Spojené věci T-427/04 a T-17/05

Francouzská republika a France Télécom SA

v.

Komise Evropských společenství

„Státní podpory — Podřízení společnosti France Télécom režimu živnostenské daně v letech 1994 až 2002 — Rozhodnutí, kterým se podpora prohlašuje za neslučitelnou se společným trhem a nařizuje se její navrácení — Výhoda — Promlčení — Legitimní očekávání — Právní jistota — Porušení podstatných formálních náležitostí — Kolegialita — Právo na obhajobu a procesní práva třetích zúčastněných osob“

Rozsudek Soudu (třetího senátu) ze dne 30. listopadu 2009 II ‐ 4322

Shrnutí rozsudku

Podle článku 219 ES se Komise usnáší většinou hlasů svých členů. Takto zakotvená zásada kolegiality spočívá na rovnosti členů Komise při účasti na přijímání rozhodnutí a zejména znamená, jednak že rozhodnutí jsou přijímána společně, a jednak že všichni členové kolegia mají společnou politickou odpovědnost za přijatá rozhodnutí Ačkoli Komise může, aniž poruší zásadu kolegiality, zmocnit jednoho ze svých členů k přijetí určitých kategorií správních aktů a aktů zajišťujících řízení, rozhodnutí, kterými se Komise vyslovuje k existenci státní podpory, k její slučitelnosti se společným trhem a k nezbytnosti nařídit její navrácení, předpokládají přezkum komplexních skutkových a právních otázek a nelze je v zásadě kvalifikovat jako uvedené typy správních aktů a jako akty zajišťující řízení. Z toho vyplývá, že, jelikož jsou výrok a odůvodnění rozhodnutí tohoto druhu, které musí být odůvodněny podle článku 253 ES, nedělitelným celkem, přísluší ve smyslu zásady kolegiality výhradně kolegiu, aby přijalo zároveň výrok a odůvodnění. Kolegiu členů Komise tedy v zásadě přísluší přijmout konečné znění rozhodnutí, kterými se rozhoduje o existenci státních podpor a jejich slučitelnosti se společným trhem. Po jejich přijetí lze do textu takového rozhodnutí zanést pouze čistě ortografické či gramatické úpravy, neboť jakékoli jiné změny jsou vyhrazeny kolegiu členů Komise. Nelze však vyloučit, že kolegium členů Komise pověří jednoho nebo více svých členů přijetím konečného znění rozhodnutí, jehož obsah vymezilo během svých jednání. Jestliže kolegium tuto možnost využije, soudu Společenství, kterému je položena otázka řádného výkonu tohoto zmocnění, přísluší ověřit, zda lze mít za to, že kolegium přijalo všechny skutkové a právní aspekty dotčeného rozhodnutí. (viz body 116–119)

Dodržování práva na obhajobu v každém řízení zahájeném vůči osobě, které může vést k aktu nepříznivě zasahujícímu do jejího právního postavení, je základní zásadou práva Společenství. Tato zásada vyžaduje, aby osoba, proti které Komise zahájila správní řízení, mohla během tohoto řízení užitečně vyjádřit své stanovisko k reálnosti a relevanci skutkového stavu a dovolávaných okolností, jakož i k dokumentům použitým Komisí na podporu jejího tvrzení existence porušení práva Společenství. V oblasti státních podpor Komise nemůže mít povinnost předložit úplnou analýzu dotčeného opatření v oznámení o zahájení řízení. Naproti tomu je nezbytné, aby Komise dostačujícím způsobem vymezila rámec přezkumu, aby členskému státu proti kterému zahajuje dané řízení umožnila vyjádřit se ke všem právním a skutkovým okolnostem, které odůvodňují konečné rozhodnutí, jímž Komise rozhoduje o slučitelnosti dotčeného opatření se společným trhem. Tudíž samotná skutečnost, že Komise v napadeném rozhodnutí změnila analýzu ohledně povahy dotčeného státního opatření, by sama o sobě mohla způsobit porušení práva dotčeného členského státu na obhajobu, pouze pokud by údaje uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení, nebo následně údaje poskytnuté při kontradiktorní debatě během správního řízení, neumožnily francouzským orgánům užitečně jednat o všech skutkových a právních okolnostech uvedených v napadeném rozhodnutí. Naopak rozdíly mezi napadeným rozhodnutím a rozhodnutím o zahájení řízení plynoucí z toho, že Komise zcela nebo zčásti převzala argumenty předložené uvedeným členským státem, nemohou mít za následek porušení jeho práva na obhajobu. (viz body 136–138)

V rámci správního řízení v oblasti státních podpor se podniky, které jsou příjemci podpor, považují pouze za zúčastněné strany v tomto řízení. Z toho vyplývá, že podnik, který je příjemcem podpory, aniž by se mohl opírat o právo na obhajobu přiznané osobám, proti nimž bylo zahájeno řízení, má pouze právo účastnit se správního řízení v přiměřeném rozsahu s ohledem na okolnosti projednávaného případu. Mimoto ačkoli Komise nemůže mít povinnost předložit úplnou analýzu dotčené podpory v oznámení o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, je naopak nezbytné, aby dostačujícím způsobem vymezila rámec svého přezkumu, aby zachovala smysl práva zúčastněných stran předložit své připomínky. Právo zúčastněných stran na informace však nejde nad rámec práva být Komisí vyslechnuty. Zejména nemůže zahrnovat obecné právo vyjádřit se ke všem potenciálně důležitým otázkám vzneseným v průběhu formálního vyšetřovacího řízení. (viz body 146–149)

Pojem „výhoda“ ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES se vztahuje na všechna opatření osvobozující podnik od nákladů, které by jinak musel nést. Podle ustálené judikatury je totiž pojem podpory obecnější než pojem dotace, protože zahrnuje nejen pozitivní plnění, jako jsou samotné dotace, ale rovněž různé formy zásahů, které snižují náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku, a které tak, aniž by byly dotacemi v užším slova smyslu, mají tutéž povahu a stejné účinky. Opatření, kterým veřejné orgány poskytují určitým podnikům osvobození od daně, které sice není spojeno s převodem státních prostředků, ale staví příjemce do lepší finanční situace oproti ostatním poplatníkům, je státní podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Komise je při přezkumu opatření, které může být státní podporou, povinna zohlednit všechny jeho účinky pro potenciálního příjemce a zejména případně odečíst zvláštní finanční zatížení, které je se zvýhodněním spojeno. Naopak samotná okolnost, že určité opatření spočívající v osvobození od daně je z pohledu příjemce kompenzováno zvýšením jiného zvláštního finančního zatížení, které nemá k prvně uvedenému opatření žádný vztah, nezbavuje prvně uvedené opatření možnosti kvalifikace jako státní podpora. Určení, zda nadbytečná částka daně zaplacená podnikem v určitém období jako paušální odvod kompenzuje zvýhodňující nedostatečné zdanění z něhož měl tento podnik v jiném období prospěch, tedy závisí na analýze objektivních vlastností paušálního odvodu a na otázce, zda jej lze považovat za zatížení vnitřně spjaté s výhodou, která případně vyplývá pro dotčený podnik z jeho podřízení zvláštnímu daňovému režimu. (viz body 195–196, 206–208)

Legalita rozhodnutí v oblasti státních podpor totiž musí být posuzována v závislosti na informacích, které mohla mít Komise k dispozici v okamžiku, kdy jej přijala. V důsledku toho podnik, který je příjemcem podpory, nemůže před soudem tvrdit, že údaje použité Komisí v napadeném rozhodnutí neměly vztah k realitě, jestliže se opřela o číselné údaje sdělené členským státem během správního řízení. (viz body 219, 224)

Pro účely uplatnění čl. 87 odst. 1 ES je třeba určit, zda státní opatření může v rámci daného právního režimu zvýhodnit určité podniky nebo určitá odvětví výroby v porovnání s jinými podniky, které se nacházejí ve srovnatelné faktické a právní situaci z hlediska cíle sledovaného předmětným opatřením. Nicméně pojem státní podpory nezahrnuje státní opatření zavádějící rozlišení mezi podniky, a tedy a priori selektivní, pokud toto rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž tato opatření patří. Důkazní břemeno ohledně existence odůvodnění vycházejícího z povahy a systematiky uvedeného systému v zásadě nese členský stát. Z toho vyplývá, že podnik, který má prospěch ze státního opatření, se v rámci žaloby na neplatnost nemůže na podporu své argumentace opírat o skutečnosti, o kterých Komise nevěděla v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí (viz body 228–229, 232)

Ze zásady ochrany legitimního očekávání, která se uplatní obzvlášť v oblasti kontroly státních podpor na základě článku 14 nařízení č. 659/1999 o provádění článku 88 ES vyplývá, že se ochrany legitimního očekávání příjemce státní podpory lze dovolávat za podmínky, že příjemce má k dispozici dostatečně konkrétní ujištění plynoucí z pozitivního jednání Komise, která mu umožňují mít za to, že dotčené opatření nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ES. Naopak pokud Komise nezaujme výslovné stanovisko k opatření, které jí bylo oznámeno, nemůže mlčení tohoto orgánu bránit na základě zásady ochrany legitimního očekávání podniku, který je příjemcem podpory, navrácení podpory plynoucí z tohoto opatření. Tudíž s ohledem na kogentní povahu kontroly státních podpor prováděné Komisí na základě článku 88 ES mohou podniky, které jsou příjemci podpory, v zásadě mít legitimní očekávání, že při poskytování podpory byla zachována pravidla, pouze v případě, že podpora byla poskytnuta v souladu s postupem upraveným článkem 88 ES. S řádnou péčí postupující hospodářský subjekt musí totiž být běžně schopen ujistit se o tom, že byl tento postup dodržen. V důsledku toho se ani členský stát, jehož orgány poskytly podporu v rozporu s pravidly stanovenými v článku 88 ES, nemůže dovolávat legitimního očekávání příjemců, aby se vyhnul povinnosti přijmout opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí Komise, které nařizuje navrácení podpory. Nelze však vyloučit možnost příjemce protiprávní podpory uplatnit mimořádné okolnosti, které legitimně mohly vyvolat jeho očekávání, že tato podpora byla poskytnuta v souladu s pravidly, a bránit v důsledku toho jejímu navrácení, je-li prokázána jejich existence. Krom toho oznámení státního opatření, které by mohlo podniku poskytnout výhodu prostředkem stanoveným Smlouvou, jež umožňuje členským státům ujistit se, že neposkytují protiprávní podporu, a podnikům ujistit se, že z takové podpory nemají prospěch. Přitom vzhledem k tomu, že zvláštní daňový režim zavádí režim zdanění živnostenskou daní, který se odchyluje od obecného práva a týká se dvou podniků, nelze a priori vyloučit, že jde o státní podporu. V tomto ohledu v případě neexistence mimořádných okolností, jestliže je podpora poskytnuta bez předchozího oznámení Komisi, takže je na základě čl. 88 odst. 3 ES protiprávní, nemůže mít příjemce podpory v tento okamžik legitimní očekávání, že tato podpora byla poskytnuta v souladu s pravidly. (viz body 261–263, 270, 276)

Komise nemusí v rozhodnutí nařizujícím navrácení protiprávní státní podpory uvést přesnou výši podpory, která má být navrácena. Požadavky práva Společenství v této oblasti se totiž omezují jednak na to, aby navrácení protiprávně poskytnuté podpory vedlo k obnovení předchozí situace, a jednak na to, aby toto obnovení bylo uskutečněno způsoby stanovenými vnitrostátním právem, aniž by uplatnění ustanovení vnitrostátního práva omezilo působnost a účinnost práva Společenství. Postačí tedy, že výpočet výše podpory, která má být navrácena, může být s ohledem na údaje uvedené v rozhodnutí proveden bez nadměrných obtíží. Komise se tak může omezit na konstatování povinnosti vrátit dotčenou podporu a ponechat na vnitrostátních orgánech, aby vypočetly přesnou výši podpory, která má být navrácena, zejména jestliže je pro výpočet třeba zohlednit daňové režimy nebo režimy sociálního zabezpečení, jejichž podmínky jsou stanoveny použitelnou vnitrostátní právní úpravou. (viz body 297–299)