STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PAOLA MENGOZZIHO

přednesené dne 17. listopadu 2010( )

Věc C‑275/09

Brussels Hoofdstedelijk Gewest

P. De Donder

F. De Becker

K. Colenbie

Ph. Hutsebaut

B. Kockaert

VZW Boreas

F. Petit

V.S. de Burbure de Wezembeek

L. Van Dessel

proti

Vlaamse Gewest

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Raad van State (Belgie)]

„Posuzování vlivů na životní prostředí – Pojem ‚výstavba letišť‘“

1. Jednou z nejchoulostivějších otázek v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí je, jak je známo, otázka výkladu seznamu činností, jež mohou nebo musí být předmětem řízení vedoucího k takovémuto posouzení, který je obsažen v přílohách ke směrnici upravující tuto oblast. V projednávané věci týkající se Letiště Brusel se Soudní dvůr musí vyjádřit k pojmu „výstavba“ letiště. Je třeba zejména upřesnit, zda je možné pod tento pojem zahrnout též provozování dříve existující letištní struktury, pokud nedojde k žádným jejím fyzickým změnám.

I – Právní rámec

2. Posuzování vlivů na životní prostředí je upraveno směrnicí 85/337/EHS( ) (dále též jen „směrnice“). Zněním směrnice použitelným na skutkový stav věci v původním řízení je znění vyplývající ze změn zanesených směrnicí 97/11/ES( ).

3. Článek 1 odst. 2 směrnice obsahuje následující definice:

„[…]

záměr

– provádění stavebních prací nebo výstavba jiných zařízení nebo děl,

– jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin;

[…]

povolení:

rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.

[…]“.

4. Přílohy I a II směrnice obsahují podrobné seznamy různých druhů záměrů. Článek 4 směrnice stanoví, že záměry kategorií uvedených v příloze I zpravidla vždy podléhají posouzení vlivů na životní prostředí. Naproti tomu, pokud jde o záměry spadající do přílohy II, členské státy na základě individuálního přezkumu nebo na základě prahových hodnot nebo kritérií určí, které záměry musí podléhat posouzení vlivů na životní prostředí.

5. Příloha I, která obsahuje seznam záměrů, u kterých se vždy vyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí, zmiňuje v bodě 7 písm. a) „ [v]ýstavbu letišť […] s hlavní rozjezdovou a přistávací drahou o délce 2 100 m nebo více“( ).

6. Příloha II týkající se záměrů, u nichž je možné posoudit vlivy na životní prostředí, avšak toto posouzení není nutně povinné, zahrnuje v bodě 10 písm. d) „výstavbu letišť (záměry neuvedené v příloze I)“ a v bodě 13 „změnu nebo rozšíření záměrů uvedených v příloze I nebo v příloze II, které jsou již povoleny, uskutečněny nebo jsou právě uskutečňovány, které by mohly mít závažný negativní vliv na životní prostředí“.

II – Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

7. Spor probíhající před předkládajícím soudem se týká Letiště Brusel. Jedná se o letiště se třemi drahami, které se plně nachází na území vlámského regionu (Vlaamse Gewest).

8. Podle právní úpravy v současnosti platné ve vlámském regionu je pro provoz letiště, o které se jedná v projednávané věci, potřebné „ekologické povolení“ (milieuvergunning). Jedná se o správní povolení na maximálně dvacet let, které je povinné pro letiště od roku 1999. Takovéto povolení není upraveno právem Unie, a tudíž představuje nástroj na ochranu životního prostředí, který byl nezávisle zaveden Belgickým královstvím.

9. Jinými slovy, v projednávané věci jsou dotčena dvě různá povolovací řízení, jejichž úlohou je ochrana životního prostředí: ekologické povolení, výlučně upravené vnitrostátním právem, a posuzování vlivů na životní prostředí, upravené právem Unie, a tudíž i vnitrostátními předpisy provádějícími směrnici.

10. Letiště Brusel, které existuje již několik desítek let, získalo v roce 2000 první ekologické povolení na dobu pěti let. V roce 2004 byla platnost tohoto povolení prodloužena beze změny provozních podmínek na dobu dvaceti let. Jak vyplývá z předkládacího usnesení a jak bylo potvrzeno na jednání, během správního řízení byla zvažována možnost provést určité změny letištní struktury( ): tato možnost však byla vyloučena vnitrostátními orgány, které v důsledku toho prodloužily platnost povolení, aniž došlo ke změně podmínek provozu letiště. Rozhodnutí o prodloužení platnosti povolení je aktem napadeným před vnitrostátním soudem.

11. V řízení před předkládajícím soudem je hlavním argumentem předloženým početnými žalobci to, že prodloužení platnosti ekologického povolení mělo být doprovázeno posouzením vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice. Za těchto okolností se vnitrostátní soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1. Pokud jsou pro práce na infrastruktuře letiště se základními vzletovými a přistávacími drahami v délce 2 100 m nebo více na straně jedné a pro provoz letiště na straně druhé předepsána rozdílná povolení a posledně uvedené povolení – ekologické povolení – je uděleno pouze na určité časové období, je třeba pojem „výstavba“ ve smyslu čl. 7 písm. a) přílohy I [směrnice 85/337/EHS], ve znění směrnice [97/11/ES] vykládat tak, že posouzení vlivů na životní prostředí musí být provedeno nejen ohledně prací na infrastruktuře, ale též ohledně provozu letiště?

2. Platí povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí také pro prodloužení ekologického povolení vydaného pro letiště, a to jak v případě, kdy prodloužení není doprovázeno žádnou změnou či rozšířením provozu, tak v případě, kdy dojde k takovýmto změnám či rozšíření provozu?

3. Má být povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí při prodloužení ekologického povolení týkajícího se letiště posouzena jinak, jestliže posouzení vlivů na životní prostředí již bylo provedeno v minulosti, například při udělení povolení k provozu, nebo pokud bylo letiště v okamžiku zavedení povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí zákonodárcem Společenství nebo vnitrostátním zákonodárcem již provozováno?

12. Předkládací usnesení došlo kanceláři Soudního dvora dne 21. července 2009. Jednání se konalo dne 6. října 2010.

III – Analýza

A – Úvodní poznámky

13. Přestože předkládající soud neformuloval otázky tímto způsobem, z jejich znění jasně vyplývá, že druhá a třetí otázka závisí na odpovědi na otázku první.

14. První otázkou je podle výše uvedeného Soudní dvůr vyzván k tomu, aby upřesnil, zda pojem „výstavba“ letiště zahrnuje též prostý provoz letiště. Za předpokladu, že první otázka bude zodpovězena kladně, a pokud v takovém případě, o který se jedná v projednávané věci, musí být ekologické povolení stanovené v belgických právních předpisech pro provoz letiště nutně doprovázeno posouzením vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice, si druhou a třetí otázkou vnitrostátní soud přeje zjistit, zda je relevantní:

a) to, že se žádost o ekologické povolení týká pouze prodloužení platnosti uvedeného povolení bez jakékoli změny provozních podmínek (druhá otázka);

b) to, že posouzení vlivů na životní prostředí bylo provedeno při dřívější žádosti o ekologické povolení (první část třetí otázky);

c) to, že letiště již bylo v provozu před vstupem v platnost ustanovení týkajících se posuzování vlivů na životní prostředí (druhá část třetí otázky).

15. V případě záporné odpovědi na první předběžnou otázku, tzn. bylo-li vyloučeno, že prostý provoz letiště spadá pod pojem „výstavba“ uvedený v příloze I směrnice, nebude tudíž nutné odpovídat na druhou a třetí otázku.

B – K první předběžné otázce

1. Stanoviska účastníků řízení

16. Ústřední argument předložený žalobci v původním řízení za účelem dosažení zrušení povolení napadeného před předkládajícím soudem spočívá v tvrzení, jak bylo uvedeno výše, že udělení ekologického povolení k provozu letiště mělo předcházet posouzení vlivů na životní prostředí. Za tímto účelem žalobci v původním řízení jak před vnitrostátním soudem, tak před Soudním dvorem kladli zvláštní důraz na nezbytnost, kterou ustavičně zdůrazňovala i judikatura, vykládat směrnici široce, aby tak bylo plně dosaženo cílů ochrany životního prostředí sledovaných zákonodárcem. Takovýto široký teleologický výklad umožňuje podle mínění žalobců považovat povolení, které se jako takové týká pouze provozu letiště, za povolení „výstavby“.

17. V této souvislosti připomínají žalobci rovněž judikaturu Soudního dvora ohledně požadavku, aby se posouzení vlivů na životní prostředí týkalo nejen účinků konkrétní činnosti, která je předmětem povolení, na životní prostředí, ale též účinků, které mohou nepřímo vyplývat z této činnosti.

18. Odpůrci v původním řízení, podporovaní před Soudním dvorem rakouskou a italskou vládou, jakož i ve velké míře Komisí zdůrazňují, že činnost „výstavby“ letiště znamená fyzické provádění stavebních prací, takže prosté „provozování“ letištní struktury nemůže spadat pod uvedenou činnost.

2. Posouzení

a) K nezbytnosti posouzení vlivů na životní prostředí

19. Za účelem posouzení, zda daná činnost podléhá posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice, je zpravidla třeba provést dvoustupňový přezkum. Nejprve je třeba ověřit, zda je předmětná činnost „záměrem“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice. V případě kladné odpovědi je dále třeba zkoumat, zda je tato činnost jednou z činností uvedených v přílohách I a II směrnice. Povinnost posouzení se totiž vztahuje pouze na výslovně uvedené činnosti, jejichž výčet je taxativní( ).

i) Ke kvalifikaci povolené činnosti jako „záměru“

20. Je vhodné připomenout, že v projednávané věci je činností, jež je předmětem povolení ze strany vnitrostátních orgánů, pouze provoz Letiště Brusel bez jakéhokoli fyzického zásahu měnícího stávající letištní strukturu.

21. Podle mého názoru není tato činnost „záměrem“ ve smyslu směrnice. Samotný pojem „záměr“, tak jak je vymezen v článku 1, zahrnuje provedení činností, kterémění fyzický stav určitého místa. To ostatně vyplývá z judikatury, podle které se „pojem ‚záměr‘ vztahuje na fyzické práce nebo zásahy“( ).

22. Někteří účastníci řízení uvedli coby precedent, který umožňuje zvolit širší výklad pojmu „záměr“, rozsudek vydaný ve věci „Waddenzee“, ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že mechanický lov mlžů představuje „záměr“ ve smyslu směrnice( ). Ačkoli se na první pohled zdá, že uvedený rozsudek podpírá tvrzení žalobců v původním řízení, nic nemění na tom, co jsem uvedl v předchozím bodě. Je totiž třeba podotknout, že ve věci Waddenzee, která se ostatně netýkala směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí, ale týkala se tzv. směrnice „o přírodních stanovištích“( ), nebyla možnost nahlížet na mechanický lov mlžů jako na „záměr“ ve smyslu směrnice 85/337 účastníky řízení zpochybněna, a to zřejmě z důvodu účinků na mořské dno této činnosti srovnatelné s „těžbou nerostných surovin“ výslovně uvedenou v čl. 1 odst. 2 směrnice( ). Tento mechanický lov mimoto zahrnoval skutečné fyzické změny životního prostředí, neboť byl prováděn seškrabáváním několika centimetrů dna( ).

23. Jak vyplývá z předcházejícího, tak tomu není v projednávané věci, v níž povolení neprovází žádné změny fyzického stavu Letiště Brusel nebo jeho okolí( )

24. V důsledku toho již v tomto stádiu analýzy lze na první předběžnou otázku odpovědět záporně, neboť prodloužení platnosti ekologického povolení k provozu Letiště Brusel nevykazuje rysy, které by umožnily považovat je za „záměr“ ve smyslu směrnice. Nicméně pro úplnost a pro případ, že by Soudní dvůr nesdílel tuto první část mojí argumentace, se budu nyní zabývat otázkou, zda činnost spočívající v provozu letiště může být zařazena mezi činnosti vyjmenované v přílohách směrnice.

ii) K možnosti podřadit povolenou činnost pod některou z činností vyjmenovaných v přílohách směrnice

25. I kdyby se v rozporu s veškerou logikou mohl provoz Letiště Brusel považovat za „záměr“ ve smyslu směrnice, je podle mého názoru zřejmé, že jej nelze podřadit pod pojem „výstavba“ letišť ve smyslu přílohy I směrnice( ).

26. Zaprvé, terminologie použitá ve směrnici je zcela jednoznačná a i ze srovnání jednotlivých jazykových verzí( ) je zcela zřetelné, že v bodě 7 písm. a) přílohy I měl zákonodárce v úmyslu odkázat na „výstavbu“ v běžném smyslu tohoto slova. Jedná se zkrátka o provedení dříve neexistujících děl nebo o změnu, ve fyzickém smyslu, děl dříve existujících.

27. Krom toho průzkum judikatury ukazuje, že Soudní dvůr vykládá toto ustanovení stejným způsobem. Je sice pravda, že Soudní dvůr přiznal pojmu „výstavba“ letišť široký význam. Konkrétně se však Soudní dvůr tímto snažil jen uvést, že tento pojem zahrnuje vedle prací souvisejících s letištními drahami též „všechny stavební práce týkající se budov, zařízení nebo vybavení letiště“( ). Zdá se tedy, že i judikatura pevně trvá na tom, že pojem „výstavba“ nemůže mít jiný význam než „výstavba“. V jiném rozsudku týkajícím se písmen b) a c) uvedeného bodu 7 přílohy I směrnice, kde se používá tentýž pojem „výstavba“, Soudní dvůr uvedl, že tento pojem může též zahrnovat prostý „záměr týkající se přestavby“ (pod podmínkou, že přestavba je většího rozsahu), přičemž zároveň pevně trval na zásadě, že činnosti, které toto slovo označuje, musí být nevyhnutelně fyzické povahy( ).

28. Podřadit pod pojem „výstavba“ rovněž pouhý provoz letiště by tudíž vedlo k popření znění směrnice, jak jej až doposud vykládal Soudní dvůr. Ačkoli je ustálenou judikaturou, že směrnice 85/337/EHS má velmi širokou působnost, teleologický výklad této směrnice se nemůže odchýlit od vůle jasně vyjádřené zákonodárcem( ).

29. Poslední poznámku je podle mého názoru třeba učinit k odkazům provedeným zejména žalobci v původním řízení na rozsudky Soudního dvora, které potvrdily, že je nutné, aby při posuzování vlivů na životní prostředí byly zohledněny nejen přímé dopady činností, které musí být vykonány, na životní prostředí, ale též dopady nepřímé. Tak například, pokud jde o práce spočívající ve zdvojení železniční trasy, posouzení vlivů na životní prostředí se musí týkat nejen účinků stavebních prací jako takových, ale též dlouhodobých účinků, které by nárůst železniční dopravy mohl mít na životní prostředí( ). Podle názoru žalobců v původním řízení, jelikož prodloužení platnosti povolení k provozu letiště může mít významný vliv na životní prostředí, tomuto povolení by též vždy mělo předcházet posouzení vlivů na životní prostředí.

30. Zdá se mi jasné, že stanovisko žalobců v původním řízení vedle toho, že není – jak vyplývá z výše uvedeného – slučitelné se zněním směrnice, je věcně nesprávné. Toto stanovisko totiž zaměňuje dvě různé roviny, a sice předmět posouzení vlivů na straně jedné a podmínky, které ukládají posouzení vlivů, na straně druhé. Jinými slovy je zřejmé, že v případě výstavby nebo podstatné změny letiště platí povinnost posoudit vlivy na životní prostředí a je třeba zkoumat nejen bezprostřední účinky stavebních prací, ale též nepřímé účinky, které by tyto práce mohly mít na životní prostředí z důvodu následné činnosti letiště. Nicméně, není-li stejně jako v projednávané věci základní podmínka pro posouzení vlivů splněna, jelikož nebyla vykonána žádná fyzická činnost výstavby nebo změny letištní struktury, nemůže otázka rozsahu posouzení vlivů vůbec z důvodu bezpředmětnosti vyvstat.

b) K judikatuře týkající se „vícestupňových“ povolení

31. Zvláštní pozornost si zasluhuje téma, které bylo nadneseno zejména v písemných vyjádřeních Komise, týkající se použitelnosti judikatury Soudního dvora ohledně „vícestupňových“ povolení na projednávanou věc. Podle této judikatury i povolovací opatření, které se přímo netýká činnosti podléhající posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu příloh směrnice, může vyžadovat posouzení vlivů, pokud toto opatření představuje jeden ze „stupňů“ „povolovacího řízení“( ). Pokud totiž vnitrostátní právo stanoví vícestupňové povolovací řízení, přičemž jedním ze stupňů je hlavní rozhodnutí a druhým prováděcí rozhodnutí, musí v zásadě posouzení vlivů na životní prostředí doprovázet hlavní rozhodnutí, a to i v případě, že aktem, který povoluje výkon činností, jež mohou mít vliv na životní prostředí, je prováděcí rozhodnutí( ).

32. Není důvod zpochybňovat tuto judikaturu Soudního dvora, a je tudíž nesporné, že předkládajícímu soudu přísluší ověřit na základě přezkoumání povolovacího řízení stanoveného vnitrostátním právem, zda podmínky pro její použití jsou splněny.

33. Za klíčové však považuji zdůraznit důležitý aspekt, který by mohl vyloučit možnost použití této judikatury v projednávaném případě. Mám na mysli skutečnost, že Soudní dvůr při ověřování, zda povolení udělené na základě vnitrostátního práva mohlo být považováno za jeden ze stupňů vícestupňového povolovacího řízení, vždy přistupoval k tomuto ověření v kontextu řízení určeného v konečném důsledku k uskutečnění činností spadajících jak pod definici záměru, tak do některé z kategorií vyjmenovaných v přílohách směrnice.

34. Jinými slovy povolením, které musí být doprovázeno posouzením vlivů na životní prostředí, není lecjaké povolení, nýbrž povolení začleňující se do řízení, jehož konečným výsledkem je činnost, kterou směrnice podrobuje povinnosti posouzení vlivů. Smysl směrnice by byl zcela překroucen, kdyby se za použití judikatury týkající se vícestupňových povolení v konečném důsledku vyžadovalo posouzení vlivů na životní prostředí, aniž by byly splněny hmotněprávní podmínky tohoto posouzení, to znamená aniž by existoval některý ze záměrů, pro které směrnice stanoví posouzení vlivů.

35. Je totiž třeba podotknout, že základním cílem této judikatury je předejít tomu, aby různorodost vnitrostátních povolovacích řízení mohla vytvořit skutečné mezery při uplatňování směrnice. Tak by tomu mohlo být v případě, kdy by posouzení vlivů a) bylo provedeno ve stádiu, kdy by již nemělo žádný smysl, neboť rozhodnutí o provedení prací již bylo přijato dříve; b) bylo dokonce vynecháno z důvodu, že určité povolení pro záměr spadající do působnosti směrnice je ve skutečnosti pouhým aktem provádějícím dřívější rozhodnutí, které bylo přijato v době, kdy se směrnice ještě neuplatňovala( ). Proto se v případě vícestupňových povolovacích řízení může ukázat jako nezbytné, aby posouzení vlivů bylo provedeno například již v okamžiku plánování, přestože samotné povolení má být uděleno až později.

36. Judikatura týkající se vícestupňových povolení se tedy řadí mezi rozhodnutí, kterými měl Soudní dvůr v úmyslu předejít situacím, kdy by směrnice mohla být obcházena, nebo každopádně zbavena svého smyslu. Dalšími typickými příklady judikátů řadících se k témuž proudu jsou rozsudky týkající se umělého členění záměrů s cílem předejít tomu, aby bylo dosaženo velikostních prahových hodnot stanovených směrnicí nebo vnitrostátními předpisy( ), jakož i rozsudky, které shledaly omezenost posuzovací pravomoci členských států ve vztahu k záměrům obsaženým v příloze II směrnice( ).

37. Jak bylo uvedeno výše, v projednávané věci však ekologické povolení udělené k provozu Letiště Brusel neprovázela žádná fyzická změna tohoto letiště, a ani nepředstavuje stupeň řízení, které by mohlo vést k takovéto změně. Letiště Brusel existuje několik desetiletí a jeho vybudování sahá do doby předcházející přijetí jak předpisů v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí, tak vnitrostátních předpisů týkajících se ekologického povolení. Podle všeho tedy neexistuje žádný „záměr“, pro který by posouzení vlivů bylo podle směrnice povinné.

38. V důsledku toho se judikatura týkající se vícestupňových povolovacích řízení podle mého názoru neuplatní v rámci projednávané věci, neboť udělení ekologického povolení, které je předmětem sporu, nesouvisí s žádným ze záměrů vyjmenovaných směrnicí, ať již současným, budoucím nebo minulým.

39. Na závěr analýzy první předběžné otázky navrhuji, aby Soudní dvůr na tuto otázku odpověděl tak, že za okolností projednávané věci nespadá povolení k provozu letiště, které neprovází žádná fyzická změna letištní struktury, do působnosti směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí.

C – Ke druhé a třetí předběžné otázce

40. Vzhledem k záporné odpovědi podané na první předběžnou otázku z dvojího důvodu vycházejícího z neexistence „záměru“ ve smyslu směrnice a nemožnosti zahrnout prostý „provoz“ pod pojem „výstavba“ letiště není podle mého názoru třeba zkoumat druhou a třetí otázku.

41. Jak bylo uvedeno výše, tyto dvě otázky se totiž stanou bezpředmětnými, pokud přijmeme předpoklad, že pouhý provoz letiště, s nímž nejsou spojeny žádné změny fyzického stavu tohoto letiště, není „výstavbou“ letiště ve smyslu bodu 7 přílohy I směrnice.

42. Měla-li by však být odpověď na první otázku kladná, řešení dvou dalších otázek by bylo možné snadno nalézt v judikatuře Soudního dvora.

43. Zejména skutečnost, že činnost, která představuje záměr ve smyslu směrnice, podléhá pravidelnému povolení, zpravidla nebrání tomu, aby při každém prodloužení platnosti bylo provedeno nezbytné posouzení vlivů dotčené činnosti na životní prostředí( ).

44. Krom toho, pokud by se muselo připustit, že „provoz“ letiště je „výstavbou“ ve smyslu směrnice, skutečnost, že letiště již bylo v provozu před nabytím účinnosti předpisů týkajících se posuzování vlivů na životní prostředí, by byla bezvýznamná: rozhodující skutečností by totiž bylo to, že k prodloužení platnosti povolení k výkonu činnosti, pro kterou se vyžaduje posouzení vlivů (v tomto případě by touto činností byl provoz letiště), došlo po vstupu v platnost relevantních předpisů v dané oblasti( ). Naproti tomu, pokud budeme směrnici vykládat (jak jsem to navrhl výše) tak, že pouze činnosti spočívající ve změně fyzického stavu mohou být považovány za „výstavbu“ letiště, skutečnost, že daná struktura existovala již před vstupem v platnost předpisů týkajících se posuzování vlivů, u ní automaticky vylučuje povinnost posouzení vlivů. To samozřejmě platí pouze do chvíle, než na uvedené struktuře budou provedeny stavební práce nebo změny jakéhokoli druhu( ).

IV – Závěry

45. S ohledem na předešlé úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky Raad van State odpověděl následovně:

„Povolení k provozu letiště, které neprovází žádná fyzická změna letištní struktury, nespadá do působnosti směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí.“