STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 25. října 20051( )

Věc C‑408/03

Komise Evropských společenství

proti

Belgickému království

„Nesplnění povinnosti státem – Belgie – Občanství Evropské Unie – Volný pohyb osob – Právo pobytu – Dostatečné osobní finanční prostředky – Portugalská státní příslušnice, která se stěhuje do Belgie za svým partnerem, jenž se zavazuje k hrazení jejích nákladů – Odmítnutí pobytu kvůli požadavku, aby finanční prostředky byly ‚osobní‘ – Povolení k pobytu – Postup k jeho udělení – Zmeškání stanovené lhůty k předložení požadovaných dokladů – Automatické oznámení příkazu k opuštění území“

1. Touto žalobou podanou na základě čl. 226 odst. 2 ES Komise Evropských společenství vytýká Belgickému království:

1) porušení článku 18 ES a směrnice 90/364/EHS o právu pobytu( );

2) porušení:

a) článku 4 směrnice Rady 68/360/EHS( ), o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství; jakož i článku 4 směrnice Rady 73/148/EHS( ) o odstranění těchto omezení v oblasti usazování a pohybu služeb; a

b) článku 2 směrnice Rady 93/96/ES( ) a článku 2 směrnice Rady 90/365/EHS( ), které upravují právo pobytu pro studenty, zaměstnané osoby a osoby samostatně výdělečně činné po skončení jejich pracovní činnosti.

2. První nesplnění povinnosti se týká požadavku, aby státní příslušníci jiných členských států, kteří se chtějí usadit na belgickém území, měli dostatečné „osobní“ finanční prostředky. Druhé porušení vychází z uplatňování automatického oznámení příkazu k opuštění území občanům Evropské unie, kteří nepředložili ve stanovené lhůtě nezbytné doklady k získání povolení k pobytu.

I – Právní rámec

A – Právní úprava Společenství

1. Primární právo

3. Článek 18 odst. 1 ES přiznává každému občanu Unie „právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení“.

2. Sekundární právo

a) K podmínce dostatečných finančních prostředků

4. Článek 1 odst. 1 první pododstavec směrnice 90/364 stanoví:

„Členské státy udělí právo pobytu státním příslušníkům členských států, kterým toto právo nevzniklo na základě jiných ustanovení práva Společenství, a jejich rodinným příslušníkům uvedeným v odstavci 2 za podmínky, že mají pro sebe i pro své rodinné příslušníky uzavřeno nemocenské [zdravotní] pojištění vůči všem rizikům v hostitelském členském státě a mají dostatečné finanční prostředky, aby se během svého pobytu nestali zátěží pro sociální pomoc hostitelského členského státu.“

b) O povolení k pobytu

5. Článek 2 odst. 1 uvedené směrnice 90/364 zní následovně:

„Právo pobytu se prokazuje předložením dokladu s názvem ,povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu EHS‘. […]

Pro účely vydávání povolení k pobytu nebo dokladu o pobytu může členský stát žadatele žádat pouze o to, aby předložil platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas a prokázal, že splňuje podmínky stanovené článkem 1.“

6. Článek 4 směrnice 68/360 stanoví:

„1. Členské státy přiznávají právo pobytu na svém území osobám uvedeným v článku 1 [zaměstnanci], které mohou předložit doklady uvedené v odstavci 3.

[…]

3. Pro vydání povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu EHS smějí členské státy požadovat předložení pouze těchto dokladů:

[…]“

7. Článek 4 odst. 1 směrnice 73/148 zní následovně:

„Každý členský stát přiznává právo trvalého pobytu státním příslušníkům ostatních členských států, kteří se usadí na jeho území za účelem výkonu samostatně výdělečné činnosti, jestliže byla na základě Smlouvy odstraněna omezení této činnosti.

Právo pobytu se dokládá [osvědčuje] vydáním dokladu označovaného jako ,povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu Evropských společenství […]“

8. Směrnice 93/96 týkající se studentů stanoví v čl. 2 odst. 1:

„[…] Právo pobytu se doloží [se osvědčuje] vydáním dokladu označovaného jako ,povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu Společenství‘ […].

Pro účely vydání povolení k pobytu nebo dokladu o pobytu může členský stát od žadatele požadovat pouze předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu a doklad [prokázání toho], že splňuje podmínky stanovené v článku 1.“

9. Článek 2 odst. 1 směrnice 90/365 týkající se zaměstnaných osob a osob samostatně výdělečně činných po skončení jejich pracovní činnosti stanoví:

„Právo pobytu se prokazuje předložením [se osvědčuje vydáním] dokladu s názvem ,povolení k pobytu pro státního příslušníka členského státu Společenství‘ […]

Pro účely vydávání povolení k pobytu nebo dokladu o pobytu může členský stát žadatele žádat pouze o to, aby předložil platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas a prokázal, že splňuje podmínky stanovené článkem 1.“( )

B – Belgické právo

1. K vlastnictví dostatečných finančních prostředků

10. Podle čl. 53 odst. 1 královské vyhlášky ze dne 8. října 1981, která stanoví podmínky vstupu na území, pobytu, usazování a ukončení pobytu cizinců( ), jsou občané Společenství oprávněni usadit se v Belgickém království za podmínky, že mají „dostatečné finanční prostředky“, aby se nestali zátěží pro orgány veřejné moci.

2. K udělení povolení k pobytu

11. Tato oblast je upravena odstavci 2 a 6 uvedeného článku ve znění královské vyhlášky ze dne 12. června 1998( ).

12. Občan Společenství, který předloží doklady vyžadované pro vstup do Belgie, je zapsán do registru cizinců a obdrží potvrzení o přihlášení, které je platné po dobu pěti měsíců od svého vystavení. Počínaje tímto datem je povinen podat žádost o usazení (odst. 2 první a druhý pododstavec).

13. Během uvedené lhůty je povinen doložit, že splňuje podmínky stanovené v odstavci 1 (odst. 2 třetí pododstavec). Nejsou-li tyto podmínky splněny či nepředloží-li požadované doklady, je mu zamítnuto právo na usazení, což zároveň znamená, že je povinen opustit belgické území (odstavec 4).

14. Pokud však uvedená lhůta dosud neuplynula a žadatel má potvrzení o přihlášení, je příslušnými úřady vyzván k předložení požadovaných dokladů před uplynutím dané lhůty a pobyt mu může být prodloužen o jeden měsíc (odstavec 5).

15. Je-li žádost o usazení po uplynutí těchto lhůt odmítnuta, je vydán příkaz k opuštění území, který je vykonatelný patnáct dní po uplynutí doby platnosti potvrzení o přihlášení (odstavec 6)( ).

16. Články 45( ), 55 a 51 stanoví podobná pravidla pro zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné, studenty( ) a osoby, které ukončily svou pracovní činnost [důchodce] z ostatních členských států.

II – Postup před zahájením soudního řízení

17. Komise obdržela různé stížnosti na belgické právní předpisy a správní praxi týkající se povolení k pobytu a příkazů k opuštění státního území vydaných občanům Společenství.

18. Komise byla konkrétně upozorněna na situaci pí. Mamade De Figueiredo, portugalské státní příslušnice, která přijela do Belgie se svými třemi dětmi za svým dlouholetým partnerem, belgickým státním příslušníkem. Městský úřad Waterloo zažádal jejího manžela o souhlas k pobytu jeho manželky a dětí v této zemi, protože manželství nebylo v Portugalsku, zemi bydliště manželů, rozvedeno. Žádný souhlas zřejmě nebyl předložen.

19. I když M. De Figueiredo učinila prohlášení o příjezdu doložené dokladem, který potvrzoval, že se její partner zavazuje k hrazení jejích nákladů i nákladů jejích dětí, bylo pí. De Figueiredo dne 16. prosince 1999 oznámeno zamítnutí její žádosti a zaslán příkaz k opuštění země.

20. Dne 7. ledna 2000 vyjádřila Komise příslušným orgánům žalovaného členského státu své pochyby o slučitelnosti podmínek pro udělení povolení k pobytu s právem Společenství, poukazujíc na případ pí. De Figueiredo, která podle Komise doložila, že se její partner zavazuje k hrazení jejích nákladů, a proto Komise nevidí žádný důvod pro zamítnutí její žádosti. Dne 8. března 2000 odpověděly belgické orgány, že dané závazné prohlášení nedokládá, že žadatelka disponuje svými vlastními prostředky.

21. Vzhledem k tomu, že Komise nesdílela stanovisko Belgického království a že obdržela více podobných stížností, zaslala Belgickému království ve své výzvě ze dne 8. května 2001 dvě výtky. V první výtce Komise vyjádřila svůj názor, že podle směrnice 90/364 nemusí finanční prostředky, ke kterým je třeba přihlédnout pro udělení povolení k pobytu, být pouze osobní finanční prostředky žadatele; ve své druhé výtce Komise došla k závěru, že se udělováním automatického příkazu k opuštění státního území v případě nepředložení dokladů nezbytných pro toto povolení porušuje zásada proporcionality.

22. V dopise ze dne 6. července stejného roku Belgie zdůraznila soukromou povahu příjmů těch občanů, kteří chtějí žít na jejím území, a potvrdila své přesvědčení o oprávněnosti automatického ukončení pobytu vůči občanovi Unie, který pobývá v zemi déle než tři měsíce, aniž by zahájil správní řízení o usazení, nebo který nepředložil nezbytné doklady.

23. Z důvodu nesouhlasu s touto argumentací vnitrostátních orgánů zaslala Komise dne 3. dubna 2002 tomuto členskému státu odůvodněné stanovisko, ve kterém vytýká Belgii nesplnění povinností uvedená v bodě 1 tohoto stanoviska a vyzvala ji, aby vyhověla právním předpisům Společenství ve lhůtě dvou měsíců. Členský stát zopakoval své argumenty v dopise ze dne 10. července 2002.

III – Argumentace účastníků řízení a řízení u Soudního dvora

24. Dne 1. října 2003 podala Komise na základě čl. 226 odst. 2 ES žalobu, jíž se domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Belgické království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 18 ES a ze směrnice 90/364, článků 4 směrnice 68/360 a směrnice 73/148 a článků 2 směrnic 93/96 a 90/365; tento členský stát podporovaný Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska podal proti této žalobě námitku( ).

25. Na jednání dne 20. září 2005 potvrdili zástupci účastníků řízení svá stanoviska.

IV – Rozbor tvrzených nesplnění

26. Žaloba se zabývá dvěma konkrétními otázkami: původem finančních prostředků občana Společenství, který si přeje usadit se v Belgii (první výtka), a možností nařídit jeho vyhoštění v případě, že v dané lhůtě nepředloží doklady požadované pro povolení k pobytu (druhá výtka).

A – K původu finančních prostředků

1. Vymezení sporu: uznané nesplnění povinnosti

27. V projednávaném řízení je nesporné, že belgické orgány požadují, aby příslušníci ostatních členských států, žadatelé o povolení k pobytu na základě směrnice 90/364, disponovali dostatečnými „osobními“ prostředky( ). Paní De Figueiredo je toho dobrým příkladem.

28. V průběhu jednání, ať již na úrovni správní či soudní, však Belgické království svůj postoj zmírnilo, až nakonec zcela akceptovalo, že článek 1 uvedené směrnice 90/364 výslovně nevyžaduje, aby měl občan Unie dostatečné osobní finanční prostředky a nestal se tak zátěží pro sociální pomoc hostitelského státu, a že tento článek připouští zohlednění finančních prostředků osoby, která je se žadatelem v takovém vztahu, aby přijala závazek hradit jeho náklady, jako např. manžel (manželka), děti či třetí osoba, pokud je se žadatelem v právním stavu, jenž ji zavazuje k péči o něj a pokud se smluvně zaváže dohodou o hrazení jeho nákladů (body 3 až 12 žalobní odpovědi a body 2 až 4 dupliky).

29. Touto změnou procesní strategie je implicitně připuštěno tvrzené nesplnění povinnosti, protože pí. De Figueiredo připojila ke své žádosti doklad, že se její partner zavazuje k odpovědnosti za hrazení jejích nákladů, aniž by belgické orgány či Soudní dvůr musely posuzovat dosah této odpovědnosti, protože tato pravomoc přísluší belgickým soudům, jejichž právní řád uznává smluvní svobodu( ).

30. Zde by mohlo být projednávání ukončeno, avšak vzhledem k průběhu sporu je namístě provést rozbor týkající se volného pohybu v Evropské unii a určit, co je míněno tím, že držitel práva musí mít podle uvedeného článku 1 směrnice 90/364 dostatečné příjmy.

2. Svoboda pohybu občanů Unie

31. Občanství Unie, jež má odvozený charakter( ), představuje „základní status“ občana Společenství. Toto upřesnění, které zaznělo poprvé v rozsudku Grzelczyk ze dne 20. září 2001 (bod 31)( ), se prosadilo v judikatuře Společenství( ).

32. Jeho obsah se podle čl. 17 odst. 2 ES skládá ze souboru práv a povinností stanovených ve Smlouvě, zvláště v článcích 18 ES až 21 ES.

33. Článek 18 odst. 1 ES, ve kterém je zakotveno právo volně pobývat na území členských států, nastoluje výhodné právní postavení, charakteristické čtyřmi rozměry. Zaprvé, právo se jeví jako osobní záruka, která má vytvořit základ systému soužití v Unii( ). Zadruhé má díky své struktuře přímý účinek, takže je okamžitě přímo použitelné a jeho držitelé( ) se na něj mohou kdykoli přímo odvolat. Zatřetí, není bezpodmínečné, protože není práv bez omezení. Článek 18 odst. 1 ES stanoví, že právo pobytu lze vykonávat s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a prováděcích pravidlech, což je upozornění, které je v judikatuře velmi často zmiňováno( ). Nakonec, jakožto základní právo má právo pobytu expanzivní sílu, což vyžaduje velmi restriktivní výklad překážek, které se mohou uplatnit a které mají být v souladu se zásadou proporcionality( ) omezeny pouze na ty, jež jsou bezpodmínečně nutné, aby byly bez zásahu do rozsahu svobody zachovány kolektivní hodnoty, které by ji mohly omezit( ).

3. „Dostatečné finanční prostředky“ jako podmínka výkonu práva pobytu

34. Od Maastrichtské smlouvy, která zavedla články věnované občanství Unie( ), je právo pobývat na území členských států přiznáno podle čl. 18 odst. 1 ES každému státnímu příslušníkovi členského státu na základě jeho státní příslušnosti, aniž by toto právo bylo podmíněno vykonáváním výdělečné činnosti( ). Jedinou výhradu tvoří podmínky jmenované v čl. 1 odst. 1 směrnice 90/364, podle kterého musí mít dotyčná osoba pro sebe a své rodinné příslušníky uzavřeno zdravotní pojištění, a také dostatečné finanční prostředky k tomu, aby se během svého pobytu nestali zátěží pro sociální pomoc hostitelského státu.

35. Ustanovení neobsahuje nic, čím by se dalo obhájit tvrzení, které Belgické království uplatňovalo ve svých prvních písemných prohlášeních během správního řízení. To vyplývá i z výše uvedeného rozsudku Zhu a Chen, kde Soudní dvůr objasnil, že tento pojem obsažený ve směrnici 90/364 nepředstavuje žádný požadavek týkající se původu finančních prostředků (bod 30), protože jakékoli ustanovení v tomto smyslu by představovalo nepřiměřený zásah do výkonu dotčeného základního práva (bod 33).

36. Také konečné stanovisko státu, kterému je vytýkáno nesplnění povinnosti, neodpovídá duchu ustanovení. Účelem tohoto ustanovení je, aby se právo volného pobytu nestalo dalším břemenem pro hostitelský členský stát, takže občan Společenství, který má v úmyslu usadit se v jiném členském státě než ve svém vlastním, musí doložit, že disponuje dostatečnými prostředky, přičemž nehraje žádnou roli, jsou-li tyto prostředky vlastní či pocházejí-li z jiného zdroje a zda, v tomto druhém případě, je tato osoba poskytne na základě více či méně úzkého právního vztahu či z vlastní vůle( ).

37. Správní orgán, který uděluje povolení k pobytu, je povinen zjistit, zda existují předpoklady ke konkretizaci již existujícího práva( ) tím, že provede příslušná ověření a vyhodnotí důkazy předložené žadatelem. Správní orgán je tedy povinen pouze potvrdit, že žadatel disponuje dostatečnými finančními prostředky( ), aniž by dále prověřoval původ či povahu těchto prostředků, i když může zjistit případný podvod. Základní povaha tohoto práva zakazuje vytváření překážek, jež nebyly zákonodárcem stanoveny, neboť jakékoli dodatečné omezení je vyloučeno, a to nejen týká-li přímo původu prostředků, ale také když nepřímo omezuje možnosti doložení jejich existence a dostatečnosti( ).

38. Ztráta dostatečných finančních prostředků je vždy skrytým rizikem, ať už se jedná o prostředky osobní, či pocházející od třetí osoby; nikdo však nemůže občanovi Společenství odepřít právo na pobyt s odůvodněním, že není zaručeno, že během jeho pobytu v hostitelské zemi nedojde ke ztrátě příjmů, které občan pobírá v době podání žádosti. Komise připomíná, že zmíněná směrnice zavádí v této souvislosti systém záruk: podle článku 3 může být právo pobytu odejmuto, pokud dojde ke změně okolností, které byly rozhodující pro jeho poskytnutí; mimo to čl. 2 odst. 1 stanoví, že na konci prvních dvou let pobytu mohou příslušné orgány požadovat prodloužení doby platnosti povolení k pobytu a tím i potvrzení o splnění příslušných podmínek.

39. Ve světle těchto úvah je jasné, že Belgické království nedbá na zásadu proporcionality, protože se zřetelem na ochranu veřejných financí členských hostitelských států( ) neexistuje žádný důvod, který by ospravedlnil nezohlednění finančních prostředků poskytnutých třetí osobou, jelikož ke ztrátě finančních prostředků může dojít i v případě, jedná-li se o vlastní prostředky žadatele, a protože směrnice poskytuje nástroje k zabránění tomuto riziku.

40. Ve stručnosti, podstata práva, jež bylo uděleno občanům Společenství čl. 18 odst. 1 ES a upraveno článkem 1 směrnice 90/365, povoluje pouze výslovně stanovená omezení, a proto je nutno odmítnout takovou právní úpravu, jakou přijal žalovaný stát a která již od začátku směřuje k omezení tohoto práva na menší rozsah, než byl zamýšlen zákonodárcem Společenství, protože brání tomu, aby dostatečné finanční prostředky zmíněné ve směrnici pocházely od jiné osoby než od žadatele.

41. V tomto smyslu byla zamítnuta žádost pí. De Figueiredo, a proto je namístě konstatovat, že vytýkané nesplnění povinnost je prokázáno.

B – K automatičnosti příkazu k opuštění území

42. Komise vytýká, že občané Unie, kteří se chtějí usadit v Belgii, jsou vyhoštěni ze země, pokud po uplynutí dané lhůty, která jim byla vymezena pro prohlášení o příjezdu, neodstranily protiprávnost svého postavení( ).

43. Existují čtyři možné důvody pro vyhoštění ze země. Zaprvé, pokud dotyčný nezahájil správní řízení, aby získal povolení k pobytu. Zadruhé, pokud je zjištěno, že dotyčný nesplňuje podmínky, na kterých závisí udělení povolení. Zatřetí, nepředloží-li v tomto správním řízení odpovídající důkazy a ukáže-li se, že mu dané právo nepřísluší. Začtvrté, pokud žadatel nevyhoví výzvě k předložení nezbytných dokladů, a to i v případě, že je držitelem tohoto práva. Na tento čtvrtý případ se vztahuje druhý žalobní důvod Komise.

44. Řešení stanovené pro tento čtvrtý případ vyplývá již z podstaty svobody pobytu a je obsaženo v judikatuře Společenství.

45. V rozsudku Royer ze dne 8. dubna 1976( ) poukázal Soudní dvůr při výkladu směrnice 68/360 na to, že pouhé opomenutí příslušníka členského státu vzhledem k formalitám vyžadovaným ke vstupu do země, změně bydliště či k pobytu cizinců na území jiného členského státu nemůže odůvodnit jeho vyhoštění (bod 38), toto opatření se dle rozsudku Pieck ze dne 3. července 1980( ) neslučuje se Smlouvou, protože znamená odepření práva, které je Smlouvou poskytnuto a zaručeno (bod 18).

46. Předchozí posouzení je potvrzeno článkem 18 ES, který, jak již bylo zmíněno, zavádí základní právo občanů Unie a který poskytl Soudnímu dvoru příležitost otevřeně potvrdit, že napadené rozhodnutí, protože se dotýká samotné podstaty záruky, je zjevně nepřiměřené vzhledem k závažnosti protiprávnosti( ). Z tohoto důvodu se jedná o nepoměrnou sankci.

47. Za těchto okolností soudím, že belgický právní řád a správní praxe, jež vedou k vyhoštění příslušníků jiných členských států na základě pouhé skutečnosti, že nesplnili ve stanovené lhůtě formality nezbytné k udělení povolení k pobytu, jsou v rozporu s právem Společenství a že se žalované království dopustilo nesplnění povinnosti, jež mu Komise vytýká( ).

48. Nepopírám, že tyto směrnice, jež jsou částečně uvedeny na začátku tohoto stanoviska, požadují od žadatele předložení příslušných dokladů a ukládají mu povinnost doložit, že splňuje podmínky k udělení povolení( ). Stejně jak bylo rozhodnuto v judikatuře, i já považuji za nepřiměřené, aby nesplnění této formální povinnosti bylo spjato s odepřením svobody pohybu( ), jelikož tato svoboda již existuje (článek 18 ES)( ) a protože v tomto řízení má být prokázáno pouze splnění stanovených podmínek, na základě kterých je svoboda účinná, z čehož vyplývá deklaratorní povaha určení práva( ). Již jsem vysvětlil, že udělení povolení k pobytu je vymezeno pouze osvědčením již existujícího práva.

49. Vhodnější by bylo považovat při pozastavení práva žádost za neplatnou a sdělit dotyčnému, že musí během závazné lhůty odstranit vady a upozornit ho na to, že se v případě jeho další nečinnosti přijme domněnka, že upustil od své žádosti( ). Tímto způsobem budou náležitě zohledněny jak záruky pro jednotlivce, tak záruky veřejného zájmu a zároveň se zabrání tomu, aby se usadily na území hostitelského členského státu osoby, které k tomu nejsou oprávněny, protože nesplňují nutné podmínky. Belgický stát sdílí tuto tezi v bodě 5 dupliky.

V – K nákladům řízení

50. Na základě přezkumu žalobních důvodů je namístě uložit žalovanému v souladu s návrhy Komise náhradu nákladů řízení podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu.

VI – Závěry

51. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:

1) určil, že Belgické království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají:

a) z článku 18 ES a směrnice 90/364/EHS o právu pobytu, tím, že požaduje od občanů Společenství, kteří chtějí pobývat na jeho území, aby disponovali dostatečnými „osobními“ prostředky.

b) z článku 4 směrnice Rady 68/360/EHS o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství; z článku 4 směrnice Rady 73/148/EHS o odstranění uvedených omezení v oblasti usazování a pohybu služeb; a z článků 2 směrnice Rady 93/96/ES a směrnice Rady 90/365/EHS, které upravují právo pobytu studentů, zaměstnaných osob nebo osob samostatně výdělečně činných po skončení jejich pracovní činnosti, tím, že stanovilo možnost automatického oznámení příkazu k opuštění území občanům Společenství, kteří nepředložili ve stanovené lhůtě doklady nezbytné k získání povolení k pobytu.

2) uložil Belgickému království náhradu nákladů řízení.