STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PRIITA PIKAMÄE

přednesené dne 9. července 2020 ( 1 )

Věc C‑342/19 P

Fabio De Masi,

Yanis Varoufakis

proti

Evropské centrální bance (ECB)

„Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům Evropské centrální banky (ECB) – Dokument související s hlavní činností ECB – Rozhodnutí 2004/258/ES – Článek 4 odst. 2 a 3 – Působnost – Odepření přístupu k dokumentu určenému pro vnitřní použití – Spojitost dokumentu s probíhajícím či skončeným rozhodovacím procesem“

I. Úvod

1. Svým kasačním opravným prostředkem se Fabio De Masi a Yanis Varoufakis domáhají zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 12. března 2019, De Masi a Varoufakis v. ECB ( 2 ), kterým tento soud zamítl žalobu na neplatnost směřující proti rozhodnutí Evropské centrální banky (ECB) ze dne 16. října 2017, kterým jim byl odepřen přístup k dokumentu ze dne 23. dubna 2015 nazvanému „Odpovědi na otázky týkající se výkladu článku 14.4. Protokolu o statutu ESCB a ECB“.

2. Spory týkající se přístupu k dokumentům v držení ECB byly řešeny jen v několika málo rozsudcích Soudního dvora, na rozdíl od sporů vzniklých použitím nařízení č. 1049/2001 ( 3 ), a projednávaná věc tak poskytuje Soudnímu dvoru příležitost upřesnit svou judikaturu v této specifické oblasti.

3. V souladu s požadavkem Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na třetí důvod kasačního opravného prostředku týkající se zejména provázanosti mezi výjimkami z práva na přístup stanovenými v rozhodnutí 2004/258/ES ( 4 ) a rozsahem výjimky týkající se dokumentů určených pro vnitřní použití ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce tohoto rozhodnutí.

II. Právní rámec

A. Primární právo

4. Článek 15 SFEU stanoví: „1. S cílem podpořit řádnou správu věcí veřejných a zajistit účast občanské společnosti jednají orgány, instituce a jiné subjekty Unie co nejotevřeněji. 2. Evropský parlament, jakož i Rada při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm, zasedají veřejně. 3. Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s tímto odstavcem. Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Evropský parlament a Rada formou nařízení řádným legislativním postupem. Každý z výše uvedených orgánů, institucí nebo jiných subjektů zajišťuje transparentnost své činnosti a stanoví ve svém jednacím řádu zvláštní ustanovení o přístupu ke svým dokumentům v souladu s nařízením uvedeným v druhém pododstavci. Soudní dvůr Evropské unie, Evropská centrální banka a Evropská investiční banka podléhají tomuto odstavci, pouze pokud vykonávají své správní funkce. Evropský parlament a Rada zajistí zveřejnění dokumentů týkajících se legislativních postupů za podmínek stanovených nařízením uvedeným v druhém pododstavci.“

B. Rozhodnutí 2004/258

5. Body 1 až 3 odůvodnění rozhodnutí 2004/258 zní takto: „(1) V článku 1 druhém pododstavci Smlouvy o Evropské unii je vyjádřena zásada průhlednosti prohlášením, že Smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi. Průhlednost zvyšuje legitimitu, účinnost a odpovědnost správních orgánů a posiluje tak zásady demokracie. (2) Evropský parlament, Rada a Komise ve Společném prohlášení k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise vyzývají ostatní orgány a instituce Unie, aby přijaly vnitřní předpisy o přístupu veřejnosti k dokumentům, které by zohlednily zásady a omezení stanovené v tomto nařízení. Režim přístupu veřejnosti k dokumentům ECB, stanovený rozhodnutím ECB/1998/12 ze dne 3. listopadu 1998 o přístupu veřejnosti k dokumentaci a archivům Evropské centrální banky, by proto měl být revidován. (3) K dokumentům ECB by měl být poskytnut širší přístup, přičemž je třeba chránit nezávislost ECB a národních centrálních bank zakotvenou v článku 108 [SFEU] a v článku 7 [Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky], jakož i důvěrnost některých záležitostí specifických pro plnění úkolů ECB. V zájmu zajištění účinnosti rozhodovacího procesu ECB, včetně interních konzultací a přípravných prací, jsou zasedání rozhodovacích orgánů ECB důvěrná, nerozhodne-li příslušný orgán o zveřejnění výsledku svého jednání.“

6. Článek 2 tohoto rozhodnutí uvádí: „1. Všichni občané Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, mají právo na přístup k dokumentům ECB, s výhradou podmínek a omezení vymezených v tomto rozhodnutí. 2. S výhradou stejných podmínek a omezení může ECB poskytnout přístup k dokumentům ECB všem fyzickým nebo právnickým osobám, které nemají bydliště nebo sídlo v členském státě. […]“

7. Článek 4 rozhodnutí 2004/258 stanoví: „ […] 2. Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, ECB odepře přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany […] – soudního řízení a právního poradenství, […]. 3. Přístup k dokumentu, který ECB vypracovala nebo obdržela pro účely vnitřního použití v rámci jednání a předběžných konzultací uvnitř ECB nebo pro účely výměny názorů mezi ECB a národními centrálními bankami, vnitrostátními příslušnými orgány či vnitrostátními pověřenými orgány, se odepře i po přijetí rozhodnutí, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění. Přístup k dokumentům odrážejícím výměnu názorů mezi ECB a jinými příslušnými orgány a subjekty se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění takového dokumentu vážně ohrozilo účinnost plnění úkolů ECB, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění. […] 5. Pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní. […].“

III. Skutečnosti předcházející sporu

8. Skutečnosti předcházející sporu byly popsány Tribunálem v bodech 1 až 6 napadeného rozsudku a pro účely tohoto řízení je lze shrnout následovně.

9. Poté, co byli ze strany ECB informováni o existenci externího právního stanoviska ze dne 23. dubna 2015 nazvaného „Odpovědi na otázky týkající se výkladu článku 14.4. Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky“ (dále jen „sporný dokument“), F. De Masi a Y. Varoufakis (dále jen „navrhovatelé“) požádali ECB dopisem ze dne 7. července 2017 o přístup k tomuto dokumentu.

10. Dopisem ze dne 3. srpna 2017 odepřela ECB přístup k uvedenému dokumentu jednak na základě výjimky podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky rozhodnutí 2004/258, která se týká ochrany právních stanovisek, a jednak na základě výjimky podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce téhož rozhodnutí, která se týká ochrany dokumentů pro vnitřní použití.

11. Dopisem ze dne 30. srpna 2017 podali navrhovatelé potvrzující žádost o přístup ke spornému dokumentu podle čl. 7 odst. 2 uvedeného rozhodnutí.

12. Rozhodnutím ze dne 16. října 2017 ECB potvrdila odepření přístupu ke spornému dokumentu na základě týchž výjimek jako v rozhodnutí ze dne 3. srpna 2017.

IV. Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek

13. Návrhem doručeným kanceláři Tribunálu dne 8. prosince 2017 podali navrhovatelé žalobu znějící na zrušení rozhodnutí ze dne 16. října 2017.

14. Na podporu žaloby předložili navrhovatelé v podstatě dva žalobní důvody, vycházející zaprvé z porušení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky rozhodnutí 2004/258 a zadruhé z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce téhož rozhodnutí.

15. ECB navrhovala žalobu zamítnout.

16. Napadeným rozsudkem Tribunál žalobu zamítl jako neopodstatněnou. Po posouzení druhého žalobního důvodu rozhodl v bodě 74 napadeného rozsudku, že ECB mohla oprávněně založit své odepření přístupu ke spornému dokumentu na výjimce stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci rozhodnutí 2004/258. Tribunál tak rozhodl, že není nezbytné zabývat se prvním žalobním důvodem, který se týkal výjimky z práva na přístup stanovené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce tohoto rozhodnutí.

17. Tribunál proto vyloučil, aby bylo na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce uvedeného rozhodnutí požadováno prokázání vážného zásahu do rozhodovacího procesu, a v bodě 30 napadeného rozsudku uvedl, že odepření přístupu na základě tohoto ustanovení pouze vyžaduje, aby bylo prokázáno jednak to, že sporný dokument je určen pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací uvnitř ECB nebo výměny názorů mezi ECB a dotčenými vnitrostátními orgány, a jednak, že neexistuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu. V této souvislosti Tribunál poukázal na to, že se ECB oprávněně domnívala, že sporný dokument byl určen pro vnitřní použití ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce téhož rozhodnutí, jelikož měla za to, že tento dokument slouží k poskytnutí informací a podpory pro porady Rady guvernérů v rámci pravomocí, které jí byly svěřeny na základě článku 14.4 Protokolu č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a ECB (dále jen „protokol o ESCB a ECB“).

18. V rámci posouzení argumentů předložených navrhovateli Tribunál nejprve odmítl tvrzení, že výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci rozhodnutí 2004/258 se na sporný dokument nepoužije, jelikož tento dokument je právním stanoviskem, které spadá do působnosti výjimky týkající se ochrany právních stanovisek zakotvené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce tohoto rozhodnutí.

19. Zadruhé odmítl argument navrhovatelů, podle něhož podmínky použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce uvedeného rozhodnutí nejsou splněny, jelikož sporný dokument jednak nemá vnitřní povahu a jednak nesouvisí s konkrétním řízením.

20. Zatřetí Tribunál posoudil a odmítl žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti odůvodnění.

21. V bodech 62 až 73 napadeného rozsudku Tribunál přezkoumal druhou část druhého žalobního důvodu vycházející z existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění sporného dokumentu a odmítl ji.

V. Návrhová žádání účastníků řízení

22. Navrhovatelé ve svém kasačním opravném prostředku navrhují, aby Soudní dvůr: – zrušil napadený rozsudek v plném rozsahu a vyhověl návrhovým žádáním předloženým v prvním stupni a – uložil odpůrkyni v řízení o kasačním opravném prostředku náhradu nákladů řízení v souladu s článkem 184 jednacího řádu Soudního dvora ve spojení s článkem 137 a následujícími tohoto nařízení.

23. ECB navrhuje, aby: – byl kasační opravný prostředek zamítnut a – navrhovatelům uložena náhrada nákladů řízení.

VI. Právní analýza

24. Na podporu svého kasačního opravného prostředku předkládají navrhovatelé čtyři důvody vycházející zaprvé z porušení čl. 10 odst. 3 SEU, čl. 15 odst. 1 a čl. 298 odst. 1 SFEU, jakož i článku 42 Listiny základních práv Evropské unie, zadruhé z porušení povinnosti odůvodnění, zatřetí z porušení čl. 4 odst. 2 a 3 rozhodnutí 2004/258 a začtvrté z porušení primárního práva tím, že Tribunál odmítl uznat existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění sporného dokumentu.

25. Toto stanovisko se bude zabývat pouze třetím důvodem kasačního opravného prostředku, který se skládá ze dvou částí. Podle něj Tribunál jednak nerespektoval rozsah působnosti odstavce 2 a odstavce 3 článku 4 rozhodnutí 2004/258 a jednak se dopustil nesprávného právního posouzení, když považoval za opodstatněné odepření přístupu na základě čl. 4 odst. 3 tohoto rozhodnutí, ačkoli sporný dokument nebyl určen pro vnitřní použití ve smyslu tohoto ustanovení.

26. Dříve než se budu zabývat analýzou výše uvedeného důvodu, považuji za nezbytné upřesnit právní rámec této analýzy s ohledem na to, že jak Tribunál v napadeném rozsudku, tak navrhovatelé v kasačním opravném prostředku odkázali na řešení zvolená Soudním dvorem v jeho judikatuře týkající se nařízení č. 1049/2001.

A. K právnímu rámci analýzy

27. Je nesporné, že žádosti o přístup k dokumentům v držení ECB musí být předkládány pouze podle rozhodnutí 2004/258, na jehož základě byla žádost navrhovatelů zamítnuta.

28. Je třeba poznamenat, že přijetí rozhodnutí 2004/258 následovalo po společném prohlášení týkajícím se nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise ( 5 ), kterým Evropský parlament, Rada a Komise vyzvaly ostatní orgány a instituce Unie, aby přijaly vnitřní pravidla pro přístup veřejnosti k dokumentům, která by zohlednila zásady a omezení stanovené v uvedeném nařízení.

29. Cílem rozhodnutí 2004/258 je, jak uvádí bod 3 jeho odůvodnění, poskytnout širší přístup k dokumentům ECB, než jaký existoval v rámci režimu rozhodnutí Evropské centrální banky 1999/284/ES ze dne 3. listopadu 1998 o přístupu veřejnosti k dokumentaci a k archivům Evropské centrální banky ( 6 ) (ECB/1998/12), a současně chránit nezávislost ECB a národních centrálních bank stanovenou v článku 108 SFEU a v článku 7 protokolu o statutu ESCB a ECB, jakož i důvěrnost některých záležitostí specifických pro plnění úkolů ECB ( 7 ).

30. Podle čl. 3 písm. a) rozhodnutí 2004/258 se dokumentem pro účely tohoto rozhodnutí rozumí dokument vypracovaný ECB nebo v jejím držení, „který se týká jejích politik, činností nebo rozhodnutí“, což je dosti obecná formulace. Jak ECB výslovně uvádí ve svých písemnostech předložených jak Tribunálu, tak Soudnímu dvoru, právo na přístup přiznané tímto rozhodnutím se netýká jen dokumentů souvisejících s administrativními úkoly, ale zahrnuje obecně všechny „dokumenty ECB“.

31. Přijetí rozhodnutí 2004/258 tedy předcházelo vstupu v platnost Lisabonské smlouvy dne 1. prosince 2009, která v oblasti primárního práva změnila právní rámec přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů Unie, a to zavedením článku 15 SFEU, kterým byl nahrazen článek 255 ES a kterým byla rozšířena působnost zásady transparentnosti v unijním právu. Na rozdíl od článku 255 ES, jehož působnost byla omezena na dokumenty Parlamentu, Rady a Komise, totiž nyní čl. 15 odst. 3 SFEU upravuje právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, včetně Soudního dvora Evropské unie, Evropské centrální banky a Evropské investiční banky, pokud vykonávají správní funkce ( 8 ).

32. Podle čl. 15 odst. 3 čtvrtého pododstavce SFEU podléhá ECB režimu přístupu k dokumentům orgánů upravenému v prvním pododstavci tohoto ustanovení, pouze pokud vykonává správní funkce. Z toho vyplývá, že podmínky upravující přístup k dokumentům v držení tohoto orgánu, které se vztahují k jeho hlavní činnosti, nemohou být stanoveny nařízeními přijatými na základě čl. 15 odst. 3 druhého pododstavce SFEU ( 9 ).

33. Ukazuje se tedy, že v případě žádosti o přístup a jeho odepření, které se týkají dokumentu souvisejícího s hlavní činností ECB, nelze přijmout řešení zvolená Soudním dvorem v jeho judikatuře týkající se nařízení č. 1049/2001 a aplikovat je per analogiam ( 10 ), jelikož ECB není tímto nařízením vázána. To je však podle mého názoru právě případ sporného dokumentu, o němž odůvodnění rozhodnutí o odepření přístupu uvádí, že obsahuje právní stanovisko, které posuzuje pravomoci Rady guvernérů ECB na základě článku 14.4 protokolu o statutu ESCB a ECB a zabývá se opatřeními, která by tato rada měla přijmout, pokud by se funkce vykonávané národními centrálními bankami mimo ESCB mohly dostat do rozporu s cíli a úkoly ESCB. Tento dokument je dle své charakteristiky určen k obohacení vnitřních úvah rozhodovacích orgánů a k podpoře porad a konzultací týkajících se otázky nouzové pomoci v oblasti likvidity. Lze tedy mít za to, že sporný dokument souvisí s výkonem hlavní činnosti ECB, zejména co se týče její odpovědnosti v oblasti měnové politiky a stability finančního systému ( 11 ).

B. K nerespektování působnosti čl. 4 odst. 2 a 3 rozhodnutí 2004/258

34. Je třeba připomenout, že předmětné odepření přístupu se opírá o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce rozhodnutí 2004/258, která se týká ochrany právních stanovisek, a dále o výjimku podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce téhož rozhodnutí, která se týká ochrany dokumentů pro vnitřní použití. Tribunál v napadeném rozsudku zkoumal pouze jeden ze dvou žalobních důvodů směřujících ke zrušení, které mu byly předloženy, konkrétně důvod založený na porušení druhého z uvedených ustanovení, a když dospěl k závěru, že ECB mohla oprávněně odepřít přístup ke spornému dokumentu na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci rozhodnutí 2004/258, usoudil, že není nezbytné zabývat se prvním žalobním důvodem týkajícím se porušení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky uvedeného rozhodnutí ( 12 ).

35. Dříve, než učinil tento závěr, Tribunál s odkazem na dva rozsudky Soudního dvora zabývající se výkladem ustanovení nařízení č. 1049/2001 uvedl, že ECB může v rámci posouzení žádosti o přístup k dokumentům zohlednit více důvodů pro odepření přístupu uvedených v článku 4 rozhodnutí 2004/258, a upřesnil, že výjimky, které byly důvodem pro odepření přístupu ke spornému dokumentu, „představují každá samostatný důvod pro odmítnutí“, přičemž výjimka týkající se ochrany právních stanovisek není lex specialis ve vztahu k výjimce týkající se ochrany dokumentů pro vnitřní použití ( 13 ).

36. Navrhovatelé zaprvé tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že čl. 4 odst. 2 druhá odrážka rozhodnutí 2004/258 týkající se ochrany právních stanovisek nepředstavuje zvláštní ustanovení (lex specialis) ve vztahu k čl. 4 odst. 3 tohoto rozhodnutí. První z těchto ustanovení má blokační účinek vedoucí k nepoužitelnosti druhého. Na podporu tohoto důvodu se navrhovatelé omezují na tvrzení, že výraz „stanoviska pro vnitřní použití“ uvedený v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258 se může vztahovat pouze na jiná stanoviska než právní, jinak by pozbyla smyslu výjimka uvedená v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce tohoto rozhodnutí týkající se ochrany právních stanovisek.

37. Jak správně uvádí Tribunál v napadeném rozsudku ( 14 ), právo na přístup k dokumentům ECB přiznané článkem 2 odst. 1 rozhodnutí 2004/258 každému občanovi Unie a každé fyzické a právnické osobě, která má bydliště nebo sídlo v členském státě, podléhá určitým omezením založeným na důvodech obecného nebo soukromého zájmu. Konkrétně rozhodnutí 2004/258 v souladu s bodem 4 svého odůvodnění stanoví v článku 4 režim výjimek, které povolují ECB odepřít přístup k dokumentu v případě, že by jeho zpřístupnění poškodilo některý ze zájmů chráněných odstavci 1 a 2 tohoto článku nebo v případě, že tento dokument je určen pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací v ECB nebo pro výměnu názorů mezi ECB a národními centrálními bankami, příslušnými vnitrostátními orgány či pověřenými vnitrostátními orgány nebo vyjadřuje výměnu názorů mezi ECB a jinými orgány a dotčenými subjekty.

38. Nutno konstatovat, že čl. 4 odst. 1 až 3 rozhodnutí 2004/258 je formálně výčtem jednotlivých po sobě jdoucích důvodů pro odepření přístupu, stojících vedle sebe bez jakéhokoli upřesnění vzájemné provázanosti mezi dotčenými ustanoveními. Uspořádání čl. 4 odst. 1 až 3 rozhodnutí 2004/258 podporuje závěr Tribunálu o zvláštní a autonomní povaze každého z důvodů pro odepření přístupu k dokumentům, který ECB může uplatňovat samostatně nebo kumulativně. Ze systematiky článku 4 rozhodnutí 2004/258 plyne, že zamítnutí žádosti o přístup je odůvodněno tehdy, jsou-li splněny podmínky požadované pro uplatnění některé z výjimek stanovených v tomto článku. Stejně jako znění článku 4 odst. 3 tohoto rozhodnutí, ani znění čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nijak nepodporuje tvrzení navrhovatelů, že první ustanovení je lex specialis ve vztahu ke druhému.

39. Navíc a zejména, čl. 4 odst. 5 rozhodnutí 2004/258 hovoří o částečném zpřístupnění požadovaného dokumentu následovně: „pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na části požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní“. Tato formulace nesporně svědčí o možnosti kumulativního použití jednotlivých výjimek uvedených v odstavcích 1 až 3 uvedeného článku ve vztahu k jednomu dokumentu.

40. Tuto možnost lze vysvětlit tím, že pro instituci, jíž je žádost o přístup adresována, může být obtížné kvalifikovat požadovaný dokument z hlediska jeho obsahu a přípustných důvodů pro odepření přístupu. Vzhledem ke své komplexní povaze bude moci týž dokument a priori spadat do působnosti několika výjimek z práva na přístup ( 15 ) a jeví se mi nerozumné nutit tuto instituci k výběru jedné z nich, když její analýza bude následně velmi pravděpodobně zpochybněna a podrobena kontrole zákonnosti. Tímto není nijak zasaženo do práva veřejnosti na přístup k dokumentům a do jeho užitečného účinku, jelikož žadatel o přístup má možnost v rámci mimosoudního a poté soudního přezkumu napadnout odepření přístupu, jehož opodstatněnost podléhá konečnému posouzení soudem.

41. Sporný dokument v tomto případě dokonale ilustruje danou situaci, vzhledem k tomu, že se jedná o zaujetí právního stanoviska, které si ECB vyžádala od třetí osoby za účelem vnitřní diskuse, u nějž navrhovatelé zpochybňují, že se jedná o stanovisko pro vnitřní použití, a současně i to, že se jedná o právní stanovisko, jak uvedeno níže.

42. S ohledem na tvrzení navrhovatelů, že výklad zvolený Tribunálem by zbavil čl. 4 odst. 2 druhou odrážku rozhodnutí 2004/258 užitečného účinku, je nutno zdůraznit, že situace, kdy se důvody pro odepření přístupu překrývají, nejsou pravidlem, jelikož ochrana právního stanoviska může v určitém případě spadat do působnosti pouze jedné výjimky stanovené v tomto ustanovení. Navíc v případě, kdy by Tribunál považoval námitku týkající se ochrany dokumentů pro vnitřní použití za neopodstatněnou, musel by přezkoumat platnost odepření přístupu z hlediska důvodu, který se týká ochrany právních stanovisek zakotvené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce rozhodnutí 2004/258.

43. Nakonec považuji za účelné upozornit na řešení zvolené Soudním dvorem v rozsudku ze dne 19. prosince 2019ECB v. Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117). V této věci Tribunál prohlásil za neplatné rozhodnutí ECB o odepření úplného přístupu k zápisům zaznamenávajícím rozhodnutí Rady guvernérů o poskytování nouzové likvidity portugalské bance, přičemž se jednalo zvláště o informace o výši poskytnutého úvěru. Poté, co Soudní dvůr konstatoval, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení v otázce povinnosti odůvodnění, a následně zrušil napadený rozsudek, sám vydal konečné rozhodnutí ve věci, v němž přezkoumal výše uvedený formální důvod, jakož i jeden z důvodů týkající se věci samé uplatněný navrhovatelkou, konkrétně důvod vycházející z porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2004/258 o důvěrnosti zasedání rozhodovacích orgánů ECB. Soudní dvůr odmítl oba tyto důvody, když dospěl k závěru, že rozhodnutí o odepření přístupu je právně dostačujícím způsobem odůvodněno a oprávněně založeno na výše uvedeném ustanovení. Soudní dvůr tedy nezohlednil a neposoudil druhý důvod týkající se věci samé uplatněný navrhovatelkou, vycházející z porušení čl. 4 odst. 2 první odrážky rozhodnutí 2004/258, a potvrdil tak právní jedinečnost a autonomii každého z důvodů pro odepření přístupu stanovených v tomto rozhodnutí ( 16 ).

44. Navrhovatelé zadruhé tvrdí, že ačkoli sporný dokument zajisté zaujímá právní stanovisko, které jako takové spadá do působnosti čl. 4 odst. 2 druhé odrážky rozhodnutí 2004/258, tento dokument nesplňuje podmínky požadované pro poskytnutí ochrany v tom smyslu, že se jedná o právní posudek abstraktní a vědecké povahy týkající se výkladu textu, a nemůže tak být kvalifikován jako právní stanovisko ve smyslu tohoto ustanovení. Tribunál postupoval nesprávně, když se k této argumentaci navrhovatelů nevyjádřil.

45. Nutno konstatovat, že tento důvod kasačního opravného prostředku je skutkově nepodložený, jelikož Tribunál posoudil a odmítl argumentaci navrhovatelů jako vnitřně rozpornou ( 17 ), protože současně uplatňuje i zpochybňuje kvalifikaci sporného dokumentu jako právního stanoviska pro účely použití výjimky zakotvené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce rozhodnutí 2004/258. V každém případě vzhledem k tomu, že Tribunál potvrdil odepření přístupu ze strany ECB pouze na základě čl. 4 odst. 3 tohoto rozhodnutí, aniž se vyjádřil ke kvalifikaci sporného dokumentu jakožto právního stanoviska ve smyslu čl. 4 odst. 2 druhé odrážky uvedeného rozhodnutí, není namístě vyjadřovat se k irelevantnímu argumentu navrhovatelů.

C. K porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce rozhodnutí 2004/258

46. V rámci druhé části třetího důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé tvrdí, že ochrana zakotvená v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258 a ochrana vymezená v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001 mají totožný předmět, konkrétně chránit integritu vnitřního rozhodovacího procesu, který se vztahuje ke konkrétnímu správnímu řízení.

47. Takový externí posudek týkající se abstraktní právní otázky, jaký si ECB vyžádala a k němuž byl odepřen přístup, však nepředstavuje dokument související s rozhodovacím procesem nebo s konečným rozhodnutím. Jedná se spíše o dokument vymezující vnější rámec rozhodovací volnosti orgánu, který tedy stojí mimo chráněný rozhodovací proces.

48. Navrhovatelé navíc tvrdí, že formulace „i po přijetí rozhodnutí“ uvedená v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258 ukazuje, že dotčený dokument musí být určen pro vnitřní použití v rámci konkrétního správního řízení, což potvrzuje i judikatura Soudního dvora týkající se podobně uspořádaného ustanovení, konkrétně čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, kterou Tribunál v napadeném rozsudku nezohlednil.

49. ECB zpochybňuje jak přípustnost, tak opodstatněnost této druhé části třetího důvodu kasačního opravného prostředku.

1. K přípustnosti

50. Je potřeba připomenout, že Soudní dvůr není příslušný ke zjišťování skutkového stavu a v zásadě ani k přezkoumávání důkazů, které Tribunál přijal na podporu tohoto skutkového stavu. Pokud tedy tyto důkazy byly získány v souladu s právními předpisy a obecné právní zásady a procesněprávní předpisy použitelné v oblasti důkazního břemene a provádění důkazů byly dodrženy, přísluší pouze Tribunálu posoudit hodnotu, kterou je třeba přiznat důkazům, které mu byly předloženy. Toto posouzení tudíž nepředstavuje, s výhradou případu zkreslení těchto důkazů, právní otázku, která podléhá přezkumu Soudního dvora ( 18 ).

51. Na základě této ustálené judikatury ECB navrhla, aby byl důvod kasačního opravného prostředku, podle kterého sporné právní stanovisko nemůže představovat dokument související s vnitřním rozhodovacím procesem, považován za nepřípustný, jelikož se tento důvod v podstatě týká posouzení důkazů Tribunálem, aniž navrhovatelé prokázali jejich zkreslení.

52. Tato argumentace je podle mého názoru založena na nesprávném předpokladu, konkrétně na nesprávném výkladu obsahu třetího důvodu kasačního opravného prostředku, který ve skutečnosti nikterak nezpochybňuje posouzení skutkového stavu ani důkazů provedené Tribunálem.

53. Poté, co odkázal na odůvodnění rozhodnutí ECB o odepření přístupu a konstatoval, že důvody tohoto rozhodnutí nejsou v rozporu se zjištěným obsahem sporného dokumentu, Tribunál dospěl k závěru, že uvedený dokument je odborným právním posudkem externího poradce týkajícím se pravomocí Rady guvernérů založených článkem 14.4 Protokolu o ESCB a ECB, a vzhledem k tomu, že nesouvisí s žádným konkrétním řízením, nevedl k přijetí konečného rozhodnutí ECB v konkrétním případě ( 19 ).

54. Je však třeba zdůraznit, že navrhovatelé v rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku nezpochybňují tento výklad sporného dokumentu Tribunálem. Naproti tomu navrhovatelé výslovně kritizují, že Tribunál právně kvalifikoval toto odborné stanovisko jako dokument určený pro vnitřní použití ve smyslu čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258, jak jej Tribunál vyložil v napadeném rozsudku, což představuje právní otázku podléhající přezkumu Soudního dvora.

55. Je proto namístě zamítnout námitku nepřípustnosti, kterou vznesla ECB.

2. K věci samé

56. Navrhovatelé tvrdí, že čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258 nelze v projednávané věci použít, přičemž zaprvé uvádějí, že s ohledem na svůj externí původ a na svůj obsah, tedy jako posudek k abstraktní právní otázce týkající se výkladu zvláštních ustanovení, nemůže být sporný dokument považován za dokument související s vnitřním rozhodovacím procesem.

57. Tuto argumentaci založenou pouze na vnitřní povaze sporného dokumentu nelze podle mého názoru přijmout, jelikož nerespektuje samotný předmět výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258, která se týká účelu dotčeného dokumentu, přičemž nutno připomenout, že tento dokument může být vypracován ECB či pouze „obdržen“ ECB.

58. Ani okolnost, že sporný dokument pochází od externího právního poradce, od kterého si jej ECB za tímto účelem zvláště vyžádala, ani skutečnost, že je posudkem k výkladu normy upravující právní rámec pravomocí ECB, nejsou a priori neslučitelné s účelem vnitřního použití uvedeného dokumentu. Navíc právní problematiku, kterou se tento posudek zabývá, zjevně nelze kvalifikovat jako „externí právní situaci“, jak nesprávně činí navrhovatelé.

59. Zadruhé navrhovatelé tvrdí, že sporný dokument nespadá do působnosti výjimky vymezené v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258, jelikož zde chybí jakákoli souvislost s konkrétním rozhodovacím procesem, což je argumentace, která vyvolává otázku rozsahu uvedené výjimky.

60. Podle ustálené judikatury je při výkladu ustanovení práva Unie nutné zohlednit nejen jeho znění, nýbrž i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí ( 20 ).

a) K výkladu pojmu „dokument určený pro vnitřní použití“

61. Co se týče znění čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258, je třeba uvést, že ačkoli se tento článek vztahuje na dokumenty určené pro vnitřní použití v rámci „jednání“, odkazuje se i na „konzultace“ nebo dokonce pouhou „výměnu názorů“ mezi ECB a jinými subjekty, přičemž dva posledně uvedené pojmy se zdají stát mimo rozhodovací proces. To nemění nic na tom, že toto ustanovení musí být vykládáno jako celek, který tak musí zahrnovat použití výrazu „i po přijetí rozhodnutí“, jenž jasně odkazuje na pojem „rozhodovací proces“, a to proces probíhající či skončený v okamžiku podání žádosti o přístup.

62. Vyvstává otázka, zda se tento výraz vztahuje ke všem situacím uvedeným v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258, nebo pouze k „jednáním“, nebo i jen k „výměně názorů“ mezi ECB a jinými subjekty, což by vyčlenilo jako zcela samostatné ty případy, které jsou spojené s dokumenty určenými pouze pro vnitřní použití uvnitř ECB. První z výše uvedených možností je přitom zcela slučitelná s umístěním uvedeného výrazu v prvním pododstavci, což potvrzují jiné jazykové verze tohoto textu než francouzská ( 21 ). Je též konsistentní s významem přídavného jména „předběžný“ rozvíjejícího pojem „konzultace“, který odkazuje na to, co předchází nebo připravuje něco jiného, co je považováno za důležitější, a to nějakou událost nebo akt.

63. Lze si klást otázku, zda lze formulaci „i po přijetí rozhodnutí“ chápat jen jako výraz upřesňující časový „horizont“ požadované ochrany, která nekončí s přijetím rozhodnutí podle čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258, je-li nějaké přijato, což se předpokládá. Kromě nesouladu s použitím určitého členu „la“ [u slova „rozhodnutí“] ve výše uvedené formulaci se mně vnitřní slabina takové argumentace odkazující na implicitní význam nezdá být takové povahy, že by mohla zpochybnit výsledek exegetické analýzy ukazující na nezbytnou spojitost sporného dokumentu s rozhodovacím procesem, což potvrzuje kontextuální a teleologický výklad.

64. Co se týče kontextuálního výkladu, je třeba konstatovat, že čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258 se skládá ze dvou pododstavců, přičemž předmětem druhého z nich je přístup k dokumentům „odrážejícím výměnu názorů mezi ECB a jinými příslušnými orgány a subjekty […] i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění takového dokumentu vážně ohrozilo účinnost plnění úkolů ECB.“

65. Druhý pododstavec čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258 byl doplněn rozhodnutím 2015/529, kterým bylo změněno znění prvního rozhodnutí a jehož článek 8 odůvodnění uvádí, že ECB je povinna postupovat v součinnosti s vnitrostátními orgány a subjekty, orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie, s příslušnými mezinárodními organizacemi, jakož i s příslušnými orgány dohledu a správními orgány třetích zemí, a to podle čl. 127 odst. 1 a 5 SFEU a nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi ( 22 ). Dále se uvádí, že „pro účinnou spolupráci ECB je nezbytné vytvořit a zachovat prostor ke svobodné a konstruktivní výměně názorů a informací mezi výše zmíněnými orgány, institucemi a jinými subjekty. Na tomto základě by tedy ECB měla být oprávněna chránit dokumenty, které jsou vyměňovány v rámci její spolupráce s národními centrálními bankami, vnitrostátními příslušnými orgány, vnitrostátními pověřenými orgány a jinými příslušnými orgány a subjekty“.

66. Ačkoli je upravena ochrana dokumentů odrážejících pouhou „výměnu názorů“ mezi ECB a určitými subjekty, odlišnými od subjektů uvedených v prvním pododstavci čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258, nutno konstatovat, že bylo rozhodnuto o tom, vložit do čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce uvedeného rozhodnutí formulaci „i po přijetí rozhodnutí“ totožnou s formulací použitou v prvním pododstavci, která jasně odráží spojitost s rozhodovacím procesem. Za těchto okolností vyvstává otázka, v čem by „výměny názorů“ mezi ECB a národními centrálními bankami, vnitrostátními příslušnými orgány či vnitrostátními pověřenými orgány uvedené v prvním pododstavci odůvodňovaly jiný výklad nežli výklad založený na výše uvedené spojitosti a v jakém rozsahu by posledně uvedený výklad nebyl relevantní pro toto ustanovení jako celek ( 23 ).

67. Co se týče teleologického výkladu, jak Tribunál správně zdůraznil, účelem čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce rozhodnutí 2004/258 je zejména chránit prostor pro interní úvahy ECB umožňující důvěrnou výměnu názorů uvnitř jejích rozhodovacích orgánů v rámci jednání a předběžných konzultací. Zbývá však vymezit, řečeno geometrickou terminologií, obvod tohoto prostoru.

68. V tomto ohledu je třeba připomenout znění bodu 3 odůvodnění rozhodnutí 2004/258, podle kterého je účelem tohoto rozhodnutí poskytnout „širší přístup k dokumentům ECB“, přičemž je třeba chránit nezávislost ECB a důvěrnost některých záležitostí specifických pro plnění jejích úkolů. Druhá část uvedeného bodu odůvodnění přináší zásadní vysvětlení pro správné pochopení účelu tohoto aktu, když uvádí, že „v zájmu zajištění účinnosti rozhodovacího procesu ECB, včetně interních konzultací a přípravných prací, jsou zasedání rozhodovacích orgánů ECB důvěrná, nerozhodne-li příslušný orgán o zveřejnění výsledku svého jednání“. Ačkoli je uvedený bod odůvodnění modulací práva na přístup, použitá formulace zdůrazňuje sledovaný cíl, tedy zajištění účinnosti „rozhodovacího procesu“ ECB, přičemž explicitně spojuje interní přípravné práce s uvedeným procesem. Ochrana procesu konzultací a předběžných úvah se nezdá být oddělitelná od ochrany rozhodovacího procesu a jeho konečné etapy spočívající v přijetí meritorního rozhodnutí v konkrétní věci.

69. Článek 4 odst. 3 první pododstavec rozhodnutí 2004/258 je tedy třeba vykládat ve světle bodu 3 odůvodnění téhož rozhodnutí, který se týká výjimky z práva na přístup k dokumentům určeným pro vnitřní použití ECB, kterými se podle mého názoru rozumí pouze dokumenty vypracované nebo obdržené v rámci určitého rozhodovacího procesu, probíhajícího či skončeného v okamžiku podání žádosti o přístup.

70. Ostatně podotýkám, že jednotlivá tvrzení ECB obsažená v její kasační odpovědi plně odpovídají výše uvedenému teleologickému výkladu. ECB tak tvrdí, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec rozhodnutí 2004/258 je založen na obecném pravidlu (domněnce), podle kterého přístup k dokumentům určeným pro vnitřní použití zakládá nebezpečí „porušení ochrany rozhodovacího procesu ECB“, a proto jsou tyto dokumenty, za účelem ochrany prostoru pro úvahy, v zásadě důvěrné. Stejně tak se zde uvádí, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec rozhodnutí 2004/258 chrání prostor pro vnitřní úvahy ECB v kontextu „přípravy rozhodnutí určených třetím osobám“ nebo že rozhodnutí 2004/258 uznává, že ve stadiu před přijetím „rozhodnutí ECB určených třetím osobám“ musí existovat prostor pro vnitřní úvahy umožňující účinnou, neformální a hlavně důvěrnou výměnu názorů, myšlenek, výkladů a návrhů řešení ( 24 ).

71. Navrhovaný výklad nezbavuje dotčenou výjimku užitečného účinku a přiznává jí takový rozsah, který podle mého názoru zajišťuje rovnováhu sledovanou nařízením 2004/258 mezi právem na přístup veřejnosti k dokumentům v držení BCE a ohledem na zvláštní povahu tohoto orgánu, který musí v souladu s článkem 130 SFEU účinně naplňovat cíle, které se vážou k jeho úkolům, díky nezávislému výkonu zvláštních pravomocí, kterými je za tímto účelem nadán Smlouvou a statutem ESCB ( 25 ).

72. V rámci tohoto hledání rovnováhy mezi transparentností a důvěrností může být posledně uvedené hledisko velmi významné, zejména co se týče výsledku jednání Rady guvernérů, jak vyplývá z rozsudku ze dne 19. prosince 2019, ECB v. Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117).

73. V tomto rozsudku Soudní dvůr vyložil výjimku zakotvenou v čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2004/258 týkající se důvěrnosti jednání rozhodovacích orgánů ECB ve světle čl. 10 odst. 4 druhé věty protokolu o statutu ESCB a ECB, který stanoví, že Radě guvernérů přísluší rozhodnout, zda je namístě zveřejnit výsledky jejího jednání, přičemž se opřel o ustálenou judikaturu, podle které musí být předpis sekundárního unijního práva v nejvyšší možné míře vykládán v souladu s ustanoveními Smluv. Soudní dvůr tak rozhodl, že čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí 2004/258, ve spojení s čl. 10 odst. 4 druhou větou protokolu o statutu ESCB a ECB, musí být vykládán tak, že chrání důvěrnost výsledku jednání Rady guvernérů, aniž je nutné, aby odepření přístupu k dokumentům, které obsahují tento výsledek, bylo podmíněno tím, že jeho zpřístupnění porušuje ochranu veřejného zájmu ( 26 ).

74. V napadeném rozsudku ( 27 ) Tribunál rovněž odkázal na čl. 10 odst. 4 druhou větu protokolu o statutu ESCB a ECB, jakož i na článek 14.4. uvedeného protokolu zakotvující pravomoc Rady guvernérů postavit se proti výkonu vnitrostátních úkolů národními centrálními bankami, aby vyložil čl. 4 odst. 3 první pododstavec rozhodnutí 2004/258 a dospěl tak k závěru, že sporný dokument je skutečně dokumentem určeným pro vnitřní použití, jelikož „měl poskytnout informace a podporu pro porady Rady guvernérů“ v rámci pravomocí, které jsou jí svěřeny článkem 14.4 Protokolu o statutu ESCB a ECB. Tím, že jako účel sporného dokumentu vyzdvihuje porady Rady guvernérů, tento výklad dotčených ustanovení Tribunálem podle mého názoru jen podporuje takový výklad čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení 2004/258, který vyžaduje spojitost dotčeného dokumentu s rozhodovacím procesem, probíhajícím či skončeným, týkajícím se konkrétního případu.

75. V této souvislosti je nyní namístě posoudit kvalifikaci sporného dokumentu jakožto dokumentu určeného pro vnitřní použití ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce rozhodnutí 2004/258.

b) Ke kvalifikaci sporného dokumentu

76. Úvodem je třeba připomenout část odůvodnění rozhodnutí ECB o odepření přístupu ke spornému dokumentu, která zní následovně: „Jelikož právní stanovisko řeší obecné otázky týkající se použití a výkladu článku 14.4 statutu ESCB, nezabývá se zvláštním případem poskytování nouzové likvidity (ELA) řeckým bankám, ani neposuzuje zákonnost jiných konkrétních rozhodnutí přijatých Radou guvernérů ECB podle článku 14.4. statutu ESCB, včetně rozhodnutí odmítnout či neodmítnout návrh národní centrální banky týkající se poskytnutí nouzové likvidity […] Výkonná rada chce upřesnit, že žádost podaná v projednávaném případě se týká právního stanoviska, které bylo objednáno za účelem poskytnout rozhodovacím orgánům ECB lepší právní informace pro jejich interní diskuze a úvahy a jako na takové se na něj rovněž vztahuje ochrana podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce rozhodnutí [2004/258] […] Právní stanovisko mělo poskytnout právní poradenství, které umožní upřesnit právní rámec, obohatit interní úvahy rozhodovacích orgánů a poskytnout podporu pro porady a konzultace týkající se nouzového poskytnutí likvidity nejen v roce 2015, ale i při budoucích příležitostech. Jako takové je právní stanovisko užitečné pro každé současné i budoucí posouzení situací, na něž se vztahuje článek 14.4 statutu ESCB (ustanovení týkající se vnitrostátních funkcí národních centrálních bank – například prognózy ELA – a právních pravidel a podmínek, které ECB může ukládat v této souvislosti národním centrálním bankám) […]

77. S ohledem na toto odůvodnění a na posouzení obsahu sporného dokumentu měl Tribunál za to, že sporný dokument nesouvisí s konkrétním řízením a v důsledku toho nepředstavuje dokument, na jehož základě by ECB zaujala konečné stanovisko v konkrétním případu, což nicméně nevylučuje uvedený dokument z působnosti výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci rozhodnutí 2004/258, a to ze dvou důvodů ( 28 ).

78. Po provedení exegetické srovnávací analýzy čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce rozhodnutí 2004/258 a čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 Tribunál zaprvé zdůraznil, že použití výjimky stanovené v prvním z uvedených ustanovení nevyžaduje, aby ECB prokázala, že zpřístupnění sporného dokumentu by vážně ohrozilo její rozhodovací proces, a proto skutečnost, že sporný dokument nesouvisí s konkrétním řízením, nestačí k vyloučení použití této výjimky.

79. Toto posouzení založené na rozdílné formulaci ve srovnání s právní úpravou, kterou nelze použít s ohledem na povahu sporného dokumentu souvisejícího s výkonem hlavní činnosti ECB, se jeví jako irelevantní ( 29 ). Nutno konstatovat, že Tribunál se nezabýval doslovným výkladem samotného znění článku 4 odst. 3 prvního pododstavce rozhodnutí 2004/258 a zvláště výrazu „i po přijetí rozhodnutí“, ani nezohlednil znění bodu 3 odůvodnění tohoto aktu. Tvrzení, že výjimka z práva na přístup stanovená ve výše uvedeném ustanovení není podmíněna prokázáním jakéhokoli negativního dopadu zpřístupnění dotčeného dokumentu, neodpovídá na otázku, zda tento dokument skutečně naplňuje definici dokumentu určeného pro vnitřní použití, co se týče jeho spojitosti s rozhodovacím procesem, a zda tak spadá do působnosti uvedené výjimky.

80. Tribunál měl zadruhé za to, že sporný dokument byl v obecné rovině určen k poskytnutí podpory pro rozhodnutí, která měla Rada guvernérů přijímat na základě článku 14.4 Protokolu o statutu SECB a ECB v roce 2015 a později, a že se proto jednalo o „přípravný dokument pro přijímání případných rozhodnutí orgánů ECB“.

81. Z tohoto odůvodnění vyplývá, že vnitřní použití dotčeného dokumentu může být vnímáno ve více či méně vzdálené perspektivě přijetí aktu v rámci řízení, které se týká určité situace. Pouhá možnost, že dokument bude mít spojitost s budoucím a hypotetickým správním řízením, je tedy dle Tribunálu dostatečná pro to, aby byl tento dokument kvalifikován jako „přípravný“ a spadal do působnosti výjimky z práva na přístup stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci rozhodnutí 2004/258.

82. Podle mého názoru vychází toto posouzení z příliš extenzivního výkladu výrazu „přípravný“ a tím i z extenzivního výkladu působnosti této výjimky, který umožňuje ECB odepřít přístup k jakémukoli dokumentu, s odkazem na jeho potenciální vnitřní použití v budoucnu. Uvedený přístup v tomto případě umožnil, aby byl označen jako důvěrný dokument určený pouze a jen k podpoře úvah o právní problematice obecné povahy.

83. Zajisté by bylo možné diskutovat o významu pojmu „souvislost“ dokumentu s probíhajícím či skončeným správním řízením. Musí se jednat o dokument jasně vymezený svou příslušností k případu řešenému v takovém řízení, nebo se může jednat, ze širšího pohledu, o dokument jednoduše související s otázkami řešenými v tomto řízení, které jsou předmětem jeho zájmu, aniž byl zvlášť vypracován nebo obdržen v rámci tohoto řízení?

84. Tato diskuse v každém případě předpokládá existenci vnitřního rozhodovacího procesu vedoucího in fine k přijetí individuálního meritorního rozhodnutí, které se týká určité situace. V tomto ohledu nutno zdůraznit, že ECB v bodě 28 své kasační odpovědi předložené Tribunálu jasně uvedla, že „rozhodnutí ECB podle článku 14.4. statutu ECB jsou vždy individuálními rozhodnutími“, která se týkají jejích vztahů s národními centrálními bankami a na základě kterých je poskytována nouzová likvidita.

85. Ačkoli rozhodnutí ECB o odepření přístupu bylo vydáno dne 16. října 2017, tedy více než dva roky po vypracování sporného dokumentu ze dne 23. dubna 2015, odůvodnění tohoto rozhodnutí se nezmiňuje o žádném probíhajícím rozhodovacím procesu týkajícím se určité situace ani o individuálním rozhodnutí, se kterými by uvedený dokument přímo souvisel tak, že by se jeho obsah týkal otázek v nich řešených. Jak bylo připomenuto, rozhodnutí o odepření přístupu hovoří pouze o dokumentu určeném k poskytnutí podpory „pro porady a konzultace týkající se nouzového poskytnutí likvidity nejen v roce 2015, ale i při budoucích příležitostech“ a užitečném pro každé „současné i budoucí“ posouzení situací, na něž se vztahuje článek 14.4 statutu ESCB, bez dalšího upřesnění.

86. Lze shrnout, že ačkoli prostor pro vnitřní úvahy ECB je nesporně třeba chránit, nutno tak činit ve vztahu k předmětu její činnosti, tedy k přípravě rozhodnutí, která jsou přijímána v rámci specifických správních řízení a která mají být adresována třetím osobám, což může skutečně zaručit nezávislost této instituce při plnění jejích úkolů.

87. Z toho podle mého názoru plyne, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že ECB mohla za těchto okolností odepřít přístup ke spornému dokumentu.

88. Pokud by Soudní dvůr prohlásil druhou část třetího důvodu kasačního opravného prostředku za přípustnou a opodstatněnou, jak navrhuji, bylo by namístě vyhovět kasačnímu opravnému prostředku a zrušit napadený rozsudek. Podle mého názoru by věc měla být vrácena Tribunálu v souladu s čl. 61 prvním pododstavcem Statutu Soudního dvora Evropské unie, jelikož soudní řízení nedovoluje, aby Soudní dvůr o věci rozhodl. Vzhledem k tomu, že žaloba na neplatnost směřující proti odepření přístupu byla zamítnuta pouze na základě posouzení opodstatněnosti výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci rozhodnutí 2004/258, je namístě věc vrátit zpět Tribunálu, aby rozhodl o prvním žalobním důvodu směřujícím ke zrušení rozhodnutí a vycházejícím z porušení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky uvedeného rozhodnutí, která se týká ochrany právního poradenství.

VII. Závěry

89. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že druhá část třetího důvodu kasačního opravného prostředku je přípustná a opodstatněná, a aby v důsledku toho kasačnímu opravnému prostředku vyhověl.

( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) – Rozsudek T‑798/17, nezveřejněný, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2019:154.

( 3 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43).

( 4 ) – Rozhodnutí Evropské centrální banky ze dne 4. března 2004 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky (Úř. věst. 2004, L 80, S. 42), ve znění rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2015/529 ze dne 21. ledna 2015 (dále jen „rozhodnutí 2004/258“).

( 5 ) – Úř. věst. 2001, L 73, s. 5.

( 6 ) – Úř. věst. 1999, L 110, s. 30.

( 7 ) – Rozhodnutí 2004/258 bylo změněno rozhodnutími ECB 2011/342/EU ze dne 9. května 2011 (ECB/2011/6) (Úř. věst. 2011, L 158, S. 37) a (EU) ECB 2015/529 ze dne 21. ledna 2015 (ECB/2015/1) (Úř. věst. 2015, L 84, s. 64). Posledně uvedený akt změnil čl. 4 odst. 3 první pododstavec rozhodnutí 2004/258, na jehož základě bylo přijato předmětné rozhodnutí o odepření přístupu, a vložil do uvedeného odstavce druhý pododstavec.

( 8 ) – Viz rozsudek ze dne 18. července 2017, Komise v. Breyer (C‑213/15 P, EU:C:20147:563, body 50 a 51).

( 9 ) – Obdobně viz rozsudek ze dne 18. července 2017, Komise v. Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, bod 48).

( 10 ) – Je tomu tak zejména u zásady restriktivního výkladu výjimek z práva na přístup k dokumentům, kterou Soudní dvůr vytyčil na základě znění bodu 4 odůvodnění a článku 1 nařízení č. 1049/2001, podle kterých je účelem tohoto nařízení v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům v držení dotčených orgánů (rozsudky ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, bod 63 a citovaná judikatura).

( 11 ) – Podotýkám, že Tribunál sice výslovně neuvedl, že sporný dokument souvisí s hlavní činností ECB, avšak tato skutečnost jasně vyplývá z hledisek pro posouzení obsažených v bodech 33, 34 a 36 napadeného rozsudku.

( 12 ) – Body 4, 18 a 74 napadeného rozsudku.

( 13 ) – Body 44 a 45 napadeného rozsudku.

( 14 ) – Body 16 a 17 napadeného rozsudku.

( 15 ) – V rozsudku ze dne 28. července 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525), týkajícím se směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. 2003, L 41, s. 26) Soudní dvůr vyložil čl. 4 odst. 2 této směrnice obsahující výčet výjimek, kterou mohou členské státy stanovit z obecného pravidla zpřístupnění informací veřejnosti, tak, že umožňuje veřejnému orgánu, jemuž je žádost o přístup určena, zohlednit kumulativně několik důvodů odepření uvedených v tomto ustanovení. V tomto ohledu Soudní dvůr v bodě 30 tohoto rozsudku uvedl, že skutečnost, že zájmy, kterým slouží odmítnutí zpřístupnění a zájmy, kterým zpřístupnění slouží, jsou v čl. 4 odst. 2 směrnice 2003/4 uvedeny odděleně, nebrání kumulaci těchto výjimek z obecného pravidla na zpřístupnění vzhledem k tomu, že zájmy, kterým slouží odmítnutí zpřístupnění, někdy mohou v téže situaci nebo v témže případě existovat jeden vedle druhého.

( 16 ) – Musím ještě poznamenat, že kumulativní použití důvodů pro odepření přístupu Soudní dvůr konkrétně potvrdil v rámci svého výkladu nařízení č. 1049/2001 (viz rozsudky Soudního dvora citované v bodě 44 napadeného rozsudku), které též obsahuje článek 4, jenž zakotvuje výjimky z práva na přístup a je strukturován stejným způsobem jako odpovídající ustanovení rozhodnutí 2004/258. Pro úvahy obsažené v části tohoto stanoviska, která se zabývá právním rámcem analýzy, však odkaz na tuto judikaturu za účelem jejího použití per analogiam v projednávané věci není namístě.

( 17 ) – Viz bod 47 napadeného rozsudku.

( 18 ) – Viz rozsudek ze dne 26. května 2005, Tralli v. ECB (C‑301/02 P, EU:C:2005:306, bod 78).

( 19 ) – Viz body 33, 34, 36 a 50 napadeného rozsudku.

( 20 ) – Viz rozsudek ze dne 10. září 2014, Ban Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, bod 22 a citovaná judikatura).

( 21 ) – Například anglická jazyková verze „Access to a document drafted or received by the ECB for internal use as part of deliberations and preliminary consultations within the ECB, or for exchanges of views between the ECB and NCBs, NCAs or NDAs, shall be refused even after the decision has been taken, unless there is an overriding public interest in disclosure“, španělská jazyková verze „El acceso a documentos redactados o recibidos por el BCE para su uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el BCE o para intercambios de opinión entre el BCE y los BCN, las ANC o las AND, se denegará incluso después de adoptada la decisión de que se trate, salvo que la divulgación de los documentos represente un interés público superior“, italská jazyková verze „L’accesso a un documento elaborato o ricevuto dalla BCE per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE stessa, o per scambi di opinioni tra la BCE e le BCN, le ANC o le AND, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione“ a estonská jazyková verze „Juurdepääsust EKP koostatud või saadud sisekasutuses olevale dokumendile, mis on osa EKP-sisestest arutlustest või eelkonsultatsioonidest ning EKP seisukohtade vahetusest RKP-dega, riiklike pädevate asutustega või riiklike määratud asutustega, tuleb keelduda ka pärast otsuse vastuvõtmist, kui puudub ülekaalukas avalik huvi avalikustamiseks“.

( 22 ) – Úř. věst. 2013, L 287, s. 63.

( 23 ) – Ostatně podotýkám, že rozdíl mezi oběma situacemi uvedenými v čl. 4 odst. 3 rozhodnutí 2004/258 spočívá ve skutečnosti, že důvěrnost dokumentů uvedených ve druhém pododstavci vyžaduje, aby bylo prokázáno, že zpřístupnění uvedených dokumentů by ohrozilo účinnost plnění úkolů ECB.

( 24 ) – Viz body 48, 59 a 78 kasační odpovědi ECB.

( 25 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2003, Komise v. ECB (C‑11/00, EU:C:2003:395, bod 134).

( 26 ) – Viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, ECB v. Espiríto Santo Financial (Portugalsko) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, body 40 a 43).

( 27 ) – Viz body 38 až 41 napadeného rozsudku.

( 28 ) – Je třeba zdůraznit, že v bodě 76 své kasační odpovědi ECB nejprve připomněla hlediska pro posouzení zvolená Tribunálem a poté uvedla, že jeho tvrzení jsou „právně nesporná“, čímž vyjádřila svou bezvýhradnou podporu analýzy provedené tímto soudem.

( 29 ) – Totéž platí pro odkaz navrhovatelů na rozsudek ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise (C‑60/15 P, EU:C:2017:540), který se týká použití výjimky z práva na přístup stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 a vztahující se k ochraně rozhodovacího procesu ve specifickém kontextu žádosti o přístup k informacím o životním prostředí.