STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

YVESE BOTA

přednesené dne 4. září 2014 ( 1 )

Věc C‑562/13

Centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve

proti

Moussovi Abdidovi

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná cour du travail de Brusel (Belgie)]

„Řízení o předběžné otázce — Společný evropský azylový systém — Směrnice 2003/9/ES — Minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech — Směrnice 2004/83/ES — Minimální normy, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby jim mohlo být přiznáno postavení uprchlíka — Osoby mající nárok na přiznání statusu podpůrné ochrany — Článek 2 písm. e) — Reálná hrozba vážné újmy — Článek 15 písm. b) — Nelidské a ponižující zacházení — Směrnice 2005/85/ES — Minimální normy pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka — Směrnice 2008/115/ES — Společné normy a postupy v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí — Článek 13 odst. 2 — Odkladný účinek žaloby — Článek 14 odst. 1 — Záruky v době před navrácením — Listina základních práv Evropské unie — Odmítnutí členského státu vydat vážně nemocnému státnímu příslušníkovi třetí země povolení k pobytu ze zdravotních důvodů, k němuž se pojí příkaz k opuštění území — Neexistence žaloby s automatickým odkladným účinkem na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění — Nezabezpečení jiných základních potřeb než zdravotních — Poskytnutí nezbytné lékařské péče“

1. V této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se předkládající soud táže na procesní záruky a sociální výhody, které musí členský stát poskytovat státnímu příslušníkovi třetí země, jehož zdravotní stav si žádá lékařskou péči, pokud tato osoba čeká na vydání rozsudku, jímž se rozhoduje o legalitě rozhodnutí, kterým byla zamítnuta její žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů a kterým jí bylo uloženo opustit území.

2. Podstatou otázky, kterou předkládající soudu klade Soudnímu dvoru, je aby tento posoudil z hlediska směrnic 2003/9/ES ( 2 ), 2004/83 ( 3 ) a 2005/85/ES ( 4 ) – které zakotvují společný evropský azylový režim – a z hlediska Listiny základních práv Evropské unie ( 5 ) slučitelnost vnitrostátní právní úpravy, podle níž nemá podání žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění automaticky odkladný účinek na jeho vykonatelnost a která po dobu trvání soudního řízení omezuje zabezpečení základních potřeb dotyčné osoby pouze na nezbytnou lékařskou pomoc.

3. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci sporu mezi centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve (středisko státní sociální pomoci v Ottignies-Louvain-la-Neuve, dále jen „CPAS“) a M. Abdidou, nigerijským státním příslušníkem trpícím AIDS. V návaznosti rozhodnutí, kterým Belgický stát zamítl jeho žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů a uložil mu, aby opustil území, bylo dotyčnému odňato potvrzení o přihlášení k pobytu, díky němuž měl nárok na bezplatné zabezpečení základních potřeb. Když proti rozhodnutí o vyhoštění podal žalobu na neplatnost, neměl dále nárok na to, aby tato žaloba měla automaticky odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění.

4. Uvedená žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyvolává v podstatě tři otázky.

5. Zaprvé lze státního příslušníka třetí země trpícího závažným onemocněním, který by v případě, že by se vrátil do země původu, čelil reálné hrozbě, že bude vystaven nelidskému a ponižujícímu zacházení, jelikož v jeho zemi neexistuje odpovídající léčba, považovat za „osobu, která má nárok na podpůrnou ochranu“ ve smyslu článku 2 písm. e) směrnice 2004/83?

6. Tato otázka je totožná s otázkou, kterou položil Cour constitutionnelle ve věci M’Bodj, v níž v současnosti probíhá řízení před Soudním dvorem a v níž jsem dne 17. července 2014 vydal stanovisko ( 6 ).

7. Zadruhé musí mít žaloba podaná proti rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů a kterým byla dotyčná osoba vyhoštěna, automatický odkladný účinek vzhledem k právům, která takové osobě zaručují směrnice 2003/9, 2004/83 a 2005/85 a Listina?

8. Zatřetí, mají členské státy na základě týchž předpisů povinnost zabezpečovat krom zdravotních potřeb dotčené osoby i jiné základní potřeby do doby, než bude rozhodnuto, zda je rozhodnutí o navrácení legální, přičemž CPAS omezil v tomto případě sociální podporu na nezbytnou lékařskou péči?

9. V rámci tohoto stanoviska potvrdím, že na žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů podanou na základě článku 9b zákona ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na státní území, o jejich pobytu a usazování se na státním území a o jejich vyhošťování se nevztahuje ani jeden z předpisů upravujících společný evropský azylový režim, tj. směrnice 2003/9, 2004/83 a 2005/85, jelikož není podpůrnou formou mezinárodní ochrany.

10. Dále uvedu důvody, proč budu otázku, zda je absence automatického odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí o vyhoštění a absence zabezpečení základních potřeb dotčené osoby za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení, v rozporu s právy, které migrantům přiznává Evropská unie, posuzovat jednak s ohledem na ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ( 7 ) a jednak s ohledem na základní práva zakotvená v Listině.

11. V tomto ohledu navrhnu, aby Soudní dvůr rozhodl, že právo na účinnou soudní ochranu z titulu čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115, které je zakotveno v čl. 47 odst. 1 Listiny, implikuje existenci žaloby s automatickým odkladným účinkem v případě, že výkon rozhodnutí o navrácení může vzhledem ke zdravotnímu stavu dotčené osoby vystavit tuto osobu hrozbě nelidského a ponižujícího zacházení v rozporu se článkem 4 Listiny.

12. Vysvětlím rovněž, proč si cíl stanovený v článku 14 směrnice 2008/115 a požadavek na dodržování základních práv – a sice práv plynoucích z článků 1 až 4 a 35 Listiny – v takové situaci žádají, aby členské státy zaručily, že budou po dobu soudního řízení dostatečně zabezpečeny základní potřeby dotčené osoby, aby jí bylo zaručeno živobytí i důstojná a odpovídající úroveň života pro zdraví, přičemž bude zejména moci být ubytována a budou případně zohledněny její zvláštní potřeby.

I – Právní rámec

A – Unijní právo

1. Společný evropský azylový systém

13. Společný evropský azylový systém je upraven ve třech právních předpisech: ve směrnici 2003/9, 2004/83 a 2005/85.

a) Směrnice 2003/9

14. Směrnice 2003/9 stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech.

15. Článek 3 odst. 1 stanoví, že směrnice se vztahuje na všechny státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, „které na hranici nebo na území členského státu podají žádost o azyl, po dobu, po kterou jsou oprávněni zůstat na území členského státu jako žadatelé o azyl“.

16. Odstavec 4 uvedeného ustanovení však stanoví, že „[č]lenské státy mohou rozhodnout o použití této směrnice i v souvislosti s postupy rozhodování o žádostech o jiné formy ochrany státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti, než jaké vyplývají z Ženevské úmluvy, nejsou-li považováni za uprchlíky.“

17. V kapitole II stanoví uvedená směrnice minimální normy pro přijímání, které musí členské státy zajistit žadatelům o azyl, aby jim zaručily odpovídající životní úroveň k zajištění zdraví a živobytí.

18. V článcích 7 až 10 a 15 směrnice 2003/9 stanoví unijní zákonodárce záruky týkající se zejména pobytu a svobody pohybu žadatelů, zachování celistvosti rodiny, lékařských prohlídek a zdravotní péče, jakož i školní docházky a vzdělávání nezletilých osob.

19. V kapitole IV a konkrétně v článcích 17 až 20 směrnice 2003/9 stanoví zvláštní opatření týkající se osob se zvláštními potřebami.

b) Směrnice 2004/83

20. Účelem směrnice 2004/83 je stanovit společná kritéria pro všechny členské státy, pokud jde o hmotněprávní podmínky, které musí státní příslušníci třetích zemí splňovat, aby mohli požívat mezinárodní ochrany ( 8 ), a stanovit obsah této ochrany ( 9 ). V tomto rámci směrnice 2004/83 vymezuje v čl. 2 písm. c) a e) osoby, které mohou být uznány za uprchlíka a které mají nárok na přiznání statusu podpůrné ochrany, dále v kapitolách II, III a V stanoví hmotněprávní podmínky, které musí tyto osoby splňovat, a v kapitole VII určuje práva vlastní každému z těchto statusů.

21. V rámci společného evropského azylového systému doplňuje podpůrná ochrana normy týkající se postavení uprchlíka stanovené v Úmluvě o právním postavení uprchlíků ( 10 ).

22. Jde o mezinárodní ochranu, která se podle čl. 2 písm. e) směrnice 2004/83 vztahuje na „státního příslušníka třetí země nebo osobu bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu […] byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15 […], přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu této země“.

23. Podle článku 18 uvedené směrnice „[č]lenské státy přiznají status podpůrné ochrany státnímu příslušníku třetí země […] splňujícím[u] podmínky pro získání podpůrné ochrany podle kapitol II a V“.

24. Kapitola II uvedené směrnice se týká „[p]osuzování žádostí o mezinárodní ochranu“. Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Původci pronásledování nebo vážné újmy“, stanoví: „Mezi původce pronásledování nebo vážné újmy patří a) stát; b) strany nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území státu; c) nestátní původci, lze-li prokázat, že původci uvedení v písmenech a) a b), včetně mezinárodních organizací, nejsou schopni nebo ochotni poskytnout ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou, které jsou uvedeny v článku 7.“

25. Kapitola V směrnice 2004/83 upravuje „[p]odmínky pro získání nároku na podpůrnou ochranu“. Její článek 15 vymezuje pojem „vážná újma“ následujícím způsobem: „Vážnou újmou se rozumí a) uložení nebo vykonání trestu smrti nebo b) mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trest vůči žadateli v zemi původu nebo c) vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.“

26. Dále, v rámci kapitoly VII této směrnice, která upravuje „[o]bsah mezinárodní ochrany“, unijní zákonodárce v článcích 28 a 29 upřesňuje, že přiznání mezinárodní ochrany – ať už ve formě postavení uprchlíka, nebo statusu podpůrné ochrany – vyžaduje od členských států, aby dotčené osobě poskytly stejnou sociální péči a stejné podmínky přístupu ke zdravotní péči, jaké platí pro jejich vlastní státní příslušníky. Členské státy však mají možnost rozlišovat mezi těmito dvěma statusy, neboť citovaná ustanovení jim umožňují omezit sociální péči poskytovanou osobám, kterým byl přiznán status podpůrné ochrany, na základní dávky ( 11 ).

27. Konečně je třeba zdůraznit, že cílem směrnice 2004/83 je stanovit minimální normy. Podle bodu 8 jejího odůvodnění a podle článku 3 mají proto členské státy nadále možnost zavést nebo zachovávat příznivější normy pro určování osob splňujících podmínky pro získání postavení uprchlíka nebo osob, které mají nárok na podpůrnou ochranu, jsou-li slučitelné s touto směrnicí.

28. Unijní zákonodárce však v bodě 9 odůvodnění směrnice 2004/83 upřesňuje, že „[d]o oblasti působnosti této směrnice nespadají ti státní příslušníci třetího státu nebo osoby bez státní příslušnosti, kterým je povoleno zůstat na území členských států nikoli z důvodů potřeby mezinárodní pomoci, ale na základě uvážení z rodinných nebo humanitárních důvodů“.

c) Směrnice 2005/85

29. Směrnice 2005/85 stanoví procesní pravidla pro posuzování žádosti o mezinárodní ochranu. Podle článku 1 uvedené směrnice je jejím účelem stanovit minimální normy společné všem členským státům pro řízení o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka a v kapitolách II a III upřesňuje procesní práva a povinnosti příslušející žadateli a členskému státu ohledně posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany.

30. Rozsah působnosti této směrnice je vymezen v jejím článku 3 následovně: „1. Tato směrnice se vztahuje na všechny žádosti o azyl podané na území členského státu, včetně hranic nebo tranzitních prostor, a na odnětí postavení uprchlíka. […] 3. Pokud členské státy použijí nebo zavedou řízení, v rámci kterého se žádosti o azyl posuzují jako žádosti na základě Ženevské úmluvy a zároveň jako žádosti o poskytnutí jiného druhu mezinárodní ochrany podané za okolností uvedených v článku 15 směrnice [2004/83], použijí tuto směrnici během celého řízení. 4. Členské státy mohou dále rozhodnout, že se tato směrnice použije při rozhodování o žádostech o jakýkoliv druh mezinárodní ochrany.“

31. Článek 39 uvedené směrnice, nazvaný „Právo na účinný procesní prostředek“, stanoví: „1. Členské státy zajistí, aby žadatelé o azyl měli právo na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem proti: a) rozhodnutí o jejich žádosti o azyl; […] 3. Členské státy v souladu se svými mezinárodními závazky případně stanoví pravidla týkající se: a) otázky, zda opravný prostředek podle odstavce 1 má za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku; b) možností právních prostředků nebo ochranných opatření, pokud opravný prostředek podle odstavce 1 nemá za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku. Členské státy mohou stanovit rovněž opravný prostředek z úřední moci […]“

2. Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí

32. Úprava vyhošťování neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí je zakotvena ve směrnici 2008/115.

33. Podle článku 2 se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.

34. Jejím cílem je vypracovat účinnou politiku pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách a právních zárukách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti ( 12 ).

35. V tomto ohledu čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 poskytuje dotyčnému státnímu příslušníkovi procesní záruky v rámci opravného prostředku ve formě odvolání proti rozhodnutí o navrácení.

36. Toto ustanovení zní: „1. Dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení […]. 2. Orgán nebo subjekt uvedený v odstavci 1 musí mít pravomoc přezkoumávat rozhodnutí týkající se navrácení […] včetně možnosti dočasně pozastavit jejich výkon, jestliže nelze dočasné pozastavení uplatnit již podle vnitrostátních právních předpisů“.

37. Článek 14 této směrnice zakotvuje ekonomická a sociální práva, která může migrant uplatnit v době, než dojde k jeho vyhoštění.

38. Článek 14 odst. 1 zní následovně: „Členské státy zajistí, s výjimkou situace, na kterou se vztahují články 16 a 17, co největší zohlednění níže uvedených zásad ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí během lhůty pro dobrovolné opuštění území stanovené v souladu s článkem 7 a během doby, kdy bylo uskutečnění vyhoštění odloženo v souladu s článkem 9: a) zachování celistvosti rodiny, jejíž příslušníci se nacházejí na jejich území; b) poskytování neodkladné zdravotní péče a základní léčby; c) umožnění přístupu nezletilým osobám k systému základního vzdělávání podle délky jejich pobytu; d) zohlednění zvláštních potřeb zranitelných osob.“

B – Belgická právní úprava

1. Zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na státní území, o jejich pobytu a usazování se na státním území a o jejich vyhošťování

39. Účelem zákona ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na státní území, o jejich pobytu a usazování se na státním území a o jejich vyhošťování (loi du 15. prosince 1980 relative à l’accès au territoire, au séjour, à l’établissement et à l’éloignement des étrangers) ( 13 ) je provést do belgického právního řádu směrnici 2004/83.

a) Hmotněprávní a procesní normy upravující vydání povolení k pobytu ze zdravotních důvodů

40. Článek 9b uvedeného zákona stanoví podmínky pro vydání povolení k pobytu ze zdravotních důvodů. Odstavec 1 zní takto: „Cizinec, který pobývá v Belgii, prokáže svou totožnost v souladu s odstavcem 2 a trpí takovým onemocněním, jež představuje reálnou hrozbu pro jeho život nebo fyzickou integritu nebo reálnou hrozbu nelidského či ponižujícího zacházení v případě, kdy v zemi jeho původu nebo v zemi jeho pobytu neexistuje žádná odpovídající léčba, je oprávněn podat žádost o povolení k pobytu v [Belgickém k]rálovství, a to ministrovi nebo jím pověřené osobě. Žádost se podává ministrovi nebo jím pověřené osobě doporučeným dopisem s doručenkou a musí v ní být uvedena adresa místa skutečného bydliště cizince v Belgii. Cizinec doloží k žádosti veškeré relevantní a aktuální informace ohledně svého onemocnění a možné či dostupné odpovídající léčbě v zemi svého původu či pobytu. Cizinec předloží lékařské potvrzení na předepsaném formuláři vydaném po konzultaci v Radě ministrů královskou vyhláškou. V tomto lékařském potvrzení, které nesmí být k datu podání žádosti starší tří měsíců, se uvede onemocnění, míra jeho závažnosti a léčba, která je považována za nezbytnou. Hrozbu ve smyslu prvního pododstavce, možnosti léčby, její dostupnost v zemi jeho původu či pobytu, onemocnění, míru jeho závažnosti a léčbu, která je považována za nezbytnou, uváděné v lékařském potvrzení, posoudí úřední lékař nebo lékař určený ministrem nebo jím pověřenou osobou a vydá k tomu stanovisko. Považuje-li to za nezbytné, může tento lékař cizince vyšetřit a vyžádat si doplňující znalecký posudek. […]“

41. Je-li vydáno povolení k pobytu ze zdravotních důvodů, příslušné vnitrostátní orgány vydají dotčené osobě povolení k pobytu na jeden rok s možností prodloužení. Tato osoba tím získává nárok na sociální podporu vyplácenou CPAS, který za ni v případě, že to dotyčná osoba potřebuje, může uhradit příspěvek na zdravotní a invalidní pojištění, jakož i léčebné výdaje. Po uplynutí pětileté lhůty může být dotyčné osobě vydáno povolení k pobytu na dobu neurčitou, které jí zakládá stejná práva jako státním příslušníkům.

42. Není-li toto povolení k pobytu vydáno, příslušné vnitrostátní orgány uvědomí dotyčnou osobu o příkazu k opuštění území a taková osoba pak pobývá na belgickém území neoprávněně. Sociální podpora je poté omezena na poskytování nezbytné lékařské péče. Podle judikatury Cour constitutionnelle pokrývá tato podpora preventivní lékařskou péči i léčbu, aby nebyl ohrožen život osob s vážným onemocněním a jejich fyzická nedotknutelnost ( 14 ).

43. Dotyčná osoba může podat ke Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu) žalobu na neplatnost proti zamítavému rozhodnutí týkajícímu se povolení k pobytu, která nemá odkladné účinky na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění.

44. Článek 39/82 zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví, že při podání této žaloby lze podat v řádném nebo zrychleném řízení žádost o odklad vykonatelnosti vyhošťovacího opatření, která odkladný účinek na vykonatelnost opatření má.

45. Toto ustanovení zní: „1) Je-li možné zrušit akt správního orgánu na základě článku 39/2, může odklad jeho vykonatelnosti nařídit pouze Rada. Odklad vykonatelnosti rozhodnutí nařizuje po vyslechnutí účastníků řízení či po jejich řádném předvolání odůvodněným rozhodnutím předseda senátu či jím pověřený soudce pro spornou cizineckou agendu. V mimořádně naléhavých případech může být odklad vykonatelnosti nařízen prozatímním rozhodnutím, aniž byli vyslechnuti všichni či někteří účastníci řízení. Žádá-li žalobce o odklad vykonatelnosti rozhodnutí, musí si zvolit mezi odkladem ve zrychleném řízení nebo odkladem v řádném řízení. Současně či následně podaná žádost, kterou znovu uplatňuje pododstavec 3, anebo kterou v podání podle § 3 znovu žádá o odklad vykonatelnosti, je nepřípustná. Odchylně od pododstavce 4, aniž je dotčen § 3, může žalobce v případě, že byla žádost o odklad vykonatelnosti ve zrychleném řízení zamítnuta, žádat o odklad v řádném řízení, pokud byla tato žádost o odklad ve zrychleném řízení zamítnuta z důvodu, že nebyla dostatečně prokázána její naléhavost. 2) Odklad vykonatelnosti rozhodnutí lze nařídit pouze tehdy, jsou-li k tomu dány závažné důvody odůvodňující zrušení napadeného aktu a hrozí-li, že v důsledku bezodkladného výkonu aktu vznikne obtížně napravitelná vážná újma. […] 3) Kromě mimořádně naléhavých případů musí být žádost o přiznání odkladného účinku a žaloba na neplatnost podány v rámci jednoho podání. V označení podání musí být uvedeno, zda je podávána žaloba na neplatnost, nebo žádost o odklad vykonatelnosti a žaloba na neplatnost. Není-li splněna tato náležitost, má se za to, že je podávána pouze žaloba na neplatnost. Byla-li podána žaloba na neplatnost, k později podané žádosti o odklad vykonatelnosti se nepřihlíží, což však žadateli nebrání v tom, aby do uplynutí lhůty pro podání žaloby podal výše popsaným způsobem novou žalobu na neplatnost společně s žádostí o odklad vykonatelnosti. […] 4) […] Bylo-li vydáno rozhodnutí o vyhoštění či navrácení cizince, jehož výkon má bezprostředně nastat, a žádost o odklad vykonatelnosti nebyla dosud podána, cizinec může žádat o odklad vykonatelnosti tohoto rozhodnutí ve zrychleném řízení. […] [P]okud nebyl odkladný účinek přiznán, lze opět přistoupit k výkonu rozhodnutí.“

46. Na základě článku 39/84 tohoto zákona je k vydávání všech opatření nezbytných k ochraně zájmů účastníků řízení či osob, jež mají zájem na vyřešení věci, s výjimkou opatření týkajících se občanských práv, příslušná pouze Conseil du contentieux des étrangers.

47. Článek 39/85 uvedeného zákona upravuje posuzování prozatímních opatření vydávaných ve zrychleném řízení. Stanoví následující: „Bylo-li vydáno rozhodnutí o vyhoštění či navrácení cizince, jež má být bezprostředně vykonáno, může cizinec, který již podal žádost o odklad vykonatelnosti, žádat v rámci předběžných opatření ve smyslu článku 39/84, aby Rada v co nejkratší lhůtě posoudila jeho žádost o odklad vykonatelnosti, a to za podmínky, že Rada dosud o této žádosti nerozhodla. Žádost o vydání předběžných opatření je posuzována společně se žádostí o odklad vykonatelnosti […]. […] Po doručení žádosti o vydání předběžného opatření nelze přistoupit k výkonu rozhodnutí o vyhoštění či navrácení, dokud Rada o žádosti nerozhodne nebo ji neodmítne. […] [P]okud nebyl odkladný účinek přiznán, lze opět přistoupit k výkonu rozhodnutí. […]“

48. Pro účely žádosti o odklad vykonatelnost ve zrychleném řízení i žádosti o vydání předběžných opatření ve zrychleném řízení musí dotčená osoba prokázat, že jí bezprostředně hrozí vážná újma, a konkrétně že bylo vydáno donucovací opatření, kterým jí bylo uloženo opustit belgické území.

b) Úprava přiznání statusu podpůrné ochrany

49. Článek 48/4 zákona ze dne 15. prosince 1980 stanoví podmínky, na jejichž splnění je vázáno přiznání statusu podpůrné ochrany ( 15 ). Provádí čl. 2 písm. e), články 15 a 17 směrnice 2004/83 a stanoví následující: „1) Status podpůrné ochrany se přizná cizinci, který nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, na kterého se nevztahuje článek 9b a u kterého existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátil do země původu nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země dosavadního obvyklého pobytu, byl by vystaven reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v odstavci 2, a který nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země, a to pouze pokud se na něj nevztahují výluky stanovené v článku 55/4. 2) Vážnou újmou se rozumí: a) uložení nebo vykonání trestu smrti nebo b) mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trest vůči žadateli v zemi původu nebo c) vážné ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu.“

50. Je-li žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta, dotčená osoba může podat žalobu ke Conseil du contentieux des étrangers, který o ní rozhoduje v plné jurisdikci. Podle článku 39/70 zákona ze dne 15. prosince 1980 má tato žaloba odkladné účinky: ve lhůtě pro podání žaloby a během jejího posuzování nelze bez souhlasu dotyčné osoby nařídit výkon rozhodnutí o vyhoštění či navrácení této osoby. Dotyčná osoba má nadále nárok na sociální podporu poskytovanou CPAS. Tato podpora pokrývá základní potřeby dotčené osoby, tj. zdravotní péči, sociální podporu, ubytování, výživu, jakož i vzdělávání dětí.

2. Základní zákon o státních střediscích sociální pomoci ze dne 8. července 1976

51. Základní zákon o státních střediscích sociální pomoci ze dne 8. července 1976 (loi organique des centres publics d’action sociale du 8. července 1976) zakotvuje v článku 1 právo každého občana na sociální pomoc, které mu má umožnit vést důstojný život.

52. Podle článku 57 tohoto zákona zajišťuje CPAS jednotlivcům a rodinám pomoc společnosti. Zajišťuje nejen paliativní péči a léčení, ale i prevenci. Tato pomoc může být materiální, sociální, zdravotní či psychologická.

53. Článek 57 odst. 2 prvního pododstavce uvedeného zákona však z této zásady zavádí výjimku, která CPAS umožňuje omezit v případě cizinců neoprávněně pobývajících na belgickém území svou funkci na poskytování nezbytné lékařské péče.

54. Královská vyhláška ze dne 12. prosince 1996 o naléhavé lékařské péči poskytované státními středisky sociální pomoci cizincům neoprávněně pobývajícím v Království ( 16 ) uvádí, že naléhavá lékařská péče ve smyslu čl. 57 odst. 2 prvního pododstavce zákona ze dne 8. července je péčí výlučně lékařského charakteru, jejíž naléhavost dokládá lékařské potvrzení. Tato pomoc není finanční, nemá formu ubytování ani jiné naturální sociální podpory.

II – Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky

55. Dne 15. dubna 2009 podal M. Abdida žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů na základě článku 9b zákona ze dne 15. prosince 1980. Tato žádost byla dne 4. prosince 2009 prohlášena za přípustnou a M. Abdidovi tím vznikl nárok na sociální podporu vyplácenou CPAS.

56. Dne 6. června 2011 však příslušné vnitrostátní orgány tuto žádost zamítly z důvodu, že zdravotní infrastruktura v zemi původu žadatele umožňuje péči o osoby s onemocněním AIDS. Toto rozhodnutí včetně příkazu k opuštění území bylo M. Abdidovi oznámeno dne 29. června 2011. V tomto oznámení se uvádělo, že žaloba na neplatnost a podání žádosti o přiznání odkladného účinku nemají odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí.

57. Dne 7. července 2011 tedy M. Abdida podal proti tomuto rozhodnutí žalobu ke Conseil du contentieux des étrangers. Dne 13. července 2011 rozhodlo CPAS o odejmutí sociální podpory vyplácené do tohoto okamžiku dotyčnému a odmítlo mu poskytovat naléhavou lékařskou péči. CPAS však toto rozhodnutí dne 27. července 2011 přehodnotilo a M. Abdidovi přiznalo nárok na naléhavou lékařskou péči.

58. Dne 5. srpna 2011 podal M. Abdida žalobu proti rozhodnutí CPAS k tribunal du travail de Nivelles. Rozsudkem ze dne 9. září 2011 tento soud uložil CPAS, aby vyplatilo sociální podporu ve výši základního příjmu garantovaného samostatně žijící osobě s tím, že právo na sociální podporu je nezbytnou podmínkou uplatnění práva na účinnou právní ochranu a že sociální podpora, na niž má M. Abdida nárok, musí být poskytována do doby, než bude rozhodnuto o žalobě, kterou podal proti rozhodnutí, jímž byla zamítnuta jeho žádost o povolení k pobytu.

59. Dne 7. října 2011 podalo CPAS proti tomuto rozsudku odvolání ke cour du travail de Bruxelles.

60. Tento soud konstatuje, že na základě vnitrostátní právní úpravy nemá M. Abdida nárok na odklad vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění a dokud nebude rozhodnuto o této žalobě, nemá nárok na jinou sociální podporu krom nároku na nezbytnou lékařskou péči. Uvádí rovněž, že s osobou, která žádá o status podpůrné ochrany na základě článku 48/4 zákona ze dne 15. prosince 1980, je zacházeno jinak než s osobou, která žádá o vydání povolení k pobytu ze zdravotních důvodů na základě článku 9b uvedeného zákona. Cour constitutionnelle však podle něj toto rozdílné zacházení odůvodnil.

61. Za těchto podmínek se cour du travail de Bruxelles rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Musí být směrnice 2004/83[…], 2005/85[…] a 2003/9[…] vykládány tak, že ukládají členskému státu, který stanoví, že cizinec, který „trpí takovým onemocněním, jež představuje reálnou hrozbu pro jeho život nebo fyzickou integritu nebo reálnou hrozbu nelidského či ponižujícího zacházení, jestliže v jeho zemi původu neexistuje odpovídající léčba“, má právo na podpůrnou ochranu ve smyslu čl. 15 písm. b) směrnice 2004/83[…], aby — zakotvil možnost podat opravný prostředek s odkladným účinkem proti správnímu rozhodnutí, jímž nebylo přiznáno právo pobytu či podpůrná ochrana a byl vydán příkaz k opuštění území, — zabezpečil v rámci svého systému sociální pomoci nebo přijímacího systému i jiné základní potřeby navrhovatele než zdravotní do doby, než bude rozhodnuto o opravném prostředku podaném proti tomuto správnímu rozhodnutí? 2) Je-li odpověď záporná, ukládá [Listina] a konkrétně její články 1 až 3 (lidská důstojnost, právo na život a na nedotknutelnost), její článek 4 (zákaz nelidského či ponižujícího zacházení), její čl. 19 odst. 2 (právo nebýt vyhoštěn do státu, kde hrozí vážné nebezpečí nelidského či ponižujícího zacházení), její články 20 a 21 (rovnost a zákaz diskriminace ve vztahu k jiným kategoriím žadatelů o podpůrnou ochranu) nebo její článek 47 (právo na účinnou právní ochranu), členskému státu povinnost zakotvit v rámci provádění směrnic 2004/83[…], 2005/85[…] a 2003/9[…] možnost podat opravný prostředek s odkladným účinkem a povinnost zabezpečit základní potřeby uvedené v [první] otázce?

62. Vyjádření předložili účastníci původního řízení, jakož i belgická a francouzská vláda, vláda Spojeného království a Evropská komise.

III – Mé posouzení

A – K první otázce

63. První otázka předkládajícího soudu se týká procesních záruk a sociálních výhod, které musí členský stát poskytovat v rámci řízení o přiznání statusu podpůrné ochrany.

64. Jak uvedly belgická a francouzská vláda a Komise ve vyjádřeních, tato otázka vychází z teze, podle níž je povolení k pobytu ze zdravotních důvodů vydané pro státního příslušníka třetí země na základě článku 9b zákona ze dne 15. prosince 1980 podpůrnou formou mezinárodní ochrany ve smyslu článku 2 písm. e) směrnice 2004/83.

65. Podle mého názoru je však tato teze nesprávná, a to z důvodů uvedených v bodech 40 až 70 stanoviska ve věci M’Bodj, které zde načrtnu ( 17 ).

66. Zastávám totiž názor, že státního příslušníka třetí země, který trpí vážným onemocněním a v případě, že by se vrátil do země původu, by čelil reálné hrozbě, že bude vystaven nelidskému a ponižujícímu zacházení, jelikož v jeho zemi neexistuje odpovídající léčba, nelze považovat za „osobu, která má nárok na podpůrnou ochranu“ ve smyslu článku 2 písm. e) směrnice 2004/83. Ačkoli může být utrpení v důsledku onemocnění za určitých okolností nelidské a ponižující, nemění to nic na tom, že základní kritérium pro přiznání podpůrné ochrany, tj. identifikace původce újmy, proti němuž má ochrana působit, není podle mého názoru splněno.

67. Povolení k pobytu vydané na základě článku 9b zákona ze dne 15. prosince 1980 proto podle mě nemůže představovat podpůrnou formu mezinárodní ochrany a předpisy zakotvující společný evropský azylový systém se na něj nevztahují.

68. Nesmíme zapomínat, že společný evropský azylový systém vychází z potřeby zajistit jednotlivcům, kteří mají obavy z pronásledování z důvodu rasových, náboženských, národnostních, z důvodů zastávání určitých politických názorů či příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo jimž hrozí v zemi původu vážná újma, ochranu, kterou jim jejich země není nebo již není s to zajistit, jelikož toto jednání úmyslně podporuje nebo v jeho potírání selhává.

69. Systém, v jehož rámci členský stát poskytuje mezinárodní ochranu formou přiznání statusu uprchlíka či podpůrné ochrany, tedy sleduje zvláštní cíl a zavádí zvláštní mechanismus ochrany ( 18 ), jenž předpokládá splnění dvou základních kritérií. Prvním kritériem je pronásledování či vážná újma, která hrozí dotyčné osobě po návratu do země původu. Druhým je přímá či nepřímá odpovědnost této země za tuto hrozbu. Postavení uprchlíka nebo status podpůrné ochrany jsou tedy vyhrazeny pouze pro případy, kdy veřejné orgány země původu tuto ochranu nezajistily buď proto, že jsou samy původci pronásledování, anebo proto, že podporují či tolerují pronásledování ze strany milicí či jiných soukromých skupin.

70. Tato dvě kritéria jsou rozhodující pro účely přiznání mezinárodní ochrany, jelikož se na nich zakládají obavy jednotlivce a právě ona vysvětlují, proč tato osoba nemůže nebo odmítá požádat o ochranu vlastní zemi původu.

71. Co se týče podpůrné ochrany, tato dvě kritéria jasně vyplývají ze znění článku 2 písm. e) směrnice. Unijní zákonodárce totiž jednoznačně uvedl, že „osobou, která má nárok na podpůrnou ochranu“, je osoba, která je vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu ve smyslu článku 15 směrnice, pokud by se vrátila do země svého původu, a navíc nemůže nebo vzhledem k uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země.

72. Tento článek navíc definuje pojem „vážná újma“ jako akty či okolnosti, za něž nesou veřejné orgány země původu přímou či nepřímou odpovědnost.

73. Článek 15 směrnice 2004/83 totiž musí být vykládán ve spojení s jejím článkem 6.

74. Článek 15 této směrnice definuje tři druhy vážné újmy včetně nelidského a ponižujícího zacházení vůči žadateli v zemi původu v písm. b). Zákonodárce zde definuje materiální znak vážné újmy. Jde o uložení nebo vykonání trestu smrti, mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trest vůči žadateli v zemi původu a o vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu. Tyto akty samy o sobě představují úmysl původce způsobit zvláště intenzivní fyzické či psychické utrpení.

75. Článek 6 uvedené směrnice definuje znak personální, neboť vymezuje „původce vážné újmy“. Unijní zákonodárce tak výslovně omezuje okruh původců újmy podle článku 15 směrnice 2004/83 na stát nebo strany nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území státu nebo nestátní původce, lze-li prokázat, že stát nebo strany nebo organizace, které jej ovládají, nejsou schopny nebo ochotny poskytnout ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou.

76. Aby tedy mohla osoba požívat podpůrné ochrany, nestačí prokázat, že jí hrozí, že bude po návratu do země původu vystavena nelidskému či ponižujícímu zacházení, ale musí navíc prokázat, že k tomuto ohrožení dochází v důsledku okolností přičitatelných přímo či nepřímo veřejným orgánům této země, anebo že dotyčnou osobu ohrožuje jednání orgánů země, jíž je státním příslušníkem, či v důsledku toho, že jej tyto orgány tolerují, anebo že ji ohrožuje jednání nezávislých skupin, před nímž nejsou orgány země původu schopny své státní příslušníky účinně ochránit.

77. Jak přitom uvádí francouzská vláda ve svém vyjádření, u osoby, jejíž zdravotní stav vyžaduje lékařskou péči a které nemůže být odpovídající péče poskytnuta v zemi původu, nemá nelidské a ponižující zacházení, které jí hrozí v případě návratu do této země, původ v jednání či úmyslném opomenutí ze strany veřejných orgánů či orgánů nezávislých na státu. Jinými slovy, v takovém případě nutně chybí jedno z hlavních kritérií pro přiznání statusu podpůrné ochrany podle článku 6 směrnice 2004/83, a sice přímá či nepřímá odpovědnost veřejných orgánů za způsobení vážné újmy, před níž je třeba ochrany.

78. V takové situaci neodpovídá ochrana poskytovaná členským státem potřebě mezinárodní ochrany ve smyslu článku 2 písm. a) této směrnice, a nemůže tedy spadat do společného evropského azylového systému.

79. Podle čl. 2 písm. g) in fine uvedené směrnice ( 19 ) se jedná o „jinou formu ochrany“, která nespadá do oblasti působnosti téže směrnice. Tato ochrana je poskytována z jiného důvodu, na základě uvážení z rodinných nebo humanitárních důvodů, v souladu s článkem 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ( 20 ) a s článkem 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny. V posledně uvedeném případě může k nelidskému zacházení dojít v důsledku vykonání rozhodnutí o vyhoštění dotčené osoby hostitelským členským státem ve spojení s neexistencí odpovídající lékařské péče v zemi původu.

80. Unijní zákonodárce přitom zjevně hodlal situace zakládající se na humanitárních důvodech vyloučit z působnosti směrnice 2004/83.

81. Směrnice 2004/83 totiž v bodě 9 odůvodnění výslovně uvádí, že „[d]o oblasti působnosti této směrnice nespadají ti státní příslušníci třetího státu nebo osoby bez státní příslušnosti, kterým je povoleno zůstat na území členských států nikoli z důvodů potřeby mezinárodní pomoci, ale na základě uvážení z rodinných nebo humanitárních důvodů“ ( 21 ).

82. Dále je zajímavé poukázat na přípravné práce k uvedené směrnici týkající se formulace článku 15 písm. b) ( 22 ), kde unijní zákonodárce uvádí: „Pokud by se mělo ustanovení písm. b) vztahovat na veškerou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva [ ( 23 )] k článku 3 EÚLP, bylo by však třeba zahrnout pouze věci, které se týkají výlučně humanitárních důvodů, jako je věc D v. Spojené království (1997) známá rovněž jako věc ‚Svatý Kryštof‘[ ( 24 )]. Ve věci D proti Spojenému království sice nedostupnost rozvinutého zdravotnického systému a absence kohokoli, kdo by mohl poskytnout podporu okolí, nebyly samy o sobě považovány za mučení nebo nelidské či ponižující zacházení, avšak vyhoštění do této země, kterým byl ohrožen život dotyčné osoby, za něj považováno bylo. Aby se předešlo případům v režimu podpůrné ochrany založeným na humanitárních důvodech, na které se tato směrnice neměla nikdy vztahovat, předsednictví tudíž navrhuje omezit působnost ustanovení písm. b) formulací, že v zemi původu musí panovat reálná hrozba mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu“ ( 25 ).

83. Soudní dvůr sice v rozsudku Elgafaji ( 26 ) uvedl, že čl. 15 písm. b) směrnice „věcně odpovídá uvedenému článku 3 EÚLP“ ( 27 ), avšak unijní zákonodárce omezil jeho působnost na zacházení směřující „vůči žadateli v zemi původu“ ( 28 ), což zahrnuje přímou či nepřímou odpovědnost veřejných orgánů této země. Systém mezinárodní ochrany a zejména status podpůrné ochrany je tedy skutečně vlastním specifickým mechanismem ochrany ( 29 ), který se liší od povinností, jež smluvním státům ukládá článek 3 EÚLP.

84. Vzhledem k tomu proto zastávám názor, že státního příslušníka třetí země, který trpí vážným onemocněním a v případě, že by se vrátil do země původu, čelil by reálné hrozbě, že bude vystaven nelidskému a ponižujícímu zacházení, jelikož v jeho zemi neexistuje odpovídající léčba, nelze považovat za „osobu, která má nárok na podpůrnou ochranu“ ve smyslu článku 2 písm. e) směrnice 2004/83.

85. Žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů podaná na základě článku 9b zákona ze dne 15. prosince 1980 proto nespadá do působnosti směrnice 2004/83.

86. Nespadá ani do působnosti dvou dalších předpisů upravujících společný evropský azylový systém, tj. směrnice 2003/9 a 2005/85.

87. Materiální podmínky pro přijetí, které unijní zákonodárce stanoví ve směrnici 2003/9, se totiž podle článku 3 této směrnice týkají žadatelů o azyl nebo žadatelů o jinou formu ochrany, pokud tak členský stát rozhodl.

88. Rovněž procesní záruky, které unijní zákonodárce zakotvil v rámci směrnice 2005/85, se podle článku 3 této směrnice týkají žádostí o azyl, rozhodnutí o odnětí statusu uprchlíka, a pokud tak členský stát rozhodl, i ostatních žádostí o jakýkoli druh mezinárodní ochrany.

89. Ze spisu přitom vyplývá, že Belgické království nehodlalo garantovat, že se tyto předpisy budou vztahovat na osoby, jež podaly žádost na základě článku 9b zákona ze dne 15. prosince 1980.

90. Podle mého názoru se tedy procesní záruky a sociální výhody, které unijní zákonodárce zakotvil ve směrnicích 2003/9, 2004/83 a 2005/85, v takové situaci, jako je situace dotčená v projednávané věci, neuplatní.

91. Vzhledem k tomu jsem toho názoru, že se směrnice 2003/9, 2004/83 a 2005/85 musí být vykládány v tom smyslu, že procesní záruky a sociální výhody, které unijní zákonodárce zakotvil v těchto předpisech, nepoužijí na žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů podanou podle 9b zákona ze dne 15. prosince 1980.

B – Ke druhé otázce

92. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je žádost, aby Soudní dvůr posoudil, zda je vnitrostátní právní úprava, která v případě zamítavého rozhodnutí o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů vylučuje možnost podat žalobu s automatickým odkladným účinkem na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění a omezuje zabezpečení základních potřeb dotčené osoby na nezbytnou lékařskou péči poskytovanou do ukončení soudního řízení, v souladu se základními právy zakotvenými Listinou a povinnostmi, které členským státům ukládají směrnice 2003/9, 2004/83 a 2005/85.

1. Úvodní poznámky

93. Nejprve je třeba uvést, že otázka, kterou předkládající soud klade Soudnímu dvoru, vyžaduje, aby se přihlédlo i k jiným právním normám, než jsou normy výslovně uvedené v předkládacím rozhodnutí ( 30 ).

94. Cour du travail de Bruxelles totiž opírá tuto druhou otázku o práva a procesní záruky, která žadateli o mezinárodní ochranu přiznávají směrnice 2004/83, 2004/83 a 2005/85, jakož i Listina a jmenovitě ustanovení jejích článků 1 až 4 zakotvující právo na lidskou důstojnost, právo na život, fyzickou nedotknutelnost a zákaz nelidského či ponižujícího zacházení, čl. 19 odst. 2, který zakotvuje zásadu nenavracení, články 20 a 21, které zakotvují zásadu rovnosti a zákazu diskriminace, a konečně článek 47, který zaručuje právo na účinnou soudní ochranu.

95. Z důvodů, které jsem uvedl, se předpisy upravující společný evropský azylový systém neuplatní v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení. Podle mého názoru tedy není třeba otázku, kterou klade předkládající soud, zkoumat s ohledem na směrnice 2003/9, 2004/83 a 2005/85.

96. Podle mého názoru je naopak třeba zohlednit procesní normy upravující vracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí zakotvené ve směrnici 2008/115. Podle článků 1 a 13 této směrnice je totiž jejím cílem stanovit společné normy a postupy v členských státech zejména pro žaloby proti rozhodnutím týkajícím se nuceného návratu a směrnice v kapitole III stanoví práva a procesní záruky, které musí být přiznány neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země.

97. V projednávané věci je nesporné, že příslušné vnitrostátní orgány považovaly pobyt M. Abdida za neoprávněný po celou dobu řízení před Conseil du contentieux des étrangers. Směrnice 2008/115 ve smyslu jejího článku 2 této směrnice se tedy na něj vztahuje.

98. Podle mého názoru je rozhodnutí, kterým vnitrostátní orgány zamítly žádost o povolení k pobytu dotyčné osoby a kterým v souladu s článkem 7 zákona ze dne 15. prosince 1980 nařídily, aby byl z území vyhoštěn, „rozhodnutím o navrácení“ ve smyslu článku 3 bod 4 uvedené směrnice ( 31 ). Tímto rozhodnutím totiž belgické orgány konstatovaly, že M. Abdida pobývá na belgickém území neoprávněně a uložily mu povinnost návratu. Tímto rozhodnutím je tak pouze prováděn čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115, který členským státům ukládá povinnost vydat rozhodnutí o navrácení vůči každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území.

99. V takové situaci, která je upravena unijním právem, musí členské státy v souladu s čl. 51 odst. 1 Listiny uplatnit základní práva zaručená unijním právním řádem. Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudcích Åkerberg Fransson ( 32 ) a Pfleger a další ( 33 ), aplikace unijního práva vede za takových okolností k aplikaci základních práv zaručených Listinou.

100. Za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení, musí být otázka, zda je nemožnost podat žalobu s odkladným účinkem na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění a absence zabezpečení jiných základních potřeb dotčené osoby než zdravotních v rozporu s právy, která této osobě přiznává Unie, posuzována z hlediska ustanovení směrnice 2008/115 a základních práv zakotvených v Listině.

2. Můj výklad

a) K existenci žaloby s automatickým odkladným účinkem

101. Článek 13 odst. 1 směrnice 2008/115, nazvaný „prostředky právní nápravy“, dává dotčenému státnímu příslušníkovi nárok využít účinný prostředek nápravy proti rozhodnutím týkajícím se navrácení.

102. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení tedy mohou příslušné vnitrostátní orgány dočasně pozastavit výkon napadeného rozhodnutí. V takovém případě vede takové pozastavení výkonu podle článku 9 této směrnice k odkladu vyhoštění.

103. Je třeba konstatovat, že na rozdíl od návrhu směrnice formulovaného Komisí toto ustanovení neukládá členským státům povinnost zakotvit, aby měl opravný prostředek proti rozhodnutí o navrácení ( 34 ) odkladné účinky, takže tento krok je pouze dobrovolný.

104. Za takových okolností, jako jsou okolnosti sporu v původním řízení, jsem však přesvědčen, že k tomu, aby byly dosaženy cíle směrnice 2008/113 a byla respektována základní práva, tj. ustanovení článků 1, 2, 3, 4, 19 odst. 2 a 47 Listiny, je třeba, aby dotyčná osoba mohla podat opravný prostředek, který má automaticky odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění.

105. Cíl uvedený v článku 13 směrnice 2008/115 totiž jednoznačně vyplývá z vůdčí zásady, kterou unijní zákonodárce vyjádřil v článku 1 této směrnice a která má v souladu se základními právy dotčených osob zaručit, že budou efektivně chráněny jejich zájmy a zejména že navracení proběhne za podmínek, které nejsou nelidské a ponižující ( 35 ).

106. Cíl tohoto ustanovení tedy lze vykládat pouze v souladu s právy zakotvenými v článcích 1 až 4 Listiny, které zaručují respektování lidské důstojnosti, právo na život a nedotknutelnost a zakazují nelidské a ponižující zacházení. Musí být vykládán též v souladu se zásadou nenavracení ve smyslu čl. 19 odst. 2 Listiny. Musí konečně zajistit i respektování zásady rovnosti a zásady zákazu diskriminace zakotvené v článcích 20 a 21 téhož předpisu a zaručit právo na účinnou soudní ochranu podle článku 47 uvedené Listiny. Tyto odkazy jsou totiž nutně zahrnuté v odkazech na lidská práva v článku 1 směrnice 2008/115.

107. Článek 13 této směrnice a obecně i ustanovení upravující zvlášť procesní záruky, které jsou přiznány dotyčným státním příslušníkům v rámci opravných prostředků, bude možné aplikovat správně a v souladu s těmito předpisy pouze tehdy, když bude zajišťovat dodržování těchto hodnot.

108. Právo na účinné prostředky nápravy ve smyslu čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice zakotvené v článku 47 Listiny přitom podle mého názoru implikuje, že za takové situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy v případě výkonu rozhodnutí o vyhoštění dotčené osoby hrozí, že bude tato osoba vystavena nelidskému či ponižujícímu zacházení v rozporu s článkem 4 Listiny, musí mít tento opravný prostředek automaticky odkladný účinek.

109. Zaprvé v takové situaci musí členský stát respektovat zásadu nenavracení v souladu s povinnostmi, které mu ukládá článek 5 směrnice 2008/115 a čl. 19 odst. 2 Listiny, podle něhož, jak připomínám, „nikdo nesmí být vystěhován, vyhoštěn ani vydán do státu, v němž mu hrozí vážné nebezpečí, že by mohl být vystaven trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu“. Aby byl takový požadavek dodržen, výkon rozhodnutí o navrácení musí být automaticky odložen do doby, než příslušný vnitrostátní orgán posoudí legalitu tohoto rozhodnutí a námitky týkající se hrozby, že dojde k zacházení v rozporu s článkem 4 Listiny, které dotčená osoba uplatnila.

110. Zadruhé ESLP judikoval, že právo na účinnou soudní ochranu zakotvené v článku 13 EÚLP si žádá, aby měl cizinec, jehož vyhoštění bylo nařízeno, možnost podat opravný prostředek s automatickým odkladným účinkem, pokud si „odůvodněně stěžuje“, že by ho vyhoštění vystavilo hrozbě nelidského či ponižujícího zacházení v rozporu s článkem 3 a EÚLP ( 36 ). ESLP totiž zastává názor, že v takové situaci může výkon rozhodnutí o vyhoštění, jehož legalita byla zpochybněna, způsobit nenapravitelnou škodu, jejímuž vzniku je třeba zabránit odložením výkonu. Vážně nemocný cizinec, který nemůže být léčen v zemi původu, si přitom může podle ESLP takto odůvodněně stěžovat. Podle ESLP s sebou dále požadavek na účinnou soudní ochranu nese i požadavek na kvalitu a rychlost ( 37 ).

111. Právě na základě této judikatury bylo Belgické království odsouzeno v rozsudku ze dne 27. února 2014 ( 38 ). Tato věc se týkala nigerijské státní příslušnice s AIDS, vůči níž orgány vydaly příkaz k vyhoštění. Tato žena tvrdila, že vyhoštění do země původu by ji vystavilo zacházení, které je v rozporu s článkem 3 EÚLP, a stěžovala si na absenci účinného procesního prostředku nápravy ve smyslu článku 13 této úmluvy.

112. ESLP posoudil použitelné procesní normy a rozhodl, že procesní prostředky nápravy proti rozhodnutí o vyhoštění, které bylo přijato v návaznosti na zamítnutí žádosti o povolení k pobytu na základě článku 9b zákona ze dne 15. prosince 1980, nepostačovaly k tomu, aby bylo zaručeno dodržení článku 13 ve spojení s článkem 3 EÚLP.

113. ESLP nejprve konstatoval, že podle použitelné vnitrostátní právní úpravy nemá takový opravný prostředek odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění ( 39 ).

114. Dále se věnoval zvláštním řízením upraveným v článcích 39/82 až 39/85 zákona ze dne 15. prosince 1980, která se týkají odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění.

115. První kombinace opravných prostředků spočívá v tom, že je do 30 dnů od oznámení rozhodnutí podána žaloba na neplatnost společně se žádostí o přiznání odkladného účinku v řádném řízení, a v případě, že bylo vůči dotyčné osobě vydáno donucovací opatření, navíc se žádostí o vydání předběžného opatření ve zrychleném řízení. Druhá kombinace spočívá v tom, že je podána žádost o přiznání odkladného účinku ve zrychleném řízení, pokud bylo vůči dotyčné osobě vydáno donucovací opatření ( 40 ).

116. ESLP rozhodl, že tato řízení jsou „obtížně realizovatelná“ a „příliš složitá“ na to, aby splňovala požadavky na dostupnost prostředků nápravy a přístup k nim podle článku 13 ve spojení s článkem 3 EÚLP ( 41 ).

117. Uvedl nejprve, že tento systém nutí dotčenou osobu, o jejímž vyhoštění bylo rozhodnuto a která žádá o bezodkladné odložení opatření, podat návrh na zachování současného stavu, v tomto případě žádost o přiznání odkladného účinku v řádném řízení. Tento návrh, který nemá odkladný účinek, podle něj tedy musí být podán pouze proto, aby si dotčená osoba zachovala právo jednat rychle v okamžiku, kdy skutečně vyvstane naléhavá situace, tj. je-li vydáno donucovací opatření. V případě, kdy dotyčná osoba tento návrh na zachování současného stavu podala na počátku řízení a naléhavá situace vznikla až následně, ESLP konstatoval, že dotčená osoba definitivně pozbyla možnost žádat o odklad vykonatelnosti rozhodnutí o vyhoštění ( 42 ). Pokud jde o úpravu žádostí o přiznání odkladného účinku ve zrychleném řízení, ESLP dodal, že úprava „dotčené osoby, které jsou již tak zranitelné, tlačí do ještě většího extrému v okamžiku výkonu opatření“ ( 43 ).

118. Po těchto konstatováních dospěl ESLP k závěru, že dotčená osoba neměla k dispozici účinný procesní prostředek, neboť tento prostředek neměl odkladný účinek a neumožňoval účinně posoudit žalobní důvody vycházející z porušení článku 3 EÚLP ( 44 ).

119. Belgická vláda popsala v projednávané věci v návaznosti na vyjádření přednesená na jednání řízení, které se mi skutečně jeví jako složitě realizovatelné v naléhavých a závažných situacích a které je pro migranty, jimž je určeno, těžce dostupné ( 45 ). Účinnost prostředku nápravy je totiž třeba posuzovat případ od případu a v závislosti na jeho kontextu. Je přitom třeba zohlednit psychické rozpoložení migrantů a obtíže, kterým mohou čelit, např. z důvodů jazykových, aby se seznámili s řízeními, které je třeba zahájit, když je vyhoštění z území aktuální, přičemž mnozí z nich nemají v tomto stadiu prostředky na právní služby.

120. Belgická vláda se na jednání hájila, pokud jde o neexistenci žaloby s automatickým odkladným účinkem, a tvrdila, že v praxi vede podání žaloby na neplatnost ke Conseil du contentieux des étrangers k odkladu výkonu rozhodnutí o vyhoštění, neboť belgické vnitrostátní orgány tolerují, aby dotčená osoba do ukončení řízení pobývala na území neoprávněně.

121. Taková situace má sice v praxi stejné důsledky, jako kdyby měla žaloba výslovně odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění, avšak nese s sebou mnohé nevýhody.

122. Zaprvé navzdory tomuto faktickému odkladnému účinku není dotčená osoba chráněna před nuceným vyhoštěním, neboť tato ochrana platí podle čl. 74/14 odst. 1 a 2 zákona ze dne 15. prosince 1980 pouze ve lhůtě 30 dní k dobrovolnému opuštění území. Tato lhůta však rychle vyprší a příslušné vnitrostátní orgány mohou formálně přistoupit k výkonu příkazu k vyhoštění. To vyvolává zásadní problém zejména v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kde může výkon rozhodnutí o navrácení vystavit dotčenou osobu hrozbě nelidského a ponižujícího zacházení v rozporu s článkem 4 Listiny.

123. Zadruhé navzdory faktické toleranci ze strany orgánů může být dotčené osobě uložena trestní sankce za neoprávněný pobyt na území. Není tedy oficiálně chráněna před případným zatčením.

124. Zatřetí, pokud je vyhoštění odloženo neoficiálně, není toto odložení doprovázeno souvisejícími právy, tj. konkrétně ekonomickými a sociálními zárukami, které zákonodárce přiznal v článku 14 směrnice 2008/115 neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetí země, jejichž vyhoštění bylo odloženo úředně. To vyvolává další problém zejména v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kde se rozhodnutí o vyhoštění týká vážně nemocné osoby, která by stejně jako ostatní státní příslušníci třetí země, jejichž vyhoštění bylo oficiálně odloženo, měla mít nárok na zabezpečení zvláštních potřeb, jak si žádá její zdravotní stav.

125. Začtvrté nelze pominout zvláště dlouhý průběh předmětného řízení, které bylo zahájeno dne 7. července 2011. Kromě nevýhod spojených s nejistotou stran právního postavení dotčené osoby, její mimořádně znepokojivou materiální situací a závažností námitek, které uplatňuje před soudem, si lze klást otázku, zda je takové řízení vzhledem k jeho délce vhodné a zda poskytuje veškeré záruky, jež se musí poskytovat účinný procesní prostředek nápravy.

126. Vzhledem k těmto skutečnostem a za takové situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy výkon rozhodnutí o navrácení může vystavit dotyčnou osobu hrozbě nelidského a ponižujícího zacházení v rozporu se článkem 4 Listiny, jsem přesvědčen, že jsou dotčené osobě upřena práva, které jí tato Listina přiznává, a to zejména právo na účinný procesní prostředek nápravy ve smyslu článku 47 uvedené Listiny.

127. Vzhledem k výše uvedenému tedy konstatuji, že čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní procesní úpravě, která vylučuje, aby měla žaloba automatický odkladný účinek, je-li podána proti rozhodnutí o navrácení, jehož výkon může dotčenou osobu vystavit hrozbě nelidského a ponižujícího zacházení v rozporu se článkem 4 Listiny, a to s ohledem na zdravotní stav této osoby.

b) K zabezpečení jiných základních potřeb dotčené osoby než potřeb zdravotních

128. Článek 14 směrnice 2008/115 ve spojení s bodem odůvodnění 12 této směrnice zakotvuje ekonomické a sociální záruky, jichž se „neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, kteří zatím nemohou být vyhoštěni“ mohou dovolávat pro případ „neukončeného návratu“. Během lhůty pro dobrovolné opuštění území a během doby, kdy bylo uskutečnění vyhoštění odloženo, musí členské státy zajistit zachování celistvosti rodiny a poskytování neodkladné zdravotní péče a základní léčby. Nezletilým osobám musí také zajistit přístup k systému základního vzdělávání a musí zohlednit zvláštní potřeby zranitelných osob. Předobrazem tohoto ustanovení je článek 5 směrnice 2008/115, který vyžaduje, aby členské státy při provádění této směrnice náležitě zohlednily zdravotní, rodinnou a sociální situaci dotčené osoby a konkrétně zdravotní stav.

129. Unijní zákonodárce sice v bodě odůvodnění 12 uvedené směrnice vyjádřil záměr „řešit situaci“ těchto migrantů, avšak tento cíl je podle mého názoru splněn pouze částečně, a to z následujících důvodů.

130. Zaprvé, pokud budeme vycházet ze znění čl. 14 odst. 1 směrnice 2008/115, toto ustanovení se na M. Abdidu nebude vztahovat a on tedy nebude moci požívat záruk stanovených v uvedeném ustanovení. Lhůta 30 dnů pro dobrovolné opuštění území již totiž uplynula a jeho vyhoštění nebylo úředně odloženo.

131. Tento předpis tedy neposkytuje výslovné záruky v takové situaci, jako je situace dotčená ve sporu v původním řízení, kdy bylo vyhoštění dotčené osoby odloženo de facto do skončení soudního řízení ( 46 ).

132. Zadruhé uvádím, že záruky, které unijní zákonodárce stanovil v uvedeném ustanovení, nepokrývají veškerá práva, a zvláště práva, která jsou podle mého názoru nejzásadnější v tomto okamžiku, kdy již dotčená osoba nemusí nutně mít zdroj příjmů a má být vyhoštěna z území, tj. možnost obstarat si jídlo, oblečení a ubytování.

133. Má být sice zachována celistvost rodiny, nezletilým osobám zajištěn přístup k systému základního vzdělávání, zajištěno poskytování neodkladné zdravotní péče a „základní léčby“ a zohledněny zvláštní potřeby zranitelných osob, nicméně čl. 14 odst. 1 této směrnice neukládá členským státům výslovnou povinnost zabezpečit jiné základní potřeby dotčené osoby než zdravotní.

134. Směrnice 2008/115 tedy ani minimálním způsobem neharmonizuje úpravu zabezpečení základních potřeb těchto migrantů členskými státy. Tato směrnice se tedy jednoznačně liší od směrnice 2003/9, v níž unijní zákonodárce hodlal zavázat členské státy k tomu, aby zaručily minimální podmínky pro přijímání žadatelů o azyl v době do vydání rozhodnutí pokrývající všechny jejich nejzákladnější potřeby.

135. Tento závěr lze formulovat již na základě pouhého znění bodu 12 odůvodnění směrnice 2008/115. Podle tohoto bodu odůvodnění totiž unijní zákonodárce uvádí, že „[z]ákladní podmínky živobytí [neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetí země, kteří dosud nemohli být vyhoštěni] by měly být vymezeny v souladu s vnitrostátními právními předpisy“ ( 47 ). Použitý podmiňovací způsob a sloveso „vymezit“ svědčí o vůli unijního zákonodárce ponechat členským státům široký prostor pro posouzení stran toho, jaké potřeby hodlají uspokojovat (ačkoli se podle mého názoru definice základních potřeb sama nabízí). Unijní zákonodárce mimoto uspokojování těchto potřeb v této směrnici na jiném místě nezmiňuje.

136. Toto znění se liší od znění navrženého Komisí v návrhu směrnice, v němž usilovala o sladění záruk, které mají být přiznávány neoprávněně pobývajícím migrantům, se zárukami zakotvenými ve směrnici 2003/9.

137. Bod odůvodnění 8 návrhu směrnice totiž zněl takto: „Pozornost by se měla zaměřit na situaci nelegálně pobývajících osob, ale které (zatím) nemohou být vyhoštěny. Měly by se zavést minimální normy stanovené pro podmínky pobytu těchto osob s odkazem na ustanovení směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl“ ( 48 ).

138. V článku 13 návrhu směrnice týkajícímu se „[o]chran[y] při návratu“ tedy Komise výslovně odkázala na kapitoly II a IV směrnice 2003/9, které mnohem konkrétněji a přesněji stanoví materiální podmínky pro přijetí, jež musí členské státy zajistit žadatelům o azyl v době do vydání rozhodnutí, aby jim zaručily jednak důstojnou a odpovídající životní úroveň a jednak srovnatelné životní podmínky ve všech členských státech ( 49 ). Toto ustanovení znělo následovně: „Členské státy zajistí, aby podmínky pobytu těch státních příslušníků třetích zemí, u kterých byl výkon rozhodnutí o návratu odložen nebo kteří nemohou být vyhoštěni z důvodů uvedených v článku 8 této směrnice, nebyly méně příznivé než podmínky stanovené v článcích 7 až 10, článku 15 a článcích 17 až 20 směrnice [2003/9]“ ( 50 ).

139. Při jednáních bylo od těchto návrhů a zejména od jakéhokoli výslovného odkazu na režim žadatelů o azyl poskytovaný směrnicí 2003/9 upuštěno. Nový článek 14 směrnice 2008/115 sice zčásti přebírá některé záruky stanovené ve směrnici 2003/9, avšak nevěnuje se některým základním otázkám a zejména zaručení důstojné a odpovídající životní úrovně.

140. Článek 14 směrnice 2008/115 je konečně formulován takovým způsobem, že je obtížné posoudit rozsah, formu a minimální úroveň plnění, která mají být dotčené osobě poskytována.

141. Tento článek totiž neuvádí, jaká ustanovení mají členské státy přijmout, aby ochránily celistvost rodiny, a jaké zabezpečení má být poskytnuto nejzranitelnějším osobám, aby byly splněny jejich základní potřeby. Některé výrazy jako „poskytování základní léčby“ jsou rovněž dosti široké, takže mohou být vykládány různě a jejich dosah se může v jednotlivých členských státech lišit.

142. Vzhledem k tomu – a na rozdíl od cíle, který unijní zákonodárce uvádí v bodě odůvodnění 12 směrnice 2008/115 – nelze situaci těchto „neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetí země, kteří dosud nemohli být vyhoštěni“ považovat za „vyřešenou“.

143. V návrhu usnesení o snížení nerovnosti v oblasti zdraví v Evropské unii ( 51 ) ostatně Parlament konstatoval, že právo na přístup zdravotní péči za rovných podmínek zakotvené v článku 35 Listiny není v praxi či v právní úpravě zaručeno osobám bez povolení k pobytu. Parlament proto členské státy vyzval k tomu, aby zajistily, že migranti bez dokladů budou mít nárok na rovný přístup ke zdravotní péči a že jim tato péče bude poskytována, a aby vyhodnotily, zda je možné poskytovat zdravotní péči osobám s nelegálním pobytovým statusem, a na základě společných zásad obecně vymezily poskytování základní zdravotní péče definované ve vnitrostátních právních předpisech.

144. Kromě konstatování učiněného Parlamentem je v projednávané věci odhalena i další skutečnost, a to konkrétní právní a materiální situace migrantů v době do vyhoštění.

145. Jak si konkrétně M. Abdida, jehož zdravotní stav je kritický, zajišťoval po dobu tří let od okamžiku, kdy dne 7. července 2011 podal žalobu ke Conseil du contentieux des étrangers, své nejzákladnější potřeby?

146. Na belgickém území pobývá neoprávněně od 29. června 2011, kdy jej orgány uvědomily o tom, že musí opustit území, a vyřadily jej z cizinecké evidence. Jeho setrvání na území však orgány de facto tolerují do doby, než rozhodnou, zda je napadené rozhodnutí legální. Toto řízení je však, jak jsme viděli, zdlouhavé a probíhá mnoho měsíců, resp. několik let. Dotyčný je ponechán v nejistotě nejen ohledně případného vyhoštění, ale není chráněn ani před případným zatčením, neboť může být za neoprávněný pobyt potrestán.

147. Tento status má samozřejmě vliv na jeho možnosti zaměstnání, ubytování a sociální či zdravotní služby, které jsou v tomto případě prakticky nulové. M. Abdida je vyloučen z řádného trhu práce, v důsledku čehož mu chybí příjmy na uspokojení potřeb, a sice na jídlo, oblečení a ubytování. Rozhodně má velký problém získat ubytování, jelikož pronájem bytu nelegálnímu migrantovi může být postižitelný. Přístup k sociální podpoře má kromě toho pouze zčásti, neboť tato se podle použitelné vnitrostátní právní úpravy omezuje na nezbytnou lékařskou péči.

148. Tento skutkový stav může dotyčného prokazatelně stavět do nedůstojné situace a má přímý vliv na dodržování jeho základních práv. ESLP ostatně v ustálené judikatuře konstatoval, že nedostatek příjmů může za určitých zvláštních okolností ohrožovat život či fyzickou integritu jednotlivce a hrozí být nelidským a ponižujícím zacházením v rozporu s články 2 a 3 EÚLP ( 52 ).

149. Vyjdu-li z článku 14 směrnice 2008/115, nejsem přesvědčen, že by bylo konzistentní nutit členské státy k tomu, aby poskytovaly nezbytnou lékařskou péči, pokud za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení, nejsou zabezpečovány nejzákladnější potřeby dotyčné osoby. Stejně tak podle mého názoru není konzistentní nutit členské státy k tomu, aby zaručily celistvost rodiny nebo dokonce základní vzdělávání dětí, aniž by to s sebou neslo povinnost zajistit živobytí těchto osob a zaručit jim humánní a důstojné životní podmínky.

150. Nejsem přesvědčen ani o tom, že by bylo oprávněné a spravedlivé, aby se státnímu příslušníkovi třetí země, jehož pobyt na území je fakticky tolerován po dobu do posouzení jeho opravného prostředku, dostávalo méně výhodného zacházení než osobě, která byla umístěna do zajišťovacího zařízení na základě článku 15 směrnice 2008/115. Ačkoli je svoboda pohybu posledně uvedené osoby omezena na základě jejího jednání, má k dispozici ubytování ve zvláštním zajišťovacím zařízení, které v zásadě až po dobu 18 měsíců zajišťuje její základní potřeby včetně právní pomoci a sociální či zdravotní péče. Je přitom nutné konstatovat, že v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, nejsou základní potřeby dotyčné osoby, která rovněž „čeká na vyhoštění“, zajištěny.

151. Rovněž si nemyslím, že by bylo konzistentní vyžadovat od členských států, aby zajistily účinnost prostředků nápravy, a zakotvily konkrétně možnost podat opravný prostředek s automatickým odkladným účinkem na vykonatelnost rozhodnutí o vyhoštění, pokud se migrant nemůže do doby, než soud vydá rozhodnutí, důstojně živit, bydlet a ošatit.

152. Nelze konečně pominout to, že nezabezpečení nejzákladnějších potřeb migrantů prohlubuje jejich marginalizaci. Je-li státnímu příslušníkovi třetí země čekajícímu na vyhoštění odepřena po tak dlouhou dobu od podání opravného prostředku možnost uspokojovat své nejzákladnější potřeby, hrozí, že území hostitelského státu opustí a přesune se do jiného členského státu, čímž přiživuje sekundární pohyb migrantů s neoprávněným pobytem a potažmo ilegální imigraci uvnitř Unie. Je možné, že jej tato situace povede ke zločinu – a nikoli do ilegality, neboť v takové situaci se již nachází – aby si tak potřeby zaopatřil. Takové důsledky jsou zjevně vzdáleny cíli, který si unijní zákonodárce vytyčil v bodě odůvodnění 4 směrnice 2008/115 a podle něhož je třeba „stanovit jasná, průhledná a spravedlivá pravidla pro účinnou návratovou politiku jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky.“ ( 53 )

153. Aplikace směrnice 2008/115 způsobem vedoucím k takovým rozporům a nesrovnalostem nemůže prokazatelně zaručit její užitečný účinek.

154. Rozsah záruk uvedených v článku 14 této směrnice tedy musí být vykládán s ohledem na její cíl, který, jak připomínám, spočívá ve stanovení jasných a spravedlivých pravidel pro návratovou politiku, která bude nejen účinná, ale umožní zajistit v souladu s vůdčí zásadou, kterou zákonodárce vyjádřil v článku 1 uvedené směrnice, dodržování hodnot zakotvených v Listině.

155. Zásada respektování lidské důstojnosti a právo na život, nedotknutelnost a zdraví zakotvené v článcích 1, 2, 3 a 35 ( 54 ) Listiny, ale i zákaz nelidského a ponižujícího zacházení v článku 4 této Listiny, přitom podle mého názoru brání tomu, aby neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země, jehož vyhoštění bylo fakticky odloženo, bylo v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, upíráno pokrytí základních potřeb do doby, než bude posouzena jeho žaloba.

156. Právo na uspokojení nejzákladnějších potřeb je podle mého názoru zásadním právem, jehož existenci nelze odvíjet od právního postavení dotčené osoby.

157. Význam zabezpečování takových potřeb sice musí určit jednotlivé členské státy samy v rámci posuzovací pravomoci, kterou jim ponechává směrnice 2008/115, avšak charakter tohoto zabezpečení musí být podle mě takový, aby bylo dotyčné osobě zaručeno živobytí i důstojná a odpovídající úroveň života pro její zdraví, a tato osoba mohla mít zejména ubytování a byly případně zohledněny její zvláštní potřeby ( 55 ).

158. Vzhledem k tomu tedy konstatuji, že článek 14 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ve vztahu k neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetí země, již podali proti rozhodnutí o navrácení opravný prostředek, omezuje okruh zabezpečovaných základních potřeb na nezbytnou lékařskou péči. V takové situaci musí členský stát do doby, než skončí soudní řízení, zajistit, že budou dostatečně zabezpečeny základní potřeby dotčené osoby, aby jí bylo zaručeno živobytí i důstojná a odpovídající úroveň života pro její zdraví, a tato osoba mohla mít zejména ubytování a byly případně zohledněny její zvláštní potřeby.

IV – Závěry

159. Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl cour du travail de Bruxelles následovně: 1) Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany, jakož i směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, musí být vykládány v tom smyslu, že procesní záruky a sociální výhody, které unijní zákonodárce zakotvil v těchto předpisech, se nepoužijí na žádost o povolení k pobytu ze zdravotních důvodů podanou podle 9b zákona ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na území, o jejich pobytu a usazování se na státním území a o jejich vyhošťování. 2) Článek 13 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní procesní úpravě, která vylučuje, aby měl opravný prostředek automatický odkladný účinek, je-li podán proti rozhodnutí o navrácení, jehož výkon může dotčenou osobu vystavit hrozbě nelidského a ponižujícího zacházení v rozporu se článkem 4 Listiny základních práv Evropské unie, a to s ohledem na zdravotní stav této osoby. 3) Článek 14 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ve vztahu k neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetí země, již podali proti rozhodnutí o navrácení opravný prostředek, omezuje okruh zabezpečovaných základních potřeb na nezbytnou lékařskou péči. V takové situaci musí členský stát do doby, než skončí soudní řízení, zajistit, že budou dostatečně zabezpečeny základní potřeby dotčené osoby, aby jí bylo zaručeno živobytí i důstojná a odpovídající úroveň života pro její zdraví, a tato osoba mohla mít zejména ubytování a byly případně zohledněny její zvláštní potřeby.

( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) – Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (Úř. věst. L 31, s. 18; Zvl. vyd. 19/06, s. 101). Tato směrnice byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. L 180, 29.6.3013, s. 96).

( 3 ) – Směrnice Rady ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby [aby mohli být uznáni za uprchlíka nebo osobu], která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, s. 12 a oprava Úř. věst. 2005, L 204, s. 24).

( 4 ) – Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. L 326, s. 13, a oprava v Úř. věst. 2006, L 236, s. 36).

( 5 ) – Dále jen „Listina“.

( 6 ) – Stanovisko M’Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2113).

( 7 ) – Úř. věst. L 348, s. 98.

( 8 ) – Viz článek 21 této směrnice.

( 9 ) – Viz stanovisko M. (C‑277/11, EU:C:2012:253, bod 19) ve věci, v níž byl vydán rozsudek M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, bod 72).

( 10 ) – Tato úmluva podepsaná v Ženevě dne 28. července 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, no 2545 (1954)] vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Byl k ní připojen Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967, který vstoupil v platnost dne 4. října 1967.

( 11 ) – V rozsudku M. (EU:C:2012:744) Soudní dvůr uvedl, že práva spojená se statusem uprchlíka mají jinou povahu než práva spojená se statusem podpůrné ochrany (bod 92). Je však třeba uvést, že směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany, kterou byla nahrazena směrnice 2004/83, odstraňuje rozdíly v právech přiznaných uprchlíkům a právech přiznaných osobám které mají nárok na podpůrnou ochranu, co se týče přístupu k lékařské péči (článek 30). Tento rozdíl však nebyl odstraněn v případě sociální ochrany (článek 29).

( 12 ) – Viz článek 1, jakož i body odůvodnění 2 a 11 uvedené směrnice.

( 13 ) – Ve znění zákona ze dne 15. září 2006 (dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“).

( 14 ) – Viz rozsudek Cour constitutionnelle č. 43/2013 ze dne 21. března 2013, bod B 13, s. 16.

( 15 ) – Status podpůrné ochrany opravňuje osobu, které je přiznán, k pobytu v délce jednoho roku, který může být prodloužen po dobu pěti let. Po uplynutí této pětileté lhůty může být dotčené osobě povolen pobyt na dobu neurčitou na základě čl. 49/2 odst. 2 a 3 zákona ze dne 15. prosince 1980.

( 16 ) – Moniteur belge ze dne 31. prosince 1996, s. 32518, ve znění změn ze dne 13. ledna 2003 (Moniteur belge ze dne 17. ledna 2003, s. 1553).

( 17 ) – Jak jsem uvedl v bodech 34 až 37 stanoviska ve věci M’Bodj (EU:C:2014:2113), vnitrostátní orgány se neshodují na tom, zda je takovým povolením k pobytu proveden čl. 15 písm. b) směrnice 2004/83.

( 18 ) – V tomto ohledu viz rozsudek Diakité (C‑285/12, EU:C:2014:39).

( 19 ) – Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku B a D (C‑57/09 a C‑101/09, EU:C:2010:661), z čl. 2 písm. g) in fine směrnice 2004/83 vyplývá, že tato směrnice nebrání tomu, aby osoba žádala o ochranu v rámci „jiné formy ochrany“, která nespadá do její oblasti působnosti (bod 116).

( 20 ) – Dále jen „EÚLP“. Úmluva byla podepsána v Římě dne 4. listopadu 1950.

( 21 ) – Směrnice 2004/83 na rozdíl od úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 vychází ze zásady, že hostitelské členské státy mohou v souladu s vnitrostátními právními předpisy poskytnout vnitrostátní ochranu, v jejímž rámci lze osobám, kterým nemůže být přiznán status uprchlíka podle čl. 12 odst. 2 uvedené směrnice, přiznat právo na pobyt na území dotčeného členského státu.

( 22 ) – Viz sdělení předsednictví Rady Evropské unie Strategickému výboru pro přistěhovalectví, hranice a azyl ze dne 25. září 2002 (12148/02, s. 6).

( 23 ) – Dále jen „ESLP“.

( 24 ) – ESLP, 2. května 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-III. V této věci ESLP rozhodl, že vykonání rozhodnutí o správním vyhoštění osoby, která trpí chorobou AIDS, by představovalo v případě jejího návratu do země původu porušení článku 3 EÚLP, jestliže by tato osoba byla vystavena reálné hrozbě smrti za mimořádně trýznivých okolností. V uvedeném rozsudku přihlédl ESLP k tomu, že stěžovatel byl v terminálním stadiu choroby a že náhlé přerušení zdravotní péče poskytované v hostitelském státě ve spojení s neexistencí odpovídající léčby v zemi jeho původu a s neexistencí jakékoli formy morální podpory a sociální péče by urychlilo smrt stěžovatele a vedlo by k jeho palčivému fyzickému a psychickému utrpení (§ 42, 51 až 54). ESLP si tímto závěrem ponechal dostatečnou flexibilitu pro rozhodování o uplatnění článku 3 EÚLP v situacích, ve kterých hrozba, že se stěžovatelem bude v cílové zemi zacházeno zakázaným způsobem, je důsledkem okolností, které nemohou přímo ani nepřímo vést k odpovědnosti veřejných orgánů této země nebo které samy o sobě nejsou porušením norem obsažených v tomto článku. V takovém případě tedy smluvní státy nemohou vzhledem k humanitárním důvodům, jež jsou považovány za naléhavé, vykonat své rozhodnutí o vyhoštění, jinak jim hrozí vznik odpovědnosti podle článku 3 EÚLP.

( 25 ) – Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.

( 26 ) – C‑465/07, EU:C:2009:94.

( 27 ) – Tamtéž, bod 28.

( 28 ) – McAdam, J., „The Qualification Directive: An Overview“, The Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation in Selected Member States, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, 2007, s. 19.

( 29 ) – V tomto ohledu viz rozsudek Diakité (EU:C:2014:39, bod 24).

( 30 ) – Připomínám, že z ustálené judikatury vyplývá, že v rámci spolupráce s vnitrostátními soudy zavedené článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru, aby poskytl předkládajícímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. V tomto smyslu může Soudní dvůr přihlédnout k unijním právním normám, na které vnitrostátní soud v předběžných otázkách neodkázal, pokud jsou tyto normy nezbytné pro účely posouzení sporu v původním řízení [viz zejména rozsudek Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑157/10, EU:C:2011:813) body 18 až 20 a citovaná judikatura)].

( 31 ) – Podle tohoto ustanovení je „rozhodnutí o navrácení“„správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu“.

( 32 ) – C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 21.

( 33 ) – C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 34.

( 34 ) – Viz čl. 12 odst. 2 návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí COM(2005) 391 final, ze dne 1. září 2005 (dále jen „návrh směrnice“), který zní následovně: „Soudní opravný prostředek má buď odkladný účinek, nebo obsahuje právo státního příslušníka třetí země požádat o odklad výkonu rozhodnutí o návratu nebo rozhodnutí o vyhoštění, přičemž se výkon rozhodnutí o návratu nebo rozhodnutí o vyhoštění odloží, dokud rozhodnutí není potvrzeno nebo již nemůže být napadeno opravným prostředkem s odkladným účinkem“ (kurziva přidána autorem stanoviska).

( 35 ) – Viz rovněž body 2 a 11 odůvodnění uvedené směrnice.

( 36 ) – Viz obecné zásady týkající se účinné soudní ochrany a záruky, které musí smluvní státy poskytovat v případě vyhoštění cizince na základě článku 13 ve spojení s článkem 3 EÚLP, které jsou shrnuty v rozsudcích ESLP, M. S.S v. Belgie a Řecko [GC], č. 30696/09, § 286 až 293, CEDH 2011, jakož i ESLP, I. M. v. Francie, č. 9152/09, § 127 až 135, 2. únor 2012, a ESLP, De Souza Ribeiro v. Francie [GC], č. 22689/07, § 77 až 83, CEDH 2012.

( 37 ) – Viz výše uvedený rozsudek ESLP, I. M. v. France, § 132 až 134 a citovaná judikatura.

( 38 ) – S. J. v. Belgie, č. 70055/10, 27. února 2014. Tento rozsudek přezkoumává velký senát.

( 39 ) – § 95.

( 40 ) – § 96 a 97.

( 41 ) – § 103.

( 42 ) – Tamtéž.

( 43 ) – § 104.

( 44 ) – § 106.

( 45 ) – Odkazuji na výklad článků 39/82 až 39/85 zákona ze dne 15. prosince 1980 v bodech 44 až 47 tohoto stanoviska.

( 46 ) – V přípravných pracích ke směrnici nicméně Evropská parlament formuloval návrh v tomto smyslu. Viz dodatek 53 týkající se čl. 13 odst. 1 ve zprávě Evropského parlamentu k návrhu směrnice (A6-0339/2007).

( 47 ) – Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.

( 48 ) – Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.

( 49 ) – Body 7 a 8 směrnice 2003/9.

( 50 ) – Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska. Poznamenávám, že Komise neodkázala výslovně na články 13 a 14 směrnice 2003/9, které žadatelům o azyl zaručují materiální podmínky zajišťující jim odpovídající životní úroveň a zabezpečení. Článek 13 odst. 2 této směrnice členským státům ukládá povinnost stanovit podmínky přijetí (věcnou či finanční pomoc), které umožňují „odpovídající životní úroveň pro zajištění zdraví a živobytí žadatelů [o azyl]“. Článek 14 pak stanoví, že v případech, „kdy je ubytování poskytováno přímo, mělo by mít [formu] „ubytovacího střediska zaručujícího přiměřenou životní úroveň“ či „soukromých domů, bytů hotelů nebo jiných zařízení vhodných k ubytování žadatelů“.

( 51 ) – Zpráva ze dne 8. února 2011 o snížení nerovnosti v oblasti zdraví v EU [2010/2089(INI)], viz konkrétně bod AD a bod 5.

( 52 ) – Pokud jde o článek 2 EÚLP, viz rozsudky ESLP, Kutepov a Anikeyenko v. Rusko, č. 68029/01, § 62, 25. října 2005, a rozsudek ESLP, Huc v. Rumunsko a Německo (rozh.), č. 7269/05, § 59, 1. prosince 2009, a pokud jde o článek 3 EÚLP, rozsudek ESLP Larioshina v. Rusko (rozh.), č. 56869/00, 23. dubna 2002, a rozsudek ESLP Budina v. Rusko (rozh.), č. 45603/05, 18. června 2009.

( 53 ) – Bod 4 odůvodnění směrnice 2008/115. Kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska.

( 54 ) – Toto ustanovení stanoví, že „[k]aždý má právo na přístup k preventivní zdravotní péči a na obdržení lékařské péče za podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi. Při vymezování a provádění všech politik a činností Unie je zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví.“

( 55 ) – V tomto ohledu odkazuji na rozsudek Saciri a další (C‑79/13, EU:C:2014:103), v němž se Soudní dvůr vyslovil k materiálním podmínkám pro přijímání žadatelů o azyl, a to konkrétně v bodě 40.