STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

ANTONIA TIZZANA

přednesené dne 10. března 2005( )

Věc C‑433/03

Komise Evropských společenství

proti

Spolkové republice Německo

„Nesplnění povinnosti státem – Přeprava po vnitrozemských vodních cestách – Mezinárodní smlouvy – Výlučná vnější pravomoc Společenství – Podmínky – Článek 10 ES“

I – Úvod

1. V této věci podala Komise Evropských společenství žalobu Soudnímu dvoru podle článku 226 ES, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo tím, že individuálně sjednala, uzavřela, ratifikovala a prováděla dvoustranné dohody o říční plavbě s Rumunskem, Polskou republikou a Ukrajinou, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 10 ES a nařízení Rady (EHS) č. 3921/91 ze dne 16. prosince 1991, kterým se stanoví podmínky, za nichž může dopravce nerezident provozovat přepravu zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách uvnitř členského státu (dále jen „nařízení č. 3921/91“)( ). Komise vytýká mimo jiné Spolkové republice Německo, že porušila nařízení Rady (ES) č. 1356/96 ze dne 8. července 1996 o společných pravidlech, která se vztahují na přepravu zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách mezi členskými státy s cílem zavedení svobody poskytování těchto přepravních služeb (dále jen „nařízení č. 1356/96“)( ) tím, že odmítla vypovědět výše uvedené dvoustranné dohody a dohody s obdobným obsahem uzavřené s Maďarskou republikou a s Československem, tedy dohody, jež jsou všechny naprosto neslučitelné s uvedeným nařízením.

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

1. Ustanovení Smlouvy

2. Pro účely projednávané věci je mimořádně důležitý článek 10 ES, který stanoví následující:

„Členské státy přijmou veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství. Usnadňují mu plnění jeho poslání.

Zdrží se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů této smlouvy.“

3. Dále je třeba připomenout i některá ustanovení hlavy V Smlouvy o ES věnovaná dopravě, která se přesně uplatní ve věci, jíž se dnes zabývám, zejména článek 70 ES, který stanoví, že „v oblastech upravovaných v této hlavě sledují členské státy cíle této smlouvy v rámci společné dopravní politiky“.

4. Pro výkon této společné politiky stanoví čl. 71 odst. 1 ES, že Rada „stanoví […] postupem podle článku 251 po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů( ):

a) společná pravidla pro mezinárodní dopravu do nebo z některého členského státu anebo procházející přes území jednoho nebo několika členských států;

b) podmínky, za nichž mohou dopravci, kteří nejsou rezidenty tohoto státu, provozovat dopravu uvnitř některého členského státu;

c) opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy;

d) veškeré jiné potřebné předpisy“.

5. Článek 80 odst. 1 ES stanoví mimo jiné, že „ustanovení této hlavy se vztahují na dopravu po železnicích, silnicích a vnitrozemských vodních cestách“.

2. Nařízení č. 3921/91 a č. 1356/96

6. V rámci provádění dopravní politiky Společenství po vnitrozemských vodních cestách přijala Rada nařízení č. 3921/91 a č. 1356/96, která jsou dotčena v projednávaném případě.

7. Cílem nařízení č. 3921/91 je odstranění omezení existujících vůči poskytovatelům dopravních služeb po vnitrozemských vodních cestách na základě jejich státní příslušnosti nebo na základě skutečnosti, že jsou usazeni v jiném členském státě, než je stát, v němž má být plnění poskytnuto. V souladu s obecnou zásadou rovného zacházení musí být tedy dopravci nerezidenti oprávněni, v souladu s výše uvedeným nařízením, provozovat vnitrostátní přepravu zboží nebo cestujících po vnitrozemských vodních cestách za stejných podmínek, jaké dotyčný členský stát ukládá svým vlastním dopravcům.

8. Nařízení stanoví zejména, že dopravci provozující přepravu zboží nebo cestujících, využívají od 1. ledna 1993 možnosti provozovat dočasně vnitrostátní přepravu pro cizí potřebu v jiném členském státě než v tom, kde jsou usazeni (způsob nazývaný „kabotáž“), pod podmínkou, že jsou dodržovány určité podmínky týkající se dopravce a plavidel, která používá.

9. Co se týče podmínek týkajících se dopravce, článek 1 nařízení č. 3921/91 stanoví, že kabotáž v členském státě může provozovat každý dopravce pod podmínkou, že je usazen v členském státě v souladu s jeho právními předpisy, a případně je tam oprávněn provozovat mezinárodní přepravu zboží nebo cestujících po vnitrozemských vodních cestách.

10. Pokud jde o podmínky týkající se plavidel, čl. 2 odst. 1 nařízení č. 3921/91 stanoví, že musí patřit fyzickým osobám s trvalým bydlištěm v některém členském státě, které jsou státními příslušníky některého členského státu, nebo právnickým osobám, které mají sídlo v některém členském státě a většinový podíl v nich drží státní příslušníci členských států.

11. Konečně článek 6 nařízení č. 3921/91 stanoví, že „tímto nařízením nejsou dotčena práva existující na základě Revidované úmluvy pro plavbu na Rýně (Mannheimská úmluva)“( ).

12. Pokud jde o nařízení č. 1356/96, jeho cílem je zavést svobodu poskytování služeb v odvětví přepravy zboží nebo cestujících po vnitrozemských vodních cestách mezi členskými státy. Za tímto účelem usiluje, stejně jako nařízení č. 3921/91, o zrušení omezení uložených poskytovateli dopravních služeb po vnitrozemských vodních cestách v závislosti na jeho státní příslušnosti nebo na skutečnosti, že je usazen v jiném členském státě, než ve kterém má být služba poskytována.

13. V prvním bodě odůvodnění nařízení č. 1356/96 čtu, že „zavedení společné dopravní politiky zahrnuje mimo jiné stanovení společných pravidel platných pro přístup na trh mezinárodní přepravy zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách na území Společenství; […] tato pravidla musí být stanovena tak, aby přispívala k dotvoření vnitřního dopravního trhu“.

14. Třetí bod odůvodnění nařízení upřesňuje, mimo jiné, že vzhledem k tomu, že po přistoupení nových členských států existují odlišné úpravy vyplývající z dvoustranných dohod uzavřených mezi členskými státy a nově přistupujícími státy, je nezbytné stanovit „společná pravidla k zajištění řádného fungování vnitřního dopravního trhu […], aby se zabránilo narušování hospodářské soutěže a organizace daného trhu“.

15. Při uplatnění článků 1 a 2 nařízení č. 1356/96 může každý provozovatel přepravující zboží nebo cestující po vnitrozemských vodních cestách provozovat dopravní operace mezi členskými státy po vnitrozemských vodních cestách a tranzit po nich bez diskriminace na základě státní příslušnosti nebo místa svého usazení, dodržuje‑li následující podmínky: musí být usazen v některém členském státě v souladu s jeho právními předpisy, musí v něm být oprávněn provozovat mezinárodní přepravu zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách, musí pro tyto dopravní operace využívat plavidla pro plavbu po vnitrozemských vodních cestách registrovaná v některém členském státě nebo mající osvědčení o příslušnosti k loďstvu některého členského státu, a musí splňovat podmínky stanovené v článku 2 nařízení č. 3921/91 (viz výše bod 10).

16. Konečně článek 3 nařízení č. 1356/96 stanoví, že ustanoveními nařízení „nejsou dotčena práva dopravců třetích zemí podle Revidované úmluvy o plavbě na Rýně (Mannheimská úmluva), Úmluvy o režimu plavby na Dunaji (Bělehradská úmluva)( ) ani práva vyplývající z mezinárodních závazků Společenství“.

3. Návrh mnohostranné dohody mezi Společenstvím a různými třetími zeměmi

17. Dne 7. prosince 1992 přijala Rada v souladu s čl. 228 odst. 1 smlouvy EHS (po změně čl. 228 odst. 1 smlouvy ES a nyní po další změně čl. 300 odst. 1 ES) rozhodnutí opravňující Komisi, „aby jednala o dohodě mezi Evropským hospodářským společenstvím na straně jedné a Polskem a členskými státy Dunajské úmluvy (Maďarskem, Československem, Rumunskem, Bulharskem, bývalým SSSR, bývalou Jugoslávií a Rakouskem) na straně druhé“ (neoficiální překlad)( ). Obecným cílem těchto jednání bylo uzavření jediné mnohostranné dohody mezi Společenstvím a výše uvedenými zeměmi o vytvoření pravidel pro říční přepravu cestujících a zboží mezi zúčastněnými stranami. Konkrétněji usilovala o zřízení celoevropské výkonné dopravní sítě po vnitrozemských vodních cestách s cílem uvolnit dopravní sítě východ–západ, zejména po otevření kanálu Rýn–Mohan–Dunaj v roce 1992.

18. Po ukončení těchto jednání předložila Komise Radě dne 13. prosince 1996 návrh rozhodnutí o uzavření dohody stanovující podmínky přepravy zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách mezi Evropskými společenstvími na straně jedné a Českou republikou, Polskou republikou a Slovenskou republikou na straně druhé( ).

19. K dnešnímu dni nebyl tento návrh rozhodnutí Radou schválen.

B – Dotčené dvoustranné dohody

20. Kromě výše uvedené iniciativy Společenství byla přeprava cestujících a zboží po vnitrozemských vodních cestách, což mne v tomto případě zajímá, předmětem několika dvoustranných dohod uzavřených Spolkovou republikou Německo s následujícími zeměmi:

– s Maďarskem (dohoda podepsaná dne 15. ledna 1988, ratifikovaná zákonem ze dne 14. prosince 1989( ), která vstoupila v platnost dne 2. února 1990);

– s Československem (dohoda podepsaná dne 26. ledna 1988, ratifikovaná zákonem ze dne 14. prosince 1989( ), která vstoupila v platnost dne 4. května 1990);

– s Rumunskem (dohoda podepsaná dne 22. října 1991, ratifikovaná zákonem ze dne 19. dubna 1993( ), která vstoupila v platnost dne 9. července 1993);

– s Polskem (dohoda podepsaná dne 8. listopadu 1991, ratifikovaná zákonem ze dne 19. dubna 1993( ), která vstoupila v platnost dne 1. listopadu 1993);

– s Ukrajinou (dohoda podepsaná dne 14. července 1992, ratifikovaná zákonem ze dne 2. února 1994( ), která vstoupila v platnost dne 1. července 1994).

21. Tyto dvoustranné dohody upravují přístup plavidel jednoho smluvního státu k vnitrozemským vodním cestám jiné smluvní strany za účelem přepravy cestujících a zboží.

22. Stanoví zejména, že orgány jednoho smluvního státu mohou udělit plavidlům druhé smluvní strany jednak souhlas s provozováním přepravy cestujících nebo zboží mezi různými přístavy na území prvního státu (to znamená kabotáž) a jednak mezi svými přístavy a přístavy třetích zemí.

III – Skutkový stav a řízení

23. V návaznosti na výše uvedené rozhodnutí Rady ze dne 7. prosince 1992, kterým byla pověřena sjednat mnohostranné dohody týkající se říční dopravy (viz výše bod 17), požádala Komise dopisem ze dne 20. dubna 1993 několik členských států, mezi nimi i Spolkovou republiku Německo, aby se zdržely veškerých iniciativ, které by mohly ohrozit průběh jednání zahájených na úrovni Společenství, a zvláště aby upustily od ratifikace již parafovaných nebo podepsaných dohod, jakož i od zahájení nových jednání se zeměmi střední a východní Evropy v oblasti plavby po vnitrozemských vodních cestách.

24. Komise usoudila, že Spolková republika Německo uzavřela dvoustranné dohody s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou až po obdržení výše uvedeného dopisu, a zaslala jí dne 10. dubna 1995 výzvu dopisem, v níž vyzvala Spolkovou republiku Německo, aby vypověděla dotčené dohody.

25. V odpovědi ze dne 23. června 1995 německá vláda odpověděla, že dohody s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou byly podepsány před rozhodnutím pověřujícím Radu k jednání a že Komise, která byla o přípravě dohod informována, neuvedla žádnou zásadní námitku. Kromě toho poznamenala, že jelikož byl výsledek jednání probíhajících na úrovni Společenství nejistý, uvedl by postup v souladu se směrem udávaným Komisí vztahy se třetími zeměmi v oblasti plavby po vnitrozemských vodních cestách do nepřijatelného stavu právního vakua. Německá vláda však prohlásila, že je připravena vypovědět dotčené dohody, jakmile bude na úrovni Společenství uzavřena dohoda, a uvedla v tomto ohledu, že v souladu s požadavkem Komise při oznámení záměru byla výpovědní lhůta zkrácena na šest měsíců.

26. V doplňující výzvě ze dne 24. listopadu 1998 Komise vytkla německé vládě, což mne v tomto případě zajímá, zejména to, že nesplnila povinnosti vyplývající z rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy v oblasti vnějších vztahů, v důsledku čehož zasáhly dvoustranné dohody uzavřené s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou do výlučné pravomoci v oblasti přepravy po vnitrozemských vodních cestách, kterou získalo Společenství na základě judikatury AETR( ) po přijetí nařízení č. 3921/91. Komise rovněž uplatnila, že výše uvedené dohody, jako ostatně i dohody uzavřené s Maďarskem a Československem, jsou neslučitelné s nařízením č. 1356/96.

27. Poté, co německá vláda popřela ve své odpovědi ze dne 26. února 1999, že by její chování představovalo porušení práva Společenství, Komise jí zaslala dne 28. února 2000 odůvodněné stanovisko, které upřesňuje vytýkané nesplnění povinnosti následujícím způsobem. Jednak představuje skutečnost, že Spolková republika Německo individuálně sjednala, uzavřela, ratifikovala, uplatnila a odmítla vypovědět dvoustranné dohody s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou, porušení povinností, které pro Spolkovou republiku Německo vyplývají zejména z článku 10 ES a z nařízení č. 3921/91 a č. 1356/96. Kromě toho představuje odmítnutí vypovědět dvoustranné dohody s Maďarskem a Československem porušení povinností vyplývajících z nařízení č. 1356/96.

28. Ve svém odůvodněném stanovisku Komise poskytla Spolkové republice Německo dvouměsíční lhůtu od jeho oznámení (lhůtu, která tedy vypršela dne 28. dubna 2000), aby tomuto stanovisku vyhověla.

29. Ve své odpovědi ze dne 11. května 2000 německá vláda tvrdila, že podle jejího názoru nejsou dvoustranné dohody v rozporu s právem Společenství, a že je tedy není třeba vypovídat.

30. Ve světle těchto skutečností podala Komise dne 10. října 2003 žalobu, která je základem projednávané věci.

31. Po výměně spisů a po zjištění, že žádný z účastníků řízení nepožadoval, aby byl vyslechnut na jednání, rozhodl Soudní dvůr v souladu s článkem 44a jednacího řádu, že bude rozhodovat bez ústní části.

IV – Právní posouzení

A – K přípustnosti

32. Dříve než budu důkladně zkoumat žalobní důvody, jichž se dovolává Komise, odmítnu námitky nepřípustnosti, podané německou vládou, které se mi zdají být zjevně neopodstatněné.

33. Podle této vlády se nepřípustnost vztahuje zaprvé k těm částem žaloby, které souvisejí s dvoustrannými dohodami uzavřenými s Maďarskem a s Československem, které nebyly zkoumány v odůvodněném stanovisku, které se omezuje pouze na dohody uzavřené s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou.

34. K zamítnutí této námitky však stačí říci, že četba odůvodněného stanoviska ukazuje bez nejmenší pochyby, že pokud jde o porušení nařízení č. 1356/96 (jedná se v tomto případě pouze o jeden žalobní důvod, který uplatňuje Komise v žalobě, pokud jde o dohody s Maďarskem a s Československem), posoudila Komise všech pět dotyčných dohod.

35. Za druhé německá vláda tvrdí, že žaloba je nepřípustná z toho důvodu, že obsahuje množství odkazů na judikaturu „otevřené nebe“( ). Jelikož je tato judikatura z pozdější doby než fáze před zahájením soudního řízení v projednávané věci, měla Komise předložit nové odůvodněné stanovisko uvádějící nový právní rámec vytýkaných nesplnění povinností.

36. Nicméně, přihlížím-li k ní, judikatura „otevřené nebe“ se omezuje na vypracování zásad upravujících výlučnou vnější pravomoc Společenství, tedy zásad, které byly uznávány již od výše uvedeného rozsudku AETR. Nelze tedy říci, že argumenty, které z ní Komise vyvozuje, představují nový žalobní důvod oproti důvodům, jichž se dovolává v rámci postupu před zahájením soudního řízení.

37. Německá vláda konečně žádá Soudní dvůr, aby konstatoval, že žaloba se stala bezpředmětnou v části týkající se dohod uzavřených Spolkovou republikou Německo se státy, které se od 1. května 2004 staly členy Unie.

38. V tomto ohledu není ani třeba připomínat, že podle ustálené judikatury „se musí existence nesplnění povinnosti posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu“( ).

39. V projednávaném případě však, jak bylo vidět, vypršela tato lhůta dne 28. dubna 2000, což je téměř čtyři roky před rozšířením.

40. Domnívám se tedy, že s výhradou toho, co uvedu dále v bodě 63, je žaloba přípustná.

B – K věci samé

1. Úvodní poznámka

41. Ve své žalobě Komise rozvádí tři různé žalobní důvody, v nichž vytýká Spolkové republice Německo, že porušila výlučnou pravomoc Společenství uzavírat mezinárodní smlouvy v oblasti říční plavby, tedy článek 10 ES a nařízení č. 1356/96.

42. Nejprve poznamenávám, že podobné žalobní důvody byly v nedávné době vzneseny proti Lucemburskému velkovévodství, které uzavřelo dohody se třetími státy v téže oblasti. V této věci( ), která v současné době probíhá před Soudním dvorem, předložil generální advokát Léger své stanovisko dne 25. listopadu 2004. Jelikož se domnívám, že mohu vyslovit souhlas s uvedeným stanoviskem, budu se ve velké míře odvolávat na tvrzení, která rozvádí.

2. K prvnímu žalobnímu důvodu

43. V tomto žalobním důvodu, jak je vidno, Komise vytýká Spolkové republice Německo, že porušila výlučnou pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy v oblasti říční plavby, která přísluší Společenství podle zásad vyjádřených Soudním dvorem od výše uvedeného rozsudku AETR.

44. Komise se zejména domnívá, že dvoustranné dohody uzavřené s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou – a zejména ustanovení (článek 6), které umožňuje vnitrostátním orgánům povolit přístup zúčastněným dopravcům ze třetích zemí ke kabotáži v Německu – mají vliv na pravidla Společenství uvedená v nařízení č. 3291/91 do té míry, že tato pravidla plně harmonizují od 1. ledna 1993 podmínky kabotáže v členských státech Společenství. V důsledku toho tedy německá vláda tím, že si ponechala možnost udělit jednostranně práva přístupu dopravcům ze třetích zemí, kteří nejsou členy Společenství, porušila výlučnou vnější pravomoc Společenství.

45. S odvoláním na rozsudky „otevřené nebe“ má Komise za to, že nařízení č. 3921/91 se netýká pouze dopravců Společenství, ale i dopravců ze třetích zemí. Tuto domněnku potvrzuje článek 6 uvedeného nařízení, který přiznává švýcarským dopravcům právo přístupu ke kabotáži v členských státech podle Mannheimské úmluvy.

46. Tento žalobní důvod se mi zdá být neopodstatněný, a to z důvodů již podrobně uvedených generálním advokátem Légerem v bodech 46 až 63 jeho výše uvedeného stanoviska, z něhož zde převezmu pouze základní pasáže.

47. Nejprve připomenu, že podle dobře známé judikatury Soudního dvora, a zejména nejednou zmiňovaného rozsudku AETR, pokud není ustavena přímo v textech samotných, může výlučná vnější pravomoc Společenství vzniknout implicitně „ve všech případech, kdy vnitřní pravomoc již byla využita pro přijetí opatření, která jsou součástí uplatňování společných politik“( ).

48. Podle Soudního dvora totiž „pokaždé, když Společenství k provedení společné politiky v souladu se Smlouvou přijalo ustanovení zavádějící v jakékoli podobě společná pravidla, nejsou již členské státy oprávněny, samostatně či dokonce v součinnosti s jinými členskými státy, sjednávat se třetími státy závazky, jimiž by byla tato pravidla dotčena“. A to proto, že „v průběhu zavádění těchto společných pravidel může pouze samotné Společenství přijímat a provádět závazky sjednané s třetími státy, a to s účinkem pro celou oblast působnosti právního řádu Společenství“( ).

49. Význam tohoto dotčení upřesnil Soudní dvůr při různých příležitostech, naposledy v rozsudcích „otevřené nebe“: Soudní dvůr v nich prohlásil, že takové dotčení není podmíněno rozporem mezi mezinárodními závazky převzatými jednostranně členskými státy a společnými pravidly; naopak, existuje ze samotné skutečnosti, že „mezinárodní závazky [členských států] spadají do oblasti působnosti společných pravidel […] nebo každopádně do oblasti, kterou již z větší části taková pravidla pokrývají“( ).

50. Z toho podle Soudního dvora vyplývá, že „upravilo-li Společenství svými vnitřními legislativními akty ustanovení týkající se zacházení se státními příslušníky třetích zemí, nebo svěřilo‑li výslovně svým orgánům pravomoc k jednání se třetími zeměmi, získalo tak výlučnou vnější pravomoc v rozsahu úpravy těchto aktů […]“( ).

51. Nicméně „je tomu tak dokonce i v případě neexistence výslovného ustanovení, které by zmocňovalo orgány Společenství k jednání se třetími zeměmi, pokud již Společenství provedlo úplnou harmonizaci v určité oblasti, protože takto přijatá společná pravidla by mohla být dotčena ve smyslu výše uvedeného rozsudku AETR, kdyby si členské státy ponechaly volnost k jednání se třetími zeměmi“( ).

52. V projednávaném případě však, jak přesně poznamenal generální advokát Léger ve svém výše uvedeném stanovisku, stejně jako německá vláda v této věci, se nedomnívám, že nařízení č. 3921/91 obsahuje ustanovení o zacházení s dopravci ze třetích zemí.

53. Jak ve skutečnosti vidíme, omezuje se toto nařízení na stanovení podmínek provozování vnitrostátní přepravy zboží nebo cestujících po vnitrozemských vodních cestách členského státu dopravci (Společenství), kteří nejsou státními příslušníky tohoto státu. Jde tedy o ustanovení, která se týkají pouze dopravců usazených v členském státě, kteří využívají plavidel patřících fyzickým osobám s trvalým bydlištěm v některém členském státě, jež jsou státními příslušníky některého členského státu, nebo právnickým osobám, které mají sídlo v některém členském státě a většinový podíl v nich drží příslušníci členských států.

54. Z toho vyplývá, že dvoustranné dohody, jako jsou dotčené dohody v projednávaném případě, které se týkají zacházení s dopravci ze zúčastněných třetích zemí, se nemohou ve smyslu výše uvedené judikatury Soudního dvora dotknout ustanovení nařízení č. 3921/91, které se týká pouze dopravců Společenství.

55. Kromě toho, jak upřesnil Soudní dvůr v rozsudcích „otevřené nebe“, samotná skutečnost, že výše uvedeným nařízením se neřídí postavení dopravců ze třetích zemí, kteří působí uvnitř Společenství, ukazuje, že harmonizace provedená uvedeným nařízením není úplná( ).

56. Jelikož tedy v této věci neexistují společná pravidla, jejichž uplatnění by mohlo být ohroženo případnými dohodami uzavřenými samostatně členskými státy, Společenství nemůže využít výlučné vnější pravomoci při uplatňování judikatury AETR.

57. Z toho vyplývá, že sjednání, uzavření, ratifikace a vstup v platnost dvoustranných dohod mezi jednak Německem a jednak Rumunskem, Polskem a Ukrajinou nemůže představovat porušení výlučné vnější pravomoci Společenství.

58. Domnívám se tedy, že Soudní dvůr by měl prohlásit první žalobní důvod za neopodstatněný.

3. K druhému žalobnímu důvodu

59. V tomto žalobním důvodu Komise vytýká Spolkové republice Německo, že v rozsahu, v němž ratifikovala a uplatňovala dvoustranné dohody s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou, přestože Rada dříve zmocnila Komisi, aby sjednala dohodu jménem Společenství, Spolková republika Německo ohrozila provedení tohoto rozhodnutí, a nesplnila tak povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 10 ES.

60. Podle Komise by totiž jak jednání, tak uzavření dohody Společenstvím mohlo být ohroženo zásahem jednostranných iniciativ některého členského státu. Zejména pozice Společenství v jednání se třetími zeměmi by byla oslabena, pokud by se Společenství a jeho členské státy uvedly jako nejednotné.

61. Aby zabránila těmto důsledkům, zaslala Komise různým členským státům, mezi nimi i Spolkové republice Německo, dopis ze dne 20. dubna 1993, kterým je požádala, aby se zdržely veškerých iniciativ, které by mohly ohrozit průběh jednání zahájených na úrovni Společenství, a zvláště aby upustily od ratifikace již parafovaných nebo podepsaných dohod, jakož i od zahájení nových jednání se zeměmi střední a východní Evropy v oblasti vnitrostátní plavby po vnitrozemských vodních cestách.

62. Ve své odpovědi Komise doplnila, že Spolková republika Německo porušila článek 10 ES rovněž v případě dohody s Československem, neboť v roce 1993, tedy po rozhodnutí Rady, „převedla“( ) tuto dohodu na Českou republiku a Slovensko.

63. Nicméně tvrdím, že tato výtka představuje nový žalobní důvod odlišný od žalobních důvodů uváděných ve fázi před zahájením soudního řízení a v žalobě. Mám tedy za to, že není přípustná.

64. Pokud jde o německou vládu, uplatňuje nejprve, že rozhodnutí Rady opravňující k zahájení jednání nemůže samo o sobě uložit členským státům povinnost „stand‑still“, neboť to by se rovnalo přiznání výlučné vnější pravomoci Společenství, aniž by byly splněny podmínky k tomu nezbytné podle judikatury „otevřené nebe“.

65. Kromě toho by podle této vlády došlo k porušení zásady proporcionality, pokud by mělo rozhodnutí Rady, které zmocňuje k jednání, bránit členským státům v uzavírání dvoustranných dohod po dobu čekání na přijetí případné dohody na úrovni Společenství. Namísto toho, aby stály v cestě činnosti členských států, měly by orgány Společenství „organizovat v rámci pravidel Společenství, která samy stanovují, společné jednání vůči třetím zemím, nebo […] předepisovat, jaký přístup mají zaujmout členské státy vůči zahraničí“, jak prohlásil Soudní dvůr v rozsudcích „otevřené nebe“( ).

66. V každém případě, pokračuje žalovaná vláda, nemůže jednat jinak, neboť jestliže by dvoustranné dohody nevstoupily v platnost, vzniklo by ohledně možnosti přístupu rumunských, polských a ukrajinských dopravců na německé vodní cesty (a naopak) až do uzavření, ovšem nejistého, dohody na úrovni Společenství jakési právní vakuum.

67. Spolková republika Německo připomíná, že právě proto, aby se vyhnula ohrožení iniciativy Společenství, poskytla Komisi veškerou možnou spolupráci. Ve skutečnosti (i) konzultovala Komisi v průběhu sjednávání dohod; (ii) zavázala se, že vypoví dvoustranné dohody, jakmile Společenství dosáhne uzavření své vlastní dohody, a oznámila tento závazek smluvním stranám; (iii) zkrátila výpovědní lhůtu na šest měsíců, jak ji o to žádala Komise.

68. Při zkoumání dotčeného žalobního důvodu chci úvodem poukázat na to, že jím Komise napadá chování Spolkové republiky Německo z jiného směru.

69. Nejde již totiž o porušení výlučné pravomoci Společenství, kterou by nyní Komise vytýkala německé vládě, ale o porušení článku 10 ES, neboť chování Spolkové republiky Německo by mohlo ohrozit činnost Společenství v návaznosti na mandát k jednání, který Rada udělila Komisi.

70. Z toho vyvozuji, že na rozdíl od toho, čeho se obává (a co popírá) německá vláda, neměla Komise za to, že tento mandát udělil výlučnou vnější pravomoc Společenství.

71. Je pravda, jak bude zřejmé ještě dále, že povinnost loajální spolupráce, kterou stanoví toto ustanovení, se ukládá nezávisle na povaze pravomoci Společenství v dané věci, a tedy zjevně i v případě, kdy se tato pravomoc ukáže být výlučnou. Nicméně je rovněž pravda, že pokud by Komise měla tuto poslední domněnku za prokázanou, mohla by snadněji prokázat protiprávnost chování německé vlády. Mohla by totiž uplatnit, jak to udělala v předchozím zkoumaném žalobním důvodu, že tato protiprávnost vyplývá z pouhé skutečnosti, že Spolková republika Německo uzavřela dotčené dohody v rozporu s pravomocí Společenství, nezávisle na zjištěném ohrožení jejich výkonu.

72. Naopak, jak jsem právě uvedl, Komise se nevydala touto cestou, a podle mne správně. I já mám totiž za to, že výlučnou vnější pravomoc Společenství nelze vzít v projednávaném případě v úvahu.

73. Jistě, podle judikatury Soudního dvora může být tato pravomoc dovozována implicitně nejen ve výše uvedených případech (viz bod 47 a následující), v nichž oprávnění tkvící ve vnitřní pravomoci již byla vykonávána s cílem přijmout opatření pro provádění společných politik, ale rovněž v případě, kdy je uzavření mezinárodní smlouvy Společenstvím „nezbytné pro dosažení cílů Smlouvy, kterých nemůže být dosaženo stanovením samostatných pravidel“( ).

74. Přesto v těchto případech z důvodů, které jsem se snažil představit ve stanoviscích předkládaných ve věcech „otevřené nebe“, se může vnější pravomoc Společenství, i když je považována za „nezbytnou“, stát výlučnou pouze v případě, že bude skutečně vykonávána; neboť jen tehdy by mezinárodní závazky členských států v téže oblasti mohly ohrozit dosažení cíle Společenství, pro nějž byla dohoda fakticky považována za nezbytnou( ). V opačném případě bude pravomoc Společenství pouze potenciální a členské státy budou moci svobodně podepsat mezinárodní závazky v dané oblasti, samozřejmě při dodržení povinnosti loajální spolupráce s orgány Společenství( ).

75. Samozřejmě má v projednávaném případě tato možnost méně zřetelné obrysy. Je‑li totiž pravda, že žádná dohoda na úrovni Společenství, která by automaticky mohla udělit pravomoci Společenství výlučný charakter, ještě nebyla uzavřena, není rovněž o nic méně pravda ani to, že Rada přijala rozhodnutí opravňující Komisi k jednání. Lze si tedy položit otázku, zda toto rozhodnutí může být považováno za konkrétní výkon pravomoci Společenství, který by tedy mohl sám o sobě odůvodnit výlučný charakter této pravomoci, nebo zda naopak skutečné uzavření dohody tak, jak je stanoví čl. 300 odst. 2 ES, je pro tento účel nezbytné.

76. Přesto jsem v tomto ohledu již naznačil, že jestliže Soudní dvůr vyslovil poprvé ve svém stanovisku 1/76 dotčenou domněnku, odvolal se nikoli na pouhé jednání, ale na „uzavření a uvedení v platnost mezinárodní smlouvy“( ), a potvrdil tento odkaz v pozdějších stanoviscích( ).

77. Kromě toho podotýkám, že jednání o dohodě na úrovni Společenství může zabrat hodně času, aniž by nutně dospělo k cíli. Bylo by proto přehnané (nebo, abych převzal argument německé vlády, v rozporu se zásadou proporcionality) vyloučit po dobu trvání jednání veškerou aktivitu členských států, zejména pokud je tato aktivita nezbytná, aby se předešlo vzniku právního vakua.

78. Zdá se mi tedy, že německá vláda oprávněně popírá, že mandát k jednání v projednávaném případě postačuje k tomu, aby založil výlučnou vnější pravomoc Společenství, a to vysvětluje rovněž, že se Komise omezila na tvrzení, že chování tohoto členského státu po mandátu uděleném Radou představuje porušení článku 10 ES.

79. Tím nechci říci, a to musím zdůraznit, že se nelze dovolávat článku 10 ES ani v případě porušení výlučné pravomoci. Jak totiž vyplývá ze samotného znění tohoto ustanovení, a jak připomněl i generální advokát Léger ve výše uvedené věci Komise v. Lucembursko( ), zásada loajální spolupráce je obecně použitelná, a lze se jí tedy dovolávat nezávisle na povaze příslušné pravomoci Společenství( ). Nicméně je jasné, že pokud je tato pravomoc výlučná, může být přímo napadeno především její porušení (jak to učinila Komise v rámci svého prvního žalobního důvodu) a případné odvolání se na článek 10 ES je pouze důsledkem tohoto zpochybnění. V rámci tohoto žalobního důvodu se Komise, jak je vidět, naopak dovolávala pouze a samostatně nedodržení tohoto ustanovení.

80. Jak uvádím, jedná se v projednávaném případě tedy pouze o posouzení ve světle článku 10 ES, zda chování vytýkané Spolkové republice Německo v této věci (tedy ratifikace dvoustranných dohod podepsaných před rozhodnutím Rady) může skutečně ohrozit dosažení cílů Společenství tak, jak byly stanoveny v mandátu k jednání.

81. Není pochyb o tom, že tento mandát představuje, abychom převzali výrazy Soudního dvora, „výchozí bod pro společné jednání na úrovni Společenství“( ), které má za úkol dosáhnout cíle smlouvy; a abych řekl pravdu, v projednávaném případě o to více, neboť nejde o pouhý návrh Komise, ale o rozhodnutí Rady. Takovéto „společné jednání“ zahrnuje tedy povinnost členských států zdržet se, jak uvádí právě článek 10 ES, „jakýchkoli opatření, která by mohla ohrozit dosažení cílů […] Smlouvy“.

82. Zdá se mi tedy obtížné popírat, že ratifikace dvoustranných dohod členským státem po dobu, kdy se Společenství připravuje na jednání a na uzavření dohody vlastním jménem spadající do téže oblasti, je rovněž jedním z opatření tohoto druhu.

83. Je totiž jasné, že taková iniciativa omezuje, ne‑li oslabuje, společné jednání, které se orgány připravují vést, a brání jim prezentovat se jako nositelé společného postoje všech členských států, aniž by bylo zaručeno, že dohoda uzavřená dotyčným členským státem je ve shodě se společným zájmem a jde požadovaným směrem, o kterém rozhodly orgány Společenství. Kromě toho lze ještě méně zaručit, že právní úprava stanovená dohodou uzavřenou tímto státem bude totožná s tím, co má Společenství v úmyslu definovat ve společné dohodě.

84. Mám tedy za to, že ratifikace již podepsaných dvoustranných dohod Spolkovou republikou Německo v téže oblasti jako mandát Rady k jednání představuje sama o sobě jedno z těch opatření, která „mohou ohrozit dosažení cílů […] Smlouvy“.

85. Přesto, jak bylo vidět, německá vláda namítá, že jelikož ještě nebyla uzavřena dohoda Společenství, nemohla neratifikovat dotyčné dvoustranné dohody, neboť musela urychleně vytvořit pravidla, která budou použitelná pro dopravce ze třetích zemí.

86. V tomto ohledu musím nicméně poznamenat, že předpokládám-li rovněž, že věci se jeví takto, vyplývá ještě z článku 10 ES, že za těchto předpokladů mohou členské státy jednat pouze tehdy, dodrží‑li povinnost loajální spolupráce, která je potvrzena tímto ustanovením, což znamená, že musí učinit vše pro to, aby jejich jednání nemohlo uškodit výkonu pravomocí Společenství.

87. Jak totiž upřesnil Soudní dvůr, i když z jiného titulu, dokonce i v případech pravomoci sdílené Společenstvím a členskými státy „požadavek jednoty při mezinárodní reprezentaci“ Společenství ukládá členským státům „úzkou spolupráci […] jak v průběhu sjednávání a uzavírání dohody, tak při výkonu závazků z ní vyplývajících( ). A jak jsem již uváděl ve svých stanoviscích ve věcech „otevřené nebe“( ), tato povinnost nastává rovněž v případě, že Společenství není schopno z vnitřních nebo vnějších důvodů přímo uzavřít dohody nezbytné pro dosažení cílů, které si stanovilo, a že to tedy musí učinit „prostřednictvím členských států jednajících solidárně v zájmu Společenství“( ). Samozřejmě je tomu tak tím spíše v případě, že se Společenství již rozhodlo jednat přímo v určitém odvětví.

88. Z toho vyplývá, že dokonce i za okolností obdobných těm, které uvádí německá vláda, a tedy při případné potřebě členských států zabránit obtížím nebo zpožděním, jimž čelí Společenství při výkonu své pravomoci, nemohou členské státy ani v tomto případě jednat tak, aby nedodržovaly závazek loajální spolupráce a ohrozily dosažení společných cílů.

89. To znamená zejména, že musí jednat v úzké spolupráci s orgány Společenství a stanovit spolu s nimi nezbytné kroky. Jak připomněl Soudní dvůr, členský stát, který má v úmyslu přijmout opatření v oblasti, v níž Společenství chce jednat, avšak ještě plně nevykonává svou pravomoc, „má povinnost požádat o souhlas Komisi[, která] musí být konzultována ve všech stadiích řízení“( ).

90. Nezdá se mi tedy, že v projednávaném případě by tomu tak bylo. Ze spisu totiž vyplývá, že po rozhodnutí Rady, kterým byl Komisi udělen mandát k jednání, nepřikročila Spolková republika Německo k žádné konzultaci o tomto souhlasu.

91. Celá spolupráce, kterou německá vláda údajně poskytla v této věci (viz bod 67 výše), se ve skutečnosti odehrála v průběhu fáze sjednávání a podpisu dohod, tedy v období předcházejícím rozhodnutí Rady.

92. Přijetí tohoto rozhodnutí nicméně způsobilo, jak jsme viděli, podstatnou změnu právního rámce, do něhož spadají dotčené dohody, a vyvolalo nutnost další fáze užší spolupráce s Komisí před přistoupením k ratifikaci.

93. Nelze namítat, jak to činí Spolková republika Německo, že Komise nevznesla námitky při podpisu dvoustranných dohod. Ve skutečnosti se jednalo již o dohody uzavřené s Rumunskem a Polskem a nebylo možné předstírat, že panuje jistota, že Komise je bude po rozhodnutí Rady hodnotit stejným způsobem. To platí a fortiori i pro dohodu s Ukrajinou, neboť dopis Komise výslovně požadující neratifikovat žádnou dohodu ve věci, na niž se vztahuje mandát k jednání, byl zaslán před ratifikací uvedené dohody.

94. Pokud by po přijetí rozhodnutí Rady Spolková republika Německo respektovala povinnost jednat „v úzké spolupráci“ s Komisí, Komise by mohla vyjádřit patřičným způsobem a ve vhodný okamžik důvody Společenství dodat pokyny nezbytné pro zajištění, že při dodržení mezinárodních povinností ze smluv uzavřených v té době převezme německá vláda svou jednostrannou iniciativu v souladu se společnými požadavky nebo alespoň tak, že je neohrozí.

95. Komise by mohla například provést takové úpravy, které by zaručily, že právní úprava obsažená v dvoustranných dohodách bude uvedena do souladu s právní úpravou, kterou má Komise v úmyslu zavést v dohodě Společenství při uplatnění pokynů, které jí dala Rada. Kromě toho, i když považuje za nezbytné udržet v platnosti tyto dohody až do uzavření dohody připravované Společenstvím, aby se zamezilo právnímu vakuu, jehož se obává Spolková republika Německo (viz výše bod 66), mohla Komise nicméně požadovat, aby byly upraveny tak, aby například upřesnily, že mají čistě dočasnou povahu a budou ukončeny automaticky, jakmile bude uzavřena dohoda na úrovni Společenství.

96. Spolková republika Německo v tom nic nepodnikla. Naopak, namísto toho, aby oznámila ratifikaci, dohodla se s Komisí a vyčkala jejích případných návrhů, přikročila jednostranně k ratifikaci, a umožnila tak vstup sporných dohod v platnost.

97. Z toho tedy vyvozuji, že tím, že provedla ratifikaci dotyčných smluv a opomenula jakoukoli formu spolupráce s Komisí, nevyhověla Spolková republika Německo požadavkům článku 10 ES a zásadám, které v této souvislosti zdůraznil Soudní dvůr.

98. V důsledku toho navrhuji, aby Soudní dvůr konstatoval, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 10 ES, a v důsledku toho přijal projednávaný žalobní důvod.

4. Ke třetímu žalobnímu důvodu

99. Komise konečně tvrdí, že dvoustranné dohody uzavřené s Maďarskem, Československem, Rumunskem, Polskem a Ukrajinou jsou neslučitelné s nařízením č. 1356/96.

100. Uplatňuje zejména, že okolnost, že tyto dohody zachovávají i po přijetí výše uvedeného nařízení ustanovení, která stanoví možnost plavidlům registrovaným ve třetích zemích poskytovat přepravní služby mezi Německem a jinými členskými státy Společenství na základě povolení vydaného německými orgány (článek 5 smluv), je neslučitelná s uvedeným nařízením.

101. Tímto jednáním si totiž Spolková republika ponechala možnost jednostranně udělit práva přístupu k dopravním cestám uvnitř Společenství jiným dopravcům než těm, kteří splňují podmínky stanovené nařízením č. 1356/96 (viz výše bod 15 a níže bod 104). To ovšem podle Komise představuje porušení systému, který zavádí toto nařízení, s tím, že maďarští, čeští, slovenští, polští, rumunští a ukrajinští dopravci – kteří mohou při uplatnění dotyčných dvoustranných dohod obdržet povolení k provozování přepravy mezi Německem a ostatními členskými státy Společenství – nesplňují podmínky uložené v té době uvedeným nařízením.

102. Sám za sebe se domnívám, že ani tento žalobní důvod není opodstatněný, a to z důvodů zdůrazněných německou vládou a generálním advokátem Légerem ve výše uvedeném stanovisku( ).

103. Zaprvé připomínám, že hlavním cílem nařízení č. 1356/96 je zavedení svobody poskytování služeb v oblasti přepravy zboží nebo cestujících po vnitrozemských vodních cestách mezi členskými státy a zrušení případných omezení založených na státní příslušnosti poskytovatele nebo na zemi, v níž je usazen.

104. Zejména články 1 a 2 výše uvedeného nařízení zaručují svobodu poskytování služeb v oblasti říční přepravy mezi členskými státy každému, kdo: (i) je usazen v některém členském státě v souladu s jeho právními předpisy a je oprávněn provozovat mezinárodní přepravu zboží a cestujících po vnitrozemských vodních cestách; (ii) využívá pro tyto dopravní operace plavidla pro plavbu po vnitrozemských vodních cestách registrovaná v některém členském státě nebo s osvědčením o příslušnosti k loďstvu některého členského státu; (iii) splňuje podmínky stanovené v článku 2 nařízení Rady (EHS) č. 3921/91, tj. používá výlučně plavidla, jejichž vlastníky jsou fyzické osoby s trvalým bydlištěm v některém členském státě, které jsou státními příslušníky členských států, nebo právnické osoby, které mají sídlo v některém členském státě a většinový podíl v nich drží státní příslušníci členských států.

105. Zavedení tohoto režimu svobody poskytování přepravních služeb říční plavby mezi členskými státy Společenství ve prospěch dopravců usazených v některém z nich tedy nelze chápat v tom smyslu, že úplně zakazuje plavidlům registrovaným ve třetích zemích poskytovat služby mezi různými členskými státy Společenství. Pokud se totiž lze domnívat, jak tvrdí Komise, že nařízení č. 1356/96 zavedlo preferenci Společenství v oblasti říční přepravy na území Společenství, zdá se mi přesto, že tato preference se omezuje na zavedení volného režimu v oblasti svobody poskytování služeb ve prospěch pouze těch dopravců, kteří mají úzké vazby na některý členský stát. Naopak nic v tomto nařízení nenaznačuje, že by jeho cílem bylo obecně zabránit plavidlům registrovaným ve třetích zemích provozovat služby mezi více členskými státy Společenství.

106. Ostatně dotyčné dvoustranné dohody nezavádějí systém svobodného poskytování služeb ve prospěch plavidel zúčastněných třetích zemí, ale omezují se na ustanovení, že tato plavidla mají možnost provozovat přepravu mezi Německem a ostatními členskými státy Společenství na základě povolení vydaného příslušnými německými úřady. Takový režim tedy nemůže zavádět svobodu poskytování služeb říční přepravy zboží nebo cestujících mezi členskými státy Společenství ve prospěch maďarských, českých, slovenských, rumunských, polských a ukrajinských dopravců.

107. S ohledem na odlišnou povahu režimu vyplývajícího z dotčených dvoustranných dohod a režimu zavedeného nařízením č. 1356/96 se tudíž domnívám, že Komise neprávem vytýká německé vládě, že pozměnila povahu a dosah pravidel upravujících svobodu poskytování přepravních služeb po vnitrozemských vodních cestách uvnitř Společenství tak, jak jsou definována v uvedeném nařízení.

108. Předchozí skutečnosti mne tedy vedou k úvaze, že Komise neprokázala neslučitelnost dohod uzavřených mezi Spolkovou republikou Německo a Maďarskem, Československem, Rumunskem, Polskem a Ukrajinou s nařízením č. 1356/96.

109. Z toho důvodu mám za to, že by měl Soudní dvůr rozhodnout, že třetí žalobní důvod je rovněž neopodstatněný.

V – K nákladům řízení

110. Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady řízení mezi účastníky nebo rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady, pokud jsou účastníci řízení současně neúspěšní v jednom či více bodech. Jelikož navrhuji, aby se žalobě Komise vyhovělo pouze částečně, domnívám se, že by každý z účastníků řízení měl nést vlastní náklady řízení.

VI – Závěry

111. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr prohlásil toto:

„1) Spolková republika Německo tím, že ratifikovala a nechala vstoupit v platnost dvoustranné dohody týkající se přepravy po vnitrozemských vodních cestách s Rumunskem, Polskem a Ukrajinou po rozhodnutí Rady ze dne 7. prosince 1992 o zahájení jednání mezi Společenstvím a třetími zeměmi týkajícího se pravidel pro říční přepravu cestujících a zboží mezi zúčastněnými stranami, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 10 ES.

2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.

3) Komise Evropských společenství a Spolková republika Německo ponesou vlastní náklady řízení.“