STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. POIARESE MADURA

přednesené dne 18. května 2004( )

Věc C-103/02

Komise Evropských společenství

proti

Italské republice

„Žaloba pro nesplnění povinnosti – Životní prostředí – Směrnice 75/442 a 91/689 – Nebezpečné odpady a odpady, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné – Odstraňování a využití odpadů – Vynětí z požadavku povolení – Pojem množství odpadu“





1. Předmětem této žaloby je, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že přijala decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislative 5 febbraio 1997, n° 22 (vyhlášku z 5. února 1998 o určování odpadů, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné a na něž se při jejich využití použijí zkrácená řízení ve smyslu článků 31 a 33 legislativního nařízení č. 22 ze dne 5. února 1997)( ), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají na základě článků 1, 9, 10 a 11 směrnice 75/442/EHS( ), ve znění směrnice 91/156/EHS( ), jakož i z článku 3 směrnice 91/689/EHS ( ).

I – Právní rámec

2. Směrnice 75/442 má za cíl podněcovat přijímání opatření k omezování vzniku odpadů, podporovat využití odpadů a v případě, že to není možné, zajistit jejich odstraňování( ). Tato směrnice zejména stanoví, že každé zařízení nebo podnik, který chce provádět operace využití odpadů, musí předem obdržet povolení příslušného orgánu( ). Existuje možnost vynětí z požadavku povolení s výjimkou podmínek stanovených v článku 11 této směrnice.

3. Cílem směrnice 91/689 je sblížení právních předpisů členských států v oblasti řízeného nakládání s nebezpečnými odpady( ). Tyto odpady podléhají přísnějším pravidlům než odpady, jež nejsou klasifikovány jako nebezpečné, ať už jde o jejich využití či odstraňování( ). Je tedy důležité, aby bylo správně zavedeno vymezení nebezpečných odpadů a odpadů, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné. Odstavec 4 článku 1 směrnice 91/689 definuje nebezpečné odpady jako odpady „uvedené v seznamu“, který bude vypracován zejména na základě příloh I až III této směrnice. Tento seznam byl zaveden rozhodnutím 94/904/ES( ).

4. Pojmy odstraňování a využití odpadů jsou definovány v písmenech e) a f) článku 1 směrnice 75/442 a poté upřesněny v přílohách II A a II B rozhodnutí 96/350/ES( ).

5. Spornou vyhláškou se ve vnitrostátním právním řádu provádí směrnice 75/442 a 91/689.

II – Skutkové okolnosti a postup před zahájením soudního řízení

6. Výzvou zaslanou dopisem ze dne 28. února 2000 dle článku 226 Smlouvy o ES Komise Evropských společenství uvědomila italské orgány o tom, že se domnívá, že přijetím sporné vyhlášky Italská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 1, 9, 10 a 11 směrnice 75/442 a článku 3 směrnice 91/689.

7. Italská republika odpověděla dopisy ze dne 3. května a 26. května 2000, přičemž se vyjádřila pouze ke třem ze čtyř Komisí vznesených žalobních důvodů. Komise se poté rozhodla odložit rozhodnutí ohledně třetího žalobního důvodu týkajícího se využívání odpadů, u kterého probíhá přezkum informací poskytnutých Italskou republikou.

8. Komise zaslala dne 11. dubna 2001 italské vládě odůvodněné stanovisko, ve kterém ji vyzvala, aby přijala nezbytná opatření k dosažení souladu s tímto stanoviskem ve lhůtě dvou měsíců. Italské orgány odpověděly dopisem ze dne 17. srpna 2001.

9. Komise se s touto odpovědí nespokojila a podala tuto žalobu založenou na třech žalobních důvodech. Italské republice je především vytýkáno, že umožňuje zařízením a podnikům provádějícím využití odpadů, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné, aby byly vyňaty z požadavku povolení, aniž by toto vynětí podléhalo dodržování podmínek stanovených články 4, 10 a odstavcem 1 článku 11 směrnice 75/442. Komise italské vládě rovněž vytýká, že přesně nedefinovala druhy odpadů, na něž se vztahuje vynětí z požadavku povolení, což povede k porušení článku 3 směrnice 91/689. A konečně Italská republika kvalifikovala jako „zhodnocování životního prostředí“ některé operace, které ve skutečnosti odpovídají činnostem odstraňování odpadu, a tím porušila články 9 a 11, vykládané ve světle článku 1 písmena e) a f) směrnice 75/442. Budeme postupně zkoumat tyto tři žalobní důvody, přičemž pokaždé upřesníme relevantní právní rámec.

III – Právní posouzení

10. Nejprve je třeba uvést, že Italská republika v narážkách zpochybňuje přípustnost této žaloby, neboť tvrdí, že se týká pouze „postupů a prováděcích pravidel“ spadajících do výlučné pravomoci členských států, když provádějí směrnici do vnitrostátního právního řádu. Vzhledem k tomu, že při projednávání věci šlo ve skutečnosti o to, jak vykládat některá konkrétní ustanovení směrnice 75/442, nezdá se, že by mohla být přípustnost žaloby pro neplnění povinností zpochybňována.

A – Pojem množství ve smyslu článku 11 směrnice 75/442

11. Pokud jde o první žalobní důvod, jsou relevantními předpisy články 4 a 11 směrnice 75/442, jakož i článek 7 sporné vyhlášky.

12. Odstavec 1 článku 11 směrnice 75/442 stanoví možnost vyjmout podniky či zařízení z požadavku předběžného povolení, aby mohly provádět operace využití odpadu:

– „jestliže příslušné orgány přijaly obecná pravidla pro každý typ činnosti, kterými se stanoví druhy a množství odpadů a podmínky, za kterých může být daná činnost vyňata z požadavku povolení, a

– jestliže druhy nebo množství dopadů a metody odstraňování nebo využití jsou takové, že jsou splněny podmínky stanovené v článku 4“.

13. Článek 4 směrnice 75/442 obecně stanoví, že „odpady budou využívány nebo odstraňovány bez ohrožení lidského zdraví a bez použití postupů či metod, které mohou poškodit životní prostředí, a zejména bez ohrožení vod, ovzduší, půdy, rostlin a živočichů, bez obtěžování hlukem nebo zápachem, bez nepříznivého ovlivňování krajiny nebo míst zvláštního zájmu“.

14. Článek 7 sporné vyhlášky provádí do vnitrostátního právního řádu podmínky, za jakých může být uděleno vynětí z požadavku povolení, a to těmito slovy: „aniž by byla dotčena zvláštní ustanovení příloh, je maximální roční množství odpadů, které může být využito v rámci činností zhodnocování životního prostředí upravených touto vyhláškou, určeno roční zpracovatelskou kapacitou zařízení, v němž je tato činnost prováděna, po odečtení případně použité základní suroviny, přičemž se dbá na to, aby činnost nepředstavovala žádné nebezpečí pro lidské zdraví ani životní prostředí. […] V případě energetického využití […] je maximální množství odpadů definováno v závislosti na výhřevnosti odpadu, nominálním tepelném výkonu zařízení, ve kterém je prováděno energetické využití, a na předpokládané době provozu každého zařízení k využití odpadů. Roční množství odpadů určené k využití musí být uvedeno ve sdělení o zahájení činnosti s tím, že se upřesní, že budou dodrženy podmínky stanovené tímto článkem“.

15. Sporná vyhláška tedy zavádí mechanismus výpočtu v závislosti na charakteristikách každého podniku, a nikoli absolutně stanovenou hranici. Což je přesně to, co Komise kritizuje, neboť tvrdí, že hranice musí být dle článku 11 směrnice 75/442 určena pro každou jednotlivou činnost.

16. Komise vznesla vůči této vyhlášce několik kritických připomínek. Dle jejího názoru vyhláška povede k situaci, kdy nebude moci být uplatněno řádné řízení, neboť každý podnik může být vyňat z požadavku povolení, ať už je množství využitého odpadu jakékoliv. Nemůže tedy být zajištěno splnění požadavků článku 4 směrnice 75/442. Kromě toho, pokud by členské státy přijaly příliš různé režimy vynětí z požadavku povolení, bylo by pro Komisi nemožné kontrolovat, zda členské státy směrnici správně uplatňují.

17. Podle Komise musí být článek 11 směrnice 75/442 vykládán tak, že dává členským státům možnost zavést minimální hranici, pod níž by zařízení na využití odpadů nepoškozovala životní prostředí. Takováto hranice by byla vyjádřena jako maximální množství platné pro všechna zařízení nebo všechny podniky téhož odvětví. K naplnění článku 4 směrnice 75/442 se vyžaduje, aby byla takováto hranice stanovena. Obecná systematika této směrnice rovněž vyžaduje, aby byla stanovena hranice, po jejímž překročení již není vynětí z požadavku povolení možné, neboť řádné řízení vyžaduje, aby bylo vynětí z požadavku povolení získáno předem. Takovýto režim je srovnatelný s režimem, který existuje například v oblasti účetnictví, kdy podniky v závislosti na své velikosti podléhají různým povinnostem. Odlišné způsoby jednání s podniky různých velikostí tudíž nemohou mezi těmito podniky zakládat diskriminaci.

18. Italská republika na svou obranu uvádí dva základní argumenty. Jednak se domnívá, že její provedení článku 11 směrnice 75/442 ve vnitrostátním právním řádu není s touto směrnicí v rozporu, neboť kritérium stanovené článkem 7 sporné vyhlášky je jasné a přispívá k podpoře využívání odpadů v souladu s cíli této směrnice. Kromě toho vznáší námitky proti výkladu Komise, podle něhož musí být určena minimální hranice, jelikož tato směrnice výslovně nestanoví určení absolutních maximálních množství. Ba co víc, režim předběžného vynětí z požadavku povolení založený na absolutně stanovené hranici by nespravedlivě penalizoval velké podniky, přestože jejich činnost je často lépe kontrolována a pro životní prostředí méně škodlivá než činnost menších podniků.

19. Odvoláme-li se za tímto účelem na obecnou systematiku směrnice 75/442, představuje článek 11 této směrnice výjimku z řádného povolovacího řízení podle článku 10 této směrnice. Text tohoto článku 11 jednoznačně uvádí, že vynětí z požadavku povolení musí podléhat „obecným pravidlům pro každý typ činnosti stanovícím druhy a množství odpadů“. Nezdá se tedy, že vyhláškou zavedený systém odpovídá této definici, jelikož nestanoví hranici podle druhu či množství využitých odpadů, nýbrž v závislosti na kapacitě provádět operace využití odpadů, a to u každého jednotlivého podniku. Kromě toho maxima zavedená italskou vyhláškou tím, že jsou stanovena na různých úrovních pro každý podnik, nemohou být za hranice v pravém slova smyslu považovány. Provedení článku 11 směrnice 75/442 Italskou republikou ve vnitrostátním právním řádu tedy není v souladu s tímto předpisem.

20. Je pravda, že Smlouva o založení ES povoluje členským státům přijímat přísnější opatření na ochranu životního prostředí( ). Nicméně můžeme poznamenat, že režim vynětí z požadavku povolení zavedený Italskou republikou nezbytně nechrání v rozporu s jejím tvrzením životní prostředí ve větší míře, než v jaké tak činí směrnice 75/442, neboť ve skutečnosti umožňuje podnikům provádět operace zpracování odpadů, které mohou potenciálně znečišťovat prostředí, aniž by přitom podléhaly jakékoliv předběžné kontrole. Požadavek získání předběžného povolení tedy neohrozí možnost provádět činnost zpracování odpadů. Kromě toho je italský režim v rozporu s mechanismem předběžného povolení zavedeným směrnicí 75/442, který je určen k tomu, aby předcházel škodám na životním prostředí. Rovněž argumenty, že požadavkem předběžného povolení se vytváří diskriminace, mohou být jedině zamítnuty. Podnik, který nemůže získat vynětí z požadavku předběžného povolení, totiž bude stále moci provádět operace využití odpadů, které si přeje provádět, pokud prokáže, že tyto operace budou neškodné pro životní prostředí.

B – K chybnému zařazení nebezpečných odpadů do kategorie odpadů, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné

21. Komise vytýká sporné vyhlášce, že přijala příliš vágní definice odpadů, což vede k nedostatečné právní jistotě, pokud jde o rozlišování mezi nebezpečnými odpady a odpady, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné. Komise kromě toho danému členskému státu vytýká, že pominul kódy evropského katalogu odpadů (EKO), a dále, že používá chybné kódy nebo kódy neodpovídající danému druhu odpadu.

22. Komise neupřesňuje, v čem spočívá nedostatek přesnosti vytýkaný italským právním předpisům. Podle ustálené judikatury však přísluší Komisi, aby předložila důkazy na podporu svého tvrzení o nesplnění povinnosti( ). V případě, že tak neučiní, nelze určit, že došlo k nesplnění povinnosti, jak tvrdí.

23. Rovněž je třeba zmínit, že dne 13. listopadu 2002 Komise sama přijala rozhodnutí 2002/909/ES o italských pravidlech, jimiž se řídí vynětí z povinnosti povolení u podniků a zařízení, které recyklují nebezpečný odpad podle článku 3 směrnice 91/689/EHS o nebezpečném odpadu( ), kde upřesňuje, že „druhy odpadů, na které se pravidla vztahují, jsou v italských právních předpisech označeny vhodným způsobem v souladu s [EKO]“.

24. V důsledku toho se ve svém zkoumání nesplnění povinnosti vytýkaného Italské republice omezím na tři případy, u kterých Komise své tvrzení o nesplnění povinnosti opírá o přesné odkazy na spornou vyhlášku.

25. Bod 5.9 přílohy 1 sporné vyhlášky se týká částí potažených optických kabelů dielektrického, semidielektrického a metalického typu. Komise zdůrazňuje, že zde chybí jakákoli zmínka o kódech EKO. Italská republika uvádí, že relevantní identifikační kódy zavedla v příloze C směrnice direttiva 9 aprile 2002( ). Nicméně jelikož k přijetí tohoto vnitrostátního předpisu došlo po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, zdá se být vytýkané nesplnění povinnosti prokázáno.

26. Pokud jde o bod 7.8 přílohy 1 sporné vyhlášky, Komise se domnívá, že odkaz na odpady ze žáruvzdorných materiálů pocházejících z vysokoteplotních pecí neumožňuje určit, zda se tato norma vztahuje, či nevztahuje na opotřebené materiály povrchové úpravy vznikající při metalurgii hliníku, což by mohlo způsobit záměnu mezi nebezpečnými odpady a odpady, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné. Jelikož vůči tomuto nesplnění povinnosti nebyla vznesena námitka, Soudnímu dvoru nezbývá, než konstatovat, že k němu došlo.

27. Pokud jde o bod 3.10 přílohy 1 sporné vyhlášky, který odkazuje na vyčerpané baterie na bázi oxidu stříbrného, Komise uvádí, že odkaz na kód EKO 160605 (ostatní baterie a akumulátory) uvedený ve vyhlášce je chybný, neboť tyto baterie ve skutečnosti zařazuje mezi odpady, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné. Správný kód je vzhledem k obsahu rtuti v těchto bateriích kód EKO 160603 (suché rtuťové baterie), což má za následek zařazení mezi nebezpečné odpady. Italská republika se na druhé straně domnívá, že zařazení daného odpadu mezi „odpady, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné“, dokonale odpovídá chemickým a fyzikálním vlastnostem uvedeným v bodě 3.10: ocelové pouzdro obsahující oxidy nebo soli stříbra v míře vyšší než 1 %, zinek a nikl v míře nižší než 9 % a 55 %. Nezbývá než konstatovat, že jelikož složení baterií na bázi oxidu stříbra neobsahuje rtuť, nezdá se být Komisí navrhované zařazení závazné. Nelze tedy dojít k závěru, že v tomto případě došlo k nesplnění povinnosti.

28. Vzhledem k výše uvedeným zjištěním je třeba dojít k závěru, že body 5.9 a 7.8 přílohy 1 sporné vyhlášky nejsou v souladu s odstavcem 1 článku 11 směrnice 75/442, ani s článkem 3 směrnice 91/689.

C – K rozlišování mezi operacemi využití odpadů a operacemi odstraňování odpadů

29. Komise Italské republice vytýká, že porušila články 9 a 11 vykládané ve světle čl. 1 písm. e) a f) a příloh II A a II B směrnice 75/442 tím, že chybně kvalifikovala určité operace jako „operace využívání odpadů“, zatímco se jedná o operace odstraňování odpadů. V souladu s uvedenými ustanoveními směrnice 75/442 je získání předběžného povolení vyžadováno pouze pro operace odstraňování odpadů.

30. Článek 1 písm. e) směrnice 75/442 definuje odstraňování odpadů jako „veškeré operace upravené přílohou II A“. Článek 1 písmeno f) upřesňuje, že operace využívání odpadů jsou „veškeré operace upravené přílohou II B“.

31. Odstavec 1 článku 5 sporné vyhlášky stanoví, že „činnosti zhodnocování životního prostředí definované v příloze 1 spočívají v obnově poškozených území k produktivním nebo společenským účelům prostřednictvím opatření morfologické remodelace“. V příloze 1 sporné vyhlášky jsou popsány „obecné technické normy pro využití odpadů, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné“, včetně druhu odpadů s odkazem na EKO, původu odpadů, jejich vlastností a předpokládaných činností využití odpadů, jakož i vlastností surovin a získaných výrobků.

32. Italská republika tvrdí, že tyto operace využití odpadů odpovídají bodu R 10 přílohy II B směrnice 75/442, nazvané „Aplikace do půdy, které jsou přínosem pro zemědělství nebo životní prostředí […]“. Tyto operace by měly být kvalifikovány jako operace využití odpadů, neboť zahrnují opětovné použití určitých odpadů. Kromě toho obnova životního prostředí rovněž zahrnuje obnovu území.

33. Komise původně provedla jinou klasifikaci, protože se domnívala, že zakrývání skládek, někdy uváděné mezi činnostmi využití odpadů upravenými technickými normami přílohy 1 sporné vyhlášky, spočívá v operaci odstraňování odpadů spadající pod bod D 1 přílohy II A směrnice 75/442 nesoucí název „Ukládání na povrch nebo pod úroveň povrchu země (například skládkování atd.)“. Nicméně ve své replice s ohledem na rozsudek ASA( ) Komise připustila, že určité operace morfologické remodelace a zakrývání skládek uvedené v článku 5 sporné vyhlášky mohou být považovány za operace využití odpadů. Komise však přesto nadále trvala na svých kritických připomínkách vůči bodům 7.14 a 7.15 přílohy 1 sporné vyhlášky, které nemohou být považovány za operace využití odpadů, neboť předpokládají používání odpadů a vrtných kalů, které mohou obsahovat až 50 kg ropných látek na tunu a 300 kg nafty či oleje s nízkou toxicitou na tunu.

34. Ohledně této skutečnosti bylo rozhodnuto v bodě 68 výše uvedeného rozsudku ASA, že „ani z uvedeného odstavce 1 čl. 3 písm. b), ani z žádného jiného ustanovení směrnice [75/442] nevyplývá, že skutečnost, zda jsou odpady nebezpečné, či nikoli, není sama o sobě kritériem relevantním pro posouzení toho, zda nakládání s odpady má být kvalifikováno jako využití odpadů ve smyslu čl. 1 písm. f) [uvedené] směrnice“( ).

35. Abychom mohli dojít k závěru, že se jedná o operaci využití odpadů, je třeba pouze určit, zda „jejím hlavním cílem je, aby odpady mohly plnit užitečnou funkci, přičemž nahradí jiné materiály, které by jinak musely tuto funkci plnit, což umožňuje zachovat přírodní zdroje“( ).

36. Bod 7.14 přílohy 1 sporné vyhlášky upravuje opětovné použití odpadů v cementárnách na obnovu životního prostředí po případném odsolení nebo pro účely zakrývání skládek pevného komunálního odpadu. Odpady uvedené v bodě 7.15 mohou být znovu použity v cihlářském průmyslu, na výrobu expandované zeminy v cementárnách, v případě potřeby na obnovu životního prostředí po odvodnění a odsolení, nebo na zakrývání skládek pevného komunálního odpadu. Komise připustila, že zakrývání skládek by mohlo být považováno za operaci využití odpadu pro bod 4.4.3 písm. g), bod 11.2.3 písm. e); bod 12.1.3 písm. g); bod 12.3.3 písm. i) a bod 12.4.3 písm. g) přílohy 1 sporné vyhlášky( ). Nicméně operace zakrývání skládek uvedené v bodech 7.14 a 7.15 téže přílohy jsou s těmito operacemi naprosto identické. Je tudíž jasné, že Komise neprokázala, že by operace opětovného využívání odpadů upravené body 7.14 a 7.15 přílohy 1 sporné vyhlášky nemohly být považovány za operace využití odpadů ve smyslu směrnice 75/442.

IV – Závěry

37. Vzhledem k výše uvedenému navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:

1) Italská republika nesplnila povinnosti, jež pro ni vyplývají z článků 4 a 11 odst. 1 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech, ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991, tím, že vyňala z povinnosti předběžného povolení provádění činností k odstraňování a využívání odpadů podle článku 7 decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n° 22, aniž přijala obecná pravidla pro každý druh činnosti, jimiž by stanovila druhy a množství odpadů, a podmínky vyžadované k tomu, aby byla daná činnost vyňata z povinnosti povolení a přitom nebylo ohroženo lidské zdraví a poškozeno životní prostředí.

2) Italská republika nesplnila povinnosti, jež pro ni vyplývají z čl. 11 odst. 1 směrnice 75/442, ve znění směrnice 91/156, jakož i na základě článku 3 směrnice Rady 91/689/EHS ze dne 12. prosince 1991 o nebezpečných odpadech tím, že neumožnila určit, zda odpady uvedené v bodech 5.9 a 7.8 přílohy 1 vyhlášky „decreto 5 febbraio 1998“ jsou nebezpečnými odpady nebo odpady, které nejsou klasifikovány jako nebezpečné.

3) Žaloba Komise Evropských společenství se ve zbývající části zamítá.