STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 25. června 2009( )

Věc C‑241/08

Komise Evropských společenství

proti

Francouzské republice

„Řízení o nesplnění povinnosti – Provedení směrnice 92/43/EHS (směrnice o stanovištích) – Zvláštní oblasti ochrany – Významný vliv projektu – Neexistence rušivého účinku některých činností – Nezbytnost hodnocení důsledků pro lokalitu – Nutnost navrhnout alternativní řešení v případě negativního hodnocení důsledků pro lokalitu“

I – Úvod

1. Účastníci řízení vedou spor o to, zda Francie v článcích L 414-1, L 414-4 a R 414-21 francouzského zákoníku o životním prostředí (Code de l’environnement) správně provedla článek 6 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin( ) (dále jen „směrnice o stanovištích“). Tyto předpisy se týkají oblastí, které jsou vzhledem ke svému významu pro ochranu nebo obnovu některých typů stanovišť nebo zachování druhů chráněny právem Společenství.

2. Sporné jsou tyto tematické okruhy:

– Může členský stát omezit přípustná opatření, jejichž účelem je zabránit poškozování lokalit, do té míry, že nemohou být zakázány lidské činnosti, které nemají významný vliv?

– Je konstatování v zákoně, že některé činnosti nemají významný vliv, v souladu se zákazem významného vyrušování?

– Musí být hodnocení důsledků pro lokalitu provedeno u všech relevantních plánů a projektů?

– A zaručují francouzská ustanovení, že budou dostatečně přezkoumána alternativní řešení k projektům, které mají nepříznivé účinky na celistvost lokality?

II – Řízení a návrhová žádání

3. Komise sdělila Francii své výhrady výzvou dopisem ze dne 18. října 2005. V návaznosti na francouzskou odpověď ze dne 7. února 2006 vydala Komise dne 15. prosince 2006 odůvodněné stanovisko. V něm stanovila lhůtu dvou měsíců k nápravě vytýkaných skutečností.

4. Vzhledem k tomu, že odpověď ze dne 28. února 2007 nebyla pro Komisi uspokojivá, podala elektronickou poštou ze dne 30. května 2008 tuto žalobu a dne 2. června 2008 ji dodala v písemné podobě. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

– určil, že Francouzská republika tím, že nepřijala všechny právní a správní předpisy nezbytné ke správnému provedení čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z této směrnice, a

– uložil Francouzské republice náhradu nákladů řízení.

5. Francouzská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:

– žalobu zamítl a

– uložil Komisi Evropských společenství náhradu nákladů řízení.

6. Účastníci řízení předložili pouze písemná vyjádření.

III – Právní posouzení

7. Francie podle názoru Komise neprovedla správně čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o stanovištích.

A – K článku 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

8. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích zní takto:

„Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů[, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.“

9. Soudní dvůr již konstatoval, že k provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích může být nutné přijmout jak opatření určená k předejití vnějších škod a vyrušování způsobených člověkem, tak i opatření směřující k zastavení přirozeného vývoje, který může způsobit zhoršení stavu ochrany druhů a přírodních stanovišť ve zvláštních oblastech ochrany( ).

10. Článek L 414-1 odst. 5 francouzského zákoníku o životním prostředí stanoví, že za tímto účelem budou pro každou lokalitu ve spolupráci s jednotlivými zájmovými skupinami stanovena nezbytná opatření pro ochranu a obnovu životního prostředí. Komise má výhrady k omezením těchto opatření, jež jsou obsažena ve třetí a čtvrté větě třetího pododstavce tohoto ustanovení.

1. K přípustnosti

11. O přípustnosti žalobních důvodů směřujících proti čl. L 414-1 odst. 5 třetímu pododstavci třetí a čtvrté větě francouzského zákoníku o životním prostředí panují pochybnosti, neboť Komise žalobou kritizuje jiné znění než během postupu před zahájením soudního řízení.

12. Během postupu před zahájením soudního řízení Komise poukazovala na tehdy platné znění vyplývající ze zákona č. 2005-157 ze dne 23. února 2005 o rozvoji zemědělských oblastí( ):

„Nevedou k zákazu lidských činností, pokud nemají významný vliv na cíle vyjmenované v předchozím odstavci. Chov ryb, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky.“

13. Komise však v žalobě kritizuje čl. L 414-1 odst. 5 třetí pododstavec třetí a čtvrtou větu ve znění zákona o vodách č. 2006-1772 ze dne 30. prosince 2006( ), tedy změny, které nastaly po doručení odůvodněného stanoviska, avšak před uplynutím v něm stanovené lhůty.

„Nevedou k zákazu lidských činností, pokud nemají významný vliv na zachování nebo obnovu příznivého stavu těchto přírodních stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany. Rybolov, činnosti v oblasti akvakultury, honitba a další lovecké činnosti provozované za podmínek a na územích povolených platnými zákony a předpisy nejsou rušivými činnostmi ani nemají takové účinky.“( )

14. Předmět žaloby podané na základě článku 226 ES je vymezen během postupu před zahájením soudního řízení. Výzva dopisem zaslaná Komisí členskému státu a odůvodněné stanovisko vydané Komisí vymezují předmět sporu tak, že již nemůže být následně rozšířen. Možnost dotčeného členského státu předložit vyjádření totiž představuje, i když se tento stát rozhodne nevyužít této možnosti, základní záruku zamýšlenou Smlouvou o ES a dodržování této záruky je podstatnou procesní náležitostí řízení pro nesplnění povinnosti členským státem. V důsledku toho musí být odůvodněné stanovisko a žaloba Komise založeny na stejných vytýkaných skutečnostech, jako byly skutečnosti vytýkané ve výzvě dopisem, kterou se zahajuje postup před zahájením soudního řízení( ).

15. Kromě toho se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku( ).

16. Při striktně formalistickém uplatnění těchto pravidel by bylo rozšíření řízení na změny vyplývající ze zákona z roku 2006 nepřípustným rozšířením předmětu žaloby oproti odůvodněnému stanovisku. V podobě, jaké se jí dostalo během postupu před zahájením soudního řízení, by žaloba byla naopak neopodstatněná, neboť kritizovaná ustanovení v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku již neexistovala v podobě, v jaké je Komise kritizovala.

17. Pokud však právní úprava kritizovaná během postupu před zahájením soudního řízení byla novými právními předpisy, které členský stát přijal po doručení odůvodněného stanoviska a proti nimž směřuje žaloba, ve svém celku ponechána v platnosti, může být soudní řízení rozšířeno na nový právní stav( ). Vzhledem k tomu, že změny francouzského práva provedené v roce 2006 – jak Komise právem zdůrazňuje, aniž by jí bylo oponováno – se obsahu právní úpravy rozhodného pro žalobu dotýkají pouze okrajově, je jejich zahrnutí do žaloby přípustnou změnou předmětu sporu.

18. Žalobní důvody směřující proti čl. L 414-1 odst. 5 třetímu pododstavci třetí a čtvrté větě francouzského zákoníku o životním prostředí jsou tedy přípustné.

2. K omezení na „významné vlivy“

19. Svou první výtku Komise směřuje proti čl. L 414-1 odst. 5 třetímu pododstavci třetí větě francouzského zákoníku o životním prostředí v rozsahu, v němž stanoví, že lidské činnosti mohou být omezeny jen tehdy, mají-li významný vliv na ochranu nebo obnovu příznivého stavu přírodních stanovišť a volně žijících druhů z hlediska jejich ochrany.

20. Komise správně zdůrazňuje, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích zakazuje jakékoli poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů a pouze v případě vyrušování druhů počítá s omezením na významné vlivy. S tím se neslučuje skutečnost, že lidské činnosti smějí být omezeny pouze tehdy, mají-li významný vliv.

K pojmu „poškození“

21. Soudní dvůr sice pojem „poškození přírodních stanovišť“ dosud výslovně nedefinoval, avšak pro orientaci lze použít judikaturu k čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. V zásadě totiž panuje shoda o tom, že čl. 6 odst. 2 a odst. 3 usilují o stejnou úroveň ochrany( ).

22. Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích odkazuje ve dvojím ohledu na nepříznivý účinek na lokality. Podle první věty musí plán nebo projekt, který bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, podléhat odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. Druhá věta stanoví, že plán nebo projekt může být schválen pouze tehdy, jestliže z hodnocení jeho důsledků nevyplyne, že má nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality.

23. Jak také konstatuje Francie, mohou mít plány a projekty významný vliv na lokalitu ve smyslu čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích, jestliže mohou ohrozit cíle ochrany stanovené pro danou lokalitu( ). Je-li tomu tak, je třeba zkoumat, zda je opatření slučitelné s cíli ochrany stanovenými pro tuto lokalitu.

24. Je třeba zdůraznit, že pro určení, že byly ohroženy cíle ochrany, není zapotřebí žádného zvláštního přezkumu, zda se jedná o významný vliv. Naopak je dostačující jakákoli existence nebezpečí, že budou ohroženy cíle ochrany, aby vznikla povinnost provést hodnocení důsledků pro lokalitu. Naproti tomu nejsou významné možné vlivy na lokalitu, nejsou-li jimi dotčeny cíle ochrany( ).

25. Výsledek hodnocení důsledků pro lokalitu je rozhodující pro to, zda může být plán nebo projekt podle čl. 6 odst. 3 druhé věty směrnice o stanovištích schválen. Příslušné orgány vysloví souhlas s plánem nebo projektem pouze tehdy, jestliže s přihlédnutím k výsledkům hodnocení důsledků pro lokalitu konstatovaly, že nebude mít nepříznivý účinek na „celistvost“ lokality.

26. Na tomto základě zastává francouzská vláda tento názor: plány a projekty mohou být schváleny, pokud mají významný vliv na lokalitu, avšak nemají nepříznivý účinek na její „celistvost“. Považuje tedy za rozporuplné, aby významné vlivy byly podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích kategoricky vyloučeny.

27. Tento argument se však opírá o chybné rozlišování mezi významným vlivem na lokalitu a nepříznivým účinkem na „celistvost“ lokality. Cíle ochrany jsou totiž rozhodující nejen pro významný vliv, ale i pro odpověď na otázku, zda plán nebo projekt má nepříznivý účinek na „celistvost“ lokality( ).

28. Z tohoto důvodu je třeba mít za to, že k poškození stanovišť ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích dochází i tehdy, jsou-li ohroženy cíle ochrany stanovené pro danou lokalitu.

K ohrožení cílů ochrany

29. Francie zastává zjevně stanovisko, že pouze významný vliv na ochranu nebo obnovu příznivého stavu přírodních stanovišť z hlediska jejich ochrany může ohrozit cíle ochrany stanovené pro danou lokalitu. Cíle ochrany stanovené pro určitou lokalitu však podle čl. 1 písm. l), čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích jsou zaměřeny právě na ochranu nebo obnovu příznivého stavu přírodních stanovišť z hlediska jejich ochrany. Proto mohou veškeré vlivy na tato stanoviště rovněž ohrožovat cíle ochrany stanovené pro danou lokalitu bez ohledu na to, zda jsou tyto vlivy považovány za významné či nikoli.

30. Posouzení, zda vlivy některých činností, zejména různých činností jmenovaných příkladmo účastníky řízení, skutečně ohrožují cíle ochrany, je možné pouze případ od případu s přihlédnutím ke konkrétně dotčeným cílům. V takovém případě se jedná o vědecké prognostické rozhodnutí, které je právě v hraničních případech obtížné a které předpokládá určitý prostor pro uvážení příslušných vnitrostátních orgánů.

31. Francouzská právní úprava, o niž se jedná v tomto řízení, však tento prostor pro uvážení neposkytuje, nýbrž brání zákazu lidských činností, které nemají „významný“ vliv na stanoviště. Zjednodušeně řečeno jsou tyto činnosti v zásadě dovoleny. I když jsou odborníci přesvědčeni, že určitá činnost ohrožuje cíle ochrany, je třeba ještě prokázat, že tyto vlivy jsou významné, než může být činnost zakázána.

K výkladu čl. L 414-1 odst. 5 prvního a třetího pododstavce zákoníku o životním prostředí

32. Francie dále uvádí, že Komise chápe čl. L 414-1 odst. 5 první a třetí pododstavec zákoníku o životním prostředí nesprávně. Lidské činnosti s významným vlivem na ochranu nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany jsou v každém případě zakázány. V případě neexistence takového významného vlivu by tyto činnosti sice nemohly být zakázány, přesto platí cíl stanovený v prvním pododstavci, jímž je zabránit poškozování stanovišť. To je nutné zabezpečit vhodnými opatřeními.

33. Kdyby byl čl. L 414-1 odst. 5 první a třetí pododstavec zákoníku o životním prostředí vykládán a prováděn tímto způsobem, byly by naplněny hlavní znaky stanovené v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Bylo by pouze otázkou, co se stane, jestliže nepřicházejí v úvahu žádná opatření, v jejichž rámci lze v činnosti pokračovat, aniž by způsobovala škody. I tuto nejasnost by bylo možné odstranit, kdyby – jak uvádí francouzská vláda v duplice – každé poškození ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích bylo významným vlivem ve smyslu čl. L 414-1 odst. 5 třetího pododstavce třetí věty zákoníku o životním prostředí.

34. Tvrzení francouzské vlády však opomíjí skutečnost, že nestačí provést směrnici o stanovištích tak, že jejích cílů lze případně dosáhnout konformním výkladem vnitrostátního práva – který zde mimochodem není zjevný. Ani správní praxe v souladu se směrnicí, která může být měněna podle libovůle správních orgánů a není odpovídajícím způsobem zveřejňována, nemůže být považována za platné splnění povinností provést směrnici( ).

35. Naopak přesnost provedení má v případě směrnice o stanovištích zvláštní důležitost, jelikož správa společného dědictví na území jednotlivých členských států je svěřena těmto státům( ). Z toho vyplývá, že v rámci směrnice, která stanoví komplexní a technická pravidla v oblasti práva životního prostředí, jsou členské státy zvláště povinny dbát na to, aby jejich právní předpisy určené k zajištění provedení této směrnice byly jasné a přesné( ).

36. Článek L 414-1 odst. 5 třetí pododstavec třetí věta zákoníku o životním prostředí tyto požadavky nesplňuje. Výklad uplatňovaný francouzskou vládou sice není zcela vyloučen, avšak nezaujatý čtenář bude spíše předpokládat, že činnosti jsou dovoleny, pokud nemají významný vliv na stanoviště. Tento závěr je nasnadě zejména pro dotčené zájmové skupiny, které se podle čl. L 414-1 odst. 5 druhého pododstavce účastní konzultací o opatřeních na ochranu lokalit. Je důvodné se obávat, že na tomto základě vznikají zbytečné spory o tom, zda je určité ohrožení cílů ochrany významné, či nikoli.

37. Jak Komise zdůrazňuje, výklad čl. L 414-1 odst. 5 třetího pododstavce třetí věty zákoníku o životním prostředí prezentovaný francouzskou vládou se navíc neshoduje s chápáním čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, jež tato vláda zastává. Tvrdí například, že zákaz jakéhokoli poškození stanovišť je „radikální“( ), a pokouší se prokázat, že ustanovení takovýto zákaz nepožaduje.

K zohlednění dalších zájmů

38. Francie rovněž poukazuje na čl. 2 odst. 3 směrnice o stanovištích a její třetí bod odůvodnění. Podle něj je při použití směrnice třeba zohlednit hospodářské, sociální, kulturní a regionální požadavky. Článek L 414-1 odst. 5 zákoníku o životním prostředí je v tomto směru vhodným a přiměřeným provedením směrnice.

39. Tento názor je však v rozporu s judikaturou k čl. 4 odst. 4 první větě směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků( ) (dále jen „směrnice na ochranu ptáků“). Toto ustanovení ukládá členským státům stejně jako čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích povinnost přijmout vhodná opatření, aby v chráněných oblastech bylo zabráněno poškozování stanovišť, jakož i významnému vyrušování druhů, pro něž jsou zvláštní oblasti ochrany určeny( ). Nesplnění povinnosti vyplývajících z čl. 4 odst. 4 první věty směrnice na ochranu ptáků nemůže být odůvodněno hospodářskými nebo sociálními zájmy, jelikož zmínka těchto zájmů ve směrnici o ochraně ptáků není autonomním základem pro výjimku( ).

40. Pro směrnici o stanovištích nemůže v zásadě platit nic jiného. V projednávaném případě je nerozhodné, zda uvedené zájmy mohou v rámci čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích výjimečně převážit nad zájmy ochrany lokalit( ), nebo zda předpokladem pro zohlednění převažujících zájmů je vždy použití čl. 6 odst. 3 a 4. Článek L 414-1 odst. 5 třetí pododstavec třetí věta zákoníku o životním prostředí totiž nerozlišuje podle toho, zda existují převažující zájmy na dotčené činnosti. Tato úprava tedy ani nemůže být odůvodněna takovými zájmy.

Cíle ochrany, jež mohou být ohroženy

41. Francouzská vláda dále namítá, že i opatření k ochraně a rozvoji stanovišť mohou vést k jejich poškození, a jsou přesto přípustná. V takovém případě přece musí být možné povolit lidské činnosti, které nemají významný vliv.

42. Francie uvádí pro názornost několik příkladů opatření na ochranu nebo obnovu životního prostředí, jež mohou být škodlivá: především se mohou různé typy stanovišť střídat na stejném prostoru. Každá změna má nutně za následek ztrátu určitého typu stanoviště. Dále mohou některá opatření na ochranu životního prostředí škodit ostatním typům stanovišť nebo přechodně i dotčenému typu stanoviště. Francie v této souvislosti zmiňuje pravidelné vypouštění rybníků, jímž má být zabráněno jejich zanesení bahnem, ale přechodně je zničen chráněný typ stanoviště. Konečně zemědělství má například nepříznivý účinek na některé složky stanovišť, ale je podmínkou pro další využití ploch ptáky.

43. Tyto argumenty však opomíjejí skutečnost, že opatření, jež jsou vhodná a nezbytná k uskutečnění cílů ochrany, nemohou být zásadně považována za poškození lokality ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Pokud by některé cíle ochrany byly navzájem v takovém protikladu, že by opatření nezbytná k ochraně jednoho cíle měly nepříznivý dopad na uskutečnění jiného cíle, musí být tento konflikt řešen spíše v rámci definice těchto cílů.

44. Soudní dvůr již rozhodl, že cíle ochrany, které vyplývají z článků 3 a 4 směrnice o stanovištích a zejména z jejího čl. 4 odst. 4( ), mohou být stanoveny podle významu těchto lokalit pro zachování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy znehodnocováním nebo zničením( ). Proto je případně třeba tyto cíle mezi sebou poměřit a určit priority. Pro úplnost je třeba poukázat na to, že toto velice komplexní rozhodnutí sice předpokládá širokou posuzovací pravomoc příslušných orgánů, přesto nadále podléhá soudnímu přezkumu( ).

45. Lidské činnosti, které nemohou být blíže upřesněny, a mohou tudíž mít jakoukoli povahu, naproti tomu nejsou srovnatelné s nezbytnými opatřeními na ochranu životního prostředí nebo s konfliktem cílů ochrany.

Výsledek přezkumu čl. L 414-1 odst. 5 třetího pododstavce třetí věty zákoníku o životním prostředí

46. V důsledku toho je třeba konstatovat, že čl. L 414-1 odst. 5 třetí pododstavec třetí věta zákoníku o životním prostředí není slučitelný s čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

3. K výjimkám pro některé činnosti

47. Druhý žalobní důvod Komise je namířen proti čl. L 414-1 odst. 5 třetímu pododstavci čtvrté větě zákoníku o životním prostředí. Rybolov, akvakultura, honitba a podobné lovecké činnosti, jež jsou provozovány v rámci platných předpisů, nejsou podle tohoto ustanovení rušivými činnostmi. Komise má za to, že toto zjištění je neslučitelné s čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

48. Soudní dvůr již v souvislosti s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích skutečně odmítl, aby některé činnosti, které jsou samy o sobě legální, byly obecně vyňaty z nezbytnosti hodnocení svých důsledků pro lokalitu. Není totiž zajištěno, že by tyto činnosti nemohly mít významný vliv na chráněné oblasti, a tudíž nepříznivé účinky na jejich celistvost( ).

49. Tato myšlenka platí vzhledem k témuž cíli ochrany i pro čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Některé činnosti mohou být obecně kvalifikovány jako nikoli rušivé ve smyslu tohoto ustanovení pouze tehdy, pokud je zaručeno, že nejsou zdrojem vyrušování, které by mohlo mít s ohledem na cíle směrnice významný vliv.

50. Soudní dvůr již uznal, že farmy na chov mušlí mohou mít významný vliv na chráněné oblasti( ). Nejen založení farmy na chov mušlí, ale i její provoz může mít rušivé účinky. Totéž zajisté platí i pro farmy určené k chovu ryb. Lov a rybolov možná skrývají menší rizika, nicméně mohou existovat cíle ochrany, jež budou určitými rušivými zásahy ohroženy. Proto musí být možný zákaz těchto činností, mohou-li mít pro některé chráněné oblasti rušivé účinky, které by s ohledem na cíle směrnice mohly mít významný vliv.

51. Tento závěr není zpochybněn skutečností, že při výkonu těchto činností je třeba dodržovat obecně platná pravidla.

52. Francie v této souvislosti tvrdí, že v příslušných pravidlech pro akvakulturu byly zejména vymezeny oblasti, v nichž je tato činnost povolena, a že jsou přitom brány v potaz citlivé oblasti. Také pro lov a rybolov byly stanoveny lovné kvóty.

53. Takováto opatření sice mohou riziko významného vyrušování snížit. Zcela vyloučeno však může být příslušnými pravidly pro tyto činnosti pouze tehdy, jestliže kategoricky vyžaduje dodržování čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, tedy pokud je jejich specifickým účelem zaručení cílů ochrany podle směrnice o stanovištích.( ) Právě toto však francouzská vláda neuvádí.

54. Francouzská vláda mimoto tvrdí, že pro každou lokalitu se vypracovává dokument („document d’objectifs“ – dokument o stanovení cílů), na jehož základě mají být uvedené činnosti upraveny tak, aby neměly významné rušivé účinky.

55. Účastníci řízení vedou spor o tom, zde existuje povinnost stanovit takováto pravidla. Komise se opírá o znění příslušného právního základu, jímž je čl. L 414‑2 odst. 4 zákoníku o životním prostředí, který žádnou takovou povinnost nezakládá. Francie naproti tomu vyvozuje takovou povinnost z čl. L 414-1 odst. 5 prvního pododstavce zákoníku o životním prostředí.

56. To však není pro rozhodnutí o tomto žalobním důvodu rozhodující. Je totiž nasnadě chápat čl. L 414-1 odst. 5 třetí pododstavec čtvrtou větu zákoníku o životním prostředí v tom smyslu, že proti činnostem v něm vyjmenovaným nejsou přípustná žádná opatření, jež by zabraňovala vyrušování. Jinak by toto ustanovení nemělo žádný normativní účinek.

57. I kdyby byl čl. L 414-1 odst. 5 třetí pododstavec čtvrtá věta zákoníku o životním prostředí v praxi uplatňován tak, jak uvádí francouzská vláda, neměnilo by to nic na tom, že toto ustanovení je přinejmenším matoucí. Dotčené zájmové skupiny by se spoléhaly na to, že jejich činnosti by právě nemohly být považovány za rušivé zásahy a nemohly by podléhat omezením.

58. Proto ani čl. L 414-1 odst. 5 třetí pododstavec čtvrtá věta zákoníku o životním prostředí nesplňuje požadavky dostatečně jasného provedení( ) čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

B – K článku 6 odst. 3 první větě směrnice o stanovištích

59. Komise dále kritizuje francouzské provedení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. První věta tohoto ustanovení stanoví, které plány a projekty podléhají posouzení svých důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany:

„Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany.“

60. Toto ustanovení bylo do francouzského práva provedeno čl. L 414-4 odst. 1 zákoníku o životním prostředí následovně:

„Programy a projekty prací, děl nebo úprav, které podléhají režimu správního povolení nebo schválení a jejichž uskutečnění může mít významný vliv na lokalitu Natura 2000, podléhají posouzení svých důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. U programů, jež jsou upraveny právními nebo správními předpisy a jež nepodléhají takovému posouzení, se hodnocení řídí postupem stanoveným v článku L 122-4 a následujících tohoto zákoníku.

Na práce, díla nebo úpravy upravené smlouvami Natura 2000 se hodnotící postup upravený v předchozím pododstavci nevztahuje.“

61. Komise kritizuje toto provedení ve dvojím ohledu:

– výjimka pro práce, díla a úpravy, jež jsou upraveny v tzv. smlouvách Natura 2000, je příliš rozsáhlá a

– projekty, které nepodléhají schválení, musí být rovněž hodnoceny z hlediska svých důsledků pro lokalitu, jestliže mají významný vliv na cíle ochrany.

1. Ke smlouvám Natura 2000

62. Komise má výhrady k tomu, že práce, díla a úpravy, které jsou upraveny v tzv. smlouvách Natura 2000, nemusí být podle čl. L 414-4 odst. 1 druhého pododstavce zákoníku o životním prostředí podrobeny hodnocení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích.

63. Smlouvy Natura 2000 jsou ve francouzském právu upravené dohody s uživateli určitých ploch v chráněných oblastech podle směrnice o stanovištích.

64. Práce, díla nebo úpravy mohou být nepochybně plány nebo projekty ve smyslu čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích, naproti tomu plány nebo projekty, které mají přímou spojitost se správou lokality nebo jsou pro ni nezbytné, nepodléhají hodnocení důsledků pro lokalitu.

65. Žaloba může mít v tomto bodě úspěch jedině tehdy, pokud francouzské právo připouští, aby pod smlouvy Natura 2000 spadaly i práce, díla nebo úpravy, které nemají přímou spojitost se správou lokality nebo pro ni nejsou nezbytné.

66. Obsah smluv je upraven v čl. L 414-3 odst. 1 druhém pododstavci první větě zákoníku o životním prostředí:

„Smlouva Natura 2000 zahrnuje veškeré závazky v souladu s obecnými pokyny a opatřeními definovanými dokumentem o cílech ochrany, jež se týkají ochrany a případně obnovy přírodních stanovišť a druhů, které odůvodňují vznik lokality Natura 2000.“

67. Je tudíž nesporné, že ve smlouvě Natura 2000 nemohou být sjednána jakákoli opatření, která by tak nepodléhala hodnocení svých důsledků pro lokalitu. Dohoda musí být naopak v souladu s dokumentem o stanovení cílů pro dotyčnou lokalitu. Tímto dokumentem by mohl být v zásadě proveden čl. 4 odst. 4( ) a čl. 6 odst. 1( ) směrnice o stanovištích, tedy mohl by zejména stanovit cíle ochrany a regulační plán pro jednotlivé lokality.

68. Francie proto zřejmě správně zdůrazňuje, že prováděcí opatření sjednaná ve smlouvách Natura 2000 neodporují cílům ochrany a obnovy lokality.

69. Pro Komisi však není tento soulad s cíli lokality dostatečný. Opatření, která uvedeným cílům neodporují, nemají nutně přímou spojitost se správou lokality. Francouzská vláda tudíž z hodnocení důsledků pro lokalitu vylučuje příliš mnoho opatření.

70. Výjimka pro opatření správy lokality spočívá v tom, že jejich předmětem je uskutečnění cílů ochrany a obnovy této lokality. Stanovení těchto cílů není svou povahou nepodobné hodnocení důsledků pro lokalitu. Je k němu zapotřebí vědeckého posouzení komplexní situace, tedy dotčené lokality s druhy, jež se zde vyskytují, stanovišti a možnostmi rozvoje. Hodnocení důsledků pro lokalitu by tedy vedlo k dvojímu přezkumu.

71. Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ani na rozdíl od názoru Komise nevyžaduje přezkum opatření správy lokality z hlediska jejich důsledků pro lokalitu, kdyby mohla ohrožovat některé cíle ochrany. S tímto stanovením cílů ochrany a obnovy totiž může být spojen požadavek rozhodování konfliktů mezi jednotlivými cíli. Může být například nutné připustit nepříznivé účinky na některé typy stanovišť nebo druhy, aby byl umožněn rozvoj jiných stanovišť nebo druhů. Rozhodující je v tomto směru relativní význam příslušných cílů ochrany a obnovy pro Natura 2000( ).

72. Nahrazení hodnocení důsledků pro lokalitu rozhodnutími o správě lokality však nelze rozšířit na opatření, která nemají nezbytnou přímou spojitost ke správě lokality. Komise totiž právem zdůrazňuje, že výjimky z obecných pravidel musejí být vykládány restriktivně. Podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích musejí být plány a projekty hodnoceny v zásadě individuálně. V rámci takovéhoto postupu lze vzít v potaz konkrétní vlivy daného opatření.

73. Naproti tomu mají smlouvy Natura 2000 nutně obecnější povahu. Stěží mohou brát ohled na konkrétně dotčenou lokalitu nebo její stav v okamžiku přijetí opatření. Zkušenosti s obdobnými opatřeními z období mezi uzavřením smlouvy a provedením opatření mohou být navíc zahrnuty pouze změnou smlouvy. Vede-li taková změna k omezení činností, bude zpravidla kontroverzní a obtížně dosažitelná.

74. Aby opatření nemusela být podrobena hodnocení důsledků pro lokalitu, nestačí tedy, že jsou v souladu s dokumentem o stanovení cílů, nýbrž musejí být přímo nezbytná pro uskutečnění cílů ochrany. Taková změna francouzského práva, jejíž dopady budou v praxi možná malé, by mohla však přispět k tomu, aby nedocházelo k nedorozuměním.

75. V důsledku toho jsou čl. L 414-4 odst. 1 druhý pododstavec ve spojení s čl. L 414-3 odst. 1 druhým pododstavcem první větou zákoníku o životním prostředí neslučitelné s čl. 6 odst. 3 první větou směrnice o stanovištích v rozsahu, v němž je dostačující, aby smlouvy Natura 2000 byly v souladu s dokumentem o stanovení cílů vypracovaným pro dotčenou lokalitu.

76. Komise sice Francii v rámci repliky – tedy pravděpodobně opožděně – vytýká, že smlouvy Natura 2000 mohou být uzavírány před vypracováním dokumentu o stanovení cílů, a tudíž bez ohledu na takový dokument, avšak tuto výtku – kterou Francie odmítá – nedokládá.

2. K projektům, které nepodléhají povolení

77. Podle čl. L 414-4 odst. 1 prvního pododstavce první věty zákoníku o životním prostředí ve znění rozhodném v projednávané věci musely být práce, díla nebo úpravy podrobeny hodnocení důsledků pro lokalitu, jestliže podléhaly povolení.

78. Podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích je třeba plány a projekty v případě pochybností podrobit posouzení jejich důsledků pro lokalitu. Proto mohou být některé kategorie projektů vyňaty z hodnocení důsledků pro lokalitu jen na základě kritérií, která jsou způsobilá zabezpečit, že možnost významného vlivu sporných opatření na chráněné oblasti je vyloučena( ).

79. Komise na tomto základě kritizuje skutečnost, že francouzské právo připouští projekty, které nevyžadují schválení ani povolení správních orgánů, a tudíž nepodléhají hodnotícímu postupu. Mnohé z těchto projektů mají s ohledem na cíle ochrany druhů významný vliv na lokality.

80. Francie tomuto tvrzení neoponuje, ale odkazuje na změny příslušných ustanovení, které byly zčásti zavedeny a zčásti připraveny zákonem ze dne 1. srpna 2008( ).

81. Podle těchto ustanovení musejí být v zásadě všechna myslitelná opatření bez ohledu na to, zda podléhají povolení, či nikoliv, podrobena hodnocení důsledků pro lokalitu. Podmínkou ovšem je, že jsou uvedena na vnitrostátním nebo místním seznamu, který je vyhotoven s přihlédnutím k dotčeným cílům ochrany.

82. Nelze vyloučit, že zejména lokální seznamy jsou vhodným nástrojem k tomu, aby povinnost přezkumu, jíž podléhají opatření s přirozeně malými dopady, byla omezena na nejnutnější případy. Lokální seznamy totiž mohou opatření, která přicházejí v úvahu, i rizika pro cíle ochrany a obnovy zachytit přesněji než obecná úprava. Takto lze zamezit nadbytečnému hodnocení a přesně zachytit specifická rizika. Pokud však nebudou příslušné seznamy vypracovány nebo budou-li neúplné, bude to mít nutně nepříznivý dopad na ochranu lokalit. Právě v oblasti opatření, která jsou přijímána specificky pro danou lokalitu, bude Komise zřejmě schopna tuto skutečnost přezkoumat pouze namátkově.

83. Komise však právem tvrdí, že nové předpisy nejsou v tomto řízení v konečném výsledku relevantní. Soudní dvůr k nim nemůže přihlížet, neboť rozhodující je právní stav v okamžiku uplynutí lhůty, kterou Komise stanovila v odůvodněném stanovisku, tedy k 15. únoru 2007( ). Francouzská vláda nepopírá, že tehdejší právní úprava nebyla v souladu s čl. 6 odst. 3 první větou směrnice o stanovištích.

84. V důsledku toho je třeba konstatovat, že čl. L 414-4 odst. 1 první pododstavec první věta zákoníku o životním prostředí není slučitelná s čl. 6 odst. 3 první větou směrnice o stanovištích v rozsahu, v němž omezuje hodnocení důsledků pro lokalitu na práce, díla a úpravy, které podléhají povolení.

C – K přezkumu alternativních řešení

85. Komise na závěr kritizuje skutečnost, že hodnocení důsledků pro lokalitu, které má předložit navrhovatel plánu nebo projektu, nemusí uvádět alternativní řešení pro případ, dojde-li k negativnímu závěru. Přiměřené hodnocení důsledků pro lokalitu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích však musí uvádět i tyto alternativy.

86. Na první pohled se zdá, že tato otázka je již rozhodnuta opačně, než jak se domnívá Komise. Alternativy plánu nebo projektu se totiž netýkají použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, nýbrž povolení projektů nebo plánů podle čl. 6 odst. 4. Toto ustanovení v části relevantní pro projednávaný případ zní:

„Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. […]“

87. Použití čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích není kogentní. V případě negativního výsledku hodnocení důsledků pro lokalitu mají příslušné orgány naopak možnost odmítnout povolení pro uskutečnění projektu, nebo ho povolit podle čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích za předpokladu splnění podmínek stanovených v tomto ustanovení( ). Hodnocení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 tedy nemusí být rozšířeno o hlediska uvedená v čl. 6 odst. 4( ).

88. Při detailnějším pohledu je však zřejmé, že Komise v projednávaném případě vznáší poněkud jinak formulovanou výtku. Komisí kritizovaný čl. R 414-21 odst. 3 zákoníku o životním prostředí se výslovně vztahuje na případ, že plán nebo projekt má být uskutečněn navzdory negativnímu výsledku hodnocení jeho důsledků pro lokalitu. V takovém případě je přezkum alternativ nezbytný.

89. Komisi by přesto bylo možné oponovat, že se její výtka netýká provedení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, nýbrž porušení čl. 6 odst. 4. Při striktním vymezení předmětu žaloby na základě žalobního návrhu Komise by tedy bylo možné dojít k závěru, že tato výtka musí být zamítnuta( ).

90. Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, odůvodnění žaloby a již i odůvodněné stanovisko však poukazují na souvislost s čl. 6 odst. 4. Žalobní návrh je proto třeba přeformulovat tak, že Komise skutečně chtěla uplatňovat porušení čl. 6 odst. 4.

91. Tato souvislost byla ostatně Francii zjevně známa, neboť všechna vyjádření předložená během postupu před zahájením soudního řízení a podání předložená v soudním řízení vycházela z výtky porušení čl. 6 odst. 4. Obrana proti výtkám Komise tudíž nebyla ztížena tím, že nebyl výslovně zmíněn čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích.

92. Podle čl. R 414-21 odst. 3 bodu 1 má žadatel za tímto účelem uvést důvody, proč neexistuje žádné uspokojivé řešení.

„Pokud navzdory opatřením stanoveným v odstavci II může mít program nebo projekt značné škodlivé dopady na stav přírodních stanovišť a druhů z hlediska jejich ochrany, které byly důvodem pro označení lokality nebo lokalit, musí z dokumentů souvisejících s hodnocením důsledků pro lokalitu vyplývat zejména:

1. Důvody, proč neexistuje jiné uspokojivé řešení, a skutečnosti, které mohou odůvodnit uskutečnění programu nebo projektu za podmínek stanovených v odst. III nebo IV článku L 414-4;

2. […]“

93. Komise zastává názor, že tyto údaje nejsou dostačující pro to, aby bylo možné provést přezkum alternativ. Příslušné orgány naopak musejí samy za tímto účelem zkoumat možné alternativy.

94. Francouzská vláda nejprve namítá, že čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích nepožaduje výslovně uvedení alternativ, nýbrž pouze neexistenci alternativního řešení.

95. Francouzský postoj je sice při izolovaném výkladu znění správný, avšak z kontextu a z cíle úpravy vyplývá, že neexistence alternativ jejich srovnání předpokládá( ).

96. Francie dále tvrdí, že odůvodnění neexistence alternativ požadované na základě čl. R 414-21 odst. 3 bodu 1 zákoníku o životním prostředí v praxi v každém případě předpokládá, že navrhovatel přezkoumá alternativy, popíše je a kartograficky znázorní. To bude v budoucnu vyjasněno v prováděcích ustanoveních.

97. I když jsou v praxi uváděny alternativy, není čl. R 414-21 odst. 3 bod 1 zákoníku o životním prostředí na přezkum alternativ ve smyslu čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích zaměřen.

98. To vyplývá v první řadě z toho, že konstatování neexistence alternativ nepřísluší navrhovateli, nýbrž schvalovacímu orgánu. Ten může při zvážení všech výhod a nevýhod variant navrhovaného plánu nebo projektu dojít k jinému závěru než navrhovatel. Navrhovatel je při výběru mezi různými alternativami zpravidla veden vlastními zájmy. Naproti tomu dovoluje čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích zásah do chráněné oblasti jedině tehdy, vyžadují-li to naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu. O tom může rozhodnout pouze schvalovací orgán.

99. Není sice vyloučeno, aby navrhovateli byla uložena povinnost připravit přezkum alternativ, avšak jeho přípravné práce nesmějí předjímat výsledek řízení. Srovnání má spíše vést k tomu, že projekt bude případně uskutečněn jiným způsobem a šetrněji k dotčené chráněné oblasti. Krom toho jsem již poukázala na to, že je třeba, aby na základě porovnatelných vědeckých kritérií byla přezkoumána alespoň různá alternativní řešení užšího výběru v souvislosti s jejich vlivy na dotčenou lokalitu a v souvislosti s příslušnými důvody veřejného zájmu( ).

100. Článek R 414-21 odst. 3 bod 1 zákoníku o životním prostředí nevyjadřuje tuto nezbytnost rozsáhlého srovnání provedeného schvalovacím orgánem, které počítá se všemi alternativami, dostatečně jasně. Zejména není dostačující uvést pouze důvody, proč neexistuje žádná alternativa, i když jsou alternativy uvedeny. Schvalovací orgán musí být naopak obeznámen i s argumenty, které hovoří ve prospěch alternativ, aby mohly být zohledněny i tyto argumenty.

101. V důsledku toho je čl. R 414-21 odst. 3 bod 1 zákoníku o životním prostředí neslučitelný s čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích.

IV – Závěry

102. Navrhuji tedy Soudním dvoru, aby určil, že:

„1. Francouzská republika tím, že nepřijala všechny právní a správní předpisy nezbytné ke správnému provedení ustanovení směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice.

2. Francouzská republika ponese náklady řízení.“