STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

YVESE BOTA

přednesené dne 15. července 20101( )

Věc C‑137/09

Marc Michel Josemans

proti

Burgemeester van Maastricht

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Nizozemsko)]

„Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Volný pohyb služeb – Působnost ratione materiæ – Prodej omamných látek – Opatření místního orgánu veřejné moci, které vyhrazuje přístup do coffee shopů nizozemským státním příslušníkům – Boj proti drogové turistice – Povinnosti členských států podle článků 4 SEU a 72 SFEU – Úmluva k provedení Schengenské dohody – Článek 71 odst. 5 – Ochrana vnitrostátního veřejného pořádku a evropského veřejného pořádku“

I – Úvod

A – Obecná prezentace věci

1. Použije se zásada volného pohybu služeb zaručená Smlouvou o fungování Evropské unie na prodej omamné látky? Jinými slovy, může se provozovatel coffee shopu dovolávat této zásady k odůvodnění své činnosti a může se státní příslušník členského státu dovolávat této svobody za účelem užívání drog v jiném členském státě?

2. Za těmito jednoduchými otázkami se rýsují další citlivější otázky. Chceme budovat Evropu, ve které se mohou výrobce, dopravce nebo příjemce volně dovolávat svobod pohybu zaručených Smlouvou k pěstování, přepravě, nabízení nebo též užívání drogy? Je cílem prostoru svobody, bezpečnosti a práva, který dnes vytváříme, sloužit zájmům obchodu s drogami?

3. To je podstatou otázek, které jsou nastoleny touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce.

4. Tato věc spadá do rámce zpřísnění politiky tolerance, kterou Nizozemské království zaujímá ve vztahu k prodeji konopí v coffee shopech. Burgemeester van Maastricht (starosta obce Maastricht), vědom si přeshraničních dopadů této politiky a četných narušení veřejného pořádku vysokou a rostoucí návštěvností těchto zařízení, rozhodl o vyhrazení přístupu do těchto zařízení pouze nizozemským státním příslušníkům (dále jen „sporné opatření“). Takové opatření by představovalo zjevnou překážku svobodám pohybu zaručeným Smlouvou, pokud by se týkalo společného restauračního zařízení, ve kterém by se prodávalo výlučně dovolené spotřební zboží. Tak tomu však v projednávané věci není, jelikož na rozdíl od snack barů a jiných provozoven rychlého občerstvení, ve kterých jsou prodávány nealkoholické nápoje a sendviče určené ke vzetí s sebou, je hlavní činností coffee shopů prodej omamných látek, jejichž uvádění na trh je zakázáno všemi členskými státy.

5. Raad van State (Nizozemsko) se proto Soudního dvora táže, zda takové opatření spadá do působnosti ratione materiæ práva Unie, a zejména zásad a základních svobod zaručených Smlouvou. Předkládající soud se Soudního dvora případně táže, zda toto opatření může být odůvodněno bojem proti drogové turistice a obtěžujícím jevům, které s sebou přináší.

6. V tomto stanovisku budu zaprvé zastávat názor, že opatření přijaté místním orgánem veřejné moci v rámci jeho obecně závazné místní vyhlášky, které vyhrazuje přístup do coffee shopů pouze nizozemským státním příslušníkům, nespadá do působnosti Smlouvy, a zvláště do působnosti ustanovení o volném pohybu služeb. V tomto ohledu vysvětlím, že svoboda uvedená v článku 56 SFEU nemůže v žádném případě odůvodňovat prodej omamných látek, který ačkoliv je tolerován jedním z členských států Evropské unie, nemůže požívat výhod vyplývajících ze společného trhu.

7. Zadruhé navrhnu Soudnímu dvoru, aby přezkoumal slučitelnost sporného opatření i z dalšího hlediska, a to v duchu spolupráce s vnitrostátními soudy. Vzhledem k předmětu sporu, jakož i všem poznatkům poskytnutým vnitrostátním soudem mám totiž za to, že je nezbytný výklad ustanovení práva Unie, která se výslovně týkají ochrany veřejného pořádku a boje proti nedovolené poptávce po omamných látkách.

8. Na konci tohoto přezkumu budu zastávat tezi, že takové opatření, jaké směřuje k boji proti drogové turistice a trestné činnosti, která s ní souvisí, je pro stát výrazem nejen jemu příslušejícího práva udržovat svůj vnitřní veřejný pořádek podle článků 4 SEU a 72 SFEU, ale rovněž jeho povinnosti přispívat k ochraně evropského veřejného pořádku podle čl. 71 odst. 5 Úmluvy k provedení Schengenské dohody( ).

B – Konopí

9. V současné době užívá konopí denně přibližně 4 miliony mladých Evropanů a 19 členských států se potýká s problematikou pěstování této omamné látky. Jelikož se způsob užívání konopí mění a na trhu se objevují jeho nové formy, považuji za důležité připomenout, co je to za drogu a jaké jsou její účinky na zdraví uživatelů.

1. Široká škála konopí

10. Marihuana nebo tráva je název pro listy a plody konopí, které se nařezané a rozdrcené kouří čisté, nebo s tabákem. Hašiš je naproti tomu pryskyřice vylučovaná listy a zralými vrcholky rostliny. Hašiš má čtyřikrát až osmkrát silnější účinky než marihuana. Psychotropní látky obsažené v hašiši jsou kanabinoidy, z nichž nejdůležitější je delta 9-tetrahydrocannabinol (dále jen „THC). Účinky konopí se projevují při dávce 0,05 mg/kg absorbovaného THC a pro ilustraci – cigareta nebo joint marihuany obsahuje 2 až 5 mg THC.

11. Obsah THC se velmi významně liší podle původu produktů, sezón a metod výroby. Vedle klasických druhů pocházejících ze severní Afriky (zejména z Maroka), Asie a Blízkého východu tak dnes prodejci nebo dealeři nabízejí nové konopné preparáty uživatelům, kteří jsou stále zřídka informováni o jejich zvýšené toxicitě( ). Zatímco průměrný obsah THC v dovážené marihuaně je 7% a v hašiši 18,2%, průměrný obsah THC v marihuaně nizozemského původu („nederwiet“ nebo „hennep“) je podle vypracovaných studií řádově 20,4% a v hašiši získaném z nizozemské marihuany („nederhasj“) řádově 39,3 %( ).

12. Stejně tak se na trhu objevily nové produkty na bázi konopí, do nichž byly přidány syntetické kanabinoidy nebo přimíchány tak škodlivé látky jako olovo, leštidlo, skleněný prach, léčivé přípravky nebo též písek( ). To umožňuje zvýšit hmotnost při prodeji a zesiluje účinky opilosti.

2. Užívání, které ohrožuje lidské zdraví

13. Jak uvidíme dále, politika tolerance přijatá nizozemskou vládou spočívá v rozlišování mezi užíváním a nebezpečím „měkkých drog“ na jedné straně a „tvrdých drog“ na straně druhé. Toto rozlišování však podle mého názoru ztratilo veškerou relevanci vzhledem k novým formám konopí na trhu a rizikům, která má jejich užívání pro lidské zdraví.

14. Nebezpečnost a škodlivost konopí pro uživatele, stejně jako pro sociální síť není potřeba prokazovat. I když jsou psychické účinky spojené s užíváním konopí v zásadě dočasné a vratné v případě příležitostného uživatele, objevují se nicméně od prvního jointu, zvyšují účinky alkoholu a tabáku a mohou vést ke konopnému opojení, které mívá ve spojení s řízením motorového vozidla dramatické následky. Čtyři nizozemští ministři odpovědní za protidrogovou politiku to výslovně uznali ve svém dopise zaslaném nizozemskému parlamentu dne 11. září 2009( ).

15. Jak prokázaly mnohé vědecké studie( ), intenzivní a dlouhodobé užívání konopí může mít ještě škodlivější fyzický a psychický dopad. Trvalé užívání konopí, které obsahuje sedmkrát více dehtu a oxidu uhelnatého než tabák, vystavuje kuřáka vyššímu riziku plicní toxicity a rakoviny horních dýchacích a trávicích cest( ). Užívání konopí způsobuje tělesnou a duševní únavu, která snižuje schopnosti koncentrace, paměti, jakož i učení a vyvolává nedostatky v profesní i školní činnosti. Pravidelné užívání konopí tak může vést k přetrhání sociálních vazeb, které se projevuje u dospělého vážnými obtížemi mít řádnou a stálou práci a u nejmladších záškoláctvím, které je příčinou marginalizace a u některých deprese. Užívání konopí může mimoto vyvolat takové psychiatrické příznaky, jako je halucinace. Konopí bylo rovněž označeno za viníka objevení některých schizofrenií. V takovém případě se spojování schizofrenie s nadměrným užíváním konopí vyznačuje předčasnými a častějšími poruchami, větším sociálním vyloučením, riziky deprese a výraznějšími pokusy o sebevraždu. Je zřejmé, že tato rizika se zvyšují se způsobem užívání, dobou užívání, osobní zranitelností uživatele a množstvím inhalovaného produktu.

16. Užívání konopí konečně vystavuje uživatele silnějším drogám. I když je tzv. teorie „přechodu“ nebo „stupňování“ některými kritizována, nic to nemění na tom, že osoba, která již vyzkoušela halucinogenní účinky konopí, bude snadněji přístupná vyzkoušení silnějších drog.

17. Právě s ohledem na svou nebezpečnost a škodlivost je dnes konopí stigmatizováno v mnoha evropských a mezinárodních úmluvách.

II – Právní rámec

A – Právo Unie

1. Boj proti drogám

a) Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie

18. Podle čl. 3 odst. 1 SEU „je cílem [U]nie podporovat mír, své hodnoty a blahobyt svých obyvatel“.

19. Podle čl. 3 odst. 2 SEU „[U]nie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti“.

20. Podle čl. 4 odst. 2 SEU Unie „respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí s […] udržením veřejného pořádku“.

21. Blahobyt, sociální soudržnost, zdraví a bezpečnost osob představují cíle, kterými se řídí činnost Unie v boji proti drogám a ve vybudování prostoru svobody, bezpečnosti a práva uvedeného v článku 67 SFEU.

22. V tomto rámci směřuje činnost Unie především ke snížení nabídky a poptávky, což zahrnuje jednak preventivní opatření a opatření pro boj proti nedovolenému obchodu s drogami a organizovanému zločinu, a jednak opatření pro předcházení drogové závislosti.

i) Boj proti nedovolenému obchodu s omamnými látkami a organizovanému zločinu

23. Podle čl. 67 odst. 3 SFEU se boj proti nedovolenému obchodu s omamnými látkami a organizovanému zločinu projevuje zlepšením koordinace a spolupráce mezi policejními a justičními orgány členských států, jakož i sbližováním trestněprávních předpisů těchto členských států.

24. Nicméně podle článku 72 SFEU jsou členské státy i nadále odpovědné za udržování veřejného pořádku na svém území a ochranu vnitřní bezpečnosti.

25. Nedovolený obchod s drogami a organizovaný zločin jsou výslovně uvedené mezi „eurozločiny“ podle čl. 83 odst. 1 SFEU. Toto ustanovení umožňuje Evropskému parlamentu a Radě stanovit minimální pravidla týkající se vymezení trestných činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem, a to s ohledem na povahu nebo dopad těchto trestných činů nebo zvláštní potřebu potírat je na společném základě.

ii) Prevence drogové závislosti

26. Na prevenci drogové závislosti se vztahuje čl. 168 odst. 1 SFEU a článek 35 Listiny základních práv Evropské unie( ), které stanoví, že při vymezení a provádění všech politik a činností Unie musí být zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví.

27. Podle článku 168 SFEU musí tyto činnosti zvláště doplňovat politiku členských států ke snižování škodlivých účinků drog na zdraví, včetně informačních a prevenčních opatření.

b) Schengenské acquis

28. Úmluva k provedení Schengenské dohody stanoví ve svém článku 71 následující:

„1. Smluvní strany se zavazují, že v oblasti přímého i nepřímého prodeje omamných a psychotropních látek jakéhokoli druhu, včetně konopí, jakož i v oblasti držení těchto látek za účelem jejich prodeje nebo vývozu, přijmou v souladu se stávajícími úmluvami OSN […] veškerá opatření nezbytná pro předcházení nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami a jeho potlačování.

2. Smluvní strany se zavazují, že budou předcházet s využitím správních a trestněprávních opatření nedovolenému vývozu omamných a psychotropních látek jakéhokoli druhu, včetně konopí, jakož i prodeji těchto látek, jejich dodávání a obchodování s nimi, a potlačovat jej […]

3. Za účelem boje proti nedovolenému dovozu omamných a psychotropních látek, včetně konopí, posílí smluvní strany na vnějších hranicích kontroly pohybu osob a zboží, jakož i dopravních prostředků. […]

4. Za účelem dodržování tohoto článku budou smluvní strany zvláště střežit místa obecně známá využíváním pro obchod s drogami.

5. Pokud jde o boj proti nedovolené poptávce po omamných a psychotropních látkách jakéhokoli druhu, včetně konopí, učiní smluvní strany vše, co je v jejich moci, pro předcházení negativním následkům této nedovolené poptávky a boj proti nim. Opatření přijatá za tímto účelem jsou v pravomoci jednotlivých smluvních stran.“

29. K závěrečnému aktu Úmluvy k provedení Schengenské dohody bylo připojeno společné prohlášení k jejímu čl. 71 odst. 2. Toto prohlášení zní následovně:

„Pokud se některá smluvní strana v rámci své vnitrostátní politiky v oblasti prevence a léčby závislosti na omamných a psychotropních látkách odchýlí od zásady uvedené v čl. 71 odst. 2, přijmou všechny smluvní strany nezbytná správní a trestněprávní opatření k předcházení a stíhání nedovoleného dovozu a vývozu zmíněných látek, zejména na území ostatních smluvních stran.“

c) Sekundární právo

30. Usnesení Rady ze dne 29. listopadu 1996( ) jasně vymezilo problém drogové turistiky uvnitř Unie a upravilo první opatření pro boj proti tomuto jevu.

31. Poté, v rámci společné akce ze dne 17. prosince 1996( ), potvrdily členské státy svůj společný postoj ve snaze ukončit nedovolený obchod s drogami zejména bojem proti nedovolené poptávce po drogách, vysokým ziskům z nedovoleného obchodu s drogami, jakož i drogové turistice( ). Rovněž se zavázaly, že v případě nedovoleného užívání nebo výroby omamných látek jednáním, které je učiněno veřejně a úmyslně k podněcování nebo vybízení jiných jakýmikoliv prostředky, budou toto jednání kvalifikovat jako trestný čin, a v tomto ohledu se zavázaly věnovat velkou pozornost používání internetu( ).

32. Na základě čl. 2 odst. 1 písm. a) rámcového rozhodnutí Rady 2004/757/SVV ze dne 25. října 2004( ) se dále každý členský stát zavázal přijmout nezbytná opatření k zajištění trestnosti výroby, zhotovování, extrahování, přípravy, nabízení, nabízení za účelem prodeje, šíření, prodeje, dodávání za jakýchkoliv podmínek, překupnictví, zasílání, tranzitní přepravy, převážení, dovozu nebo vývozu drog, jestliže jsou tato jednání úmyslná a jsou prováděna neoprávněně( ).

33. Pokud jde o strategii Unie v oblasti vnitřní bezpečnosti, Stockholmský program, přijatý Radou dne 2. prosince 2009( ), stanoví, že pro ochranu před nadnárodními hrozbami je nezbytné rozšířit opatření na evropské úrovni a zároveň tato opatření lépe koordinovat na regionální a celostátní úrovni. Uvádí rovněž, že organizovaná trestná činnost a obchod s drogami představují i nadále výzvu pro vnitřní bezpečnost Unie a že přeshraniční trestná činnost se stala naléhavou výzvou, jež vyžaduje jasnou a komplexní reakci( ).

34. Rámec akcí Unie je konečně tvořen jednotlivými plány určenými k prosazování protidrogové strategie Unie v letech 2005–2012. Stávající akční plán( ) stanoví pět prioritních cílů, a sice koordinaci protidrogových politik na vnitrostátní a evropské úrovni( ), snížení poptávky po drogách, snížení a postih nabídky drog, mezinárodní spolupráci a zlepšení výzkumu v této oblasti.

2. Základní svobody přiznané občanovi Unie

35. Pokud jde o občanství Unie, toto přiznává každému státnímu příslušníku členských států základní a osobní práva. Každý občan Unie se tak může ve všech situacích spadajících do působnosti ratione materiæ práva Unie dovolávat článku 18 SFEU, který zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti( ).

36. Jedná se především o situace, na které se vztahuje článek 21 SFEU( ).

37. Toto ustanovení stanoví obecně právo každého občana Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení. Jedná se o základní svobodu potvrzenou v článku 45 Listiny základních práv Evropské unie, kterou mohou občané Unie využívat nezávisle na výkonu hospodářské činnosti. Pokud se tedy státní příslušník členského státu pohybuje nebo pobývá na území Unie, může se dovolávat práva nebýt diskriminován na základě své státní příslušnosti zakotveného v článku 18 SFEU.

38. Jedná se rovněž o situace, které spadají pod výkon volného pohybu služeb zakotveného v článku 56 SFEU( ).

39. Podle ustálené judikatury se na jedné straně práva na volný pohyb služeb( ) může dovolávat podnik vůči státu, v němž je usazen, jestliže poskytuje služby příjemcům usazeným v jiném členském státě. Na druhé straně toto právo zahrnuje svobodu příjemců služeb, mezi které patří turisté, vydat se bez omezení do jiného členského státu za účelem využití těchto služeb( ). Podle čl. 52 odst. 1 SFEU, na který odkazuje článek 62 SFEU, může být tato svoboda nicméně omezena z důvodu ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.

40. Konečně zásada zákazu diskriminace uvedená v článku 18 SFEU byla provedena a upřesněna i v oblasti volného pohybu zboží. Články 34 SFEU a 35 SFEU zakazují mezi členskými státy množstevní omezení vývozu a množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem. Nicméně podle článku 36 SFEU mohou být určitá omezení rovněž odůvodněna, a to zejména veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností nebo ochranou zdraví a života lidí.

B – Mezinárodní závazky

41. Úmluva Organizace spojených národů proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami, uzavřená ve Vídni dne 20. prosince 1988( ), posiluje a doplňuje opatření zakotvená Jednotnou úmluvou Organizace spojených národů o omamných látkách, uzavřenou v New Yorku dne 30. března 1961( ), a Úmluvou Organizace spojených národů o psychotropních látkách, uzavřenou ve Vídni dne 21. února 1971( ).

42. Všechny členské státy a Unie jsou smluvními stranami Úmluvy Organizace spojených národů z roku 1988( ).

43. Článek 3 odst. 1 této Úmluvy zní následovně:

„Každá smluvní strana přijme taková opatření, která mohou být nezbytná k tomu, aby jako trestné činy podle jejího trestního práva byly stanoveny, budou-li spáchány úmyslně:

a) i) výroba, zhotovování, extrahování, příprava, nabídnutí, nabídnutí za účelem prodeje, rozšiřování, prodej, dodávání za jakýchkoliv podmínek, překupnictví, převoz, tranzitní přeprava, převážení, dovoz či vývoz jakékoliv omamné nebo psychotropní látky, porušující ustanovení Úmluvy z roku 1961, Úmluvy z roku 1961 s doplňky či Úmluvy z roku 1971;

[…]

c) iii) veřejné podněcování nebo navádění jiných osob jakýmikoliv prostředky ke spáchání některého z trestných činů označených jako takové v tomto článku, případně k nedovolenému používání omamných nebo psychotropních látek.“

44. Konopí je uvedeno na seznamu omamných látek, na které se vztahuje Úmluva Organizace spojených národů z roku 1988.

C – Nizozemská právní úprava

45. Podle zákona o omamných látkách z roku 1976 (Opiumwet 1976, dále jen „zákon o omamných látkách“) je zakázáno držení, obchodování, pěstování, převážení, výroba, dovoz a vývoz omamných látek. Tato jednání podléhají trestním sankcím v případě veškerých drog, včetně konopí a jeho derivátů, s výjimkou případů, kdy jsou používány pro lékařské, vědecké nebo vzdělávací účely a pod podmínkou, že jim bylo uděleno předchozí povolení.

46. Politika tolerance, kterou Nizozemské království zaujímá ve vztahu k prodeji a užívání „měkkých drog“, je výsledkem dlouhodobého přípravného procesu, jehož směřování bylo definováno zejména v roce 1972 ve vládní zprávě komise Baan( ) a v roce 1995 ve zprávě „Protidrogová politika: kontinuita a změna“( ).

47. Tato politika vychází z rozlišení mezi tzv. „tvrdými“ drogami, které přinášejí nepřijatelná zdravotní rizika, a sice opiáty, kokainem, kodeinem, heroinem, extází, konopným olejem nebo také amfetaminy a LSD (seznam I), a tzv. „měkkými“ drogami, které zahrnují konopí a jeho deriváty, jež nevyvolávají stejné obavy, třebaže jsou stále považovány za „rizikové“ (seznam II)( ).

48. Vzhledem k tomu, že rizika spojená s užíváním „měkkých drog“ jsou „přijatelná“, je strategie přijatá nizozemským zákonodárcem propracovanější než strategie uplatněná vůči „tvrdým drogám“. Držení „měkkých drog“ pro vlastní potřebu není trestné a jejich prodej je v přísně omezeném množství a za kontrolovaných okolností tolerován. Nizozemský zákonodárce tak chce zamezit stigmatizaci a marginalizaci uživatelů „měkkých drog“ a vytvořením sociální bariéry bránící přechodu od jedněch drog k druhým usiluje rovněž o oddělení trhu s „tvrdými drogami“ od trhu s „měkkými drogami“.

49. Politika tolerance byla zejména prováděna v rámci pokynů vyhlášených kolegiem státních zástupců. Tyto pokyny, které mají sílu zákona, stanoví priority nizozemského státního zastupitelství, pokud jde o vyšetřování a trestní stíhání zahájené v důsledku porušení zákona o omamných látkách( ). Soudní orgány tak při provádění selektivní represivní politiky vycházely ze zásady účelnosti stíhání, přičemž nezahajovaly systematicky trestní stíhání proti drobným obchodům s omamnými látkami a upřednostňovaly potlačování obchodu s omamnými látkami a závažné trestné činnosti.

50. Nizozemské orgány tak tolerovaly prodej malého množství výrobků z konopí autorizovanými dealery („huisdealer“) v domovech pro mládež. Poté rozšířily tuto politiku na coffee shopy prodávající dospělým v rámci podnikatelské činnosti („op commerciële basis“).

51. Coffee shopy jsou podle nizozemské právní úpravy zařízení přístupná veřejnosti náležející do kategorie provozoven rychlého občerstvení (horeca), jako jsou snack bary nebo prodejny hranolků, ve kterých mohou být konzumovány potraviny, ale prodej alkoholických nápojů je zde zakázán. Místní orgány, tedy starosta, státní zástupce a ředitel policie, mohou povolit zřízení těchto coffee shopů za následujících podmínek.

52. Zřízení coffee shopů je nejprve podmíněno získáním provozní licence. Tyto coffee shopy musí splňovat tytéž podmínky řízení a hygieny jako restaurační zařízení. Naproti tomu, jak bylo zdůrazněno na jednání, se tato licence nevztahuje na prodej konopí, který, jak připomínám, zůstává technicky trestným činem.

53. Dále podmínky, za kterých může být prodej konopí v coffee shopech tolerován, jsou stanoveny v pokynech nizozemského státního zastupitelství. Tyto podmínky, obecně označované „kritéria AHOJ-G“, jsou následující:

– A („affichering“): žádná reklama kromě stručného označení v dotyčném podniku;

– H („harddrugs“): zákaz nabízet nebo prodávat tvrdé drogy;

– O („overlast“): zařízení nesmí obtěžovat; obtěžováním se rozumí obtěžování spojené s dopravou a parkováním v okolí coffee shopu, hluk a znečištění s tím související, jakož i přítomnost klientů, či dokonce drogově závislých, kteří se tam potulují;

– J („jeugdigen“): zákaz přístupu do coffee shopu a prodeje drog nezletilým (osobám mladším 18 let),

– G („grote hoeveelheden“): provozovatel nesmí prodat více než 5 g konopí na osobu a den, tedy množství obvykle prodávané pro vlastní potřebu.

54. Konečně, tolerované „zásoby“ konopí v coffee shopu nesmí v žádném případě přesáhnout 500 g.

55. Provádění této politiky přísluší místním orgánům. Starosta, státní zástupce a ředitel policie stanovují v rámci tripartitní spolupráce priority obce, pokud jde o prodej „měkkých drog“ na jejím území. Kritéria AHOJ-G jsou minimálním základem uvedené politiky a místní orgány mohou přijmout přísnější právní úpravu připojením nových podmínek, jak tomu bylo ve věci v původním řízení. Tyto právní předpisy podléhají kontrole ze strany správního soudu.

56. Článek 13b zákona o omamných látkách přiznává orgánům města početné pravomoci k sankcionování obtěžování a narušování pořádku v důsledku nedodržování ustanovení tohoto zákona( ). Starosta tak může nařídit dočasné nebo trvalé uzavření coffee shopu, jestliže jeho provozovatel nedodržel výše uvedená kritéria.

57. Burgemeester van Maastricht se tak rozhodl tolerovat ve své obci omezený počet coffee shopů, a to na rozdíl od jiných obcí, které nestanoví žádné omezení, nebo uplatňují nulovou toleranci.

58. Jak příslušní ministři připomněli v září 2009, Nizozemské království usiluje od roku 2004 o posílení svých právních předpisů o zřizování coffee shopů, jakož i o zpřísnění opatření pro boj proti organizovanému zločinu( ). Nizozemské království se ve spolupráci s dotyčnými obcemi rovněž pokouší odpovědět na problémy, které způsobují přeshraniční dopady jeho politiky, a omezit narušení veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, která vyvolává značný a rostoucí příliv drogových turistů na jeho území. Mnohé stížnosti podané rezidenty se kromě problémů s dopravou a parkováním týkají nejen hluku a nepříjemností způsobených shromažďováním uživatelů konopí, kteří užívají drogy na veřejnosti, ale rovněž obtěžování způsobeným sítěmi organizovaného zločinu kolem coffee shopů a přítomností dealerů a drogově závislých, z nichž někteří po sobě údajně zanechávají použité injekční stříkačky nebo vnikají do hal budov( ). Tyto obtíže se soustřeďují zejména v pohraničních oblastech s Belgií, Německem a Francií. Podle informací poskytnutých Burgemeester van Maastricht na jednání tak 14 coffee shopů této obce přiláká přibližně 10 000 návštěvníků za den, 74 000 každý týden a o něco více než 3,9 milionů za rok. Navíc 70 % z těchto návštěvníků nemá bydliště v Nizozemsku.

59. Navržená opatření musí podle nizozemské vlády umožňovat návrat k původnímu účelu coffee shopů, jež musí být prodejními místy pro rezidenty, kteří zde mohou koupit a případně užívat konopí, a to v bezpečném a klidném prostředí. Místní orgány veřejné správy tedy na podnět nizozemské vlády posílily svoji právní úpravu tím, že omezily počet coffee shopů ve své oblasti nebo zvolily politiku zániku, jak je tomu patrně v případě obce Maastricht( ). Jiné obce se rozhodly omezit otevírací dobu provozoven (zavírání provozoven o víkendu nebo ve večerních hodinách) nebo množství prodaného nebo skladovaného konopí. Konečně, některé obce stanovily kritérium vzdálenosti, čímž zakázaly zřízení coffee shopu v blízkosti některých institucí, jako jsou školy nebo psychiatrické léčebny. Podle Burgemeester van Maastricht se zdá, že tato opatření neumožnila podstatně snížit drogovou turistiku.

60. Právě v tomto kontextu je třeba chápat sporné opatření. Toto opatření, jež zakazuje přístup do coffee shopů nerezidentům, je pilotním opatřením( ), kterým se obec snaží omezit drogovou turistiku a všechny obtěžující jevy, které s sebou přináší.

61. Sporné opatření, založené na kritériu bydliště, bylo přijato dne 20. prosince 2005 Gemeenteraad (obecní rada) obce Maastricht, a poté vstoupilo dne 13. ledna 2006 v platnost. Jak uvedl Burgemeester van Maastricht na jednání, použití tohoto opatření bylo vzhledem k žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané k Soudnímu dvoru pozastaveno.

62. Podle článku 2.3.1.3e prvního pododstavce obecně závazné místní vyhlášky obce Maastricht (Algemene plaatslijke verordening), ve znění z roku 2006 (dále jen „APV“), je provozovateli zařízení ve smyslu čl. 2.3.1.1. prvního pododstavce písm. a) bodu 3 APV zakázáno, aby umožnil přístup do zařízení jiným osobám než rezidentům nebo aby umožnil, aby se tyto osoby v zařízení zdržovaly. Pojem „zařízení“ je definován tímto posledně uvedeným ustanovením jako místnost přístupná veřejnosti, ve které jsou nabízeny k prodeji pomocí automatu či jiným způsobem potraviny nebo nealkoholické nápoje, které nejsou klienti povinni konzumovat na místě( ). Pojem „rezident“ se podle čl. 2.3.1.1 prvního pododstavce písm. d) APV vztahuje na osoby se skutečným bydlištěm v Nizozemsku.

63. Článek 2.3.1.3e druhý pododstavec APV stanoví, že Burgemeester může rozhodnout, že ustanovení prvního pododstavce tohoto článku se nepoužijí na jeden nebo více typů zařízení uvedených v APV v celé obci nebo v jedné či více jejích částech, které stanoví.

64. Rozhodnutím ze dne 13. července 2006 vyňal Burgemeester van Maastricht z působnosti sporného opatření všechna zařízení v obci uvedená v čl. 2.3.1.1 prvním pododstavci písm. a) bodě 3 APV, s výjimkou coffee shopů, čajoven a podobných zařízení bez ohledu na jejich označení.

65. Podle článku 2.3.1.5a písm. f) APV může Burgemeester rozhodnout o dočasném nebo trvalém uzavření jednoho ze zařízení uvedených v čl. 2.3.1.1. prvním pododstavci písm. a) bodě 3 APV, jestliže provozovatel zařízení jedná v rozporu se sporným opatřením.

III – Skutkový stav a původní řízení

66. Rozhodnutím ze dne 7. dubna 1994 získal M. M. Josemans povolení provozovat v Maastrichtu coffee shop Easy Going, ve kterém se kromě nealkoholických nápojů a potravin prodávají a užívají „měkké drogy“. Toto povolení bylo vydáno s výhradou dodržení podmínek stanovených APV.

67. Při dvou kontrolách provedených ve dnech 16. února a 8. května 2006 policejní orgány obce Maastricht zjistily, že občanům Unie, kteří nemají bydliště v Nizozemsku, byl v rozporu s kritériem bydliště stanoveným sporným opatřením umožněn přístup do tohoto zařízení.

68. Rozhodnutím ze dne 7. září 2006 tedy Burgemeester van Maastricht rozhodl na základě APV o dočasném uzavření uvedeného zařízení.

IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce

69. Raad van State se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1) Podléhá takové [opatření], jako je opatření dotčené v řízení ve věci samé, o přístupu nerezidentů do coffee shopů zcela nebo zčásti [SFEU], zejména pak volnému pohybu zboží nebo služeb nebo též zásadám zákazu diskriminace podle článku [18 SFEU] ve spojení s článkem [21 SFEU]?

2) Pokud se použijí ustanovení [SFEU] o volném pohybu zboží nebo služeb, je zákaz přístupu nerezidentů do coffee shopů vhodným a přiměřeným prostředkem k omezení drogové turistiky a obtěžujících jevů, které s sebou přináší?

3) Dopadá zákaz diskriminace mezi občany na základě státní příslušnosti stanovený v článku [18 SFEU] ve spojení s článkem [21 SFEU] na právní úpravu přístupu nerezidentů do coffee shopů, jestliže se nepoužijí ustanovení [SFEU] o volném pohybu zboží nebo služeb?

4) V případě kladné odpovědi, je nepřímé rozlišování, ke kterému došlo v tomto ohledu mezi rezidenty a nerezidenty, odůvodněné a je zákaz přístupu nerezidentů do coffee shopů vhodným a přiměřeným prostředkem k omezení drogové turistiky a obtěžujících jevů, které s sebou přináší?“

V – Analýza

70. Z předběžných otázek položených předkládajícím soudem vyplývají dva dotazy, jimiž se budu postupně zabývat.

71. Prvním dotazem je, zda opatření přijaté místním orgánem veřejné moci v rámci jeho obecně závazné místní vyhlášky, které vyhrazuje přístup do coffee shopů pouze nizozemským státním příslušníkům, spadá do působnosti ratione materiæ práva Unie, zvláště pak zásady zákazu diskriminace, ustanovení o volném pohybu osob, volném pohybu služeb a volném pohybu zboží ve smyslu článku 35 SFEU.

72. Druhým dotazem je, zda takové opatření případně představuje omezení jedné z těchto základních zásad, které může být odůvodněno bojem proti drogové turistice a obtěžujícím jevům, které s sebou přináší.

A – Úvodní poznámky

73. Před zkoumáním předběžných otázek položených předkládajícím soudem bych chtěl učinit úvodní poznámku týkající se ustanovení práva Unie, která podle mého názoru vyžadují výklad.

74. Předkládající soud ve své žádosti označuje čtyři ustanovení Smlouvy, která by podle něj mohla bránit spornému opatření. V tomto ohledu uvádí zásadu zákazu diskriminace stanovenou v článku 18 SFEU, zásadu volného pohybu osob podle článku 21 SFEU, zásadu volného pohybu služeb ve smyslu článku 35 SFEU a konečně zásadu volného pohybu služeb uvedenou v článku 56 SFEU.

75. Domnívám se, že z oněch čtyř zásad uvedených předkládajícím soudem je měřítkem, pomocí něhož je třeba případně zkoumat slučitelnost sporného opatření, pouze zásada volného pohybu služeb uvedená v článku 56 SFEU.

76. Toto opatření se totiž týká především poskytování služeb. Coffee shopy jsou podle APV restauračními zařízeními přístupnými veřejnosti, ve kterých se v souladu s provozní licencí, kterou jim uděluje obec, prodávají potraviny a nealkoholické nápoje. Toto zboží může být konzumováno na místě, nebo je možné si jej vzít s sebou. Jestliže existují situace, ve kterých zákazníci vyvážejí zakoupené zboží, zůstává tato činnost činností doplňkovou a neoddělitelnou od prodeje, a neodůvodňuje tedy přezkum sporného opatření z hlediska zásady volného pohybu zboží, a zvláště z hlediska článku 35 SFEU( ).

77. Jelikož je krom toho zásada volného pohybu služeb specifickým vyjádřením zásady zákazu diskriminace a je rovněž zvláštním uplatněním práva každého občana Unie pohybovat se a pobývat na území členských států, nebude nutné, aby Soudní dvůr rozhodoval z hlediska článků 18 SFEU a 21 SFEU( ).

78. Naproti tomu navrhuji Soudnímu dvoru, aby poskytl výklad všech pravidel, která předkládající soud výslovně neuvedl ve svých předběžných otázkách.

79. Okolnost, že vnitrostátní soud formuloval předběžnou otázku po formální stránce tak, že odkázal na určitá ustanovení práva Unie, nebrání tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl veškeré prvky výkladu, které mohou být užitečné pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, i pokud nejsou tato ustanovení výslovně zmíněna v otázkách položených Soudnímu dvoru. V tomto ohledu přísluší Soudnímu dvoru, aby ze všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména pak z odůvodnění předkládacího rozhodnutí, vytěžil ty prvky práva Unie, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit( ).

80. V projednávaném případě nejprve podotýkám, že otázka položená předkládajícím soudem se netýká ani tak prodeje dovoleného spotřebního zboží, jako spíše prodeje omamných látek. Spor v původním řízení se týká důsledků takové tolerance a zvláště opatření, která mohou být přijata s cílem chránit veřejný pořádek před narušeními způsobenými drogovou turistikou. Takové obavy přitom výslovně spadají pod články 4 SEU a 72 SFEU a jsou podle mého názoru právě předmětem čl. 71 odst. 5 Úmluvy k provedení Schengenské dohody. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby za účelem poskytnutí užitečné odpovědi vnitrostátnímu soudu, která mu umožní posoudit slučitelnost sporného opatření a rozhodnout spor, jenž mu byl předložen, vyložil uvedená ustanovení.

B – K vyloučení sporného opatření z působnosti článku 56 SFEU

81. V praxi, na rozdíl od snack barů a jiných provozoven rychlého občerstvení, ve kterých klienti kupují nealkoholické nápoje a sendviče určené ke vzetí s sebou, je hlavní činností coffee shopů prodej a užívání konopí. Jedná se o jejich primární funkci a přístup, který je třeba v této věci přijmout, musí být důvěryhodný a reálný.

82. Použije se zásada volného pohybu služeb zaručená Smlouvou na prodej omamné látky? Jinými slovy, může se provozovatel coffee shopu dovolávat této zásady k odůvodnění své činnosti a může se státní příslušník členského státu dovolávat této svobody za účelem užívání drog v jiném členském státě?

83. Domnívám se, že všechny tyto otázky vyžadují zápornou odpověď.

84. Je zřejmé, že vytvoření vnitřního trhu a přijetí související právní úpravy působí ve vztahu k omamným látkám určité obtíže. I když jsou mezinárodní závazky jasné, bylo nicméně třeba několik zásahů Soudního dvora ke stanovení zásady, podle níž omamné látky, včetně konopí, nejsou jako ostatní zboží a právní úprava použitelná na vnitřní trh se na ně nevztahuje, jestliže je jejich uvádění na trh nezákonné( ).

85. S ohledem na pravidla vnitřního trhu nepatří všechny omamné látky do stejné kategorie. Jedná se o rozdíl týkající se nikoliv povahy zboží, ale jejich konečného použití. Podle ustálené judikatury se tak na omamné látky, které mají lékařské nebo vědecké využití, vztahuje právní úprava vnitřního trhu( ).

86. Tak tomu však u omamných látek nezákonně dovážených nebo určených k nedovoleným účelům není. Tato zásada byla stanovena Soudním dvorem poté, co se několik členských států pokusilo na tyto výrobky použít celní a daňovou právní úpravu.

87. Soudní dvůr, na který se obrátily německé osoby obchodující s drogami odsouzené k vysokým celním pokutám za obchod s omamnými látkami (heroinem), stanoví v rozsudku Horvath( ) zásadu nepoužitelnosti společného celního sazebníku na výrobky, na které se vztahuje úplný zákaz dovozu a uvedení do oběhu ve všech členských státech. Soudní dvůr uvádí, že „vytvoření společného celního sazebníku neponechává členskému státu pravomoc k použití cel na pašované omamné látky […], přičemž mu ponechává úplnou svobodu stíhat spáchaná protiprávní jednání prostřednictvím trestního práva se všemi důsledky, které to implikuje, a to i ve finanční oblasti“. Pašované omamné látky podle Soudního dvora neodůvodňují výběr cla, ale pouze přijetí přísně represivních vnitrostátních opatření.

88. Tato judikatura byla potvrzena a upřesněna. V rozsudcích Wolf( ) a Einberger( ) Soudní dvůr uvádí, že zákaz výběru cla z omamných látek vyplývá ze skutečnosti, že tyto omamné látky nemohou být začleněny do hospodářského oběhu Unie. Soudní dvůr totiž uvádí, že „při dovozu omamných látek, které nejsou součástí hospodářského oběhu, který je pod přísným dohledem příslušných orgánů za účelem použití pro lékařské a vědecké účely, žádný celní dluh nevzniká“( ). Soudní dvůr tak rozlišuje mezi omamnými látkami dováženými za účelem použití pro lékařské a vědecké účely a omamnými látkami dováženými nezákonně, tedy pašovanými omamnými látkami. Krom toho uvádí, že dovozy omamných látek uvnitř Unie nemají vůbec nic společného s cíli sledovanými celní právní úpravou. Tato celní právní úprava přispívá k cílům uvedeným v článku 3 SEU, a musí tak přispívat k rozvoji mezinárodního obchodu a ke snížení překážek obchodu( ). Celní právní úprava je tedy použitelná na omamné látky pouze v rozsahu, v němž jsou součástí hospodářského oběhu Unie, to znamená, jsou-li dovezeny zákonně. Jelikož je pro ostatní omamné látky tato činnost nedovolená a nesoutěží s činností dovolenou, společný celní sazebník, právní základ pro zhodnocení zboží, se nepoužije.

89. Toto řešení bylo o několik roků později použito Soudním dvorem na daň z přidané hodnoty (dále jen „DPH“). Jestliže zásada daňové neutrality, ze které vychází směrnice o DPH, neumožňuje obecné rozlišování mezi dovolenými a nedovolenými transakcemi, existuje podle Soudního dvora výjimka z této zásady, a sice výjimka v případě, kdy zákaz činnosti je tak absolutní, že zde nemůže vzniknout žádná hospodářská soutěž s dovolenou činností.

90. Nedovolený obchod s omamnými látkami v rámci Unie, který nemá nic společného s cíli sledovanými společným systémem DPH a podléhá absolutnímu zákazu, nemůže soutěžit s žádnou legální činností, a tedy nemůže zakládat daňovou povinnost( ). Toto řešení bylo opakovaně použito na odlišné situace, jako je dovoz morfinu v rámci Unie s jeho následným prodejem do třetího státu( ) nebo prodej amfetaminů na území Unie( ). Konečně v rozsudku Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat( ) Soudní dvůr uvádí, že tato úvaha platí rovněž pro nezákonné dodání omamných látek z konopí, které „podléhají úplnému zákonnému zákazu dovozu a uvádění na trh v [Unii], i když je některý z členských států kvalifikuje jako ,měkké drogy‘ “( ).

91. Tato judikatura, která vychází ze zvláštních vlastností omamných látek a z cílů Unie, se mi jeví jako zcela použitelná na projednávanou věc.

92. Zásada volného pohybu služeb je totiž, stejně jako evropská celní nebo daňová právní úprava nástroj umožňující Unii dosáhnout cílů, které si stanovila. Tato zásada musí zvláště přispívat k vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, který je založen na prosazování míru, svých hodnot a blahobytu svých obyvatel( ). Volný pohyb služeb musí v zájmu uvedeného přispívat ke zlepšení kvality života občanů Unie tím, že jim umožní výběr výrobků a služeb lepší kvality za nejlepší cenu. Musí jim rovněž umožnit žít ve společnosti, ve které je zajištěn vyvážený a udržitelný hospodářský a sociální pokrok. Krom toho, jak jasně vyplývá z článku 168 SFEU, volný pohyb služeb musí být schopen zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a jeho výkon musí zejména umožnit snížení škodlivých účinků drog na zdraví občanů Unie.

93. Činnost spočívající v prodeji konopí nelze tímto způsobem nijak legitimizovat. Tato činnost, zakázaná všemi členskými státy, banalizuje, navzdory posílení právních předpisů, užívání stále rozmanitějších výrobků. Uvedená činnost, pokud je tolerována, směřuje k „demokratizaci“ užívání omamné látky, jejíž škodlivost pro lidské zdraví je uznána. Tato omamná látka ovlivňuje sociální a životní kognitivní funkce osob, jako je koncentrace a pozornost, zhoršuje některá duševní onemocnění, jako je úzkost a deprese, a tudíž vede k neustálému zvyšování žádostí o léčbu spojenou s jejím užíváním.

94. Krom toho taková činnost, údajně udržovaná v přesně stanovených mezích, způsobuje narušení veřejného pořádku, která jsem popsal. Tyto obtěžující jevy spojené s drogovou turistikou jsou rovněž ohrožením bezpečnosti a blahobytu občanů Unie a podle pokynů nizozemského státního zastupitelství odůvodňují jasné a prosté uzavření coffee shopů.

95. Uvedené obtěžující jevy jsou podporovány dalšími jevy, jež jsou rovněž v rozporu s tímto směřováním.

96. Přestože je reklama v coffee shopech v zásadě zakázána, nalezla díky Internetu novou podporu, podporu dynamičtější a světového rozsahu. I když tento nástroj umožňuje zlepšit svět komunikací a výměny informací, propaguje i tento typ zařízení, čímž usnadňuje prodej a užívání nedovolených drog. Některé coffee shopy tak mají svoji vlastní internetovou stránku, kde je uvedeno „menu“ nabízené zařízením a kde je rovněž nabízena služba dodání konopí nebo semen konopí až do domu. Katalog je přesný, placení je zabezpečené a dodání diskrétní. Je zjevné, že taková reklama nejenže podněcuje k užívání konopí, ale rovněž k jeho nezákonnému pěstování, což se mi jeví být zcela v rozporu se závazky přijatými členskými státy v rámci Úmluvy Organizace spojených národů z roku 1988 a společné akce 96/750( ).

97. Dále, ačkoliv je prodej „tvrdých drog“ v coffee shopech zakázán, přitahují tyto coffee shopy dealery, čímž podporují, spíše než aby mu bránily, přechod z „měkkých drog“ na „tvrdé drogy“. V tomto ohledu si kladu otázku, v jakém rozsahu intenzivní a dlouhodobé užívání silného konopí s příměsí tak škodlivých látek, jako jsou olovo, leštidlo nebo též léčivé přípravky s prošlou dobou použitelnosti, není stejně vážným ohrožením zdraví a blahobytu osob jako užívání LSD.

98. Konečně, i když provozovatel nesmí v zásadě prodat více než 5 g konopí na osobu a den (podle nizozemské vlády jde o množství běžně stanovené pro vlastní potřebu), zdá se mi, že jedinec může svobodně navštívit 13 dalších coffee shopů v obci Maastricht, aby zde zakoupil množství mnohem větší, než je množství běžně stanovené pro jeho vlastní potřebu.

99. Omezení této činnosti krom toho přináší rozpory.

100. Ačkoliv je prodej konopí tolerován v mezích stanovených pokyny nizozemského státního zastupitelství, pěstování, převážení, výroba, dovoz a vývoz omamných látek jsou i nadále činnostmi zakázanými zákonem o omamných látkách, které podléhají trestním sankcím, takže, jak uvedla nizozemská vláda na jednání, provozovatel coffee shopu se zásobuje na vlastní riziko, přičemž na základě otázek Soudního dvora přiznala, že daný systém je „právně […] prakticky nevysvětlitelný“. Tato politika tím, že neupravuje žádný z těchto „řetězců činností“, tedy usnadňuje příklon k nedovoleným kanálům a zvyšuje riziko, že konopí prodávané v coffee shopech bude velmi špatné kvality a s příměsí.

101. Konečně, klienti coffee shopů nemají podle APV povinnost užívat konopí na místě( ). Mohou si je vzít s sebou. Někteří sice kupují malé množství konopí určené ke své vlastní potřebě, jiní jej však kupují více a na rozdíl od nizozemského rezidenta jim hrozí trestní stíhání za nedovolený vývoz a dovoz omamných látek.

102. Podle toho, co bylo uvedeno na jednání, meze politiky tolerance, kterou uplatňuje Nizozemské království, zcela dokládá proces zahájený dne 3. listopadu 2003 nizozemskými orgány proti coffee shopu CheckPoint, který se nachází v Terneuzenu na belgické hranici. Tento coffee shop, který měl zásobu více než 200 kg konopí, přijal více než 3000 klientů za den, především belgických a francouzských, kteří byli obslouženi poté, co si vzali očíslovaný lístek. Sedmnáct obžalovaných je stíháno za příslušnost ke skupině páchající organizovanou trestnou činnost a za obchod s drogami, a zvláště za vývoz konopí, které tito obžalovaní prodávali cizincům.

103. Tyto skutečnosti prokazují, je-li to vůbec potřeba, že prodej konopí se žádným způsobem nepodílí na blahobytu občanů Unie, způsobuje vážná narušení veřejného pořádku a podkopává základy legitimního hospodářství tím, že umožňuje zločinným spolčením proniknout na trh. Každý, kdo pěstuje, vyrábí, zhotovuje, převáží, dováží, vyváží, nabízí nebo také přenechává za jakýmkoli účelem omamné látky, se dostává zcela jasně mimo rámec legální hospodářské činnosti vnitřního trhu, takže místo toho, aby požíval výhod vyplývajících z tohoto společného trhu, může být pouze trestně stíhán.

104. Tato činnost, i když je tolerována členským státem, tedy nemůže v žádném případě spadat do působnosti volného pohybu služeb, tak jak je zaručen článkem 56 SFEU.

105. I kdybychom připustili opak a podpořili tezi zastávanou M. M. Josemansem, říkali bychom tím, že svobody pohybu zaručené Smlouvou jsou v konečném důsledku určené k pokrytí veškerých produktů, které mohou být na trhu ohodnoceny, a veškerých služeb, které zde mohou být nabízeny, bez ohledu na jejich legalitu a závazky přijaté členskými státy. Obchod s omamnou látkou by tak byl díky využívání základních svobod legitimizován. Taková argumentace musí být odmítnuta, neboť by mohla být stejným způsobem použita na obchodování s lidmi, prostituci nezletilých nebo také dětskou pornografii, což by představovalo nepřijatelný průlom ve vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva založeném na právním státu a dodržování základních práv.

106. Zastávám proto názor, že sporné opatření, které vyhrazuje přístup do coffee shopů pouze nizozemským státním příslušníkům, nespadá do působnosti pravidel o volném pohybu služeb ve smyslu článku 56 SFEU.

107. Tento závěr nemůže být podle mého názoru zpochybněn okolností, že coffee shopy prodávají rovněž dovolené spotřební zboží, jako jsou potraviny a nealkoholické nápoje.

108. Přístup, který je třeba přijmout v této věci, musí být důvěryhodný a reálný. Otázka předkládajícího soudu se netýká ani tak prodeje doplňkového zboží jako spíše prodeje omamné látky v zásadě pro vlastní potřebu. Smyslem coffee shopů totiž není být stejné jako ostatní restaurační zařízení, kam lidé přichází pít nealkoholický nápoj nebo zakoupit sendvič, nýbrž být velmi zvláštním místem, kde mohou lidé koupit a užívat konopí. Tato zvláštnost, kterou nelze ignorovat, je zcela jasně patrná ze dvou následujících konstatování.

109. První se týká povahy problému, který vzniká v projednávané věci. Tento problém spadá skutečně do trestní politiky založené na posouzení zásady účelnosti stíhání, která za podmínek stanovených soudními orgány Nizozemského království odůvodňuje na vnitrostátní úrovni zastávaný tolerantní postoj. Toto posouzení se přitom týká pouze prodeje konopí, neboť prodej čaje nikdy nevedl k delikvenci a není předmětem žádného trestního postihu. Prodej dovoleného spotřebního zboží se mi tedy jeví jako irelevantní a představuje podle mého názoru falešný problém.

110. Druhé konstatování se týká samotného zřízení coffee shopů. Otevření coffee shopu vyžaduje na rozdíl od ostatních zařízení v odvětví stravování nejen získání provozní licence, ale především splnění všech kritérií AHOJ-G. Otevření a zachování činnosti tohoto typu zařízení závisí pouze na dodržování těchto kritérií. Každé z uvedených kritérií přitom samo o sobě umožňuje pochopit zvláštnost těchto zařízení a dospět k závěru, že činnost coffee shopů je prakticky zasvěcena výlučně prodeji a užívání konopí. Finanční výsledky poskytnuté M. M. Josemansem tuto skutečnost potvrzují. Zatímco obrat dosažený coffee shopem Easy Going, pokud jde o prodej konopí, činí za první čtvrtletí roku 2010 10 milionů eur, tato částka činí 552 400 eur, pokud jde o prodej výrobků rychlého občerstvení( ). Jak potvrdila nizozemská vláda na jednání, tato posledně uvedená činnost obvykle představuje mezi 2,5 % a 7,1 % z celkového obratu coffee shopů v obci Maastricht (v projednávaném případě 5,5 %, pokud jde o coffee shop Easy Going), tedy část poměrně zanedbatelnou. Zdá se mi zřejmé, že turista, který ujel několik desítek či stovek kilometrů na cestě do Maastrichtu, vstoupí do coffee shopu, aby koupil hašiš nebo marihuanu, spíše než aby pil čaj, když se v obci Maastricht krom toho nachází více než 500 provozoven rychlého občerstvení( ).

111. V důsledku toho se domnívám, že vzhledem k velmi zanedbatelné a doplňkové části, kterou zaujímá uvádění dovoleného spotřebního zboží na trh, by bylo nepřirozené oddělit přezkum souladu sporného opatření podle těchto dvou typů činností. Pod záminkou, že takové opatření může představovat omezení volného pohybu doplňkové služby, totiž riskujeme, že by pravidla Smlouvy mohla nakonec sloužit zájmům obchodu s drogami.

112. Vzhledem ke všem těmto skutečnostem tedy Soudnímu dvoru navrhuji, aby odpověděl tak, že opatření přijaté místním orgánem veřejné moci v rámci jeho obecně závazné místní vyhlášky, které vyhrazuje přístup do coffee shopů pouze nizozemským státním příslušníkům, nespadá do působnosti pravidel volného pohybu služeb ve smyslu článku 56 SFEU.

C – K souladu sporného opatření z hlediska povinností členského státu plynoucích z udržování vnitrostátního veřejného pořádku a evropského veřejného pořádku

113. S ohledem na význam této věci z hlediska fungování Unie a v duchu spolupráce s předkládajícím soudem se domnívám, že je nyní nezbytné vyložit ustanovení práva Unie, která se zvláště týkají ochrany veřejného pořádku a boje proti nedovolené poptávce po omamných látkách.

114. Cílem sporného opatření je boj proti navýsost problematickému jevu, jakým je drogová turistika. Tato drogová turistika se rozvinula díky zrušení kontrol na hranicích uvnitř Společenství a zesílila prostřednictvím liberální politiky, kterou Nizozemské království uplatňuje ve vztahu k užívání a prodeji konopí.

115. Tento jev vyvolává značné narušování pořádku v Nizozemsku, a zvláště v jeho pohraničních oblastech, kde představuje dokonce „nepřípustný zásah do kvality bydlení a života“ rezidentů( ). Sporné opatření tak usiluje o zmírnění problémů v dopravě a parkování a snížení hluku a obtěžování způsobované shromažďujícími se kuřáky a jejich vnikáním do vstupních hal budov. Rovněž se pokouší reagovat na obtěžující jevy a pouliční násilí, které může vyvolat přítomnost dealerů, drogově závislých a skupin organizovaného zločinu v obci( ).

116. Přijetí sporného opatření je v tomto ohledu nutné na základě článků 4 SEU a 72 SFEU. Připomínám, že členské státy jsou podle těchto ustanovení i nadále odpovědné za udržování veřejného pořádku na svých územích a že podle ustálené judikatury mají nadále možnost určit opatření, kterými je možné jej udržet, a to dle svých vnitrostátních potřeb( ). Platí sice, že pojem „veřejný pořádek“ musí být vykládán restriktivně a je možné se jej dovolávat pouze v případě skutečného a dostatečně závažného ohrožení základního zájmu společnosti, není pochyb o tom, že drogová turistika, s ohledem na nepokoje, které vyvolává, pod tento pojem( ) spadá.

117. Drogová turistika má však vážné škodlivé dopady i na veřejný pořádek Unie. Toto klamavé označení totiž ve skutečnosti skrývá mezinárodní obchod s omamnými látkami a podporuje organizovanou trestnou činnost, která, jak uznává Rada ve Stockholmském programu, ohrožuje vnitřní bezpečnost Unie( ). Tyto dopady jsou o to závažnější, že ovlivňují účinnost represivnějších opatření přijatých sousedními členskými státy. Tento jev má nesporně sám o sobě evropský a mezinárodní rozměr, a na této úrovni se členské státy zavázaly proti němu bojovat.

118. I když neexistuje, jak uvádí judikatura, „jednotná stupnice hodnot, pokud jde o posuzování jednání, která mohou být považována za odporující veřejnému pořádku“( ), nic to nemění na tom, že jedním z cílů Unie je vytvořit prostor svobody, bezpečnosti a práva, ve kterém je podle čl. 3 odst. 2 SEU zajištěna vysoká úroveň bezpečnosti občanů Unie. Členské státy se za tímto účelem rozhodly bojovat s drogovou turistikou ve všech jejích dimenzích pomocí kombinací přístupů.

119. Členské státy se kromě uzavírání dvoustranných a mnohostranných dohod podporovaného usnesením z roku 1996( ) a sbližování postupů policejních a celních orgánů uvedenému ve společném postoji 96/750( ) zavázaly k přijetí veškerých opatření nezbytných pro předcházení nedovolenému obchodu s omamnými látkami v rámci Úmluvy k provedení Schengenské dohody.

120. Zejména podle čl. 71 odst. 5 této Úmluvy jsou členské státy povinny učinit vše, co je v jejich moci, pro předcházení a boj proti nedovolené poptávce po omamných látkách a jejím negativním následkům, přičemž konopí je zde výslovně uvedeno. Opatření přijatá za tímto účelem jsou podle tohoto ustanovení „v pravomoci jednotlivých smluvních stran“. Je přitom třeba konstatovat, že sporné opatření je zcela v souladu s tímto závazkem( ).

121. V situaci, kdy drogová turistika neustále roste a ničí základy, na nichž musí spočívat prostor svobody, bezpečnosti a práva, je cílem sporného opatření omezení výše uvedených důsledků. Sporné opatření je tak v souladu s povinnostmi, které musí členský stát splnit na základě článků 4 SEU a 72 SFEU, jakož i na základě čl. 71 odst. 5 Úmluvy k provedení Schengenské dohody. Právě tam se nachází právní důvod jeho nutného souladu.

122. Je nesporné, že drogová turistika vytváří a v každém případě podporuje přeshraniční nedovolený obchod s omamnými látkami a současně s ní souvisí rovněž jiná trestná činnost. Boj proti těmto jevům musí být tedy zároveň hlavním cílem práva Unie a společným zájmem všech členských států. Zákonodárce Unie to pochopil a vstup Amsterodamské smlouvy( ) a poté Lisabonské smlouvy v platnost konečně dává boji proti nedovolenému obchodu s omamnými látkami a organizovanému zločinu jiný rozměr. Zákonodárce Unie uznává, že se jedná o oblasti mimořádně závažné trestné činnosti s přeshraničním rozměrem z důvodu její povahy nebo jejího dopadu nebo kvůli potřebě potírat ji na společném základě, a uznává nezbytnost zajistit minimální harmonizaci vnitrostátních právních předpisů, pokud jde o definici těchto činností a sankce, které se na ně uplatní( ). Tato ustanovení zařadila nedovolený obchod s omamnými látkami mezi to, co dnes nazýváme „eurozločiny“, a připomínám, že podle Stockholmského programu jsou tyto „eurozločiny“, pokud ohrožují vnitřní bezpečnost Unie, „naléhavou výzvou, jež vyžaduje jasnou a komplexní reakci“( ). Proto by podle mého názoru sporné opatření bylo platné i v případě neexistence narušení vnitřního veřejného pořádku, a to pouze na základě povinnosti přispívat k ochraně evropského veřejného pořádku.

123. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci je toto opatření pro stát výrazem nejenom jemu příslušejícího práva chránit svůj vnitřní veřejný pořádek, ale rovněž jeho povinnosti vůči ostatním členským státům přispívat k ochraně evropského veřejného pořádku v souladu s přijatými závazky, musí být tedy na základě výše uvedených ustanovení platné.

124. Vzhledem ke všem těmto skutečnostem navrhuji Soudnímu dvoru, aby předkládajícímu soudu odpověděl, že články 4 SEU, 72 SFEU a 71 odst. 5 Úmluvy k provedení Schengenské dohody nebrání opatření přijatému místním orgánem veřejné moci v rámci jeho obecně závazné místní vyhlášky, které vyhrazuje přístup do coffee shopů pouze nizozemským státním příslušníkům, jestliže je toto opatření výrazem jemu příslušejícího práva chránit vnitřní veřejný pořádek před narušeními způsobenými drogovou turistikou nebo splněním jeho povinnosti přispívat k ochraně evropského veřejného pořádku.

VI – Závěry

125. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Raad van State odpověděl následovně:

„1) Opatření přijaté místním orgánem veřejné moci v rámci jeho obecně závazné místní vyhlášky, které vyhrazuje přístup do coffee shopů pouze nizozemským státním příslušníkům, nespadá do působnosti pravidel volného pohybu služeb ve smyslu článku 56 SFEU.

2) Články 4 SEU, 72 SFEU a 71 odst. 5 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, nebrání takovému opatření, jestliže je výrazem práva příslušejícího orgánu veřejné moci chránit vnitřní veřejný pořádek před narušeními způsobenými drogovou turistikou nebo splněním jeho povinnosti přispívat k ochraně evropského veřejného pořádku.“