STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 29. ledna 2004 ( )

Věc C-350/02

Komise Evropských společenství

proti

Nizozemskému království

„Nesplnění povinnosti státem – Odůvodněné stanovisko – Nezbytnost podrobného uvedení důvodů – Telekomunikace – Směrnice 97/66/EC – Ochrana soukromí – Zpracování osobních údajů”





I – Úvod

1. Komise podala tuto žalobu pro nesplnění povinnosti proti Nizozemskému království, protože měla za to, že Nizozemsko provedlo neúplně a nesprávně ve stanovené lhůtě článek 6 a 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/66/ES ze dne 15. prosince 1997 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví telekomunikací( ) (dále „jen směrnice“) ve vnitrostátních právních a správních předpisech. Nizozemsko zastává názor, že žaloba je zčásti nepřípustná, zčásti neopodstatněná, avšak nedostatečné provedení nepopírá.

II – Skutkový stav a postup před zahájením soudního řízení

2. Článek 15 směrnice 97/66 ukládá členským státům, aby do dne 24. října 1998 přijaly všechny právní a správní předpisy nezbytné pro její provedení.

3. Dne 19. října 1998 Nizozemsko přijalo zákon upravující odvětví telekomunikací (dále jen „Telecommunicatiewet“) a dopisem ze dne 7. ledna 1999 Komisi sdělilo, že tento zákon provádí směrnici 97/66. Cílem článku 11.5 Telecommunicatiewet je provedení článku 6 směrnice.

4. Při přezkoumání nizozemského Telecommunicatiewet došla Komise k závěru, že tento zákon neprovádí články 6, 9, 11 a 12 směrnice správně. Dne 6. listopadu 2000 proto Nizozemskému království zaslala upomínací dopis, ve kterém mu mimo jiné vytýkala v bodě 3.1 neúplné provedení článku 6 směrnice a v bodě 3.2 neprovedení čl. 9 písm. a) směrnice.

5. V bodě 3.1 tohoto upomínacího dopisu Komise vytýkala s ohledem na článek 6 směrnice,

– že zatímco čl. 6 odst. 1 směrnice vyžaduje vymazání nebo anonymizování všech údajů s výjimkou údajů podle čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice, prováděcí ustanovení obsažené v čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet stanoví pouze povinnost vymazat ty údaje, které budou vymezeny královským nařízením. K úplnému provedení směrnice tudíž dojde pouze tehdy, pokud by královské nařízení obsahovalo úplný seznam. Jelikož Komisi nebylo sděleno žádné znění prováděcího ustanovení, vyvodila, že čl. 6 odst. 1 směrnice byl proveden neúplně;

– že přestože je čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet formulován nejasně, na veškerá ustanovení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice se však zjevně nahlíží jako na výjimky k čl. 6 odst. 1 směrnice, zatímco podle výkladu Komise pouze odstavce 2 a 3 představují výjimku k článku 1 a následující odstavce se vztahují pouze k těmto výjimkám;

– že čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet stanoví, že k provedení článku 11.5 Telecommunicatiewet bude přijato královské nařízení, jehož znění však Komisi nebylo sděleno.

6. V bodě 3.2 tohoto upomínacího dopisu Komise s ohledem na čl. 9 písm. a) směrnice vytýkala, že uvedený článek nebyl ve vnitrostátním právu proveden.

7. Dopisem ze dne 8. ledna 2001 Nizozemské království odpovědělo na výtky Komise ohledně článku 6 směrnice,

– že čl. 6 odst. 1 směrnice nebyl ve skutečnosti prostřednictvím čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet správně proveden, zejména proto, že královské nařízení v něm uvedené nebylo dosud přijato, že však připravovaná nová právní úprava Telecommunicatiewet má být nyní doplněna tak, že v článku 11.5 Telecommunicatiewet bude zrušena část odkazující na královské nařízení, a tím se dosáhne úplného provedení čl. 6 odst. 1 směrnice.

– že podle jejího názoru čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet správně provádí čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice jako samostatné výjimky k čl. 6 odst. 1 směrnice, formulace článku 6 směrnice však není zcela jednoznačná;

– že královské nařízení dosud nebylo přijato, avšak že nezbytnost takového nařízení odpadne díky nové právní úpravě, která se připravuje.

8. Co se týče čl. 9 písm. a) směrnice, Nizozemsko odpovědělo, že toto ustanovení ve skutečnosti dosud nebylo provedeno, avšak že provedení prostřednictvím nového článku 11.11 Telecommunicatiewet je stanoveno v probíhajícím zákonodárném procesu.

9. Dne 25. července 2001 zaslala Komise Nizozemsku odůvodněné stanovisko, ve kterém vytýkala pouze porušení článku 6 a čl. 9 písm. a) směrnice, přičemž každý z těchto článků je předmětem samostatného oddílu. Pokud jde o protichůdné výklady čl. 6 odst. 4 a 5 směrnice jako možné dodatečné výjimky k čl. 6 odst. 1 směrnice, je v oddíle k článku 6 směrnice relevantní pouze následující pasáž:

„[…] Jediné výjimky z povinností v čl. 6 odst. 1 obsahuje čl. 6 odst. 2, 3 a 4.

Po přezkoumání příslušných prováděcích opatření došla Komise k závěru, že článek 6 byl proveden neúplně. Toto sdělila ve svém upomínacím dopise ze dne 6. listopadu 2000.“

Komise tedy ve svém upomínacím dopise a ve svém odůvodněném stanovisku označila odstavec 4 zčásti jako výjimku k odstavci 1, zčásti pouze jako pouhý odkaz na odstavce 2.

10. Odůvodněné stanovisko končilo poznámkou, že Komise podá k Soudnímu dvoru žalobu, pokud Nizozemsko nepřijme nezbytné prováděcí předpisy ve lhůtě dvou měsíců od doručení dopisu.

11. Nizozemsko Komisi odpovědělo na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 29. října 2001, že požadovaná nová právní úprava článku 11.5 Telecommunicatiewet neproběhne doplněním návrhu, který se již nachází v zákonodárném procesu, jelikož by to vedlo ke značnému zdržení tohoto procesu. Namísto toho se úplné provedení článků 6 a 9 směrnice uskuteční s ohledem na výtky ze strany Komise samostatným návrhem zákona, který byl již předložen různým orgánům k posouzení.

12. Ještě v průběhu tohoto samostatného zákonodárného procesu byla přijata směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a o ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací( ). Článek 17 této směrnice stanoví, že členské státy jsou povinny přijmout právní a správní předpisy nezbytné k provedení této směrnice do dne 31. října 2003. Podle článku 19 této směrnice byla směrnice 97/66 dotčená v projednávané věci k témuž datu zrušena. Směrnice 2002/58 tedy od listopadu 2003 nahrazuje směrnici 97/66; články 6 obou směrnic však znějí v podstatě stejně.

III – Návrhy účastníků řízení

13. Návrhem ze dne 30. září 2002 doručeným Soudnímu dvoru dne 1. října 2002 podala Komise na základě článku 226 ES žalobu pro nesplnění povinnosti proti Nizozemsku a domáhá se, aby Soudní dvůr

1. určil, že Nizozemské království tím, že nepřijalo všechny právní a správní předpisy nezbytné k provedení článků 6 a 9 směrnice 97/66 ve vnitrostátním právu, nebo přinejmenším tím, že Komisi nesdělilo tato opatření, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES;

2. uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.

14. Nizozemské království oproti tomu navrhuje, aby Soudní dvůr

žalobu Komise zamítl v rozsahu, v němž Komise jednak uplatňuje, že článek 6 směrnice 97/66 byl ve svých odstavcích 2, 3, 4 a 5 proveden nesprávně, a v němž dále uplatňuje, že článek 6 směrnice 97/66 byl proveden neúplně z toho důvodu, že Komisi nebylo sděleno znění prováděcích ustanovení uvedených v čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet.

IV – Právní rámec

A – Právní úprava Společenství

15. Bod odůvodnění 17 směrnice 97/66 stanoví:

„17. Vzhledem k tomu, že údaje o účastnících, které jsou zpracovávány pro navázání komunikace obsahují informace o soukromém životě fyzických osob a dotýkají se práva na ochranu jejich korespondence nebo se dotýkají oprávněných zájmů právnických osob; že lze takové údaje uchovávat pouze v rozsahu, který je nezbytný pro poskytování služby pro účely účtování a plateb za propojení a to po omezenou dobu; že jakékoli další zpracování takových údajů, které by poskytovatel veřejně dostupných telekomunikačních služeb chtěl provádět pro potřeby marketingu svých vlastních telekomunikačních služeb je přípustné, pouze pokud uživatel s tímto souhlasil na základě přesných a úplných informací o povaze následného zamýšleného zpracování, které obdržel od poskytovatele veřejně dostupných telekomunikačních služeb.“ (neoficiální překlad)

16. Článek 6 této směrnice stanoví:

„Článek 6

Provozní údaje a údaje k účtování

1. Aniž by byla dotčena ustanovení odstavců 2, 3 a 4, musejí být provozní údaje týkající se účastníků a uživatelů zpracovávané za účelem uskutečnění komunikace a ukládané provozovatelem veřejné telekomunikační sítě nebo veřejné telekomunikační služby vymazány nebo anonymizovány po ukončení komunikace.

2. Pro účely vystavení účtů účastníkům a pro účely plateb za propojení mohou být zpracovávány údaje uvedené v příloze. Takové zpracování je přípustné pouze do konce období, v němž lze účet právně napadnout nebo uplatňovat nárok na platbu.

3. Pokud k tomu účastník dal svůj souhlas, může provozovatel telekomunikační služby přístupné veřejnosti zpracovávat údaje uvedené v odstavci 2 pro účely marketingu svých vlastních telekomunikačních služeb.

4. Zpracování provozních údajů a údajů k účtování musí být omezeno na osoby, které jednají z pověření provozovatelů veřejných telekomunikačních sítí nebo veřejných telekomunikačních služeb a zabývají se účtováním nebo řízením provozu, požadavky zákazníků, odhalováním podvodů a marketingem telekomunikačních služeb provozovatele; toto zpracování musí být omezeno na rozsah, který je nezbytný pro tyto činnosti.

5. Odstavce 1, 2, 3 a 4 se použijí, aniž by byla dotčena možnost informovat příslušné subjekty o údajích týkajících se účtování nebo provozních údajích v souladu s platnými právními předpisy s cílem řešit spory, zejména v oblasti propojení a účtování.“ (neoficiální překlad)

17. Ustanovení čl. 9 písm. a ) této směrnice stanoví:

„Článek 9

Výjimky

Členské státy zajistí, aby existovaly průhledné postupy určující způsob, který provozovatele veřejné komunikační sítě nebo poskytovatele veřejné telekomunikační služby opravňuje nedbat na potlačení identifikace volající linky,

a) dočasně a na základě žádosti účastníka, který požaduje vysledovat zlomyslné či obtěžující volání; v souladu s vnitrostátními právními předpisy budou v tomto případě údaje umožňující identifikaci volajícího účastníka uchovány a poskytnuty provozovatelem veřejné telekomunikační sítě nebo veřejné telekomunikační služby;

18. Příloha této směrnice stanoví:

„ PŘÍLOHA

Seznam údajů

Pro účely čl. 6 odst. 2 mohou být zpracovány dále uvedené údaje:

Údaje, které obsahují:

– číslo nebo linku telefonní stanice účastníka;

– adresu účastníka a typ linky telefonní stanice;

– celkový počet jednotek, které mají být účtovány za zúčtovací období;

– číslo volaného účastníka;

– druh hovorů, čas jejich začátku a dobu trvání hovorů uskutečněných nebo množství předaných údajů;

– den uskutečnění hovoru/poskytnutí služby;

– ostatní informace o platbách, jako o zálohách, splátkových platbách, odpojení a upomínkách.“ (neoficiální překlad)

B – Vnitrostátní právní úprava

19. Článek 11.5 Telecommunicatiewet obsahuje v odstavci 1 zásadu vymazání, respektive anonymizování, v odstavci 2 stanoví výjimky z této zásady a v odstavci 3 nařizuje přijetí prováděcích opatření prostřednictvím královského nařízení.

20. Podle čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet soukromí provozovatelé veřejné telekomunikační sítě a poskytovatelé veřejné telekomunikační služby za účelem ochrany osobních údajů zajistí, aby jakmile je komunikace ukončena, byly provozní údaje týkající se účastníků a uživatelů, které budou vymezeny královským nařízením, vymazány nebo anonymizovány.

21. Ustanovení čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet stanoví, že aniž je dotčen odstavec 1, mohou být zpracovány provozní údaje,

a) v rozsahu, v jakém je to nezbytné pro účely vystavení účtu uživateli nebo toho, kdo se právně vůči provozovateli zavázal proplácet tento účet nebo pro účely plateb za propojení nebo za zvláštní přístup,

b) v rozsahu, v jakém je to nezbytné pro to, aby provozovatel nebo poskytovatel mohl uskutečnit studie trhu nebo pro účely marketingu jeho vlastních služeb, pokud k tomu uživatel dal svůj souhlas,

c) v rozsahu, v jakém je to nezbytné pro účely přezkoumávání a řešení sporů, ve smyslu článku 12.1, nebo pro stanovení pravidel ve smyslu článku 6.3,

d) v rozsahu, v jakém je to nezbytné pro účely řízení provozu,

e) v rozsahu, v jakém je to nezbytné pro poskytnutí informací zákazníkům, pokud se vztahují k provozním údajům, které se týkají samotných zákazníků,

f) v rozsahu, v jakém je to nezbytné pro odhalování podvodů, nebo dále,

g) pokud je to přípustné podle zákona nebo jeho základě.

22. Podle čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet se prováděcí ustanovení k tomuto článku přijmou královským nařízením, přičemž možný obsah právní úpravy je stanoven blíže: Tato ustanovení se mohou vztahovat pouze na údaje, které mohou být zpracovány společně s provozními údaji; na cíle, kvůli kterým došlo ke společnému zpracování; na povolenou dobu trvání zpracování, jakož i na osoby pověřené zpracováním dotčených údajů.

V – Argumenty účastníků řízení a posouzení

A – K přípustnosti

23. Nizozemsko je toho názoru, že žaloba Komise je nepřípustná v rozsahu, v němž Komise uplatňuje nesprávné provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet.

1. Stanoviska účastníků řízení

24. Nizozemsko uvádí, že žaloba obsahuje čtyři žalobní důvody, totiž za prvé neúplné provedení čl. 6 odst. 1 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet, za druhé nesprávné provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet, za třetí neúplné provedení článku 6 směrnice z důvodu nepřijetí prováděcích ustanovení podle čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet nebo nesdělení jejich znění, za čtvrté neprovedení čl. 9 písm. a) směrnice. Odůvodněné stanovisko Komise však druhý žalobní důvod v tomto smyslu nezmiňuje. Žaloba Komise proto v této souvislosti rozšiřuje předmět řízení oproti předmětu sporu v postupu před zahájením soudního řízení, což podle ustálené judikatury Soudního dvora činí žalobu v tomto rozsahu nepřípustnou.

25. Odůvodněné stanovisko dále neobsahuje žádnou reakci na úvahy Nizozemska k provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice uvedené v jeho dopise ze dne 8. ledna 2001. Díky chybějícím informacím o skutkovém stavu v odůvodněném stanovisku bylo Nizozemsku znemožněno uplatnit svá práva na obhajobu. Komise musí navíc Nizozemsku prokázat konkrétní nesplnění povinností, vytýká však pouze nejasnou právní úpravu Nizozemska, nikoli konkrétní nesplnění povinností. Konečně Komise uplatnila teprve v ústním jednání, a nikoli již v postupu před zahájením soudního řízení, že čl. 6 odst. 4 směrnice upravuje pouze prováděcí pravidla čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice.

26. Komise je naopak toho názoru, že její žaloba obsahuje pouze dva žalobní důvody, totiž za prvé, že ustanovení nezbytná k provedení článku 6 směrnice ve vnitrostátním právu nebyla přijata nebo jí přinejmenším nebylo sděleno jejich znění, a za druhé, že ustanovení nezbytná k provedení článku 9 směrnice ve vnitrostátním právu nebyla přijata nebo jí přinejmenším nebylo sděleno jejich znění. Oba žalobní důvody byly uplatněny vždy, takže žaloba je celkově v celém rozsahu přípustná.

27. Odůvodněné stanovisko se proto omezuje na celkový souhrn argumentů k článku 6 směrnice, neboť bylo formulováno jako „odpověď na písemnou odpověď“ Nizozemska ze dne 8. ledna 2001 a také Nizozemsko se v ní celkově zabývalo provedením článku 6 směrnice. Potud by odůvodněné stanovisko mělo být čteno ve světle upomínacího dopisu, na který odůvodněné stanovisko ostatně odkazuje. V každém případě jsou všechny skutečnosti, podrobně vytýkané již v upomínacím dopise, obsažené v celkovém shrnutí argumentů k článku 6 směrnice a z formulace odůvodněného stanoviska nelze vyvodit, že Komise chtěla od těchto vytýkaných skutečností upustit.

2. Posouzení

28. Účastníci řízení se v jádru přou o otázku, zda předmět sporu této žaloby přesahuje obsah odůvodněného stanoviska. Neboť podle ustálené judikatury Soudního dvora je jakýkoli nový důvod v žalobě nepřípustný: předmět řízení pro nesplnění povinnosti je omezen postupem před zahájením soudního řízení, takže žaloba sice může být vůči obsahu odůvodněného stanoviska omezena, nikoli však rozšířena( ).

29. Skutečnost, že Nizozemsko vidí nepřípustné rozšíření předmětu sporu, a Komise naproti tomu nikoli, spočívá v první řadě v rozdílném chápání pojmu žalobního důvodu. Jestliže totiž přijmeme pojetí Komise – podle kterého je žalobním důvodem vždy neúplné provedení článku směrnice – tak by žaloba byla bez problémů přípustná: Komise se ve svém odůvodněném stanovisku nesporně zabývala otázkou provedení článku 6 směrnice, takže tento „žalobní důvod“ stále existoval. Jestliže naproti tomu přijmeme pojetí Nizozemska – podle kterého každá jednotlivá vytýkaná skutečnost představuje žalobní důvod – tak se s ohledem na formulaci odůvodněného stanoviska zdá nejisté, že v něm byl „žalobní důvod“ vycházející z nesprávného provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet skutečně obsažen.

30. Takže nejprve se objevuje otázka, a) jak široce nebo úzce se musí chápat pojem žalobního důvodu, zda jsou tedy dány in concreto dva nebo čtyři žalobní důvody. Poté je třeba si případně položit otázku, zda b) důvod vycházející z nesprávného provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet byl skutečně dostatečně obsažen v odůvodněném stanovisku.

a) Pojem žalobního důvodu

31. Pojem žalobního důvodu musí vyplynout ze struktury i ze smyslu a účelu řízení pro nesplnění povinnosti, jemuž předcházel postup před zahájením soudního řízení. Z ustálené judikatury Soudního dvora v tomto ohledu vyplývá, že postup před zahájením soudního řízení podle článku 226 ES slouží k ochraně práv na obhajobu členského státu, zejména práva být vyslechnut; Komise má členský stát informovat o tom, které jednání představuje nesplnění povinnosti a dát mu příležitost, aby buď nesplnění povinností napravil, nebo aby skutečnosti vytýkané Komisí vyvrátil( ). Aby členský stát mohl využít těchto možností, musí Komise svoje výtky uvést dostatečně jasně a podrobně už v upomínacím dopise, nejpozději v odůvodněném stanovisku( ). Musí jasně uvést, u kterých ustanovení práva Společenství dotyčný členský stát podle jejího názoru nesplnil svou povinnost a na jakých skutečnostech a úvahách svůj názor zakládá( ). Takto určený předmět sporu pak již nesmí být rozšířen( ).

32. Pokud je cílem článku 226 ES napravení nesplnění povinností uložených ve Smlouvě a již postup před zahájením soudního řízení má členskému státu umožnit napravit nesplnění povinností, musí být členský stát informován o tom, jakým konkrétním jednáním nesplňuje své povinnosti. Proto – a za účelem ochrany práv na obhajobu členského státu – Soudní dvůr od Komise vyžaduje, aby její dopis v průběhu postupu před zahájením soudního řízení informoval nejen o ustanoveních práva Společenství, která členský stát podle jejího názoru porušuje, ale aby též podrobně a souhrnně uváděl skutečnosti a úvahy, na kterých se tento názor zakládá( ). Na základě těchto konkrétních skutečností a jednotlivých právně odůvodněných skutečností vytýkaných Komisí přezkoumává Soudní dvůr v rámci soudního řízení slučitelnost jednání členského státu s právem Společenství ve světle návrhů uvedený v žalobě.

33. Předmět řízení pro nesplnění povinnosti tedy nevyplývá pouze ze závěrů Komise – tedy konečně z návrhů uvedených v její žalobě (v tomto případě na určení neprovedení článku 6 a 9 směrnice) – ale skládá se z konkrétních skutečností, právních posouzení a z nich vyvozených závěrů Komise. Žalobní důvod, respektive žalobní důvody řízení jsou tedy určeny hlavně podle jednotlivých právních skutečností vytýkaných Komisí týkajících se skutkového stavu( ). Z jejich posouzení Soudním dvorem vyplývá pro členský stát druh a počet různých opatření, která členský stát musí přijmout, aby obnovil soulad se Smlouvou. S ohledem na účel článku 226 ES tedy musí být pojem žalobního důvodu chápán úzce a tak, že odpovídá vytýkané právní skutečnosti, konkrétně uvedené.

34. Jak Nizozemsko správně konstatuje( ), Komise uvedla čtyři obsahově rozdílné žalobní důvody, které se týkají různých ustanovení směrnice a různých ustanovení vnitrostátního prováděcího opatření; Nizozemsko by tak muselo přijmout čtyři různá opatření, pokud by Soudní dvůr určil nesplnění povinnosti v každém z těchto bodů. Proto se v tomto případě musí vycházet ze čtyř žalobních důvodů, přičemž každý z nich musí být Komisí v průběhu celého řízení uplatněn.

b) Dostatečně jasné a podrobné uplatnění žalobního důvodu

35. Jestliže je tedy třeba vycházet ze čtyř žalobních důvodů, vyvstává druhá otázka, zda Komise ve svém odůvodněném stanovisku uplatnila dostatečně jasně a podrobně důvod vycházející z nesprávného provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet. Pokud by totiž mělo Nizozemsko správně za to, že druhý žalobní důvod v odůvodněném stanovisku obsažen nebyl, muselo by z toho vyvodit, že Komise od tohoto důvodu upustila stejně tak jako od důvodů poukazujících na neprovedení článků 11 a 12 směrnice. Potom by žaloba představovala skutečně nepřípustné rozšíření předmětu řízení vůči odůvodněnému stanovisku( ). Totéž konec konců uplatňuje Nizozemsko, když vytýká Komisi, že uplatnila až při jednání, a nikoli již v postupu před zahájením soudního řízení argument, že čl. 6 odst. 4 směrnice upravuje pouze prováděcí pravidla čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice.

36. Nizozemsko dále uvádí, že žaloba je v této části nepřípustná také z toho důvodu, že v odůvodněném stanovisku jsou vytýkány pouze nejasné formulace Telecommunicatiewet, nikoliv však konkrétní nesplnění povinností, a že toto stanovisko neobsahuje žádnou reakci na úvahy Nizozemska k provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice uvedené v jeho písemné odpovědi ze dne 8. ledna 2001. Z tohoto důvodu má Nizozemsko za to, že bylo poškozeno co do možnosti své obrany( ).

37. Soudní dvůr klade na přesnost odůvodněného stanoviska zpravidla přísnější požadavky než na upomínací dopis, který může většinou spočívat jen ve stručném shrnutí výtek( ). Přesto Soudní dvůr uznal, že stručné odůvodněné stanovisko může být dostačující, pokud byly podrobné úvahy učiněny již v upomínacím dopise a odůvodněné stanovisko na ně odkazuje( ). Nejasnosti však znevýhodňují Komisi a případně mohou vést k nepřípustnosti žaloby v nejasném bodě( ). Rozhodující je, zda obsah dopisu umožňuje členskému státu výkon jeho práv na obhajobu dostatečně jasným a podrobným uvedením žalobních důvodů; členskému státu musí být jasné, proti čemu se má bránit( ).

38. Komise uznává, že její odůvodněné stanovisko obsahuje pouze celkové shrnutí argumentů k článku 6 směrnice; domnívá se ovšem, že v něm jsou zahrnuty všechny body vytýkané jednotlivě již v upomínacím dopise. Otázka ohledně provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice, sporná v projednávaném případě, se však v odůvodněném stanovisku objevuje jen v tom rozsahu, v němž Komise vysvětluje, že podle jejího názoru výjimky k čl. 6 odst. 1 směrnice obsahuje pouze čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice( ). Dále je možné v obou větách následujícího odstavce vysledovat odkaz na celkovou argumentaci k provedení článku 6 směrnice v upomínacím dopise, tedy rovněž s ohledem na druhý žalobní důvod( ).

39. Je zajisté pravdou, že tato část odůvodněného stanoviska Komise znamená, že posledně jmenovaná má stále za to, že čl. 6 odst. 5 směrnice nepředstavuje výjimku k čl. 6 odst. 1 směrnice, přičemž Nizozemsku v upomínacím dopise vytýkala, že provedlo též čl. 6 odst. 5 směrnice jako výjimku k čl. 6 odst. 1 směrnice. Rovněž se lze domnívat, že oproti názoru Nizozemska neexistuje potřeba hlubšího a přesnějšího vylíčení žalobního důvodu, neboť Nizozemsko zastávalo ve své písemné odpovědi na upomínací dopis stanovisko, o kterém Komise již v upomínacím dopise předpokládala, že jej Nizozemsko přijme, a jež posoudila jako neslučitelné se směrnicí. Potud lze dospět k závěru, že v projednávaném případě byl dostatečný odkaz na upomínací dopis, který byl v tomto ohledu podrobnější.

40. Přesto u tohoto sporného žalobního důvodu chybí právě jednoznačný odkaz na upomínací dopis: Komise pouze vysvětlila, že ve svém upomínacím dopise sdělila, že je článek 6 proveden neúplně; nejsou zmíněny ani tři konkrétní žalobní důvody, ani není učiněn výslovný odkaz na argumentaci upomínacího dopisu. Navíc jsou jednotlivé prvky v odůvodněném stanovisku, které by ve svém celku mohly odkazovat na dotčený sporný žalobní důvod, rozděleny do dvou odstavců, nejsou tedy výslovně vzájemně spojeny. Komise navíc u otázky, které z odstavců 2 až 5 článku 6 směrnice obsahují výjimku k odstavci 1, argumentovala v upomínacím dopise a v odůvodněném stanovisku velmi nejednotně: zčásti označuje za skutečnou výjimku pouze odstavec 2, zčásti odstavce 2 a 3 a zčásti – jak je uvedeno v odůvodněném stanovisku – odstavce 2, 3 a 4. Argumentace Komise tedy pro Nizozemsko nebyla zcela jasná a formulace odůvodněného stanoviska ukazovala spíše na to, že také Komise spatřovala více výjimek než dříve, a proto se přiklání spíše k postoji Nizozemska. Komise koneckonců ve svém odůvodněném stanovisku mlčky upustila také od vytýkaných skutečností z upomínacího dopisu ohledně článků 11 a 12 směrnice, takže Nizozemsko mohlo očekávat totéž u článku 6 směrnice.

41. S určitou shovívavostí by tedy bylo možné z odůvodněného stanoviska dovodit, že Komise svůj postoj zachovala. Takovou shovívavost však nelze od Nizozemska vyžadovat a neodpovídá ani požadavkům článku 226 ES, jak byl vyložen Soudním dvorem. V souladu s judikaturou Soudního dvora k tomu, aby mohla být v projednávaném případě argumentace Komise v odůvodněném stanovisku stručná, musela by jednoznačně zachovat dosavadní postoj a zajistit, aby jeho obsah byl srozumitelný. Podle výše uvedeného rozboru toto z odůvodněného stanoviska dostatečně jasně nevyplývá. Žaloba Komise je proto v rozsahu, v němž se týká tohoto žalobního důvodu, nepřípustná.

42. Pokud by Soudní dvůr v této otázce došel k jinému závěru, je třeba poznamenat, že další vyjádření Nizozemska ohledně přípustnosti této části žaloby nemohou být přesvědčivá. Jak bylo již vyloženo, nebyla potřebná žádná podrobná reakce na písemnou odpověď Nizozemska ze dne 8. ledna 2001, ale postačoval jasný odkaz na úvahy v upomínacím dopise( ). Krom toho byla argumentace Komise v upomínacím dopise dostatečně jasná k tomu, aby byl Nizozemsku umožněn výkon jeho práv na obhajobu, jak lze usuzovat z reakce Nizozemska v jeho písemné odpovědi ze dne 8. ledna 2001. Komise ve svém upomínacím dopise dostatečně upřesnila, v čem spatřovala nesplnění povinností Nizozemska, avšak dostatečná by byla dokonce pouhá výtka nejasné právní úpravy, protože Soudní dvůr v ustálené judikatuře vyžaduje dostatečně určité, jasné a transparentní provedení směrnic( ). Pokud Komise nakonec při jednání uvedla, že čl. 6 odst. 4 směrnice upravuje prováděcí pravidla čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice, jde pouze o prohloubení dosavadní argumentace Komise, a nikoli o nový žalobní důvod; Komise již uvedla v upomínacím dopise, že odstavec 4 se vztahuje na předcházející odstavce.

3. Závěry

43. Žaloba je nepřípustná v rozsahu, v němž Komise uplatňuje nesprávné provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet. Ve zbývající části je žaloba přípustná.

B – K věci samé

44. Komise je toho názoru, že Nizozemsko tím, že ve stanovené lhůtě za prvé neúplně provedlo čl. 6 odst. 1 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet, za druhé nesprávně provedlo čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet, za třetí neúplně provedlo článek 6 směrnice, když nepřijalo prováděcí ustanovení podle čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet, respektive nesdělilo jejich znění, a za čtvrté neprovedlo čl. 9 písm. a) směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES a ze směrnice.

45. Povinnost včasného provedení směrnice vyplývá z čl. 10, prvního pododstavce ES ve spojení s čl. 249 třetím pododstavcem ES, jakož i z čl. 15 odst. 1 směrnice, podle kterého k provedení ve vnitrostátním právu muselo dojít nejpozději do dne 24. října 1998. Podle ustálené judikatury Soudního dvora se existence nesplnění povinnosti posuzuje vzhledem ke stavu, v jakém se členský stát nacházel při uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku( ).

1. Provedení čl. 6 odst. 1 a čl. 9 písm. a) směrnice

46. V rozsahu, v němž Komise uplatňuje, že Nizozemsko nesplnilo své povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES a ze směrnice, jež je předmětem sporu, protože čl. 6 odst. 1směrnice a čl. 9 písm. a) směrnice nebyly (úplně) provedeny ve vnitrostátním právu ve stanovené lhůtě, Nizozemsko vyjádření Komise nepopírá. Zatímco tedy k provedení čl. 9 písm. a) směrnice zjevně nebylo přijato žádné vnitrostátní ustanovení, k provedení čl. 6 odst. 1 směrnice byl sice přijat čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet, avšak tento zákon vyžaduje pouze vymazání těch údajů, které budou vymezeny královským nařízením. Jelikož takové královské nařízení nebylo dosud přijato, neexistuje dosud žádná povinnost k vymazání údajů, která by odpovídala požadavkům čl. 6 odst. 1 směrnice.

47. Z toho tedy vyplývá, že je třeba ohledně provedení čl. 6 odst. 1 a čl. 9 písm. a) směrnice konstatovat nesplnění povinnosti.

2. Provedení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet

48. Výše byla sice konstatována nepřípustnost žaloby v rozsahu, v němž se týká tohoto žalobního důvodu. Přesto budou pro případ, že by Soudní dvůr došel u otázky přípustnosti k jinému závěru, v následujících bodech analyzovány příslušné právní otázky.

a) Stanoviska účastníků řízení

49. Podle názoru Komise obsahovaly skutečné výjimky k zásadě vymazání nebo anonymizování údajů stanovené v čl. 6 odst. 1 směrnice pouze odstavce 2 a 3 článku 6 směrnice. Následující odstavec 4 článku 6 směrnice obsahuje pouze prováděcí pravidla odstavců 2 a 3, aniž by však zaváděl další výjimky k zásadě vyjádřené v odstavci 1. Jinak by „výjimky“ v odstavci 4 musely být formulovány s podstatně větší přesností. Zejména pojem „řízení provozu“ je tak široký, že pod něj lze zahrnout vše. Ani odstavec 5 zjevně neobsahuje žádné další výjimky k odstavci 1. V právní úpravě čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet byla oproti tomu všechna ustanovení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice provedena jako samostatné výjimky k čl. 6 odst. 1 směrnice. Tento způsob provedení není tudíž v souladu se směrnicí.

50. Nizozemsko však zastává názor, že každý z odstavců 2 až 5 článku 6 směrnice obsahuje samostatné výjimky k čl. 6 odst. 1 směrnice, a proto jsou ustanovení čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet v souladu se směrnicí. Zejména čl. 6 odst. 4 směrnice obsahuje výjimky k odstavci 1, protože odstavec 4 neuvádí jenom okruhy osob, tedy určuje způsob, ale – stejně jako odstavce 2 a 3 – uvádí účel, ke kterému smí být provozní údaje zpracovány. Tyto výjimky jsou ostatně žádoucí také například k tomu, aby bylo možno odstranit poruchy telekomunikací nebo zabránit podvodům v účtování. Nizozemsko navíc odkazuje na to, že argumentace Komise není jednoznačná, protože jako výjimku označila zčásti jen čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice, zčásti ale také čl. 6 odst. 4 směrnice. Přinejmenším je však znění směrnice nejasné – na což Nizozemsko poukázalo již při vypracování článku 6 směrnice 2002/58 – a připouští výklad Nizozemska.

b) Posouzení

51. Účastníci řízení spatřují v čl. 6 odst. 1 směrnice obecné pravidlo, podle kterého osobní provozní údaje v odvětví telekomunikací musejí být po ukončení komunikace vymazány nebo anonymizovány. Stejně tak spatřují oba účastníci řízení v čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet provedení – i když neúplné – této zásady vyjádřené v čl. 6 odst. 1 směrnice. Shoda existuje konec konců i v tom, že čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet stanoví výjimky k zásadě vyjádřené v čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet a čl. 6 odst. 1 směrnice. Sporná je pouze skutečnost, do jaké míry nachází výjimky stanovené v čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet oporu v čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice. Na tomto místě tedy shoda neexistuje z toho důvodu, že Komise nakonec pravděpodobně zastává názor, že skutečnou výjimku k čl. 6 odst. 1 směrnice obsahuje pouze čl. 6 odst. 2 směrnice, zatímco Nizozemsko spatřuje všechny skutečné výjimky k odstavci 1 v čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice.

52. Do jaké míry jsou tato rozdílná pojetí relevantní, se ukáže, když se výjimky čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet přiřadí těm odstavcům článku 6 směrnice, které podle Nizozemska představují oporu těchto výjimek. Pokud čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet stanoví, že aniž je dotčen čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet, provozní údaje mohou být zpracovány:

– pro účely vystavení účtu uživateli atd. [čl. 11.5 odst. 2 písm. a) Telecommunicatiewet], tak se tato výjimka musí zjevně opírat o čl. 6 odst. 2 směrnice, který povoluje zpracování údajů „pro účely vystavení účtů […]“;

– pro účely marketingu vlastních telekomunikačních služeb atd. [( čl. 11.5 odst. 2 písm. b) Telecommunicatiewet], se tato výjimka musí zjevně opírat o čl. 6 odst. 3 směrnice, který provozovateli umožňuje zpracování údajů „pro účely marketingu svých vlastních telekomunikačních služeb“;

– pro účely řízení provozu, pro poskytnutí informací zákazníkům nebo pro odhalování podvodů [(čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet], se tato výjimka musí zjevně opírat o čl. 6 odst. 4 směrnice, který umožňuje zpracování údajů pro „řízení provozu, požadavky zákazníků, odhalování podvodů“;

– pokud je to nezbytné pro účely řešení sporů [(čl. 11.5 odst. 2 písm. c) Telecommunicatiewet], tak se tato výjimka musí zjevně opírat o čl. 6 odst. 5 směrnice, který má určitému okruhu osob umožnit „informovat příslušné subjekty o údajích týkajících se účtování nebo provozních údajích […] s cílem řešit spory“;

– pokud je to přípustné podle nebo na základě zákona [(čl. 11.5 odst. 2 písm. g ) Telecommunicatiewet], tak se tato výjimka musí opírat o čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice.

53. Před zkoumáním skutečnosti, do jaké míry čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice skutečně obsahuje výjimky ze zásady vyjádřené v čl. 6 odst. 1 směrnice, které mohou být oporou výjimek stanovených v čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet, je nezbytné vyjasnit, co stanoví zásada vyjádřená v čl. 6 odst. 1 směrnice. Ustanovení čl. 6 odst. 1 směrnice nejprve definuje druh údajů, osobní „provozní údaje“ a nařizuje, že tyto údaje musejí být vymazány nebo anonymizovány po ukončení komunikace.

54. Podle čl. 6 odst. 1 směrnice se osobními provozními údaji (dále jen „provozní údaje“) rozumějí všechny údaje „týkající se účastníků a uživatelů zpracovávané za účelem uskutečnění komunikace a ukládané provozovatelem veřejné telekomunikační sítě nebo veřejné telekomunikační služby.“ Zjednodušeně řečeno se tedy provozními údaji rozumějí všechny údaje, které se vyskytují při komunikaci, které ukládá provozovatel telekomunikačních služeb a které se dají přiřadit k osobám.

55. Jako příkaz k jednání stanoví čl. 6 odst. 1 směrnice zásadu, že všechny provozní údaje „musejí být vymazány nebo anonymizovány po ukončení komunikace.“ Z cílů směrnice na ochranu údajů, které lze vyvodit z bodů odůvodnění( ), jakož i z časově omezeného povolení ke zpracování „údajů pro účely vystavení účtů“ podle čl. 6 odst. 2 směrnice, je patrné, že formulací „po ukončení“ lze rozumět pouze „ihned po ukončení“. Zásada tedy jinými slovy zní takto: všechny provozní údaje musejí být vymazány nebo anonymizovány ihned po ukončení komunikace.

56. Pokud jde o možné výjimky z této základní povinnosti k vymazání nebo anonymizování provozních údajů, naznačuje již část v čl. 6 odst. 1 směrnice „Aniž by byla dotčena ustanovení odstavců 2, 3 a 4 “, že tyto odstavce obsahují výjimky z právě popsané zásady. Totéž platí pro úvodní část čl. 6 odst. 5 směrnice: „Odstavce 1, 2, 3 a 4 se použijí, aniž by byla dotčena možnost“ – také toto ukazuje na výjimku z povinnosti uvedené v čl. 6 odst. 1 směrnice. Na tomto místě se tedy musí podrobně zkoumat, do jaké míry čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice skutečně obsahuje výjimky z povinnosti uvedené v čl. 6 odst. 1 směrnice a do jaké míry jsou tyto výjimky oporou pro ustanovení čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet.

i) Ustanovení čl. 6 odst. 2 směrnice a čl. 11.5 odst. 2 písm. a) Telecommunicatiewet

57. Článek 6 odst. 2 směrnice má podobnou strukturu jako čl. 6 odst. 1 směrnice. Nejprve určuje druh údajů, údaje „pro účely vystavení účtů […], které jsou uvedeny v příloze (dále jen „údaje uvedené v příloze“) a poté povoluje časově omezené zpracování těchto údajů. Údaje uvedené v příloze( ) se skládají ze dvou druhů údajů, které mají pro vystavení účtů zvláštní význam: na jedné straně se jedná o část ukládaných provozních údajů uvedených v čl. 6 odst. 1( ), na straně druhé jde o jiné údaje účastníků a ostatní platební informace( ).

58. Pokud tedy čl. 6 odst. 2 směrnice pro účely vystavení účtů účastníkům výslovně povoluje zpracování osobních údajů uvedených v příloze v rámci určité lhůty, pak je toto možné pouze tehdy, pokud údaje nebyly po ukončení komunikace ani vymazány, ani anonymizovány. Ustanovení čl. 6 odst. 2 směrnice tedy jednoznačně obsahuje skutečnou výjimku ze základní povinnosti vyjádřené v čl. 6 odst. 1 směrnice, avšak jen ve vztahu k provozním údajům uvedeným v příloze, jen v rámci určité lhůty a jen ve prospěch určitého okruhu osob, jak vyplývá z čl. 6 odst. 4 směrnice, který se zde musí chápat ve spojení s čl. 6 odst. 2 směrnice( ).

59. Výjimky uvedené v čl. 6 odst. 2 směrnice a čl. 11.5 odst. 2 písm. a) Telecommunicatiewet jsou s ohledem na svůj účel – vystavení účtů účastníkům za různé telekomunikační služby – totožné. Ustanovení čl. 11.5 odst. 2 písm. a) Telecommunicatiewet však oproti čl. 6 odst. 2 směrnice nestanoví omezení použitelných údajů na údaje uvedené v příloze směrnice, ani časové omezení pro zpracování, ani omezení okruhu oprávněných osob na osoby podle čl. 6 odst. 4 směrnice. Právní úprava Telecommunicatiewet tedy podle svého znění připouští více výjimek ze zásady vymazání nebo anonymizování údajů než směrnice.

60. Výklad v souladu se směrnicí prostřednictvím obecného omezení použití údajů pouze v nezbytném rozsahu stanoveného v čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet není v tomto případě nápomocný. Neboť Soudní dvůr v ustálené judikatuře vyžaduje dostatečně určité, jasné a transparentní provedení směrnic; povinnosti vyplývající ze směrnice tedy musejí být ve vnitrostátním právu zajištěny určitě a jasně, aby byla zaručena právní jistota( ). Těmto požadavkům na určitost a jasnost samotný čl. 11.5 odst. 2 písm. a) Telecommunicatiewet nevyhovuje. Prováděcí ustanovení stanovené v čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet by jistě umožnila omezení použití údajů v „nezbytném rozsahu“ ve smyslu požadavků čl. 6 odst. 2 směrnice. Tato ustanovení však nebyla přijata.

61. Z toho tedy vyplývá, že čl. 11.5 odst. 2 písm. a) Telecommunicatiewet neprovádí správně čl. 6 odst. 2 směrnice.

ii) Ustanovení čl. 6 odst. 3 směrnice a čl. 11.5 odst. 2 písm. b) Telecommunicatiewet

62. Formulace čl. 6 odst. 3 směrnice, podle které mohou být „údaje uvedené v odstavci 2“ zpracovávány se souhlasem účastníků provozovatelem telekomunikační služby pro účely marketingu jeho vlastních telekomunikačních služeb, se jednoznačně vztahuje pouze na údaje uvedené v příloze, na které odkazuje čl. 6 odst. 2 směrnice. Odstavec 3 poskytuje tedy jenom další možnost použití – v rámci lhůty podle odstavce 2 – údajů uvedených v příloze, které v každém případě nejsou vymazány ani anonymizovány. Nevytváří však žádnou další výjimku z okruhu provozních údajů uvedených v čl. 6 odst. 1 směrnice, které musí být vymazány nebo anonymizovány.

63. Oproti čl. 6 odst. 3 směrnice se čl. 11.5 odst. 2 písm. b) Telecommunicatiewet podle svého znění však nevztahuje jenom na údaje uvedené v příloze, jejichž použití je časově omezeno, ale týká se také všech provozních údajů uvedených v čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet a čl. 6 odst. 1 směrnice bez časového omezení. Navíc zde chybí také omezení okruhu oprávněných osob na osoby podle čl. 6 odst. 4 směrnice, který se v tomto ohledu taktéž použije( ). Znění Telecommunicatiewet tedy – přes totožný účel a požadovaný souhlas účastníků ke zpracování údajů – také v tomto směru připouští více výjimek z povinnosti vymazání nebo anonymizování než činí směrnice. Proto ani znění čl. 11.5 odst. 2 písm. b) Telecommunicatiewet bez prováděcích ustanovení ve smyslu čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet nevyhovuje požadavkům Soudního dvora na dostatečně určité a jasné provedení směrnice( ).

64. Z toho tedy vyplývá, že čl. 11.5 odst. 2 písm. b) Telecommunicatiewet neprovádí správně čl. 6 odst. 3 směrnice.

iii) Ustanovení čl. 6 odst. 4 směrnice a čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet

65. Zásadním sporným bodem mezi účastníky řízení je otázka, zda čl. 6 odst. 4 směrnice umožňuje použít všechny provozní údaje podle odstavce 1 tím, že stanoví další účely zpracování údajů – řízení provozu, požadavky zákazníků a odhalování podvodů – nebo zda určuje pouze způsoby použití údajů uvedenými v příloze. Znění čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet povoluje, aby byl provozní údaje uvedené v čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet a čl. 6 odst. 1 směrnice bez dalších omezení použity ke stanoveným účelům. V tom by mohlo spočívat nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice, jestliže Komise správně zastává názor, že čl. 6 odst. 4 směrnice neumožňuje žádné další možnosti přístupu k provozním údajům podle čl. 6 odst. 1 směrnice, ale upravuje pouze způsoby použití údajů uvedených v příloze.

66. Nejdříve je nutno konstatovat, že čl. 6 odst. 4 směrnice je formulován nejasně. Na jedné straně tak zmiňuje účely, o nichž má Nizozemsko za to, že představují oporu výjimek, jen k určení okruhů osob, které vůbec mohou provozní údaje a údaje k účtování zpracovávat. To hovoří pro výklad Komise, že se jedná o pouhou úpravu pravidel odstavců 2 a 3. Na straně druhé odstavec 4 svými výrazy „řízení provozu“, „požadavky zákazníků“ a „odhalování podvodů“ zmiňuje účely, které se v odstavcích 2 a 3 nevyskytují. Odstavec 4 navíc pokračuje, že „zpracování musí být omezeno na rozsah, který je nezbytný pro tyto činnosti“, takže pro tyto účely prohlašuje za přípustné zpracování údajů v nezbytném rozsahu. To hovoří naopak pro výklad Nizozemska, že se jedná o další výjimky. Jelikož by zmínění těchto účelů a omezení zpracování na nezbytný rozsah nemělo u výkladu Komise žádný smysl, je třeba mít stejně jako Nizozemsko za to, že odstavec 4 umožňuje zpracování údajů také pro tyto účely.

67. U odstavce 4 se tedy nejedná o úpravu pravidel, jak se domnívá Komise, ale přinejmenším také o právní úpravu výjimky. Sporné je ovšem, které údaje je podle odstavce 4 možno použít, zda tedy odstavec 4 – jako odstavec 2 – obsahuje „skutečnou výjimku“ z povinnosti vymazání nebo anonymizování vyjádřené v odstavci 1, nebo zda – jako odstavec 3 – stanoví pouze další neskutečnou výjimku. Jelikož znění čl. 6 odst. 4 směrnice povoluje zpracování „provozních údajů a údajů k účtování“ pro uvedené účely, záleží hlavně na tom, co je třeba rozumět výrazy „provozní údaje“ a „údaje k účtování“ ve smyslu odstavce 4. Zde se nabízejí dva možné výklady.

68. Jeden možný výklad spočívá ve srovnání „provozních údajů“ podle odstavce 4 s provozními údaji podle odstavce 1 a ve srovnání „údajů k účtování“ podle odstavce 4 s „údaji pro účely vystavení účtů“ podle odstavce 2, tedy s údaji uvedenými v příloze. V tomto případě by odstavec 4 – jak tvrdí Nizozemsko – umožňoval použít nejen údaje uvedené v příloze, ale nadto všechny provozní údaje podle odstavce 1 – představující „skutečnou výjimku“. Ustanovení čl. 6 odst. 4 směrnice by v tomto případě bylo základem ustanoveních čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet.

69. Jiný možný výklad je, že se jak „provozní údaje“, tak „údaje k účtování“ podle odstavce 4 vztahují výlučně na údaje uvedené v příloze. Toto je možné, protože jak je uvedeno výše( ), údaje uvedené v příloze se skládají zčásti z provozních údajů podle odstavce 1 a zčásti z údajů o zákaznících a ostatních platebních informací. „Provozní údaje“ podle odstavce 4 by se potom musely srovnávat s provozními údaji uvedenými v příloze, zatímco „údaje k účtování“ podle odstavce 4 by obsahovaly údaje o zákaznících a ostatní platební informace uvedené v příloze. V tomto případě by odstavec 4 obsahoval pouze „neskutečnou výjimku“ ze základní povinnosti vyjádřené v odstavci 1, protože z povinnosti vymazání nebo anonymizování by nebyly vyloučeny žádné další provozní údaje, ale k dalším účelům by mohly být použity pouze již vyloučené údaje uvedené v příloze. Ustanovení čl. 6 odst. 4 směrnice by proto nebylo základem ustanovení čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet.

70. Pro první možný výklad hovoří především jasná struktura článku 6 směrnice, která z něj vyplývá. Nizozemsko navíc při jednání uplatnilo, že např. funkční řízení provozu může být zpravidla zaručeno též prostřednictvím anonymizovaných provozních údajů, avšak že použití neanonymizovaných provozních je nezbytné pro cílené hledání, pokud by například některý účastník nahlásil poruchu nebo podezření z podvodu. Jak se zdá, také tato skutečnost hovoří pro první výklad.

71. S ohledem na důsledky tohoto výkladu však existuje důvod k pochybám, zda je tato struktura v článku 6 směrnice skutečně zakotvena. Tak by v případě tohoto výkladu odstavec 4 stanovil – jako odstavec 2 – další „skutečné výjimky“ z povinnosti vymazání nebo anonymizování podle odstavce 1. Oproti odstavci 2 však odstavec 4 nestanoví podrobněji údaje, které mají být vyloučeny z vymazání nebo anonymizování, a navíc nestanoví – opět jinak než odstavec 2 – žádné časové omezení pro použití těchto údajů. Ani pojmy „řízení provozu“, „požadavky zákazníků“ a „odhalování podvodů“ neposkytují jasné hranice, ze kterých by se dalo jasně vyvodit, které údaje by „z opatrnosti“ neměly být vymazány, protože jejich použití by mohlo být pro nějaký z uvedených důvodů ještě potřebné; odstavec 4 by tedy podle tohoto výkladu upravoval jakési obecné ustanovení, které by zásadu vyjádřenou v odstavci 1 mohlo dovést ad absurdum. S ohledem na cíl směrnice, ochranu údajů, se proto zdá pochybné, zda z tak velmi stručného odkazu na provozní údaje v odstavci 4 lze vyvozovat tak dalekosáhlou výjimku ze zásady vyjádřené v odstavci 1.

72. K tomu přistupuje skutečnost, že zástupci Nizozemska odkazovali v rámci svých úvah ohledně nezbytnosti použití provozních údajů vždy jenom na číslo účastníka. Použití čísla účastníka a dalších údajů uvedených v příloze směrnice by však bylo zaručeno také u druhého možného výkladu. Skutečnost, že by použití dalších provozních údajů podle odstavce 1 – nad dalekosáhlý seznam uvedený v příloze směrnice – bylo nezbytné pro účely podle odstavce 4, Nizozemsko nemohlo prokázat. Pokud tedy i druhý možný výklad, který je jako „neskutečná výjimka“ v souladu s cíli směrnice na ochranu údajů, odpovídá požadavkům praxe, tak je třeba jej upřednostnit. Ve prospěch tohoto výkladu hovoří koneckonců také zásady výkladu, podle kterých se – v co největším možném rozsahu – vykládá extenzivně zásada (ochrany údajů podle odstavce 1) a restriktivně výjimky (podle následujících odstavců).

73. Kromě toho je pro účely odstavce 4 možné jak použití anonymizovaných provozních údajů podle odstavce 1, tak – například pro odhalování podvodů – zpracování neanonymizovaných provozních údajů během komunikace, protože odstavec 1 stanoví povinnost vymazání a anonymizování teprve po ukončení komunikace.

74. Ve výsledku se čl. 6 odst. 4 směrnice tedy musí vykládat tak, že umožňuje okruhu osob, v něm určenému, zpracování pouze údajů uvedených v příloze pro účely řízení provozu, zodpovězení otázek zákazníků a odhalování podvodů, v nezbytném rozsahu a během lhůty, kterou obecně stanoví odstavec 2 pro použití údajů uvedených v příloze. Pokud odstavec 4 nadto zmiňuje účely odstavců 2 a 3, musí se považovat za jednotnou právní úpravu pro všechny uvedené účely, jak Komise uznává, a tudíž za ustanovení blíže určující pravidla použití odstavců 2 a 3 tím, že vymezuje osoby oprávněné ke zpracování údajů a rozsah přípustného použití.

75. Oproti tomu znění čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet neomezuje použití údajů na údaje uvedené v příloze směrnice, ale povoluje bez časového omezení plné použití všech provozních údajů čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet a čl. 6 odst. 1 směrnice. Ustanovení čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet neobsahuje ani omezení použití údajů na okruhy osob podle čl. 6 odst. 4 směrnice, protože toto omezení měla provést až prováděcí ustanovení k čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet. Dokonce v případě, že by tedy čl. 6 odst. 4 směrnice a čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet byly ohledně účelů a rozsahu přípustného použití údajů shodné, znění Telecommunicatiewet přece jenom zjevně přesahuje přípustné použití podle směrnice a nevyhovuje požadavkům Soudního dvora na dostatečně jasné a určité provedení směrnice( ).

76. Z toho tedy vyplývá, že čl. 11.5 odst. 2 písm. d), e) a f) Telecommunicatiewet neprovádí správně čl. 6 odst. 4 směrnice.

iv) Ustanovení čl. 6 odst. 5 směrnice a čl. 11.5 odst. 2 písm. c) Telecommunicatiewet

77. Formulaci „se použijí, aniž by byla dotčena“ v čl. 6 odst. 5 směrnice lze rozumět jen v tom smyslu, že následující text odstavce 5 stanoví výjimky z ustanovení odstavců 1 až 4 článku 6 směrnice. Odstavec 5 má tedy odchylně od ustanovení předcházejících odstavců 1 až 4 umožnit jinému okruhu osob (příslušným subjektům) za určitým účelem (řešit spory) v určité formě (pouze k informování, nikoli ke zpracování) použití „provozních údajů a údajů k účtování“.

78. Pokud čl. 11.5 odst. 2 písm. c) Telecommunicatiewet umožňuje použití všech provozních údajů pro účely řešení sporů, pak se účel sice shoduje s účelem podle čl. 6 odst. 5 směrnice, avšak toto znění bez prováděcích ustanovení neomezuje ani okruh osob oprávněných k jejich použití, ani formu použití podle ustanovení směrnice. Už proto chybí dostatečně jasné a určité provedení směrnice, které by odpovídalo požadavkům Soudního dvora( ).

79. Nicméně také v případě čl. 6 odst. 5 směrnice se účastníci řízení nakonec přou především o výklad odkazu odstavce 5 na „provozní údaje a údaje k účtování“ a o důsledky tohoto výkladu pro právní úpravu Nizozemska. Neboť i zde stanoví čl. 11.5 odst. 2 písm. c) Telecommunicatiewet použití všech údajů podle čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet a čl. 6 odst. 1 směrnice, což by mohlo znamenat další nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice.

80. U odstavce 5 tak vzniká stejná problematika jako předtím u odstavce 4 a nabízejí se totožné možnosti výkladu, totiž zaprvé, vykládat odstavec 5 jako „skutečnou výjimku“ z ustanovení odstavce 1, která okruhu osob vymezenému v odstavci 5 umožňuje úplné sdělení údajů k řešení sporů, nebo zadruhé, vykládat odstavec 5 jako „neskutečnou výjimku“ z ustanovení odstavce 1, která okruhu osob vymezenému v odstavci 5 umožňuje získat pouze údaje uvedené v příloze( ).

81. Při bližším přezkoumání prvního výkladu, tedy „skutečné výjimky“, se vůči čl. 6 odst. 4 směrnice vyhrocují problémy určitosti ohledně údajů, které by bylo třeba vyloučit z vymazání nebo anonymizování. Odstavec 5 tak formulací „s cílem řešit spory“ poskytuje jenom „rámcový účel“, který musí být upřesněn. Neboť až v konkrétním případě nějakého sporu se ukáže, které údaje jsou relevantní pro jeho řešení. S ohledem na mnohotvárnost sporů, které kvůli formulaci „zejména“ nejsou omezeny na „oblast propojení a účtování“, však může být nakonec relevantní každá složka údaje.

82. Pokud bychom tedy v čl. 6 odst. 5 směrnice spatřovali skutečnou výjimku k čl. 6 odst. 1 směrnice, zásada vymazání nebo anonymizování provozních údajů vyjádřená v odstavci 1 by byla bezpředmětná: k dispozici pro řešení možných budoucích sporů by musely být všechny údaje. Tento výklad by dovedl celou právní úpravu článku 6 směrnice ad absurdum a nebyl by v souladu ani s cílem směrnice na ochranu údajů, ani se zásadami o poměru pravidlo-výjimka. Musí být proto odmítnut.

83. Takže i v tomto případě zůstává jen druhá varianta výkladu, podle které musí být předmětem výjimky podle čl. 6 odst. 5 směrnice možnost, aby vedle okruhu osob podle odstavce 4 získaly údaje uvedené v příloze také příslušné subjekty za účelem řešení sporů, tedy nad rámec účelů podle odstavců 2 až 4. Ke střetu lhůt nemůže dojít, protože podle odstavce 2 je zpracování údajů uvedených v příloze přípustné až do konce období, během něhož může být účet právně napadnut.

84. Znění čl. 11.5 odst. 2 písm. c) Telecommunicatiewet však povoluje, jak bylo vyloženo, plné použití všech údajů uvedených v čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet a čl. 6 odst. 1 směrnice bez časového omezení. Jedná se tedy o další nesplnění povinností vyplývajících z ustanovení směrnice.

85. Z toho tedy vyplývá, že čl. 11.5 odst. 2 písm. c) neprovádí správně čl. 6 odst. 5 směrnice.

v) Ustanovení čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice a čl. 11.5 odst. 2 písm. g) Telecommunicatiewet

86. Odkaz na jiné zákonné povolení ke zpracování provozních údajů obsažený v čl. 11.5 odst. 2 písm. g) Telecommunicatiewet není v souladu s článkem 6 směrnice. Jelikož však směrnice nepřipouští ze základní povinnosti k vymazání nebo anonymizování žádné další výjimky vedle výjimek již uvedených, může být odkaz v čl. 11.5 odst. 2 písm. g) Telecommunicatiewet v souladu se směrnicí pouze tehdy, pokud by zaručil, že i ta zákonná ustanovení, na která odkazuje, jsou v souladu s jednou z výjimek podle čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice. Tato skutečnost však ze znění ustanovení navyplývá dostatečně jasně a určitě ve smyslu požadavků Soudního dvora na provádění směrnic( ).

87. V důsledku toho čl. 11.5 odst. 2 písm. g) Telecommunicatiewet neprovádí správně čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice.

3. Provedení článku 6 směrnice čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet

a) Stanoviska účastníků řízení

88. Komise spatřuje nesplnění povinnosti v tom, že čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet stanoví přijetí prováděcích ustanovení k článku 11.5 Telecommunicatiewet, tato prováděcí ustanovení však nebyla přijata ani nebylo jejich znění sděleno Komisi.

89. Nizozemsko sice uznává, že dotčená prováděcí ustanovení nebyla přijata. Přesto zastává názor, že žaloba musí být v této části zamítnuta, protože nezbytnost přijetí těchto ustanovení mezitím odpadla. V mezidobí byla totiž přijata směrnice 2002/58, která ke dni 31. října 2003 nahradila směrnici 97/66, jež je předmětem sporu, a která mohla být v Nizozemsku provedena již před tímto datem. Za těchto podmínek se nizozemská vláda rozhodla, že návrhem zákona – původně určeným k provedení směrnice 97/66 – který se nachází dosud v zákonodárném procesu, provede směrnici 2002/58. To nemá z hlediska článků 6 obou směrnic žádný dopad, protože jsou tyto články v podstatě totožné a článek 6 směrnice 2002/58 poskytuje dokonce vyšší úroveň ochrany než článek 6 směrnice 97/66. Uspíšení provedení článku 6 (nástupnické) směrnice 2002/58 však Nizozemsko zprošťuje ipso facto jeho povinnosti provést i článek 6 směrnice 97/66. Proto je tato Komisí vytýkaná skutečnost bezpředmětná. Žaloba musí být proto v této části zamítnuta.

b) Posouzení

90. Nejprve je třeba konstatovat, že projednávaná výtka Komise k čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet představuje samostatný žalobní důvod, který přesahuje pouhé opakování výtky k čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet. Odkaz na prováděcí ustanovení v čl. 11.5 odst. 1 Telecommunicatiewet se tedy vztahuje výlučně na otázku ohledně údajů podle čl. 6 odst. 1 směrnice, které musí být vymazány, zatímco prováděcí ustanovení v čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet jsou kromě toho určeny k upřesnění právní úpravy čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet, takže se vztahují na celkový rozsah působnosti článku 6 směrnice.

91. Není sporu, že Nizozemsko ve stanovené lhůtě nepřijalo prováděcí ustanovení k čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet. To by nemělo dopad pouze tehdy, pokud by samotná právní úprava zaručila dostatečné provedení směrnice. Z výše uvedeného však vyplývá, že toto není ten případ. Nepřijatá prováděcí ustanovení by to – za předpokladu, že znění zákona je způsobilé k výkladu – bývala mohla přinejmenším zčásti napravit, a byla by tudíž relevantní pro konečné posouzení. Potud se podle ustálené judikatury Soudního dvora( ) musí jako nesplnění povinnosti posoudit i nepřijetí prováděcích ustanovení.

92. Vyjádření Nizozemska tak vznáší otázku, zda se na tomto zásadním posouzení přijetím nástupnické směrnice 2002/58 něco změní, jinými slovy, zda předběžné účinky směrnice 2002/58 přinejmenším omezí povinnost Nizozemska k úplnému provedení článku 6 směrnice 97/66.

93. Toto jednoznačně není ten případ. Podle samotného znění směrnice 2002/58 končí použitelnost směrnice 97/66 až dnem 31. října 2003, do té doby je tedy platným právem. Už proto nezprošťuje směrnice 2002/58 před uplynutím lhůty k jejímu provedení povinností vyplývajících ze směrnice 97/66. Články 6 obou směrnic kromě toho znějí – jak samo Nizozemsko právem konstatuje – v podstatě totožně, takže provedení článku 6 směrnice 97/66 by bylo alespoň částečným provedením směrnice 2002/58. Podle judikatury Soudního dvora však nejsou samotnou novou směrnicí, která představuje podstatnou změnu právního stavu, dotčeny povinnosti, které existovaly při uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku( ). Členské státy tedy nejsou v žádném případě oprávněny porušovat platné právo Společenství, dovolávajíce se budoucího práva Společenství.

94. Do doby vstupu v platnost směrnice 2002/58 tudíž existovala povinnost úplného provedení článku 6 směrnice 97/66. Nizozemsko mohlo této povinnosti dostát jak změnou zákona, tak přijetím prováděcích ustanovení. Jelikož však nedošlo k žádné změně právního stavu, nelze nic měnit ani na posouzení nesplnění povinnosti.

95. V důsledku toho se jedná rovněž o nesplnění povinnosti, pokud jde o provedení článku 6 směrnice čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet.

4. Stručný závěr

96. Je třeba konstatovat, že Nizozemsko nepřijalo žádné právní a správní předpisy k provedení článku 9 směrnice, že provedlo čl. 6 odst. 1 neúplně a nesprávně a že provedlo neúplně článek 6 směrnice v celém jeho rozsahu, protože nepřijalo prováděcí ustanovení k čl. 11.5 odst. 3 Telecommunicatiewet. V tomto ohledu je žaloba Komise opodstatněná. Žaloba je však nepřípustná v rozsahu, v němž Komise uplatňuje, že Nizozemsko provedlo nesprávně čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice přijetím čl. 11.5 odst. 2 Telecommunicatiewet; neboť, aniž by byla dotčena zjištění v podpůrném stanovisku, Komise tento žalobní důvod ve svém odůvodněném stanovisku neuplatnila dostatečně jasně.

VI – Náklady

97. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník řízení, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. V souladu s čl. 69 odst. 3 prvního pododstavce tohoto řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady řízení mezi účastníky, nebo rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese své vlastní náklady, pokud byli účastníci řízení neúspěšní v jednom nebo více žalobních důvodech. Podle čl. 69 odst. 5 třetího pododstavce jednacího řádu nese každý účastník řízení vlastní náklady, nejsou-li podány návrhy na náhradu nákladů.

98. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Nizozemské království bylo ve sporu neúspěšné ve třech ze čtyř žalobních důvodů uváděných Komisí, je namístě mu uložit náhradu tří čtvrtin nákladů vynaložených Komisí. Vzhledem k tomu, že Nizozemské království nepožadovalo náhradu nákladů řízení ve svém návrhu, účastníci řízení ponesou zbývající část vlastních nákladů.

VII – Závěry

99. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

„1. Nizozemské království tím, že nepřijalo všechny právní a správní předpisy nezbytné k provedení článku 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/66/ES ze dne 15. prosince 1997 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví telekomunikací, že provedlo neúplně a nesprávně čl. 6 odst. 1 této směrnice ve vnitrostátním právu a že nepřijalo všechny právní a správní předpisy nezbytné k provedení článku 6 této směrnice, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES. Žaloba se ve zbývající části zamítá.

2. Nizozemské království ponese vedle vlastních nákladů tři čtvrtiny nákladů Komise. Komise ponese zbývající část vlastních nákladů.”