STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 12. ledna 2006( )

Věc C‑417/04 P

Regione Siciliana

proti

Komisi Evropských společenství

„Kasační opravný prostředek – Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) – Zásah týkající se velkého projektu ‚Dálnice Messina-Palermo‘ – Ukončení finanční pomoci Společenství – Bezprostřední dotčení pro podání žaloby na neplatnost“

I – Úvod

1. Svým kasačním opravným prostředkem se Regione Siciliana domáhá zrušení usnesení Soudu prvního stupně Evropských společenství( ), kterým Soud odmítl jako nepřípustnou jeho žalobu na zrušení rozhodnutí Komise D (2002) 810439( ), jímž byla ukončena dříve poskytnutá finanční pomoc z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), protože nebyl bezprostředně dotčen ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce Smlouvy o ES.

2. V posledních letech Soudní dvůr při mnoha příležitostech( ) zmínil ve svých rozsudcích kritéria aktivní legitimace fyzických a právnických osob, která upravuje citované ustanovení. Nicméně jeho rozhodnutí vykládala vždy dotčení žalobce, nutné k napadení právního aktu Společenství, jako dotčení osobní, zatímco teď se jedná o druhou podmínku nutnou v tomto rámci, a to je bezprostřední vliv na oblast zájmů žalobce.

3. Ve světle výše uvedeného je překvapivé, že necelý měsíc před datem stanoveným pro jednání o tomto kasačním opravném prostředku a bez čekání na rozhodnutí Soudního dvora vydal třetí rozšířený senát Soudu prvního stupně rozsudek( ), jenž je zcela protikladný usnesení napadenému v projednávaném případě, přičemž žalobě bylo vyhověno a rozhodnutí bylo přijato ve věci mezi týmiž účastníky řízení, přičemž jde také o ukončení finanční pomoci ze strany EFFR( ). K některým argumentům se vyjádřím později, v rámci části o třetím důvodu kasačního opravného prostředku( ). Pro úplnost právní polemiky je třeba zmínit rozsudek pátého senátu Soudu prvního stupně ze dne 31. května 2005, v němž se vycházelo z obdobných skutečností, a Soud se ani nevyslovil o otázce přípustnosti žaloby na zrušení podané městem( ).

4. Svého času jsem již vyjádřil( ), v souladu s názory dalších generálních advokátů, že dávám přednost velkodušnějšímu výkladu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES, což se liší od výkladu, který opakovaně používá Soudní dvůr, když stanovuje velmi striktní meze.

II – Právní rámec

5. Smlouva o ES obsahuje v zásadě dva články z oblasti regionální politiky: článek 158 ES, který Společenství zavazuje k posilování a rozvíjení hospodářské a sociální soudržnosti, a to především snižováním rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a snížením zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů, za účelem podpory harmonického vývoje celého Společenství; a článek 159 ES, podle něhož Společenství podporuje dosahování těchto cílů prostřednictvím strukturálních fondů, především Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR).

6. Za účelem naplnění těchto cílů a regulace funkcí těchto fondů, bylo přijato nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 ze dne 24. června 1988 o úkolech strukturálních fondů a jejich účinnosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji( ), a nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí ustanovení k předchozímu nařízení( ).

Nařízení č. 2052/88

7. V čl. 4 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 2052/88 je stanovena zásada komplementarity činnosti Společenství v této oblasti. Rovněž je zaváděna úzká spolupráce mezi Komisí, dotčeným členským státem a příslušnými státem určenými orgány na celostátní, regionální, místní nebo jiné úrovni, přičemž všichni usilují o dosažení společného cíle.

Nařízení č. 4253/88 v aktualizovaném znění

8. Bod 6 odůvodnění nařízení, jímž bylo změněno nařízení č. 4253/88, přiznává, podle zásady subsidiarity a aniž by byly dotčeny pravomoci Komise, pokud jde o odpovědnost za vedení finančních prostředků Společenství, výkon pomoci členským státům, které ji realizují na odpovídající územní úrovni v souladu se svým vnitřním uspořádáním.

9. Článek 9 odst. 1 stanovuje zásadu „adicionality“( ), neboť v zájmu skutečného ekonomického účinku nemohou prostředky ze strukturálních fondů nahrazovat veřejné anebo jiné rovnocenné výdaje členského státu na žádném území splňujícím požadavky některého z cílů.

10. Podle čl. 23 odst. 1:

„Za účelem zajištění úspěchu činností, realizovaných veřejnými nebo soukromými podpůrci při jejich výkonu, členské státy přijmou nezbytná opatření za účelem:

– pravidelného ověřování, že činnosti financované Společenstvím probíhají správně;

– předcházení pochybením a jejich stíhání;

– navrácení prostředků ztracených v důsledku zneužití nebo z nedbalosti. Pokud členský stát, prostředník nebo podpůrce neprokáží, že jim nelze přičítat dotčené zneužití nebo nedbalost, stává se členský stát podpůrně odpovědným za vrácení částek zakládajících bezdůvodné obohacení.

[…]“

11. Podle článku 24:

„1. Jestliže se zdá, že realizace určité akce nebo opatření neodůvodňuje ani část, ani celou poskytnutou finanční pomoc, Komise provede vhodný přezkum takového případu v rámci partnerství zejména tím, že požádá členský stát nebo orgány jím určené pro realizaci akce, aby předložily své připomínky ve stanovené lhůtě.

2. Po tomto přezkumu může Komise snížit nebo pozastavit pomoc pro příslušnou akci či opatření, jestliže přezkum potvrdil nesrovnalosti nebo významnou změnu ovlivňující povahu nebo podmínky realizace akce nebo opatření, pro něž nebyl žádán souhlas Komise.

3. Jakákoli částka zakládající bezdůvodné obohacení musí být vrácena Komisi. […]“

III – Skutečnosti předcházející kasačnímu opravnému prostředku

A – Shrnutí skutkových okolností sporu

12. Rozhodnutím ze dne 22. prosince 1993 zaslaným Italské republice poskytla Komise na období let 1994 až 1999 finanční pomoc z EFRR ve výši 50 % nákladů na výstavbu dálnice mezi Palermem a Messinou na Sicílii, což představuje velký projekt ve smyslu čl. 16 odst. 2 nařízení č. 4253/88. Práce byly rozděleny do deseti investičních celků a v příloze rozhodnutí je uvedeno, že Regione Siciliana je orgánem odpovědným za realizaci projektu.

13. Po mnoha událostech a čilé korespondenci mezi Komisí a italskými úřady, která je významně zmíněna v napadeném rozhodnutí( ), když vyšlo najevo, že dotčená stavba nemůže být dokončena v dohodnutém termínu do 31. prosince 1997, jakož i to, že žadatel nesplnil přijaté povinnosti, sdělila Komise Italské republice v dalším, nyní napadeném rozhodnutí ze dne 5. září 2002, svou vůli ukončit pomoc se zohledněním uskutečněných výdajů k 31. prosinci 1997 vztahujících se k pracím dokončeným k 5. září 2002.

14. V tomto rozhodnutí Komise uvedla: zaprvé nevyplacený zůstatek, který měl být uvolněn, tedy rozdíl mezi částkou finanční pomoci, kterou EFRR na začátku přislíbil na tento projekt, a částkou, kterou již EFRR celkem vyplatil; za druhé částku, která má být vrácena a která byla zjištěna tak, že od výše uvedené částky byl odečten součet nákladů přičitatelných EFRR ke dni ukončení. Komise navíc požadovala po Italské republice, aby toto rozhodnutí doporučeným dopisem sdělila příjemci pomoci.

15. V této souvislosti Regione Siciliana podal u Soudu žalobu na neplatnost, přičemž uplatnil čtyři důvody. V prvním uváděl nedostatek příslušnosti orgánu, který podepsal napadené usnesení, ve druhém porušení nebo chybný výklad článků 24 a 25 nařízení č. 4253/88; ve třetím se dovolával rozporu v jednání Komise a narušení zásady legitimního očekávání; čtvrtý důvod uváděl nedostatek odůvodnění a vady řízení.

B – Napadené usnesení

16. V souladu s článkem 113 svého jednacího řádu Soud bez návrhu přezkoumal aktivní legitimaci Regione Siciliana, a protože se domníval, že na základě dokumentů uvedených ve spise je o věci dostatečně informován, rozhodl se nevyslechnout ústní vyjádření účastníků řízení.

17. Poté co zjistil, že Regione Siciliana nebyl příjemcem aktu, protože Komise ho zaslala Italské republice, a poté co připustil, že napadené rozhodnutí se žalobce osobně dotýká( ), omezil svůj rozbor na to, zda se ho dotýká bezprostředně ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES.

18. Soud také připomněl ustálenou judikaturu v této oblasti( ) a především se zaměřil na některé rozsudky týkající se EFRR( ).

19. Pokud jde o sporné skutkové okolnosti, Soud zaměřil svou argumentaci na dva základní body, tedy osvobození EFRR od úhrady dosud nevyplacených částek a navrácení částek zakládajících bezdůvodné obohacení.

20. Pokud jde o první hledisko, uvedl, že podle čl. 21 odst. 5 nařízení č. 4253/88 jsou úvěry Společenství poskytnuté v rámci finančních podpor EFRR vypláceny Komisí dotčenému členskému státu, a toto tvrzení podpořil příklady z judikatury( ), a uvedl, že Regione Siciliana nebyla bezprostředně dotčena ve smyslu článku 230 ES( ).

21. Navíc se domníval, že vzhledem ke komplementárnímu charakteru podpor Společenství a k zásadě „adicionality“, podle nichž tyto podpory nemohou nahradit veřejné výdaje členského státu, nestojí nic v cestě tomu, aby se Italská republika rozhodla pokrýt z vlastních zdrojů částku, od jejíž výplaty je Společenství osvobozeno, za účelem financování dokončení prací.

22. Co se týče vydání bezdůvodného obohacení, poté co bylo zjištěno, že na rozdíl od obecné praxe, kterou se Komise řídí v oblasti protiprávních státních podpor prohlášených za neslučitelné se společným trhem, napadené rozhodnutí neobsahovalo žádné ustanovení ukládající Italské republice povinnost získat bezdůvodně vyplacené částky zpět( ), Soud stanovil, že rozhodnutí vyžadovalo jejich navrácení Italskou republikou zpět EFRR( ), neboť navrácení prostředků Společenství vyplacených žalobci nebylo přímým důsledkem napadeného rozhodnutí, ale důsledkem činnosti Italské republiky v oblasti vnitrostátní právní úpravy realizované za účelem dodržení povinností vyplývajících z předpisů Společenství v této oblasti( ).

23. Ačkoliv žalobce nepoukázal na zcela teoretický charakter této posuzovací pravomoci Italské republiky, což by mu bývalo podle judikatury( ) poskytlo aktivní legitimaci, podle Soudu nebylo možné vyloučit, že tento členský stát odmítne požadovat spornou podporu na žalobci nebo koncových příjemcích( ), čímž tuto možnost vyloučil( ).

24. Soud konečně v napadeném usnesení nepřijal argumenty Regione Siciliana, podle kterých ten udržoval přímé vazby s Komisí, neboť jí poskytl určité dokumenty, jakož ani to, že při vydání sporného rozhodnutí byl brán ohled na jeho konkrétní situaci. První argument byl odmítnut, protože toto poskytnutí informací nemělo přímé důsledky pro právní postavení navrhovatele; druhý byl odmítnut, protože tato okolnost by v nejlepším případě sloužila k prokázání toho, že rozhodnutí se jej osobně dotýkalo.

25. V důsledku toho Soud prohlásil žalobu za nepřípustnou a uložil žalobci náhradu nákladů řízení.

IV – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

26. Opravný prostředek podaný Regione Siciliana byl do kanceláře Soudního dvora doručen dne 29. září 2004 a odpověď Komise pak 25. listopadu téhož roku. Po těchto dokumentech následovala ještě písemná replika a duplika.

27. Jednání, jehož se účastnili zástupci obou stran, se konalo dne 15. listopadu 2005.

28. Navrhovatel navrhuje, aby Soudní dvůr:

– zrušil usnesení Soudu ze dne 8. července 2004 ve věci T‑341/02;

– v důsledku toho přijal rozhodnutí ohledně pokračování v řízení a nákladů řízení.

29. Komise Soudnímu dvoru navrhuje, aby:

– zamítl kasační opravný prostředek;

– uložil navrhovateli náhradu nákladů řízení.

V – Rozbor důvodů kasačního opravného prostředku

30. Regione Siciliana uvedl čtyři důvody kasačního opravného prostředku. První se opírá o porušení článků 113 a 114 jednacího řádu Soudu, druhý o porušení čl. 230 druhého pododstavce ES, třetí o porušení nařízení č. 2052/88 a č. 4253/88, a čtvrtý o vady odůvodnění usnesení.

31. Z logicko-právních důvodů změním pořadí rozboru prvních dvou důvodů, protože uznáním postavení privilegovaného žalobce ve smyslu čl. 230 druhého pododstavce ES nebo adresáta rozhodnutí podle čtvrtého pododstavce téhož článku by se důvod spočívající v porušení článků 113 a 114 jednacího řádu stal bezpředmětným, především pokud jde o přímé dotčení navrhovatele rozhodnutím, jehož platnost je přezkoumávána.

A – Ke druhému důvodu: porušení čl. 230 druhého pododstavce ES a porušení práva obhajoby

32. Regione Siciliana Soudu vytýká, že ho považoval za odlišný a samosprávný subjekt ve vztahu k Italské republice. Podle jeho názoru je toto hodnocení neodůvodněné, neboť tento region jednal jako územní součást této republiky a byl skutečným příjemcem finanční pomoci.

33. Navíc se domnívá, že v rámci prostředků EFRR mají členské státy pouze úlohu prostředníků, neboť příjemce podpory Společenství je určen od okamžiku jejího poskytnutí. Domnívat se, že rozhodnutí o zrušení by bylo určeno členskému státu, je příliš formalistické pojetí.

34. Podle Komise tento důvod postrádá opodstatnění. Na jedné straně se odvolává na judikaturu Soudního dvora, podle níž pojem členského státu ve smyslu čl. 230 druhého pododstavce ES zahrnuje pouze vládní orgány členských států, aniž by mohl být rozšířen na jiné podstátní celky. Na druhé straně nesdílí názor, že Regione Siciliana byl adresátem napadeného rozhodnutí, protože poskytnuté odůvodnění nesouvisí s bezprostředním dotčením navrhovatele tímto normativním aktem, ale s jeho dotčením osobním.

1. Nástin judikatury Soudního dvora o aktivní legitimaci podstátních celků

35. Vzhledem k tomu, že ve Smlouvách chybí výslovná definice „státu“, je vhodné ho vykládat, v souladu s částí právní nauky, jako subjekty mezinárodního práva, které jsou oprávněny a uznány k podepisování a ratifikaci mezistátních dohod, jejichž součástí je nezávislá organizace moci na územním základě( ). Další autoři naopak vyvozují z judikatury Soudního dvora, že tento termín zahrnuje soubor úřadů a úkolů( ).

36. Nicméně tato vědecká zpracování mají jen malý přínos pro diskusi o významu tohoto slovíčka v čl. 230 druhém pododstavci ES, neboť neposkytují uspokojivé řešení problému rozšíření jeho významu v této situaci.

37. Nedostatek rozhodnutí k tomuto tématu nás přivádí k myšlence, že Soudní dvůr si dosud neutvořil jasnou představu, neboť existují pouze dvě usnesení( ), jimiž prohlásil zjevnou nepřípustnost žalob na neplatnost podaných Région wallonne( ) a Regione Toscana( ). Znění obou rozhodnutí je nicméně stejné a zní takto:

„[…] z obecné struktury smluv vyplývá, že pojem členského státu, pro účely úředních předpisů a především pro účely soudních žalob, se vztahuje pouze na vládní orgány členských států Evropských společenství a nemůže být rozšířen na vlády regionů nebo autonomních oblastí, ať je šířka jejich uznaných pravomocí jakákoliv.“

38. Bylo by možno namítnout, že dosud neexistuje formální rozsudek, který by tuto judikaturu podpořil, ale tato procesní strnulost se nezdá být přesvědčivá, neboť na jedné straně námitky nepřípustnosti bývají řešeny usnesením, v souladu s čl. 92 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, pouze pokud je tato nepřípustnost zjevná, a na druhé straně u předběžných otázek je používán tento postup, „pokud o odpovědi na tuto otázku nelze rozumně pochybovat“, podle čl. 104 odst. 3 uvedeného jednacího řádu. V důsledku toho tedy systematický přístup Soudního dvora posiluje přesvědčivost těchto dvou soudních rozhodnutí.

39. Kromě toho je výslovný odkaz na obě usnesení obsažen v jednom rozsudku Soudního dvora, v němž byla bez uvedení citované pasáže potvrzena nemožnost použít čl. 230 druhý a třetí pododstavec ES analogicky na regiony( ).

40. Mohlo by se také připomenout, že stranou toho, co bylo řečeno ve zmíněných usneseních, Soudní dvůr v mnoha případech neváhal rozšířit dosah slova stát mimo oblast přímých žalob. Nezávisle na přijaté právní formě zahrnoval pod tento pojem jakýkoliv celek, kterému byl svěřen rozvoj určité služby veřejného zájmu a jemuž jsou proto svěřeny zvláštní pravomoci v porovnání s normami upravujícími vztahy mezi jednotlivci( ), což v daném případě znamenalo možnost dovolávat se směrnice neprovedené do vnitrostátního právního řádu proti veřejnému, předem privatizovanému podniku.

41. Tuto rozpínavou sílu pojmu stát nacházíme u Soudního dvora také v případě nesplnění povinnosti, neboť ten prohlásil, že Španělské království nesplnilo své povinnosti například v případě protiprávních jednání přičitatelných ve skutečnosti místním nebo regionálním celkům (věci Marismas de Santoña( ), Kvalita vzdušného životního prostředí( ), nebo Podpory Magefesa II( )). V evropském kontextu je tedy vždy, když podstátní územní celek neplní své povinnosti v rámci Společenství, odpovědnost přisuzována členskému státu, na jehož území se nachází.

42. Po tomto volném výkladu tohoto pojmu Soudní dvůr neváhal ani zúžit pojem „veřejný orgán“, který určitě není srovnatelný s pojmem „stát“, při použití čl. 39 odst. 4 ES, neboť do pojetí výkonu veřejné správy zahrnul všechny subjekty, „které mají podíl, přímý nebo nepřímý, na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž účelem je ochrana obecných zájmů státu a ostatních veřejných celků“( ), přičemž mezi tyto celky zahrnuje podstátní celky, a to především regionální a místní( ).

43. Zkrátka bylo používáno různé měřítko( ) podle oblasti, o niž šlo, což odpovídalo pragmatismu, s nímž se usiluje o dosažení potřebného užitečného účinku práva Společenství, aby se tak zohlednila idea integrace( ) obsažená ve Smlouvě.

44. Ale pružnost Soudního dvora, s jakou za některých okolností široce vykládal pojem státu, se neuplatnila na kontrolu legality, neboť není v souladu s předpisy, které podporují dodržování rozdělení pravomocí v rámci Společenství, jak bylo řečeno v usnesení Région wallonne a Regione Toscana, podle nichž:

„připustit opak [aktivní legitimaci per se podstátních celků] by znamenalo porušit instituční rovnováhu stanovenou Smlouvami, které konkrétně vymezují podmínky, za nichž se členské státy, tedy smluvní strany zakládajících smluv nebo smluv o přistoupení, podílí na činnosti orgánů Společenství. Evropská společenství nemohou […] zahrnovat větší počet členských států, než kolik států je tvoří.“

45. Protože byla tedy odmítnuta domněnka použití hermeneutické metody užité ve prospěch účinnosti práva Společenství, zbývá prozkoumat, zda vývoj evropského integračního procesu zasáhl do této instituční rovnováhy do té míry, aby tvrzení uvedené v předchozím bodě bylo zpochybněno.

2. Stručný nástin vývoje role podstátních celků v kontextu evropské integrace

46. Nic nevyjadřuje lépe nezájem o místní a regionální celky v počátcích evropské integrace než tvrzení jednoho německého profesora, podle něhož tento proces trpěl „slepotou, pokud jde o rozdělení pravomocí v rámci členských států“ („Länder-Blindheit“ neboli slepota vůči Länder)( ), čímž je kritizován nedostatek jakékoliv zmínky o regionech ve Smlouvách.

47. K prvnímu uznání regionu na politické úrovni došlo uvnitř Rady Evropy v roce 1961, když byla Evropská konference o místní správě změněna na stálou. Charta této konference byla změněna v roce 1975 a region začal být považován za politickou jednotku. Výsledky její činnosti byly Charta místní samosprávy( ) a Charta regionální samosprávy( ).

48. Přinejmenším stejnou pozornost si zaslouží Shromáždění regionů Evropy( ), jehož účel spočívá podle kap. I čl. 1 bodu 3 jeho stanov v „podpoře aktivní úlohy regionů při budování Evropy zlepšováním jejich institucionálního podílu, obzvlášť na rozhodovacích procesech a především v Radě Evropy, Organizaci pro bezpečnost a spolupráci v Evropě a Evropské unii“.

49. V rámci Společenství je výchozím bodem pro vytvoření Poradní rady regionálních a místních celků rozhodnutí 88/487/EHS( ), v jehož odůvodnění se Komise, cítíc potřebu, aby se tyto celky ve větší míře podílely na vypracování a provádění územní politiky Společenství, což zahrnuje i další politiky Společenství, vybavila instancí zastupující podstátní rozhodovací úrovně, která má pouze poradní funkci( ), neboť se schází, pouze když je svolána přímo Komisí( ).

50. Přes všechna omezení byl tento zrod klíčový, neboť semínko již bylo zaseto a umožnilo vznik Výboru regionů, zakotveného v Maastrichtské smlouvě( ). Nicméně i přes postupné pokroky provedené také Amsterodamskou smlouvou( ) nebo Niceskou smlouvou( ) nebyla překročena úroveň poradního orgánu.

51. Pokud jde o aktivní legitimaci ke kontrole legality právních aktů Společenství, je třeba říci, že z důvodů různých změn Smlouvy o ES požadoval Výbor regionů neustále( ) privilegované postavení, pokud jde o žalobu na neplatnost, jak ve svůj prospěch, tak ve prospěch regionů se zákonodárnými pravomocemi, přičemž navrhoval změnu čl. 173 třetího pododstavce Smlouvy o ES (nyní po změně článek 230 ES)( ).

52. Tyto snahy byly částečně uspokojeny ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu, pokud jde o ochranu výsad Výboru( ), ačkoliv se nezměnilo postavení regionů, pokud jde o žaloby na neplatnost. Ale i kdyby tento text získal normativní hodnotu, je třeba zmínit nedostatek voluntas legislatoris k uspokojení přání Výboru. Už Shakespeare řekl, že „v Benátkách není moc, co změnila by zavedený zákon. Stal by se z toho špatný precedens, a chyby, co by z toho vzoru vzešly, by zaplavily stát“( ).

3. Zamítnutí důvodu

53. Z obsahu předchozích bodů vyplývá nejen nedostatek jakéhokoliv vývoje, který by odůvodnil změnu institucionální rovnováhy zmiňované v usneseních Région wallonne a Regione Toscana, ale zřejmý neúspěch jakýchkoliv případných změn provedených v tomto smyslu. Není tedy žádný vážný důvod, který by podnítil změnu judikatury.

54. Kromě toho, i kdyby se připustilo, jak navrhuje navrhovatel, že za „stát“ je pro účely čl. 230 druhého pododstavce ES možno považovat i region, tato okolnost by mu ještě nedala za pravdu, neboť není možné, aby si jedna část přisvojila zastoupení celku. Kromě toho skutečnost, že tvoří nedílnou součást tohoto celku, mu dává k dispozici prostředky pro porozumění a spolupráci s vnitrostátní vládou na úrovni politické nebo správní, které mohou u státu vyvolat zamýšlenou reakci u Soudního dvora proti opatření Společenství, což je možnost, která je obvykle občanovi upřena.

55. Následně tedy, aniž bychom se zabývali případným narušením práva obhajoby navrhovatele, které nebylo uznáno ani náležitě vysvětleno v jeho opravném prostředku, musí být druhý důvod zamítnut, neboť v napadeném usnesení nebylo objeveno žádné porušení čl. 230 druhého pododstavce ES.

B – K prvnímu důvodu: porušení článků 113 a 114 jednacího řádu Soudu, vady odůvodnění a porušení práva obhajoby

56. Tímto důvodem navrhovatel v podstatě napadá postup Soudu, který bez návrhu přezkoumal důvod nepřípustnosti žaloby na neplatnost, aniž by vyslechl účastníky řízení, čímž způsobil, že jmenovaní nemohli uplatnit svou obhajobu.

57. Především je třeba připomenout, že článek 113 jeho jednacího řádu dává Soudu možnost bez návrhu v kterémkoliv okamžiku zkoumat důvody nepřípustnosti, přičemž pro ostatní situace odkazuje na čl. 114 odst. 3 a 4. První z těchto odstavců upravuje ústní pokračování ve zbytku řízení, pokud Soud nerozhodne jinak.

58. Z bodu 49 napadeného usnesení vyplývá, že Soud založil své rozhodnutí na dostatku informací poskytnutých v dokumentech, které byly součástí spisu. Kromě toho v bodech 42 až 46 je uvedeno, že bral v úvahu argumentaci navrhovatele o přípustnosti žaloby na neplatnost, a tudíž je třeba námitku porušení práva obhajoby považovat za neopodstatněnou.

59. Přijatelné není ani tvrzení týkající se vad odůvodnění, neboť jak Komise uvedla ve své žalobní odpovědi, Soud podrobně přezkoumal aktivní legitimaci Regione Siciliana v bodech 50 až 86.

60. Konečně pokud jde o tvrzení, že Komise nepředložila svou námitku nepřípustnosti samostatným podáním v rozporu s čl. 114 odst. 1 jednacího řádu, je třeba jej odmítnout, jelikož Soud přezkoumal důvod nepřípustnosti na základě článku 113 uvedeného právního aktu.

61. Protože z výše uvedeného nevyplývá žádné porušení článků 113 a 114 jednacího řádu Soudu, první důvod je zjevně neopodstatněný.

C – Ke třetímu důvodu: porušení čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2052/88 a čl. 9 odst. 1 nařízení č. 4253/88

62. Než začneme s rozborem tohoto důvodu, je vhodné obrátit pozornost k jeho skutečné podstatě, neboť se pokouší prokázat chybu Soudu v napadeném usnesení, jelikož neuznalo, že rozhodnutí o ukončení pomoci EFRR, které je předmětem žaloby, se ho bezprostředně dotýkalo. Proto se nadále sledované hledisko zaměřuje na skutečný účel sledovaný navrhovatelem.

63. Poznamenejme, že spor se nikdy netýkal osobního dotčení žalujícího regionu rozhodnutím Komise, a oba účastníci řízení s tímto bodem souhlasili.

64. Regione Siciliana formuloval v tomto důvodu dvě tvrzení. První se týká toho, že systém zavedený strukturálními fondy je založen na zásadách subsidiarity a spolupráce a předpokládá zásahy regionálních orgánů, pročež jakékoliv rozhodnutí o ukončení finanční pomoci v tomto rámci má přímé právní důsledky pro region, kterého se týká. Druhé tvrzení se týká odmítnutí Soudu připustit tyto důsledky, protože se domníval, že Italská republika mohla financovat dokončení prací, aniž by požadovala vrácení prostředků po Regione Siciliana, což je úvaha, která je podle něj proti zásadám komplementarity a adicionality. Kromě toho v písemné replice uvádí, že italský stát po něm za účelem vrácení podpory požadoval částku 58 036 177 eur.

1. K aktivní legitimaci odvozené ze spolupráce regionálních celků s Komisí

65. Článek 4 odst. 1 nařízení č. 2052/88, v němž je obsažena zásada komplementarity, zavádí těsnou spolupráci mezi Komisí, dotčeným členským státem a příslušnými státem určenými orgány s cílem upřesnit v každém případě činnost Společenství. Podle článku 24 nařízení č. 4253/88 může Komise požádat orgány takto určené, aby předložily své připomínky, pokud má pochybnosti o původně poskytnuté pomoci.

66. Spolu se zásadou subsidiarity vede toto předložení připomínek navrhovatele k tomu, že srovnává postavení podstátních orgánů, vybraných členským státem ke spolupráci v období před schválením činnosti Společenství v rámci EFRR, s postavením vývozních podniků, které napadají antidumpingové nařízení a které se podílely na vyšetřování vedeném ze strany Komise( ), s postavením podniků, které napadají rozhodnutí, jímž jsou poskytnuty státní podpory, pokud se jakkoli účastnily řízení podle článku 88 ES( ); nebo s postavením podniků, které upozornily na protisoutěžní jednání jejich soupeřů na trhu( ).

67. Aniž bychom popírali vhodnost těchto tvrzení, je třeba je upřesnit, aby nedošlo ke zkreslení judikatury Soudního dvora.

68. Zaprvé, v antidumpingovém právu byla důvodem, který přiměl Soudní dvůr přiznat aktivní legitimaci dotčeným vývozcům, kteří pomáhali Komisi při vyšetřování, skutečnost, že v této oblasti může Komise vydávat pouze nařízení( ), což zásadně vylučuje přímé žaloby jednotlivců( ). Navíc je třeba si všimnout, že na rozdíl od projednávané věci se jednalo o nařízení, nikoliv o rozhodnutí.

69. Zadruhé v oblasti státních podpor se rozšíření práva napadnout rozhodnutí Komise mění v závislosti na tom, zda zasahovalo do postupu před zahájením řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, nebo do hlavního řízení podle odstavce 3. V tomto případě právo podniků být vyslechnuty jim dává aktivní legitimaci, i pokud ji nevyužijí, aniž by byly nuceny k podání vyjádření podle čl. 88 odst. 22 ES( ). Nařízení č. 659/1999( ) zavedlo určité procesní záruky pro účastníky těchto řízení( ), které je nicméně nezbavují povinnosti prokázat újmu způsobenou jejich zájmům( ).

70. Konečně odkaz Regione Siciliana na judikaturu v oblasti práva hospodářské soutěže si zaslouží upřesnění, které navíc povede k dalšímu významnějšímu odkazu. Pokud tedy uvedený rozsudek Metro I uznal aktivní legitimaci podniku, který po Komisi požadoval rozhodnutí podle čl. 3 odst. 2 písm. b) nařízení č. 17/62( ), což mu bylo zamítnuto, opíral se o nutnost poskytnutí účinné soudní ochrany( ), neboť podnik v zásadě neměl legitimaci k napadení tohoto zamítnutí.

71. Není náhodou, že výraz účinná soudní ochrana v tomto rámci vyvolává vzpomínku na výše uvedený rozsudek Komise v. Jégo‑Quéré, neboť všechna rozhodnutí, jichž se dovolává Regione Siciliana na podporu svého postoje, mají něco společného s touto slavnou věcí a týkají se ustanovení, že odvolat se může jenom ten, kdo je rozhodnutím osobně dotčen. Uvedl jsem už, že v projednávaném případě se o tomto druhu dotčení nepochybovalo, jež tak bylo považováno za prokázané.

72. Tvrzení navrhovatele, že jeho spolupráce během řízení o poskytnutí podpory Společenství mu dává stejná práva jako hospodářským subjektům ve výše uvedených situacích a oblastech (hospodářská soutěž, státní podpory a antidumping), je tudíž neúčinné, neboť tato práva mají především obejít povinnost dokazování osobního dotčení, které by v projednávaném případě mělo být považováno za prokázané, neboť nebylo v žádném okamžiku vyvráceno.

2. K nesprávnému právnímu posouzení toho, že by Italská republika mohla převzít financování dokončení projektu

73. Na rozdíl od judikatury týkající se osobního dotčení aktem Společenství je judikatura týkající se bezprostředního dotčení omezenější, což je pravděpodobně způsobeno metodou, kterou Soudní dvůr používá, neboť logicky upouští od zkoumání tohoto druhého hlediska, jakmile je zjištěno, že napadený akt nemá povahu rozhodnutí, nebo pokud se navrhovatele osobně nedotýká, jelikož na posledně uvedeného nelze pohlížet jako na adresáta aktu( ). Nepřekvapí tedy, že judikatura v této oblasti nestanovila poučku, jako v případě usnesení Plaumann( ), aby prokázala splnění podmínky osobního dotčení, což neznamená, že by chyběl dostatek precedentů k vyvození základních zásad, které Soudní dvůr používá, pokud jde o bezprostřední dopad napadeného rozhodnutí na právní situaci navrhovatele.

74. Soudní dvůr tak v rozsudku Toepfer I( ) poprvé vyložil pojem „bezprostředně dotčen“, přičemž byla uznána aktivní legitimace třetích osob, které nejsou příjemci aktu Společenství, pokud tento akt potvrzuje opatření dříve přijatá dotčeným členským státem. Protože se tedy nepožaduje žádný vnitrostátní prováděcí akt, zúčastněně osoby byly dotčeny stejně bezprostředně jako v případě vnitrostátních předpisů, které nařízení Společenství nahradilo.

75. V dalších pozdějších rozhodnutích Soudní dvůr nahlížel na případy, kdy opatření členského státu musí splňovat kritéria předem stanovená Radou nebo Komisí( ), a je tudíž zcela automatické( ) a nepřipouští uvážení( ), stejně jako na případy, kdy nebylo třeba vydat předpisy na vnitrostátní úrovni.

76. Následně tedy, kromě případů odborného výkonu( ) členským státem, pokud je mu poskytnuto volné uvážení ke splnění aktu Společenství na jeho území, je třeba zamítnout právní dopad na zájmy navrhovatele( ), neboť k tomuto ovlivnění dojde pouze prostřednictvím úpravy členského státu provedené příslušným vnitrostátním opatřením( ). Zkrátka, vložení nezávislé vůle mezi rozhodnutím a jeho dopadem na navrhovatele určuje, že navrhovatel není dotčen bezprostředně( ). Jediné omezení této zásady se týká případů, kdy se pravomoc poskytnutá členskému státu k provedení aktu Společenství stane pouze teoretickou, tedy když vůle zainteresovaných vnitrostátních orgánů nevzbuzuje pochybnosti, pokud jde o zamýšlené použití uvedeného aktu( ).

77. V projednávaném sporu se z napadeného usnesení dovozuje, že rozhodnutí bylo určeno italskému státu a neobsahovalo žádné ustanovení s přímým dopadem na Regione Siciliana, ať už proto, že by došlo k zúžení mezí volného uvážení Italské republiky, nebo proto, že by výkon takové pravomoci byl omezen na pouhý předpoklad nepravděpodobného splnění. Také není zjevné, že by Komise v rámci tohoto aktu Společenství nebo dříve stanovila nějaké měřítko, nebo že by tento orgán předem znal nebo mohl předem znát záměr orgánů tohoto státu v této věci.

78. V této situaci Soudu chyběly náznaky, z nichž by mohl vytušit budoucí jednání státu, a navrhovatel nedodal přiměřené důkazy, jimiž by potvrdil určitost chování Italské republiky ohledně zrušení pomoci EFRR, kterou obdržel. Pokud by Soud považoval za pravděpodobné, že italský stát by přijal konkrétní vnitrostátní předpis, jeho posouzení by bylo založeno na pouhých domněnkách, při neexistenci jiných důkazů. V tomto smyslu je třeba přípis ze dne 30. října 2002, který Regione Siciliana dodal ve své replice jako důkaz toho, že italský stát měl v úmyslu vyžadovat od tohoto regionu částky zakládající bezdůvodné obohacení, považovat za nepřípustný, neboť, jak správně upozorňuje Komise, Soudní dvůr se nemůže řídit novými skutkovými okolnostmi v rámci kasačního opravného prostředku( ).

79. Mohlo by být namítnuto, že rozhodnutí napadené v prvním stupni má automaticky účinky vůči navrhovateli, a to jednak na základě změny jeho majetkových poměrů, jelikož nemá k dispozici zbytek podpory, a jednak tím, že z něj činí dlužníka této částky, zatímco až do přijetí sporného aktu byl v postavení veřitele; je třeba rovněž poukázat, že v této situaci by případné opatření přijaté členským státem při výkonu opatření Společenství znamenalo další změnu právního postavení Regione Siciliana, která by vyplývala výhradně z vnitrostátního rozhodnutí( ).

80. Nicméně, tento názor, který na první pohled vypadá celkem lákavě, se ukazuje být značně zúžený. Při rozboru pouhé povahy aktu Komise( ) se nevěnuje pozornost systematickému výkladu, který se ukazuje být nezbytným vzhledem ke složité struktuře vztahů existujících při správě strukturálních fondů.

81. Nicméně po přezkumu všech obtížností tohoto systému vyjde jednoznačně najevo, že funkce členského státu je závažnější, než tvrdí navrhovatel. Aniž by bylo třeba široce vykládat právní režim EFRR, podrobný rozbor jeho základních nařízení a prováděcích nařízení odhaluje, že centrální vlády jsou do věci více zapojeny. Nelze je ovšem považovat za pouhou „poštovní schránku“, do které si orgány určené pro každý projekt chodí vyzvedávat svou korespondenci s Komisí.

82. Již samotná podstata dotčených fondů poukazuje na jejich komplementární povahu( ), čímž zdůrazňuje převahu činnosti státu a jejího širokého rámce volného uvážení, nejen pokud jde o výběr příjemců podpory, ale také pokud jde o uskutečnění projektů, které má v úmyslu podporovat( ). Proto není chybou, pokud jí je dána odpovědnost za uvádění různých forem zásahů, stanovených v rámci Společenství, do praxe, jak uvádí bod 6 odůvodnění nařízení č. 2082/93. Ve světle těchto předpokladů získávají centrální orgány úplně jiné postavení než postavení statisty, které jim chce podsunout Regione Siciliana.

83. V tomto souboru pravomocí, které přísluší členskému státu( ), takové rozhodnutí Komise, jako je rozhodnutí napadené v projednávaném případě, nabývá svých skutečných obrysů, k čemuž nedochází, pokud je zkoumáno odděleně, neboť z tohoto nového úhlu lze lépe pochopit rámec činnosti státu spravujícího podpory EFRR, na němž je v posledním stupni závislé pokračování prací, pokud orgán Společenství svou podporu ukončil.

84. Dotčené vládě tedy přísluší, aby rozhodla o budoucnosti toho, co ve skutečnosti tvoří její vlastní projekt. Má k dispozici různá řešení, např. odložit ho, přerušit ho nebo ho postoupit, ale také je jí dovoleno převzít financování a pokrýt ze svých finančních rozpočtů chybějící částku za účelem zajištění dokončení. Ačkoliv nevýhody tohoto zrušení úvěru jsou četné a bolestné, Komise při nařízení jejich zrušení nijak předem neposuzuje, nepředvídá ani nedoporučuje, jaký postoj by měl zaujmout členský stát při objasnění budoucnosti jeho plánů územního rozvoje.

85. Vzhledem k výše uvedenému je Regione Siciliana dotčen pouze řešením vlády státu, jehož součást tvoří, a který má takto svrchovanou a dostatečně širokou posuzovací pravomoc, takže jeho vůle určuje skutečné důsledky pro region.

86. Zdá se tedy jasné, že případné dotčení navrhovatele je závislé na jednání členského státu ve světle nové situace, která vznikla zrušením podpor ze zdrojů EFRR, z něhož se vyvozuje případný důsledek, který se změní na bezprostřední a nevyhnutelný (ne jenom možný) důsledek tehdy, pokud vláda požaduje po navrhovateli vrácení částek zakládajících bezdůvodné obohacení získaných v rámci podpory Společenství.

87. Považuji za vhodné zastavit se u této myšlenky újmy, kterou upřednostňuje právní nauka( ), neboť pouhá možnost jejího vzniku neopravňuje k uznání postavení osoby bezprostředně dotčené ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. V projednávané věci, pokud by se připustila změna v právním postavení navrhovatele, neznamenalo by to víc než pouhou událost, jak bylo prokázáno, jelikož Regione Siciliana na jednání o tomto kasačním opravném prostředku uvedl, že dálnice byla dostavěna za pomoci prostředků podniku veřejného vlastnictví ANAS, který se specializuje na tento druh dopravních linek.

88. Stejně tak změna právního postavení navrhovatele z věřitele na dlužníka( ), jakož i změna zdroje financování, má pouze formální dopad na toto postavení, neboť jeho skutečný zájem, tedy financování, nebyl nikdy konkrétně a nevyhnutelně poškozený.

89. Takže v souladu s uvedenou judikaturou se neprokázalo žádné nesprávné právní posouzení, kterého by se dopustil Soud; jednotlivosti projednávané věci také nepodporují změnu judikatury, neboť se výborně slučují s postojem, který až dosud Soudní dvůr zastával, a nemají za následek tak významné problémy, jako je porušení práva obhajoby navrhovatele, na rozdíl od výše zmíněných věcí Unión de Pequeños Agricultores v. Rada a Komise v. Jégo‑Quéré( ).

90. Všechna výše uvedená tvrzení vedou k návrhu, aby byl třetí důvod zamítnut jako neopodstatněný.

D – Ke čtvrtému důvodu: vada odůvodnění, pokud jde o oprávnění italského státu nevyžadovat vrácení podpory, a závazná právní povaha korespondence s Komisí

91. V první části tohoto důvodu navrhovatel odmítá tvrzení Soudu, že členský stát měl oprávnění vykonat sporné rozhodnutí ve vztahu k příjemcům podpory původně poskytnuté Komisí na náklady EFRR, a označuje toto rozhodnutí za nesoudržné a svévolné, neboť je založeno na nedostatečném rozboru skutkové podstaty a na neprokázaných předpokladech.

92. K tomuto ohledu postačí uvést, že v bodech 71 až 79 napadeného usnesení se Soud podrobně zabýval případnou posuzovací pravomocí, kterou disponovala Italská republika při vrácení prostředků, které po ní požadovala Komise. Uvedl použitelné normativní texty( ), opřel se o relevantní judikaturu( ) a logicky ohodnotil důkazní prostředky, přičemž vyvodil, že napadené rozhodnutí nenutilo Italskou republiku vymáhat na navrhovateli nebo na konečných příjemcích částky zakládající bezdůvodné obohacení( ).

93. Soud nesporně nepřijal řešení, které navrhoval Regione Siciliana, ale tato neshoda nemá za následek nesoudržnost a svévolnost napadeného usnesení, které je navíc správně odůvodněné, a v důsledku toho se rozhodl zamítnout tuto část důvodu, jelikož ten je zjevně neopodstatněný.

94. Ve druhé části svého důvodu navrhovatel Soudu vytýká, že ten v bodu 84 svého usnesení neuznal, že korespondence s Komisí se ho bezprostředně dotýkala. Není zřejmý žádný další důvod, proč by tato výměna dopisů, na jejímž základě uvedený orgán Společenství požádal italský stát, aby regionu sdělil rozhodnutí o ukončení podpory, měla zakládat přístup regionu k opravným prostředkům stanoveným v právním řádu Unie. Proto se mu uvedený bod napadeného usnesení jevil jako rozporný a nelogický.

95. Judikatura Soudního dvora jednak upřesňuje, že pouhá výměna dopisů s Komisí je nedostatečná pro stanovení osobního dotčení( ).

96. Kromě toho snahu Komise o to, aby Regione Siciliana byl informován o projektu, který spolufinancuje, je třeba chápat jako výraz úzké „spolupráce“ mezi samotnou Komisí, členským státem a jím určenými orgány, o které se zmiňuje čl. 4 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 2052/88. Kromě toho se v tomto rámci odráží duch transparentnosti, který by měl charakterizovat vztah správného řízení mezi veřejnými orgány a adresáty veřejné správy.

97. Stejně tak odkaz na možné soudní prostředky, které mají k dispozici adresáti aktu Společenství, souvisí s obecnou správní praxí členských států a se snahou lépe sloužit občanům. Ale i kdyby Komise chybovala překročením mezí, když Regione Siciliana upozornila na dosah případné soudní ochrany, tento omyl by nezměnil povahu napadeného rozhodnutí ani jeho důsledky, když by vytvořil právní pouto tam, kde nikdy nebylo; ani by nezavázal Soudní dvůr k výkladu a použití procesních požadavků pro podání žaloby na neplatnost.

98. Proto snaha vyvodit určité povinnosti z tohoto korespondenčního vztahu je nepodložená a Soudu by nemělo být vytýkáno, že vyvodil opak, neboť to navíc udělal po předchozím vyčerpávajícím přezkoumání dotčení navrhovatele sporným rozhodnutím.

99. V důsledku toho není namístě přijmout důvod vycházející z porušení povinnosti odůvodnění v rámci výměny písemností mezi Regione Siciliana a Komisí, jelikož není opodstatněný.

100. S ohledem na všechny předchozí úvahy navrhuji zamítnout čtvrtý důvod, jednak částečně pro zjevnou neopodstatněnost, jednak částečně z důvodu neopodstatněnosti.

VI – K nákladům řízení

101. Vzhledem k tomu, že všechny důvody kasačního opravného prostředku byly zamítnuty, je namístě podle ustanovení článku 122 ve spojení s čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě článku 118, uložit náhradu nákladů řízení účastníku, který neměl úspěch ve věci, tedy Regione Siciliana.

VII – Závěry

102. Vzhledem k předchozím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby zamítl kasační opravný prostředek podaný Regione Siciliana proti usnesení vydanému Soudem prvního stupně dne 8. července 2004 ve věci T‑341/02 a uložil mu náhradu nákladů řízení.