STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

NIILA JÄÄSKINENA

přednesené dne 22 května 2014 ( 1 )

Věc C‑525/12

Evropská komise

proti

Spolková republika Německo

„Nesplnění povinnosti státem — Směrnice 2000/60/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky — Článek 2 bod 38 — Vodohospodářské služby — Článek 2 bod 39 — Využívání vody — Článek 9 — Návratnost nákladů na vodohospodářské služby — Vnitrostátní úprava vylučující některé vodohospodářské služby z rozsahu zásady návratnosti nákladů — Odběr vody za účelem zavlažování, pro průmyslové účely a vlastní potřebu — Vzdouvání pro účely hydroelektrické produkce, plavby a protipovodňové ochrany — Jímání vody — Čištění a rozvod vody pro průmyslové a zemědělské účely“

I – Úvod

1. V roce 2000 provedla Evropská unie radikální inovaci, když přijala směrnici 2000/60/ES ( 2 ) (dále jen „RSV“). Vůbec poprvé stanovil akt unijního práva rámec pro společné hospodaření s vodou a její ochranu, jehož základem nebyly hranice či vnitrostátní politiky, ale hydrologické útvary, tj. povodí, a to z hlediska udržitelného rozvoje. RSV navíc přinesla inovaci v tom, že do vodní politiky zahrnula ekonomické aspekty vyjádřené nejen zásadou, že znečišťovatel platí, ale i povinností posoudit z ekonomického hlediska některé náklady či využití vody ( 3 ), jakož i zavedením takových nástrojů, jako je politika poplatků v oblasti vody.

2. Evropská komise se v rámci své žaloby domáhá, aby Soudní dvůr určil, že „Spolková republika Německo tím, že vyloučila určité služby (například vzdouvání pro účely hydroelektrické produkce, plavby a protipovodňové ochrany, odběru pro účely zavlažování, průmyslu i vlastní spotřeby) z pojmu „vodohospodářské služby“ [ve francouzském znění „services liés à l’utilisation de l’eau“, tedy doslova„služby související s využíváním vody“ pozn. překladatele], nesplnila povinnosti, které má na základě RSV, a sice jejího článku 2 bod 38 ( 4 ) a článku 9 ( 5 ) ( 6 ). Podle názoru Komise se projednávaná žaloba „v zásadě týká výkladu pojmu ‚vodohospodářské služby‘ podle článku 2 bod 38 RSV“. Výklad uvedeného pojmu má podle Komise „zásadní vliv na otázku působnosti článku 9 RSV“ ( 7 ).

3. Na úvod uvádím, že projednávaná věc je významná v několika ohledech. Soudní dvůr poprvé upřesní rozsah zásady poplatků za vodohospodářské služby v rámci RSV. To má přitom zásadní význam pro účely provádění RSV jako celku. Jak ostatně Komise potvrdila na jednání, projednávaná věci je „pilotním případem“ v tom smyslu, že by Komise v závislosti na výkladu podaném Soudním dvorem v tomto případě mohla podat značné množství žalob ( 8 ).

4. Podle Spolkové republiky Německo, kterou v tomto ohledu podporuje několik členských států, zavádí RSV globální režim pro hospodaření s vodou, v jehož rámci musí být environmentální cíle dosaženy především prostřednictvím programů opatření a plánů ve smyslu RSV. Povinnost návratnosti nákladů na vodohospodářské služby tak podle ní není ústředním a rozhodujícím nástrojem k vyřešení problémů, jež v Evropě vyvstávají v souvislosti s vodními zdroji, ale spíše zvláštním opatřením, které je třeba použít v odvětví zásobení vodou a odvádění nebo čištění odpadních vod.

5. Ačkoli má žaloba Komise závažné procesní nedostatky, hodlám v tomto stanovisku obhajovat výklad, podle něhož unijní zákonodárce zakotvil v RSV zpoplatnění dvou hlavních druhů činností. Na jedné straně jde o zásobení vodou vymezené v článku 2 bod 38 písm. a) RSV, z jehož znění vyplývá vůle vymezit jednotlivé fáze, které je třeba zahrnout do ceny placené koncovým uživatelem. Na straně druhé jde o odvádění a čištění odpadních vod ve smyslu článku 2 bod 38 písm. b) RSV. Vodohospodářskou službu totiž musí poskytovatel nabízet spotřebiteli či jinému soukromému či veřejnému uživateli reprezentujícímu průmyslové či zemědělské odvětví. Tento výklad, který se mi jeví jako jediný rozumný, vyplývá jak ze znění a systematiky RSV, tak z její legislativní historie, právního základu a hlavního cíle, tj. ochrany vody jakožto společného statku.

II – Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem

6. Komisi byla v srpnu 2006 předložena stížnost, podle níž Spolková republika Německo vykládá definici „vodohospodářské služby“ uvedenou v článku 2 bod 38 RSV v tom smyslu, že se dotyčné služby omezují na zásobení vodou a odvod, čištění a vypouštění odpadních vod, čímž zužuje působnost článku 9 RSV.

7. Komise zaslala dne 7. listopadu 2007 Spolkové republice Německo výzvu dopisem, v němž uvedla, že německá právní úprava není v souladu s několika ustanoveními RSV a že tento členský stát používá pojem „vodohospodářské služby“ nesprávně.

8. Spolková republika Německo odpověděla na tuto výzvu dopisem ze dne 6. března 2008 a 24. září 2009.

9. Dne 30. září 2010 Komise zaslala Spolkové republice Německo dodatečnou výzvu dopisem, na kterou tento členský stát odpověděl dne 18. listopadu 2010. Dne 27. července 2011 zaslal uvedený členský stát Komisi nařízení o ochraně povrchových vod ze dne 20. července 2011, kterým se provádí článek 5 RSV.

10. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 zaslala Komise Spolkové republice Německo odůvodněné stanovisko. Spolková republika Německo odpověděla na odůvodněné stanovisko dne 31. ledna 2012, tj. ve stanovené lhůtě, která byla na její žádost prodloužena. V červenci 2012 uvědomila Komisi o tom, že provedla článek 2 body 38 a 39, jakož i článek 9 RSV.

11. Navzdory provedení dotčených ustanovení dospěla Komise k závěru, že problém lišícího se výkladu definice vodohospodářských služeb, a podle jejího názoru tedy i mezerovité aplikace článku 9 RSV nadále přetrvává. Dne 11. listopadu 2012 proto podala projednávanou žalobu.

12. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 2., 5., 8., 11. a 15. dubna 2013 bylo povoleno vedlejší účastenství Rakouské republiky, Švédského království, Finské republiky, Maďarska, Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, jakož i Dánského království na podporu návrhových žádání Spolkové republiky Německo.

13. Spolková republika Německo, Maďarsko, Finská republika, Švédské království, jakož i Komise byly vyslechnuty na jednání dne 5. března 2014.

III – K přípustnosti žaloby

14. Podstatou žaloby Komise je tvrzení, podle něhož Spolková republika Německo tím, že restriktivně, a podle Komise tedy nesprávně, vykládala pojem „vodohospodářské služby“ uvedený v článku 2 bod 38 RSV, nesplnila povinnosti plynoucí z článku 9 RSV. Spolková republika Německo zpochybňuje přípustnost žaloby s tím, že jejím účelem je objasnit pouze čistě teoretické otázky, že je nepřesná a neodpovídá předmětu odůvodněného stanoviska. Finská a švédská vláda rovněž tvrdí, že je žaloba nepřípustná.

15. Z procesního hlediska spočívá problém této žaloby především v nejasném vymezení předmětu a povahy vytýkaného pochybení, jelikož žaloba Komise je v tomto ohledu zásadním způsobem nekonzistentní. Toto vymezení je přitom podmínkou pro to, aby se mohl Soudní dvůr žalobou zabývat. Pokud bychom připustili podání žaloby, jejímž předmětem je pouze nesprávný výklad směrnice, aniž musí Komise vysvětlit, v čem spočívá vytýkané nesplnění povinnosti, Komise by mohla podat žalobu pro nesplnění povinnosti „týkající se výkladu“, jejímž předmětem by bylo získat potvrzení Soudního dvora stran výkladu unijního práva. To je však v rozporu se systematikou a cílem řízení na základě článku 258 SFEU, jehož účelem je konstatovat, že členský stát nesplnil své povinnosti. Určení, že došlo k takovému nesplnění, zavazuje podle článku 260 odst. 1 SFEU dotčený členský stát k tomu, aby přijal opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora ( 9 ).

16. V tomto ohledu Komise v bodě 1 žaloby ( 10 ) uvádí, že se její žaloba „v zásadě týká výkladu pojmu ‚vodohospodářské služby‘ podle článku 2 bod 38 RSV“. Komise nicméně připouští, že v rámci postupu před zahájením soudního řízení byla ustanovení článku 2 bod 38 a článku 9 RSV provedena vládním návrhem ze dne 18. července 2012, který předpokládal jejich doslovné převzetí. Komise je však toho názoru, že výklad podaný „žalovanou stranou není v souladu s přesným obsahem normy“ ( 11 ). Podle Komise tedy přetrvává problém lišícího se výkladu definice vodohospodářských služeb, a potažmo „mezerovitá aplikace článku 9 RSV“. Z tohoto důvodu se Komise rozhodla „omezit žalobu na nesprávné provedení článku 2 bod 38 a článku 9 RSV“ ( 12 ).

17. Komise v replice obhajuje přípustnost žaloby tvrzením, že „jádro porušení tkví ve výkladu článku 2 bod 38 směrnice podávaného žalovanou“. Podle Komise je nejednotná a nesprávná aplikace článku 9 RSV na německém území v rozporu s body 14 a 18 odůvodnění RSV ( 13 ). V žalobním petitu se Komise konečně domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo nesplnila povinnost plynoucí z RSV, tím, že „z pojmu vodohospodářské služby vyloučila některé služby […]“ ( 14 ).

18. Není proto jasné, zda Komise vytýká Spolkové republice Německo: — nesprávné provedení v legislativě na spolkové úrovni či na úrovni spolkových zemí, — konkrétní případ nesprávného uplatnění RSV ilustrovaný konkrétními příklady či — trvalou a obecnou praxi odporující RSV, ačkoli je podle ní vnitrostátní legislativní rámec v souladu s RSV.

19. Je nesporné, že každý návrh na zahájení řízení musí uvádět předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů a tyto údaje musí být natolik jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obhajobu a Soudnímu dvoru vykonávat přezkum. Z toho vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a že návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů ( 15 ).

20. Zaprvé, co se týče otázky, zda má Komise na mysli nesprávné provedení RSV či její nesprávné použití, podotýkám, že Komise předkládá a analyzuje mnohé příklady služeb, které považuje za vodohospodářské, bez vazby na uplatňování RSV na území žalovaného členského státu. Až v posledních bodech žaloby konkretizuje porušení v rámci výtky, podle níž právní předpisy některých spolkových zemí ( 16 ) nestanoví vodné a v jiných bylo zavedeno pouze nedávno ( 17 ). Komise kritizuje i výjimky v oblasti odběru vody a poukazuje na problém odběru vody pro podzemní a povrchovou těžbu, který je z pohledu RSV sporný ( 18 ). Replika v tomto ohledu není o nic jasnější.

21. Takto strukturovaná žaloba by mohla vést k závěru, že Komise má na mysli především nedostatky v aplikaci vnitrostátních norem přijatých za účelem provedení článku 9 RSV ve spojení s jejím článkem 2 bod 38. Jelikož však příklady takové nesprávné aplikace vychází z právní úpravy přijaté určitými spolkovými zeměmi, nasvědčuje to tezi o nesplnění povinnosti spočívající v nesprávném provedení. Komise dále pouze vyjmenovává dotčené spolkové země a uvádí internetové odkazy, díky nimž se lze alespoň zčásti dostat ke sporným aktům, avšak neupřesňuje jejich obsah ( 19 ).

22. Podle judikatury však musí ze žaloby Komise jasně vyplývat, zda se týká způsobu, jímž byla směrnice provedena do vnitrostátního právního řádu, nebo se jedná o výtky stran konkrétního výsledku aplikace prováděcích právních předpisů. Jak Soudní dvůr upřesnil, pouze v prvně uvedeném případě není nutné uvádět skutečné účinky vnitrostátní právní úpravy provádějící tuto směrnici, aby bylo prokázáno, že byla tato směrnice nedostatečně či nevhodně provedena. Nedostatečné či nesprávné provedení směrnice lze totiž prokázat srovnáním samotných ustanovení ( 20 ).

23. Je pravda, že v některých případech musí členské státy při provádění přijmout nejen celý legislativní rámec, ale i konkrétní a specifická opatření umožňující dosažení stanoveného výsledku. To platí například pro směrnici 92/43/EHS ( 21 )„o přírodních stanovištích“, v jejímž případě zavedení systému striktní ochrany předpokládá přijetí ucelených a koordinovaných preventivních opatření umožňujících zabránit poškozování nebo ničení míst rozmnožování nebo míst odpočinku živočišných druhů ( 22 ). V takovém případě však má Komise povinnost prokázat nesplnění povinnosti na konkrétních příkladech, jež dokazují neexistenci účinného systému ochrany ( 23 ). Vzhledem k výše uvedenému však toto není případ projednávané žaloby.

24. Pokud by byla projednávaná žaloba chápána tak, že je jejím předmětem nesprávné provedení, Soudní dvůr v každém případě nebude dle mého názoru schopen určit stav aktů spolkových zemí uváděných Komisí k 30. lednu 2012, tj. datu uplynutí lhůty uvedené v odůvodněném stanovisku ( 24 ). Je totiž nesporné, že odůvodněné stanovisko a žaloba musí uvádět výtky uceleným a konkrétním způsobem, aby mohl Soudní dvůr přesně pochopit rozsah vytýkaného porušení unijního práva, což je nezbytné k tomu, aby mohl Soudní dvůr ověřit existenci tvrzeného nesplnění povinností ( 25 ).

25. V tomto ohledu je třeba uvést, že pro účely popisu stavu právní úpravy ve spolkových zemích Bavorsko, Hesensko a Durynsko, Komise v žalobě odkazuje jen nepřesně na důvodovou zprávu k návrhu zákona vlády spolkové země Porýní-Falc a na akademický článek ( 26 ). Kromě toho podotýkám, že dne 3. července 2012 byl zákon přijat spolkové země Porýní-Falc o vodném citovaný v žalobě v poznámce pod čarou ( 27 ). Komise tedy měla uvést, v jakém rozsahu se týkal postup před zahájením soudního řízení případného návrhu uvedeného zákona. V odůvodněném stanovisku je přitom uváděna pouze právní úprava spolkové země Severní Porýní-Vestfálsko (Nordrhein‑Westfalen) ( 28 ) a Braniborsko ( 29 ).

26. Zadruhé s ohledem na znění žaloby podotýkám, že Komise nenavrhuje, aby Soudní dvůr konstatoval, že došlo k jednomu či více konkrétních porušení, které podle všeho vytýká určitým spolkovým zemím, ačkoli by mohla kritizovat taková „jednotlivá“ porušení v konkrétních případech ( 30 ), jelikož v rámci článku 258 SFEU neplatí pravidlo de minimis ( 31 ). Namísto konkrétních porušení vyplývajících ze spolkové právní úpravy či právní úpravy spolkových zemí Komise v žalobním petitu pouze obecně uvádí, že došlo k vynětí některých vodohospodářských služeb ve smyslu RSV.

27. Zatřetí, pokud jde o porušení strukturálního rázu, je nesporné, že správní praxe může být předmětem žaloby pro nesplnění povinnosti, je-li do určité míry stálá a obecná ( 32 ). Komise tak musí prokázat horizontální povahu porušení. Soudní dvůr akceptoval přípustnost žalob Komise, v nichž je přesně popsáno strukturální a obecné porušení ustanovení práva životního prostředí ze strany členského státu ( 33 ). Judikatura připouští, aby Komise za tímto účelem ve své žalobě zaujala „globální přístup“ ( 34 ).

28. Týká-li se totiž žaloba konkrétního provádění vnitrostátního ustanovení, k prokázání nesplnění povinnosti státem je třeba poskytnout důkazy, jež jsou specifické v poměru k důkazům obvyklým v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti týkající se pouze obsahu vnitrostátního ustanovení. Je-li předmětem žaloby pro nesplnění povinnosti aplikace vnitrostátního ustanovení, lze porušení prokázat pouze dostatečně doloženou a detailní praxí, která je vytýkána a přičítána žalovanému členskému státu ( 35 ). Projednávaná žaloba však tyto podmínky nesplňuje.

29. V každém případě vylučuji, že by Komise nesplnila podmínky stanovené v judikatuře pro rozsah sporu ( 36 ). Jelikož je předmět projednávaného porušení neurčitý, nevyvstává ani otázka jeho rozsahu.

30. Vzhledem k výše uvedenému zastávám názor, že projednávaná žaloba zjevně nesplňuje podmínku přesnosti a ucelenosti ve smyslu judikatury Soudního dvora, takže patrně nelze vymezit její předmět. Navrhuji tedy, aby byla považována za nepřípustnou. Analýzu ve věci samé tedy uvádím pouze podpůrně.

IV – K věci samé

A – Argumenty účastníků řízení

31. Podle Komise musí být článek 2 bod 38 RSV vykládán v tom smyslu, že jednotlivé uváděné vodohospodářské služby podléhají zásadě návratnosti nákladů a opatřením podněcujícím k efektivnímu využívání vodních zdrojů, jak vyžaduje článek 9 RSV. Komise uvádí, že v rámci uplatňování RSV v Německu nedocházelo v rozporu s článkem 9 RSV k uvedené návratnosti nákladů u některých vodohospodářských služeb, přestože mají vliv na vodní útvar. Komise poukazuje na zprávu Evropské agentury pro životní prostředí ( 37 ), z níž podle ní vyplývá, že sporný výklad by vedl k tomu, že by za vodohospodářskou službu bylo považováno pouze 21 % odběru vody v Evropě, takže by se článek 9 RSV nevztahoval přibližně na 80 % z celkového odběru vody v Evropě, což by vážně ohrozilo užitečný účinek RSV. Komise zdůrazňuje, že členské státy sice mají široký prostor pro uvážení pro účely vyloučení některých vodohospodářských služeb ze zásady návratnosti nákladů podle uvedeného článku 9, avšak podle jejího názoru jde vyloučení vodohospodářských služeb pokrývající širokou škálu činností a praxe žalované nad uvedený rámec.

32. Za účelem objasnění pojmu „služby“ Komise navrhuje použít směrnici 2004/35/ES ( 38 ) a tvrdí, že předpokladem služeb v právu životního prostředí jako u „ekosystémových služeb“ není účast člověka na pozici poskytovatele či příjemce ani existence smluvního vztahu ( 39 ). Odběr vody pro vlastní spotřebu tedy musí být považován za vodohospodářskou službu.

33. Spolková republika Německo v žalobní odpovědi tvrdí, že zpoplatnění užívání vody není jediným opatřením, které má na základě RSV podněcovat k většímu šetření a obezřetnosti při hospodaření s vodou. Komise podle ní nezohledňuje jednotlivé nástroje, které zákonodárce stanovil subsidiárně a s ohledem na efektivitu.

34. Uvedený členský stát dále poukazuje na strukturu definice vodohospodářských služeb uvedené v článku 2 bod 38 písm. a) RSV. Ta obsahuje výčet činností spojených spojkou „a“, což podle něj znamená, že do vyčíslování nákladů musí být zahrnuty všechny fáze zásobení vodou. Nemá-li dojít k protiprávnímu rozšíření definice, pojem „vodohospodářské služby“ musí podle něj zahrnovat zásobení vodou jako celek, a nikoli jen určité činnosti.

35. Za účelem definice „služby“ ve smyslu článku 2 bod 38 RSV Spolková republika Německo navrhuje použít článek 57 SFEU s tím, že služba vyžaduje dvoustranný vztah, který není dán například v případě užívání vody k plavbě či ochranných opatřeních proti záplavám, avšak je dán v případě zásobení vodou a čištění odpadních vod. Žalovaný členský stát zpochybňuje relevanci směrnice 2004/35 a pojmu „ekosystémové služby“.

36. Dánská, maďarská, rakouská, finská, švédská vláda a vláda Spojeného království ve spisech vedlejších účastníků v podstatě souhlasí s výkladem článku 2 bod 38 RSV zastávaným Spolkovou republikou Německo.

37. Dánská vláda dodává, že na rozdíl od rozvodu vody a čištění odpadních vod nemají finanční nástroje tentýž regulační účinek na dopady takových činností, jako je rozvoj vodních cest pro plavbu a protipovodňová ochrana. Maďarská vláda uvádí, že výklad Komise smazává společnou hranici mezi pojmy „užívání vody“ a „vodohospodářské služby“. Podotýká, že během legislativních prací vedoucích k přijetí RSV bylo výslovně zamítnuto stanovisko Komise, podle něhož se zásada návratnosti nákladů vztahuje na všechny činnosti s vodou. Rakouská vláda zdůrazňuje, že klíčovými nástroji k dosažení cílů RSV jsou programy opatření a plány. Cíl spočívající v podnětu k šetrnému využívání vody politikou poplatků za vodu má podle něj smysl pouze u poskytování vody spotřebitelům, a nikoli například u vodní energie, jelikož by to vedlo ke zvýšení ceny elektřiny z tohoto obnovitelného zdroje energie.

38. Francouzská vláda nesouhlasí s velmi širokým výkladem pojmu „vodohospodářské služby“ obhajovaném Komisí. Podle ní by vedl k narušení rovnováhy mezi nástroji RSV pro hospodaření s vodními zdroji, kdežto tato směrnice tvoří pouze „rámcovou“ úpravu a ponechává vnitrostátním zákonodárcům široký prostor pro posouzení, pokud jde o způsoby jejího provedení ( 40 ). Podle švédské vlády je jasné, že definice navrhovaná Komisí nezohledňuje přírodní a zeměpisné podmínky v jednotlivých členských státech. Ani Spojené království s tezí Komise nesouhlasí.

B – Obecné poznámky k vodní politice

39. V oblasti vodní politiky se právní předpisy Společenství v sedmdesátých letech zaměřily nejprve na užívání vody (pitné, ke koupání, rybaření, chování měkkýšů) a poté na snižování znečištění (odpadní vody, dusičnany ze zemědělství) ( 41 ). Evropská legislativa tak čítá řadu odvětvových směrnic o vodě. Tento fragmentární přístup je považován za překonaný, nekonzistentní a problematický pro účely adaptace na vývoj ve světle vědeckých poznatků.

40. RSV započala v odvětví vodní politiky koperníkovskou revoluci ( 42 ), když stanovila společný rámec za účelem koordinace a částečného nahrazení mozaiky platných legislativních předpisů Společenství a členských států ( 43 ).

41. RSV je rozhodujícím krokem ve vývoji vodní politiky, jelikož upravuje správu kvality vody, zatímco otázky kvantity upravuje uvedená směrnice pouze doplňkově ( 44 ). To odráží právní základ RSV, jež byla přijata podle článku 175 ES (nyní článek 192 SFEU) týkající se postupu spolurozhodování. V tomto ohledu je naopak třeba uvést, že podle článku 175 odst. 2 ES vyžaduje problematika hospodaření s vodními zdroji nebo týkající se přímo nebo nepřímo dostupnosti uvedených vodních zdrojů při legislativním procesu jednomyslnost.

42. RSV se totiž týká pouze udržení a zlepšení životního prostředí Unie. Kvalita vody přitom s tímto cílem přímo souvisí, avšak kvantitativní otázky jsou pouze doplňkovým hlediskem, které může přispět k dobré kvalitě vody. RSV proto obsahuje i opatření týkající se kvantity podřízená cíli spočívajícímu v dobré kvalitě ( 45 ).

43. V této souvislosti je třeba uvést, že problém projednávané žaloby tkví v tom, že vodní politika jakožto podstatná součást lidské činnosti, která se navíc týká veřejného statku, je v unijním právu upravena na několika úrovních, což vyžaduje kompromisní přístup. Na jedné straně je třeba zdůraznit návaznost RSV na doplňující směrnice, jako je směrnice o podzemních vodách ( 46 ), směrnice o čištění odpadních vod ( 47 ), směrnice o dusičnanech ( 48 ), směrnice o normách environmentální kvality pro vodu ( 49 ), směrnice týkající se povodní ( 50 ) a směrnice o technických specifikacích chemické analýzy a monitorování stavu vod ( 51 ).

44. V kontextu udržitelného hospodaření s vodními zdroji dále nelze opomenout meziodvětvové hledisko a musí být zohledněny nástroje společné zemědělské politiky, regionální politiky, akty přijaté v oblasti obnovitelných zdrojů energie či říční dopravy, jakož i pravidla pro využívání půdy a zanedbat nelze ani nutnou adaptaci na klimatické změny ( 52 ).

45. Ačkoli jsou povrchové a podzemní vody přírodními obnovitelnými zdroji ( 53 ), jejich nerovnoměrně rozdělení v rámci Evropské unie velmi komplikuje přijetí a uplatňování legislativního rámce na ochranu vody ( 54 ). Zdroje sladké vody na obyvatele jsou dvacetkrát vyšší v severních zemích oproti zemím na jihu Evropy ( 55 ). Z tohoto důvodu jsou hlavními nástroji k provádění RSV plány povodí ( 56 ). Bod 13 odůvodnění RSV totiž v tomto ohledu zdůrazňuje, že „ve Společenství existují rozdílné podmínky a potřeby, které vyžadují různá specifická řešení. Přednost má být dávána působnosti členských států v rámci jejich pravomocí prostřednictvím návrhů programů opatření přizpůsobených regionálním a místním podmínkám“ (zvýrazněno autorem tohoto stanoviska).

46. Konečně je nutné zdůraznit, že komplexnost RSV vedla Komisi k přijetí mnoha vysvětlujících dokumentů a zpráv o provádění RSV ( 57 ) a byla podnětem pro přijetí akčního plánu na ochranu vodních zdrojů v Evropě ( 58 ).

47. Sporná ustanovení je třeba analyzovat ve světle těchto obecných poznámek.

C – K zásadě návratnosti nákladů v RSV

1. K rozsahu článku 2 bod 38 a článku 9 RSV

48. Jak uvádí Komise „jádrem projednávaného sporu“ je výklad článku 2 bod 38 RSV. Za účelem výkladu rozsahu ustanovení unijního práva je třeba vzít současně v úvahu jeho znění, kontext a cíle ( 59 ). Pro účely výkladu ustanovení unijního práva mohou být relevantní i informace o jeho původu ( 60 ).

49. Úvodem podotýkám, že zásada zpoplatnění nákladů na vodohospodářské služby vyplývající z článku 9 RSV je novým nástrojem, který má zajistit lepší uplatnění pravidla, podle kterého platí znečišťovatel, při užívání vody ( 61 ). RSV je tedy jednou z iniciativ, které mají posílit roli ekonomických nástrojů v politice životního prostředí.

50. Článek 9 RSV proto stanoví, že členské státy vezmou v úvahu zásadu návratnosti nákladů na vodohospodářské služby. Členské státy konkrétně musí dbát na to, aby politika poplatků v oblasti vody podněcovala uživatele k tomu, aby užívali vodní zdroje efektivně, a tím přispívali k dosažení environmentálních cílů RSV. Různá hospodářská odvětví, rozčleněná v RSV na průmysl, domácnosti a zemědělství, přiměřeně přispívají k úhradě nákladů na vodohospodářské služby, a to na základě ekonomické analýzy provedené v souladu s přílohou III a v duchu zásady, že znečišťovatel platí.

51. Článek 2 bod 38 RSV definuje vodohospodářské služby jako veškeré činnosti, které „zajišťují“ jednak „odběr, vzdouvání, jímání, úpravu a rozvod povrchových nebo podzemních vod“, jednak „odvádění a čištění odpadních vod s následným vypouštěním do povrchových vod“.

52. Lze se tedy oprávněně domnívat, že unijní zákonodárce definoval vodohospodářské služby s ohledem na dvě hlavní činnosti nezbytné k užívání vody, tj. na vstupu zásobení vodou a na výstupu čištěním odpadních vod.

53. Výše uvedená definice nezbytně implikuje existenci poskytovatele služeb. Z toho dále vyplývá, že dotčené činnosti lze považovat za poskytování vodohospodářských služeb pouze tehdy, pokud jsou poskytovány v rámci zásobení vodou či čištění odpadních vod. Činnosti uvedené v bodě 38 písm. a) článku 2 RSV jsou navíc uvedeny pouze pro účely jejich zohlednění při stanovování poplatků. Jak totiž zdůraznil zástupce finské vlády na jednání, zákonodárce považoval za nutné zajistit, aby byly při výpočtu nákladů ve smyslu článku 9 RSV brány v úvahu všechny subjekty podílející se na rozvodu vody. Pokud by uvedený bod 38 obsahoval pouze výraz „zásobení“, bylo by možné vykládat toto ustanovení jako ustanovení vztahující se pouze na poslední článek řetězce, tj. rozvod vody koncovému uživateli.

54. Sdílím názor Spolkové republiky Německo, podle něhož je cílem článku 2 bod 38 RSV zahrnout všechny aspekty zásobení vodou a stanovit poplatky tak, aby byly prostřednictvím článku 9 RSV nahrazeny náklady ( 62 ). Podle mého názoru se uvedená zásada použije bez ohledu na podobu zásobovacího řetězce. Jinými slovy, cena zaplacená spotřebitelem či jiným uživatelem pitné vody musí zahrnovat všechny služby bez ohledu na počet zapojených poskytovatelů služeb.

55. Tento výklad článku 2 bod 38 RSV potvrzuje jeho znění chápané v běžném slova smyslu, jakož i jeho historie, systematika RSV a teleologický výklad uvedeného ustanovení.

2. Jazykový výklad

56. Je nesporné, že článek 2 RSV obsahuje definice pro účely použití uvedené směrnice. Jeho výklad proto musí v zásadě vycházet ze společného jmenovatele pro členské státy, kterým je jejich obvyklý smysl v běžném jazyce. To je podle mého názoru nezbytné tím spíše, že je RSV rámcovou směrnicí.

57. V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr již odmítl odůvodnění Komise uváděné v rámci žaloby na nesplnění povinnosti ve fiskální oblasti, kdy Komise členskému státu vytýkala, že navzdory doslovnému převzetí obsahu ustanovení směrnice do vnitrostátního právního řádu, nepřijal takový výklad, který by korigoval ustanovení příslušné směrnice. Komise podle mého názoru postupuje v projednávaném případě obdobně na základě výše uvedeného nařízení týkajícího se ochrany povrchových vod. Soudní dvůr v rozsudku poukázal na zásadu právní jistoty, která vyžaduje, aby právní úprava Unie umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá ( 63 ). Soudní dvůr dále připomněl, že v případě, že je znění ustanovení jasné a jednoznačné a podporuje jej jeho systematika, nelze vykládat pojem v něm uvedený tak, že by rozšiřoval k němu se vážící povinnosti členských států ( 64 ).

58. Vzhledem k bohaté diskuzi předcházející přijetí RSV a k její novátorské povaze z hlediska ochrany životního prostředí koncipované s ohledem na přirozené geografické a hydrologické útvary, a nikoli na politické hranice, jsem toho názoru, že je přinejmenším užitečné pátrat za účelem objasnění pojmu v RSV v jiných aktech sekundárního práva, jako je směrnice o službách či směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, což v analýze navrhuje Komise i Spolková republika Německo. Podotýkám dále, že RSV takové výslovné odkazy obsahuje tam, kde to zákonodárce považoval za vhodné, zejména pokud jde o definici výrazu „voda určená k lidské spotřebě“ článku 2 bod 37 RSV, který odkazuje na definici ve směrnici 80/778/EHS ( 65 ).

59. Výraz „služba“ totiž musí být podle smyslu, který mu je v běžném jazyce obvykle přikládán, chápán jako činnost nabízená poskytovatelem všem příjemcům plnění, ať jsou to domácnosti, veřejné instituce, zemědělství či průmysl. Považovat zásobování pro vlastní spotřebu automaticky za službu však neodpovídá smyslu, který je tomuto výrazu v běžném jazyce obvykle přikládán. Ačkoli je pravda, že v některých případech specifické ustanovení stanoví, že se z právního hlediska na subjekt pohlíží tak, jako by si službu poskytl sám, nemění to nic na tom, že takové chápání neodpovídá tomu, jak je běžně používán, přičemž musí jasně vyplývat ze znění dotyčného ustanovení ( 66 ).

60. Jednotlivá jazyková znění článku 2 bod 38 RSV se neshodují. Francouzské znění této směrnice totiž používá výraz služby, které „pokrývají“ činnosti uvedené v písm. a) a b) uvedeného bodu 38, čímž se přímo neodkazuje na službu vykonávanou ve prospěch nějakého příjemce.

61. Připomínám nicméně, že nezbytnost jednotného použití, a tedy i jednotného výkladu ustanovení unijního práva vylučuje, aby bylo ustanovení práva v případě pochybností posuzováno izolovaně v jednom z jeho znění, ale vyžaduje, aby bylo vykládáno a používáno s ohledem na jeho znění v jiných úředních jazycích. V případě rozdílů mezi různými jazykovými zněními textu Unie tak musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž část tvoří ( 67 ).

62. Ve většině jazykových znění je zdůrazňováno nabízení či zpřístupnění činností uvedených v bodě 38 písm. a) a b) článku 2 RSV uživateli ( 68 ). To svědčí ve prospěch teze, podle níž zákonodárce hodlal jasně vyžadovat dvoustranný vztah zahrnující jednání jedné strany ve prospěch strany druhé.

63. Na druhou stranu považuji za nutné rozebrat strukturu sporného ustanovení, a konkrétně použité spojky a čárky. Pokud lze ustanovení unijního práva vykládat několika možnými způsoby, je totiž třeba upřednostnit takový výklad, který zachovává jeho užitečný účinek ( 69 ). Z těchto důvodů vede výklad článku 2 bod 38 RSV navrhovaný Komisí ke smazání rozdílu mezi pojmem „vodohospodářské služby“ a pojmem „užívání vody“ a v konečném důsledku ke vzniku nerovnováhy ve vztahu, jež má podle zákonodárce existovat mezi několika nástroji za účelem zachování užitečného účinku RSV.

64. Konečně otázka, zda musí jít o úplatnou službu, není podle mého názoru v tomto ohledu příliš relevantní, jelikož podstatou ustanovení RSV týkajících se poplatků je právě požadavek, aby byl uživateli za každou vodohospodářskou službu vystaven účet ( 70 ).

3. Historický výklad

65. Na rozdíl od Komise jsem přesvědčen, že historie právního aktu je věrohodným a zvlášť bohatým zdrojem informací umožňujícím zmapovat diskuzi doprovázející přijetí aktu a do určité míry i úmysl zákonodárce. Podle mého názoru to platí tím spíše pro tak citlivou oblast, jako je politika týkající se vody považované za statek vyžadující zvláštní ochranu.

66. V legislativním návrhu Komise zdůraznila, že RSV má zakotvit na úrovni Společenství rámec pro společnou ochranu vod na základě společných obecných cílů, zásad a opatření ( 71 ).

67. V uvedeném návrhu obhajovala přístup vycházející z návratnosti veškerých nákladů v tom smyslu, že náklady na všechny vodohospodářské služby musí být plně nahrazeny s tím, že se berou v úvahu všichni uživatelé v rámci jednotlivých hospodářských odvětví ( 72 ).

68. Rada Evropské unie naopak ve společném postoji tento přístup odmítla a zdůraznila, že je na členských státech, aby na základě ekonomické analýzy vymezily opatření, která mají být přijata pro účely uplatnění zásady návratnosti nákladů ( 73 ).

69. RSV tedy prosazuje hrazení nákladů, aniž zakotvuje zásadu návratnosti všech nákladů jakožto povinnost, s výjimkou vodohospodářských služeb chápaných jako služby zahrnující zásobení vodou a čištění odpadních vod. Tento výklad potvrzuje i zpráva ke společnému postoji dohodovacího výboru, z níž vyplývá, že se jednání soustředila právě na zpoplatnění těchto dvou forem užívání vody ( 74 ).

70. Jak dále vyplývá z rozboru legislativních prací, jeden z hlavních bodů neshody mezi členskými státy se týkal rozdílu mezi přístupem soustředěným na kvalitu vody oproti kvantitě. Ve světle konečného znění RSV je třeba konstatovat, že kvantitativní hospodaření jako takové bylo z její působnosti vyloučeno, čemuž ostatně odpovídá použitý právní základ ( 75 ), i když jsou doprovodně pokryty i určité kvantitativní aspekty.

71. Ve skutečnosti se jeví, že Komise hodlá projednávanou žalobou zavést širší výklad povinnosti zpoplatnění užívání vody, který by mohl rozšířit působnost RSV tak, aby zahrnovala i úpravu kvantitativního hospodaření s vodou, nebo se alespoň „přímo či nepřímo“ týkala dostupnosti vodních zdrojů. Ekonomická analýza v příloze III k RSV musí mimo jiné zahrnovat odhady objemu, cen a nákladů souvisejících s vodohospodářskými službami, což potvrzuje, že v systému RSV se zpoplatnění týká kvantitativního hlediska a z toho důvodu podpůrně i hospodaření s vodou. Pozice hájená Komisí by proto mohla být v rozporu s právním základem RSV, jelikož se snaží obejít požadavek vyplývající z původního článku 175 odst. 2 ES.

4. Systematický výklad

72. Je třeba připomenout, že hlavními zásadami RSV jsou hospodaření na úrovni povodí, stanovení cílů na úrovni „vodních útvarů“, plánování a programy podle zvláštních pracovních metoda a lhůt, ekonomická analýza způsobů zpoplatnění vody a zahrnutí environmentálních nákladů, jakož i veřejné konzultace s cílem posílit transparentnost vodní politiky.

73. RSV definuje i pracovní metodu společnou všem členským státům, která spočívá ve čtyřech zásadních dokumentech, a sice charakteristika, jež umožňuje identifikovat problémy, které mají být řešeny, plán, který stanoví environmentální cíle, program opatření, který vymezuje činnosti, jež umožní dosáhnout cíle a program monitorování, jímž je zajišťováno monitorování plnění stanovených cílů. Charakteristika, plán a program opatření se obnovují každých šest let.

74. Z tohoto pohledu nelze článek 9 RSV, který zakotvuje zásadu návratnosti nákladů, analyzovat izolovaně. Ve skutečnosti jde o ustanovení související s článkem 11 RSV, jež se týká povinnosti členských států vypracovat program opatření, který je jedním z hlavních nástrojů pro kvalitativní hospodaření s vodou. Podle tohoto čl. 11 odst. 3 písm. b) patří mezi základní požadavky každého programu opatření považovaná za odpovídající účelům uvedeného článku 9. Opatření týkající se navrácení nákladů na vodohospodářské služby jsou tedy nedílnou částí programů opatření. Komise proto měla zkoumat, zda členský stát splnil povinnost plynoucí z RSV, právě z tohoto hlediska.

75. Článek 9 RSV je rovněž nutno vykládat ve spojení s jejím článkem 4, jelikož politika poplatků za vodu může uživatele podnítit k efektivnímu využívání vodních zdrojů a přispět k dosažení environmentálních cílů vymezených v článku 4 RSV.

76. Zpoplatnění proto podle mého názoru není autonomním nástrojem RSV, ale musí být uplatňováno v úzké návaznosti na mnohé jiné nástroje stanovené touto směrnicí.

77. Dále doplňuji, že článek 2 RSV rozlišuje „vodohospodářské služby“ podle bodu 38 a „využívání vody“ podle bodu 39. Podle posledně uvedeného bodu zahrnuje „využívání vody“ vodohospodářské služby spolu s jakoukoli další činností podle článku 5 a podle přílohy II s významným vlivem na stav vod. Definice využívání vody tedy nesporně zahrnuje kategorii služeb vymezených v článku 2 bod 38 RSV. To ostatně potvrzuje sama Komise v referenčním dokumentu týkajícím se provádění RSV členskými státy ( 76 ).

78. Užíváním vody jsou činnosti mající významný vliv na stav vod. Vodohospodářské služby mají samo sebou tentýž vliv. Příklady užívání vody, které uvádí Komise, jako koupání či sportovní rybolov, lze naopak jen stěží považovat za činnosti, jež mohou mít významný vliv na stav vod. V takovém případě by výklad navrhovaný Komisí zbavil článek 2 bod 39 RSV jeho smyslu.

79. Vzhledem k těmto závěrům je třeba konstatovat, že Komise kritizuje v žalobě určité praktiky, které se mohou jevit z ekologického hlediska i z hlediska udržitelného hospodaření s vodou jako sporné, a to zejména pokud jde o činnosti těžebního průmyslu, které představují využívání vody. Podle mého názoru však Komise tímto opomíná nástroje, které mají k dispozici členské státy, pokud jde o pojem vodní útvar jakožto jednotku pro hodnocení a směřování RSV.

80. Jelikož je stav vodních útvarů monitorován v rámci každého povodí, sestavuje se monitorovací plán, aby bylo možné posoudit stav vodních útvarů a zajistit, aby bylo dosaženo cílů. Podle mého názoru tedy Komise měla jít za účelem prokázání nesplnění povinnosti touto cestou.

81. V tomto ohledu uvádím, že čl. 4 odst. 3 RSV členským státům výjimečně umožňuje vymezit vodní útvar jako silně ovlivněný. Tato kvalifikace podle RSV se uplatní na vodní útvary, na nichž probíhá jedna či více specifických činností, jež podstatným způsobem mění původní hydromorfologické vlastnosti vodního útvaru, takže by nebylo možné dosáhnout dobrého ekologického stavu bez výrazně nepříznivých účinků na dotčenou činnost. Aby mohl být vodní útvar kvalifikován jako silně ovlivněný či umělý, musí splňovat určitá kritéria stanovená RSV. Toto vymezení musí být výslovně uvedeno v plánu povodí [viz čl. 4 odst. 3 písm. b) RSV].

82. Podle mého názoru se dále některé výtky Komise ve skutečnosti pojí k směrnici 2006/118 o ochranně podzemních vod. Tato směrnice totiž stanoví kritéria pro hodnocení chemického stavu vod, kritéria pro identifikaci a odvrácení významného a trvalého vzestupného trendu koncentrace znečišťujících látek, jakož i opatření k prevenci a zabránění vypouštění znečišťujících látek do podzemních vod.

83. Výklad zásady zpoplatnění ve smyslu ustanovení, u něhož je dána posuzovací pravomoc členským státům, se rovněž vyskytuje v některých dokumentech vydaných Komise k problematice RSV. V prvním sdělení týkajícím se uplatňování RSV ( 77 ) Komise upřesnila, že nedostatek internalizace environmentálních nákladů může být dalším důvodem, proč nebylo užívání vody doposud udržitelné. RSV zavádí režim, podle něhož se pro účely určení, jak jednotlivé způsoby užívání vody přispívají k úhradě nákladů na vodohospodářské služby, mají brát v úvahu environmentální náklady a náklady na využívání zdrojů ( 78 ). Z toho jasně vyplývá, že poplatky mají pouze doplňkovou funkci.

84. Dodávám, že ve vnitrostátních režimech existují také další prostředky pro internalizaci environmentálních nákladů za užívání vody. Využívání značného množství vody může být například podmíněno povinností kompenzovat související škody zejména ve vztahu k dotčené populaci, ostatním uživatelům vody a dotčeným osobám. Závěry Rady „Životní prostředí“ z roku 2012 navíc uvádí jiné než ekonomické nástroje a pomůcky, které mohou zlepšit racionální využívání vody, jako vzdělávání a zvyšování povědomí ( 79 ).

85. Vzhledem k výše uvedenému nemůže výklad zastávaný Komisí obstát.

5. Teleologický výklad

86. Je nesporné, že RSV sleduje několik cílů jako předcházení a snížení znečištění, podpora udržitelného využívání vody, ochrana životního prostředí, zlepšení stavu vodních ekosystémů a zmírnění následků povodní a sucha. RSV stanoví cíle k zachování a restaurace stavu povrchových vod (sladké vody a pobřežní vody) a podzemních vod. Obecným cílem je dosáhnout do roku 2015 „dobrého“ ekologického a chemického stavu všech vod na evropském území.

87. Vodní politika zakotvená v RSV je transparentním, efektivním a uceleným legislativním rámcem, který vymezuje společné zásady a obecný akční rámec, zajištuje koordinaci, integraci, z dlouhodobějšího hlediska i rozvíjení obecných zásad a struktur umožňujících ochranu a z ekologického hlediska udržitelné užívání vody v Unii v souladu se zásadou subsidiarity ( 80 ).

88. Ačkoli Soudní dvůr dosud neměl příležitost podat výklad RSV jako celku, vyslovil se k určitým aspektům podstatným pro toto řízení. Soudní dvůr tak rozhodl, že RSV je rámcovou směrnicí, která stanoví obecné zásady a celkový rámec pro ochranu vodních zdrojů a zajišťuje koordinaci, integraci a v delší perspektivě další rozvíjení obecných zásad a struktur pro ochranu a z ekologického hlediska udržitelné užívání vod v rámci Společenství. Tyto společné zásady a celkový akční rámec upravené směrnicí musí být následně rozvíjeny členskými státy, jež musí přijmout řadu zvláštních opatření v souladu s lhůtami stanovenými směrnicí. Tato směrnice však nemá za cíl úplnou harmonizaci právní úpravy členských států v oblasti vodní politiky ( 81 ).

89. RSV tedy patří mezi ten typu aktů, jež stanoví, že členské státy musí přijmout opatření nezbytná k tomu, aby byly dosaženy některé obecně formulované a nekvantifikovatelné cíle, a současně členským státům ponechává prostor pro uvážení, pokud jde o povahu přijímaných opatření ( 82 ).

90. Vzhledem ke konstatováním uvedeným v bodech 86 až 89, jakož i vlastnostem RSV popsaným v bodech 39 až 50 a 72 až 74 tohoto stanoviska je podle mého názoru jasné, že členské státy musí v rámci sledování cílů RSV přijmout opatření zejména s ohledem na efektivitu ve vztahu k vnitrostátnímu systému a zohlednit tak regionální, společenské, environmentální a ekonomické zvláštnosti. Mají tedy značný prostor pro posouzení, který nelze uniformizovat pro účely ekonomického přístupu obhajovaného Komisí, jež navíc patrně vychází z nesprávné hypotézy, podle níž jsou vodní zdroje za všech okolností a ve všech členských státech veřejným statkem, což stát opravňuje ke stanovení cen za takové užívání vody, jako je zásobení pro vlastní potřebu či odběr pro výrobu vodní elektřiny.

91. Odborné studie ostatně ukazují, že hlavní nedostatek podle všeho spočívá ve struktuře poplatků, a nikoli v jejich zavedení ( 83 ). Podotýkám též, že systém předchozího schvalování opatření, která mohou mít vliv na vodní útvary či podzemní vody, jako je odběr či vzdouvání, nebo v některých případech jejich absolutní zákaz, je mnohdy vhodnějším nástrojem k zajištění dobrého stavu vody a z ekologického hlediska udržitelného využívání.

92. Uplatňovat bez rozlišení zásadu zpoplatnění vycházející z nesprávného extenzivního výkladu definice vodohospodářské služby ve smyslu článku 2 bod 38 RSV navíc není možné nejen vzhledem ke značným rozdílům v otázce zásobení vodou mezi členskými státy a geografických a klimatických podmínek, ale i vzhledem k tomu, že v členských státech existují různé modely pro hospodaření s vodou ( 84 ).

93. Dále podotýkám, že výklad navrhovaný Komisí může vést, jak oprávněně uvádí německá a rakouská vláda, ke vzniku ekonomické motivace, jež je z ekologického hlediska neobhajitelná. Univerzální poplatková povinnost tak může být překážkou pro výrobu obnovitelné vodní elektřiny, říční plavbu či protipovodňovou ochranu. Taková povinnost by ve skutečnosti nutila členské státy k vytváření hospodářských podnětů ve prospěch vodních elektráren za účelem podpory zaplavování nad hrází a jejího nedostatku pod hrází.

94. Obecně platí, že ve všech členských státech existují naléhavé ekologické důvody odůvodňující omezené využívání sladké vody v rámci zásobování. Takový čistě kvantitativní přístup nicméně neplatí v členských státech se značnými zásobami vody, pokud jde o využívání pro výrobu energie a protipovodňovou ochranu. Hlavním cílem v uvedených státech je chránit kvalitu vody a zaručit vyvážené hospodaření v rámci ročního hydrologického cyklu, aby se zabránilo příliš velkým výkyvům hladiny vody ve vodních útvarech tvořících integrovaný hydrologický systém. Tento posledně uvedený aspekt může být z ekologického hlediska zásadní pro životaschopnost určitých habitatů či ohrožených druhů. Právě z tohoto důvodu byl ve RSV zvolen celostní přístup k hospodaření s vodou, což vylučuje, aby se takový nástroj, jako jsou poplatky, uplatňoval všeobecně ve všech členských státech bez ohledu na jejich ekologické a hydrologické zvláštnosti.

95. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby byla žaloba Komise zamítnuta jako neopodstatněná.

D – Analýza důkazního břemene

96. Pokud by Soudní dvůr navzdory nedostatkům ve vymezení předmětu a rozsahu sporu, jakož i povaze vytýkaného porušení dospěl k závěru, že je projednávaná žaloba přípustná, a ztotožnil se s výkladem navrhovaným Komisí, předkládané důkazy se jeví jako naprosto nedostatečné. Podle ustálené judikatury totiž musí porušení dokázat Komise. Komise musí předložit Soudnímu dvoru skutečnosti nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr ověřil existenci tohoto nesplnění povinnosti, přičemž nemůže vycházet z pouhých domněnek ( 85 ).

97. Jak již bylo konstatováno v bodě 20 a následujících tohoto stanoviska, Komise zaměřila žalobu na výklad, který je podle ní třeba dát určitému ustanovení RSV, aniž Soudnímu dvoru současně poskytla informace umožňující prokázat vytýkané nesplnění povinnosti. Příklady stran údajně nejednotného používání pojmu „vodohospodářské služby“ v žalovaném členském státě poskytnuté Komisí se navíc ztrácí v obecných konstatováních stran výkladu RSV. Komise pro vykreslení rizik pro stav vody opakovaně uvádí příklady, jejichž relevance je pochybná (zmínka o Ženevském jezeře či tvrzení, že 44 % vody odebírané v Unii je využíváno k výrobě energie), a neprokazuje pochybení ze strany Spolkové republiky Německo.

98. Z toho důvodu je žaloba podle mého názoru neopodstatněná pro nedostatek důkazů.

V – Závěry

99. Navrhuji, aby Soudní dvůr: — zamítl žalobu Evropské komise jako nepřípustnou a v každém případě jako neopodstatněnou a — uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

( 1 ) Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275).

( 3 ) Viz čl. 4 odst. 3 a 5 přílohy III RSV.

( 4 ) Podle článku 2 bod 38 RSV se výrazem „vodohospodářské služby“ rozumějí veškeré činnosti, které pro domácnosti, veřejné instituce nebo pro jakoukoli hospodářskou činnost zajišťují“ jednak „odběr, vzdouvání, jímání, úpravu a rozvod povrchových nebo podzemních vod“ a jednak „odvádění a čištění odpadních vod s následným vypouštěním do povrchových vod“.

( 5 ) Podle čl. 9 odst. 1 RSV, nazvaného „Návratnost nákladů na vodohospodářské služby“, „[č]lenské státy vezmou v úvahu zásadu návratnosti nákladů na vodohospodářské služby, včetně environmentálních nákladů a nákladů na využívané zdroje, s ohledem na ekonomickou analýzu provedenou podle přílohy III, a zejména v souladu se zásadou, že znečišťovatel platí“.

( 6 ) Úplná citace žalobního petitu Komise.

( 7 ) Bod 1 žaloby Komise.

( 8 ) Viz rovněž tisková zpráva IP/12/536 ze dne 31. května 2012, jakož i tisková zpráva IP/11/1264 ze dne 27. října 2011.

( 9 ) Viz zejména rozsudek Komise v. Portugalsko (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, bod 37).

( 10 ) Vzhledem k procesním problémům v rámci projednávané žaloby se mi jeví nezbytné uvádět odkazy na žalobu i s vědomím, že není veřejnosti přístupná.

( 11 ) Viz bod 15 žaloby.

( 12 ) Bod 14 žaloby.

( 13 ) Podle bodu 14 odůvodnění RSV „[ú]spěšnost této směrnice závisí na úzké spolupráci a provázané činnosti na úrovni Společenství, členských států a na místní úrovni, jakož i na informovanosti, konzultacích a zapojení veřejnosti včetně uživatelů.“ Podle bodu 18 odůvodnění RSV „[v]odní politika Společenství vyžaduje průhledný, účinný a provázaný právní rámec. Společenství má zajistit obecné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření. Tato směrnice má takový rámec poskytnout a koordinovat, integrovat a v delší perspektivě dále rozvíjet společné zásady a struktury pro ochranu a udržitelné užívání vod v rámci Společenství v souladu se zásadami subsidiarity.“

( 14 ) Viz žalobní petit citovaný v bodě 2 tohoto stanoviska.

( 15 ) Rozsudek Komise v. Polsko (C‑281/11, EU:C:2013:855, body 122 a 123).

( 16 ) Spolkové země Bavorsko, Hesensko a Durynsko.

( 17 ) V Porýní-Falc s účinností od 1. ledna 2013, ve spolkové zemi Braniborsko od 1. ledna 2012, a v Severním Porýní-Vestfálsku od 1. ledna 2011.

( 18 ) V tomto ohledu viz čl. 4 odst. 1 písm. b) RSV.

( 19 ) Viz například spolkové země Bavorsko, Hesensko a Durynsko v bodě 105 žaloby.

( 20 ) Rozsudek Komise v. Belgie (C‑435/09, EU:C:2011:176, bod 59). V tomto smyslu viz i rozsudek Komise v. Irsko (C‑392/96, EU:C:1999:431, body 59 a 60), jakož i Komise v. Irsko (C‑66/06, EU:C:2008:637, bod 59).

( 21 ) Směrnice Rady ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, (Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102).

( 22 ) Viz rozsudek Komise v. Francie (C‑383/09, EU:C:2011:369).

( 23 ) Rozsudek Komise v. Francie (EU:C:2011:369). Pokud jde o povinnost vypracovat plány pro nakládání s odpady, viz rozsudek Komise v. Řecko (C‑45/91, EU:C:1992:164) a Komise v. Irsko (C‑297/08, EU:C:2010:115).

( 24 ) Komise prodloužila lhůtu pouze jednou, ačkoli se v bodě 14 žaloby uvádí, že došlo ke „dvojímu prodloužení“.

( 25 ) V tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Slovinsko (C‑365/10, EU:C:2011:183, bod 19); Komise v. Portugalsko (C‑34/11, EU:C:2012:712, bod 43), jakož i Komise v. Polsko (EU:C:2013:855, bod 122).

( 26 ) Viz bod 105 žaloby.

( 27 ) Viz poznámka pod čarou 19 v bodě 105 žaloby.

( 28 ) Bod 113 odůvodněného stanoviska, Wasserentnahmeentgeltgesetz des Landes Nordrhein‑Westfalen (WasEG ze dne 27. ledna 2007).

( 29 ) Bod 117 odůvodněného stanoviska týkající se Wassergesetz Brandenburgs. Komise v žalobě cituje zákon o vodě spolkové země Braniborsko ve znění notifikovaném dne 2. března 2012.

( 30 ) Viz zejména rozsudek Komise v. Německo (C‑20/01 a C‑28/01, EU:C:2003:220); Komise v. Španělsko (C‑157/03, EU:C:2005:225); Komise v. Španělsko (C‑503/03, EU:C:2006:74); Komise v. Německo (C‑441/02, EU:C:2006:253) a nedávný rozsudek Komise v. Maďarsko (C‑288/12, EU:C:2014:237).

( 31 ) Stanovisko generálního advokáta Ruiz‑Jarabo Colomera ve věci Komise v. Itálie (C‑45/95, EU:C:1996:479, bod 31).

( 32 ) Viz například rozsudek Komise v. Irsko (C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 28 a citovaná judikatura), jakož i rozsudek Komise v. Finsko (C‑229/00, EU:C:2003:334, bod 53).

( 33 ) Rozsudek Komise v. Řecko (C‑502/03, EU:C:2005:592), Komise v. Francie (C‑423/05, EU:C:2007:198) a Komise v. Francie (C‑304/02, EU:C:2005:444).

( 34 ) Rozsudek Komise v. Řecko (C‑416/07, EU:C:2009:528, bod 23 a citovaná judikatura). Viz též stanovisko generálního advokáta Geelhoeda ve věci Komise v. Irsko (C‑494/01, EU:C:2004:546).

( 35 ) Viz stanovisko generálního advokáta Légera ve věci Komise v. Belgie (C‑287/03, EU:C:2005:149, body 41 až 43).

( 36 ) Odůvodněné stanovisko Komise a žaloba musí zaprvé vycházet z totožných výtek (viz rozsudek Komise v. Finsko, EU:C:2003:334, body 44 a 46; Komise v. Německo, C‑433/03, EU:C:2005:462, bod 28, jakož i Komise v. Finsko, C‑195/04, EU:C:2007:248, bod 18). Komise dále může v žalobě upřesnit své počáteční výtky za podmínky, že tím nedojde ke změně předmětu sporu (viz rozsudek Komise v. Nizozemsko, C‑576/10, EU:C:2013:510, body 34 a 35).

( 37 ) Zpráva Evropské agentury pro životní prostředí (AEE) s názvem „Stát a perspektivy pro životní prostředí v Evropě“ (State and Outlook of the European Environment Report – SOER, 2010), citovaná na straně 39 žaloby.

( 38 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí (Úř. věst. L 143, s. 56; Zvl. vyd. 15/08, s. 357).

( 39 ) Komise zde odkazuje na výraz „ekosystémové služby“ definovaný v rámci hodnocení ekosystémů k miléniu OSN, které má na mysli služby obyvatelstvu jako zásobování sladkou vodou a splavné toky.

( 40 ) Odkazuje na rozsudek Komise v. Lucembursko (C‑32/05, EU:C:2006:749, bod 41).

( 41 ) Pro historické souvislosti viz směrnice uvedené v návrhu Komise COM(97) 49 final nadepsaném „Návrh směrnice Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky“ ze dne 26. 2. 1997, s. 3.

( 42 ) Morgera, E., „Water Management and Protection in the EU“, v Environmental protection in multi‑layered systems, 2012, s. 265–287, a zvláště s. 266.

( 43 ) Návrh COM(97) 49 final, s. 77.

( 44 ) Viz Aubin, D., Varone, F., „The Evolution of European Water Policy“ [v] Kissling and Kuks (ed.) The evolution of national water regimes in Europe, Kluwer 2004, s. 49–86.

( 45 ) Bod odůvodnění 19 RSV. Viz rovněž bod 20 odůvodnění RSV k otázce kvantitativního stavu povrchových vod.

( 46 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/118/ES ze dne 12. prosince 2006 o ochraně podzemních vod před znečištěním a zhoršováním stavu (Úř. věst. L 372, s. 19).

( 47 ) Směrnice Rady ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod (Úř. věst. L 135, s. 40; Zvl. vyd. 15/02, s. 26) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1882/2003 ze dne 9. září 2003, o přizpůsobení ustanovení týkajících se výborů, které jsou nápomocny Komisi při výkonu jejích prováděcích pravomocí, stanovených v právních aktech Rady přijatých postupem podle článku 251 Smlouvy o ES, ustanovením rozhodnutí 1999/468/ES (Úř. věst. L 284, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 447); jakož i nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1137/2008 ze dne 22. října 2008, o přizpůsobení některých aktů přijatých postupem podle článku 251 Smlouvy regulativnímu postupu s kontrolou podle rozhodnutí Rady 1999/468/ES – Přizpůsobení regulativnímu postupu s kontrolou – Část první (Úř. věst. L 311, s. 1).

( 48 ) Směrnice Rady 91/676/ES ze dne 12. prosince 1991 o ochraně vod před znečištěním dusičnany ze zemědělských zdrojů (Úř. věst. L 375, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 68).

( 49 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/105/ES ze dne 16. prosince 2008 o normách environmentální kvality v oblasti vodní politiky, změně a následném zrušení směrnic Rady 82/176/EHS, 83/513/EHS, 84/156/EHS, 84/491/EHS a 86/280/EHS a změně směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES (Úř. věst. L 348, s. 84).

( 50 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/60/CE ze dne 23. října 2007 o vyhodnocování a zvládání povodňových rizik (Úř. věst. L 288, s. 27).

( 51 ) Směrnice Komise 2009/90/ES ze dne 31. července 2009, kterou se podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES stanoví technické specifikace chemické analýzy a monitorování stavu vod (Úř. věst. L 201, s. 36).

( 52 ) Tuto pluralitu cílů zohlednila Komise například v odvětví vodní energie, která je nejdůležitějším zdrojem obnovitelné energie v rámci Unie, a představuje zásadní nástroj boje s klimatickými změnami. K této otázce viz písemnou otázku položenou N. Glante, která se týká rozporů mezi rámcovou směrnicí o vodě a směrnice o obnovitelných zdrojích energie, dostupná na následující internetové adrese: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=‑//EP//TEXT+WQ+E‑2010‑2277 + 0+DOC+XML+V0//FR a odpověď Komise http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E‑2010‑2277&language=FR.

( 53 ) Viz bod odůvodnění 28 RSV.

( 54 ) Brožura Komise s názvem „L’eau, une ressource pour la vie – Comment la directive-cadre sur l’eau contribue à protéger les ressources de l’Europe“, s. 8 http://ec.europa.eu/environment/water/pdf/wfd_brochure_fr.pdf

( 55 ) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Freshwater_resources_per_inhabitant_%E2 %80 %94_long‑term_average_(1)_(1_000_m%C2 %B3_per_inhabitant)_YB14.png&filetimestamp= 20140228120245.

( 56 ) Viz zpráva Komise dostupná na této internetové adrese: http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/wfd/cs.pdf

( 57 ) Viz ex multis zprávy Komise o provádění RSV, a zejména sdělení Komise ze dne 22. března 2007 nazvané „Směrem k udržitelnému vodnímu hospodářství v Evropské unii – První fáze provádění rámcové směrnice o vodě 2000/60/ES“ [COM(2007) 128 final]; zpráva o provádění RSV [COM(2012) 670 final]; zpráva „The Fitness Check of EU Freshwater Policy“, http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/SWD 2012 393.pdf a zpráva o přezkumu evropské politiky pro řešení problému nedostatku vody a sucha [COM(2012) 672 final].

( 58 ) COM(2012) 673 final. Viz http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/pdf/COM‑2012‑673final_EN_ACT‑cov.pdf

( 59 ) Viz rozsudek NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, bod 23 a citovaná judikatura), jakož i Komise v. Irsko (C‑85/11, EU:C:2013:217, bod 35).

( 60 ) V tomto smyslu viz rozsudek Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, bod 135).

( 61 ) Viz COM(97) 49 final, s. 20, kde Komise připouští, že tato zásada není obsažena v jejím sdělení z roku 1996, které stálo za legislativním návrhem, avšak uvedená zásada byla formulována při diskuzích předcházejících přijetí tohoto návrhu.

( 62 ) Viz bod 42 žalobní odpovědi.

( 63 ) Rozsudek Komise v. Spojené království (C‑582/08, EU:C:2010:429, body 49 až 52).

( 64 ) Tamtéž, bod 51.

( 65 ) Směrnice ze dne 16. července 1980 o jakosti vody určené k lidské spotřebě (Úř. věst. L 229, s. 11) ve znění směrnice Rady 98/83/ES ze dne 3. listopadu 1998 (Úř. věst. L 330, s. 32; Zvl. vyd. 15/04, s. 90).

( 66 ) Viz článek 26 směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty (Úř. věst. L 347, s. 1).

( 67 ) Rozsudek Profisa (C‑63/06, EU:C:2007:233, bod 13 a citovaná judikatura).

( 68 ) Viz následující jazyková znění: ve španělštině „en beneficio de“, v němčině „zur Verfügung stellen“, v angličtině „provide“, v italštině „che forniscono“, v litevštině „teikiamos“, v polštině „umożliwiają“, ve finštině „tarjoavat“ a ve švédštině „tillhandahåller“.

( 69 ) Viz zejména rozsudek Land de Sarre a další (187/87, EU:C:1988:439, bod 19); rozsudek Komise v. Francie (C‑434/97, EU:C:2000:98, bod 21), jakož i rozsudek Sturgeon a další (C‑402/07 a C‑432/07, EU:C:2009:716, bod 47).

( 70 ) Ustanovení čl. 9 odst. 1 třetí pododstavec a odst. 4 RSV však nevylučují určitou flexibilitu při aplikaci tohoto požadavku.

( 71 ) Návrh směrnice Rady COM(97) 49 final.

( 72 ) COM(97) 49 final, s. 21.

( 73 ) Společný postoj (ES) č. 41/1999 ze dne 22. října 1999 přijatý Radou v souladu s postupem stanoveným v článku 251 Smlouvy o založení Evropského společenství s ohledem na přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. C 343, s. 1).

( 74 ) Zpráva ke společnému návrhu směrnice Rady, kterou se stanoví rámec pro činnost společenství v oblasti vodní politiky, schválenému dohodovacím výborem – Delegace Parlamentu a dohodovacího výboru (A5‑0214/2000). Viz spis vedlejšího účastníka řízení předložený Spojeným královstvím, bod 15. Zákonodárce totiž hodlal zakotvit zásadu návratnosti nákladů na zásobování vodou a čištění odpadních vod, jež některé členské státy značně dotují, a zároveň umožnit Irsku zachovat praxi spočívající ve financování uvedených služeb přímo ze státního rozpočtu.

( 75 ) Aubin D., Varone, F., European Water Policy, A path towards an integrated resource management, Louvain‑la‑Neuve, 29. března 2002.

( 76 ) Viz Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) na následující internetové adrese:http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/pdf/strategy2.pdf (s. 74).

( 77 ) Sdělení Komise ze dne 22. března 2007 s názvem: „Směrem k udržitelnému vodnímu hospodářství v Evropské unii – První fáze provádění rámcové směrnice o vodě 2000/60/ES“ COM(2007) 128 final. V této zprávě je Komise zneklidněna zejména tím, že mnohé členské státy nemusí splnit cíle RSV z důvodu fyzikální degradace vodních ekosystémů zejména kvůli nadměrnému využívání vody a značného znečištění pocházejícího z různých zdrojů.

( 78 ) COM (2007) 128 final, s. 6.

( 79 ) Akční plán na ochranu vodních zdrojů Evropy – Závěry Rady, viz http://www.rapportage.eaufrance.fr/sites/default/files/DCE/2012/retour_commission/Conclusions%20du%20conseil%20du%2017 %20dec%202012 %20adoptees.pdf.

( 80 ) Viz bod 18 odůvodnění RSV.

( 81 ) Rozsudek Komise v. Lucembursko (EU:C:2006:749, bod 41).

( 82 ) Pokud jde o většinu ustanovení RSV, viz rozsudek Komise v. Itálie zvaný „San Rocco“ (C‑365/97, EU:C:1999:544, body 67 a 68), jakož i výše uvedený rozsudek Komise v. Francie (C‑60/01, EU:C:2002:383, bod 27), jež jsou oba citovány v rozsudku Komise v. Lucembursko (EU:C:2006:749, body 39 a 43).

( 83 ) Zpráva č.1/2012 Evropské agentury pro životní prostředí „Towards efficient use of water resources in Europe“, http://www.eea.europa.eu/publications/towards‑efficient‑use‑of‑water, s. 30 až 35 – pojem vodní otisk (water footprint) – používaný zejména ve Španělsku.

( 84 ) Např. ve Finsku a Švédsku jsou vodní útvary druhem nemovitosti tradičně regulované v legislativních aktech, které se vztahují jak na soukromoprávní vztahy, tak na související veřejnoprávní vztahy z kvalitativního i kvantitativního hlediska. V těchto členských státech podléhá jakékoli využívání značného množství vody pro různé účely, jako odběr, výroba vodní elektřiny či plavba, schvalovacímu řízení před soudy a příslušnými orgány. Režim dále stanoví absolutní zákazy, jakož i vážení různých obecných a zvláštních zájmů souvisejících s dotyčným vodním útvarem. Dále je třeba odlišit federální model používaný v Německu a regionální model, který převažuje ve Španělsku, Itálii a Spojeném království. Existuje nakonec i unitární model reprezentovaný Francouzskou republikou a Polskou republikou. Viz Alberton, M., Environmental Protection in Multi‑Layered Systems, Leiden, 2012.

( 85 ) Viz zejména rozsudek Komise v. Nizozemsko (C‑408/97, EU:C:2000:427, bod 15); Komise v. Finsko (C‑246/08, EU:C:2009:671, bod 52), jakož i Komise v. Nizozemsko (C‑79/09, EU:C:2010:171).