STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 22. května 2007( )

Věc C‑403/05

Evropský parlament

proti

Komisi Evropských společenství

„Žaloba na neplatnost – Nařízení (EHS) č. 443/92 – Finanční a technická pomoc – Hospodářská spolupráce – Prováděcí pravomoci Komise – Rozhodnutí Komise, kterým se schvaluje projekt týkající se zabezpečení filipínských hranic – Lhůta pro podání žaloby“

I – Úvod

1. Touto žalobou na neplatnost se Parlament domáhá zrušení rozhodnutí Komise ASIA/2004/016-924, kterým se schvaluje projekt týkající se zabezpečení filipínských hranic („Philippine border management Project“) a jeho financování z rozpočtové položky 19 10 02 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Komise vydala toto rozhodnutí regulativním postupem k provedení nařízení Rady (EHS) č. 443/92 ze dne 25. února 1992 o finanční a technické pomoci asijským a latinskoamerickým rozvojovým zemím a o hospodářské spolupráci s nimi( ) (dále jen „nařízení č. 443/92“).

2. Parlament má za to, že Komise vydáním napadeného rozhodnutí překročila své prováděcí pravomoci. Předmětem napadeného rozhodnutí je boj proti terorismu a mezinárodní kriminalitě; nejedná se přitom o rozvojovou pomoc ve smyslu nařízení č. 443/92.

II – Právní rámec

A – Nařízení č. 443/92

3. Předmětem nařízení č. 443/92 je spolupráce s těmi rozvojovými zeměmi Asie a Latinské Ameriky, které nejsou signatáři úmluvy z Lomé a nevyužívají výhod politiky spolupráce Společenství se třetími zeměmi Středomoří (dále jen „rozvojové země ALA“).

4. Článek 1 nařízení stanoví, že Společenství pokračuje ve spolupráci a rozšiřování spolupráce s rozvojovými zeměmi ALA. Tato spolupráce zahrnuje podle tohoto ustanovení finanční a technickou rozvojovou pomoc a hospodářskou spolupráci. V této souvislosti má Společenství přikládat nejvyšší důležitost „podpoře lidských práv, podpoře procesu demokratizace, účinné a spravedlivé veřejné správě, ochraně životního prostředí, liberalizaci trhu a posílení kulturního rozměru prostřednictvím rozšiřování dialogu o politických, hospodářských a sociálních otázkách vedených v oboustranném zájmu“.

5. Články 4 až 7 nařízení č. 443/92 se týkají finanční a technické pomoci.

6. Podle článku 4 se finanční a technická pomoc „přednostně zaměřuje na nejchudší skupiny obyvatelstva a nejchudší země v těchto dvou oblastech“.

7. Článek 5 uvádí předmět úpravy finanční a technické pomoci a zásady, které je nutné při provádění dodržovat. Odstavec 1 tak například stanoví, že finanční a hospodářská pomoc se zaměřuje „zejména na rozvoj venkova a zlepšení úrovně zajištění výživy“. Podle odstavce 7 je podporu tudíž třeba přidělovat mimo jiné zvláštním projektům rozšiřování demokracie, účinné a spravedlivé veřejné správy a lidských práv.

8. Článek 6 stanoví, že finanční a technická pomoc se poskytne relativně vyspělejším rozvojovým zemím ALA, zejména v tomto článku vyjmenovaných oblastech. Jako jedna z těchto oblastí se v páté odrážce tohoto článku uvádí „posilování institucí, zejména orgánů veřejné správy“.

9. Články 7 a 8 nařízení č. 443/92 se týkají hospodářské spolupráce.

10. Podle čl. 7 odst. 1 přispívá hospodářská spolupráce „vytvořená za účelem pomoci vzájemným zájmům Společenství a jeho partnerských zemí k rozvoji rozvojových zemí ALA tím, že jim pomáhá budovat jejich institucionální kapacity za účelem vytváření prostředí příznivějšího pro investice a rozvoj a zpřístupnění většiny perspektiv otevřených prostřednictvím růstu mezinárodního obchodu, včetně jednotného evropského trhu, a posílením přítomnosti obchodníků, technologie a know-how ze všech členských států, zejména v soukromém sektoru a malých a středních podnicích“.

11. Článek 8 stanoví, že hospodářská spolupráce zahrnuje především tři oblasti: zaprvé „zlepšování vědeckého a technologického potenciálu a hospodářského, sociálního a kulturního prostředí obecně, prostřednictvím školicích programů a přenosu know-how“, zadruhé „zdokonalování struktury institucí, (které musí postupovat společně s užším dialogem s partnery) za účelem vytvoření hospodářského, právního, správního a společenského klimatu příznivějšího pro rozvoj“, a zatřetí „podpor[u] podniků, například prostřednictvím programů podpory obchodu, školení a technické pomoci, vytváření kontaktů mezi podniky a prostřednictvím programů pro usnadnění spolupráce mezi nimi“.

12. Podle čl. 14 odst. 1 se projekty a programy podpory, u nichž financování ze strany Společenství přesahuje 1 000 000 ECU, a veškeré podstatné změny a možné překročení schválených projektů a programů, které přesáhnou 20 % původně schválené částky, schvalují postupem podle čl. 15 odst. 3. Článek 15 odst. 3 odkazuje naopak na články 5 a 7 rozhodnutí 1999/468/ES( ). Podle čl. 14 odst. 2 se stejný postup dodrží při schvalování aktů vyžadovaných k vytvoření indikativních víceletých pokynů, které platí pro hlavní partnerské země nebo oblasti spolupráce podle předmětu nebo odvětví.

13. Článek 15 odst. 1 nařízení č. 443/92 stanoví, že Komise vykonává správu finanční a technické pomoci a hospodářské spolupráce. Podle čl. 15 odst. 2 je Komisi nápomocen výbor.

14. Nařízení č. 443/92 bylo zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1905/2006 ze dne 18. prosince 2006, kterým se zřizuje finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci( ), které je v platnosti od 1. ledna 2007. Podle čl. 39 odst. 2 první věty tohoto nařízení se nařízení č. 443/92 i nadále použije na právní úkony a závazky, kterými se plní rozpočty let před rokem 2007.

III – Obsah napadeného rozhodnutí

15. První bod odůvodnění se vztahuje k usnesení Rady ze dne 22. července 2002, v němž se zdůrazňuje, že Evropská unie podporuje třetí státy při provádění jejich závazků z rezoluce 1373 Rady bezpečnosti Organizace spojených národů pomocí prostředků mechanismu rychlé reakce EU (Rapid Reaction Mechanism).

16. Druhý bod odůvodnění rozhodnutí odkazuje na Komisí přijatý „National Indicative Programme 2002–2004“ (národní indikativní program 2002–2004) pro Filipíny, který vyhrazuje přednostní místo akcím namířeným k boji proti terorismu. Dále se konstatuje, že Komise hodlá koncentrovat svou podporu v oblasti opatření k boji proti terorismu na správu hranic, zejména na přistěhovaleckou politiku a boj proti financování terorismu.

17. Třetí bod odůvodnění uvádí jako celkový cíl rozhodnutím schváleného projektu podporu při provádění rezoluce 1373 Rady bezpečnosti Organizace spojených národů.

18. Účel projektu spočívá podle čtvrtého bodu odůvodnění v souladu s mezinárodními normami a protokoly v přispění ke snahám filipínské vlády zlepšit zabezpečení a správu hranic Filipín.

19. Článek 1 rozhodnutí ve svém odstavci 1 stanoví, že se schvaluje „Philippines Border Management Project“ (dále jen „projekt“), jehož text je připojen jako příloha rozhodnutí. V odstavci 2 je stanovena nejvyšší částka příspěvku Společenství ve výši 4 900 000 eur, který má být financován v rámci dostupných prostředků z rozpočtové položky 19 10 02 obecného rozpočtu Společenství pro rok 2004.

20. Článek 2 rozhodnutí upravuje podrobnosti provádění a stanoví časový rámec.

21. Podle popisu projektu připojeného k rozhodnutí má projekt poskytnout pomoc filipínským orgánům při jejich snahách k dosažení následujících cílů:

– podpora nejlepších mezinárodních standardů správy hranic prostřednictvím přezkumu a hodnocení stávajících vnitrostátních metod a praktik;

– vytvoření propojeného a zabezpečeného systému informačních technologií pro efektivní výměnu informací zpravodajských služeb mezi orgány podílejícími se na správě hranic;

– zamezení oběhu falešných osobních dokladů zvýšením kvóty odhalení a zvyšováním veřejného povědomí o významu držení řádných osobních dokladů;

– zvýšení výkonu nadřízeného a technického personálu správy hranic prostřednictvím přiměřených vzdělávacích aktivit.

IV – Skutečnosti předcházející rozhodnutí, návrhová žádání a řízení

A – Skutečnosti předcházející sporu

22. Napadené rozhodnutí bylo předmětem zasedání regulativního výboru, stanoveného nařízením č. 443/92, ve dnech 17. a 18. listopadu 2004. Vzhledem k tomu, že některé členské státy měly pochybnosti o zvoleném právním základě, nebylo tak rozhodnutí na tomto zasedání schváleno a namísto toho se přistoupilo k písemnému řízení. Toto řízení bylo ukončeno dne 7. prosince 2004 kladným usnesením přijatým kvalifikovanou většinou. Komise poté vydala dne 21. prosince 2004 napadené rozhodnutí.

23. Rozhodnutí nebylo zveřejněno v Úředním věstníku. Dne 14. prosince 2004 byl Parlamentu předán protokol ze zasedání konaného ve dnech 17. a 18. listopadu 2004.

24. Následně se dva členové Parlamentu obrátili s otázkami k písemnému zodpovězení na Komisi( ) za účelem získání dalších informací o napadeném rozhodnutí. Tyto otázky zodpověděla Komise dne 14. března( ) a 22. dubna 2005( ).

25. Dopisem ze dne 25. května 2005 požádal výbor pro rozvoj Parlamentu Komisi o předání textu napadeného rozhodnutí. Komise uvádí, že na tento dotaz odpověděla dopisem ze dne 22. června 2005.

26. Parlament však podle svých údajů žádnou odpověď neobdržel. Teprve následně po dotazu ze dne 26. srpna 2005 došla dne 9. září 2005 odpověď, ke které byl připojen stejnopis napadeného rozhodnutí. Dne 9. září 2005 se Parlament tudíž podle svého tvrzení poprvé seznámil se zněním napadeného rozhodnutí.

27. Je nesporné, že již předtím existovala korespondence mezi zaměstnanci Parlamentu a Komise, jejímž předmětem bylo napadené rozhodnutí.

28. Dne 12. května 2005 tak zaměstnankyně zastoupení Komise v Manile zaslala dokumenty týkající se projektu sekretariátu výboru pro rozvoj Parlamentu. Mezi účastníky řízení je však sporné, zda se mezi těmito dokumenty nacházel také text napadeného rozhodnutí.

29. Na žádost zaměstnance právní služby Parlamentu mu zaměstnanec právní služby Komise zaslal dne 19. července 2005 text napadeného rozhodnutí elektronickou poštou. Zaměstnanec právní služby Parlamentu potvrdil rovněž elektronickou poštou, že text obdržel dne 19. července 2005.

B – Návrhová žádání a řízení před Soudním dvorem

30. Parlament svou žalobou ze dne 17. listopadu 2005 navrhuje, aby Soudní dvůr

– zrušil rozhodnutí, jímž byl schválen projekt týkající se zabezpečení filipínských hranic, který má být financován v rámci rozpočtové položky 19 10 02 obecného rozpočtu Evropských společenství (Philippine Border Management Project; č. ASIA/2004/016-924), a jež bylo přijato v rámci provádění nařízení (EHS) č. 443/92 o finanční a technické pomoci asijským a latinskoamerickým rozvojovým zemím a o hospodářské spolupráci s nimi;

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

31. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr

– zamítl žalobu jako nepřípustnou, v každém případě však jako neopodstatněnou, a

– rozhodl o nákladech řízení podle práva.

32. Vedlejší účastenství Španělského království na podporu návrhů Komise bylo povoleno usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 28. března 2006.

33. V řízení před Soudním dvorem předložily svá písemná a ústní vyjádření účastníci řízení; vedlejší účastník řízení předložil své vyjádření v písemné části řízení.

V – Posouzení

A – K přípustnosti žaloby

1. Lhůta k podání žaloby

34. Komise považuje žalobu za nepřípustnou, neboť nebyla podána během dvou měsíců od okamžiku, kdy se Parlament dozvěděl o napadeném rozhodnutí.

35. I když Komise současně uvádí, že nevznáší námitku nepřípustnosti, není to relevantní, neboť dodržení lhůty k podání žaloby musí Soudní dvůr zkoumat i bez návrhu jako nepominutelnou podmínku řízení( ).

36. Podle článku 230 pátého pododstavce ES musí být žaloba na neplatnost podána ve lhůtě dvou měsíců. Lhůta k podání žaloby počíná běžet buď ode dne vyhlášení příslušného aktu, nebo ode dne jeho oznámení navrhovateli, nebo podle okolností ode dne, kdy se o něm navrhovatel dozvěděl.

37. Napadené rozhodnutí nebylo vyhlášeno v Úředním věstníku. Také z čl. 254 odst. 1 a 2 ES nevyplývá žádná povinnost zveřejnění napadeného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že Parlament není adresátem napadeného rozhodnutí, nebylo mu také podle čl. 254 odst. 3 ES formálně oznámeno. V důsledku toho počala dvouměsíční lhůta k podání této žaloby běžet v den, kdy se Parlament skutečně dozvěděl o napadeném rozhodnutí.

38. Žalobce se podle judikatury Soudního dvora skutečně dozví o aktu v okamžiku, kdy se přímo seznámí s obsahem a důvody sporného aktu( ). Až poté totiž může smysluplně vykonávat své právo podat žalobu. Seznámení se s pouhým shrnutím rozhodnutí, které je předmětem sporu, tak není dostatečné, ale naopak se musí vztahovat k textu rozhodnutí( ).

39. Je tedy nutné zkoumat k jakému okamžiku se Parlament skutečně seznámil s obsahem a důvody rozhodnutí, tj. se zněním napadeného rozhodnutí.

40. Zaslání zprávy ze zasedání komitologického výboru ze dne 17. a 18. listopadu 2004 Parlamentu nelze považovat za seznámení se s rozhodnutím jako takovým. Ze zprávy ze zasedání totiž vyplývá, že napadené rozhodnutí nebylo ještě vydáno, ale naopak bylo nutné – neboť nebylo možné dosáhnout žádné shody – přistoupit k písemnému řízení. Prostřednictvím této zprávy ze zasedání se tak Parlament nemohl s napadeným rozhodnutím seznámit.

41. Znění napadeného rozhodnutí obdržel výbor pro rozvoj Parlamentu nesporně dopisem Komise ze dne 2. září 2005, došlým Parlamentu dne 9. září 2005. K tomuto okamžiku se tak výbor, a tím i Parlament, kterému lze toto seznámení se s aktem přičítat, seznámil s přesným obsahem rozhodnutí. Vycházíme-li z tohoto okamžiku, podal Evropský parlament svou žalobu dne 17. listopadu 2005, s přihlédnutím ke lhůtě deseti dnů z důvodu vzdálenosti podle čl. 81 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, ve stanovené lhůtě.

42. Nepřípustnost žaloby z důvodu nedodržení lhůty k podání žaloby by tak bylo možné předpokládat pouze v případě, že by bylo nutné vycházet z toho, že se Parlament dozvěděl o rozhodnutí dříve, tedy před 9. zářím 2005. Žádná ze skutkových okolností uváděných Komisí však ve výsledku nevede k předpokladu, že se Parlament o rozhodnutí dozvěděl dříve.

43. Za okamžik, ke kterému se mohl Parlament dozvědět o rozhodnutí dříve, nelze považovat dopis příslušné komisařky výboru pro rozvoj Parlamentu ze dne 22. června 2005. Komise totiž nepodala v reakci na zpochybnění Parlamentu žádný důkaz o tom, že výboru pro rozvoj tento dopis, ke kterému mělo být připojeno znění rozhodnutí, vůbec došel.

44. Rovněž z důvodu nedostatku důkazu o dojití nelze v daném případě vycházet z toho, že sekretariát výboru pro rozvoj obdržel znění napadeného rozhodnutí od zastoupení Komise v Manile již dne 12. května 2005. Parlament totiž popírá, že znění napadeného rozhodnutí obdržel v této souvislosti. Také pro toto dojití nepodala Komise žádný důkaz.

45. Konečně se Parlament neseznámil se zněním rozhodnutí ani na základě komunikace mezi zaměstnanci právních služeb Komise a Parlamentu. Je sice nesporné, že zaměstnanci Parlamentu došel v této souvislosti stejnopis sporného rozhodnutí dne 19. července 2005. Pokud bychom vycházeli z toho, že tento okamžik je okamžikem, kdy se Parlament o rozhodnutí dozvěděl, byla by žaloba Parlamentu podána opožděně.

46. Parlamentu však nelze připisovat předmětnou znalost zaměstnance jeho právní služby o rozhodnutí, neboť předmětný kontakt měl nesporně čistě neformální povahu. Parlamentu nelze připisovat neformálně získanou znalost jednotlivého zaměstnance. Nelze totiž vycházet z toho, že neformálně získané informace budou přímo předány příslušným orgánům Parlamentu, zvláště v případě, kdy jak vyplývá z jednacího spisu, zaměstnanec vycházel z toho, že informace bude Parlamentu formálně předána ještě dodatečně.

47. Jiné posouzení přípustnosti žaloby by však mohlo vyplývat z judikatury Soudního dvora, podle které je nutné, nezávisle na okamžiku skutečného seznámení se s aktem, považovat žalobu za podanou opožděně, pokud si osoba, která se dozvěděla o existenci aktu, jenž se jí dotýká, nevyžádá během přiměřené lhůty jeho úplné znění( ).

48. Nejprve je nutné zkoumat, zda taková lhůta pro vyžádání platí také pro orgán [Společenství] jako privilegovaného žalobce( ). Ve prospěch záporné odpovědi lze jednak argumentovat tím, že se v případě napadeného rozhodnutí nejedná o „akt dotýkající se“ Parlamentu ve smyslu této judikatury. Parlament není přímo dotčen aktem v takovém rozsahu jako například soukromý podnik. Pro podnik je tedy nesrovnatelně jednodušší zjistit, že bylo přijato opatření, jež se ho dotýká, a jehož znění je tedy z tohoto důvodu třeba vyžádat. Situace Parlamentu jako privilegovaného žalobce není srovnatelná s touto situací, neboť je vydáván velký počet rozhodnutí, která mohou být potenciálním důvodem pro žalobu Parlamentu na neplatnost. Pokud již to, že se Parlament dozví o existenci potenciálně napadnutelného opatření zakládá jeho povinnost vyžadovat jeho znění, klade tato povinnost požadavky na organizaci práce Parlamentu, které nelze podceňovat. Existence lhůty pro vyžádání tak může představovat dodatečnou překážku pro skutečný výkon práva podat žalobu ze strany Parlamentu.

49. Ve prospěch požadavku na lhůtu k podání žaloby – a s tím spojené další povinnosti žalobce vyžádat si v přiměřené době znění opatření – lze na druhé straně uvést vyšší zájem, kterému slouží, a sice právní jistotu( ). Také projednávaný případ právě názorným způsobem ilustruje, že včasné podání žaloby má velký význam pro právní jistotu. V projednávaném případě převzalo totiž Společenství na základě napadeného rozhodnutí závazky vůči mezinárodní organizaci jakožto vedoucí projektu a jistě již současně provedlo také platby.

50. Rovnováhu mezi těmito oběma odporujícími si zájmy – požadavkem právní jistoty na straně jedné a účinným právem Parlamentu podat žalobu na straně druhé – lze realizovat tak, že se budou klást vyšší nároky na stupeň znalosti Parlamentu o právním aktu, který musí být dán k tomu, aby začala běžet lhůta pro vyžádání textu aktu. Také v případě otázky, jaká lhůta se považuje za přiměřenou, lze případně zohlednit zvláštnosti situace žalobce, který je orgánem Společenství.

51. V projednávaném případě Parlament bezesporu věděl ode dne 14. března 2005 o odpovědi příslušné komisařky na otázku poslance k písemnému zodpovězení, týkající se napadeného rozhodnutí. Komisařka v této odpovědi objasnila, že napadené rozhodnutí bylo přijato dne 21. prosince 2004 a uvedla jeho právní základ a hlavní cíle. I při stanovení přísného měřítka stupně znalosti existence napadnutelného rozhodnutí je nutné v tomto případě vycházet z toho, že Parlament znal od tohoto okamžiku rozhodující aspekty napadnutelného rozhodnutí, a byl tudíž povinen si vyžádat během přiměřené lhůty znění rozhodnutí.

52. Parlament si vyžádal znění napadeného rozhodnutí teprve dne 25. května 2005, tedy více než dva měsíce poté, co se dozvěděl o jeho existenci.

53. Více než dvouměsíční lhůtu nelze i při zohlednění zvláštního postavení žalobce, který je orgánem Společenství, již považovat za přiměřenou( ). Lhůta pro vyžádání si znění aktu nemůže být totiž každopádně delší než lhůta pro podání žaloby, která činí v případě žalobce, který je orgánem Společenství, také pouze dva měsíce.

54. Evropský parlament tudíž nepodal žalobu ve stanovené lhůtě. Žaloba je proto nepřípustná.

B – Opodstatněnost žaloby

55. Pro případ, že by Soudní dvůr dospěl k odlišnému posouzení přípustnosti žaloby, bude dále podpůrně zkoumána opodstatněnost žaloby.

56. Parlament ve své žalobě uplatňuje pouze jeden žalobní důvod. Je názoru, že Komise překročila své prováděcí pravomoci, které jsou jí přiznány nařízením č. 443/92. Předmětem napadeného rozhodnutí je boj proti mezinárodnímu terorismu a mezinárodní kriminalitě. Vzhledem k tomu, že tyto cíle nejsou v nařízení č. 443/92 výslovně uvedeny, nemohlo napadené rozhodnutí spočívat na tomto právním základě.

57. Komise naproti tomu zastává názor, že nedostatek výslovného uvedení opatření k boji proti terorismu v nařízení č. 443/92 nevede k tomu, že napadené rozhodnutí nemůže spočívat na tomto nařízení.

58. Podle judikatury Soudního dvora musí být prováděcí opatření, jež bylo přijato bez konzultace s Parlamentem, v souladu s ustanoveními tvořícími základ právního aktu, jež byla přijata po konzultaci s Parlamentem( ). Je tedy nutné zkoumat, zda napadené rozhodnutí mohlo být platně přijato na základě nařízení č. 443/92. V napadeném rozhodnutí se konstatuje, že spočívá „zejména na článcích 7 a 8“ uvedeného nařízení. V řízení před Soudním dvorem se však Komise odvolávala také na čl. 5 odst. 7 a článek 6 nařízení.

1. Článek 6 nařízení č. 443/92

59. Články 4 až 6 se týkají finanční a technické pomoci. Podle článku 6 se finanční a technická pomoc poskytne relativně vyspělejším rozvojovým zemím ALA, zejména v tomto ustanovení uvedených oblastech. Pátá odrážka článku 6 uvádí jako jednu z těchto oblastí toto: „posilování institucí, zejména orgánů veřejné správy“.

60. Předmětem projektu schváleného napadeným rozhodnutím je přezkum a hodnocení stávajících vnitrostátních metod správy hranic, vytvoření systému informačních technologií pro výměnu informací zpravodajských služeb, snížení oběhu falešných osobních dokladů a školení zaměstnanců správy hranic.

61. V případě širšího chápání zahrnuje pojem „veřejná správa“ jakoukoliv správu, která vykonává úkoly státu. V případě takového širokého chápání lze tudíž také správu hranic a orgány zabývající se správou hranic považovat za „instituce“, respektive „veřejnou správu“ a opatření, která zahrnuje projekt jako pomoc posilování institucí, respektive orgánů veřejné správy.

62. Vycházíme-li pouze ze znění, z článku 6 tak a priori žádné omezení, co se týče druhu veřejné správy, která může být předmětem finanční a technické pomoci ve smyslu nařízení, nevyplývá. Potom by však takový výklad článku 6 zahrnoval také například opatření na podporu vojenské správy a působnost článku 6 by tak byla téměř neomezená. Vyvstává tudíž otázka, zda toto široké chápání článku 6 je v souladu s ratio legis nařízení č. 443/92.

63. V projednávaném případě tomu tak není. Navzdory tomu, že ze znění článku 6 a priori žádné omezení nevyplývá, toto omezení naopak vyplývá z nařízení č. 443/92 jako celku. Také v rámci článku 6 se totiž podpora správy musí začlenit do chápání rozvojové pomoci, která je základem nařízení č. 443/92. Podpora veřejné správy nemůže představovat samostatný účel, nýbrž podporou správy musí být přímo sledován cíl rozvoje nařízení č. 443/92. Do působnosti článku 6 tak spadá pouze takový druh podpory správy, který slouží hlavně rozvojovým cílům nařízení. Například opatření na podporu správy, která je pověřena organizací voleb, by sloužila v nařízení uvedenému rozvojovému cíli rozšiřování demokracie( ) nebo podpora zemědělské správy by sloužila nařízením uváděnému zabezpečení výživy( ).

64. Dále je tedy nutné zkoumat, zda cíl sledovaný napadeným rozhodnutím náleží k rozvojovým cílům nařízení č. 443/92.

65. Napadené rozhodnutí uvádí jako svůj blízký cíl („purpose“) podporu filipínské vlády při zlepšení zajištění a správy hranic. Jako vzdálenější cíl („overall objective“) uvádí podporu filipínské vlády při provádění rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů 1373 (2001) [dále jen „rezoluce OSN 1373 (2001)“] v boji proti terorismu a mezinárodní kriminalitě.

66. K souvislosti mezi specifickým problémem mezinárodního terorismu a mezinárodní kriminality na straně jedné a rozvojovou situací Filipín na straně druhé nevyplývají z napadeného rozhodnutí a popisu projektu žádné věcné údaje.

67. Popis projektu se však na jednom místě odvolává na teroristické výhružky, kterým je filipínská vláda vystavena, zvláště po posledních volbách a na jiném místě odkazuje na provincii Mindanao, která se vyznačuje nestabilitou. Napadené rozhodnutí tak činí zjevným, že jeho cílem je také zlepšení vnitřní stability a bezpečnosti Filipín.

68. Dále je proto nutné zkoumat, zda opatření, která slouží převážně zlepšení vnitřní bezpečnosti a stability, spadají do působnosti článku 6 nařízení.

69. Lze sice souhlasit s tvrzením Komise, že stabilita a bezpečnost mohou být základním předpokladem jakéhokoliv dalšího rozvoje. Z postoje Parlamentu v ústní části jednání rovněž vyplývá, že v zásadě nehodlá popírat souvislost mezi stabilitou a rozvojem.

70. V nařízení č. 443/92 se však žádné odkazy na stabilitu a bezpečnost nenacházejí. Nařízení sice ve svém bodě 7 odůvodnění konstatuje, že nepotvrzuje pouze tradiční oblasti činnosti rozvojové pomoci, ale že mají být stanoveny také nové priority. Mezi tam jmenovanými novými oblastmi činnosti nejsou však uvedeny stabilita a bezpečnost.

71. Nové priority zajisté nejsou v nařízení vyjmenovány taxativně. V žádném případě však nelze ze skutečnosti, že výčet není taxativní, bez dalších údajů v textu nařízení vyvozovat, že jakákoliv oblast činnosti, která přichází v úvahu, spadá do působnosti nařízení. Pro tento závěr by naopak musel existovat základ také v textu nařízení.

72. Takový základ se však v textu nařízení nenachází. Také samotná Komise v tomto smyslu v řízení před Soudním dvorem uvádí, že se koncept rozvojové pomoci teprve v posledních letech změnil do té míry, že zahrnuje opatření ke zlepšení bezpečnosti a stability tak, aby bylo možné zajistit základní předpoklad pro další rozvoj. Komise v této souvislosti odkazuje na různé dokumenty, jako například na sdělení Komise z roku 2003( ) a deklaraci Organizace spojených národů Milénium z roku 2000( ). Komise však přitom sama připouští, že toto širší chápání rozvojové pomoci nebylo právě základem nařízení č. 443/92.

73. Nic tudíž nenaznačuje, že původní koncept rozvojové pomoci, na kterém spočívá nařízení č. 443/92 a jehož předmět tvoří, zahrnuje také opatření k boji proti terorismu a na podporu vnitřní stability a bezpečnosti.

74. Se Španělským královstvím lze sice souhlasit, pokud jde o to, že Komisi lze při provádění nařízení č. 443/92 přiznat širší prostor pro uvážení. To se však může vztahovat pouze na metodu pomocných opatření, tj. na to kde, kolik a jaké konkrétní projekty jsou realizovány.

75. Tento prostor pro uvážení není však tak široký, aby Komise mohla v rámci provádění nařízení dále rozšířit koncept rozvojové pomoci na nové oblasti činnosti, a tímto sledovat nejnovější vývoj konceptu rozvojové pomoci.

76. Nebylo by přípustné vykládat prováděcí pravomoc Komise, která je jí vyhrazena nařízením č. 443/92 tak, že zahrnuje také pravomoc Komise k dalšímu rozšiřování konceptu rozvojové pomoci.

77. Soudní dvůr sice vykládá pojem „provádění“ ve své judikatuře široce.( ) Současně však konstatoval, že úprava „podstatných prvků“ musí zůstat vyhrazena základnímu právnímu aktu( ). K „podstatným prvkům“ se řadí takové předpisy, prostřednictvím kterých mají být provedeny základní cíle politiky Společenství( ).

78. Rozšíření působnosti nařízení na tu novou oblast činností rozvojové pomoci, kterou je „bezpečnost a stabilita“, je vzhledem k dosahu z toho vyplývajících důsledků nutné zařadit do kategorie „podstatných prvků upravované oblasti“, a nikoliv pouze do kategorie „provádění“.

79. Jedná se zde o otázku podstatných směrů rozvojové pomoci, které nesmí být delegovány na Komisi. Pouze změnou základního nařízení v rámci Smlouvou stanoveného legislativního procesu, který se na rozdíl od komitologického řízení vyznačuje větší transparentností a zvýšenou demokratickou legitimitou, by mohlo dojít k rozšíření konceptu rozvojové pomoci.

80. Začlenění nových oblastí činnosti do rozvojové pomoci je tedy nutné vyhradit základnímu právnímu aktu, a nařízení č. 443/92 je tudíž nutné vykládat tak, že nepřiznává Komisi pravomoc, aby v rámci provádění nařízení zahrnula novou oblast činnosti do působnosti nařízení.

81. V této souvislosti je ostatně nutné poukázat rovněž na to, že Komise již v roce 2002 předložila Parlamentu návrh na změnu nařízení č. 443/92, ve kterém byl boj proti terorismu výslovně uveden jako oblast činnosti rozvojové pomoci( ). Tento legislativní proces však ztroskotal. Teprve s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1717/2006 ze dne 15. listopadu 2006 o zřízení nástroje stability( ) vstoupil v platnost základní právní akt, který stanoví opatření ke zlepšení stability a bezpečnosti a boji proti terorismu v rámci rozvojové pomoci.

82. Jiný závěr nevyplývá ani ze skutečnosti, že nařízení č. 443/92 bylo přijato na základě článku 235 Smlouvy o ES (nyní článku 308 ES). Podle názoru Komise z toho vyplývá, že nařízení je nutné vykládat široce. To však není přesvědčivé. Z pouhé skutečnosti, že nařízení bylo přijato na základě doplňkové pravomoci podle článku 308 ES nelze vyvozovat, že samotné nařízení je nutné rovněž vykládat široce do té míry, že představuje právní základ pro stále širší pravomoc k přijímání prováděcích opatření.

83. Celkově lze tedy konstatovat, že napadené rozhodnutí nemá žádný právní základ v článku 6. Předmět projektu schváleného napadeným rozhodnutím spadá sice prima facie pod široký pojem „posilování orgánů veřejné správy“; cíl sledovaný tímto rozhodnutím, a sice boj proti terorismu, však není cílem, který by odpovídal konceptu rozvojové pomoci, který je základem nařízení č. 443/92.

84. Na rozdíl od názoru Komise z uvedeného výkladu nařízení nijak nevyplývá, že řada projektů rozvojové pomoci realizovaných Společenstvím, které souvisejí s otázkami bezpečnosti – jako například opatření k odstranění pozemních min – nemají v nařízení č. 443/92 dostatečný základ. Zvláště příklad projektů na odminování totiž názorně ukazuje, že bezpečnostně relevantní opatření mohou, pokud slouží přímo výslovně uvedenému cíli nařízení – zde mimo jiné rozvoji venkova, zlepšení úrovně zajištění výživy, ochraně dětí podle čl. 5 odst. 1 a 9 – jistě nalézt v nařízení svůj právní základ.

85. V této souvislosti je také nutné objasnit, zda s těmito vývody není spojen výklad rozvojové pomoci podle článku 177 a následujících ES.

86. Zejména při výkladu Smlouvy lze na rozdíl od toho, jak je tomu v případě provádění nařízení, zohlednit vývoj chápání rozvojové pomoci. Podle čl. 177 odst. 3 ES je zde nutné zohlednit také v rámci Organizace spojených národů nebo jiných mezinárodních organizací stanovené nové a rozšířené cíle rozvojové pomoci. Mezinárodní kontext sice může tedy ovlivnit chápání pravomoci Společenství, avšak nikoliv bez dalšího rozdělení pravomocí mezi orgány uvnitř Společenství.

87. V rámci Smlouvy se tedy mohou opatření, jejichž předmětem je vnitřní bezpečnost a stabilita, opírat o pravomoc v oblasti rozvojové pomoci, pokud je ve smyslu rozsudku Portugalsko v. Rada( ) podstatným předmětem těchto opatření hospodářský a společenský rozvoj rozvojových zemí a boj proti chudobě. Jelikož vnitřní bezpečnost země představuje základní předpoklad pro další rozvoj, jako opatření rozvojové pomoci ve smyslu článku 177 ES přicházejí v úvahu také opatření k zajištění stability.

2. Článek 5 odst. 7 nařízení č. 443/92

88. Napadené rozhodnutí se nemůže opírat ani o čl. 5 odst. 7 nařízení č. 443/92, podle něhož finanční a technickou pomoc „je [v tomto smyslu] třeba přidělovat mimo jiné zvláštním projektům rozšiřování demokracie, účinné a spravedlivé veřejné správy a lidských práv“.

89. V případě čl. 5 odst. 7 vyplývá podmíněnost podpory správy již z jeho znění, neboť prostřednictvím úvodu „v tomto smyslu“ odkazuje odstavec 7 na oba předchozí odstavce, jejichž předmětem je lidský a kulturní rozměr rozvoje. Podpora správy ve smyslu čl. 5 odst. 7 musí být tedy v kontextu lidského a kulturního rozvoje.

90. Toto je ještě podtrženo souvislostí, v níž je podpora správy uvedena v odstavci 7. Mimo podpory jsou tam uváděny projekty, které se vztahují k rozšiřování demokracie a lidským právům. Příznačným je také to, že se tam hovoří nejen o účinné, ale také o spravedlivé veřejné správě. Podpora správy ve smyslu čl. 5 je tedy začleněna do kontextu lidských práv, demokracie a právního státu.

91. O článku 5 odst. 7 se nemůže opírat každý druh podpory správy, ale pouze takový, který sleduje především tam jmenované cíle a hodnoty, tedy v podstatě slouží kulturnímu a lidskému rozvoji, demokracii a lidským právům.

92. Napadené rozhodnutí uvádí jako cíl boj proti terorismu a mezinárodní kriminalitě.

93. Terorismus a mezinárodní kriminalita mohou mít sice důsledky pro procesy demokratizace a lidská práva, takže opatření k boji proti nim nepřímo přispívají také k rozšiřování demokracie a lidskému rozvoji. Pokud by však byly takové nepřímé souvislosti považovány za dostatečné pro účely kvalifikace opatření jako opatření na podporu správy ve smyslu čl. 5 odst. 7 nařízení, nebylo by možné působnost tohoto předpisu vůbec vymezit. Zvláště by pak bylo nepochopitelné, proč nařízení rozlišuje na jedné straně finanční a technickou pomoc a na straně druhé hospodářskou spolupráci, neboť také hospodářským opatřením k pouhé podpoře prosperity nesmí být upírány důsledky pro rozvoj demokratizace a lidských práv a v případě širšího chápání podpory správy by byla tato opatření již v této podpoře zahrnuta.

94. Napadené rozhodnutí nevykazuje v rámci čl. 5 odst. 7 nařízení nezbytnou úzkou souvislost s podporou kulturního a lidského rozvoje, takže rozhodnutí nelze opírat také o tento předpis. Pokud projednávaný popis projektu uvádí jako průřezové téma projektu (crosscuting issue) také formálně lidská práva a jako možný důsledek účinné správy hranic uvádí také potlačení obchodu s lidmi, nemění toto uvedení pouhého hypotetického vedlejšího efektu nic na tom, že je nutné opatření zkoumat na základě jeho podstatného obsahu, který v daném případě – jak bylo uvedeno – není pokryt čl. 5 odst. 7.

3. Články 7 a 8 nařízení č. 443/92

95. Zbývá tedy zkoumat, zda napadené rozhodnutí mohlo být platně přijato na základě článků 7 a 8 nařízení č. 443/92.

96. Předmětem článků 7 a 8 nařízení je hospodářská spolupráce Společenství s rozvojovými zeměmi ALA. Článek 7 odst. 1 stanoví, že hospodářská spolupráce vytvořená za účelem pomoci vzájemným zájmům Společenství a jeho partnerských zemí by měla přispívat k rozvoji rozvojových zemí ALA tím, že jim pomáhá budovat jejich institucionální kapacity za účelem vytváření prostředí příznivějšího pro investice a rozvoj. Článek 8 bod 2 uvádí jako jednu ze tří oblastí, na kterou se vztahuje hospodářská pomoc „zdokonalování struktury institucí za účelem vytvoření hospodářského, právního, správního a společenského klimatu příznivějšího pro rozvoj“.

97. Jak již bylo uvedeno, lze v případě širšího chápání pojmu také v rámci článků 7 a 8 považovat napadeným rozhodnutím schválená opatření jako pomoc za účelem budování institucionálních kapacit nebo pro zdokonalení struktury institucí.

98. Také články 7 a 8 však nestanoví opatření k budování institucionálních kapacit jako samostatný účel. Institucionální kapacity mají být právě naopak budovány „za účelem vytváření prostředí příznivějšího pro investice a rozvoj“, respektive „za účelem vytvoření hospodářského, právního, správního a společenského klimatu příznivějšího pro rozvoj“ v rozvojových zemích ALA. Ne každá pomoc za účelem budování institucionálních kapacit, avšak pouze taková, která slouží především hospodářské pomoci nebo investiční pomoci, tak může nalézt právní základ v článcích 7 a 8 nařízení. Nezbytná je užší a specifická souvislost mezi opatřením a právě hospodářskou pomocí. Taková opatření, která mají pouze nepřímo také účinky na hospodářský rozvoj – tím, že slouží například stabilní bezpečnostní situaci – tento požadavek nesplňují.

99. Požadavek takové souvislosti vyplývá jednak již z toho, že články 7 a 8 nařízení se nacházejí v oddílu „Hospodářská spolupráce“ a při běžném chápání tohoto pojmu nelze pod „hospodářskou spolupráci“ zahrnout veškeré oblasti spolupráce pouze proto, že jakákoliv spolupráce má nakonec účinky také na hospodářské vztahy a hospodářské poměry partnerů.

100. Především však pohled na hypotetické důsledky tohoto širokého výkladu však činí zjevným, že opatřeními k vytváření prostředí příznivějšího pro investice a rozvoj ve smyslu článků 7 a 8 nařízení nesmí být veškerá v úvahu přicházející opatření s účinky na vytváření prostředí příznivějšího pro rozvoj. Takový široký výklad by se totiž rovnal generální delegaci pravomoci, udělené Komisi autorem nařízení, k podpoře nejrůznějších státních projektů v rozvojových zemích pod pouhým označením „rozvojové spolupráce“. Každé státní opatření nakonec tvoří kamínek mozaiky vytváření prostředí příznivějšího pro investice a rozvoj, neboť má – v různém rozsahu a v různé intenzitě – alespoň nepřímé účinky na hospodářství.

101. Tento články 7 a 8 nařízení č. 443/92 vyžadovaný podstatný a přímý vztah napadeného rozhodnutí k prostředí příznivějšímu pro investice a rozvoj nevyplývá ani z jeho odůvodnění, ani z popisu projektu. Nelze tam nalézt žádný věcný odkaz na hospodářské a investiční podmínky Filipín. Také popis projektu se téměř výhradně zabývá tématy terorismu a bezpečnosti.

102. Z napadeného rozhodnutí nevyplývá, jaké existují problémy související s investičními a hospodářskými podmínkami Filipín a do jaké míry by zlepšení správy hranic přineslo v tomto ohledu zlepšení. Není tak zjevné, jaké přímé účinky má schválený projekt na investiční a hospodářské podmínky. Tímto není řečeno, že podpora správy hranic nemůže mít také přímé účinky na hospodářské podmínky: opatření na zlepšení odbavení zboží na hranicích by tak bylo například takovým hospodářsky podpůrným účinkem, který by nebylo možné popírat. Z napadeného rozhodnutí však nevyplývá, že v slouží především rozvoji hospodářských a investičních podmínek.

103. Pouhé nepřímé důsledky pro investiční a hospodářské podmínky však nejsou – jak již bylo uvedeno – v rámci článků 7 a 8 dostačující.

104. Pokud se tedy v popisu projektu v souvislosti s Filipínci pracujícími v zahraničí poukazuje na to, že „udržitelnost mezinárodního cestování“ („sustainability of international travel“) je rozhodující pro vnitrostátní hospodářství a celkovou stabilitu Filipín, přicházejí v úvahu vazby mezi účinností správy hranic a ochranou před ilegálním vstupem a s tím spojenými bezpečnostními riziky. Do jaké míry však mají mít moderní pasové a pohraniční kontroly přímý vliv na celkové hospodářské podmínky zahraničních pracovníků nebo filipínské hospodářství, není v daném případě ani uvedeno, ani to není alespoň v minimální míře zjevné. Naopak, také v této souvislosti stojí v popředí zájmu stabilita Filipín.

105. Z tohoto úhlu pohledu snad hraniční projekt není prost jakéhokoliv vlivu na vytváření prostředí příznivějšího pro investice a rozvoj. Opatření, která podporují vnitřní stabilitu a bezpečnost, mohou totiž nepřímo přispět jako jeden z více faktorů také k hospodářské prosperitě.

106. Opatření s cílem zlepšit vnitřní a vnější bezpečnost a stabilitu však nemá žádnou úzkou a přímou spojitost s podporou hospodářství, ale týká se spíše pouze obecně základních podmínek společenského, politického a hospodářského života. Vytváření prostředí příznivějšího pro investice a rozvoj není v případě takových opatření středem zájmu.

107. To samé platí také, pokud jde o souvislost mezi vnitřní bezpečností a turismem, na kterou poukázala Komise v řízení před Soudním dvorem. S Komisí je nutné souhlasit v tom, že napadené opatření může přispět k posílení bezpečnosti, a tím obecně základních předpokladů pro hospodářství a rozvoj, jakož i zejména turismu. Kvalifikaci napadeného rozhodnutí jako opatření na podporu investic a hospodářství ve smyslu článků 7 a 8 nařízení však tento nepřímý vztah a vedlejší účinek nepřipouští.

108. Napadené rozhodnutí tak nevykazuje vyžadovanou úzkou a přímou spojitost s podporou hospodářství, a nemá tedy základ v článcích 7 a 8.

4. Pravomoci v rozpočtové oblasti

109. Nakonec je nutné se ještě zabývat tím, že Parlament ve své replice rozvedl argumenty, které se nevztahují pouze na překročení prováděcích opatření Komise, ale i na porušení pravomocí týkajících se rozpočtu.

110. Tento argument je podle čl. 42 odst. 2 jednacího řádu opožděný. Jedná se o nový žalobní důvod, který byl uplatněn teprve v replice. V žalobě Parlament uplatnil pouze jeden žalobní důvod vycházející z výhrad k prováděcím opatřením, kterými došlo k porušení nařízení č. 443/92.

C – Shrnutí

111. V souhrnu je nutné konstatovat, že žaloba je nepřípustná, neboť nebyla dodržena lhůta k podání žaloby. Pokud by však měl Soudní dvůr případ zkoumat meritorně, bylo by nutné napadené rozhodnutí zrušit.

VI – Omezení účinku rozsudku

112. Pokud by Soudní dvůr potvrdil přípustnost žaloby, bylo by v případě vyhovění žalobě nutné rozhodnout ještě o tom, zda je nutné omezit účinky rozsudku. Komise zajisté nenavrhovala zachovat pro případ, že žalobě bude vyhověno, účinky rozhodnutí prohlášeného za neplatné od počátku.

113. Nicméně Soudní dvůr může i bez návrhu využít pravomoci, která je mu přiznána čl. 231 odst. 2 ES, k zachování účinků rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí by totiž nastalo k okamžiku, ke kterému již byly provedeny platby v souvislosti s projektem spojeným s napadeným rozhodnutím a byly převzaty závazky zejména vůči International Organisation for Migration pověřené realizací projektu.

114. Tím by významné důvody právní jistoty, které jsou srovnatelné s těmi, které je třeba vzít v úvahu v případě zrušení určitých nařízení, odůvodnily to, že Soudní dvůr využije oprávnění, které je mu přiznáno čl. 231 odst. 2 ES pro případ zrušení nařízení a uvede účinky napadeného rozhodnutí, které je třeba zachovat( ).

115. Za zvláštních okolností projednávaného případu by bylo tedy nutné rozhodnout, že zrušením zůstávají nedotčeny platnost plateb provedených na základě sporného rozhodnutí a převzaté závazky( ).

VII – K nákladům řízení

116. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Poněvadž je nutno žalobu zamítnout jako nepřípustnou, je namístě uložit Parlamentu náhradu nákladů řízení. Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu ponese Španělské království, které vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník, vlastní náklady řízení.

VIII – Závěry

117. Na základě výše uvedených úvah Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl následovně:

„1. Žaloba se zamítá.

2. Evropskému parlamentu se ukládá náhrada nákladů řízení s výjimkou nákladů Španělského království, které ponese vlastní náklady řízení.“