STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

přednesené dne 1. července 2004 ( )

Věc C‑177/03

Komise Evropských společenství

proti

Francouzské republice

„Nesplnění povinností státem – Nepřijetí opatření nezbytných k dosažení souladu s články 2, 3, 5, 6, 7 a 8 směrnice Rady 89/618/Euratom z 27. listopadu 1989 o informování obyvatelstva o opatřeních na ochranu zdraví, která se mají použít a o krocích, které je třeba učinit v případě radiační mimořádné situace“





I – Úvod

1. V probíhajícím řízení zahájeném podle článku 141 Smlouvy o ESAE se Komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Francouzská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k dosažení souladu s články 2, 3, 5, 6, 7 a 8 směrnice Rady 89/618/Euratom z 27. listopadu 1989 o informování obyvatelstva o opatřeních na ochranu zdraví, která se mají použít, a o krocích, které je třeba učinit v případě radiační mimořádné situace( ) (dále jen „směrnice“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z dané směrnice.

II – Směrnice

2. Účelem směrnice je zajistit, aby byly obyvatelstvu, které může být pravděpodobně postiženo v případě radiační mimořádné situace nebo které bylo skutečně postiženo takovou situací, poskytnuty informace uvedené v příloze ke směrnici. Tyto informace mají být poskytnuty obyvatelstvu, které může být pravděpodobně postiženo radiační mimořádnou situací bez jakéhokoli vyzvání (článek 5). Vznikne-li radiační mimořádná situace, je třeba poskytnout předepsané informace postiženému obyvatelstvu „neprodleně“ po vzniku dané situace (článek 6). Osobám, které mohou být zapojeny do pomoci v případě mimořádné situace, musí být poskytnuty informace o účincích, které zásah může mít na jejich zdraví (článek 7). Ve všech těchto případech musí být uvedeno, které orgány jsou příslušné pro provádění opatření v mimořádné situaci (článek 8). Rozsah těchto informačních povinností vyplývá z pojmu „radiační mimořádná situace“, který je definován v článcích 2 a 3 směrnice. V rámci shrnutí žalobních důvodů Komise budu citovat příslušná ustanovení směrnice. Lhůta pro provedení směrnice uplynula dne 27. listopadu 1991.

III – Postup

3. Po výměně dopisů mezi Komisí a francouzskou vládou, jež se týkaly opatření přijatých francouzskou vládou k provedení směrnice, a po posouzení řady navrhovaných opatření, která byla sdělena Komisi Francouzskou republikou v souladu s třetím pododstavcem článku 33 Smlouvy o ESAE, došla Komise k závěru, že směrnice nebyla plně začleněna do francouzského práva. Dne 27. července 2000 proto zaslala francouzské vládě odůvodněné stanovisko, ve kterém ji vyzvala, aby přijala opatření nezbytná k úplnému provedení směrnice ve lhůtě dvou měsíců od oznámení tohoto stanoviska. Na žádost francouzské vlády byla tato lhůta prodloužena o jeden měsíc do 27. října 2000. Vzhledem k tomu, že k tomuto datu byla opatření přijatá francouzskou vládou stále nedostačující, podala Komise dne 16. dubna 2003 tuto žalobu.

IV – Žalobní důvody Komise

4. První žalobní důvod Komise se týká neúplného provedení definice pojmu „radiační mimořádná situace“ uvedené v článku 2 směrnice, která zní:

„Pro účely této směrnice se ,radiační mimořádnou situací‘ rozumí jakákoli situace,

1. která následuje po

(a) havárii na území členského státu v zařízeních nebo při činnostech uvedených v bodě 2, při kterých dojde nebo může dojít k významnému uvolnění radioaktivního materiálu, nebo

(b) zjištění mimořádných úrovní radioaktivity na území členského státu i mimo ně, které mohou způsobit zdravotní újmu obyvatelstvu tohoto členského státu, nebo

(c) haváriích jiných než uvedených v písmenu a) v zařízeních nebo při činnostech uvedených v bodě 2, při kterých dojde nebo může dojít k významnému uvolnění radioaktivního materiálu, nebo

(d) jiných haváriích, při kterých dojde nebo může dojít k významnému uvolnění radioaktivního materiálu;

2. která souvisí se zařízeními nebo činnostmi uvedenými v bodě 1 písm. a) a c), jako jsou

(a) jakýkoli jaderný reaktor bez ohledu na umístění;

(b) jakékoli jiné zařízení jaderného palivového cyklu;

(c) jakékoli zařízení pro nakládání s radioaktivními odpady;

(d) přeprava a skladování jaderného paliva nebo radioaktivních odpadů;

(e) výroba, použití, skladování, zneškodňování a přeprava radioizotopů pro zemědělské, průmyslové, lékařské nebo související vědeckovýzkumné účely a

(f) použití radioizotopů pro výrobu energie ve vesmírných objektech.“

Komise tvrdí, že dosah prováděcích opatření přijatých Francouzskou republikou je menší než dosah směrnice. Zaprvé tato opatření nepokrývají všechny situace uvedené v čl. 2 odst. 2 písm.d), e) a f) směrnice. Zadruhé tato opatření se vztahují pouze na jaderné reaktory s tepelným výkonem nad 10 Mw, zatímco čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice se zjevně vztahuje na všechny jaderné reaktory. Zatřetí v rozporu s ustanovením čl. 2 odst. 1 písm. b) a c) směrnice se tato opatření vztahují pouze na mimořádné situace v zařízeních a při činnostech na území Francie.

5. Druhý žalobní důvod se týká neprovedení ustanovení článku 3 směrnice, kde se stanoví:

„Pro účely této směrnice se ,významným uvolněním radioaktivního materiálu‘ a ,mimořádnými úrovněmi radioaktivity, které by mohly obyvatelstvu způsobit zdravotní újmu‘ rozumějí situace, v důsledku nichž by jednotlivci z obyvatelstva mohli být ozářeni dávkami překračujícími dávkové limity stanovené ve směrnicích, které upravují bezpečnostní standardy Společenství týkající se radiační ochrany.“

Komise konstatuje, že pojmy „významné uvolnění radioaktivního materiálu“ a „mimořádné úrovně radioaktivity, které by mohly obyvatelstvu způsobit zdravotní újmu“ nebyly ve francouzském právním řádu definovány. Společně s pojmem „radiační mimořádná situace“ tyto pojmy určují, ve kterých situacích se uplatní příslušné informační povinnosti. Je proto nezbytně nutné, aby byly tyto pojmy stanoveny ve vnitrostátních prováděcích opatřeních.

6. Třetí žalobní důvod souvisí s oběma předchozími žalobními důvody a týká se provedení článku 5, kde se stanoví:

„1. Členské státy zajistí, aby obyvatelstvo pravděpodobně postižené v případě radiační mimořádné situace bylo informováno o opatřeních na ochranu zdraví a o krocích, které je třeba v případě takové situace učinit.

2. Poskytnuté informace musí obsahovat alespoň údaje uvedené v příloze I.

3. Tyto informace musí být obyvatelstvu uvedenému v odstavci 1 sděleny bez jakéhokoli vyzvání.

4. Členské státy budou tyto informace aktualizovat a rozšiřovat pravidelně a dále tehdy, dojde-li k významné změně v situaci, kterou popisují. Tyto informace musí být obyvatelstvu neustále k dispozici.“

Vzhledem k tomu, že podle názoru Komise nebyly články 2 a 3 směrnice správně provedeny, je zřejmé, že opatření přijatá k provedení článku 5 se nevztahují na všechna zařízení a činnosti uvedené v článku 2. To znamená, že některé skupiny obyvatelstva pravděpodobně postižené v případě radiační mimořádné situace nejsou vnitrostátními prováděcími opatřeními pokryty.

7. Čtvrtý žalobní důvod souvisí s provedením článku 6, kde se stanoví:

„1. Členské státy zajistí, aby bylo v případě vzniku radiační mimořádné situace skutečně postižené obyvatelstvo neprodleně informováno o faktech vzniklé mimořádné situace, o krocích, které mají být podniknuty, a je-li to v daném případě třeba, o opatřeních na ochranu zdraví, která se mají přijmout.

2. Poskytnuté informace musí obsahovat body obsažené v příloze II, které jsou pro typ radiační mimořádné situace významné.“

Komise tvrdí, že článek 6 směrnice nebyl řádně proveden, neboť opatření přijatá Francouzskou republikou nezaručují, že obyvatelstvo skutečně postižené radiační mimořádnou situací bude „neprodleně“ informováno. Podle příslušných ustanovení nařízení č. 90-394 o vnitrostátním poplachovém kodexu je obyvatelstvo informováno ve lhůtách stanovených ministrem nebo prefektem.

8. Pátý žalobní důvod se týká provedení článku 7, kde se stanoví:

„1. Členské státy zajistí, aby jakýmkoli osobám, které nejsou zaměstnanci zařízení nebo se nezabývají činnostmi vymezenými v čl. 2 odst. 2, ale které mohou být zapojeny do organizace pomoci v případě radiační mimořádné situace, byly poskytovány přiměřené a pravidelné aktuální informace o účincích, které jejich zásah může mít pro zdraví, a o ochranných opatřeních, která mají být v takovém případě přijata; tyto informace musí zohlednit rozsah potenciálních radiačních mimořádných situací.

2. Jakmile vznikne radiační mimořádná situace, musí být tyto informace s ohledem na zvláštní okolnosti odpovídajícím způsobem doplněny.“

Podle Komise nebyl článek 7 směrnice plně proveden do francouzského práva. Oběžník z roku 1987 nepostačuje k dosažení účelu tohoto ustanovení, neboť nesplňuje požadavek právní jistoty vyplývající z ustálené judikatury Soudního dvora.

9. Předmětem šestého a posledního žalobního důvodu je provedení článku 8, kde se stanoví:

„Informace uvedené v článcích 5, 6 a 7 musí rovněž uvádět, které orgány jsou příslušné pro provádění opatření uvedených v těchto článcích.“

Komise připouští, že od roku 2002 je článek 8 řádně proveden ve vztahu k článku 5, dosud však jeho provedení nebylo realizováno ve vztahu k článkům 6 a 7. Praxi používanou ve Francii, kdy jsou příslušné orgány jmenovány v médiích, jejichž prostřednictvím jsou dané informace předávány (např. brožury), nelze v tomto ohledu považovat za postačující.

V – Žalobní odpověď Francouzské republiky

10. Ve své žalobní odpovědi francouzská vláda odkazuje na řadu opatření, která byla přijata za účelem provedení směrnice do francouzského práva. Všechna tato opatření byla přijata po 27. říjnu 2000, tzn. po uplynutí prodloužené lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise ze dne 27. července 2000. Francouzská vláda nezpochybňuje pátý žalobní důvod a prohlašuje, že má v úmyslu novelizovat článek R. 1333-85 Code de la santé publique (Zákoníku o veřejném zdraví) s cílem dosáhnout plného souladu s článkem 7 směrnice.

11. Pokud jde o první žalobní důvod, francouzská vláda zdůrazňuje, že definice „radiační mimořádné situace“ byla včleněna do zákoníku o veřejném zdraví nařízením č. 2003-295 přijatým dne 31. března 2003 a že zařízení a činnosti, na které se vztahuje, odpovídají těm, které jsou uvedeny ve směrnici, jak dokládá nařízení č. 2002-367 ze dne 20. března 2002, kterou se mění nařízení č. 88-622 o plánech pro mimořádné situace, a to za účelem úplného provedení směrnice. Zatímco tato vyhláška upravuje (v článku 9) plány zvláštní intervence (plans particuliers d’intervention; dále jen PPI), které mají být vypracovány pro některá zařízení, článek 12 tuto úpravu doplňuje ustanovením o plánech zvláštní pomoci (plans de secours specialisées, nebo PSS) ve vztahu k technologickým rizikům, které neupravují PPI. V této souvislosti dále odkazuje na nová ustanovení přijatá vyhláškou ze dne 2. června 2003.

12. Pokud jde o druhý žalobní důvod, francouzská vláda odkazuje na článek R.43-71 (nyní článek R.1333-76) zákoníku o veřejném zdraví, který byl do zákoníku včleněn nařízením č. 2003-295 ze dne 31. března 2003, a na článek 16 vyhlášky ze dne 2. června 2003. Obě tato ustanovení obsahují, s mírnými rozdíly, pojmy „významné uvolnění radioaktivního materiálu“ a „mimořádné úrovně radioaktivity, které by mohly obyvatelstvu způsobit zdravotní újmu“.

13. Na třetí žalobní důvod francouzská vláda reaguje tvrzením, že podle článků 9 a 12 nařízení č. 88-622 o plánech pro mimořádné situace ve znění platném v roce 2002 jsou všechna zařízení již pokryta, a je tedy možné informovat obyvatelstvo a přijmout opatření v souladu se směrnicí. v článku L 125-2 Code del‘environnement (Zákona o životním prostředí) se navíc uznává právo občanů být informováni o vážných technologických rizicích, kterým čelí v některých oblastech, a o bezpečnostních opatřeních, která se jich týkají.

14. Pokud jde o čtvrtý žalobní důvod, francouzská vláda uvádí, že podle vyhlášky ze dne 30. listopadu 2001 mají být v okolí jaderných zařízení, na která se vztahují PPI, umístěny havarijní poplachové systémy (sirény). Vzhledem k tomu, že spuštěním sirén v mimořádné situaci začíná uplatnění PPI, domnívá se, že celkově splnila svou povinnost „neprodleně“ informovat obyvatelstvo skutečně postižené mimořádnou situací. Odkazuje také na nařízení č. 2001-368 ze dne 25. dubna 2001, kterým se mění nařízení č. 90-394 o code de l’alerte national (o vnitrostátním poplachovém kodexu), jímž se provádí článek 6 směrnice tím, že se určují tři druhy informací, které mají být poskytnuty obyvatelstvu v případě mimořádné situace.

15. Konečně, pokud jde o šestý žalobní důvod, francouzská vláda trvá na tom, že vyhláška ze dne 21. února 2002 nyní provádí článek 8 směrnice.

VI – Posouzení

16. Jak bylo uvedeno výše, všechna hlavní opatření, na které francouzská vláda odkazuje jako na opatření určená k dokončení provedení směrnice do francouzského práva, byla přijata po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku Komise ze dne 27. července 2000. Vzhledem k tomu, že francouzská vláda tvrdí, že tato opatření nyní zajišťují úplné provedení, uvádí ve své žalobní odpovědi, že by Komise měla vzít zpět svou žalobu, a nikoli, že by Soudní dvůr měl žalobu Komise zamítnout. Z toho zřejmě vyplývá, že francouzská vláda nezpochybňuje žalobní důvody vznesené Komisí. Ve své duplice však uvádí, že jednotlivé žalobní důvody (s výjimkou pátého žalobního důvodu) by měly být zamítnuty, ačkoli jejím celkovým závěrem je, že plně trvá na vyjádřeních uvedených ve své žalobní odpovědi, tzn. že by Komise měla svou žalobu vzít zpět.

17. Komise zdůrazňuje, že opatření uvedená francouzskou vládou byla přijata po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku. Přestože tato skutečnost postačuje k tomu, aby bylo určeno, že Francouzská republika porušila povinnost plně provést směrnici, Komise trvá na tom, že tato opožděná opatření jsou stále nedostačující. Využívá proto svou repliku, aby k těmto opatřením podala vyjádření s cílem přimět francouzskou vládu k úplnému a řádnému dosažení souladu s ustanoveními směrnice.

18. Z právních předpisů a dokumentů předložených Soudnímu dvoru je zřejmé, že v průběhu tří let po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku bylo dosaženo určitého pokroku a že Komise tuto skutečnost uznává. Bez ohledu na to, zda byl tento pokrok dostatečný k dosažení úplného souladu se směrnicí, či nikoli, zdá se, že se podařilo do značné míry snížit rozdíly mezi stanovisky Francouzské republiky a Komise. Problém s nedosažením souladu se směrnicí se jinými slovy postupně rozplývá. Ačkoli má Komise prostor pro volnou úvahu při rozhodování, zda zahájit řízení o nesplnění povinnosti proti členskému státu a zda v něm pokračovat, či nikoli, jeví se mi, že tento prostor pro volnou úvahu je třeba využívat tak, aby to odpovídalo předmětnému problému. Vzhledem k okolnostem projednávaného případu nejsem zcela přesvědčen, že by formální určení ze strany Soudního dvora, že nebylo dosaženo souladu se směrnicí ke dni 27. říjnu 2000, bylo v tomto případě zvláště přínosné, s výjimkou vytvoření základu pro případné řízení podle čl. 228 odst. 2 Smlouvy o ES.

19. Ať je tomu jakkoli, podle ustálené judikatury se otázka, zda členský stát splnil své povinnosti vyplývající ze Smlouvy, posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu.( ) Soudní dvůr proto nemůže zasáhnout do jednání mezi Francouzskou republikou a Komisí ohledně dostatečnosti opatření přijatých po 27. říjnu 2000. Tato opatření jsou z hlediska rozhodnutí projednávaného případu irelevantní.

20. Vzhledem k tomu, že je zřejmé, že ke konci lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, která byla prodloužena o jeden měsíc, francouzské právní předpisy nezaručovaly plné respektování informačních povinností stanovených ve směrnici ve Francouzské republice, je třeba dojít k závěru, že určení navrhované Komisí musí být vydáno.

VII – Závěry

21. Zastávám proto stanovisko, že by Soudní dvůr měl:

– určit, že Francouzská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k dosažení souladu s články 2, 3, 5, 6, 7 a 8 směrnice Rady 89/618/Euratom z 27. listopadu 1989 o informování obyvatelstva o opatřeních na ochranu zdraví, která se mají použít, a o krocích, které je třeba učinit v případě radiační mimořádné situace, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z dané směrnice;

– uložit Francouzské republice náhradu nákladů řízení.