STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

VERICI TRSTENJAK

přednesené dne 21. ledna 20101( )

Věc C‑365/08

Agrana Zucker GmbH

proti

Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgerichtshof (Rakousko)]

„Společná zemědělská politika – Společná organizace trhů v odvětví cukru – Nařízení Rady (ES) č. 318/2006 – Článek 16 – Výrobní dávka – Článek 19 – Stažení cukru z trhu – Nařízení (ES) č. 290/2007 – Regionálně diferencované stanovení procentního podílu určeného ke stažení – Zásada proporcionality – Zákaz diskriminace“

Obsah

I – Úvod

II – Právní rámec

A – Nařízení č. 318/2006

B – Nařízení č. 290/2007

III – Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

IV – Řízení před Soudním dvorem

V – Argumentace účastníků řízení

A – První předběžná otázka

B – Druhá předběžná otázka

VI – Právní posouzení

A – Úvodní poznámky

B – První předběžná otázka

C – Druhá předběžná otázka

1. Vytýkané porušení zásady proporcionality

a) Měřítko přezkumu

b) Přezkum proporcionality

2. Vytýkané porušení zákazu diskriminace

a) Neexistence výslovného vyjasnění vytýkaného porušení v žádosti o zodpovězení předběžné otázky

b) Měřítko přezkumu

c) Přezkum vytýkaného porušení zákazu diskriminace

VII – Závěry

I – Úvod

1. V tomto řízení o předběžné otázce žádá rakouský Verwaltungsgerichtshof (dále jen „předkládající soud“) Soudní dvůr o odpověď na dvě předběžné otázky týkající se výkladu a případně platnosti článku 16 nařízení Rady (ES) č. 318/2006 o společné organizaci trhů v odvětví cukru( ).

2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Agrana Zucker GmbH (dále jen „žalobkyně“) a Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (spolkové ministerstvo zemědělství, lesního a vodního hospodářství a životního prostředí, dále jen „žalovaný“) ve věci účinku úředního rozhodnutí přijatého na základě článku 16 nařízení č. 318/2006, jímž byla výrobní dávka z cukru pro hospodářský rok 2007/2008 dlužná žalobkyní stanovena částkou ve výši 4 869 748,80 eur a jímž byla žalobkyně vyzvána k zaplacení této částky.

3. Předkládající soud svou předběžnou otázkou žádá o určení, zda je výši výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006, kterou dluží podnik vyrábějící cukr, třeba vypočíst na základě celkové kvóty na cukr přidělené tomuto podniku, nebo zda má být tento výpočet proveden pouze na základě kvóty, která je skutečně k dispozici, po odečtení množství cukru v důsledku stažení z trhu, popřípadě na základě množství cukru podléhajícího kvótám, který byl skutečně vyroben v rámci uvedené kvóty. Pro případ, že má být výše výrobní dávky vypočítávána na základě celkové přidělené kvóty, předkládající soud svou druhou předběžnou otázkou v podstatě žádá o doplňující výklad, zda článek 16 nařízení č. 318/2006 – ve spojení s článkem 19 nařízení č. 318/2006 a článkem 1 nařízení (ES) č. 290/2007, kterým se pro hospodářský rok 2007/08 stanoví procentní podíl podle článku 19 nařízení Rady (ES) č. 318/2006( ) – je v tomto případě slučitelný s právními předpisy Společenství vyšší právní síly, a zejména se zásadou proporcionality a zákazem diskriminace.

II – Právní rámec

A – Nařízení č. 318/2006

4. V rámci reformy společné organizace trhů v odvětví cukru vydala Rada dne 20. února 2006 nařízení č. 318/2006.

5. V 19. bodě odůvodnění tohoto nařízení se uvádí, že by měla být zavedena výrobní dávka s cílem přispět k financování výdajů spojených se společnou organizací trhů v odvětví cukru.

6. Podle 22. bodu odůvodnění tohoto nařízení by měly „být zavedeny nové tržní nástroje řízené Komisí“. V této souvislosti „by Komise za účelem zachování strukturální rovnováhy trhů s cukrem na cenové úrovni blízké referenční ceně měla mít možnost rozhodnout o stažení cukru z trhu na dobu potřebnou k obnovení rovnováhy na trhu“.

7. Podle 40. bodu odůvodnění tohoto nařízení by Komise měla být oprávněna „přijímat v naléhavých případech opatření nezbytná k řešení konkrétních praktických obtíží“.

8. Článek 1 odst. 2 nařízení č. 318/2006 zní takto:

„Hospodářský rok pro produkty uvedené v odstavci 1 začíná 1. října a končí 30. září následujícího roku.

[…]“

9. Podle čl. 2 bodu 5 nařízení č. 318/2006 se „‚cukrem podléhajícím kvótám‘, ‚isoglukózou podléhající kvótám‘ a ‚inulinovým sirupem podléhajícím kvótám‘ [rozumí] množství cukru, isoglukózy nebo inulinového sirupu vyrobené za určitý hospodářský rok v rámci kvóty daného podniku“.

10. Článek 16 nařízení č. 318/2006 upravuje stanovování a výběr výrobní dávky. Toto ustanovení stanoví v jednotlivostech toto:

„Výrobní dávka

1. Od hospodářského roku 2007/2008 se z kvóty na cukr, kvóty na isoglukózu a kvóty na inulinový sirup, které byly přiděleny podnikům vyrábějícím cukr, isoglukózu nebo inulinový sirup, vybírá výrobní dávka.

2. Výrobní dávka se stanoví ve výši 12 eur za tunu cukru podléhajícího kvótám a inulinového sirupu podléhajícího kvótám. U isoglukózy se výrobní dávka stanoví ve výši 50 % dávky pro cukr.

3. Platbu celé výrobní dávky v souladu s odstavcem 1 ukládá členský stát podnikům na svém území podle kvóty přidělené pro daný hospodářský rok.

Podniky provedou platbu do konce února dotyčného hospodářského roku.

4. Podniky vyrábějící cukr a inulinový sirup ve Společenství mohou od pěstitelů cukrové řepy nebo cukrové třtiny nebo od dodavatelů čekanky požadovat, aby nesli až 50 % příslušné výrobní dávky.“

11. Stažení cukru je upraveno v článku 19 nařízení č. 318/2006, který stanoví:

„Stažení cukru

1. K zachování strukturální rovnováhy trhu na cenové hladině blízké referenční ceně může být s ohledem na závazky Společenství plynoucí z dohod uzavřených podle článku 300 Smlouvy stažen až do začátku následujícího hospodářského roku z trhu procentní podíl cukru podléhajícího kvótám, isoglukózy podléhající kvótám a inulinového sirupu podléhajícího kvótám společný pro všechny členské státy.

V tom případě se pro příslušný hospodářský rok sníží o stejný procentní podíl i tradiční potřeba zásobování dovezeným surovým cukrem určeným k rafinaci podle čl. 29 odst. 1 tohoto nařízení.

2. Procentní podíl určený ke stažení podle odstavce 1 se stanoví nejpozději do 31. října příslušného hospodářského roku na základě předpokládaného vývoje na trhu v uvedeném hospodářském roce.

3. Každý podnik s přidělenou kvótou skladuje v období stažení na vlastní náklady množství cukru odpovídající použití procentního podílu podle odstavce 1 na svou výrobu v rámci kvót pro příslušný hospodářský rok.

Množství cukru stažená během určitého hospodářského roku se považují za první množství vyrobená v rámci kvóty pro následující hospodářský rok. S ohledem na předpokládaný vývoj na trhu s cukrem je však možné postupem podle čl. 39 odst. 2 rozhodnout, že pro běžný nebo následující hospodářský rok se veškerý stažený cukr, veškerá stažená isoglukóza či veškerý stažený inulinový sirup nebo jejich část považuje za

– přebytkový cukr, přebytkovou isoglukózu nebo přebytkový inulinový sirup, které se mohou stát průmyslovým cukrem, průmyslovou isoglukózou nebo průmyslovým inulinovým sirupem,

nebo

– dočasnou výrobu v rámci kvóty, z níž část může být vyhrazena na vývoz v souladu se závazky Společenství plynoucími z dohod uzavřených podle článku 300 Smlouvy.

4. Není-li zásobování Společenství cukrem dostatečné, je možné postupem podle čl. 39 odst. 2 rozhodnout, že určité množství staženého cukru, stažené isoglukózy nebo staženého inulinového sirupu může být prodáno na trhu Společenství před koncem období stažení.“

B – Nařízení č. 290/2007

12. Ke stanovení procentního podílu určeného ke stažení pro hospodářský rok vydala Komise dne 16. března 2007 nařízení č. 290/2007.

13. Článek 1 nařízení č. 290/2007 stanoví:

„1. Pro hospodářský rok 2007/08 se procentní podíl stanovený v čl. 19 odst. 1 nařízení (ES) č. 318/2006 stanoví na 13,5 %.

2. Odchylně od odstavce 1:

a) procentní podíl stanovený v uvedeném odstavci se nepoužije na podniky, jejichž výroba je nižší než 86,5 % jejich kvóty na hospodářský rok 2007/08;

b) u podniků, které vyrábějí množství stejné nebo vyšší než 86,5 % jejich kvóty na hospodářský rok 2007/08, se množství vyrobená nad 86,5 % stahují;

c) procentní podíl stanovený v odstavci 1 se nepoužije na množství vyrobená v členských státech, jejichž vnitrostátní kvóta cukru byla uvolněna do výše alespoň 50 % ode dne 1. července 2006 v důsledku vzdání se kvót podle článku 3 nařízení (ES) č. 320/2006.

Pro členské státy, jejichž vnitrostátní kvóta byla uvolněna do výše alespoň 50 % ode dne 1. července 2006 v důsledku vzdání se kvót podle článku 3 nařízení (ES) č. 320/2006, se procentní podíl určený ke stažení stanovený v odstavci 1 snižuje poměrně k uvolněným kvótám.

Procentní podíl použitelný podle tohoto písmene je stanoven v příloze.

[…]

4. Množství stažená v souladu s odst. 2 písm. b) a odstavcem 3 se považují za přebytečná množství cukru nebo isoglukózy v hospodářském roce 2007/08, která by se mohla stát průmyslovým cukrem nebo průmyslovou isoglukózou.

5. Povinnost zaplatit alespoň minimální cenu uvedená v čl. 6 odst. 5 nařízení (ES) č. 318/2006 se použije pouze na množství cukrové řepy vyrobené v rámci kvóty po použití odstavců 1 a 2.“

III – Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

14. Rozhodnutím žalovaného ze dne 26. června 2006 o přidělení kvóty pro výrobu cukru v hospodářských letech 2006/07 až 2014/15 (včetně) a rozhodnutím ze dne 18. prosince 2006 o přidělení další kvóty na cukr byla žalobkyni přiznána kvóta na cukr v celkové výši 405 812,4 tun. Rozhodnutím ze dne 5. dubna 2007 stanovil žalovaný podle čl. 1 odst. 1 a odst. 2 písm. b) nařízení č. 290/2007 žalobkyni výrobní hranici pro výrobu cukru podléhajícího kvótám v hospodářském roce 2007/08 na 86,5 % kvóty na cukr, tzn. na 351 027,73 tun.

15. Rozhodnutím představenstva pro obchodní oblast I Agrarmarkt Austria (právnická osoba veřejného práva založená žalovaným za účelem vyřizování podpor, dále jen „AMA“) ze dne 28. ledna 2008 byla výrobní dávka z cukru pro hospodářský rok 2007/08 stanovena ve výši 4 869 748,80 eur a žalobkyně byla vyzvána, aby tuto částku poukázala AMA nejpozději dne 29. února 2008. V odůvodnění se AMA odvolával na přidělenou kvótu na cukr v celkové výši 405 812,4 tun a na jejím základě vypočítal s odvoláním na článek 16 nařízení č. 318/2006 výrobní dávku.

16. Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí odvolala. Rozhodnutím ze dne 25. března 2008, o jehož legalitě musí rozhodnout předkládající soud v původním řízení, zamítl žalovaný odvolání jako neopodstatněné.

17. Z předkládacího usnesení vyplývá, že v řízení před správním soudem je spornou otázka, zda výrobní dávku podle článku 16 nařízení č. 318/2006 je třeba vyměřit na základě zásadně příslušející kvóty ve výši 405 812,4 tun, nebo zda má být tato kvóta snížena s ohledem na stanovenou výrobní hranici a s ní spojené stažení z trhu.

18. Vzhledem k vzájemně odlišným právním názorům účastníků původního řízení není předkládajícímu soudu zřejmé, jak má být uplatněno právo Společenství. Tyto výkladové obtíže se týkají v první řadě zodpovězení otázky, na jakém základě je třeba provést výpočet výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006. Podle názoru předkládajícího soudu je krom toho pochybné, zda je výpočet této výrobní dávky na základě původně přidělené kvóty na cukr slučitelný s primárním právem vyšší právní síly.

19. Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

1. Je článek 16 nařízení Rady (ES) č. 318/2006 ze dne 20. února 2006 o společné organizaci trhů v odvětví cukru nutno vykládat v tom smyslu, že také kvóta na cukr, která nemůže být využita v důsledku preventivního stažení podle článku 1 nařízení Komise (ES) č. 290/2007 ze dne 16. března 2007, kterým se pro hospodářský rok 2007/08 stanoví procentní podíl podle článku 19 nařízení Rady (ES) č. 318/2006, musí být součástí vyměření výrobní dávky?

2. Pro případ, že první otázka bude zodpovězena kladně:

Je článek 16 nařízení č. 318/2006 slučitelný s primárním právem, zvláště se zásadou proporcionality a se zákazem diskriminace, který vyplývá z článku 34 ES?

IV – Řízení před Soudním dvorem

20. Předkládací usnesení ze dne 4. července 2008 došlo kanceláři Soudního dvora dne 11. srpna 2008. V písemné části řízení předložily Rada, vlády Španělského království, Litevské republiky a Polské republiky, žalobkyně v původním řízení, jakož i Komise, písemná vyjádření. Jednání konaného dne 19. listopadu 2009 se zúčastnili zástupci žalobkyně v původním řízení, jakož i Rady a Komise.

V – Argumentace zúčastněných

A – První předběžná otázka

21. Rada, Komise a Polská republika zastávají názor, že výrobní dávku podle článku 16 nařízení č. 318/2006 je třeba vypočíst na základě celkové kvóty na cukr přidělené dotyčnému podniku.

22. Podle názoru Rady a Komise to bezprostředně vyplývá z jednoznačného znění čl. 16 odst. 1 a 3 nařízení č. 318/2006, podle něhož se výrobní dávka vybírá z kvóty na cukr, kterou „disponují“, popř. „vlastní“, podniky vyrábějící cukr. Důvodem k nejistotě je pouze nepřesné znění odstavce 2 tohoto ustanovení, podle nějž se výrobní dávka stanoví ve výši 12 eur za tunu „cukru podléhajícího kvótám“. Ze systematické souvislosti a účelu sledovaného článkem 16 však vyplývá, že se u volby výrazových prostředků v tomto odstavci 2 jedná o redakční nedopatření.

23. Toto redakční nedopatření v čl. 16 odst. 2 nařízení č. 318/2006 souvisí se zavádějícím označením dlužného poplatku výrazem „výrobní dávka“. Toto označení bylo převzato z nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 ze dne 19. června 2001 o společné organizaci trhů v odvětví cukru( ), třebaže nový poplatek se od staré „výrobní dávky“ zásadně liší. Výstižnější by bylo označení „dávka z kvóty“. Tato klasifikace jakožto „dávka z kvóty“ je podpořena tím, že podle čl. 16 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 318/2006 podniky provedou platbu do konce února dotyčného hospodářského roku, a tudíž ji musí provést v okamžiku, kdy ještě není znám objem výroby podniku v dotyčném hospodářském roce. Konečně Rada a Komise pokazují ještě na účel úpravy, jímž je zajistit Společenstvím zdroj stálého příjmu vlastních prostředků.

24. Také podle názoru Polské republiky může vést výklad článků 16 a 19 nařízení č. 318/2006 podle doslovného znění a systematiky pouze k tomu výsledku, že i ona část kvóty na cukr, která v důsledku stažení z trhu ve smyslu článku 19 nařízení č. 318/2006 nemohla být v určitém hospodářském roce využita, musí být zahrnuta do vyměřovacího základu výrobní dávky ve smyslu článku 16 tohoto nařízení.

25. Podle názoru žalobkyně je naproti tomu třeba zohlednit jednoznačné znění čl. 16 odst. 2 nařízení č. 318/2006, v němž je výrobní dávka stanovena ve výši 12 eur za tunu „cukru podléhajícího kvótám“. Z označení „výrobní dávka“ dále vyplývá, že se může jednat pouze o skutečně vyrobený cukr podléhající kvótám. K podobnému výsledku dospělo Španělské království, podle jehož názoru je za vyměřovací základ pro dávku podle článku 16 nařízení č. 318/2006 nutno vzít skutečnou produkci.

26. Ze systematického hlediska zdůrazňují jak žalobkyně, tak i Španělské království, že jiné hledisko by mělo za následek, že pro případ, kdy podnik nevyčerpá kvótu na cukr, jež mu byla přidělena, by musela být zaplacena výrobní dávka i za fakticky neexistující cukr, čímž by byly právě podniky, které vyrábějí méně cukru, potrestány vyšší částkou dávek. Kromě toho by cukr podléhající kvótám a stažený z trhu, který by byl podle čl. 19 odst. 3 nařízení č. 318/2006 uskladněn a v následujícím hospodářském roce započítán jako první množství vyrobená v rámci kvóty, podléhal výrobní dávce dvakrát.

27. Litevská republika zastává konečně názor, že článek 16 nařízení č. 318/2006 je nutno vykládat tak, že pojem „kvóta“ znamená kvótu, kterou mají podniky v průběhu daného hospodářského roku skutečně k dispozici. Jako vyměřovací základ pro výrobní dávku musí být tudíž použita kvóta na cukr po odečtení procentního podílu určeného ke stažení.

B – Druhá předběžná otázka

28. Podle názoru žalobkyně i Litevské republiky odporuje výklad článku 16 nařízení č. 318/2006, podle nějž při výpočtu výrobní dávky záleží na celkově přidělené kvótě na cukr, zásadě proporcionality, jakož i zákazu diskriminace. Polská republika má za to, že došlo k porušení zásady proporcionality. Komise a Rada zastávají naproti tomu názor, že výklad článku 16 nařízení č. 318/2006, podle něhož se výrobní dávka vypočítává na základě celkem přidělené kvóty na cukr, je slučitelný s obecnými zásadami proporcionality a zákazu diskriminace.

29. Porušení zásady proporcionality při výpočtu výrobní dávky na základě celkově přidělené kvóty na cukr spočívá podle názoru žalobkyně v jejím případě zejména v tom, že v hospodářském roce 2007/08 ve skutečnosti vyrobila o 13,5 %, to znamená o 54 784,67 tun méně cukru podléhajícího kvótám, a výpočet výrobní dávky z celkové kvóty na cukr by tudíž implikoval výběr dávky ve výši 12 eur za tunu fakticky neexistujícího objemu výroby, který odpovídá množství 54 784,67 tun cukru. Jinak nahlíženo by to zároveň znamenalo, že dokonce i při plném využití výrobní hranice ve výši 351 027,73 tun cukru podléhajícího kvótám by byla vybrána dávka 13,87 eur za tunu cukru podléhajícího kvótám. Výběr takovéto dávky je nepřiměřený.

30. Krom toho je cukr vyrobený dotčenými podniky nad výrobní hranici jakožto cukr podléhající kvótám považován podle čl. 1 odst. 4 nařízení č. 290/2007 za přebytkový cukr, který by se mohl stát průmyslovým cukrem, anebo je jakožto cukr podléhající kvótám převeden do následujícího hospodářského roku. V obou případech by byl výběr výrobní dávky z přebytkového cukru nepřiměřený. Jelikož lze za průmyslový cukr docílit jen zhruba polovinu referenční ceny za cukr podléhající kvótám, je nominálně stejně vysoká výrobní dávka 12 eur za tunu pro přebytkový cukr využitý jako průmyslový cukr ve svém výsledku dvakrát vyšší než výrobní dávka pro cukr podléhající kvótám. Pokud by byl naopak přebytkový cukr převeden do následujícího hospodářského roku, došlo by k dvojímu zatížení přebytkového cukru, z něhož by byla v důsledku toho vybrána výrobní dávka ve dvou hospodářských letech.

31. Krom toho by byly příjmy z výrobní dávky vyšší než výdaje spojené se společnou organizací trhů v odvětví cukru, takže výběr výrobní dávky ze skutečně nevyužitých kvót není ani nutný, ani potřebný.

32. Také podle názoru Polské republiky, jakož i Litevské republiky, je článek 16 nařízení č. 318/2006 v rozporu se zásadou proporcionality, poněvadž podle něj musí být výrobní dávka vybírána i z cukru podléhajícího kvótám, jenž byl stažen z trhu. Polská republika a Litevská republika k tomu mimo jiné uvádějí, že cukr podléhající kvótám, který byl stažen z trhu, nezpůsobuje Evropskému společenství žádné výdaje v rámci společné organizace trhů v odvětví cukru. Jelikož výrobní dávka podle 19. bodu odůvodnění nařízení č. 318/2006 má za cíl přispět k financování výdajů spojených se společnou organizací trhů v odvětví cukru, je nepřiměřené zatížit dávkou také cukr, který je stažen z trhu a nezpůsobuje výdaje. Polská republika dále upozorňuje na finanční následky nakládání s tímto cukrem jako s přebytkovým cukrem, popř. cukrem podléhajícím kvótám převedeným do následujícího hospodářského roku, které jsou podle jejího názoru nepřijatelné. Litevská republika rovněž uvádí, že výrobci cukru, jejichž kvóta byla snížena, jsou vystaveni nepřiměřené finanční zátěži, jelikož nemohou docílit žádného zisku z již realizované produkce. Krom toho mají tyto podniky značné těžkosti s odbytem množství cukru, která převyšují kvótu sníženou v důsledku preventivního stažení z trhu. Podle názoru Polské republiky má konečně článek 16 nařízení č. 318/2006 technickou povahu, takže zákonodárci Společenství nepřísluší v této oblasti široká posuzovací pravomoc.

33. Porušení zákazu diskriminace v případě výpočtu výrobní dávky na základě celkové přidělené kvóty na cukr spočívá podle názoru žalobkyně, jakož i Litevské republiky, zejména v tom, že procentní podíl určený ke stažení podle článku 19 nařízení č. 318/2006 ve spojení s čl. 1 odst. 2 písm. c) nařízení č. 290/2007 je v různých členských státech různý, takže se zatížení podniků výrobní dávkou liší podle toho, ve kterém členském státě mají sídlo.

34. Podle názoru Komise, jakož i Rady, není pochyb o tom, že výklad článku 16 nařízení č. 318/2006, podle něhož musí být výrobní dávka vypočítávána na základě celé přidělené kvóty na cukr, je slučitelný s obecnými zásadami proporcionality a zákazu diskriminace. S odůvodněním, že předkládající soud nepředložil ani jediný argument na podporu svých pochybností ohledně slučitelnosti článku 16 se zásadou zákazu diskriminace podle práva Společenství, omezily se Komise a Rada ve svých písemných vyjádřeních na zkoumání výtky porušení zásady proporcionality.

35. V této souvislosti poukazují Komise a Rada především na širokou posuzovací pravomoc, kterou má zákonodárce Společenství v oblasti společné zemědělské politiky. Legalita opatření přijatého v této oblasti může tedy být dotčena pouze tehdy, je-li toto opatření zjevně nepřiměřené pro dosažení cíle sledovaného příslušným orgánem. V uvedených souvislostech je rozhodující, že výrobní dávka má sice přispět k financování výdajů spojených se společnou organizací trhů v odvětví cukru, avšak není vázaná na určité výdaje. Jinak řečeno se nejedná o účelově vázaný příjem, takže podle názoru Komise ani okolnost, že existuje možnost vzniku vyšších příjmů, než byly výdaje, které vznikly v určitém hospodářském roce, není pro posouzení legality článku 16 nařízení č. 318/2006 relevantní.

36. Krom toho považují Komise a Rada výpočet výrobní dávky na základě celkové kvóty na cukr podniků vyrábějících cukr za přiměřený a účelný též z věcného hlediska. Stažení cukru z trhu provedené v konkrétním roce nevede totiž k definitivnímu snížení výrobní kvóty. Kromě toho je třeba na každý hospodářský rok pohlížet izolovaně, takže nemůže dojít ke dvojímu zatížení cukru podléhajícího kvótám. Rovněž hospodářské důsledky započtení množství cukru dotčených stažením z trhu do základu pro výpočet výrobní dávky jsou omezené, jelikož právě stažení z trhu vede k obecnému růstu ceny cukru podléhajícího kvótám. V závěru poukazuje Komise na to, že cíl uvedený v 19. bodu odůvodnění nařízení č. 318/2006, totiž přispět k financování výdajů v rámci společné organizace trhů, je třeba vykládat v tom smyslu, že avizované výdaje zahrnují všechny výdaje, které vyplývají z různých opatření v odvětví cukru, včetně značného množství různých opatření na podporu trhu.

37. Komise doplnila na jednání toto stanovisko ústním vyjádřením, v němž uvedla, že prostřednictvím výrobní dávky má být poskytnut příspěvek ke krytí výdajů Společenství v odvětví cukru, které musí být odhadnuty na více než 1 500 milionů eur ročně, a proto o několikanásobek převyšují příjmy z výrobní dávky.

VI – Právní posouzení

A – Úvodní poznámky

38. Nařízením č. 318/2006, nařízením Rady (ES) č. 319/2006 ze dne 20. února 2006, kterým se mění nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce( ), a nařízením Rady (ES) č. 320/2006 ze dne 20. února 2006, kterým se zavádí dočasný režim restrukturalizace cukrovarnického průmyslu ve Společenství a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005 o financování společné zemědělské politiky( ), zahájil zákonodárce Společenství rozsáhlou reformu organizace evropského trhu s cukrem. Touto novou právní úpravou byl tento téměř 40 let do značné míry nezměněný systém( ) začleněn do obecné reformy společné zemědělské politiky (SZP)( ).

39. Cílem této reformy společné organizace trhů v odvětví cukru bylo postupné odstranění intervenčního mechanismu a intervenční ceny pro cukr. Za tímto účelem byla intervenční cena pro cukr nahrazena referenční cenou, která byla v období hospodářských let 2006/2007 až 2009/2010 snížena v porovnání s intervenční cenou celkem o 36 %. Této referenční ceny by mělo být v zásadě dosaženo snížením nabídky cukru na evropském trhu a k tomuto účelu byly v rámci restrukturalizačního fondu vytvořeny finanční pobídky pro konkurenčně slabší výrobce cukru, aby ukončili výrobu. Navíc k těmto strukturálním opatřením k vyřazení nerentabilních výrobních kapacit ve Společenství byla Komisi svěřena pravomoc rozhodnout v případě hrozícího převisu nabídky cukru o stažení cukru z trhu, aby tak byla udržena strukturální rovnováhu trhů s cukrem na cenové úrovni, která se blíží referenční ceně určené v jednotlivých případech.

40. Toto snížení podpory trhu v odvětví cukru bylo – přinejmenším částečně – vyrovnáno zvýšením bezprostřední podpory příjmů zemědělských podniků. Tím byla politika podpory cen a podpory závislé na produkci v odvětví cukru postupně změněna na politiku podpory zemědělského příjmu oddělené od produkce.

B – První předběžná otázka

41. Svou první předběžnou otázkou žádá předkládající soud v podstatě o určení, na jakém základě by měla být vypočítávána výrobní dávka podle článku 16 nařízení č. 318/2006.

42. Pro výpočet výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 přicházejí z teoretického hlediska v úvahu čtyři různé vyměřovací základy, a to:

1. kvóta na cukr přidělená v určitém hospodářském roce podnikům vyrábějícím cukr (= kvóta na cukr ve smyslu článku 7 nařízení č. 318/2006, zvýšená o dodatečnou kvótu na cukr ve smyslu článku 8 tohoto nařízení);

2. kvóta na cukr přidělená v určitém hospodářském roce podnikům vyrábějícím cukr po odečtení pro tento rok stanoveného procentního podílu určeného ke stažení ve smyslu článku 19 nařízení č. 318/2006. Při tomto způsobu výpočtu by byl v prvním kroku procentní podíl určený ke stažení odečten od kvóty na cukr. Ve druhém kroku by byla zjištěná kvóta na cukr, očištěná o stažení z trhu, použita jako vyměřovací základ pro výrobní dávku. Vyměřovací základ by tak odpovídal výrobní hranici ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 290/2007;

3. množství cukru, které bylo vyrobeno podniky vyrábějícími cukr v určitém hospodářském roce, omezené přidělenou kvótou na cukr (= cukr podléhající kvótám ve smyslu čl. 2 bodu 5 nařízení č. 318/2006);

4. množství cukru, které bylo vyrobeno podniky vyrábějícími cukr v určitém hospodářském roce, omezené výrobní hranicí.

43. Pochybnosti předkládajícího soudu ohledně určení vyměřovacího základu pro výrobní dávku, jakož i co do výsledku se navzájem značně lišící návrhy odpovědí stran zúčastněných na tomto řízení o předběžné otázce jsou důsledkem nepřesného znění článku 16 nařízení č. 318/2006. Přitom zejména nadpis „Výrobní dávka“, jakož i stanovení této dávky ve výši „12 eur za tunu cukru podléhajícího kvótám“ v odstavci 2 tohoto ustanovení naznačují způsob výpočtu, při němž se vychází z množství cukru skutečně vyrobených v dotyčném hospodářském roce. Znění odstavce 1 a odstavce 3 článku 16 navazuje oproti tomu jednoznačně na kvóty na cukr přidělené pro daný hospodářský rok, které je třeba zjistit nezávisle na skutečné produkci. Tento textový rozpor se vyskytuje i ve většině ostatních jazykových znění článku 16 nařízení č. 318/2006( ).

44. Vzhledem k nejednoznačnému znění článku 16 nařízení č. 318/2006 může v daném případě vést k cíli pouze systematický a teleologický výklad. V rámci výkladu práva Společenství má totiž účel nejasně formulované úpravy přednost před jejím doslovným zněním( ).

45. Systematický a teleologický výklad článku 16 nařízení č. 318/2006 mne přivádí k závěru, že s obsahem a cíli tohoto nařízení je slučitelný pouze takový způsob výpočtu, při němž je jako vyměřovací základ pro výrobní dávku použita kvóta na cukr přidělená v určitém hospodářském roce.

46. První důležitou indicii pro to, že výrobní dávku je třeba určit na základě kvót na cukr přidělených podnikům vyrábějícím cukr v určitém hospodářském roce, obsahuje čl. 16 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 318/2006. Podle tohoto ustanovení musí podniky vyrábějící cukr zaplatit výrobní dávku do konce února dotyčného hospodářského roku. Vzhledem ke skutečnosti, že podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 318/2006 začíná hospodářský rok 1. října určitého roku a končí dne 30. září roku následujícího, toto znamená, že výrobní dávku je třeba zaplatit v okamžiku, kdy cukr ještě nebyl vyroben. Jelikož množství cukru, která jsou poté vyrobena dotyčným podnikem, nemohou být k datu splatnosti výrobní dávky bezpečně zjištěna, je množství cukru, které bylo skutečně vyrobeno v rámci kvót na cukr – případně též očištěných o stažení z trhu –, již z čistě praktických důvodů vyloučeno jakožto vyměřovací základ pro výrobní dávku.

47. Krom toho je v systematice úpravy článku 16 nařízení č. 318/2006 jasně vyjádřeno zásadní rozhodnutí zákonodárce Společenství vybírat „výrobní dávku“ z přidělené kvóty na cukr, a nikoli ze skutečně vyrobeného množství cukru.

48. V čl. 16 odst. 1 nařízení č. 318/2006 je zakotvena zásada, že se dávka vybírá z „kvóty na cukr“, kterou mají k dispozici podniky vyrábějící cukr. V odstavci 2 se výše této dávky stanoví částkou 12 eur za tunu „cukru podléhajícího kvótám“. V odstavci 3 se konkretizuje způsob zaplacení této dávky v praxi v tom smyslu, že dávka je vybrána členskými státy do konce února dotyčného hospodářského roku. Konečně odstavec 4 upravuje možnost požadovat od pěstitelů cukrové řepy nebo cukrové třtiny nebo od dodavatelů čekanky, aby se podíleli na financování této dávky.

49. Ze systematického hlediska obsahuje čl. 16 odst. 1 nařízení č. 318/2006 základní pravidlo, že od hospodářského roku 2007/08 se vybírá dávka z kvót na cukr, které mají k dispozici podniky vyrábějící cukr. V odstavci 2 se tato dávka stanoví ve výši 12 eur za tunu. Z obsahového hlediska spočívá tudíž těžiště odstavce 2 v určení výše dávky – totiž 12 eur za tunu –, a nikoli v určení vyměřovacího základu stanoveného již v odstavci 1. Vzhledem k výše uvedenému je použití pojmu „cukr podléhající kvótám“ v čl. 16 odst. 2 nařízení č. 318/2006 nutno jednoznačně vyhodnotit jako redakční nedopatření zákonodárce Společenství, zvláště když v odstavci 3 tohoto ustanovení se znovu hovoří o kvótách přidělených podnikům.

50. Uplatnění kvót přidělených podnikům jakožto vyměřovacího základu a z toho vyplývající odpoutání „výrobní dávky“, kterou musí tyto podniky zaplatit, od skutečně vyrobeného množství cukru, dále odpovídá podpoře příjmů zemědělských výrobců oddělené od produkce, která představuje jeden ze základních stavebních kamenů reformy společné organizace trhů v odvětví cukru( ). Ostatně mohou být tito výrobci podle čl. 16 odst. 4 nařízení č. 318/2006 vyzváni podniky vyrábějícími cukr k tomu, aby nesli až 50 % jejich výrobní dávky.

51. Ve světle těchto skutečností vyznívá naprázdno též textově historický argument přednesený žalobkyní a Španělským královstvím, že pojem „výrobní dávka“ v základních nařízeních týkajících se společné organizace trhů v odvětví cukru, jež předcházela nyní platnému nařízení( ), měl být vždy používán ve smyslu dávky z množství cukru vyrobených v relevantním referenčním období. Vzhledem ke skutečnosti, že společná organizace trhů v odvětví cukru byla nařízením č. 318/2006 zásadně zreformována a postavena na nové finanční základy, je zachované označení dlužné dávky třeba vyhodnotit jako zavádějící relikt z předchozích nařízení, který tudíž neumožňuje žádný obsahově relevantní zpětný závěr ohledně určení vyměřovacího základu dávky.

52. Za výchozí bod výpočtu výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 musí být proto vzata kvóta na cukr přidělená v určitém hospodářském roce podnikům vyrábějícím cukr. Je však ještě třeba vyjasnit, zda při tom musí být zohledněn procentní podíl určený ke stažení ve smyslu článku 19 tohoto nařízení. Vzhledem k přetvoření tohoto procentního podílu určeného ke stažení na výrobní hranici v čl. 1 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 290/2007( ) vyvstává tudíž otázka, zda v rámci výpočtu výrobní dávky musí být procentní podíl určený ke stažení odečten od kvóty na cukr, takže příslušná výrobní hranice bude výsledně vyměřovacím základem výrobní dávky.

53. Podle mého názoru je na tuto otázku třeba odpovědět záporně.

54. Jak jsem již zdůraznila ve svém stanovisku ze dne 18. února 2009 ve věci Agrana Zucker( ), a jak potvrdil Soudní dvůr v rozsudku ze dne 11. června 2009 vyneseném v této věci( ), nelze stažení z trhu v žádném případě srovnávat se vzdáním se kvót ve smyslu nařízení č. 320/2006. Při srovnání mechanismu vzdání se kvót a postupů při stažení z trhu je zřejmé, že tyto se značně liší ve způsobu fungování i ve svém účelu. Zatímco obsahem prvně uvedeného mechanismu je konečné vzdání se kvóty, včetně demontáže nebo uzavření výrobního zařízení, z druhého vyplývá pouze dočasné stažení určitého množství cukru z trhu, jeho uskladnění nebo jeho prodej mimo režim kvót.

55. Tento rozdíl ve způsobu fungování vyplývá z odlišného normativního předmětu příslušných ustanovení. Vzdání se kvót méně konkurenceschopnými výrobci cukru provedené na sociálně a environmentálně udržitelném základě představuje jeden z prostředků restrukturalizace cukrovarnictví, která je cílem nařízení č. 320/2006. V případě stažení z trhu se jedná naopak o nástroj na podporu cen, jehož cílem je, v souladu s čl. 19 odst. 1 nařízení č. 318/2006 a jeho bodem 22 odůvodnění, udržení strukturální rovnováhy na cenové hladině blízké referenční ceně.

56. Jelikož stažení cukru z trhu na základě procentního podílu určeného ke stažení stanoveného Komisí se jako takové nedotýká kvót na cukr dotčených podniků, neobsahuje článek 16 nařízení č. 318/2006 ani textovou, ani systematickou oporu pro názor zastávaný zejména Litevskou republikou, že kvóta na cukr snížená o procentní podíl určený ke stažení tvoří vyměřovací základ pro výrobní dávku podle článku 16 nařízení č. 318/2006.

57. Po všech těchto úvahách dospívám k závěru, že článek 16 nařízení č. 318/2006 je nutno vykládat v tom smyslu, že též ona část kvóty na cukr, která nemůže být využita v důsledku stažení z trhu podle článku 19 nařízení č. 318/2006 ve spojení s článkem 1 nařízení č. 290/2007, musí být součástí vyměřovacího základu výrobní dávky.

C – Druhá předběžná otázka

1. Vytýkané porušení zásady proporcionality

58. Svou druhou předběžnou otázkou žádá předkládající soud o objasnění, zda je výpočet a výběr výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 na základě abstraktně přidělené kvóty na cukr slučitelný se zásadou proporcionality. Za účelem zodpovězení této otázky pojednám nejprve o měřítku přezkumu, jež je třeba uplatnit v rámci zkoumání údajného porušení zásady proporcionality v oblasti SZP. Poté budu zkoumat, zda je utváření dávky oddělené od produkce podle článku 16 nařízení č. 318/2006 třeba vyhodnotit jako porušení zásady proporcionality.

a) Měřítko přezkumu

59. Zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad Společenství, vyžaduje, aby akty orgánů Společenství nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům( ).

60. V rámci uplatňování zásady proporcionality soudy je v podstatě třeba vycházet z třístupňového schématu přezkumu( ), při kterém je nutno zkoumat 1. vhodnost, 2. potřebnost a 3. přiměřenost dotyčného opatření( ).

61. Třebaže bylo uplatnění zásady proporcionality mnohokrát potvrzeno též v oblasti SZP, Soudní dvůr v nyní ustálené judikatuře zároveň zdůrazňuje, že zákonodárce Společenství má v této oblasti širokou posuzovací pravomoc, a z toho vyvozuje, že se soudní přezkum uplatňování této zásady v oblasti SZP musí omezit na zkoumání, zda dotyčné opatření není zjevně nepřiměřené k dosažení cíle sledovaného příslušným orgánem( ).

62. Podle ustálené judikatury nejde tedy při přezkumu zásady proporcionality v oblasti SZP o to zjistit, zda opatření přijaté zákonodárcem bylo jediným a nejlepším možným opatřením, ale zda bylo zjevně nepřiměřené( ).

63. Toto Soudním dvorem provedené omezení přezkumu zásady proporcionality na kontrolu zjevné nepřiměřenosti dotyčného opatření nepředstavuje žádnou zvláštnost oblasti SZP, ale podle ustálené judikatury platí ve všech oblastech, ve kterých se od zákonodárce vyžadují politická, ekonomická a sociální rozhodnutí a ve kterých musí provádět komplexní přezkumy, pro něž je mu tudíž nutno poskytnout široký posuzovací a rozhodovací prostor( ).

64. Jak jsem již podrobně uvedla na jiném místě( ), tato judikatura a zejména jí provedená redukce přezkumu proporcionality na pouhé zkoumání vhodnosti mne nepřesvědčuje. Podle mého názoru vede takováto strukturální redukce třístupňového přezkumu proporcionality na jednostupňový přezkum vhodnosti k přílišnému vytěsnění zásady proporcionality, jež tvoří součást primárního práva.

65. Za výchozí bod uplatňování zásady proporcionality v oblasti SZP je třeba zvolit premisu, že soudní kontrola opatření zákonodárce Společenství není vyloučena v důsledku jeho široké posuzovací pravomoci( ).

66. Proti přístupu Soudního dvora spočívajícímu v omezení přezkumu proporcionality v oblasti SZP na zkoumání vhodnosti je především nutno namítnout, že předpoklady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti nejsou výrazem odstupňování téže myšlenky. Přezkum nezbytnosti a přiměřenosti opatření má naopak ve srovnání s vhodností samostatný a z hlediska individuální ochrany důležitý význam. Teprve v rámci přezkumu nezbytnosti a přiměřenosti jsou cíl sledovaný zákonodárcem Společenství a dotčená práva jednotlivce „poměřovány“. Pokud se přezkoumává pouze vhodnost opatření, pak se tedy nejedná o přezkum proporcionality, nýbrž pouze o objektivní kontrolu posuzovací pravomoci bez zapojení komponentů individuální ochrany( ).

67. Právě na příkladu skutečností projednávané věci se stává zřejmým, že zredukování přezkumu proporcionality na pouhé zkoumání vhodnosti opatření přijatého zákonodárcem Společenství vede za určitých okolností de facto ke vzdání se jakéhokoli praktického přezkumu proporcionality dotčených opatření.

68. Podle 19. bodu odůvodnění nařízení č. 318/2006 byla výrobní dávka zavedena s cílem přispět k financování výdajů spojených se společnou organizací trhů v odvětví cukru. Jelikož výrobní dávka ze své podstaty implikuje přísun finančních prostředků ve prospěch Společenství, je takováto dávka per se vhodná k tomu, aby bylo dosaženo cíle stanoveného zákonodárcem Společenství, a to nezávisle na zvoleném vyměřovacím základu této dávky. V souladu s tím závisí výsledek přezkumu proporcionality v případech, jako je případ v projednávané věci, právě na zkoumání potřebnosti a přiměřenosti výrobní dávky zavedené zákonodárcem Společenství.

69. Krom toho je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr v rámci přezkumu proporcionality opatření Společenství v oblastech, v nichž jsou od zákonodárce vyžadována politická, ekonomická a sociální rozhodnutí a v nichž musí provádět komplexní přezkumy, navzdory svému zásadnímu stanovisku k omezení této kontroly na zjevnou nepřiměřenost dotčených opatření přesto pravidelně zohledňuje prvky potřebnosti a přiměřenosti zkoumaných opatření( ).

70. Podle mého názoru je tudíž třeba i opatření zákonodárce Společenství v oblasti SZP zásadně podrobit třístupňovému přezkumu proporcionality (vhodnost, potřebnost a přiměřenost). Jelikož však úlohou Soudního dvora nesmí být nahrazování sociálních, ekonomických nebo politických rozhodnutí zákonodárce Společenství v oblasti SZP vlastními rozhodnutími, je třeba třístupňový přezkum proporcionality v této oblasti omezit na to, zda bylo dotčené opatření s ohledem na posuzovací pravomoci zákonodárce Společenství zjevně nevhodné, zjevně nepotřebné nebo zjevně nepřiměřené( ). Tímto způsobem lze zajistit respektování politického prostoru zákonodárce Společenství při vytváření legislativy, aniž by byla zásada proporcionality v této oblasti zbavena jakéhokoli praktického významu.

71. Ve světle všech těchto úvah dospívám k závěru, že je při přezkumu proporcionality v oblasti SZP nutno uplatnit třístupňové přezkumné měřítko se sníženou hloubkou přezkumu. V rámci původního řízení v projednávané věci je proto třeba zejména zkoumat, zda se výběr výrobní dávky a stanovení jejího vyměřovacího základu odděleně od produkce s ohledem na cíle sledované zákonodárcem Společenství jeví jako zjevně nevhodné, zjevně nepotřebné nebo zjevně nepřiměřené.

b) Přezkum proporcionality

72. Podle 19. bodu odůvodnění nařízení č. 318/2006 byla výrobní dávka zavedena za tím účelem, aby přispěla k financování výdajů spojených se společnou organizací trhů v odvětví cukru. Z již výše uvedených důvodů vyplývá, že ani výběr výrobní dávky, ani stanovení výše této dávky na základě přidělené kvóty na cukr, bez zohlednění případně daných výrobních hranic a odpovídajících stažení z trhu, není zjevně nevhodné k dosažení tohoto cíle( ).

73. Dále nemohu nalézt žádné indicie, jež by nasvědčovaly tomu, že by výběr výrobní dávky a výpočet této dávky na základě přidělené kvóty na cukr byly zjevně nepotřebné.

74. Opatření je potřebné, pokud je mezi několika opatřeními vhodnými k dosažení sledovaného cíle tím opatřením, které nejméně zatěžuje dotčený zájem nebo dotčený právní statek( ).

75. Pravděpodobně není sporu o tom, že je zákonodárci Společenství v zásadě umožněno, aby prostřednictvím výrobní dávky zajistil podíl podniků vyrábějících cukr na financování společné organizace trhů v odvětví cukru. Naproti tomu je sporná potřebnost konkrétního utváření této dávky, a zvláště jejího výpočtu na základě přidělených kvót na cukr – oddělených od produkce –, pro dosažení tohoto cíle.

76. Oddělením základu pro výpočet od produkce vyjádřil zákonodárce Společenství svůj úmysl utvářet podíl podniků vyrábějících cukr na financování společné organizace trhů v odvětví cukru v tom smyslu, že tento finanční příspěvek bude po dobu několika let udržován ve stejném poměru ke kvótám na cukr a zároveň bude moci být vybírán již v průběhu daného probíhajícího hospodářského roku. Na pozadí široké posuzovací pravomoci, která přísluší zákonodárci Společenství v této oblasti, nelze konkrétní utváření této dávky a s tím spojenou nutnost definovat základ pro výpočet odděleně od produkce napadat z hlediska potřebnosti tohoto opatření.

77. Další řada argumentů ohledně tvrzené nepotřebnosti dávky oddělené od produkce ve smyslu článku 16 nařízení č. 318/2006 se týká konkrétního poměru mezi výdaji Společenství v rámci společné organizace trhů v odvětví cukru a jeho příjmy z této výrobní dávky. V této souvislosti se zejména uvádí, že příjmy z výrobní dávky převyšují výdaje, jež mají být pokryty.

78. Podle 19. bodu odůvodnění byla výrobní dávka zavedena proto, aby byl zajištěn podíl podniků vyrábějících cukr na financování výdajů spojených se společnou organizací trhů v odvětví cukru.

79. Pokud by se ukázalo, že modality výrobní dávky byly stanoveny takovým způsobem, že příjmy Společenství z této dávky zpravidla převyšují výdaje, jež by jimi měly být financovány, musely by být kvalifikovány jako zjevně nepotřebné, a tudíž nepřiměřené.

80. V této souvislosti nelze ovšem přehlédnout, že široká posuzovací pravomoc, kterou má zákonodárce Společenství v oblasti SZP a která implikuje omezený soudní přezkum jejího výkonu, se podle ustálené judikatury nevztahuje výlučně na druh a dosah přijatých ustanovení, nýbrž v určitém rozsahu též na zjištění základních údajů( ).

81. Výdaje Společenství v důsledku reformy odvětví cukru byly Komisí v jejím sdělení Radě a Evropskému parlamentu ze dne 14. července 2004( ) vyčísleny na zhruba 1 540 milionů eur ročně, čímž tyto roční náklady odpovídají scénáři statu quo. Náklady na nová opatření navržená v odvětví cukru, mezi nimiž tvoří hlavní prvek přímá platba výrobcům oddělená od produkce, jsou vyváženy úsporami, které vyplynuly z významného snížení výdajů na vývozní náhrady, jakož i zrušení výrobních náhrad poskytovaných chemickému a farmaceutickému průmyslu a podpory na rafinaci. Jakmile budou navržená reformní opatření v odvětví cukru provedena v plném rozsahu, budou finanční rámce pro přímou podporu příjmů znamenat roční náklady ve výši 1 340 milionů eur, zatímco výdaje na exportní náhrady za cukr a cukr ve zpracovaných výrobcích jsou odhadovány v každém z obou případů na přibližně 100 milionů eur. Ve svém – mírně pozměněném – návrhu nařízení Rady o společné organizaci trhů v odvětví cukru( ) Komise znovu vyzdvihla výdajovou neutralitu navrhované reformy. Jako nejvýznamnější bod výdajů byly na tomto místě zdůrazněny přímé platby výrobcům oddělené od produkce, u nichž budou nyní náklady činit 1 542 miliony eur za hospodářský rok.

82. Z poznámky Rady ze dne 3. listopadu 2005 obsahující tabulkový přehled finančních účinků reformy odvětví cukru připojené žalobkyní ve formě přílohy krom toho vyplývá, že také Rada počítala od hospodářského roku 2007/08 s výdaji ve výši mezi 1 550 a 1 600 miliony eur, přičemž náklady na přímou podporu příjmů byly rovněž odhadovány na 1 542 milionů eur za hospodářský rok.

83. Z porovnání těchto odhadovaných výdajů s finančními účinky výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 bezprostředně vyplývá, že tato dávka co do své celkové výše velmi značně zaostává za odhadovanými ročními výdaji Společenství v odvětví cukru( ). Na pozadí těchto skutečností se odkaz na rozsudek ze dne 8. května 2008, Zuckerfabrik Jülich( ), jeví rovněž jako irelevantní. V tomto rozsudku se totiž Soudní dvůr rozhodl proti výkladu – tehdy použitelné – výrobní dávky, jenž by v sobě skrýval nebezpečí, že odvody dlužné Společenství by mohly převýšit výdaje, jež jimi měly být pokryty.

84. V této souvislosti je též nutno rozhodně odmítnout argument žalobkyně, že výrobní dávka neslouží financování přímé podpory příjmů, a tudíž převyšuje zbývající výdaje Společenství v rámci společné organizace trhů v odvětví cukru. Bez ohledu na otázku, zda výdaje Společenství na přímé platby výrobcům v odvětví cukru oddělené od produkce je třeba na základě rozpočtového práva klasifikovat jako „výdaje spojené se společnou organizací trhů v odvětví cukru“, z historie vzniku nařízení č. 318/2006 jednoznačně vyplývá, že by těžiště výdajů Společenství v odvětví cukru mělo nyní ve zcela převažující míře spočívat v přímých platbách. Na tomto pozadí je třeba vykládat cíle výrobní dávky vyjádřené v 19. bodě odůvodnění v tom smyslu , že tato dávka byla, co do své výše, rovněž zamýšlena jako příspěvek k financování výdajů na přímé platby oddělené od produkce.

85. Vzhledem k těmto úvahám není výběr výrobní dávky a výpočet této dávky na základě přidělené kvóty na cukr podle mého názoru zjevně nepotřebný pro dosažení cíle sledovaného zákonodárcem Společenství, jímž je požadovat od podniků vyrábějících cukr příspěvek k financování výdajů Společenství v odvětví cukru.

86. Konečně není dán ani zjevný nepoměr mezi sledovanými cíli a vyvolanou újmou.

87. V této souvislosti je především vytýkáno, že výpočet výrobní dávky na základě přidělené kvóty na cukr vede k tomu, že se tato dávka částečně vybírá z fakticky neexistujícího cukru, jestliže – stejně jako v původním řízení – výroba nepřesahuje výrobní hranici. Pokud by byl naopak cukr podléhající kvótám vyráběn v množství přesahujícím výrobní hranici, byl by tento cukr v případě svého převodu do následujícího hospodářského roku jakožto cukr podléhající kvótám zatížen stejnou dávkou dvakrát. V případě překvalifikování na průmyslový cukr je tato stejná dávka nepřiměřeně vysoká.

88. Tyto argumenty mne nepřesvědčují.

89. Společným znakem těchto argumentů je, že zdůrazňují následky výběru dávky výlučně v poměru k cukru podléhajícímu kvótám dotčenému stažením z trhu. Tím však přehlížejí okolnost, že výrobní dávka byla zákonodárcem Společenství při výkonu jeho široké posuzovací pravomoci koncipována jako dávka z kvóty nezávislá na produkci. Přiměřenost této dávky nemůže být proto zpochybněna tím, že se poukazuje na následky této dávky v poměru k relativně malé podřazené kategorii cukru podléhajícího kvótám – totiž kategorii postižené stažením z trhu. Přezkum přiměřenosti musí být naopak proveden se zohledněním všech výhod a nevýhod dávky z kvóty nezávislé na produkci v kontextu celkové systematiky této úpravy.

90. Tím, že zákonodárce Společenství použil přidělenou kvótu na cukr jakožto vyměřovací základ pro výrobní dávku, zavedl systém dávek, v němž se dávky vybírají i při neúplném vyčerpání kvóty na cukr na základě celkové kvóty na cukr. Spouštěcím momentem takovéhoto neúplného vyčerpání kvóty na cukr může být nejen neúroda, jiné problémy nebo svobodné ekonomické rozhodnutí podniku vyrábějícího cukr, nýbrž také rozhodnutí Komise, jímž je pro určitý hospodářský rok nařízeno stažení cukru z trhu.

91. Nemůže-li nebo nesmí-li podnik vyrábějící cukr plně vyčerpat svou kvótu na cukr, bude moci za odpovídající tržní cenu prodat – popřípadě zhodnotit prostřednictvím prodeje vnitrostátním intervenčním agenturám – méně cukru( ). Jelikož se dávka orientuje podle kvóty, a nikoli podle odbytu skutečného množství cukru, zůstává konstantní i při klesajících příjmech podniků vyrábějících cukr z prodeje jejich cukru.

92. Třebaže tato okolnost může bezpochyby představovat finanční nevýhodu pro podniky vyrábějící cukr, není ve zjevně nepřiměřeném poměru k cílům, které sleduje zákonodárce Společenství, jimiž je zajištění účasti podniků vyrábějících cukr prostřednictvím předem splatného a v co nejširší míře konstantního příspěvku na financování společné organizace trhů v odvětví cukru.

93. V rámci tohoto vyvažování zájmů nelze zejména pustit se zřetele, že reformou společné organizace trhů v odvětví cukru byla rozšířena též podpora zemědělského příjmu oddělená od produkce( ). V celkovém kontextu společné organizace trhů v odvětví cukru odpovídá tudíž dávka oddělená od produkce podle článku 16 nařízení č. 318/2006 nade vší pochybnost základnímu směřování reformy společné organizace trhů v odvětví cukru.

94. Krom toho kvantitativní analýza účinků nevyčerpání kvóty na poměr mezi dávkou dlužnou podniky vyrábějícími cukr a příjmy těchto podniků z odbytu cukru podléhajícího kvótám zřetelně ukazuje, že neměnnost dávky ani ve výsledku nevede k jejich nepřiměřeně vysoké zátěži. Z propočtů žalobkyně například vyplývá, že dokonce i v případě, jako je případ v projednávané věci, v němž byl Komisí zjištěn výrazný procentní podíl určený ke stažení dosahující výše 13,5 %, vzroste dávka při plném využití výrobní hranice v poměru k cukru podléhajícímu kvótám prodaného na trhu, čistě početně, pouze z 12 eur za tunu na 13,87 eur za tunu. Při zohlednění referenční ceny ve výši 631,90 eur za tunu v hospodářském roce 2007/08 – kterou bylo právě třeba zajistit stažením z trhu – neimplikuje takto vyčíslený nárůst dávky za tunu cukru podléhajícího kvótám prodaného na trhu nepřiměřené zatížení podniků vyrábějících cukr, zejména též proto, že tyto podniky mohou podle čl. 16 odst. 4 nařízení č. 318/2006 od pěstitelů cukrové řepy nebo cukrové třtiny nebo od dodavatelů čekanky požadovat, aby nesli až 50 % příslušné výrobní dávky( ).

95. Ve světle všech těchto úvah dospívám k závěru, že ani výběr, ani výpočet výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 na základě abstraktně přidělené kvóty na cukr s ohledem na cíl sledovaný touto dávkou a při zohlednění široké posuzovací pravomoci příslušející zákonodárci Společenství v oblasti SZP se nejeví jako zjevně nevhodný nebo zjevně nepotřebný či zjevně nepřiměřený. Článek 16 nařízení č. 318/2006 je tudíž slučitelný se zásadou proporcionality.

2. Vytýkané porušení zákazu diskriminace

a) Neexistence výslovného vyjasnění vytýkaného porušení v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce

96. Třebaže předkládající soud svou druhou předběžnou otázkou výslovně žádá Soudní dvůr o výklad slučitelnosti článku 16 nařízení č. 318/2006 se zákazem diskriminace, jejž lze vyvodit z článku 34 ES, předkládací usnesení neobsahuje žádnou výslovnou analýzu nebo vylíčení skutkových okolností nebo pochybností, které vedly předkládající soud k položení této otázky. Na základě těchto skutečností se ani Rada, ani Komise nezabývaly otázkou, zda by od produkce oddělený výpočet a výběr výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 mohly být v rozporu se zásadou rovného zacházení.

97. Podle mého názoru nesmí nicméně uvedená otázka zůstat v rámci tohoto řízení nezodpovězena.

98. Na prvním místě je třeba zdůraznit, že vylíčení stanovisek a argumentů žalovaného v předkládacím usnesení obsahuje rozhodující odkaz na pochybnosti předkládajícího soudu ohledně možného porušení zásady rovného zacházení. Předkládající soud zejména uvádí, že podle názoru žalovaného je „v konečném důsledku neuspokojivé, […] jestliže podnik smí vyrábět cukr podléhající kvótám pouze do dosažení výrobní hranice, která závisí na tom, v kterém členském státě má sídlo, avšak výrobní dávka musí být nezávisle na tom zaplacena z celé kvóty, jež mu byla přidělena“. Z tohoto vylíčení bezprostředně vyplývá, že dokonce i žalovaný v původním řízení naznačil existenci porušení zásady rovného zacházení, jež vychází z toho, že výrobní hranice vykazují regionální rozdíly, avšak výrobní dávky jsou vypočítávány bez ohledu na výrobní hranice na základě celkové přidělené kvóty na cukr.

99. Při rozumném posouzení informací obsažených v předkládacím usnesení by tudíž mohlo podle názoru předkládajícího soudu porušení zákazu diskriminace vyplývat zejména z toho, že výrobní hranice jsou podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 290/2007 stanoveny regionálně diferencovaným způsobem, avšak výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 jsou zjišťovány na základě kvóty na cukr, a tudíž nezávisle na produkci, takže zatížení podniku výrobní dávkou může být různé v závislosti na státní příslušnosti. Ve svých písemných vyjádřeních vyjádřila žalobkyně, jakož i Litevská republika, co do výsledku stejné pochybnosti( ).

100. Vzhledem k výše uvedeným úvahám považuji za účelné zabývat se v rámci tohoto řízení o předběžné otázce, navzdory chybějícímu vyjasnění v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, i otázkou případného porušení zákazu diskriminace. Za tímto účelem se budu nejprve věnovat měřítku přezkumu, které je třeba použít v rámci zkoumání údajného porušení zákazu diskriminace v oblasti SZP. Poté přezkoumám, zda je od produkce oddělené utváření dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 ve spojení s regionální diferenciací výrobních hranic podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 290/2007 třeba vyhodnotit jako porušení zákazu diskriminace.

b) Měřítko přezkumu

101. Podle ustálené judikatury zákaz diskriminace mezi výrobci nebo spotřebiteli uvnitř Společenství zakotvený v čl. 34 odst. 2 druhém pododstavci ES vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné( ).

102. Rozdílné zacházení je odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a důvodném kritériu, tj. pokud je v souladu s právně přípustným cílem sledovaným dotčenými právními předpisy a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením( ).

103. Shora jsem již zmínila, že podle ustálené judikatury má zákonodárce Společenství v oblasti SZP širokou posuzovací pravomoc( ). Tuto pravomoc je třeba brát v úvahu rovněž v rámci čl. 34 odst. 2 druhého pododstavce ES( ).

104. Pokud by mělo být konstatováno, že opatření Společenství v oblasti SZP vede k nerovnému zacházení s výrobci téhož produktu v různých členských státech, musí se tedy soudní kontrola dodržování zásady rovného zacházení omezit na zkoumání, zda rozdílné zacházení vykazuje dostatečnou souvislost s právně přípustným cílem a není ve zjevně nepřiměřeném poměru k tomuto cíli.

c) Přezkum vytýkaného porušení zákazu diskriminace

105. Podle článku 16 nařízení č. 318/2006 se vybírá výrobní dávka ve výši 12 eur za tunu z celkové kvóty na cukr, která byla přidělena podniku vyrábějícímu cukr. V souladu s tím je také ona část kvóty na cukr, která v důsledku stažení z trhu podle článku 19 nařízení č. 318/2006 ve spojení s článkem 1 nařízení č. 290/2007 nemůže být využita, součástí vyměřovacího základu této dávky( ).

106. V čl. 1 odst. 1 nařízení č. 290/2007 je procentní podíl určený ke stažení pro hospodářský rok 2007/08 stanoven na 13,5 %. V čl. 1 odst. 2 písm. a) a b) nařízení č. 290/2007 dochází k přetvoření tohoto procentního podílu určeného ke stažení ve výrobní hranici( ). V čl. 1 odst. 2 písm. c) nařízení č. 290/2007 je tato výrobní hranice následně regionálně diferencována, přičemž podniky vyrábějící cukr v členských státech, jejichž vnitrostátní kvóta na cukr byla v rámci nařízení č. 320/2006 uvolněna ode dne 1. července 2006 do výše alespoň 50 %, jsou ze stažení z trhu vyňaty. Pro členské státy, jejichž vnitrostátní kvóta na cukr byla v důsledku vzdání se kvót ode dne 1. července 2006 uvolněna o méně než 50 %, se v odstavci 1 stanovený procentní podíl snižuje poměrně k uvolněným kvótám.

107. V důsledku této regionální diferenciace byl procentní podíl určený ke stažení pro hospodářský rok 2007/08 snížen pro Španělsko na 10,53 %, pro Švédsko na 10,26 %, pro Českou republiku na 7,29 %, pro Maďarsko na 6,21 %, pro Slovensko na 4,32 % a pro Finsko na 3,24 %, přičemž pro Řecko, Itálii a Portugalsko odpadl zcela( ). Toto snížení procentního podílu určeného ke stažení vedlo k odpovídajícímu zvýšení výrobních hranic použitelných v těchto členských státech.

108. Vzhledem k těmto číslům je jisté, že regionální diferenciace procentního podílu určeného ke stažení vedla v konečném výsledku k tomu, že výše, v níž směly podniky vyrábějící cukr vyčerpat svou kvótu na cukr v hospodářském roce 2007/08, závisela mimo jiné na tom, ve kterém členském státě měly sídlo. Výrobní dávka podle článku 16 nařízení č. 318/2006 byla naproti tomu vybírána jednotně v celém Společenství na základě přidělené kvóty na cukr, bez ohledu na příslušný procentní podíl určený ke stažení a na odpovídající výrobní hranici.

109. Z těchto zjištění bezprostředně vyplývá, že ona část výrobní dávky placená podniky, která odpovídala části jejich kvóty podléhající preventivnímu stažení z trhu, byla v hospodářském roce 2007/08 různě veliká podle toho, ve kterém členském státě měly podniky svá sídla( ). V tomto smyslu bylo s podniky, které se možná nacházely ve stejné situaci, ale sídlily v různých členských státech, zacházeno při stanovení výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 rozdílně.

110. Dále je však třeba přezkoumat, zda toto nerovné zacházení spočívalo na objektivním a přiměřeném kritériu, to znamená, zda jím byl sledován právně přípustný cíl a zda bylo k tomuto cíli v přiměřeném poměru.

111. K odůvodnění regionální diferenciace procentního podílu určeného ke stažení a odpovídajících výrobních hranic se v osmém bodě odůvodnění nařízení č. 290/2007 nejprve zdůrazňuje, že zatížení spojená s se stažením z trhu mohou mít závažné hospodářské dopady na podniky v členských státech, které vyvinuly zvláštní úsilí v rámci režimu restrukturalizace stanoveného nařízením (ES) č. 320/2006. Poté se vysvětluje, že takový účinek by byl ve skutečnosti v rozporu se samotným cílem tohoto režimu a společné organizace trhů v odvětví cukru, jímž je zabezpečit životnost a konkurenceschopnost tohoto odvětví.

112. Při rozumném posouzení prohlášení obsažených v osmém bodě odůvodnění nařízení č. 290/2007 má být snížením procentního podílu určeného ke stažení a odpovídajícím zvýšením výrobních hranic v jednotlivých členských státech zohledněno úsilí vyvinuté těmito členskými státy s cílem dospět ke konečnému vzdání se kvót. Jelikož toto vzdání se vnitrostátních kvót a z něj vyplývající restrukturalizace vedou podle názoru Komise – jak jasně vyplývá z osmého bodu odůvodnění nařízení č. 290/2007 – k takovému vnitrostátnímu ekonomickému prostředí, v němž by neomezené uplatňování mechanismu stahování z trhu a odpovídajících výrobních hranic ohrožovalo životnost a konkurenceschopnost zbývajících podniků vyrábějících cukr – a tudíž i pěstitelů cukrové řepy( ) –, byl snížen procentní podíl určený ke stažení v čl. 1 odst. 2 písm. c) nařízení č. 290/2007 pro dotčené členské státy – a tedy v konečném výsledku pro podniky vyrábějící cukr, které v nich sídlí – a tím byly zvýšeny výrobní hranice.

113. Vzhledem ke strukturálním obtížím s přizpůsobením vzniklým v rámci reformy odvětví cukru, jimž musí čelit podniky vyrábějící cukr v jednotlivých členských státech, plní Komise regionálně diferencovaným stanovením procentního podílu určeného ke stažení pro hospodářský rok 2007/08 v konečném důsledku požadavek primárního práva obsažený v čl. 33 odst. 2 písm. a) ES, aby při vypracovávání SZP bylo přihlíženo ke zvláštní povaze zemědělské činnosti, vyplývající mimo jiné ze strukturálních a přírodních rozdílů mezi různými zemědělskými oblastmi.

114. Ve světle těchto úvah dospívám k závěru, že diferenciací procentního podílu určeného ke stažení a odpovídajících výrobních hranic, založenou na regionálních rozdílech, a z toho plynoucím rozdílným zacházením s podniky vyrábějícími cukr, které se možná nacházejí ve stejné situaci, ale mají sídlo v různých členských státech, byl sledován právně přípustný cíl.

115. Podle mého názoru není nerovné zacházení ani ve zjevně nepřiměřeném poměru k cíli, jejž sleduje.

116. V tomto ohledu je třeba zvláště zdůraznit, že procentní podíl určený ke stažení při uplatnění čl. 1 odst. 2 písm. c) nařízení č. 290/2007 byl na základě uvolněných kvót snížen, přičemž stahování z trhu plně odpadlo pouze v členských státech, jejichž vnitrostátní kvóta na cukr byla uvolněna přinejmenším o 50 %. Právě toto variabilní pojetí regionálního odstupňování procentního podílu určeného ke stažení a odpovídajících výrobních hranic zřetelně dokládá vyváženou povahu této úpravy, přičemž pouze podniky vyrábějící cukr v členských státech, v nichž bylo snížení kapacit výroby cukru, které činilo více než 50 %, obzvláště výrazné, a odvětví cukru se tedy odpovídajícím způsobem měnilo, byly plně osvobozeny od stahování cukru z trhu.

117. Vzhledem k posuzovací pravomoci, již je třeba přiznat Komisi v rámci vytváření mechanismu stahování z trhu při zohlednění specifických znaků jednotlivých hospodářských let, nemohu tudíž nalézt žádné indicie možného porušení zákazu diskriminace.

118. Po všech těchto úvahách dospívám k závěru, že stanovení výrobní dávky podle článku 16 nařízení č. 318/2006 na základě přidělené kvóty na cukr nezakládá navzdory regionální diferenciaci mechanismu stahování z trhu a z toho vyplývajícímu nerovnému zacházení s podniky, které se možná nacházely ve stejné situaci, ale měly sídlo v různých členských státech, žádné porušení zásady rovnosti.

119. Z výše uvedeného vyplývá, že nedošlo k porušení zákazu diskriminace plynoucího z čl. 34 odst. 2 druhého pododstavce ES.

VII – Závěry

120. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky Verwaltungsgerichtshof odpověděl takto:

1) Článek 16 nařízení Rady (ES) č. 318/2006 ze dne 20. února 2006 o společné organizaci trhů v odvětví cukru je nutno vykládat v tom smyslu, že též ona část kvóty na cukr, která nemůže být využita v důsledku preventivního stažení z trhu podle článku 19 nařízení č. 318/2006 ve spojení s článkem 1 nařízení Komise (ES) č. 290/2007 ze dne 16. března 2007, kterým se pro hospodářský rok 2007/08 stanoví procentní podíl, má být součástí vyměření výrobní dávky.

2) Přezkum druhé otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost článku 16 nařízení č. 318/2006.