny informace o druhu paliva. Rozměry a písmo značky budou takové, aby byla značka jasně viditelná a snadno čitelná.“

5. 35. bod odůvodnění směrnice 2009/30 k tomu uvádí následující:

„Používání specifických aditiv obsahujících kovy, zejména pokud jde o methylcyklopentadienyl mangan trikarbonylu (MMT), zvyšuje riziko poškození lidského zdraví a způsobuje škody na motorech vozidel a na zařízení k regulaci emisí. Řada výrobců vozidel radí, aby se nepoužívalo palivo obsahující kovová aditiva, a informuje o tom, že používání takového paliva může být důvodem ke zrušení platnosti záruky na vozidlo. Je proto vhodné nadále provádět přezkum účinků používání MMT v palivu a konzultovat je se všemi příslušnými zúčastněnými stranami. Až do dalšího přezkumu je nezbytné učinit kroky k omezení závažnosti škod, ke kterým může dojít. Proto je namístě stanovit horní mezní hodnotu, pokud jde o používání MMT v palivu, a to na základě vědeckých poznatků, jež jsou v současné době k dispozici. Tato mezní hodnota by měla být upravena a zvýšena jedině tehdy, pokud se při používání vyšší míry dávkování prokáže, že nemá nežádoucí účinky. Aby se zabránilo tomu, že spotřebitelé nevědomky přijdou o záruky na svá vozidla, je rovněž nutné vyžadovat, aby bylo jakékoli palivo obsahující kovová aditiva jako takové označeno.“

III – Skutkový stav, původní řízení a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce

6. Podle údajů předkládajícího soudu je žalobkyně, Afton Chemical Limited (dále jen „Afton“) obchodní společností se sídlem ve Spojeném království, která patří k Afton Chemical Group. Podniky skupiny Afton vyrábí a prodávají MMT k použití na celém světe. Jedna ze společností patřící ke skupině Afton je majitelkou ochranné známky „mmt“. Společnosti skupiny Afton vlastní celou řadu patentů a patentových přihlášek týkající se MMT. Z jedné výpovědi, která byla společností Afton předložena v původním řízení, nicméně vyplývá, že kromě společnosti Afton vyrábí MMT ještě omezený počet podniků v Číně( ).

7. Předkládající soud uvádí, že podle svědeckých výpovědí, které odůvodňují žalobu společnosti Afton, je MMT kovové aditivum pohonných hmot na bázi manganu, které je do pohonných hmot přidáváno již více než 30 let. Má dvě hlavní funkce, jednak zvýšit oktanové číslo bezolovnatého paliva, a jednak chránit před poškozením ventilů (tzv. poklesem ventilových sedel) ve starších vozidlech, které jezdí na benzín obsahující aditiva nahrazující olovo.

8. Přidávání MMT do bezolovnatého benzínu není podle předkládacího usnesení ve většině států světa omezeno. Před přijetím směrnice neexistovalo ve Společenství pro použití MMT žádné omezení nebo jakýkoliv zákaz. Kromě toho neexistovala ve Společenství žádná označovací povinnost týkající se obecně kovových aditiv nebo výslovně MMT.

9. Poté co společnost Afton podala žalobu u High Court, předložil tento soud – jak společnost Afton navrhovala – Soudnímu dvoru následující otázky ke směrnici 2009/30:

1. Je, s ohledem na část čl. 1 odst. 8, kterou se vkládá do směrnice 98/70 nový čl. 8a odst. 2 omezující používání methylcyklopentadienyl mangan trikarbonylu v palivu na hodnotu 6 mg manganu na litr od 1. ledna 2011 a na hodnotu 2 mg manganu na litr od 1. ledna 2014, stanovení takových omezení

(1) v rozporu s právem, neboť je založeno na zjevně nesprávném posouzení;

(2) v rozporu s právem, neboť je v rozporu s požadavky zásady obezřetnosti;

(3) v rozporu s právem, neboť je nepřiměřené;

(4) v rozporu s právem, neboť je v rozporu se zásadou rovného zacházení;

(5) v rozporu s právem, neboť je v rozporu se zásadou právní jistoty?

2. Je, s ohledem na část čl. 1 odst. 8, kterou se do směrnice 98/70 vkládá nový čl. 8a odst. 4, 5 a 6 požadující označování všech paliv, která obsahují kovová aditiva, větou „Obsahuje kovová aditiva“, uložení takové označovací povinnosti

(1) v rozporu s právem, neboť je založeno na zjevně nesprávném posouzení;

(2) v rozporu s právem, neboť je nepřiměřené?

10. Písemné části řízení se kromě společnosti Afton účastnili Spolková republika Německo, Evropský parlament, Evropská rada a Evropská komise. Tito účastníci s výjimkou Německa se též zúčastnili jednání dne 15. dubna 2010.

IV – Právní posouzení

11. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zpochybňuje platnost dvou ustanovení o použití MMT. Zaprvé jsou napadány mezní hodnoty pro používání MMT (viz část B) a zadruhé povinnost označovat pohonné hmoty, které obsahují MMT (viz část C). Nejprve se budu však věnovat námitkám proti přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (viz část A).

A – K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce

12. Jsou uváděny dva důvody, ze kterých by měla být žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nepřípustná. Zaprvé v původním řízení podle názoru Parlamentu a Komise nejde o skutečný právní spor, neboť účastníci zastávají stejný právní názor (viz bod 1). Zadruhé Komise uvádí, že společnost Afton mohla vznést proti napadaným ustanovením přímou žalobu před soudy Společenství podle článku 230 ES, a nemůže se tedy odvolávat na neplatnost těchto ustanovení v rámci jiných řízení (k tomu viz bod 2).

1. Ke sporu v původním řízení

13. Parlament a Komise namítají, že v původním řízení není patrný žádný spor o to, zda jsou sporná ustanovení platná. Proto se jedná o nepřípustnou hypotetickou žádost.

14. Zpravidla se však na předběžné otázky vztahuje domněnka, že nejsou hypotetické, nýbrž relevantní pro rozhodnutí v původním řízení( ). Pokud před vnitrostátním soudem vyvstane otázka platnosti aktu přijatého orgány Evropského společenství, přísluší totiž tomuto soudu, aby rozhodl, zda je rozhodnutí v tomto směru nezbytné k vynesení jeho rozsudku, a aby Soudní dvůr případně požádal o rozhodnutí o této otázce. Pokud se otázky položené vnitrostátním soudem týkají platnosti ustanovení práva Společenství, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout( ).

15. Soudnímu dvoru přísluší pouze za výjimečných okolností, za účelem ověření jeho vlastní pravomoci, aby přezkoumal podmínky, za kterých se na něj vnitrostátní soud obrátil.( ) Podle ustálené judikatury je možné odmítnout žádost podanou vnitrostátním soudem pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Společenství nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, pokud se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými a právními poznatky nezbytnými pro podání užitečné odpovědi na otázky, které jsou mu položeny( ). S výjimkou takových případů je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout o předběžných otázkách týkajících se výkladu předpisů práva Společenství( ). V této souvislosti zahrnuje pojem výklad rovněž přezkum platnosti( ).

16. V projednávané věci je zájem společnosti Afton na určení neplatnosti sporných ustanovení zřejmý. Značně omezují možnost používání MMT, a tedy možnosti odbytu společnosti Afton. Spojené království, zastoupené žalovaným ministerstvem dopravy, je rovněž přinejmenším až do takového určení neplatnosti povinno zajistit provedení sporných ustanovení, neboť se jinak má za to, že jsou platná( ). Podle údajů společnosti Afton ministerstvo z tohoto důvodu při obdržení žaloby oznámilo, že má v úmyslu ustanovení provést. I když ministerstvo dopravy proti žalobě společnosti Afton nevznáší žádné výslovné námitky, je formálně jeho stanovisko protichůdné stanovisku společnosti Afton( ). Reálnou existenci sporu v původním řízení tedy nelze zpochybnit.

2. K možnosti přímé žaloby

17. Komise krom toho uvádí, že společnost Afton mohla vznést proti zpochybňovaným ustanovením žalobu podle článku 230 ES.

18. Cílem této námitky je tzv. judikatura TWD. Podle této judikatury se právní akt stane vůči jednotlivci nenapadnutelným, pokud je nutno jej ve vztahu k tomuto jednotlivci považovat za individuální rozhodnutí, které tento jednotlivec bez jakékoliv pochybnosti mohl napadnout podle 230 ES. V tomto případě jednotlivec již nemůže namítat u vnitrostátního soudu protiprávnost tohoto právní aktu( ).

19. Není vyloučeno, že společnost Afton by v projednávané věci mohla vznést přímou žalobu. Předpokladem pro to by v dané době podle čl. 230 odst. 4 ES bylo, že společnost Afton je spornými ustanoveními bezprostředně a osobně dotčena, takže mají stejný účinek jako jí určené rozhodnutí. Mnohé hovoří pro to, že společnost Afton je díky svému význačnému postavení na trhu s MMT a díky svému relevantnímu duševnímu vlastnictví natolik individualizována, že specifická pravidla o užívání MMT se jí osobně dotýkají( ). Sporná ustanovení sice vyžadují provedení, nicméně neponechávají žádný prostor pro uvážení, takže lze předpokládat bezprostřední dotčení společnosti Afton( ).

20. Společnosti Afton by však bylo podle judikatury TWD bráněno dovolávat se neplatnosti sporného ustanovení ve vnitrostátním řízení pouze tehdy, pokud by podniku byla možnost žaloby na neplatnost podle článku 230 ES proti sporným ustanovením nepochybně stále otevřena( ). Dosud ale neexistují žádné srovnatelné precedenty, které by vylučovaly veškerou pochybnost. Bezprostřední dotčení by tak mohlo být zpochybněno již tím, že kromě společnosti Afton zjevně vyrábějí MMT také čínské podniky, takže postavení společnosti Afton na trhu by mohlo mít čistě faktickou povahu. A jelikož jsou sporná ustanovení obsažena ve směrnici, existují také ještě pochybnosti ohledně bezprostředního dotčení. V důsledku toho nelze v projednávané věci judikaturu TWD použít.

21. Pokud by však Soudní dvůr dospěl k závěru, že společnost Afton mohla bezpochyby podat žalobu, tak by se v projednávané věci nabízela alespoň výjimka z judikatury TWD. Důvody pro zavedení tohoto nikoliv výslovně upraveného omezení právní ochrany proti právním aktům Unie totiž v projednávané věci neexistují.

22. Judikatura TWD má zabránit obcházení lhůt pro podání žaloby( ). Byla-li lhůta pro podání žaloby zmeškána, dotčená osoba, která mohla před soudy Společenství podat žalobu v řádné lhůtě, nemá mít cestou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce přece jen možnost dosáhnout přezkumu opatření.

23. Společnost Afton však v projednávané věci podala žalobu u High Court již dne 29. června 2009, tedy jednoznačně ve lhůtě stanovené v čl. 230 odst. 5 ES. Směrnice 2009/30 byla zveřejněna v Úředním věstníku dne 5. června 2009. Lhůta pro podání žaloby tak podle čl. 81 odst. 1 jednacího řádu začala běžet dne 20. června 2009. S ohledem na desetidenní lhůtu z důvodu vzdálenosti mohla tedy společnost Afton podat přímou žalobu do konce srpna 2009. Obcházení lhůty pro podání žaloby je proto v projednávané věci vyloučeno. Neexistuje rovněž žádné ustanovení, které by společnost Afton zavazovalo, aby se obrátila přímo na soudy Unie. V důsledku toho neexistuje nutnost omezit v zásadě existující právo společnosti Afton, dovolávat se protiprávnosti sporných ustanovení ve vnitrostátním řízení.

24. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy přípustná.

B – K první předběžné otázce – Platnost mezních hodnot pro MMT

25. Předmětem první otázky rozdělené do pěti částí jsou mezní hodnoty pro MMT. Jednotlivým částem otázky se budu věnovat v pořadí, ve kterém byly položeny. Těžiště spočívá v zásadě proporcionality, v jejímž rámci hrají úlohu zásada obezřetnosti a částečně také otázka zjevně nesprávného posouzení.

1. K výtce zjevně nesprávného posouzení

26. Nejprve je položena otázka, zda mezní hodnoty nespočívají na zjevně nesprávném posouzení. Společnost Afton v této souvislosti uvádí, že nebyla přezkoumána zdravotní rizika spojená s užíváním MMT, a že Komise došla k závěru, že stav znalostí s ohledem na rizika pro životní prostředí neodůvodňuje žádné omezení používání MMT.

27. Výtka zjevně nesprávného posouzení se vztahuje k ustálené judikatuře týkající se přezkumu širokého prostoru pro uvážení (posuzovací pravomoci).

28. V takové oblasti, jakou je oblast dotčená v projednávaném případě, která ze strany zákonodárce vyžaduje politická, ekonomická a vědecká rozhodnutí a ve které musí provést komplexní posouzení, má zákonodárce široký prostor pro uvážení( ). Může se přitom opírat o znalecké posudky správy, vědy, zájmových skupin a veřejnosti. V rámci soudního řízení nejsou tyto zdroje k dispozici ve stejné míře. Soud Unie tedy nemůže zaujmout místo zákonodárce Unie( ) a kontrolovat výkon jeho politické odpovědnosti( ).

29. Vyplnění tohoto prostoru pro uvážení však není plně vyňato ze soudního přezkumu. Orgány Společenství musí v případech, kdy disponují širokým prostorem pro uvážení, pečlivě a nestranně přezkoumat veškeré relevantní okolnosti projednávané věci( ). Soud Společenství musí ověřit nejen věcnou správnost dovolávaných důkazních materiálů, jejich věrohodnost a soudržnost, ale musí rovněž přezkoumat, zda tyto skutečnosti představují veškeré rozhodné údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu a zda lze o ně opřít vyvozené závěry( ).

30. Samo o sobě však nemůže nesprávné právní posouzení na rozdíl od názoru společnosti Afton zpochybnit platnost právního aktu. Záleží spíše na tom, zda je nesprávné posouzení právně relevantní.

31. Skutečnost, zda určité vědecké informace odůvodňují omezení užívání MMT, ovlivňuje závěry, které zákonodárce vyvodí z informací, které mu jsou předloženy. Tyto závěry jsou předmětem přezkumu zásadou proporcionality a mohou se dotýkat také přezkumu zásadou rovného zacházení. Tomuto aspektu se proto budu dále věnovat v rámci uvedených zásad.

32. Údajně chybějící přezkum zdravotních rizik se oproti tomu dotýká předpokladů pro vydání mezních hodnot. Jejich stanovení je založeno na článku 95 ES, který umožňuje sbližování ustanovení právních a správních předpisů, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu. Podle čl. 95 odst. 3 bude Komise ve svých návrzích týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele vycházet z vysoké úrovně ochrany a přihlédne přitom zejména k novému vývoji založenému na vědeckých poznatcích. V rámci svých pravomocí usilují o tento cíl též Evropský parlament a Rada.

33. Vzhledem k tomu, že mezní hodnoty slouží podle 35. bodu odůvodnění směrnice 2009/30 zejména ochraně zdraví, musel vzít zákonodárce v úvahu veškerý nový vývoj založený na vědeckých poznatcích ohledně možných zdravotních rizik MMT( ). Nezohlednění dostupných informací o zdravotních rizicích užívání MMT může být důvodem pro zřejmě nesprávné posouzení při použití článku 95 ES.

34. Povinnost zohlednit nejnovější vědecké poznatky nezakládá nicméně žádná přísná dokazovací pravidla. Spíše se široká posuzovací pravomoc zákonodárce Společenství, která v sobě nese omezený soudní přezkum jejího výkonu, uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také, v určité míře, na zjištění základních údajů( ).

35. Soudní přezkum, i když má omezený rozsah, přinejmenším vyžaduje, aby orgány Společenství byly schopny před Soudním dvorem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci. To předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat( ).

36. Toto posouzení nemusí podrobně vyplývat z odůvodnění dotčeného právního aktu. Pokud z napadeného aktu vyplývá základní cíl, který orgán Společenství sledoval, bylo by totiž příliš vyžadovat zvláštní odůvodnění pro různou volbu technické povahy( ). Pochybnosti o dostatečném zhodnocení vědeckých informací mohou být zpravidla vyvráceny i jiným způsobem.

37. Často pokládá již Komise základ pro posouzení dostupných vědeckých informací tím, že svůj návrh opírá o podrobný rozbor. Parlament a Rada mohou v dalším legislativním procesu rozvinout své posouzení na tomto základě.

38. Společnost Afton nicméně správně zdůrazňuje, že to je v projednávané věci vyloučeno. Komise sice návrh směrnice 2009/30 založila také na ochraně zdraví( ), ale posouzení zdravotních rizik MMT – na rozdíl od posouzení rizik pro systémy snižování zplodin – výslovně vyloučila( ).

39. Tomuto omezení přezkumu rizika odpovídá pověření směrnice 2003/17/ES( ), které bylo s ohledem na kovová aditiva v palivech základem návrhu směrnice 2009/30. Podle směrnicí 2003/17 nově formulovaného čl. 9 písm. f) směrnice 98/70 měla Komise vzít v úvahu při přezkumu specifikace paliv zejména účinnost fungování nových technologií snižování znečištění a vliv kovových aditiv na jejich účinnost. O zdravotních rizicích v této souvislosti nebylo nic uvedeno.

40. Komise tedy vycházela z toho, že zdravotní rizika MMT budou hodnocena v rámci notifikace podle nařízení č. 1907/2007 (REACH)( ),( ).

41. Odvolání se na cíl obezřetnosti vůči zdravotním rizikům tedy předpokládá, že ostatní orgány podílející se na legislativním procesu později zhodnotily dostupné vědecké informace.

42. Především Parlament a Rada v řízení popisují odpovídajícím způsobem obsáhle stupeň znalostí o zdravotních rizicích užívání MMT, který má být zohledněn v legislativním procesu. Takové uvedení zpravidla postačuje k tomu, aby byl odůvodněn předpoklad, že přednesené informace byly také skutečně v legislativním procesu posouzeny( ).

43. Společnost Afton nicméně takový předpoklad zpochybňuje. Podnik si totiž dne 29. prosince 2008 vyžádal u Parlamentu, Rady a Komise na základě nařízení č. 1049/2001( ) vědecké dokumenty a důkazy, které byly zohledněny při rozhodování o mezních hodnotách MMT. Parlament zpřístupnil tři dokumenty o biopalivech, dalším tématu směrnice 2009/30, Rada větší množství vnitřních dokumentů. Podle tvrzení společnosti Afton, které nebylo zpochybněno, neobsahoval žádný z dokumentů vědecké informace o rizicích používání MMT.

44. Parlament a Rada v této souvislosti zdůrazňují, že sporné vědecké informace se nenacházejí ve vlastnictví těchto orgánů, nýbrž ve vlastnictví parlamentní zpravodajky, respektive členských států.

45. Pokud jde o Parlament, je toto tvrzení málo přesvědčivé, neboť zpravodajka je členkou tohoto orgánu. Dokumenty týkající se legislativního procesu, které jsou v jejím vlastnictví, je tedy v zásadě nutno považovat za dokumenty nacházející se ve vlastnictví Parlamentu( ).

46. Rada oproti tomu přesvědčivě uvádí, že zástupci členských států zpravidla nesdělují jednotlivé vědecké podklady pro své hlasování, jejich rozhodnutí nicméně zpravidla spočívá na expertíze vnitrostátní správy. Nicméně nedostatky v dokumentech Rady, ve kterých byly zaneseny vědecké podklady pro rozhodnutí Rady, vzbuzuje pochybnosti o tom, zda rozhodnutí skutečně spočívá na vědeckých základech.

47. Za těchto okolností není možno se již domnívat – pouze na základě tvrzení v soudním řízení –, že Parlament a Rada zohlednily v legislativním procesu vědecké informace o zdravotních rizicích MMT.

48. Komise nicméně v červnu 2008 předložila tzv. non-paper k MMT( ), který byl použit v legislativním procesu. Společnost Afton tento dokument znala a odvolává se na něj, aby podpořila své stanovisko v jiných otázkách. Non-paper shrnuje na půl druhé stránce stav vědeckého poznání k možným zdravotním rizikům užívání MMT v palivech. Neexistuje žádný náznak, že by toto shrnutí bylo nesprávné nebo neúplné.

49. Zavádějící vysvětlení Parlamentu a Rady k zodpovězení žádosti o přístup k dokumentům jsou tedy sice politováníhodná, ale oproti dojmu, který vzbuzují, byly dostupné vědecké informace o zdravotních rizicích užívání MMT v legislativním procesu zohledněny.

50. Výtku zjevně nesprávného posouzení pokud jde o zjištění informací nezbytných pro vydání mezních hodnot tedy není možné přijmout.

2. K zásadě obezřetnosti

51. Druhá část otázky se týká námitky, že nebyly splněny podmínky použití zásady obezřetnosti.

52. Zásada obezřetnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření, pokud se prokáže, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo dosah tvrzeného rizika z důvodu nedostatečných, nerozhodných nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak že pravděpodobnost skutečné škody pro zdraví osob nebo zvířat nebo pro životní prostředí za předpokladu realizace tohoto rizika trvá( ).

53. Různá ustanovení sekundárního práva konkretizují zásadu obezřetnosti v souvislosti s prováděcími pravomocemi Komise. V této oblasti byla vydána judikatura( ), kterou společnost Afton zejména uvádí, aby odůvodnila výtku porušení zásady obezřetnosti.

54. Směrnice 2009/30 nicméně byla založena přímo na článku 95 ES. Takové zákonodárné opatření nelze přímo poměřovat podle toho, zda respektuje zásadu obezřetnosti. Zásada obezřetnosti se spíše především uplatní v rámci přezkumu zásady proporcionality( ). Tomu se budu dále věnovat.

3. K zásadě proporcionality

55. Přiměřenost mezních hodnot je předmětem třetí části otázky.

56. Zásada proporcionality náleží k obecným zásadám práva Unie, které musí být zákonodárcem Unie dodržovány( ). Akty orgánů nesmí tudíž překročit meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou. Přitom pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření; dále těmito opatřeními způsobené nepříznivé následky musí být přiměřené vzhledem ke sledovaným cílům( ).

57. Nicméně také zde platí široký prostor pro uvážení (posuzovací pravomoc) zákonodárce( ). Opatření, které je vydáno při výkonu této posuzovací pravomoci, porušuje zásadu proporcionality pouze tehdy, je‑li k zjevně nevhodné k dosažení cíle, který příslušný orgán sleduje( ) [k tomu dále viz písm. b)], existují-li zjevně méně omezující opatření se stejným účinkem( ) [k tomu dále viz písm. c)] nebo jsou‑li přijatá opatření zjevně nepřiměřená ve vztahu ke sledovaným cílům( ) [k tomu viz dále písm. d)]. Nejprve je však třeba přezkoumat, zda mezní hodnoty sledují cíle, které jsou uznány právem Unie [k tomu viz dále písm. a)]( ).

a) K cílům mezních hodnot

58. Cíle mezních hodnot pro MMT spočívají podle 35. bodu odůvodnění směrnice 2009/30 v tom, že používání této látky zvyšuje riziko poškození lidského zdraví a způsobuje škody na motorech vozidel a na zařízení k regulaci emisí (ke snížení emisí). Posledně uvedený cíl patří na první pohled do oblasti ochrany spotřebitele. Jak souhlasně tvrdí všichni zúčastnění, směřuje alespoň implicitně rovněž k ochraně životního prostředí, neboť škody na zařízení ke snižování emisí, např. na katalyzátorech pro čištění zplodin, mohou mít za následek vyšší emise a tedy větší zátěž pro životní prostředí( ).

59. Vzhledem k tomu, že čl. 95 odst. 3 ES požaduje vysokou úroveň ochrany v oblastech zdraví, bezpečnosti, životního prostředí a ochrany spotřebitele, jsou cíle mezních hodnot nejen uznány, ale přísluší jim také značný význam.

60. Pokud by bylo prokázáno, že používání MMT poškozuje lidské zdraví a techniku pro snížení zplodin motorových vozidel, mohla by být omezení založena na zásadě prevence (čl. 174 odst. 2 ES). O tento případ se však nesporně nejedná.

61. Podle spisu existuje v projednávané věci spíše vědecký spor o to, zda jsou s používáním MMT v palivech spojena rizika pro lidské zdraví nebo snižování zplodin motorových vozidel. Tato rizika nemohou být prokázána ani vyloučena.

62. Tato nejistota se tedy odráží ve způsobu uplatnění zásady proporcionality. Za takových okolností mohou být na základě zásady obezřetnosti přijata ochranná opatření, aniž by bylo nutno čekat, až budou existence a závažnost těchto rizik jasně prokázány( ).

63. Společnost Afton nicméně zastává názor, že opatření na základě obezřetnosti mohou být přijata pouze za výjimečných okolností, pokud existují vážné a opodstatněné indície o příslušném nebezpečí škody. Pokud by tyto neodstranily vědecké pochybnosti, musely by alespoň dovolit vyvolat rozumné pochybnosti a vyhovět zásadě nejvyšší odborné kompetence a nezávislosti vědeckých stanovisek. Především je nutné, aby opatření byla nezbytná nebo nevyhnutelná vzhledem ke stupni nebezpečí, jenž dotčený orgán považuje za nepřijatelné pro společnost.

64. U opatření členských států, která např. omezují volný pohyb zboží, Soudní dvůr skutečně určil, že ochranná opatření podle zásady obezřetnosti mohou být přijata pouze tehdy, mohou-li být založena na komplexním posouzení rizika s ohledem na zvláštní okolnosti zkoumaného případu, které prokáže, že tato opatření je nutno přijmout proto, aby bylo zajištěno, že dotčené výrobky nejsou nebezpečné pro lidské zdraví( ). Zejména nemůže být posouzení rizika založeno na čistě hypotetických úvahách( ).

65. S odvolání na různé – ve sporných bodech Soudním dvorem nepřezkoumané – rozsudky Soudu( ) společnost Afton uplatňuje, že odpovídající požadavky platí také pro právní akty Unie.

66. Konkrétní úvahy Soudu jsou sice vždy formulovány všeobecně, přece však byly předmětem těchto případů rozhodnutí Rady nebo Komise, která byla vydána na základě příslušného sekundárního práva. Toto právo obsahuje specifické požadavky vědeckého odůvodnění( ), které konkretizují zásadu obezřetnosti. Parlament správně podotýká, že takové požadavky byly nezbytné již proto, protože se jednalo o zpětvzetí povolení, která byla předtím udělena na základě vědeckého postupu.

67. Tyto požadavky nemohou být přeneseny na legislativu vycházející z ustanovení Smlouvy, neboť zde nejsou konkretizovány žádné další požadavky na použití zásady obezřetnosti. Dále uvedená judikatura nicméně ukazuje, že Unie může za účelem obezřetnosti bez obsáhlého zhodnocení rizik vyslovit zákazy, které platí alespoň tak dlouho, než jsou rizika vyloučena.

68. Rozsudek Alliance for Natural Health a další se týkal právní úpravy volného pohybu doplňků stravy. Směrnice 2002/46/EG( ) jej omezuje na látky, pro které měly příslušné evropské vědecké orgány v okamžiku přijetí uvedené směrnice k dispozici dostatečné a odpovídající vědecké údaje k vydání svého příznivého stanoviska. Toto omezení volného pohybu zboží bylo doplněno možností připustit na základě vědeckého a technologického vývoje další doplňky stravy. Soudní dvůr v tom spatřoval rozumné vyvážení mezi cíly fungujícího společného trhu a ochranou lidského zdraví( ).

69. V tomto případě tak postačovala již neexistence obsáhlého posouzení rizik příslušnými evropskými úřady, aby byla omezení odůvodněná.

70. Podobná je situace u ochrany stanovišť podle čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43 (směrnice o ochraně stanovišť): podle čl. 6 odst. 3 druhé věty mohou příslušné vnitrostátní orgány projekt povolit pouze za podmínky, že se ujistily, že nebude mít škodlivý dopad na celistvost dotčené lokality. O takový případ jde, pokud z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná pochybnost o neexistenci takových dopadů( ). Zákaz opatření tak nespočívá na obsáhlém posouzení rizik, nýbrž teprve jejich povolení.

71. Možnost výjimečného povolení z převažujících důvodů veřejného zájmu podle čl. 6 odst. 4 směrnice o ochraně stanovišť na tom nic nemění. Předpokládá totiž zpravidla rovněž posouzení rizik projektu pro stanoviště( ).

72. Konečně uskutečňuje také povinnost registrace v nařízení č. 1907/2007 (REACH)( ) zásadu obezřetnosti( ) zákazem uvádění látek na trh, který platí tak dlouho, dokud není předloženo posouzení určitých rizik( ). Tento způsob regulace Soudní dvůr nezpochybnil, když rozhodoval o povinnosti registrace monomerů( ).

73. Uvedená judikatura je nezbytným důsledkem široké posuzovací pravomoci, kterou má zákonodárce při použití zásad proporcionality a obezřetnosti, jakož i při výběru použitelných výchozích údajů, je-li třeba přijmout složité právní úpravy.

74. V zásadě platí stejné úvahy také pro opatření členských států( ). Z příslušných oblastí úpravy však vyplývá, že je Soudní dvůr často podrobuje přísnějším požadavkům( ). V oblasti pohybu zboží je to výrazem myšlenky vzájemného uznávání. Pokud členské státy určité výrobky povolí, je potřeba vycházet z provedení posouzení rizik. Rozsáhlejší omezení jiných členských států si proto vyžadují důkladnější odůvodnění. Pokud Unie naproti tomu jednotně upravuje zacházení s určitými riziky na úrovni Unie, a využívá přitom zkušeností všech členských států, musí být možné přijmout ochranná opatření, aniž by bylo nutno v každém konkrétním případě nejdříve provést důkladné posouzení rizik. Během takového posuzování totiž může dojít již k obávaným škodám.

75. Při odůvodnění mezních hodnot proto v první řadě nezáleží na hodnocení rizik Soudním dvorem. Naopak je na zákonodárci, aby z vědeckého sporu vyvodil důsledky. Soudní dvůr může obsahově zpochybnit posouzení zákonodárce Unie pouze tehdy, pokud zjevně neexistují žádná rizika nebo tato rizika byla zjevně nesprávně posouzena. O tom však nemůže – alespoň při přezkumu cíle právní úpravy – na základě vědeckého sporu ohledně obou údajných rizik být řeč.

76. Souhrnem je třeba určit, že obezřetnost vůči rizikům používání MMT pro lidské zdraví a životní prostředí je uznatelným cílem mezních hodnot.

b) K vhodnosti

77. Mezní hodnoty nejsou zjevně nevhodné k tomu, aby přispěli k obezřetnosti vůči rizikům používání MMT. Mezní hodnoty přirozeně brání intenzivnějšímu používání MMT a omezují tak množství MMT, které by mohlo způsobit škody.

78. Společnost Afton však uplatňuje, že nelze určit, zda mangan v pohonných hmotách pochází z MMT. Z toho společnost Afton vyvozuje, že mezní hodnoty nejsou prakticky proveditelné, a jsou tedy nevhodné k tomu, aby byly prevencí rizik používání MMT.

79. Tento závěr však není jediný možný. I když (ještě) neexistuje žádná metoda umožnující přímo prokázat, že mangan v pohonných hmotách pochází z MMT, lze tento důkaz přece jen nepřímo provést. Tak lze považovat překročení přípustného množství manganu za dostačující vodítko k vyvratitelné domněnce o nepřípustném použití MMT. Německo právem zdůrazňuje, že společnost Afton neuvádí, jak by se mangan jinak do pohonných hmot dostal.

80. Neexistují tedy žádné zásadní pochybnosti o tom, že mezní hodnoty jsou vymahatelné a vhodné k dosažení jejich cílů.

c) K nezbytnosti mezních hodnot

81. V další etapě přezkumu přiměřenosti je třeba přezkoumat, zda mezní hodnoty mohou být uznány jako nejmírnější prostředek k dosažení jejich cílů. Na první pohled nelze spatřovat žádná vodítka pro to, že by jiná ochranná opatření byla stejně účinná jako ta, která jsou nyní stanovena.

82. Společnost Afton však zdůrazňuje, že podle posouzení vlivů Komise (tzv. impact assessment) by mohla dobrovolná opatření stejně účinně odstranit rizika jako kogentní opatření( ). Podle původního posouzení Komise tedy kogentní opatření nebyla nejmírnějším prostředkem.

83. Společnost Afton přitom zjevně vychází z toho, že toto posouzení vyplývá nezbytně z vědeckých informací Komise, a je tedy závazné také pro ostatní orgány, které se účastní legislativního procesu.

84. Tak tomu však není.

85. Komise přijetím svých závěrů spíše vykonala jí příslušející posuzovací pravomoc pokud jde o informace, které měla k dispozici. Tento výkon posuzovací pravomoci nebrání ostatním orgánům, které se účastní legislativního procesu, aby z těchto informací vyvodily jiné závěry. Široká posuzovací pravomoc zákonodárce totiž není omezena na Komisi, ale požívají ji všechny orgány účastnící se legislativního procesu a jejich členové.

86. Čí posouzení je nakonec rozhodující vyplývá z příslušného legislativního postupu. V projednávané věci byl použit spolurozhodovací postup podle článku 251 ES. Uskutečňuje zásadu demokracie, která je výslovně zakotvena v čl. 6 odst. 1 EU jako jeden ze základů Evropské unie( ). Demokratická tvorba vůle, kterou tato zásada předpokládá, sice nejdříve vyžaduje návrh Komise, pro přijetí směrnice 2009/30 ale stanoví kvalifikovanou většinu v Radě a absolutní většinu odevzdaných hlasů v Parlamentu. Tyto většiny byly zjevně jiného názoru než Komise. Takové názorové rozdíly nelze jako takové soudně napadnout, neboť jinak by byla zpochybněna institucionální rovnováha daného zákonodárného postupu.

87. Dále je třeba poukázat na to, že nakonec přijatá úprava je založena na již uplatněných informacích o zdravotních rizicích, které Komise při svém zvážení výslovně nevzala v úvahu. Již toto dodatečně zohledněné riziko umožňuje očekávat výsledek odlišný od původního návrhu.

88. Skutečnost, že se úprava odchyluje od návrhu Komise, tedy nemůže vést k závěru, že mezní hodnoty zjevně nejsou nejmírnějším prostředkem.

d) K přiměřenosti mezních hodnot

89. V rámci přiměřenosti je třeba zkoumat, zda nevýhody sporné úpravy stojí v přiměřeném vztahu ke sledovaným cílům. Dále je třeba provést jejich zvážení.

90. V projednávané věci stojí na jedné straně ochrana zdraví a životního prostředí a na druhé straně hospodářské zájmy na používání MMT. Zjevně v zásadě převažují prvně uvedené.

91. Společnost Afton nicméně popírá, že rizika používání MMT převažují vůči nevýhodám omezení tohoto používání.

92. Přitom se společnost Afton opírá zejména o skutečnost, že Komise během legislativního procesu nepovažovala rizika za dostačující k tomu, aby omezila používání MMT. Jak již bylo řečeno, stanovisko Komise nicméně nemůže vázat Parlament ani Radu.

93. Jinak nelze z ničeho vyvozovat, že posouzení rizik Parlamentem a Radou bylo zjevně nesprávné. Je sice pravda, že doposud existuje málo vědeckých odkazů na předpokládaná rizika, nicméně tato rizika nemohou být podle předložených studií s jistotou vyloučena.

K zásadě obezřetnosti

94. Přesně tato situace je předmětem zásady obezřetnosti. Zdraví a životní prostředí podle ní nejsou chráněny ve smyslu zásady prevence před škodami, ke kterým s jistotou dojde. Opatření založená na obezřetnosti jsou přípustná spíše vůči rizikům, jejichž rozsah je sporný. V tomto smyslu může zákonodárce upřednostnit cíl obezřetné ochrany zdraví nebo životního prostředí před omezením jiných zájmů.

95. Toto zvážení přísluší zákonodárci a nikoliv soudům. Zákonodárce může především rozhodnout, že rizika omezujícími opatřeními zmenší na minimum nebo zcela vyloučí. Jinak by musel vzít v úvahu, že se rizika mohou uskutečnit a k obávaným škodám skutečně dojde. Především při obezřetnosti vůči rizikům pro lidské zdraví může být zákonodárci sotva vytýkáno, že učinil zjevně nepřiměřená opatření.

K možnosti upravit mezní hodnoty

96. V rámci zvážení je také třeba vzít ohled na to, že omezující opatření založená na obezřetnosti jsou v zásadě předběžné povahy. Je třeba je zrušit, pokud nové poznatky tyto obavy vyvrátí( ). Tím je v souladu se zásadou proporcionality zajištěno, že omezení nejsou uplatňována déle než je nutné. Jak zdůrazňuje Komise, v souladu se zásadu odpovědnosti původce tím tak zároveň existuje odpovídající podnět pro výrobce a uživatele takových výrobků, aby zkoumali jejich účinky. Pokud oproti tomu zákonodárce musí prokázat rizika, aby odůvodnil omezení, existuje protichůdný podnět těchto aktérů bránit vědeckému zkoumání takových rizik.

97. Omezení jsou tedy nakonec konstruována jako zákaz s výhradou povolení. Článek 8a odst. 1 a 3 směrnice 98/70 výslovně stanoví, že rizika budou dále zkoumána a mezní hodnoty budou Komisí případně upraveny. Tato možnost je v 35. bodě odůvodnění výslovně zmíněna. Pokud se společnosti Afton podaří předložit odpovídající vědecké informace, bude Komise povinna úpravu o MMT znovu zvážit( ).

98. Na podkladech pro takový důkaz – pokud je možný – se pracuje. Zdravotní rizika jsou v současné době zkoumána společností Afton ve spolupráci s Environmental Protection Agency( ) ze Spojených států amerických a – jak uvádí Komise – také v rámci nařízení REACH. Krom toho Komise podle čl. 8a odst. 1 směrnice 98/70 provádí posouzení rizik pro zdraví a životní prostředí spojených s používáním kovových aditiv v palivech a za tímto účelem vyvíjí vhodnou zkušební metodiku. O svých závěrech podá do 31. prosince 2012 zprávu Evropskému parlamentu a Radě.

K výši mezních hodnot a jejich účinkům na používání MMT

99. Při zvážení cílů opatření a jeho nevýhod musí být nicméně zohledněny také účinky mezních hodnot na používání MMT. Ty jsou neoddělitelně spojeny s výší mezních hodnot.

100. Společnost Afton vznáší v tomto ohledu tři argumenty, které v podstatě nebyly zpochybněny:

101. Zaprvé, neexistují žádné specifické vědecké podklady k tomu, aby bylo od roku 2011 stanoveno maximální množství manganu na litr ve výši 6 mg a aby toto množství bylo od roku 2014 sníženo na 2 mg.

102. Zadruhé, při uplatnění mezních hodnot již MMT nemůže být používáno na ochranu proti poškození ventilů (tzv. poklesu ventilových sedel). Toto se týká určitých typů starších vozidel, do jejichž paliva musí být přidávána určitá aditiva, aby se zabránilo poškození ventilů. Podle údajů společnosti Afton nepostačuje při uplatnění mezních hodnot podíl MMT v palivu k tomu, aby byla splněna tato funkce. Mezní hodnoty tedy mají stejný účinek jako zákaz používání MMT pro tento účel.

103. Společnost Afton sice naznačuje, že mezní hodnoty MMT by zabránily používání dotčených starších vozidel. Tento argument je však třeba odmítnout, neboť existují jiná aditiva pro paliva, která mohou být rovněž použita jako náhrada olova( ). V rámci uvážení je tedy třeba zohlednit pouze hospodářské zájmy společnosti Afton na prodeji MMT za tímto účelem.

104. Zatřetí, nemá MMT podle tvrzení společnosti Afton při mezní hodnotě 2 mg platné od roku 2014 již žádný praktický účinek, takže tato mezní hodnota směřuje k úplnému zákazu. Tato námitka se týká hlavní funkce MMT zvyšovat tzv. oktanové číslo paliva. Zatímco mezní hodnota 6 mg umožňuje ještě citelné zvýšení, je zvýšení při mezní hodnotě 2 mg vyloučeno.

105. Stanovisko společnosti Afton je založeno na správném východisku: Zákonodárné rozhodnutí o přiměřenosti úpravy v zásadě předpokládá, že její nevýhody budou zváženy vůči jejím cílům. Zákonodárce by se tedy měl zabývat negativními účinky zamýšlené právní úpravy. Pokud by měla právní úprava důsledky, které byly v legislativním procesu zcela přehlédnuty, mohl by být výkon posuzovací pravomoci zákonodárce nesprávný.

106. Ke sporným bodům skutečně neexistují v zákonodárném procesu žádná vodítka. Orgány se k těmto námitkám nevyjádřily ani v písemném řízení před Soudním dvorem. Nicméně ani tvrzení společnosti Afton nezpochybňuje přiměřenost mezních hodnot.

107. Neexistence vědeckých podkladů pro mezní hodnoty je příznačná pro stav znalostí o rizicích. Vzhledem k tomu, že není jasné, zda použití MMT vůbec způsobuje škody, neexistují žádné vědecké poznatky o tom, zda určité mezní hodnoty mohou škodám zabránit.

108. Tvrzení společnosti Afton tak v tomto bodě vychází v podstatě z toho, že rizika používání MMT jsou nejasná a stanovená omezení použití MMT ve značné míře vylučují. Tato hlediska však udávala charakter legislativního procesu – v každém případě pokud šlo o úpravu MMT – a byla tedy zjevně zohledněna. Od prvního čtení v Parlamentu se totiž diskutovalo o úplném zákazu MMT, který by vyžadoval podobné zvážení.

109. Nelze tedy dojít k závěru, že zákonodárce s ohledem na přiměřenost mezních hodnot nevykonal svou posuzovací pravomoc nebo že ji vykonal nesprávně.

110. Uvážení ostatně není ani ve světle účinků mezních hodnot zjevně nesprávné. Vzhledem k nejistotě, zejména pokud jde o zdravotní rizika, by bylo možné si představit v zásadě i úplný zákaz. Jak uvádí Komise, jsou oproti tomu stanovené časově odstupňované mezní hodnoty mírnějším prostředkem, a nejsou tedy zjevně nepřiměřené.

e) Dílčí výsledek

111. Přezkoumání čl. 8a odst. 2 směrnice 98/70 tedy neukázalo žádné porušení zásady proporcionality.

4. K zásadě rovného zacházení

112. Podle ustálené judikatury zásada rovného zacházení vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno.( ) Stejně jako u zásady proporcionality, i v případě posouzení zákazu diskriminace je nutné dbát na to, aby měl zákonodárce Společenství široký prostor pro posouzení a uvážení („posuzovací pravomoc“)( ).

113. Společnost Afton uplatňuje, že není oprávněné stanovit mezní hodnoty pro MMT, aniž by bylo omezeno používání jiných kovových aditiv. MMT má podobnou funkci jako jiná kovová aditiva a nezpůsobuje žádná dodatečná rizika. Existuje dokonce minimálně jedno další aditivum na bázi manganu, Cyclopentadienyl mangan trikarbonylu (CMT), jehož používání omezeno nebylo.

114. Parlament správně namítá, že rizika MMT jsou lépe prozkoumaná než rizika jiných kovových aditiv. Rozdílné vědecké informace odůvodňují rozdílná opatření na základě obezřetnosti.

115. Co se týče zejména ostatních aditiv na bázi manganu, orgány uvádějí, že nejsou používána v Unii, což nebylo zpochybněno. Toto má podle názoru Komise za následek, že tato aditiva potřebují před uvedením na trh registraci podle nařízení REACH, které umožňuje posouzení rizik. V současné době však neexistuje žádný podnět k tomu, aby byly stanoveny mezní hodnoty pro tato aditiva.

116. Nelze tedy dojít k závěru, že byla porušena zásada rovného zacházení.

5. K zásadě právní jistoty

117. Obecná zásada právní jistoty, která představuje základní zásadu práva Společenství, zejména vyžaduje, aby právní úprava byla jasná a přesná, tak aby jednotlivci mohli jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a podle toho postupovat( ). Zásada právní jistoty však nevyžaduje, aby právní norma vylučovala jakoukoliv pochybnost o svém výkladu. Záleží spíše na tom, zda je dotčený právní akt stižen takovou nejasností, že není možno s dostatečnou jistotou odstranit případné pochybnosti o působnosti nebo smyslu napadeného nařízení( ).

118. Společnost Afton zastává názor, že není jasné, zda mezní hodnoty dále platí poté, co byla stanovena zkušební metodika. Čl. 8a odst. 2 věta 1 směrnice 98/70 totiž předpokládá „[d]o doby, než bude vyvinuta zkušební metodika“ ode dne 1. ledna 2011 omezení obsahu MMT na 6 mg Mn/l. Podle věty 2 bude tato mezní hodnota ode dne 1. ledna 2014 snížena na 2 mg Mn/l.

119. Lze souhlasit se společností Afton, že čl. 8a odst. 2 směrnice 98/70 může být nesprávně pochopen, pokud je jeho znění posuzováno izolovaně. Pokud je však toto ustanovení čteno ve spojení s 35. bodem odůvodnění a čl. 8a odst. 1 a 3, je zjevné, že samotný vývoj zkušební metodiky nepovede ke zrušení mezních hodnot. Čl. 8a odst. 3 věta 1 spíše výslovně stanoví, že „[m]aximální hodnota obsahu MMT v palivu stanovená v odstavci 2 bude přehodnocena na základě výsledků posouzení, které bude provedeno pomocí zkušební metody uvedené v odstavci 1“.

120. Nelze tedy dojít k závěru, že byla porušena zásada právní jistoty.

C – Ke druhé otázce – platnost označovacích povinností

121. Druhá otázka se týká přípustnosti povinnosti označit pohonnou hmotu obsahující MMT. Konkrétně je položena otázka, zda toto ustanovení nepředstavuje zjevně nesprávné posouzení nebo neporušuje zásadu proporcionality. Jelikož se argumenty předložené na podporu nesprávného posouzení týkají zásady proporcionality, budu je zkoumat v tomto rámci.

122. Podle směrnicí 2009/30 nově vloženého čl. 8 odst. 4 až 6 směrnice 98/70 mají čerpací stanice jasně viditelně uvést značku „Obsahuje kovová aditiva“, pokud nabízejí pohonné hmoty s takovými aditivy.

123. Podle poslední věty 35. bodu odůvodnění má označovací povinnost zabránit tomu, že spotřebitelé nevědomky přijdou o záruky na svá vozidla. Používání takových paliv může totiž podle druhé věty tohoto bodu odůvodnění být důvodem ke zrušení platnosti záruky na vozidlo. To vyplývá z rizik pro motory vozidel a přístroje ke kontrole emisí, která jsou zmíněna na stejném místě. Cílem označovací povinnosti je tedy ochrana spotřebitele, která je podle článku 153 ES (nyní článek 169 SFEU) cílem Unie. Tento cíl má být uskutečněn především podporou práv spotřebitelů na informace.

124. Společnost Afton ale pochybuje, že označení může bez odkazu na záruku na vozidlo splnit svůj účel. Běžně nebudou spotřebitelé záruku na vozidlo číst natolik podrobně, aby jim byly známy možné následky užívání paliv s kovovými aditivy.

125. Tyto pochybnosti jsou zcela přesvědčivé. Označovací povinnost by mohla být pojata jasněji. Nicméně není z tohoto důvodu nevhodná ke zvýšení ochrany spotřebitele.

126. Informace o látkách, které výrobky obsahují, jsou totiž minimálním předpokladem k tomu, aby spotřebitelé mohli aktivně předcházet rizikům. Alespoň ti spotřebitelé, kterým jsou rizika známa, mohou vzít v úvahu kovová aditiva při nákupu paliv. To by bylo vyloučeno, kdyby přítomnost těchto aditiv nebyla oznámena.

127. Společnost Afton rovněž nepovažuje označovací povinnost za nejmírnější prostředek. To zaprvé konstatovala Komise ve svém posouzení účinků, a zadruhé by muselo postačovat stanovení mezních hodnot.

128. Pokud jde o posouzení Komise, tato nemůže – jak již bylo řečeno – vázat jiné orgány účastnící se legislativního procesu. Tyto orgány mohou svého prostoru pro uvážení pokud jde o účinnost různých možností úpravy využít jinak než Komise.

129. Otázka, zda ochrana pomocí mezních hodnot postačuje, je výslovně zodpovězena v 35. bodě odůvodnění. Podle tohoto bodu nemají mezní hodnoty vyloučit jakékoliv riziko používání MMT, nýbrž pouze omezit závažnost škod ke kterým může dojít. Podle odhadu zákonodárce tedy existuje zbytkové riziko, kterému má čelit označovací povinnost. Ostatně platí označovací povinnost také pro jiná kovová aditiva, pro která neexistují žádné mezní hodnoty.

130. Mírnější prostředek se tedy nenabízí.

131. Konečně považuje společnost Afton označovací povinnost také za nepřiměřenou, neboť prakticky vede k zákazu kovových aditiv. Čerpací stanice by musely pohonné hmoty opatřené kovovými aditivy skladovat a nabízet odděleně. Takové úsilí by však nevynakládaly.

132. Nelze vyloučit, že je tato prognóza správná. Nespočívá však přímo na označovací povinnosti, nýbrž na chybějící přitažlivosti pohonných hmot s kovovými aditivy ve srovnání s pohonnými hmotami bez těchto aditiv. Pokud by aditiva byla přitažlivější, čerpací stanice by buď vynaložily dodatečné úsilí, nebo by se vzdaly pohonných hmot bez aditiv. V žádném případě však není odůvodněné, aby byly spotřebitelé vystaveni bez jakéhokoliv varování riziku ztráty záruky jen proto, aby byl umožněn další odbyt výrobku zatíženého riziky.

V – Závěry

133. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:

„Přezkum položených otázek neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být zpochybněna platnost čl. 1 bodu 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS.“