STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

CHRISTINE STIX-HACKL

přednesené dne 28. října 2004 ( )

Spojené věci C‑128/03 a C‑129/03

AEM SpA (C‑128/03)

proti

Autorità per l’energia elettrica e per il gas,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

a

Ministero delle Attività Produttive

a

AEM Torino SpA (C‑129/03)

proti

Autorità per l’energia elettrica e per il gas,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

a

Ministero delle Attività Produttive

[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Itálie)]

„Vnitřní trh s elektřinou – Zvýšení poplatku za přístup k vnitrostátní energetické a přenosové soustavě a za její užívání – Vyrovnání všeobecných nákladů energetického systému jako deklarovaný účel zvýšení poplatku – Definice všeobecných nákladů – Lepší zhodnocení elektřiny vyrobené ve vodních a geotermálních elektrárnách – Státní podpora – Článek 87 ES – Náhrada neoprávněných výhod v oblasti nákladů jako příznivější zacházení? – Vztah mezi financováním a opatřeními podpory – Články 7 a 8 směrnice 96/92/ES – Zákaz diskriminace při přístupu do sítě“





I – Úvod

1. Stejně jako ve věci Vereniging voor Energie, Milieu en water a další (C‑17/03)( ), je Soudní dvůr žádán, aby vyřešil otázky přechodného charakteru související s prováděním směrnice 96/92/ES( ).

2. Předmětem projednávaných věcí je uložení zvýšeného poplatku za přístup k italské energetické přenosové soustavě a její užívání některým výrobcům elektřiny. Podle informací poskytnutých předkládajícím soudem směřuje zvýšení poplatku k zajištění náhrady neoprávněných výhod v oblasti nákladů souvisejících s liberalizací vnitrostátního trhu s elektřinou, neboť i po liberalizaci uvedeného trhu a po zrušení určitého mechanismu náhrad mezi výrobci elektřiny účtují podniky podléhající uvedenému poplatku distributorům tarify, které nezohledňují jejich náklady.

3. Výrobci elektřiny podléhající zvýšení poplatku považují uložení takového poplatku za diskriminační a problematické z hlediska práva upravujícího státní podpory. Uplatňují rovněž, že v rozporu s informacemi uvedenými v předkládacím usnesení mají výnosy ze zvýšeného poplatku sloužit k financování státní podpory.

4. Pokud v souvislosti s liberalizací trhů s elektřinou po provedení směrnice 96/92 skutečně vznikají výhody v oblasti nákladů, základní otázkou je, zda článek 87 ES nebo zákaz diskriminace stanovený v článcích 7 a 8 směrnice 96/92 brání tomu, aby uvedená výhoda byla vyrovnána zvýšením určitých poplatků.

II – Právní rámec

A – Právní úprava Společenství

5. Směrnice 96/92 podle svého článku 1 „stanoví společná pravidla pro výrobu, přenos a distribuci elektřiny. Dále upravuje organizaci a fungování odvětví elektřiny, přístup na trh, kritéria a postupy pro výběrová řízení a udělování povolení pro provozování soustav.“

6. Článek 7 odst. 1 a 5 směrnice 96/92 stanoví:

„1. Členské státy určí nebo požádají podniky, které vlastní přenosovou soustavu, aby na dobu stanovenou členskými státy a s přihlédnutím k efektivnosti a hospodářské rovnováze určily provozovatele soustavy, který bude odpovědný za provoz, údržbu a v případě potřeby i rozvoj přenosové soustavy v dané oblasti i za její propojovací zařízení s jinými soustavami tak, aby byla zajištěna bezpečnost zásobování.

[…]

5. Provozovatel soustavy nesmí diskriminovat uživatele soustavy nebo kategorie uživatelů soustavy, zejména ve prospěch svých dceřiných společností nebo akcionářů.“

7. Článek 8 odst. 1 až 3 směrnice 96/92 stanoví:

„1. Provozovatel přenosové soustavy odpovídá za spouštění výrobních zařízení ve své oblasti a za rozhodování o použití propojovacího zařízení s jinými soustavami.

2. Aniž je dotčena dodávka elektřiny na základě smluvních povinností, včetně těch, které jsou odvozeny z technických podmínek výběrového řízení, řídí se spouštění výrobního zařízení i použití propojovacího zařízení kritérii, která může schválit členský stát a která musí být objektivní, musí být zveřejněna a používána nediskriminačním způsobem, který zajišťuje řádné fungování vnitřního trhu s elektřinou. Musí zohlednit ekonomickou prioritu elektřiny z dostupných výrobních zařízení nebo přenosem z propojených zařízení a rovněž technická úskalí soustavy.

3. Členský stát může uložit provozovateli soustavy, aby při spouštění výrobního zařízení dával přednost zařízením využívajícím obnovitelné zdroje energie nebo odpad nebo zařízením vyrábějícím současně s elektřinou i teplo.“

8. Článek 24 odst. 1 směrnice 96/92 zní:

„Členské státy, v nichž na základě této směrnice nebude možné plnit povinnosti a záruky provozu uložené před vstupem této směrnice v platnost, mohou požádat o přechodný režim, který jim Komise může povolit, přičemž mimo jiné zohlední velikost dotyčné sítě, úroveň propojení sítě a strukturu jejich energetického průmyslu. Komise uvědomí členské státy o těchto žádostech před svým rozhodnutím při současném zachování důvěrnosti. Rozhodnutí musí být zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství.“

9. Článek 24 odst. 2 směrnice 96/92 však upřesňuje, že žádosti o přechodný režim musí být oznámeny Komisi nejpozději do jednoho roku od vstupu této směrnice v platnost.

B – Vnitrostátní právní úprava

10. Postupující usnesení v zásadě popisuje skutkový stav podle vnitrostátního práva následovně.

11. Článek 3 odst. 10 Decreto legislativo no 79 ze dne 16. března 1999, kterým se provádí směrnice 96/92/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou( ) (dále jen „legislativní nařízení č. 79/99“), stanoví, že za přístup k vnitrostátní přenosové soustavě a její užívání se platí poplatek provozovateli sítě; tento poplatek je stanoven AEEG (Autorità per l’energia elettrica e per il gas, agenturou pro elektrickou energii a plyn) nezávisle na zeměpisné poloze výrobních zařízení a konečných spotřebitelů a na základě nediskriminačních kritérií.

12. Článek 3 odst. 11 legislativního nařízení č. 79/99 stanoví, že všeobecné náklady spojené s energetickou sítí, včetně nákladů výzkumných činností a nákladů na demontáž atomových elektráren, které zastavily svou výrobu, nákladů spojených s ukončením cyklu jaderného paliva a souvisejícími činnostmi, jsou upřesněny nařízením Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato (ministra průmyslu, obchodu a živností) ve shodě s Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica (ministrem financí, rozpočtu a hospodářského plánování) na návrh AEEG. Stanoví rovněž, že AEEG provede nezbytné úpravy výše poplatku splatného podle čl. 3 odst. 10.

13. Článek 2 odst. 1 nařízení Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato ze dne 26. ledna 2000 o stanovení všeobecných nákladů energetického systému, přijatého ve shodě s Ministro del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica na návrh AEEG( ) (dále jen „nařízení ze dne 26. ledna 2000“), v zásadě stanoví, že „všeobecné náklady spojené s energetickým systémem tvoří:

a) nahrazení části všeobecných nákladů spojených s výrobou elektřiny, které nemohly být nahrazeny v důsledku provedení směrnice 96/92/ES, na základě kritérií stanovených v tomto nařízení;

b) vyrovnání lepšího zhodnocení elektřiny vyplývajícího z provedení směrnice 96/92/ES, která byla vyrobena vodními nebo geotermálními elektrárnami, jež byly k 19. únoru 1997 ve vlastnictví výrobně-distribučních podniků nebo k jejich dispozici;

c) náklady spojené s demontáží atomových elektráren, jejichž činnost byla ukončena, ukončením cyklu jaderného paliva a činnostmi z toho vyplývajícími;

d) náklady výzkumných a vývojových činností směřujících k technologické inovaci energetické sítě v obecném zájmu;

e) použití příznivých tarifních podmínek pro dodávku elektřiny upravených ustanoveními čl. 2 odst. 2 bodu 4 usnesení AEEG č. 70/97 a nařízením Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato ze dne 19. prosince 1995.“

14. Ve vztahu k čl. 2 odst. 1 písm. b), čl. 3 odst. 3 nařízení ze dne 26. ledna 2000 v části „Náklady vyplývající z provádění směrnice 96/92“ stanoví:

„Za účelem byť jen částečného vyrovnání všeobecných nákladů spojených s energetickou sítí bude od 1. ledna 2000 po dobu sedmi let za podmínek upřesněných v článku 5 navrácena výhradně částka odpovídající lepšímu zhodnocení elektřiny vyrobené ve vodních a geotermálních elektrárnách, jež nebyly povoleny v režimu příspěvků na základě opatření meziministerského výboru pro ceny ze dne 12. července 1989 (č. 15), ze dne 14. listopadu 1990 (č. 34) a ze dne 29. dubna 1992 (č. 6), v platném znění. Ustanovení tohoto odstavce se nepoužijí na zařízení o nominálním výkonu nepřevyšujícím 3 MW ani na přečerpávací vodní elektrárny.“

15. Konečně čl. 5 odst. 9 nařízení ze dne 26. ledna 2000 stanoví podrobná pravidla pro určení částky odpovídající lepšímu zhodnocení, která má být navrácena, takto:

„Částka odpovídající lepšímu zhodnocení, jež má být navrácena v průběhu období upřesněného v čl. 3 odst. 3, se pro rok 2000 rovná uznaným proměnným jednotným nákladům elektřiny vyráběné tepelnými elektrárnami, které používají fosilní palivo obvyklé na trhu ve smyslu čl. 6 odst. 5 rozhodnutí AEEG č. 70/97, a v následujících letech pro každou elektrárnu a každé období dvou měsíců části rozdílu mezi váženou průměrnou hodnotou velkoobchodních cen elektřiny na vnitrostátním trhu během jednotlivých dvouměsíčních období, přičemž se jako koeficient použije množství elektřiny vyrobené elektrárnou v průběhu jednotlivých dvouměsíčních období, a průměrných jednotných pevných nákladů elektrárny, jak jsou AEEG každý rok upřesňovány k 31. prosinci předcházejícího roku. Tato část činí 75 % pro roky 2001 a 2002, 50 % pro roky 2003 a 2004 a 25 % pro roky 2005 a 2006. Poté je tato část rovna nule.“

16. Článek 2 odst. 1 a 2 rozhodnutí AEEG č. 231/00 ze dne 20. prosince 2000 o určení náhrady za lepší zhodnocení elektrické energie vyrobené ve vodních a geotermálních elektrárnách pro rok 2000( ) stanoví, že elektřina vyráběná a dodávaná do sítě vodními elektrárnami, kromě přečerpávacích, a geotermálními elektrárnami s nominálním výkonem přesahujícím 3 MW – které ke dni 19. února 1997 byly ve vlastnictví výrobně-distribučních podniků, které se k uvedeném datu samy, zcela nebo zčásti, podílely na výrobě nebo distribuci elektřiny, nebo byly k jejich dispozici – podléhá „zvýšení poplatku za užívání soustavy, který pokrývá dynamické služby uvedené v čl. 8 odst. 8.1 písm. a) rozhodnutí č. 13/99“, k vyrovnání lepšího zhodnocení ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) nařízení ze dne 26. ledna 2000.

17. Článek 2 odst. 1 a 2 rozhodnutí AEEG č. 232/00 ze dne 20. prosince 2000 o určení náhrady za lepší zhodnocení elektrické energie vyrobené ve vodních a geotermálních elektrárnách pro roky 2001 až 2006 stanoví( ), že elektřina uvedená v čl. 3 odst. 3 nařízení ze dne 26. ledna 2000 vyráběná a dodávaná do sítě vodními elektrárnami, kromě přečerpávacích, a geotermálními elektrárnami s nominálním výkonem přesahujícím 3 MW – které ke dni 19. února 1997 byly ve vlastnictví výrobně-distribučních podniků, které se k uvedeném datu samy, zcela nebo zčásti, podílely na výrobě nebo distribuci elektřiny, nebo byly k jejich dispozici – podléhá „vyrovnání lepšího zhodnocení ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) nařízení ze dne 26. ledna 2000“. Podle čl. 2 odst. 8 rozhodnutí č. 232/00 má výše uvedené vyrovnání lepšího zhodnocení formu „zvýšení poplatku za užívání soustavy, která pokrývá dynamické služby uvedené v čl. 8 odst. 8.1 písm. a) rozhodnutí č. 13/99“.

18. Výnos ze zvýšení poplatku uvedeného v článcích 2 rozhodnutí č. 231/00 a rozhodnutí č. 232/00 je podle čl. 3 odst. 1 uvedených rozhodnutí provozovatelem soustavy převeden ve prospěch Cassa conguaglio per il settore elettrico (vyrovnávací pokladna pro energetické odvětví, dále jen „Cassa conguaglio“). Článek 3 odst. 2 uvedených rozhodnutí stanoví, že tyto platby plynou na Conto per la gestione della compensazione della maggiore valorizzazione dell’energia elettrica nella transizione (účet pro vyrovnání lepšího zhodnocení elektřiny během přechodného období). Podle čl. 3 odst. 3 týchž rozhodnutí jsou případné rozdíly mezi částkou zvýšení a skutečnými platbami uhrazenými na účet převedeny na Conto per nuovi impianti da fonti rinnovabili e assimilate (účet pro nová zařízení využívající obnovitelné a jim rovnocenné zdroje energie).

III – Skutkové okolnosti a řízení

19. Z předkládacích usnesení vyplývá, že AEM Spa (dále jen „AEM“) a AEM Torino Spa (dále jen „AEM Torino“) podaly k Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Itálie) žaloby proti rozhodnutím č. 231/00 a 232/00 a proti „aktům, které jim předcházely a byly pro ně východiskem“, včetně nařízení ze dne 26. ledna 2000.

20. Vzhledem k tomu, že tyto žaloby byly zamítnuty, podaly AEM a AEM Torino opravné prostředky ke Consiglio di Stato, v nichž navrhovaly zrušení napadených rozsudků.

21. Postupující soud, Consiglio di Stato, uvádí, že argumenty předložené AEM a AEM Torino lze v zásadě shrnout takto:

– dotčené zvýšení poplatku zcela spadá do režimu dotací pro fungování určitých konkrétních podniků nebo výrobních odvětví, která jsou financována prostřednictvím plnění z dodávek podniků v odvětví, což je nutné posoudit jako státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES, které byly v projednávaném případě poskytnuty, aniž by bylo zahájeno řízení upravené ve Smlouvě o ES.

– uložení rozdílné ceny za přístup k přenosové soustavě, která se projevuje jako vyšší náklady pro některé podniky, představuje porušení jedné ze základních zásad směrnice 96/92, která zaručuje přístup k přenosové soustavě pro všechny a bez jakékoli diskriminace;

– uložení vyrovnávacího poplatku z výroby geotermální elektřiny ve prospěch výroby elektřiny v tepelných elektrárnách, jejichž výnosy jsou ohroženy cenami převažujícími na otevřeném trhu, představuje opatření, které může uměle zkreslovat tvorbu cen na otevřeném trhu;

– v konečném výsledku dochází k narušení soutěže jak mezi podniky působícími na stejném trhu (podniky vyrábějící elektřinu), tak mezi podniky charakterizovanými stejným druhem výroby (výroba elektřiny a geotermální energie), jakož i v obchodních vztazích mezi státy, neboť Itálie je jediným státem, který ukládá obligatorní poplatek pro určité kategorie výroby elektřiny ve vodních elektrárnách za účelem financování nákladů vyplývajících z provádění směrnice.

22. Podle Consiglio di Stato z rozboru ustanovení sporných rozhodnutí vyplývá, že dotčené zvýšení poplatku vychází z nutnosti řešit neoprávněné a nevyvážené soutěžní výhody, které se projevily během prvního období liberalizace trhu s elektřinou vymezeného lety 2000 a 2006 v důsledku provedení směrnice 96/92.

Postupující soud považuje za nezbytné nejprve vyjasnit, zda dotčená úprava představuje státní podporu podléhající ustanovením článku 87 a následujících ES. Na tuto otázku by uvedený soud odpověděl spíše záporně. Důvodem je skutečnost, že výnos z poměrného zvýšení poplatku za užívání sítě není určen ve prospěch určitých podniků nebo kategorií podniků působících na trhu podle logiky křížových dotací, ale má čelit všeobecným nákladům energetické sítě ve prospěch uživatele (který by jinak nesl všeobecné náklady) a má zabránit tomu, aby další částky vyplacené v souvislosti s náklady, které nenesou výrobně-distribuční podniky, vedly k tarifnímu znevýhodnění uživatelů. Jedná se tedy o všeobecné opatření hospodářské politiky, jehož cílem není zvýhodnit určité konkrétní podniky nebo skupiny podniků, ale naopak zamýšlí sledovat zájem obecného charakteru tím, že zabrání znevýhodnění zákazníků na základě takových finančních výnosů a narušení rovnováhy a fungování trhu. V rozporu s tím, co vyplývá z některých údajů uvedených v přípravných pracích, napadená ustanovení skutečně nesměřují k přerozdělení příjmů získaných ze zvýšeného poplatku ve prospěch určité kategorie podniků za účelem krytí vzniklých nákladů. Namísto toho, za účelem vyrovnání všeobecných nákladů systému, je tento výnos hrazen na účet pro vyrovnání lepšího zhodnocení elektřiny během přechodného období (článek 4 rozhodnutí č. 53/00). Rozhodnutí č. 231/00 a 232/00 krom toho stanoví, byť jen jako pouhou možnost, že částky disponibilní na účtu nad rámec daných požadavků mají být převedeny na účet pro nová zařízení využívající obnovitelné nebo jim rovnocenné zdroje ve smyslu článku 5 rozhodnutí č. 70/97. V konečném výsledku předkládající soud nemá za to, že by požadavek vyplývající z nařízení ze dne 26. ledna 2000 měl být klasifikován jako státní podpora, neboť pouze stanoví částky, které mají být hrazeny na účet určený ke krytí všeobecných nákladů systému, avšak s tím, že státní podpora by mohla spočívat v následném odděleném rozhodnutí o přidělení uvedených částek, které jsou k dispozici státní pokladně, určitým podnikům nebo odvětvím výroby ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES.

23. Postupující soud pokládá za nezbytné položit Soudnímu dvoru výkladovou otázku týkající se slučitelnosti správního opatření (uloženého nařízením ze dne 26. ledna 2000 a provedeného rozhodnutími č. 231/00 a 232/00), které stanoví, aniž by byla použita pravidla stanovená v článku 24 směrnice, na přechodné období šesti let (2000 až 2006) zvýšený poplatek za přístup k přenosové soustavě a její užívání v neprospěch podniků, které měly prospěch z liberalizace, buď s ohledem na dodávky na vázaný trh nebo v rámci volného trhu, se směrnicí 96/92, a to ve světle obecných zásad Smlouvy týkajících se hospodářské soutěže a volného pohybu v souvislosti s liberalizací trhu s elektřinou.

24. Předmětem otázky položené Soudnímu dvoru je zejména, zda ve světle zásad a ustanovení směrnice 96/92 takové opatření, které je patrně diskriminační a narušuje hospodářskou soutěž, může být opodstatněné potřebou, která je popsána jak výše, tak ve sporných rozhodnutích, zabránit jednak zvýhodnění na úkor tepelných elektráren, které nesou náklady na palivo, vyplývajícímu z finančních výnosů závislých na tarifním režimu, jenž je nahrazován novým režimem, a jednak znevýhodnění uživatelů, kteří nesou náklady, jež ve skutečnosti takovým podnikům nevznikají.

25. Consiglio di Stato považuje dále za nezbytné položit Soudnímu dvoru otázku týkající se slučitelnosti výše uvedeného zvýšeného poplatku s článkem 7 směrnice 96/92 a jejím dvacátým pátým bodem odůvodnění. Také u této otázky se předkládající soud přiklání spíše na stranu slučitelnosti s právem Společenství, neboť právní předpis Společenství zakazuje diskriminaci uživatelů provozovatelem, zatímco předmětem projednávaných věcí jsou rozhodnutí ministerstva a AEEG, která aniž by omezovala přístup k síti, stanoví kritérium pro přechodné určení poplatku, které právní předpisy Společenství nezakazují. Uvedený poplatek navíc není diskriminační, neboť směřuje k úpravě nerovnovážného stavu, který zvýhodňuje některé druhy uživatelů, kteří získávají finanční výnosy pouze v důsledku změny právního rámce.

26. Ve světle výše uvedených skutečností položil vnitrostátní soud v obou řízeních Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:

„1) Představuje správní opatření, které za podmínek a z důvodů, jež jsou blíže upřesněny, stanoví pro určité konkrétní podniky, které používají přenosovou soustavu elektřiny, zvýšení poplatku za přístup k soustavě a za její užívání, určené k financování všeobecných nákladů energetické sítě, státní podporu ve smyslu článku 87 a následujících Smlouvy?

2) Brání zásady zakotvené směrnicí 96/92 v oblasti liberalizace vnitřního trhu s elektřinou, a zejména ustanovení článků 7 a 8 týkající se provozování energetické přenosové soustavy, členskému státu, aby přechodně přijal opatření, která pro určité konkrétní podniky stanoví zvýšení poplatku určeného k vyrovnání lepšího zhodnocení vodní a geotermální energie, která za výše uvedených podmínek a z výše uvedených důvodů vyplývá ze změny legislativního rámce, a jenž je určen k financování všeobecných nákladů energetického systému?“

IV – Právní posouzení

A – Úvodní poznámky

27. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, za jakých okolností spadá uložení povinnosti ve formě zvýšeného poplatku( ) k vyrovnání neoprávněného zvýhodnění v oblasti nákladů způsobeného liberalizací pod pojem státní podpory podle článku 87 ES.

28. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda a v jakém rozsahu je uložení takového poplatku v rozporu se zákazem diskriminace při přístupu k přenosové soustavě podle článků 7 a 8 směrnice 96/92.

29. Vzhledem k tomu, že ustanovení Smlouvy o podpoře mají být v zásadě používána vedle ostatních ustanovení smlouvy a že směrnice 96/92 je směrnicí o liberalizaci, obě otázky položené Soudnímu dvoru je třeba posoudit postupně. V této souvislosti je třeba nejprve připomenout, že předkládající soud výslovně uvedl, že výrobci elektřiny působí na stejném trhu, a z jakéhokoli narušení soutěže v rozporu s článkem 87 ES lze tedy patrně dovozovat rovněž existenci diskriminace ve smyslu směrnice 96/92.

B – K článku 87 ES

1. Úvodní poznámky

30. Článek 87 odst. 1 ES definuje státní podpory, které jsou upraveny Smlouvou, jako podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy. Podle ustálené judikatury je „pojem státní podpory ve smyslu tohoto ustanovení obecnější než pojem dotace, neboť zahrnuje nejen taková pozitivní plnění, jako jsou samotné dotace, ale i zásahy, které různými způsoby snižují náklady, které obvykle zatěžují rozpočet podniku“( ).

31. Tento obecný popis pojmu podpory ukazuje, že i státní opatření v oblasti přímého( ) a nepřímého zdanění( ) a příspěvků na sociální zabezpečení( ) mohou v zásadě odpovídat definici podpory.

32. K zodpovězení první otázky položené Soudnímu dvoru je nyní namístě posoudit, zda byla splněna kritéria pro státní podporu uvedená v čl. 87 odst. 1 ES.

33. Podpora musí být zaprvé poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků.

34. Projednávané věci se týkají správních opatření, která lze nepochybně přičíst státu. Pokud jde o použití státních prostředků, je třeba konstatovat, že uložení zvýšeného poplatku některým výrobcům elektřiny – v projednávaných věcech za přístup k síti a její užívání – vede především ke zvýšení státních příjmů( ). Pokud je zvýšený poplatek ukládán pouze některým podnikům, mohla by být existence podpory dovozována ze skutečnosti, že jiné podniky nejsou povinny platit takový zvýšený poplatek a stát se tak vzdává výnosů, což by se rovnalo použití státních prostředků( ).

35. Státní podpora musí být zadruhé schopna ovlivnit obchod mezi členskými státy. Takový účinek je v každém případě pravděpodobný po liberalizaci trhů s elektřinou a vytvoření vnitřního trhu s elektřinou na základě směrnice 96/92( ).

36. Zatřetí musí podpora zvýhodňovat jejího příjemce a začtvrté musí taková výhoda narušovat soutěž nebo hrozit takovým narušením.

37. Pokud jde o narušení soutěže, bylo již konstatováno, že objektivně neopodstatněné rozdílné zacházení s konkurenčními podniky může v zásadě vést k narušení soutěže. Je třeba určit, zda s ohledem na poskytnutí jakékoli výhody existovalo v projednávaných věcech takové objektivně neopodstatněné rozdílné zacházení.

38. Třetí výše uvedená podmínka se týká faktického kritéria pro selektivní poskytnutí výhody. V této souvislosti je nutné zejména přezkoumat, do jaké míry zahrnuje určení skupiny podléhající zvýšení poplatku objektivně opodstatněné rozlišení. Ve vztahu k faktickému kritériu poskytnutí výhody je rovněž důležité, zda je výnos ze zvýšeného poplatku určen k financování podpory.

39. Je proto nezbytné přezkoumat rozsah, ve kterém vybírání dotčeného zvýšeného poplatku, pokud se týká jen určitých výrobců elektřiny, spadá pod definici podpory, a význam určení takového výnosu.

2. Poskytnutí výhody a uložení zvýšeného poplatku jako státní podpora

40. Pokud dotčený zvýšený poplatek převyšuje poplatek splatný za přístup k síti a její užívání a pokud je určen k financování všeobecných nákladů energetického systému, je třeba takový poplatek charakterizovat jako parafiskální poplatek( ).

41. Podle ustálené judikatury závisí míra, v jaké taková daňová úprava zavádí selektivní výhody, na tom, zda opatření osvobozuje podniky od finančních poplatků vyplývajících z běžného používání obecného daňového systému, „bez jakéhokoli opodstatnění takového osvobození na základě povahy nebo obecné struktury takového systému“( ).

42. Vnitrostátní „obecný“ daňový systém je tedy relevantním kritériem. Je přitom třeba přesně určit, co se rozumí takovým „obecným“ daňovým předpisem. Jedná se nepochybně o mimořádně citlivou otázku, která vyžaduje komplexní analýzu vnitrostátních daňových předpisů, přinejmenším ve vztahu k přímému zdanění( ).

43. Analýza takového zvýšeného poplatku, jaký je předmětem projednávaných věcí, je snazší v tom smyslu, že není třeba zkoumat celý dotčený daňový systém, nýbrž jen konkrétní režim související s daným poplatkem. Nejprve je třeba určit, zda a v jakém rozsahu případné zvýhodněné subjekty konkurují subjektům podléhajícím uvedenému poplatku. V této souvislosti generální advokát Tizzano uvedl ve svém stanovisku ve věci Ferring( ), že „jakoukoli novou daň uloženou určité kategorii hospodářských subjektů lze teoreticky považovat za výhodu poskytnutou všem podnikatelům, kteří takové dani nepodléhají, ale více či méně konkurují prvně uvedené kategorii subjektů“. Generální advokát Tizzano správně zdůrazňuje význam analýzy konkurenčních vztahů mezi všemi účastníky a správně tak vylučuje možnost existence obecně platné odpovědi ohledně poskytnutí výhody, takže „řešení je tedy třeba hledat případ od případu, s ohledem na konkrétní okolnosti věci a především na konkurenční vztahy mezi dotčenými subjekty, důvod uložení daně a její účinky“( ).

44. Ve vztahu k věci v původním řízení je třeba připomenout, jak rovněž zdůrazňuje předkládající soud, že všichni výrobci elektřiny působí na stejném trhu. Pokud tedy dotčené správní opatření zavádí diskriminaci mezi výrobci elektřiny uložením zvýšeného poplatku, je rozhodující, zda existují objektivní důvody opodstatňující takovou diskriminaci.

45. Objektivním opodstatněním může být náhrada neoprávněných výhod poskytovaných některým účastníkům v oblasti nákladů. Je proto třeba určit, zda a za jakých okolností lze náhradu neodůvodněných výhod v oblasti nákladů formou uložení zvýšeného poplatku přijmout jako objektivní opodstatnění rozlišování zavedeného takovým správním opatřením. To by znamenalo, že podnikům, které nejsou povinny platit zvýšený poplatek, nebyla poskytnuta žádná selektivní výhoda v důsledku uložení zvýšeného poplatku jiným podnikům, které jim konkurují.

46. Tato otázka je velmi blízká problematice řešené ve věcech Ferring( ), Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg( ) a Enirisorse( ). Předmětem uvedených věcí byla otázka, zda a v jakém rozsahu mohou členské státy vyrovnávat zvýšení nákladů vyplývající z pověření službami obecného hospodářského zájmu, aniž by takové vyrovnání spadalo do působnosti ustanovení Smlouvy upravujících podporu. V žádném ze tří uvedených rozsudků Soudní dvůr zcela nevyloučil prvek náhrady. To by logicky v projednávaných věcech znamenalo – na základě přesněji popsaných podmínek – že by v zásadě bylo možné připustit náhradu určitých neoprávněných výhod v oblasti nákladů, aniž by byla taková náhrada považována za selektivní výhodu ve smyslu pojmu podpory.

47. Postupující soud sám patrně vychází z existence neoprávněných výhod v oblasti nákladů na straně subjektů povinných platit zvýšený poplatek a v této souvislosti uvádí, že italští výrobci elektřiny nebyli po provedení směrnice 96/92 ve srovnatelné situaci: důvodem byla skutečnost, že nedošlo ke změně obecného tarifního režimu – přinejmenším ve vztahu k zákazníkům na vázaném trhu – a že tento režim je uplatňován všemi výrobci elektřiny v rámci jejich vztahů s distribučními společnostmi a zahrnuje mimo jiné složku určenou ke krytí nákladů na paliva. Ihned je zřejmé, že ne všichni výrobci elektřiny musí nést náklady na paliva – takové náklady nenesou například vodní a geotermální elektrárny. Před liberalizací trhu s elektřinou proto existoval mechanismus náhrad zajišťující, aby výrobci elektřiny, kteří nemusí nést náklady na paliva, převáděli výnosy z dotčených tarifních složek do Cassa conguaglio. Je zřejmé, že v průběhu liberalizace trhu byl tento mechanismus náhrad zrušen – tarifní režim však nikoli – což údajně v konečném důsledku vedlo ke vzniku neoprávněných výhod v oblasti nákladů pro výrobce elektřiny, kteří nenesou náklady na paliva. Podle předkládajícího soudu má tento tarifní režim význam i v rámci liberalizovaného trhu s elektřinou v tom smyslu, že velkoobchodní ceny na vázaném trhu představují odkaz pro dvoustranné smlouvy na volném trhu.

48. Z informací poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že liberalizace italského trhu s elektřinou vedla ke vzniku neoprávněných výhod v oblasti nákladů pro některé výrobce elektřiny, jejichž vyrovnání uložením zvýšeného poplatku po určitou dobu( ) podnikům, které jsou bez opodstatnění zvýhodněny – tedy výrobcům elektřiny ve vodních a geotermálních elektrárnách – by za určitých okolností nemělo být považováno za selektivní zvýhodnění ostatních výrobců elektřiny, kteří nejsou povinni platit zvýšený poplatek.

49. V tomto případě je však uznání koncepce náhrad jako objektivního opodstatnění podmíněno jednak tím, že skupina subjektů povinných platit zvýšený poplatek odpovídá skupině podniků, které skutečně získaly v průběhu liberalizace trhu s elektřinou neoprávněnou výhodu v oblasti nákladů, a jednak, že náhrada zajištěná uložením zvýšeného poplatku nepřesahuje to, co je nezbytné k vyrovnání takzvaného lepšího zhodnocení elektřiny z vodních a geotermálních elektráren. Skutečnost, že dotčený zvýšený poplatek byl zaveden jako přechodné opatření, přičemž jeho částka se postupem času snižuje, nepochybně hovoří pro splnění druhé podmínky. Přísluší nicméně vnitrostátnímu soudu, aby učinil takový závěr.

3. Poskytnutí výhody a financování opatření státní podpory na základě výnosu ze zvýšeného poplatku

50. Proběhla rovněž diskuse o tom, jaký význam má použití výnosu z dotčeného zvýšeného poplatku pro posouzení sporného správního opatření v rámci práva upravujícího státní podporu.

51. Postupující soud uvádí, že v konečném výsledku „nemá za to, že by ustanovení nařízení ze dne 26. ledna 2000 mělo být klasifikováno jako státní podpora, která stanoví částky, které mají být hrazeny na účet určený ke krytí všeobecných nákladů systému, nanejvýš lze takovou podporu spatřovat v následném odděleném rozhodnutí o přidělení uvedených částek, které jsou k dispozici státní pokladně, určitým podnikům nebo odvětvím výroby ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES“. Tento názor v zásadě sdílí i Komise.

52. V této souvislosti je třeba zaprvé klást důraz na ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle které „pokud je podpora financována zdaněním určitých podniků nebo výrobních odvětví, musí Komise posoudit […] zda způsob jejího financování […] ve spojení s podporou, které slouží […], je slučitelný s požadavky článků [87 a 88 ES]“( ). Zásadní význam způsobu financování podpory byl nedávno potvrzen i v rozsudku Enirisorse, který odkazuje na dřívější rozsudky: „Pojem státní podpory zahrnuje nejen určité parafiskální poplatky v závislosti na určení výnosu z takových poplatků (viz mimo jiné výše uvedený rozsudek Lornoy a další, bod 28), ale také vybírání příspěvku představujícího parafiskální poplatek (viz rozsudek ze dne 27. října 1993, Scharbatke, C‑72/92, Recueil, s. I‑5509, bod 20).

V jednom ze svých nedávných rozhodnutí Soudní dvůr rovněž upřesňuje, že pokud způsob financování podpory, zejména formou povinných příspěvků, představuje nedílnou součást opatření, musí zkoumání takového opatření Komisí zohlednit způsob financování podpory (viz rozsudek ze dne 21. října 2003, Van Calster a další, C‑261/01 a C‑262/01, Recueil, s. I‑12249, bod 49).“( )

53. Judikatura vždy zdůrazňovala požadavek na existenci takové souvislosti( ). Soudní dvůr však potvrdil, že k financování opatření podpory musí být nezbytně přihlíženo v kontextu účelově vázaných poplatků, pokud takový poplatek zřejmě slouží k financování opatření podpory( ).

54. V rozsudku Van Calster a další( ) Soudní dvůr odkazuje na „poplatek, který je specificky určen k financování podpory“( ) a dále, pokud jde o způsob financování podpory, na „celý systém podpory, která jím má být financována“( ). Soudní dvůr dále uvádí, pokud jde o oznamovací povinnost, že „členský stát je povinen ke splnění takové povinnosti oznámit nejen plánovanou podporu v úzkém smyslu, ale rovněž způsob financování podpory v rozsahu, ve kterém je takový způsob nedílnou součástí plánovaného opatření“ (zdůrazněno mnou)( ).

55. Věc Enirisorse( ) se rovněž týkala poplatku, jehož výnos byl částečně určen k financování opatření podpory. V uvedené věci Soudní dvůr odkázal na rozsudek Van Calster a další, pokud jde o souvislost mezi uložením poplatku a použitím výnosu.

56. Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že způsob financování opatření podpory má význam v kontextu práva upravujícího podporu, pokud tvoří nedílnou součást plánovaného opatření. V původním řízení však žádná taková souvislost neexistuje. Přinejmenším k datu uložení dotčeného zvýšení poplatku měly být financovány pouze všeobecné náklady energetického systému. Jelikož financování všeobecných nákladů nemůže ze své podstaty představovat selektivní poskytnutí výhody, nebylo nejprve zřejmé, zda v této souvislosti došlo k opatření podpory – například k financování vzniklých nákladů nebo na podporu využívání obnovitelných zdrojů energie. Takovýto vývoj vnitrostátního právního rámce nemůže, pod rouškou financování státních opatření, dodatečně vytvořit spojitost mezi uložením zvýšeného poplatku a užitím výnosu z takového zvýšeného poplatku, a nemá tedy v projednávaných věcech žádný význam.

57. V projednávaných věcech lze tedy mít za to, že určení výnosu z dotčeného zvýšení poplatku nebylo definitivně zjištěno. Nesporné je pouze to, že výnos z dotčeného zvýšení poplatku byl po převedení provozovateli systému připsán na zvláštní účet vedený Cassa conguaglio( ). Z uvedeného účtu mají být financovány všeobecné náklady sítě, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 1 nařízení ze dne 26. ledna 2000, přičemž částky disponibilní na účtu nad rámec daných požadavků mají být převedeny na účet pro nová zařízení využívající obnovitelné nebo jim rovnocenné zdroje uvedená v článku 5 rozhodnutí č. 70/97.

58. Žalobkyně v původním řízení sice zdůrazňují dle jejich názoru nepochybnou vazbu mezi výnosy z dotčeného zvýšení poplatku a jejich určením. Tím se však pouze pokoušejí na základě ustálené judikatury prokázat, že uložení dotčeného zvýšeného poplatku rovněž spadá do rozsahu definice podpory, pokud jsou výnosy z něj určeny k financování opatření podpory.

59. Uvedený argument žalobkyň v původním řízení není přesvědčivý.

60. Je zřejmé, že nelze popřít možnost existence určité vazby mezi dotčeným zvýšením poplatku a financováním případných opatření podpory. Není zde však třeba rozhodnout, zda výnos z dotčeného zvýšení poplatku má být určen k financování všeobecných nákladů podle nařízení ze dne 26. ledna 2000( ) nebo rovněž k financování možných opatření podpory, například na podporu užívání obnovitelných zdrojů energie( ). Takové zkoumání skutečného určení výnosu z dotčeného zvýšení poplatku totiž přísluší vnitrostátnímu soudu. Nehledě na konečné určení dotčeného výnosu však, podle mého názoru, neexistuje souvislost mezi uložením poplatku a určením prostředků, která by byla dostatečně určitá ve světle citované judikatury.

61. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na první předloženou otázku tak, že podle čl. 87 odst. 1 ES nelze takovou právní úpravu, jaká je dotčena v původním řízení, která stanoví pro určité výrobce elektřiny zvýšení poplatku za přístup k soustavě a za její užívání za účelem financování všeobecných nákladů energetické sítě, považovat za státní podporu, pokud

– okruh výrobců elektřiny, kteří jsou povinni platit zvýšený poplatek, odpovídá okruhu výrobců, kteří jsou neoprávněně zvýhodněni v oblasti nákladů v důsledku změn vnitrostátního právního rámce;

– zvýšení poplatku je stanoveno tak, že jeho výše nepřesahuje to, co je nezbytné k vyrovnání neoprávněného zvýhodnění dotčených výrobců v oblasti nákladů.

C – Směrnice 96/92

62. Pokud jde o směrnici 96/92, vznikají uložením dotčeného zvýšení poplatku podle předkládajícího soudu dva druhy otázek. Jednak nebyla na dotčené vnitrostátní ustanovení použita právní úprava stanovená v článku 24 směrnice týkající se financování vzniklých nákladů a jednak by zvýšení poplatku mohlo být problematické, pokud by bylo spojeno s rozdílným zacházením s výrobci elektřiny, pokud jde o přístup k přenosové soustavě.

63. Obě tyto otázky budou nyní postupně podrobeny analýze.

1. Souvislost mezi vzniklými náklady a tímto řízením

64. Podle článku 24 směrnice mohou členské státy, v nichž na základě této směrnice nebude možné plnit povinnosti a záruky provozu uložené před vstupem této směrnice v platnost, požádat o „přechodný režim, který jim Komise může povolit, přičemž mimo jiné zohlední velikost dotyčné sítě, úroveň propojení sítě a strukturu jejich energetického průmyslu“.

65. Uvedené ustanovení umožňuje financování vzniklých nákladů pod dohledem Komise; jedná se náklady vyplývající z investic, u kterých nebylo dosud dosaženo návratnosti a které byly učiněny v minulosti na základě dlouhodobého užívání, avšak u kterých je další návratnost vyloučena v důsledku otevření trhu.

66. Otázka vztahu mezi dotčeným vnitrostátním předpisem a problematikou vzniklých nákladů však vzniká proto, že financování vzniklých nákladů v Itálii je dosud předmětem řízení o podpoře probíhajícím před Komisí( ) a úzce souvisí s dotčeným ustanovením, pokud jde o náhradu lepšího zhodnocení elektřiny vyrobené ve vodních a geotermálních elektrárnách.

67. Nařízení ze dne 26. ledna 2000 se týká financování všeobecných nákladů energetického systému. Článek 2 odst. 1 nařízení ze dne 26. ledna 2000 definuje všeobecné náklady jednak jako finanční vyrovnání lepšího zhodnocení elektřiny z vodních a geotermálních elektráren a jednak jako náhradu části všeobecných nákladů spojených s energetickou sítí, které nemohou být nahrazeny po provedení směrnice 96/92 – jinými slovy, vzniklých nákladů. Financování uvedených dvou prvků na základě nařízení ze dne 26. ledna 2000 tedy vychází ze stejného právního základu.

68. Italská vláda nicméně uznala( ), že náhrada lepšího zhodnocení elektřiny z vodních a geotermálních elektráren nemá žádnou souvislost se vzniklými náklady, neboť uložení dotčeného zvýšení poplatku není založeno na článku 24 směrnice 96/92 a otázka určení výnosu ze zvýšení poplatku představuje otázku nezávislou na důvodu( ) přijetí ustanovení týkajících se uložení takového zvýšení poplatku. Je zřejmé, že Komise rovněž vychází z tohoto názoru, neboť vyloučila uvedenou náhradu ze svého posouzení. Vyvstává tedy otázka slučitelnosti dotčeného zvýšení poplatku s ustanoveními směrnice týkajícími se přístupu k přenosové soustavě, aniž by byl nutný výklad článku 24 směrnice 96/92.

2. Výklad článků 7 a 8 směrnice 96/92

69. Článek 7 směrnice obsahuje obecné zásady související s provozem přenosové soustavy. Její provoz má být svěřen provozovateli soustavy; čl. 7 odst. 5 ukládá posledně jmenovanému, aby se zdržel jakékoli diskriminace mezi uživateli soustavy nebo skupinami uživatelů systému. Článek 8 směrnice 96/92 v zásadě stanoví kritéria, která mají být použita při spouštění výrobních zařízení a rozhodování o použití propojovacího zařízení s jinými soustavami.

70. Nejprve je třeba uvést, že použitelnost zákazu diskriminace podle čl. 7 odst. 5 závisí na odpovědi na předběžnou otázku položenou Soudnímu dvoru ve věci Vereniging voor Energie, Milieu en water a další (C‑17/03)( ). V uvedené věci je Soudní dvůr žádán, aby zejména vyjasnil, zda se zákaz diskriminace stanovený v čl. 7 odst. 5 omezuje jen na technické předpisy, či nikoli. Správní opatření týkající se uložení zvýšení poplatku, které je dotčeno v projednávané věci, zjevně nepředstavuje žádné takové technické pravidlo. V souladu s odpovědí, kterou navrhuji ve věci C‑17/03, mám za to, že i v projednávané věci by mělo být určeno, že čl. 7 odst. 5 směrnice 96/92 není omezen jen na technická pravidla.

71. Komise rovněž vyjadřuje pochybnosti o použitelnosti článků 7 a 8 směrnice 96/92, neboť dotčený zvýšený poplatek není v konečném důsledku poplatkem, který by měl formu odměny – například plnění za přístup k přenosové síti nebo její užívání –, nýbrž poplatkem ke zvláštnímu účelu( ), na jehož základě provozovatel systému v každém případě neobdrží žádné pozitivní plnění( ).

72. Ačkoli uvedené poznámky jsou správné, nevedou k závěru, že by dotčený poplatek neměl být posuzován na základě kritéria zákazu diskriminace podle čl. 7 odst. 5 směrnice 96/92. Jak již bylo uvedeno u otázky týkající se podpory( ), je třeba rovněž předpokládat, pokud jde o přístup k soustavě, že rozdílné zacházení s výrobci elektřiny – které zde spočívá v selektivním ukládání zvýšeného poplatku – lze napadnout, pokud není objektivně opodstatněno. Takové rozlišování může samo o sobě ztížit přístup k přenosové soustavě a její užívání nebo je v každém případě učinit méně atraktivními, což je v rozporu s jasnými cíli směrnice 96/92 spočívajícími v zavedení otevřeného trhu.

73. Je tedy možno odkázat na výše uvedené úvahy( ) týkající se takového objektivního opodstatnění. Na základě uvedených úvah je třeba učinit závěr, že pokud změna vnitrostátního právního rámce vede k neoprávněnému zvýhodnění některých výrobců elektřiny v oblasti nákladů, vyrovnání takového zvýhodnění by v zásadě nemělo být považováno za výhodu relevantní z hlediska práva upravujícího podporu, a rozdílné zacházení je tedy v konečném důsledku za okolností projednávané věci patrně objektivně odůvodněné. V této souvislosti není nutné zjišťovat, zda selektivní ukládání dotčeného zvýšení poplatku představuje rozdílné zacházení s výrobci elektřiny, kteří nejsou srovnatelní( ), nebo objektivně opodstatněné rozdílné zacházení se srovnatelnými výrobci elektřiny.

74. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou předloženou otázku tak, že čl. 7 odst. 5 směrnice 96/92 nebrání členským státům, aby přijaly opatření, která k vyrovnání lepšího zhodnocení vodní a geotermální energie vyplývajícího ze změny legislativního rámce stanoví pro určité konkrétní podniky na přechodné období zvýšení poplatku za přístup k přenosové soustavě a její užívání, jehož účelem je financování všeobecných nákladů energetického systému. To však platí za podmínky, že v průběhu přechodného období skutečně vznikly neoprávněné výhody v oblasti nákladů.

V – Závěry

75. Ve světle výše uvedených úvah proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky takto:

„1) Podle čl. 87 odst. 1 ES nelze takové pravidlo, jaké je dotčeno v původním řízení, které stanoví pro určité výrobce elektřiny zvýšení poplatku za přístup k soustavě a za její užívání, za účelem financování všeobecných nákladů energetické sítě, považovat za státní podporu, pokud

– okruh výrobců elektřiny, kteří jsou povinni platit zvýšený poplatek, odpovídá okruhu výrobců, kteří jsou neoprávněně zvýhodněni v oblasti nákladů v důsledku změn vnitrostátního právního rámce;

– zvýšení poplatku je stanoveno tak, že jeho výše nepřesahuje to, co je nezbytné k vyrovnání neoprávněného zvýhodnění dotčených výrobců v oblasti nákladů.

2) Článek 7 odst. 5 směrnice 96/92 nebrání členským státům, aby přijaly opatření, která k vyrovnání lepšího zhodnocení vodní a geotermální energie stanoví pro určité konkrétní podniky na přechodné období zvýšení poplatku za přístup k přenosové soustavě a její užívání, jehož účelem je financování všeobecných nákladů energetického systému, za podmínky, že takové lepší zhodnocení prokazatelně odpovídá neoprávněnému zvýhodnění takových podniků v oblasti nákladů v důsledku změny vnitrostátního legislativního rámce.“