STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

F. G. JACOBSE

přednesené dne 29. listopadu 2005( )

Věc C‑368/04

Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH

proti

Finanzlandesdirektion für Tirol

Planai-Hochwurzen-Bahnen GmbH

proti

Finanzlandesdirektion für Steiermark

a

Gerlitzen-Kanzelbahn-Touristik GmbH & Co. KG

proti

Finanzlandesdirektion für Kärnten









1. Touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce od rakouského Verwaltungsgerichtshof (správního soudu) bylo vzneseno několik otázek v oblasti státní podpory.

2. V roce 1996 Rakousko přiznalo slevu z energetických daní podnikům vyrábějícím hmotné statky v případech, kde výše této daně přesahovala 0,35 % čisté hodnoty jejich výroby, neoznámilo však toto opatření jako státní podporu Komisi. Když Soudní dvůr v roce 2001( ) rozhodl, že tato sleva z daně představuje státní podporu, protože jsou z ní vyloučeny podniky poskytující služby, a je tedy selektivní, Komise tuto podporu posoudila a v roce 2002 rozhodla, že v období mezi lety 1996 a 2001 byla se společným trhem slučitelná; v tomto stadiu Komise nezohledňovala, zda by mohla selektivitu způsobovat i prahová hodnota 0,35 %. Poté v roce 2004 znovu posuzovala tuto podporu, která byla od té doby rozšířena na podniky poskytující služby, tentokrát však Komise rozhodla, že tato podpora je selektivní z důvodu prahové hodnoty ve výši 0,35 %, což zvýhodňuje podniky s vysokou spotřebou energií, a že tedy v letech 2002 a 2003 nebyla se společným trhem slučitelná.

3. Původní řízení byla zahájena na základě žádostí několika podniků poskytujících služby o slevu z daně, pokud jde o období od roku 1996 do roku 2001, během kterého nebyla státní podpora ve své původní podobě oznámena.

4. Za těchto okolností je podstatou otázky vnitrostátního soudu, zda pro toto období čl. 88 ES odst. 3 brání použití ustanovení, které omezuje slevu z daně na výrobce hmotných statků, i pokud Komise od té doby došla k závěru, že tato podpora byla v tomto období se společným trhem slučitelná; a v případě kladné odpovědi, zda čl. 88 odst. 3 také vyžaduje poskytnutí slevy těm, kdo z ní byli vyloučeni, i pokud byly jejich žádosti podány poté, co Komise rozhodla o slučitelnosti.

5. Výslovně je tak vznesena otázka, zda může Komise státní podporu schválit se zpětnou účinností. Krom toho bude vhodné zvážit úlohu vnitrostátních soudů v zajišťování souladu s pravidly upravujícími státní podpory, obzvláště to, zda mohou učinit protiprávní podporu legální tím, že nařídí, že má být poskytována neselektivně, a pokud ano, za jakých podmínek nebo omezení. Nakonec je v řízení před Soudním dvorem vznesena otázka, zda je rozhodnutí Komise z roku 2002 nějak dotčeno jejím rozhodnutím z roku 2004.

Pravidla Společenství o státních podporách

6. Podle čl. 87 ES odst. 1( ), nestanoví-li Smlouva jinak, „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.

7. Určité druhy podpor jsou však na základě čl. 87 odst. 2 se společným trhem slučitelné automaticky, a jiné typy uvedené v čl. 87 odst. 3 mohou být za slučitelné považovány. Mezi ně podle čl. 87 odst. 3 písm. c) patří „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“( ).

8. Článek 88 ES odst. 1 ukládá Komisi průběžně přezkoumávat všechny státní podpory poskytované podnikům. Podle čl. 88 odst. 2 Komise poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek, může podle toho, k jakému závěru dojde, rozhodnout, že členský stát takovou podporu zruší nebo upraví.

9. Článek 88 odst. 3 stanoví:

„Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Má-li za to, že takový záměr není s ohledem na článek 87 slučitelný se společným trhem, zahájí neprodleně řízení podle odstavce 2. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.“

10. Nařízení Rady (ES) č. 659/1999( ) kodifikuje praxi týkající se používání článku 88 ES. Vstoupilo v platnost dne 16. dubna 1999.

11. Články 2 až 9 tohoto nařízení upravují řízení týkající se oznámené státní podpory. Pokud má Komise pochybnosti o slučitelnosti státní podpory se společným trhem, je povinna zahájit formální vyšetřovací řízení upravené v článcích 6 a 7. Shledá-li Komise, že oznámená podpora není slučitelná se společným trhem, je povinna přijmout „záporné rozhodnutí.“

12. Články 10 až 15 upravují řízení týkající se protiprávní podpory – to v této souvislosti znamená podpory, jejímž poskytnutím byl porušen čl. 88 ES odst. 3. Pokud má Komise k dispozici informace týkající se údajné protiprávní podpory, přezkoumá je podle čl. 10 odst. 1 a odst. 2 nařízení bezodkladně bez ohledu na jejich zdroj. V případě nutnosti si Komise vyžádá informace od dotyčného členského státu. Tam, kde je to třeba, má být podle čl. 13 odst. 1 na základě tohoto přezkoumání zahájeno formální vyšetřovací řízení, jež upravují články 6 a 7.

13. Přijme-li Komise za těchto okolností záporné rozhodnutí, požádá v souladu s článkem 14 členský stát, aby podporu navrátil, ledaže by navrácení podpory bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.

Vnitrostátní řízení a okolnosti

14. S účinností od 1. června 1996 Rakousko současně zavedlo i) daně z dodávání a spotřeby elektrické energie a zemního plynu a ii) řízení, ve kterém mohou spotřebitelské podniky žádat o částečnou slevu z daně, pokud daňová zátěž přesahuje 0,35 % čisté hodnoty jejich výroby. Právo žádat o slevu však bylo omezeno na podniky, jejichž činnost spočívala především ve výrobě hmotných statků.( ) Dále budu tuto úpravu nazývat „původním režimem“.

15. Rakouské úřady tento původní režim nepovažovaly za státní podporu, a tak ho neoznámily Komisi podle čl. 88 ES odst. 3.

16. Dne 10. března 1999 rakouský Verfassungsgerichtshof (Ústavní soud), který měl rozhodnout o zákonnosti rozhodnutí zamítajících slevu některým podnikům poskytujícím především služby, předložil Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky, kterými se jej tázal, zda původní režim představuje státní podporu.

17. Soudní dvůr v této věci vydal rozsudek dne 8. listopadu 2001, přičemž rozhodl, že ustanovení o slevě z energetických daní nepředstavuje státní podporu, pokud se vztahuje na všechny podniky, avšak musí být za takové považováno, pokud stanoví slevu pouze ve prospěch podniků, jejichž hlavní činností je výroba hmotných statků( ).

18. Po tomto rozsudku následovala řada dalších událostí.

19. Předně dne 13. prosince 2001 Verfassungsgerichtshof zrušil rozhodnutí, kterými rakouské úřady zamítly slevu za období mezi lety 1996 a 2001 mnoha subjektům včetně prvních dvou žalobkyň v původním řízení, z něhož vzešla projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Verfassungsgerichtshof z rozsudku Soudního dvora ve věci Adria-Wien vyvodil, že je povoleno poskytovat slevy podnikům vyrábějícím hmotné statky, avšak nelze je odpírat dalším podnikům na základě ustanovení, které je vylučuje a které představuje jedinou součást daného režimu podpor, jehož zavedení čl. 88 ES odst. 3 v důsledku neoznámení zakazuje.

20. Zadruhé Rakousko svými dopisy ze dne 15. ledna a 1. března 2002 v odpovědi na oficiální žádost poskytlo Komisi podrobnosti původního režimu. Po jejich přezkoumání Komise přijala dne 22. května 2002 rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí z roku 2002“)( ). Poznamenala, že tento režim je zjevně selektivní, a tudíž představuje státní podporu, protože se vztahuje pouze na podniky vyrábějící hmotné statky( ). Komise tedy výslovně nezkoumala to, zda je selektivní také z důvodu prahové hodnoty 0,35 %. Komise pak přezkoumávala podstatu této podpory ve světle pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí z roku 1994( ) a došla zejména k závěru, že původní režim byl slučitelný s bodem 3.4 těchto pokynů( ) v tom smyslu, že dočasnou úlevu na nových daních na ochranu životního prostředí lze povolit tam, kde je nezbytné vyvážit ztráty na konkurenceschopnosti, obzvláště na mezinárodní úrovni. Komise tedy – přestože „s politováním konstatovala“, že Rakousko poskytnutím podpory porušilo čl. 88 ES odst. 3 – shledala původní režim slučitelným s čl. 87 odst. 3 písm. c) ES. Výslovně uvedla, že toto posouzení pokrývá období od 1. června 1996 od 31. prosince 2001.

21. Zatřetí rakouské úřady dne 8. října 2002 s účinností od 1. ledna 2002 tento režim pozměnily tak, že bylo odstraněno omezení práva žádat o slevu na podniky vyrábějící hmotné statky (dále jen „pozměněný režim“).( ) Tato změna byla oznámena Komisi, která dne 30. dubna 2003 sdělila Rakousku svoje rozhodnutí zahájit vyšetřovací řízení.

22. Všechny žalobkyně v původním řízení jsou podniky, jejichž hlavní činností je poskytování služeb.

23. První dvě, Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH (dále jen „TAL“) a Planai-Hochwurzen-Bahnen GmbH (dále jen „Planai“) byly účastnicemi předešlého řízení před Verfassungsgerichtshof. Rozhodnutí, kterými jim úřady zamítly poskytnutí slevy z energetické daně za období mezi lety 1996 a 1998, resp. mezi lety 1996 a 1997 tedy tento soud svým rozsudkem ze dne 13. prosince 2001 zrušil. Následně podaly u svých daňových úřadů nové žádosti o slevu, ty však byly na základě rozhodnutí z roku 2002 zamítnuty. Daňové úřady měly v podstatě za to, že toto rozhodnutí změnilo zpětně a závazně právní rámec, na kterém bylo rozhodnutí Verfassungsgerichtshof založeno, a že tedy už není v tomto rozsahu významné.

24. Třetí žalobkyně, Gerlitzen-Kanzelbahn-Touristik GmbH & Co. (dále jen „Gerlitzen“), požádala o slevu za období mezi lety 1999 a 2001 v září 2002; tato žádost byla podobně zamítnuta.

25. Planai a Gerlitzen napadly tato zamítavá rozhodnutí před Verfassungsgerichtshof, který měl za to, že zde již není žádná zjevná nelegálnost, o níž by mohl rozhodnout, avšak na žádost žalobkyň postoupil tyto věci Verwaltungsgerichtshof( ). TAL se naopak odvolala přímo k Verwaltungsgerichtshof, který dne 12. srpna 2004 položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1) Brání zákaz provedení podpor stanovený v čl. 88 ES odst. 3 použití vnitrostátního zákonného ustanovení, které vylučuje podniky, jejichž hlavní činností není výroba hmotných statků, ze slevy z energetické daně, a musí tedy být klasifikováno jako státní podpora ve smyslu článku 87 ES, rovněž tehdy, když toto ustanovení nebylo před nabytím účinnosti oznámeno Komisi, ale Komise na základě čl. 87 ES odst. 3 konstatovala slučitelnost podpory se společným trhem v uplynulém období a žádost o slevu se vztahuje na daně, které měly být odvedeny za toto období?

2) V případě kladné odpovědi na první otázku:

Vyžaduje zákaz provedení podpor v takovém případě poskytnutí slevy také v případech, kdy byly žádosti podniků poskytujících služby podány po vydání rozhodnutí Komise pro vyměřovací období před tímto vydáním?“

26. Mezitím však dne 9. března 2004 Komise přijala další rozhodnutí týkající se slučitelnosti pozměněného režimu v letech 2002 a 2003 („rozhodnutí z roku 2004“)( ).

27. Měla za to, že tento režim je selektivní, a tedy představuje státní podporu, protože i když se teoreticky vztahuje na všechny podniky přesahující prahovou hodnotu 0,35 % čisté hodnoty jejich výroby, ve skutečnosti je ušit na míru podnikům s vysokou spotřebou energií; a není ani v souladu s vnitřní logikou energetické daně( ).

28. Komise posuzovala tuto podporu ve světle pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí z roku 2001( ), zejména jejich bodů 45, 46( ) a 51 až 53( ), a konstatovala, že tato podpora tyto pokyny nedodržuje. Nebylo prokázáno, že by tato daň měla znatelný dopad na ochranu životního prostředí, ani to, že by sleva byla nutná v důsledku významné změny hospodářských podmínek, jejíž vinou se podniky ocitly v obzvláště obtížné konkurenční situaci; daň nebyla stanovena podstatně výše; sleva nebyla omezena na 50 % dodatečných nákladů ani se degresivně nesnižovala; nakonec nebylo ani prokázáno, že by podniky platily významnou část této daně( ).

29. Komise tedy shledala pozměněný režim neslučitelným se společným trhem a rozhodla, že Rakousko jej musí zrušit.

30. Nicméně v souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nepožadovala navrácení podpory, protože by toto navrácení mohlo být v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání. Uvedla zejména, že „si lze představit, že [...] znění odpovědi Soudního dvora […] v rozsudku Adria-Wien mohlo vést k tomu, že někteří příjemci podpory v dobré víře vycházeli z toho, že by sporná vnitrostátní opatření projednávaná před vnitrostátním soudem přestala být selektivními, a nepředstavovala již tedy státní podporu, pokud by se zvýhodnění z nich plynoucí rozšířilo na jiná odvětví než na odvětví výroby hmotných statků“( ).

31. Ve svých písemných i ústních vyjádřeních se TAL, Planai, Rakousko a Komise nezabývaly pouze otázkami položenými vnitrostátním soudem (nebo jak si strany myslí, že by byly měly být položeny), ale také významem rozhodnutí Komise z roku 2004 týkajícího se pozměněného režimu.

Posouzení

32. Z tohoto nástinu je možné si uvědomit, že otázky, které byly v této věci výslovně vzneseny, jsou do určité míry podmíněny jinými výchozími otázkami.

33. Podle mého názoru je důležité nezapomínat na základní otázku, na niž Verwaltungsgerichtshof hledá v souvislosti se sporem, který řeší, odpověď: do jaké míry právo Společenství ukládá vnitrostátním soudům možnost či povinnost nepoužít vnitrostátní ustanovení, jež omezuje oprávnění na slevu z daně na podniky vyrábějící hmotné statky?

34. Navrhuji, abychom se touto otázkou zabývali v několika krocích.

Postoj před rozhodnutím z roku 2002

35. Nejdříve budeme uvažovat o tom, jaká byla situace během období od zavedení původního režimu až do přijetí rozhodnutí z roku 2002.

36. Během celého tohoto období představovaly slevy z daně přiznané podle původního režimu neoznámenou státní podporu.

37. V důsledku toho nesměly rakouské úřady podle čl. 88 ES odst. 3 zamýšlená opatření provádět.

38. Nicméně je prováděly, protože se domnívaly, že se jedná o obecné opatření.

39. Když Soudní dvůr v rozsudku Adria-Wien rozhodl, že sleva z daně je ve skutečnosti selektivní, a představuje tak státní podporu, podle přirozeného postupu měly rakouské úřady požadovat její navrácení.

40. To neučinily, avšak před rakouskými soudy byla zahájena řízení ještě před tím, než Komise přezkoumala slučitelnost této podpory se společným trhem.

41. Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku Adria-Wien( ), vnitrostátní soudy jsou za těchto okolností zapojeny do systému posuzování státních podpor, a to prostřednictvím přímého účinku zákazu provádění zamýšlených opatření, který je stanoven v poslední větě čl. 88 ES odst. 3. Mají povinnost zajistit procesním subjektům, že z porušení tohoto ustanovení budou v souladu s jejich vnitrostátním právem vyvozeny všechny důsledky, pokud jde jak o platnost aktů obsahujících provedení opatření podpory, tak o vymáhání finanční podpory, při jejímž poskytnutí bylo toto ustanovení porušeno, nebo o případná prozatímní opatření.

42. Nebo, jak Soudní dvůr naposledy upřesnil v rozsudku Streekgewest Westelijk Noord-Brabant( ):

„Je věcí vnitrostátních soudů chránit práva procesních subjektů při případném nedodržení zákazu provádění opatření podpory ze strany vnitrostátních orgánů. Takové nedodržení, dovolávané procesními subjekty, jež jsou k tomu oprávněny, a zjištěné vnitrostátními soudy, musí vést tyto soudy k tomu, aby z něj vyvodily veškeré důsledky v souladu s jejich vnitrostátním právem.“

43. Tyto výroky jsou založeny na velmi jasném postoji, a to že poslední věta čl. 88 ES odst. 3 je „zárukou přezkumného řízení zavedeného tímto článkem, jež je nezbytné k ochraně řádného fungování společného trhu“( ).

44. V období před přijetím rozhodnutí z roku 2002 tedy měly rakouské úřady povinnost chránit práva zúčastněných osob tím, že vyvodí veškeré náležité důsledky ze skutečnosti, že prováděním původního režimu je porušován čl. 88 ES odst. 3, a že přijmou podle vnitrostátního práva všechna z toho vyplývající opatření.

45. Otázkou v této věci však je, jak by měly tyto soudy jednat nyní, a v této souvislosti je třeba zabývat se tím, jaké účinky mohla mít rozhodnutí Komise z roku 2002 a 2004.

Účinky rozhodnutí z roku 2002

46. Další otázkou tedy je, zda, tak jak se rakouské daňové orgány zjevně domnívají, ovlivnilo rozhodnutí Komise z roku 2002, které konstatovalo slučitelnost původního režimu se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) ES pro období od 1. června 1996 do 31. prosince 2001, právní situaci vyplývající ze skutečnosti, že provedením tohoto režimu byl porušen čl. 88 ES odst. 3.

47. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že odpověď musí znít ne.

48. Když se Komise dozví o státní podpoře, která jí nebyla oznámena, musí přezkoumat slučitelnost této podpory se společným trhem a není oprávněna konstatovat neslučitelnost pouze na základě toho, že nebyla splněna oznamovací povinnost( ).

49. Rozhodnutí, jež Komise za takovýchto okolností přijímá, však „nemá za následek dodatečné odstranění protiprávnosti prováděcích aktů, které jsou neplatné z důvodu, že byl při jejich přijetí porušen zákaz uvedený v čl. 88 ES odst. 3 poslední větě , neboť jinak by ohrožovalo přímý účinek tohoto ustanovení a porušovalo zájmy procesních subjektů, jejichž ochrana je úkolem vnitrostátních soudů. Jakýkoliv jiný výklad by znamenal zvýhodnit nedodržení uvedeného ustanovení dotyčným členským státem a zbavil by toto ustanovení jeho užitečného účinku“( ).

50. Pokud by totiž v rámci záměru podpory, který je či, není slučitelný se společným trhem, nezpůsobila skutečnost, že nedodržuje čl. 88 ES odst. 3, více nebezpečí nebo sankcí než dodržení téhož ustanovení, byla by motivace členských států k oznámení a vyčkání rozhodnutí o slučitelnosti značně snížena – a stejně tak by v důsledku toho byl snížen i rozsah kontroly Komise.

51. Tento nezbytný závěr vyplývající ze systému pravidel státních podpor ve Smlouvě podle mého názoru nezpochybňuje výrok Soudu prvního stupně ve věci RJB Mining( ), že povinnost Komise provádět dodatečné posouzení nutně znamená, že je oprávněna dodatečně schválit podporu vyplacenou před povolením. Tento výrok, přestože se vztahoval k situaci podle nynějšího čl. 88 ES odst. 3, ji pouze dokresloval, protože otázka, s níž se musel Soud prvního stupně vypořádat, se týkala odlišných pravidel podle Smlouvy o ESUO a podle kodexu podpor uhelného průmyslu přijatého na jejím základě. Myslím, že nemůže převážit nad velmi jasnými výroky Soudního dvora, jež jsou nezbytnými důsledky účinnosti zákazu obsaženého v čl. 88 ES odst. 3.

52. Je také pochopitelné, jakému účelu slouží požadavek, aby Komise rozhodovala o slučitelnosti neoznámené podpory, pokud toto rozhodnutí nemůže zhojit počáteční protiprávnost v důsledku neoznámení.

53. Zaprvé, pokud je podpora pokračující povahy, rozhodnutí, ať už je jeho obsah jakýkoli, bude mít účinky do budoucnosti. Kdyby se v dotčeném případě rakouské úřady nerozhodly změnit daný režim od 1. ledna 2002, zjištění Komise s ohledem na období do 31. ledna 2001 by pravděpodobně mohla být platná i pro následující období – ve světle rozhodnutí z roku 2004 je to poněkud ironická hypotéza.

54. Zadruhé, posouzení určitého druhu podpory Komisí, třebaže už neplatného, pomůže členským státům stanovit, zda je jejich zamýšlená podpora téhož druhu přípustná.

55. Zatřetí, procesní důsledky v návaznosti na rozhodnutí Komise by se stále mohly změnit, a to i s ohledem na období před jeho přijetím. Kde byl provedením podpory porušen čl. 88 ES odst. 3, musí z této protiprávnosti vnitrostátní soudy, jak již bylo výše uvedeno, vyvodit náležité důsledky. Co to má být za důsledky, tím se budu podrobněji zabývat níže( ). Všechny dostupné možnosti však budou omezeny na navrácení podpor, pokud to bude Komise ve svém konečném rozhodnutí požadovat( ).

56. Není tedy žádný důvod si myslet, že v projednávané věci byly rozhodnutím Komise z roku 2002, v němž konstatovala, že sporná podpora je se společným trhem slučitelná, a nepožadovala tudíž její navrácení, nějak dotčeny pravomoci nebo povinnosti rakouských soudů vyvodit náležité důsledky ze skutečnosti, že před tímto rozhodnutím byl provedením původního režimu porušen čl. 88 ES odst. 3.

Účinky rozhodnutí z roku 2004

57. Další otázkou, jež byla během řízení vznesena, je, zda je rozhodnutím Komise z roku 2004, v němž konstatovala, že pozměněný režim je se společným trhem neslučitelný, nějak dotčena platnost jejího rozhodnutí z roku 2002, ve kterém shledala původní režim slučitelným, přičemž z okolností, na nichž Komise založila své druhé posouzení, se zdá, že se dané dvě verze režimů podstatně neliší.

58. Mám za to, že jeho platnost nijak dotčena nebyla.

59. Rozhodnutí z roku 2002 bylo přijato na základě pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí z roku 1994, kdežto rozhodnutí z roku 2004 bylo přijato na základě pokynů z roku 2001( ). Posledně uvedené pokyny byly přijaty zejména proto, aby zohlednily čím dál častější a různorodější státní podpory v sektoru energetiky, obzvláště v podobě snížení daní či osvobození od daně( ). Obsah těchto dvou pokynů se podstatně liší. Především oddíl o provozní podpoře v pokynech z roku 1994 sestává ze tří odstavců, které zabírají méně než půlku stránky Úředního věstníku, zatímco stejný oddíl v pokynech z roku 2001 zahrnuje body 42 až 67 a asi tři a půl strany Úředního věstníku. Kritéria, na nichž Komise založila své konstatování neslučitelnosti ve svém rozhodnutí z roku 2004, v pokynech z roku 1994 do velké míry chybí. Za těchto okolností pokládám za nemožné mít za to, že posouzení v rozhodnutí z roku 2004 vrhá na rozhodnutí z roku 2002 jakékoli pochybnosti.

60. Toto však neznamená, že zjištění v rozhodnutí z roku 2004 nemohou mít žádný význam pro posouzení situace v období mezi lety 1996 a 2001 a je třeba od nich odhlížet, přestože se vztahují k aspektům, které se mezi původním a změněným režimem nezměnily. Zejména mám za to, že zjištění, že tento režim je selektivní také z důvodu prahové hodnoty 0,35 % čisté hodnoty výroby, může určitý význam mít( ).

Důsledky

61. Přijetí z toho vyplývajících náležitých opatření vnitrostátními soudy není v zásadě nařízeno právem Společenství, ale závisí na procesních prostředcích, které upravuje vnitrostátní právo( ).

62. Náležitý postup může záviset na povaze podpory – zda má podobu například subvence, nebo osvobození od daně. Může také částečně záviset na vnitrostátních procesních omezeních a na nápravném opatření skutečně požadovaném v konkrétní věci. Navíc nařízení jednoho druhu nápravného opatření v jedné věci může bránit následnému nařízení jiného druhu nápravného opatření v dalším řízení, pokud má být dosaženo koherentního výsledku.

63. Všechny úkony by však měly v nejvyšší možné míře dosahovat cíle, jímž je odstranění nezákonně přiznané podpory nebo alespoň jejích účinků, zajištění účinnosti čl. 88 ES odst. 3 a ochrana práv dotčených třetích osob.

64. V případě selektivní slevy z daně, jako je tomu v této věci, by tedy zřejmou možností mohlo být zrušení celého opatření nebo souboru opatření, jimiž se sleva zavádí, což by pravděpodobně vyžadovalo zaplacení přiznaných slev, a tedy navrácení podpory.

65. V tomto ohledu nesouhlasím se stanoviskem Komise, že od rozhodnutí z roku 2002 už nemusel stát vyžadovat od příjemce navrácení podpory. Toto stanovisko je v rozporu s judikaturou o účinnosti čl. 88 ES odst. 3, zejména s rozsudkem ve věci Van Calster, jak jsem vysvětlil výše( ).

66. Další možností by mohlo být přiznání náhrady škody těm, komu nebyla sleva podle provedených pravidel dostupná.

67. Typem nápravného opatření předpokládaného v dotčené věci je zrušit ustanovení, kvůli nimž je sleva z energetické daně selektivní, a tak umožnit, aby o ni mohly žádat i ostatní ekonomické subjekty.

68. Důvodem pro takový postup je zjevně to, že, jak bylo potvrzeno v rozsudku Adria-Wien, sleva z daně nepředstavuje státní podporu, pokud je zaručena všem podnikům na vnitrostátním území. Rakouské soudy se snaží vyjmout tuto selektivní podmínku a učinit slevy dostupnými všem podnikům, a tím tuto podporu odstranit.

69. Proti tomuto postupu je však možné vznést dvě námitky.

70. Zaprvé se zdá, že rakouské soudy měly v úmyslu pouze odstranit tu část právních předpisů, jež přiznává právo žádat o slevu podnikům vyrábějícím hmotné statky, přestože další ustanovení způsobuje selektivitu slevy na jiném základě: prahová hodnota 0,35 % čistých výrobních nákladů.

71. Pokud soudy neměly v úmyslu odstranit i toto ustanovení, může to být jednoduše proto, že k těmto soudům nebyla podána žádná patřičná žaloba. Význam může mít také to, že účinek prahové hodnoty 0,35 % nepřezkoumával ani Soudní dvůr ve věci Adria-Wien, ani Komise ve svém rozhodnutí z roku 2002.

72. Přesto se zdá pravděpodobné, že původní režim byl v tomto ohledu selektivní také. Odůvodnění Komise v jejím rozhodnutí z roku 2004 je přesvědčivé, co se týká selektivní povahy prahové hodnoty 0,35 % v pozměněném režimu, a v tomto rozhodnutí ani ve spise není nic, co by nasvědčovalo tomu, že rozdíly mezi původním režimem a pozměněným režimem jsou takové, že pouze pozměněný režim je na tomto základě selektivní.

73. Jak Komise zdůrazňuje, přiznáním slevy pouze podnikům poskytujícím služby (kromě podniků vyrábějících hmotné statky), které nevyloučila prahová hodnota 0,35 %, by se jednoduše rozšířil okruh příjemců podpory. Nezbavovalo by to však podporu jejích účinků jako takových, protože kritérium selektivity by zůstalo.

74. Vnitrostátní soudy musí dbát o to, aby nápravná opatření, která nařizují, mohla skutečně odstranit účinky podpory, při jejímž poskytnutí byl porušen čl. 88 ES odst. 3( ), a nesmí pouze rozšířit podporu na širší skupinu příjemců.

75. Zadruhé lze vznést obecnější námitku. Komise odkazuje na výrok Soudního dvora v rozsudku Banks( ), podle něhož nemožnost získat zpět podporu v podobě osvobození od daně nemůže vést k tomu, že ostatní subjekty budou od této daně zpětně osvobozeny: „Dlužník povinné daně se nemůže dovolávat toho, že osvobození jiných osob představuje státní podporu, aby se vyhnul zaplacení uvedené povinné daně.“ Na podporu tohoto návrhu také uvádí rozsudky ve věcech EKW, Idéal Tourisme a Sea-Land Service( ) a vyvozuje z nich, že povolit všem podnikům požadovat slevu možná není podle práva Společenství odpovídající řešení.

76. Z mnoha důvodů mám totiž za to, že lze pochybovat o tom, zda zásada, podle níž mají vnitrostátní soudy povinnost zajišťovat navrácení neoznámené podpory bez ohledu na jakékoli následné povolení, může také odůvodnit to, že se i ostatním podnikům umožní požadovat tuto podporu.

77. Zaprvé, poslední věta čl. 88 ES odst. 3 stanoví v podstatě negativní povinnost nebo povinnost nečinnosti. Jejím cílem je zajistit, aby nebyla podpora poskytnuta do té doby, než Komise rozhodne, zda je slučitelná se společným trhem, a nikoli požadovat po vnitrostátních orgánech a soudech, aby ve svých rozhodnutích odstranily charakteristické rysy, díky kterým má určité opatření povahu podpory.

78. Zadruhé, pravomoci svěřené Komisi samotné v případě protiprávní (tzn. neoznámené) podpory jsou omezeny článkem 14 nařízení č. 659/1999 na rozhodnutí o jejím navrácení. Možnost požadovat podle čl. 88 ES odst. 2 po členském státu, aby podporu upravil, je tak tímto nařízením v takových případech výslovně vyloučena, a lze předpokládat, že je implicitně vyloučena již systematikou článku 88 ES. Bylo by divné, kdyby pravomoci vnitrostátních soudů v kontextu čl. 88 ES odst. 3, který je v podstatě preventivní, mohly překračovat pravomoci svěřené Komisi po náležitém posouzení.

79. Zatřetí, cílem článků 87 ES a 88 ES je předcházet narušením hospodářské soutěže omezujícím obchod mezi členskými státy. Rozšíření okruhu příjemců na všechny podniky v členském státě takové narušení neodstraňuje, ale naopak jeho rozsah rozšiřuje.

80. Začtvrté, i kdyby bylo takové rozšíření jinak ospravedlnitelné, soudní cesta se nezdá být nejvhodnější k jeho účinnému dosažení. Snadno by se mohlo stát, že ne všichni „rozšíření příjemci“ budou žádat nebo dosáhnou soudní nebo správní nápravy, nebo budou dotčeni jakýmikoli opatřeními přijatými v této souvislosti. Ve skutečnosti, jak uvidíme v následujícím výkladu( ), může být obtížné stanovit, kdo bude aktivně legitimován. Pokud by se zamýšlelo uskutečnit takové rozšíření, pak by se jako vhodnější možnost jevila spíše legislativní než soudní cesta.

81. Zapáté, jedním z charakteristických rysů oznamovací povinnosti a povinnosti nečinnosti podle čl. 88 ES odst. 3 ve spojení s povinností navrácení podle článku 14 nařízení č. 659/1999 je, že hrozba takového navrácení motivuje příjemce k tomu, aby si ověřili, zda byla podpora, jež jim je přiznána, oznámena Komisi. Kdyby nanejvýše hrozilo, že ostatní soutěžitelé v jejich vlastním členském státě budou moci z podpory profitovat také, byl by tento stimul a spolu s ním režim sledování podpor oslaben.

82. Zašesté, třebaže se tedy může zdát rozumné, aby navrácení neoznámené podpory bylo nařízeno i po zjištění, že podpora je jako taková slučitelná, je obtížné pochopit, jakému účelu by sloužilo rozšíření této podpory, ať už za těchto okolností, nebo ještě před vydáním rozhodnutí ohledně její slučitelnosti.

83. Nakonec, i když na poněkud jiné úrovni, praktická úvaha v projednávané věci může být, že rozšíření slevy na všechny podniky v Rakousku by pravděpodobně mělo závažné důsledky pro režim energetických daní a možná i pro státní finance, takže i z toho důvodu by mohla být jiná nápravná opatření vhodnější.

84. Bezesporu je možné uvést jiné argumenty proti tomu, aby byla úloha vnitrostátních soudů omezena na přikazování navrácení podpory poskytnuté v této věci, spíše než aby bylo dalším podnikům také umožněno o slevu žádat.

85. Zaprvé je možné se na základě výroků Soudního dvora o úloze vnitrostátních soudů v případě porušení čl. 88 ES odst. 3 domnívat, že nápravná opatření, která mají být nařízena, stanoví vnitrostátní právo; to, že Soudní dvůr konstatoval, že tyto soudy musí přijmout „všechna vhodná opatření“, je možné chápat tak, že taková opatření nemohou být omezena na jeden typ. Nicméně tato opatření musí být vhodná; a, z výše uvedených důvodů, rozšíření slevy se nezdá být vhodným nápravným opatřením podle čl. 88 ES odst. 3.

86. Zadruhé je možné, že za určitých okolností – například když není možné podporu vymáhat zpět – bude zjevně nejvhodnějším opatřením přiznat náhradu škody soutěžiteli nepříznivě ovlivněnému touto podporou, a může se zdát obtížné rozlišovat mezi tímto odškodným a rozšířením práva na podporu z ekonomického hlediska. Přesto ekonomický rozdíl existuje, vzhledem k tomu, že výše náhrady, požadovaná jako odškodnění, by se pravděpodobně nerovnala výši slevy, která nebyla získána, a obě nápravná opatření jsou zjevně odlišná z hlediska právního – přiznání náhrady škody nemá žádný vztah k přímému účinku čl. 88 ES odst. 3.

87. Zatřetí může být v tomto případě rozsudek ve věci Adria-Wien chápán tak, že schvaluje – třebaže mlčky – postup, který předpokládal Verfassungsgerichtshof, a jehož si byl Soudní dvůr plně vědom. V každém případě se zdá, že toto je závěr, který vyvodily a na jehož základě jednají nejen žalobkyně v původním řízení (a nepochybně i jiní v podobné situaci), ale také Verfassungsgerichtshof i Verwaltungsgerichtshof. Nicméně je obtížné z toho vyvodit jakýkoli závěr, jelikož tato otázka ve věci Adria-Wien nebyla ani vznesena.

88. V důsledku toho mám za to, že důvody k tomu, aby bylo vyloučeno rozšíření okruhu příjemců neoznámené podpory soudní cestou, jsou podstatně více přesvědčivé než důvody k povolení takového rozšíření. Tento druhý postup se zdá být v rozporu s režimem pravidel Společenství pro státní podpory, zejména se základními cíli zajistit, aby podpora nebyla poskytnuta, dokud není prohlášena za slučitelnou se společným trhem, a aby nebyla poskytnuta vůbec, pokud to může vést k narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy.

89. V této fázi tedy docházím k názoru, že vzhledem k období, na které se vztahuje původní režim, mají rakouské soudy i nadále povinnost nařídit ve vhodných případech taková nápravná opatření, která mohou dosáhnout cíle, a tím je odstranění podpory, jejímž provedením byl porušen čl. 88 ES odst. 3, nebo alespoň jejích účinků; a že ani rozsah jejich povinností v tomto ohledu, ani okruh nápravných opatření, která mohou nařídit, není rozhodnutím Komise z roku 2002 nebo 2004 nijak dotčen. Avšak tento okruh nápravných opatření nezahrnuje to, aby bylo podnikům vyloučeným z původního režimu umožněno žádat slevu z daně.

90. Kdyby měl na druhé straně Soudní dvůr považovat takové nápravné opatření za přípustné, muselo by být dostupné všem dotčeným hospodářským subjektům, a nikoli pouze těm, které mají nárok na základě prahové hodnoty 0,35 %. Vnitrostátní soudy by navíc při svém rozhodování měly brát v úvahu velmi závažné hospodářské důsledky, které by z takového postupu pravděpodobně mohly vyplynout.

Oprávnění jednotlivce požadovat slevu

91. V každém případě zbývá zabývat se tím, kteří účastníci mohou být oprávněni podat žalobu na ochranu svých práv.

92. Rakouská vláda a Komise uplatňují, že žalobkyň v původním řízení a dalších podobných stěžovatelů se slevy poskytované podnikům vyrábějícím hmotné statky netýkají a že žádná práva podle práva Společenství porušena nebyla. Co se týká podniků poskytujících služby, ty s podniky vyrábějícími hmotné statky, které dostaly slevu, nebyly v soutěžním vztahu; nemusely platit žádné daně ani poplatky, které by byly vybírány zvláště k financování této slevy( ); a energetická daň, kterou musely platit, nebyla sama o sobě v rozporu s právem Společenství.

93. V tomto ohledu v zásadě přísluší vnitrostátnímu právu, aby upravilo aktivní legitimaci a právní zájem jednotlivce na podání žaloby; právo Společenství pouze požaduje, aby vnitrostátní právní předpisy neohrožovaly právo na účinnou soudní ochranu( ).

94. Otázka aktivní legitimace, zejména potud, pokud je založena na existenci soutěžního vztahu, je tedy otázkou, kterou musí rozhodnout vnitrostátní soud v zásadě pro každou jednotlivou věc.

95. Nezdá se mi však vůbec zřejmé, jak tvrdí Rakousko a Komise, že podniky vyloučené z prospěchu ze slevy nemohou být v soutěžním vztahu s těmi, kteří o ni žádat mohou.

96. V původním režimu je kritériem odlišujícím výrobní podniky od podniků poskytujících služby to, že hlavní činností těchto podniků je výroba hmotných statků. Tudíž dva podniky, které oba vyrábějí totéž zboží a oba poskytují tytéž služby, mohou být v přímém soutěžním vztahu v celém rozsahu svých činností, a přesto dostat, nebo nedostat slevu podle toho, co je jejich hlavní činností. Další případy částečné soutěže budou podstatně častější a k narušení dojde i tehdy, když není oprávnění na slevu určeno činností v odvětví, v němž jsou podniky soutěžiteli. V každém případě mohou existovat oblasti, v nichž mohou určité služby zastoupit, a tedy i být v soutěžním vztahu, s určitým zbožím. A samozřejmě podniky, které nemají nárok na slevu kvůli prahové hodnotě 0,35 %, budou pravděpodobně v soutěžním vztahu s jinými, které nárok na slevu mají. Navíc do té míry, jak jsou někteří příjemci (i částečně) v soutěžním vztahu s některými podniky, které příjemci nejsou, tito budou (i částečně) v soutěžním vztahu s dalšími podniky, které nejsou příjemci, což způsobí „řetězovou reakci“, která se dotkne všech hospodářských subjektů.

97. Pokud je možné prokázat, že v důsledku provedení podpory v rozporu s čl. 88 ES odst. 3 byl nějaký podnik ve srovnání s jinými podniky znevýhodněn – a tak tomu bude vždy, když jeden má prospěch ze slevy a druhý ne –, a že je mezi nimi soutěžní vztah – tedy situace, která je pravděpodobně obecná v důsledku řetězové reakce, o které jsem se právě zmínil – pak se mi zdá, že první podnik musí požívat práv podle práva Společenství, která musí vnitrostátní soudy chránit.

98. Pokud z těchto úvah vyplývá, že všechny podniky na vnitrostátním území jsou aktivně legitimovány k tomu, aby napadly rozhodnutí, jímž jim byla sleva zamítnuta, je to v souladu s podmínkou vyjádřenou výše, tedy že by soudy neměly omezeným rozšířením práva požadovat slevu pouze rozšiřovat okruh příjemců, namísto toho, aby odstranily účinky podpory.

99. Význam tohoto závěru však závisí na tom, zda zrušení ustanovení omezujících okruh těch, kdo jsou oprávněni ke slevě, je považováno za přípustné nápravné opatření, a já jsem vyjádřil svůj názor, že tomu tak není.

Lhůty

100. Verwaltungsgerichtshof ve své druhé otázce vznáší otázku, zda by se mělo se žádostí o slevu předloženou podnikem vyloučeným z původního režimu zacházet jinak v závislosti na tom, zda byla podána před, nebo po rozhodnutí z roku 2002.

101. Tato otázka vyvstává pouze tehdy, pokud z čl. 88 ES odst. 3 vyplývá, že sleva musí být přiznána těm, kdo byli z původního režimu vyloučeni.

102. V každém případě jsem vysvětlil, že rozhodnutím z roku 2002 nebyly podle mého názoru nijak dotčeny pravomoci ani povinnosti vnitrostátních soudů, a tedy ani postavení jednotlivých žalobců před nimi, a to pokud jde o žaloby týkající se období, během něhož nebyla podpora oznámena nebo s konečnou platností schválena, a rakouské úřady ji tudíž nesměly provádět.

103. Otázka lhůt k podání žaloby – bez ohledu na jejich povahu – však může vyvstat, obzvláště z toho důvodu, že od zavedení energetických daní a režimu slev už uběhlo téměř deset let.

104. Lze poznamenat, že pochybnosti ohledně povahy režimu a práv, jichž by bylo možno se dovolávat ve vztahu k němu, byly značně rozptýleny rozsudkem Soudního dvora ve věci Adria-Wien a následnými rozsudky Verfassungsgerichtshof v prosinci 2001, aby se znovu objevily v důsledku rozhodnutí Komise z roku 2002 a druhého kola zamítání slev rakouskými daňovými úřady.

105. Navíc selektivní povahu prahové hodnoty 0,35 %, o níž bylo možné se domnívat, že ji Soudní dvůr ve svém rozsudku Adria-Wien( ) vyloučil, Komise určila až ve svém rozhodnutí z roku 2004.

106. Práva mnoha žadatelů nebo potenciálních žadatelů tedy nebudou jednoznačně určena, dokud Soudní dvůr v této věci nevydá rozsudek a Verwaltungsgerichtshof nerozhodne v původním řízení.

107. Za těchto okolností může být vhodné uvažovat o tom, že jedna nebo více z výše uvedených událostí by mělo způsobit nový běh lhůty pro podání žaloby. Z toho, co právní zástupce TAL a Planai na jednání sdělil, totiž vyplývá, že na základě rozhodnutí Verfassungsgerichtshof z roku 2001 rakouské úřady lhůtu k uplatnění slevy prodloužily.

108. Rozhodnutí této otázky přísluší v souladu s vnitrostátním právem vnitrostátním soudům. Ty však musí mít na paměti, že vnitrostátní právní předpisy nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právem Společenství ani nesmí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva.

Závěry

109. S ohledem na všechny předcházející úvahy zastávám stanovisko, že Soudní dvůr by měl odpověděl na otázky položené Verwaltungsgerichtshof následovně:

„Je-li vnitrostátní opatření, které stanoví slevu z daně, selektivní z toho důvodu, že z něj mají prospěch jen určité podniky, a musí tedy být kvalifikováno jako státní podpora ve smyslu čl. 87 ES, a pokud toto opatření nebylo v rozporu s čl. 88 ES odst. 3 před svým vstupem v platnost oznámeno Komisi, musí vnitrostátní soudy nařídit taková nápravná opatření, která odstraní tuto nezákonně poskytnutou podporu nebo alespoň její účinky, a ochrání práva dotčených třetích osob.

Na rozsah jejich povinností v tomto ohledu ani na okruh nápravných opatření, která mohou nařídit, nemá pro období, během něhož byl nezákonným prováděním této podpory porušen čl. 88 ES odst. 3, žádný dopad následné rozhodnutí Komise, ve kterém konstatovala slučitelnost této podpory se společným trhem.

Tento okruh nápravných opatření však nezahrnuje možnost povolit podnikům vyloučeným z původního režimu žádat o tuto slevu.“