NÁZOR GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

ze dne 13. června 2014 ( 1 )

Řízení o posudku 2/13

zahájené na žádost Evropské komise

„Uzavírání mezinárodních dohod Unií — Přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP) — Zachování specifických rysů Unie a práva Unie — Zachování pravomocí Unie a jejích orgánů — Účast Unie v orgánech zřízených mezinárodní dohodou — Uznání jurisdikce Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) — Účinná soudní ochrana v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky“

Obsah

I – Úvod II – Dosavadní průběh procesu přistoupení III – Žádost Komise o posudek IV – Právní rámec V – Přípustnost žádosti o posudek VI – K věci samé Úvodní poznámka A – Zachování pravomocí Unie 1. Žádné zúžení pravomocí Unie v důsledku přistoupení 2. Žádné rozšíření pravomocí Unie v důsledku přistoupení 3. Žádná potřeba nových pravomocí pro Unii v důsledku přistoupení a) Předběžné řízení b) Povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP c) Soudní ochrana v rámci SZBP 4. Dílčí závěr B – Zachování pravomocí unijních orgánů 1. Pravomoci Soudního dvora Evropské unie a) Monopol unijních soudů k řešení sporů (článek 344 SFEU) b) Pravomoci unijních soudů v souvislosti s výkladem unijního práva a s přezkumem legality unijních právních aktů c) Účinky 16. dodatkového protokolu k EÚLP pro pravomoci Soudního dvora d) Dílčí závěr 2. Pravomoci jiných unijních orgánů a) Obecné poznámky b) Institucionální systém Unie k ukládání sankcí za protiprávní jednání v oblasti práva hospodářské soutěže i) Institucionální role Komise coby orgánu hospodářské soutěže ii) Zásada „ne bis in idem“ iii) Zásada přiměřené délky řízení iv) Shrnutí C – Zachování specifických rysů Unie a práva Unie 1. Uznání jurisdikce ESLP a) Obecné úvahy b) Zvláštní opatření k zajištění autonomie unijního právního řádu v návrhu dohody i) K určení odpovědnosti ve vztahu mezi Unií a jejími členskými státy (čl. 3 odst. 7 návrhu dohody) ii) K posouzení otázky, zda je předběžné řízení před Soudním dvorem Evropské unie nezbytné iii) K diskrepanci mezi rozsahem pravomocí ESLP a rozsahem pravomocí Soudního dvora Evropské unie v rámci SZBP c) Dílčí závěr 2. Zásada přímého účinku a zásada přednosti unijního práva 3. Mechanismy pro správné určení žalovaného v řízeních před ESLP a) Zajištění účinného dohledu v kontrolním systému EÚLP b) Zajištění účinné obhajoby unijního práva před ESLP i) Neexistence dostatečných informací o řízeních probíhajících před ESLP ii) Pravomoc ESLP k ověřování akceptovatelnosti návrhu na vstup spolužalovaného do řízení c) Shrnutí 4. Dílčí závěr D – Nezbytná opatření k účasti Unie v kontrolních orgánech EÚLP 1. Účast Unie v ESLP 2. Účast Unie ve Výboru ministrů Rady Evropy 3. Dílčí závěr E – Zohlednění zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP 1. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k dodatkovým protokolům k EÚLP 2. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k článku 15 EÚLP 3. Zvláštní postavení členských států ve vztahu k jejich mezinárodněprávním výhradám k EÚLP a) Zásada společné odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného b) EÚLP jakožto součást unijního práva, pro niž platí zásada přednosti 4. Zvláštní postavení členských států v rámci institutu spolužalovaného 5. Dílčí závěr Závěrečná poznámka VII – Závěry

I – Úvod

1. Zamýšlené přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ( 2 ) (EÚLP) má zajistit účinnější a jednotnější uplatňování základních práv v Evropě. Tímto přistoupením se ale Unie především sama podrobí externí kontrole v oblasti dodržování elementárních standardů základních práv, která je již dlouhou dobu z mnoha stran požadována. Takto se Unie konečně sama podřídí stejným pravidlům, jejichž uznání též soustavně vyžaduje od svých současných i budoucích členských států.

2. Zamýšlené přistoupení k EÚLP je záměrem mimořádného významu, a to nejen tím, že dává velmi silný politický signál, ale také vlivem svého ústavněprávního rozměru. Tento projekt po desetiletí opakovaně zaměstnával evropské orgány a Soudní svůj se má nyní již podruhé zabývat právními aspekty tohoto záměru ( 3 ).

3. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je z čl. 6 odst. 2 SEU ( 4 ) zřejmé nejen to, že má Unie pravomoc přistoupit k EÚLP, ale také to, že jí členské státy uložily povinnost tuto cestu nastoupit. Přistoupení k EÚLP je cílem, který má od té doby v unijním právu ústavněprávní charakter.

4. Jak tomu ale často bývá, ďábel se skrývá v detailech. Za jakých podmínek smí Unie k EÚLP přistoupit a jakým způsobem lze zajistit, aby se takové přistoupení nedotklo zvláštních rysů unijního práva a pravomocí Unie a jejích orgánů? To je podstata právních otázek, s nimiž se má Soudní dvůr v tomto řízení o posudku na žádost Evropské komise vypořádat. Půjde tedy o to důkladně ověřit, zda jsou detaily zamýšleného přistoupení v souladu se zakládacími Smlouvami Unie. Podkladem pro toto ověření je „přepracovaný návrh dohody o přistoupení“, tak jak jej vyjednavači předložili ve Štrasburku v červnu roku 2013 Řídícímu výboru pro lidská práva coby příslušnému orgánu Rady Evropy.

II – Dosavadní průběh procesu přistoupení

5. Na doporučení Komise ze dne 17. března 2010 udělila Rada Evropské unie dne 4. června 2010 zmocnění k zahájení jednání o přistoupení Unie k EÚLP, ustanovila Komisi vyjednavačem a udělila jí směrnice pro jednání.

6. Přístupová jednání probíhala v institučním rámci Rady Evropy, přesněji řečeno ve dvou po sobě následujících pracovních skupinách pověřených Výborem ministrů Rady Evropy. Na jednáních se vedle Komise podílely též zainteresované smluvní státy Rady Evropy, z nichž některé jsou členy Unie a jiné nikoli.

7. V červnu roku 2013 byla Řídícímu výboru pro lidská práva Rady Evropy předložena závěrečná zpráva z jednání ( 5 ), k níž jsou vedle přepracovaného návrhu dohody o přistoupení ( 6 ) připojeny ještě některé další návrhy právních aktů, jmenovitě návrh prohlášení Evropské unie, které učiní v okamžiku podepsání dohody o přistoupení, návrh pravidla, které se doplní k Pravidlům Výboru ministrů, návrh memoranda o porozumění mezi Evropskou unií a smluvní stranou X a návrh vysvětlující zprávy k dohodě o přistoupení ( 7 ). Vyjednavači se shodli na tom, že všechny tyto dokumenty tvoří jeden celek a že jsou všechny ve stejné míře nutné pro přistoupení Unie k EÚLP ( 8 ).

III – Žádost Komise o posudek

8. S ohledem na ústavněprávní rozměr zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP a v zájmu zajištění právní jistoty předložila Komise Soudnímu dvoru prostřednictvím spisu ze dne 4. července 2013 na základě čl. 218 odst. 11 SFEU žádost o vydání posudku k následující otázce: „Je návrh dohody o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod slučitelný se Smlouvami?“

9. K žádosti Komise o posudek jsou vedle návrhu dohody přiloženy také všechny ostatní návrhy právních aktů uvedené v bodě 7 výše. Tyto dokumenty jsou ale bohužel k dispozici pouze ve francouzském a anglickém jazyce.

10. O žádosti Komise o posudek proběhla před Soudním dvorem nejprve písemná část řízení a poté se ve dnech 5. a 6. května 2014 konalo jednání. Písemné části řízení se vedle Komise jakožto předkladatelky žádosti účastnila Rada Evropské unie a Evropský parlament a dále Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Německo, Estonsko, Irsko, Řecko, Španělsko, Francie, Kypr, Lotyšsko, Litva, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Portugalsko, Rumunsko, Slovensko, Finsko, Švédsko a Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Kromě Bulharska a Polska přednesli tito zúčastnění též ústní vyjádření, na jednání byly navíc zastoupeny Belgie a Itálie.

IV – Právní rámec

11. Právní rámec pro přistoupení Unie k EÚLP tvoří článek 6 SEU, protokol č. 8 k SEU a SFEU (dále jen „protokol č. 8“) ( 9 ) a prohlášení k čl. 6 odst. 2 SEU ( 10 ) (dále jen „prohlášení č. 2“).

12. Článek 6 SEU stanoví: „1. Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy. Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách. Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině, jež uvádějí zdroje těchto ustanovení. 2. Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Přistoupení k této úmluvě se nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami. 3. Základní práva, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.“

13. Protokol č. 8 zní: „Článek 1 Dohoda o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Evropská úmluva“) podle čl. 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii musí odrážet nezbytnost zachování specifických rysů Unie a práva Unie, zejména pokud jde o: a) zvláštní úpravu případné účasti Unie v kontrolních orgánech Evropské úmluvy; b) mechanismy nezbytné k zajištění toho, aby stížnosti podané jinými než členskými státy a stížnosti podané fyzickými osobami [individuální stížnosti] byly správně podávány podle případu proti členským státům nebo Unii. Článek 2 Dohoda uvedená v článku 1 zajistí, aby se přistoupení nedotklo působnosti [pravomocí] Unie ani pravomocí jejích orgánů. Zajistí, aby se žádné z jejích ustanovení nedotýkalo zvláštního postavení členských států ve vztahu k Evropské úmluvě, zejména k jejím protokolům, opatřením přijatým členskými státy odchylně od Evropské úmluvy v souladu s jejím článkem 15 a výhradám členských států k Evropské úmluvě, jež byly formulovány v souladu s jejím článkem 57. Článek 3 Žádné ustanovení dohody uvedené v článku 1 se nedotkne článku 344 Smlouvy o fungování Evropské unie.“

14. V Prohlášení č. 2 se navíc mezivládní konference, jež přijala Lisabonskou smlouvu, vyjádřila následovně: „Konference se dohodla, že přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod se uskuteční tak, aby byly zachovány zvláštnosti právního řádu Unie. Konference bere v této souvislosti na vědomí existenci pravidelného dialogu mezi Soudním dvorem Evropské unie a Evropským soudem pro lidská práva; tento dialog může být posílen po přistoupení Evropské unie k této úmluvě.“

15. Pro doplnění je třeba odkázat na čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv: „Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“

V – Přípustnost žádosti o posudek

16. Někteří ze zúčastněných vyjádřili dílčí pochybnosti o přípustnosti žádosti o posudek. Jejich výhrady se týkají prohlášení Komise k zamýšleným interním unijním prováděcím opatřením pro účely přistoupení k EÚLP. Zatímco někteří zúčastnění narážejí na to, že vůbec Komise k tomuto tématu činí prohlášení, pro jiné zúčastněné naopak tato prohlášení nejdou dostatečně daleko.

17. Podle čl. 218 odst. 11 SFEU si mohou posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlených mezinárodních dohod se Smlouvami vyžádat Parlament, Rada, Komise nebo členský stát. Cílem řízení o posudku je předcházet obtížím, které by vyplývaly z pozdějších soudních sporů ohledně slučitelnosti mezinárodních dohod zavazujících Unii s primárním unijním právem ( 11 ).

18. Přípustným předmětem řízení o posudku je podle čl. 218 odst. 11 SFEU „zamýšlená dohoda“, což předpokládá, že Soudní dvůr má k dispozici dostatečné informace o samotném obsahu uvedené dohody ( 12 ).

19. V projednávaném případě předložila Komise Soudnímu dvoru úplné znění návrhu dohody a k němu připojených dokumentů. Z těchto podkladů jako celku lze jasně a jednoznačně vyvodit, za jakých podmínek má k přistoupení Unie k EÚLP dojít, a zejména za jakých podmínek se Unie hodlá podřídit mechanismům soudní kontroly zavedeným v EÚLP ( 13 ). Tyto informace jsou dostatečné na to, aby bylo možné posoudit slučitelnost zamýšleného přistoupení k EÚLP se Smlouvami.

20. Skutečnost, že Komise v projednávané věci nepředložila Soudnímu dvoru žádné návrhy interních unijních prováděcích opatření k zamýšlené dohodě o přistoupení, není na překážku přípustnosti její žádosti o posudek. Předmětem řízení o posudku je totiž pouze zamýšlená dohoda o přistoupení jako taková, a nikoli případně vyžadovaná interní unijní prováděcí opatření. K pochopení obsahu a dopadů návrhu dohody a k němu připojených dokumentů nejsou zapotřebí žádné informace o zamýšlených interních unijních prováděcích opatřeních.

21. Ani okolnost, že se zúčastnění v současnosti neshodnou na tom, jakou právní podobu a jaký obsah mají mít interní unijní prováděcí opatření, Soudnímu dvoru nebrání v ověření slučitelnosti návrhu dohody se Smlouvami. Pokud Soudní dvůr už v minulosti nevyžadoval konečnou shodu dotyčných orgánů o konkrétním obsahu zamýšlené mezinárodní dohody ( 14 ), nemůže tím spíše ani v projednávané věci podmiňovat přípustnost žádosti o posudek shodou dotyčných orgánů o přesné podobě případných interních unijních prováděcích opatření.

22. Vzhledem k zásadě institucionální rovnováhy, jež znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních ( 15 ) (viz také čl. 13 odst. 2 SEU), nemůže být ostatně v tomto řízení o posudku úkolem Soudního dvora dávat příslušným orgánům v tomto stadiu rozsáhlé a podrobné pokyny ohledně interních unijních prováděcích opatření k zamýšlené dohodě o přistoupení.

23. Pokud by se v rámci zkoumání návrhu dohody po obsahové stránce ukázalo, že k jejímu vstupu v platnost je nezbytně nutné vydání určitých interních unijních prováděcích opatření, může to Soudní dvůr ve své odpovědi na žádost Komise o posudek vyslovit jako podmínku pro slučitelnost zamýšlené dohody o přistoupení se Smlouvami.

24. Celkově vzato je ale žádost Komise o posudek přípustná, nehledě na případné neshody zúčastněných o konkrétním obsahu interních unijních prováděcích opatření, která ještě bude třeba přijmout.

VI – K věci samé

A – Úvodní poznámka

25. Zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP nastane zvláštní, ne-li ojedinělá situace, kdy se mezinárodní, nadnárodní organizace – Evropská unie – podřídí kontrole jiné mezinárodní organizace – Rady Evropy – v otázce dodržování elementárních standardů základních práv. Nejen vnitrostátní a unijní soudy, ale také Evropský soud pro lidská práva (ESLP) tedy budou v oblastech upravených unijním právem napříště povolány k tomu, aby střežily dodržování základních práv.

26. Vyjednávající delegace zakotvily v návrhu dohody řadu ustanovení s cílem zajistit, aby bylo přistoupení Unie k EÚLP v souladu s platným unijním primárním právem. V protikladu k tomu, co je občas naznačováno, tím nebude Unii zajištěno jakési přednostní zacházení oproti ostatním smluvním stranám EÚLP, nýbrž má být prostřednictvím výhledových ustanovení zohledněna zvláštní situace Unie a jejích členských států. Tato situace se v neposlední řadě vyznačuje tím, že v záležitostech Evropské unie dochází často ke komplexní souhře aktů a pravomocí Unie a členských států, zejména platí, že členské státy jsou zpravidla zapojeny do uplatňování unijního práva.

27. Je zjevné, že tato specifická a složitá situace v otázkách ochrany základních práv musí být zohledněna prostřednictvím vhodných opatření. Zvláště je třeba zdůraznit tři novinky obsažené v návrhu dohody, které se týkají určení odpovědnosti Unie, institutu spolužalovaného a předběžného řízení před Soudním dvorem.

28. Co se předně týče odpovědnosti Unie za případné porušení EÚLP, z čl. 1 odst. 3 věty první návrhu dohody jasně vyplývá, že přistoupením Unie k EÚLP jí vznikají povinnosti pouze ve vztahu k aktům, opatřením nebo opomenutím jejích orgánů, institucí a jiných subjektů. V článku 1 odst. 3 větě druhé návrhu dohody se dodává, že v žádném z ustanovení EÚLP nebo jejích dodatkových protokolů nemůže být Unii uložena povinnost provést určitý akt nebo přijmout určité opatření, k nimž by podle unijního práva neměla pravomoc. V článku 1 odst. 4 větě první návrhu dohody je konečně jasně stanoveno, že akty, opatření nebo opomenutí orgánů členského státu nebo osob jednajících jejich jménem se přičítají tomuto státu, i když k nim dojde při uplatňování unijního práva, a to včetně rozhodnutí přijatých na základě Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU. Podle čl. 1 odst. 4 věty druhé návrhu dohody však může Unie v takových případech odpovídat coby spolužalovaná za případné porušení EÚLP společně s dotyčným členským státem nebo členskými státy.

29. Nový institut spolužalovaného zavedený v článku 3 návrhu dohody – občas také označovaný jako institut „dalšího žalovaného“ – umožňuje, aby v určitých případech byly Unie a jeden nebo více členských států společně žalovanými, a tím i rovnoprávnými účastníky řízení před ESLP, i když stížnost stěžovatele směřuje jen proti Unii, respektive jen proti jednomu nebo více členským státům. Podle čl. 1 odst. 4 věty druhé návrhu dohody to jmenovitě platí v případě aktů, opatření nebo opomenutí orgánů členských států při uplatňování unijního práva.

30. S institutem spolužalovaného je úzce spjato předběžné řízení podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody. Toto řízení, které je mnohdy označováno jako „předběžné interní přezkumné řízení“, má Soudnímu dvoru umožnit, aby v právním sporu, který vyvstal před vnitrostátními soudy a nikdy nebyl předmětem řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU ( 16 ), rozhodl o slučitelnosti unijního práva s EÚLP před tím, než ve věci rozhodne ESLP.

31. Otázku, zda tyto a další novinky upravené v návrhu dohody dokážou zajistit, že přistoupení Unie k EÚLP bude slučitelné se Smlouvami, bude třeba posoudit v tomto řízení o posudku. V tomto ohledu je vhodné projít v souladu s členěním žádosti Komise o posudek postupně jednotlivé právní požadavky kladené unijním primárním právem na dohodu o přistoupení. Jak úprava odpovědnosti Unie, tak institut spolužalovaného a předběžné řízení přitom budou relevantní v nejrůznějších souvislostech. Zvláště je nutno ověřit následující: — zda jsou zachovány pravomoci Unie (oddíl A) ( 17 ), — zda zůstávají nedotčeny pravomoci orgánů Unie (oddíl B) ( 18 ), — zda jsou zachovány specifické rysy Unie a práva Unie (oddíl C) ( 19 ), — zda byla přijata nezbytná opatření pro účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP (oddíl D) ( 20 ) a — zda bylo náležitě přihlédnuto ke zvláštnímu postavení členských států ve vztahu k EÚLP (oddíl E) ( 21 ).

32. Zvláštní pozornost si přitom zasluhuje také otázka, zda je uznání jurisdikce ESLP slučitelné s autonomií unijního práva ( 22 ) a zda soudní přezkum činnosti Unie v rámci její společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) vyhovuje požadavkům na účinnou soudní ochranu ve smyslu článků 6 a 13 EÚLP ( 23 ).

B – Zachování pravomocí Unie

33. Podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU se přistoupení Unie k EÚLP nesmí dotknout pravomocí Unie vymezených smlouvami.

34. V tomto ustanovení se odráží principiální požadavek členských států, který se vine jako červená nit Lisabonskou smlouvou, a sice že rozvoj ochrany základních práv na evropské úrovni, ať již prostřednictvím Listiny základních práv nebo přistoupením k EÚLP, nesmí vést k žádným zvratům v citlivě vyváženém systému pravomocí, na němž je Evropská unie založena a kterým je charakterizován její vztah k členským státům ( 24 ).

35. Článkem 6 odst. 2 větou druhou SEU má být konečně zajištěno, že přistoupením Unie k EÚLP nedojde k obcházení postupů k přijímání změn Smluv (článek 48 SEU), a tím k zásahu do „základní ústavní listiny“ Unie ( 25 ).

36. Potřeba ratifikace zamýšlené dohody o přistoupení všemi členskými státy Unie (viz čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec SFEU, část věty za středníkem) v žádném případě neznamená, že by se její ustanovení mohla odchylovat od unijního primárního práva. Takovou mezinárodní dohodu, jako je zamýšlená dohoda o přistoupení, smí naopak Unie uzavřít jen tehdy, je-li tato dohoda v souladu se Smlouvami a jen v rozsahu, v němž je s nimi v souladu. Pokud tomu tak není, je zapotřebí před uzavřením mezinárodní dohody na úrovni Unie výslovná změna Smluv ( 26 ). Unijním orgánům není v žádném případě dovoleno mlčky prolomit unijní primární právo („treaty override“) ( 27 ), i kdyby jim v tom členské státy Unie nabídly v rámci vyjednávání a ratifikace mezinárodní dohody pomocnou ruku.

37. Za těchto souvislostí je v tomto řízení o posudku třeba ověřit, zda zamýšlená dohoda o přistoupení vede v rozporu se Smlouvou o EU nebo se Smlouvou o FEU k zúžení pravomocí Unie (v tomto ohledu viz oddíl 1 níže) nebo k rozšíření jejích pravomocí (v tomto ohledu viz oddíl 2 níže); dále je třeba posoudit, zda by v důsledku povinností, které by Unii uzavřením dohody o přistoupení vznikly, bylo nezbytné přiznat jí nové pravomoci (v tomto ohledu viz oddíl 3 níže).

1. Žádné zúžení pravomocí Unie v důsledku přistoupení

38. Podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU musí být předně zajištěno, aby pravomoci Unie nebyly v důsledku jejího přistoupení k EÚLP zúženy. To je navíc zdůrazněno v čl. 2 větě první Protokolu č. 8, podle kterého musí být v dohodě o přistoupení zajištěno, aby se přistoupení k EÚLP „nedotklo“ pravomocí Unie.

39. Z návrhu dohody ani z dokumentů k ní připojených, které má Soudní dvůr v rámci tohoto řízení o posudku k dispozici, nelze vyvodit nic, co by mohlo ukazovat na zúžení pravomocí Unie vlivem jejího přistoupení k EÚLP. Ani z vyjádření zúčastněných nic takového nevyplývá.

40. Z mezinárodněprávní vazby na EÚLP budou pro Unii nepochybně vyplývat omezení při výkonu jejích stávajících pravomocí. EÚLP jakožto mezinárodní dohoda uzavřená Unií totiž bude mít po jejím přistoupení závazné účinky pro orgány Unie (čl. 216 odst. 2 SFEU).

41. Taková omezení při výkonu pravomocí ale vycházejí z povahy každé právní úpravy, v níž jsou zaručena základní práva. Primární funkcí základních práv je totiž klást meze jednání státních i mezinárodních orgánů v zájmu ochrany subjektů práv. Závazek přistoupení k EÚLP obsažený v čl. 6 odst. 2 větě první SEU by postrádal smysl, kdyby Unie nemohla akceptovat omezení vyplývající z EÚLP pro výkon jejích pravomocí.

42. Tak jako tak Unie již nyní, tj. před svým oficiálním přistoupením, uplatňuje standardy plynoucí z EÚLP pro ochranu základních práv, takže omezení, která mohou v budoucnu plynout z přistoupení k EÚLP pro výkon pravomocí unijních orgánů, již – z čistě obsahového hlediska – dávno platí (viz zejména čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 52 odst. 3 větu první 1 Listiny základních práv) ( 28 ).

43. Celkově vzato se tedy v důsledku zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP nelze obávat žádného zúžení jejích pravomocí ve smyslu čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU a čl. 2 věty první Protokolu č. 8.

2. Žádné rozšíření pravomocí Unie v důsledku přistoupení

44. Dále je nutno zkoumat, zda může zamýšlené přistoupení k EÚLP jako takové ve svém důsledku jakkoli rozšiřovat stávající pravomoci Unie. I to by bylo podle čl. 6 odst. 2 věty druhé SEU zakázáno.

45. Konečně smyslem zákazu rozšiřování pravomocí Unie, tak jak je stanoven v čl. 6 odst. 2 větě druhé SEU, je zachování zásady svěřených pravomocí. Jak je známo, podle této zásady jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách (čl. 5 odst. 1 věta první a odst. 2 věta první SEU) a pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům (čl. 4 odst. 1 SEU a čl. 5 odst. 2 věta druhá SEU).

46. Již ve svém prvním posudku k přistoupení k EÚLP Soudní dvůr určil, že žádné ustanovení tehdejší Smlouvy o ES obecně neuděluje unijním orgánům pravomoc přijímat pravidla v oblasti lidských práv nebo uzavírat mezinárodní úmluvy v této oblasti ( 29 ). Na tom nic nezměnily ani následné změny unijního primárního práva až po Lisabonskou smlouvu. Unie ani nadále nemá obecnou pravomoc v oblasti základních a lidských práv. V důsledku toho nemůže ani přistoupením k EÚLP žádnou takovou pravomoc získat ( 30 ).

47. Jakékoli obavy z toho, že by zamýšleným přistoupením k EÚLP mohlo dojít k takovému rozšíření pravomocí Unie, jsou přitom neopodstatněné. Mnohé formulace v návrhu dohody a v dokumentech, které jsou k němu připojeny, svědčí naopak o tom, že autoři těchto textů usilovali o to, aby tyto pochybnosti byly rozptýleny již od počátku.

48. Především je jak v čl. 1 odst. 3 větě druhé, tak v čl. 1 odst. 4 návrhu dohody zaručeno, že v případě přistoupení Unie k EÚLP zůstane unijním právem upravené vymezení pravomocí a odpovědnosti mezi Unií a jejími členskými státy zachováno.

49. Článek 1 odst. 3 věta druhá návrhu dohody vyzdvihuje skutečnost, že žádné ustanovení EÚLP nebo jejích dodatkových protokolů neukládá Unii povinnost provést určitý akt nebo přijmout určité opatření, pro něž podle unijního práva nemá pravomoc. Tímto ustanovením je zajištěno, že Unie na základě svého přistoupení k EÚLP nemusí činit nic, k čemuž by jí podle unijního práva scházela pravomoc.

50. Dále z čl. 1 odst. 4 návrhu dohody vyplývá, že Unii nelze přičíst žádné akty, opatření či opomenutí jejích členských států, i když se jedná o uplatňování unijního práva členskými státy.

51. Tu a tam vyvstane otázka, zda účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP upravená v návrhu dohody může znamenat rozšíření pravomocí Unie. Tak tomu ale není. Účast Unie v kontrolních orgánech EÚLP nevede k tomu, že by Unie musela jakkoli jednat mimo rámec pravomocí, kterou jsou jí svěřeny Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU. Její spolupůsobení ve štrasburských orgánech – ať se jedná o účast na určitých rozhodnutích Parlamentního shromáždění nebo Výboru ministrů nebo o jmenování kandidátů na funkci soudce ESLP – je naopak v unijním primárním právu dokonce výslovně předpokládána (v tomto ohledu viz čl. 1 písm. a) Protokolu č. 8).

52. Pokud jde zvlášť o dohled Výboru ministrů nad výkonem konečných rozsudků ESLP (čl. 46 odst. 2 až 5 EÚLP) a nad plněním podmínek smírného urovnání (čl. 39 odst. 4 EÚLP), nelze spolupůsobení Unie v tomto orgánu omezovat jen na ty případy, které se týkají jí samotné nebo také členských států při uplatňování unijního práva. Externí kontrola, kterou EÚLP zavádí, má právě naopak za cíl, aby každá smluvní strana EÚLP zajišťovala dohled nad případy, které spadají do sféry odpovědnosti jiné smluvní strany či stran. Rozsáhlé spolupůsobení Unie v tomto systému vzájemného dohledu odpovídá duchu externí kontroly, na němž je EÚLP založena, a je tedy přímo zahrnuta v požadavku na přistoupení k EÚLP, který je obsažen v čl. 6 odst. 2 větě první SEU.

53. Na závěr je třeba poznamenat, že zamýšlená dohoda o přistoupení rovněž předem neřeší otázku, zda a za jakých okolností má Unie pravomoc přistoupit k dalším mezinárodním dohodám na ochranu základních a lidských práv, včetně stávajících či budoucích dodatkových protokolů k EÚLP. Z pohledu Rady Evropy totiž návrh dohody prostřednictvím zamýšlené změny čl. 59 odst. 2 EÚLP ( 31 ) pouze otevírá Unii – v rámci mezinárodního práva – možnost přistoupit i k dalším dodatkovým protokolům k EÚLP než jen k prvnímu a šestému protokolu, k nimž má Unie přistoupit již nyní. K uskutečnění takového přistoupení je ale zapotřebí zvláštních přístupových instrumentů ( 32 ), pro jejichž ratifikaci uvnitř Unie znovu platí postup podle čl. 218 odst. 8 druhého pododstavce SFEU.

54. Zajisté by bylo možné si položit otázku, zda Unie, jakmile přistoupí k EÚLP, nenabude na základě tzv. „doktríny AETR“ ( 33 ) výlučnou pravomoc k uzavření dalších mezinárodních dohod v oblasti základních a lidských práv. V důsledku přistoupení se EÚLP každopádně stane nedílnou součástí unijního právního řádu ( 34 ). Bylo by tedy teoreticky možné argumentovat tak, že Unie na základě svého přistoupení k EÚLP nabude novou výlučnou vnější pravomoc dle posledního znění čl. 216 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 2 SFEU, tj. vnější pravomoc, která dovoluje uzavírání budoucích mezinárodních smluv jen jí samotné, pokud by takovými dohodami mohla být dotčena ustanovení EÚLP coby součásti „společných pravidel“ platných v rámci Unie nebo pokud by mohla být změněna jejich oblast působnosti. Dle mého názoru ale takovému „efektu AETR“ brání čl. 6 odst. 2 věta druhá SEU coby lex specialis, podle kterého se přistoupení k EÚLP nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami – tzn. jejích pravomocí existujících před přistoupením.

55. Celkově vzato nepřipadá v těchto souvislostech v úvahu, že by zamýšlené přistoupení k EÚLP mělo ve svém důsledku jakkoli rozšiřovat pravomoci Unie.

3. Žádná potřeba nových pravomocí pro Unii v důsledku přistoupení

56. Nakonec je nutno vyjasnit, zda přistoupení k EÚLP vyžaduje, aby členské státy na Unii přenesly dodatečné pravomoci.

57. Je jisté, že za současného stavu nelze na tuto otázku dát jednou provždy závaznou a definitivní odpověď. Nelze totiž vyloučit, že ESLP v budoucnu některé z ustanovení EÚLP vyloží tak, že by mohla vzniknout potřeba změny unijního primárního práva.

58. Je třeba připustit, že takový scénář je málo pravděpodobný, neboť zaprvé se Unie již nyní řídí standardy plynoucími z EÚLP pro ochranu základních práv (viz zejména čl. 6 odst. 3 SEU a čl. 52 odst. 3 větu první Listiny základních práv) a zadruhé je v čl. 1 odst. 3 větě druhé návrhu dohody jasně stanoveno, že EÚLP neukládá Unii žádné povinnosti, k jejichž splnění by jí scházela pravomoc podle unijního práva.

59. V tomto řízení o posudku je nicméně úkolem Soudního dvora zajistit, aby Unie svým zamýšleným přistoupením k EÚLP na sebe lehkovážně nevzala mezinárodněprávní závazky, které již dnes zjevně není schopna plnit vzhledem k její stávající institucionální struktuře.

60. V této souvislosti je třeba důkladně analyzovat tři aspekty zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP, a to zaprvé předběžné řízení (viz oddíl a) níže), zadruhé povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP, v nichž je shledáno porušení EÚLP (viz oddíl b) níže), a zatřetí problematiku soudní ochrany v rámci SZBP (viz oddíl c) níže).

a) Předběžné řízení

61. V článku 3 odst. 6 návrhu dohody je upraveno předběžné řízení. Podle tohoto ustanovení poskytne ESLP za určitých předpokladů v rámci před ním probíhajícího řízení Soudnímu dvoru možnost vyslovit se předem k slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP.

62. Na interní unijní úrovni to znamená, že Unie musí být nadána nezbytnými pravomocemi k zavedení takového předběžného řízení. Pokud by se zjistilo, že Unii v interní rovině scházejí právní předpoklady k zavedení předběžného řízení, nemohla by dohodu o přistoupení uzavřít.

63. Ve veřejné debatě o přistoupení Unie k EÚLP byly v ojedinělých případech vyjadřovány pochybnosti o tom, zda lze předběžné řízení zavést bez předchozí změny zakládacích smluv Evropské unie. V tomto řízení o posudku zastávalo jmenovitě Polsko názor, že zavedení předběžného řízení je za současného stavu se Smlouvami neslučitelné.

64. Je skutečností, že předběžné řízení nefiguruje mezi soudními řízeními výslovně upravenými ve Smlouvách o EU a o FEU, jejichž vedením je Soudní dvůr Evropské unie jakožto orgán (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) pověřen. Tato okolnost ale ještě sama o sobě neopravňuje k závěru, že primární právo za svého současného stavu brání zavedení předběžného řízení.

65. Soudní dvůr totiž uznal, že mezinárodní dohoda uzavřená se třetími státy může Soudnímu dvoru dokonce svěřit nové soudní pravomoci za podmínky, že přiznání těchto pravomocí nezasahuje do samotné podstaty funkce Soudního dvora tak, jak je koncipována ve Smlouvách o EU a o FEU ( 35 ).

66. V případě předběžného řízení upraveného v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody je nejisté již to, zda se vůbec jedná o novou soudní pravomoc Soudního dvora. Lze totiž zcela jistě argumentovat, že se v případě předběžného řízení před Soudním dvorem během probíhajícího řízení před ESLP jedná pouze o nový způsob výkonu již existujících soudních pravomocí unijního soudu podle čl. 19 odst. 1 věty druhé a odst. 3 SEU.

67. I kdyby se ale mělo připustit, že zavedením předběžného řízení vzniká Soudnímu dvoru nová soudní pravomoc, nejedná se každopádně o pravomoc, jež by zasahovala do samotné podstaty funkce Soudního dvora stanovené ve Smlouvách. Předběžné řízení právě naopak přispívá k tomu, aby mohl Soudní dvůr lépe plnit úkol, který je mu od počátku svěřen, a aby mu byl navíc zachován monopol – přinejmenším v oblasti komunitarizovaných politik – k přezkumu legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie ( 36 ).

68. Podstatou úkolu Soudního dvora je zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění Smluv (čl. 19 odst. 1 věta druhá SEU). Za tím účelem mu zejména přísluší vykládat unijní právo (čl. 267 první pododstavec písm. a) a b) SFEU) a přezkoumávat legalitu aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie (čl. 263 první pododstavec SFEU a čl. 267 první pododstavec písm. b) SFEU).

69. Tatáž funkce, tj. výklad unijního práva a přezkum legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, je Soudnímu dvoru určena v podstatě též v rámci předběžného řízení ve smyslu čl. 3 odst. 6 návrhu dohody.

70. Procesní rámec, ve kterém bude Soudní dvůr tuto funkci v případě takového předběžného řízení vykonávat, bude zajisté jiný než v případě žaloby na neplatnost nebo řízení o předběžné otázce (články 263 SFEU a 267 SFEU). Rozdíly mohou existovat zvláště v souvislosti s aktivní legitimací, s průběhem řízení, s případnými závaznými lhůtami a s účinky rozhodnutí Soudního dvora.

71. Takové rozdíly samy o sobě nezmění podstatu pravomocí Soudního dvora ani dalších unijních orgánů případně zapojených do předběžného řízení; v žádném případě přitom nebude do jejich podstaty zasaženo v takové míře, že by bylo odůvodněné prohlásit návrh dohody za neslučitelný se Smlouvami ( 37 ).

72. Předběžné řízení naopak patří, jak zdůraznil Soudní dvůr, k bezpodmínečným předpokladům pro přistoupení Unie k EÚLP ( 38 ). Zavedení takového řízení přispívá k zachování specifických rysů Unie a práva Unie, jakož i pravomocí Soudního dvora (článek 1 a čl. 2 věta první Protokolu č. 8) ( 39 ).

73. Takové řízení je tedy nezbytnou součástí opatření vyžadovaných v souvislosti s tímto přistoupením, k jehož uskutečnění čl. 6 odst. 2 věta první SEU a Protokol č. 8 nejen zmocňují, ale též zavazují. V článku 1 písm. a) Protokolu č. 8 je navíc výslovně stanoveno, že bude přijata taková „zvláštní úprava případné účasti Unie v kontrolních orgánech“ EÚLP.

74. K úpravě konkrétní podoby předběžného řízení na unijní úrovni bude nezbytné doplnění statutu Soudního dvora, které ale nebude mít povahu „ústavní změny“, a bude tedy proveditelné řádným legislativním postupem (čl. 281 druhý pododstavec SFEU) bez nutnosti formálního postupu pro přijímání změn Smluv (článek 48 SEU) ( 40 ).

75. Dle mého mínění by ale prosté převzetí příslušné procesní úpravy do rozhodnutí Rady o schválení zamýšlené dohody o přistoupení nebylo dostačující, neboť by se tím obcházel řádný legislativní postup upravený v čl. 281 druhém pododstavci SFEU a vydávané procesní úprava by navíc neměla stejné účinky a stejnou právní sílu jako ustanovení statutu.

76. Teprve až budou požadovaná ustanovení – zvláště ustanovení o aktivní legitimaci, o průběhu řízení a o účinku rozhodnutí Soudního dvora – zakotvena ve statutu Soudního dvora, bude předběžné řízení plně funkční a podle čl. 19 odst. 3 písm. c) SEU ve spojení s čl. 281 druhým pododstavcem SFEU a článkem 51 SEU bude možné ho zařadit mezi „ostatní případy uvedené ve Smlouvách“, k jejichž rozhodování je Soudní dvůr povolán.

b) Povinnost zajistit naplňování rozsudků ESLP

77. Ani povinnost zakotvená v čl. 46 odst. 1 EÚLP zajistit naplňování rozsudků ESLP, v nichž je shledáno porušení EÚLP ze strany orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, nevyžaduje žádné přenesení nových pravomocí na Unii.

78. Takové rozsudky ESLP mají deklaratorní povahu a EÚLP svým smluvním stranám nepředepisuje, jak mají konkrétně naplnit rozsudky, které vůči nim byly vydány, ale ponechává jim za tím účelem určitý prostor pro uvážení ( 41 ).

79. Porušení EÚLP, které konstatuje ESLP, bude zpravidla na úrovni Unie odstraněno tím, že sporný právní akt unijního orgánu bude zrušen nebo změněn. Unie je nepochybně nadána pro případ takového actus contrarius nezbytnými pravomocemi; jedná se o tytéž pravomoci, jež sloužily jako podklad pro vydání uvedeného právního aktu. K tomu se připojuje pravomoc unijních soudů zrušit unijní právní akt nebo jej prohlásit za neplatný za podmínek stanovených ve Smlouvách (článek 263 SFEU a 267 SFEU).

80. Je také možné, že rozsudek ESLP bude vyžadovat prvotní přijetí unijního právního aktu nebo bude podkladem pro přiznání náhrady škody. I takovéto povinnosti budou moci unijní orgány v rámci pravomocí, které jim svěřují Smlouvy, bez problémů dostát, zvláště když čl. 1 odst. 3 věta druhá návrhu dohody jasně stanoví, že EÚLP nezavazuje Unii k ničemu, k čemuž by jí podle Smluv scházela pravomoc.

81. Pokud by porušení EÚLP, které konstatoval ESLP, bylo důsledkem pravomocného rozhodnutí některého z unijních soudů, mohlo by být v určitých případech nutné znovuzahájení dotyčného soudního řízení. Doplnění článku 44 statutu Soudního dvora, které by k tomu bylo nezbytné ( 42 ), se může uskutečnit podle čl. 281 druhého pododstavce SFEU, přičemž se nelze obávat, že dojde k zásahu do samotné podstaty funkcí unijních soudů. V tomto rozsahu platí odpovídajícím způsobem to, co bylo uvedeno výše k předběžnému řízení ( 43 ).

c) Soudní ochrana v rámci SZBP

82. Mnohem spornější než oba výše posuzované aspekty je ale otázka, zda současné pravomoci Unie – přesněji řečeno pravomoci Soudního dvora Evropské unie jakožto orgánu (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) – stačí k tomu, aby byla v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky zajištěna úroveň soudní ochrany vyhovující požadavkům stanoveným v článcích 6 a 13 EÚLP ( 44 ).

83. Na jednu stranu totiž bude mít přistoupení k EÚLP nepochybně za následek, že Unie bude muset ve všech svých činnostech, včetně SZBP, dodržovat záruky základních práv vyplývající z EÚLP, a tím i zásadu účinné soudní ochrany podle článků 6 a 13 EÚLP ( 45 ). Těchto povinností by se Unie nemohla zprostit ani prostřednictvím mezinárodněprávní výhrady při podpisu dohody o přistoupení nebo při uložení své ratifikační listiny, neboť podle čl. 57 odst. 1 věty druhé EÚLP nejsou „výhrady všeobecné povahy“ povoleny ( 46 ) a navíc článek 11 návrhu dohody žádné výhrady k dohodě o přistoupení neumožňuje.

84. Na druhou stranu ale platí v rámci Unie zásada, že Soudní dvůr Evropské unie nemá pravomoc ve vztahu k ustanovením primárního práva o SZBP ani k aktům přijatým na jejich základě (čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec věta šestá SEU a čl. 275 první pododstavec SFEU). Jen zcela výjimečně mají v oblasti SZBP unijní soudy pravomoc podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU; tato jejich pravomoc zahrnuje jednak kontrolu dodržování tzv. doložky o nedotknutelnosti (článek 40 SEU) a jednak žaloby na neplatnost podávané jednotlivci (čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU) proti omezujícím opatřením přijatým Radou v rámci SZBP.

85. Lze soudní ochranu v rámci SZBP poskytovanou v unijním právním řádu považovat z hlediska uvedeného omezení soudních pravomocí unijních soudů za účinnou soudní ochranu ve smyslu článků 6 a 13 EÚLP? Nebo by Unie na sebe přistoupením k EÚLP, tak jak je předpokládáno v návrhu dohody, vzala v souvislosti se soudní ochranou v rámci SZBP mezinárodněprávní závazky, k jejichž splnění schází jejím orgánům – jmenovitě Soudnímu dvoru Evropské unie – nezbytné pravomoci? Pokud by Soudní dvůr zjistil, že platí posledně uvedené tvrzení, pak by to nejen bránilo Unii v přistoupení k EÚLP, ale rovněž by tím byla odhalena v rámci Unie mezera v systému soudní ochrany, která by již nyní – a to nejen z hlediska zásady homogenity podle čl. 52 odst. 3 věty první Listiny základních práv – byla vysoce problematická.

86. Komise ( 47 ) navrhuje, aby bylo na případné pochybnosti o účinnosti soudní ochrany jednotlivců v rámci SZBP reagováno zvlášť širokým výkladem druhé možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU. Podle Komise by mělo být uvedené ustanovení chápáno tak, že Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc nejen v případě žalob na neplatnost podávaných jednotlivci proti omezujícím opatřením, ale že může nadto rozhodovat také o žalobách na náhradu škody a odpovídat na žádosti vnitrostátních soudů o rozhodnutí o předběžné otázce v oblasti SZBP. Dále je Komise zastáncem toho, aby byly možnosti soudní ochrany jednotlivců v rámci SZBP uzpůsobeny tak, že pod ně budou spadat nejen akty ve smyslu čl. 263 prvního pododstavce SFEU, které mají právně závazné účinky, ale také prosté faktické úkony, tj. úkony bez právních účinků.

87. Na jednání Komise dodala, že kontrola dodržování článku 40 SEU upravená v rámci první možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SEU umožňuje unijním soudům zajistit v rámci SZBP přiměřenou soudní ochranu.

88. Podobně jako mnozí ze zúčastněných ( 48 ) mám značné pochybnosti o tom, zda chápání obou alternativ podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU, ze kterého Komise vychází, představuje právně schůdnou cestu k zaručení účinné soudní ochrany jednotlivcům v rámci SZBP ve smyslu článků 6 a 13 EÚLP.

89. Zaprvé Komise svým výkladem opomíjí vztah mezi pravidlem a výjimkou, na kterém je článek 275 SFEU postaven; zásadu neexistence pravomoci unijních soudů v rámci SZBP, která je zakotvena v čl. 24 odst. 1 druhém pododstavci větě šesté SEU a v čl. 275 prvním pododstavci SFEU, přetváří v její pravý opak. Zadruhé takto chápanou pravomocí Soudního dvora v případě řízení o předběžné otázce a o žalobě na náhradu škody v rámci SZBP naráží na jasné znění druhé možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU, kde se hovoří pouze o pravomoci v případě žalob na neplatnost podávaných jednotlivci podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU proti omezujícím opatřením, nikoli však o žalobách s jiným předmětem nebo jiné povahy a již vůbec ne o otázkách vnitrostátních soudů ve smyslu článku 267 SFEU.

90. Geneze článku 275 SFEU ( 49 ) potvrzuje, že názor Komise nelze přijmout. Toto ustanovení mělo být původně zařazeno do Smlouvy o Ústavě pro Evropu jako článek III‑376. Jeho formulace v podstatě vychází z prací Evropského konventu, které se projevily v článku III‑282 návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu ( 50 ). Jak vyplývá z materiálů Evropského konventu, bylo v dané době skutečně diskutováno o velkorysejším nastavení pravomocí unijních soudů v rámci SZBP, ukázalo se však, že s takovými návrhy nebude možné dosáhnout konsensu ( 51 ). Nakonec se Konvent, jakož i po něm následující obě mezivládní konference ke Smlouvě o Ústavě a k Lisabonské smlouvě držely modelu takového uspořádání SZBP, které by probíhalo do značné míry na mezivládní úrovni a v němž měly být unijním soudům poskytnuty jen úzce vymezené pravomoci.

91. Nadto by se takový výklad článku 275 SFEU, jak jej navrhuje Komise, rovnal rozšíření pravomocí Unie, které by nebylo slučitelné s čl. 6 odst. 1 druhým pododstavcem a odst. 2 větou druhou SEU, přesněji řečeno rozšíření soudních pravomocí Soudního dvora Evropské unie coby unijního orgánu ( 52 ).

92. Z judikatury „Les Verts“, „Kadi“, „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ ( 53 ), na niž poukazuje Komise, rovněž nevyplývá nic, čím by bylo možné její postoj podepřít. Ve zmíněných případech sice Soudní dvůr zdůraznil, že Unie je společenstvím práva, z dnešního pohledu spíše unií práva. Na základě tohoto zásadního zjištění Soudní dvůr připomněl, že se ani členské státy, ani unijní orgány nemohou vyhnout přezkumu slučitelnosti svých aktů se Smlouvami jakožto ústavní listinou Unie ( 54 ). Z tohoto zásadního zjištění ale nijak nevyvodil, že by měly být takřka praeter legem uznány nové, v primárním právu neupravené právní prostředky nebo typy řízení před unijními soudy.

93. Je třeba připustit, že se Soudní dvůr v uvedených věcech vyslovil pro takový výklad primárního práva, který co možná nejlépe zajistí užitečný účinek jednotlivých druhů řízení upravených Smlouvami. Například v rozsudku „Les Verts“ uznal, že žaloba na neplatnost podle článku 173 Smlouvy o EHS může být podána též proti aktům Parlamentu s právními účinky vůči třetím osobám ( 55 ). Podobně pak v rozsudcích „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ vyložil rozsah použití řízení o předběžné otázce podle čl. 35 odst. 1 EU ( 56 ) pro tehdejší „třetí pilíř“ tak, že se uvedené řízení může týkat veškerých opatření přijatých Radou, která mají mít právní účinky vůči třetím osobám.

94. Pro zde probíranou problematiku mi však připadá poučnější skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudcích „Gestoras Pro Amnistía“ a „Segi“ výslovně odmítl uznat v rámci tehdejšího „třetího pilíře“ ty druhy žalob, které nebyly výslovně ve Smlouvě o EU ve znění Amsterodamské smlouvy upraveny. Zvláště pak v takovéto souvislosti odmítl možnost podat žalobu na náhradu škody ( 57 ). To lze bez dalšího použít i na zde posuzovanou otázku soudní ochrany v rámci tehdejšího „druhého pilíře“, tzn. v rámci SZBP, kde jsou pravomoci unijních soudů tradičně ještě omezenější ( 58 ).

95. Za tohoto stavu není Komisí navrhovaný výklad článku 275 SFEU přesvědčivý. Nehledě na neopodstatněnost argumentů Komise ostatně není její zvlášť široký výklad pravomocí unijních soudů vůbec nezbytný k zajištění účinné soudní ochrany jednotlivcům v rámci SZBP. Zcela trefné konstatování, že se ani členské státy, ani unijní orgány nemohou vyhnout přezkumu slučitelnosti svých aktů se Smlouvami jakožto ústavní listinou Unie, totiž nemusí vždy nutně vést k závěru, že je dána pravomoc unijních soudů.

96. Jak totiž dokládá čl. 19 odst. 1 SEU, systém právní ochrany vytvořený Smlouvami je založen na dvou pilířích, z nichž jeden představují unijní soudy a druhý vnitrostátní soudy ( 59 ). Není-li tedy dána žádná přímá možnost podání žaloby k unijním soudům, což je v oblasti SZBP pravidlem, pak je a zůstává pravomoc na straně vnitrostátních soudů. Toto konečně vyplývá ze zásady svěřených pravomocí, podle níž pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům (čl. 4 odst. 1 SEU ve spojení s čl. 5 odst. 1 větou první a odst. 2 SEU) ( 60 ).

97. Členským státům je navíc v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU výslovně uložena povinnost stanovit prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblasti SZBP, tj. v jedné z oblastí pokrytých právem Unie ( 61 ).

98. V mnoha ohledech vyžaduje SZBP provedení na úrovni orgánů členských států (čl. 26 odst. 3 SEU, čl. 42 odst. 3 SEU a čl. 44 odst. 1 SEU). V takových případech je jednotlivci tak jako tak předurčeno obrátit se na vnitrostátní soudy, chce-li podrobit soudnímu přezkumu akty, opatření nebo opomenutí v rámci SZBP, které mu jakkoli zakládají účinky ( 62 ).

99. I když je ale SZBP provedena na úrovni vlastních orgánů, institucí a jiných subjektů Unie tak, že se jednotlivce bezprostředně a osobně dotýká, není jednotlivci cesta k vnitrostátním soudům uzavřena, ledaže se může výjimečně domoci soudní ochrany přímo u unijních soudů v rámci druhé možnosti uvedené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU. S výhradou pravomocí přiznaných Soudnímu dvoru Evropské unie Smlouvami totiž nejsou podle článku 274 SFEU dokonce ani spory, v nichž je sama Unie stranou, vyňaty z pravomoci vnitrostátních soudů. Vzhledem k úpravě obsažené v čl. 24 odst. 1 druhém pododstavci větě šesté SEU a v čl. 275 prvním pododstavci SFEU by to mělo být v rámci SZBP běžné.

100. Jsou-li soudům členských států předloženy takové spory v rámci SZBP, jsou tyto soudy povinny uplatňovat unijní právo. Přitom musí případně ověřit, zda jsou akty orgánů, institucí či jiných subjektů Unie v rámci SZBP slučitelné s unijním právem vyšší právní síly, a zjistí-li, že s ním slučitelné nejsou, pak je v konkrétním sporu nepoužijí ( 63 ). Na rozdíl od toho, co platí u komunitarizovaných politik, totiž Smlouvy podle čl. 24 odst. 1 druhého pododstavce věty šesté SEU a čl. 275 prvního pododstavce SFEU neupravují v oblasti SZBP, jak již bylo uvedeno ( 64 ), žádnou pravomoc Soudního dvora k řízení o předběžné otázce. V důsledku toho si Soudní dvůr nemůže v rámci SZBP nárokovat svůj jinde uznaný monopol k přezkumu legality činnosti orgánů, institucí a jiných subjektů Unie. V souladu s tím proto jeho ustálená judikatura, která vychází z rozsudku Foto-Frost ( 65 ), nemůže být dle mého názoru použita v rámci SZBP. Na rozdíl od toho, co platí v nadnárodně strukturovaných oblastech unijního práva, neexistuje v rámci SZBP žádná obecná zásada, podle které by legalita aktů unijních orgánů mohla být ověřována pouze unijními soudy.

101. Z hlediska integrační politiky je nepochybně velmi politováníhodné, že Soudnímu dvoru schází v otázkách SZBP pravomoc k řízení o předběžné otázce a monopol k rozhodování o neplatnosti unijních aktů ve smyslu judikatury Foto-Frost, protože takto nelze v rámci SZBP zajistit jednotný výklad a jednotné uplatňování unijního práva. Jedná se však o logický důsledek rozhodnutí autorů Smluv i nadále organizovat SZBP především mezivládně a omezit nadnárodní prvek, s nímž je vždy pravomoc Soudního dvora těsně spjata, na úzce vymezené výjimečné případy, které jsou v čl. 275 druhém pododstavci SFEU vyjmenovány taxativně.

102. Účinná soudní ochrana pro jednotlivce, kterou požadují články 6 a 13 EÚLP, může být zajištěna i bez pravomoci Soudního dvora k řízení o předběžné otázce a bez jeho monopolu k rozhodování o neplatnosti unijních aktů.

103. Celkově vzato je tedy třeba ohledně SZBP konstatovat, že se zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP může uskutečnit bez zavedení nových pravomocí Soudního dvora Evropské unie, neboť v otázkách SZBP je účinná soudní ochrana pro jednotlivce zaručena zčásti unijními soudy (čl. 275 druhý pododstavec SFEU) a zčásti soudy vnitrostátními (čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU a článek 274 SFEU).

4. Dílčí závěr

104. Z výše uvedeného vyplývá, že se nelze obávat toho, že by návrh dohody mohl změnit pravomoci Unie stanovené Smlouvami. K provedení zamýšlené dohody o přistoupení v rámci Unie ostatně nebude zapotřebí žádného přenesení nových pravomocí na Unii.

C – Zachování pravomocí unijních orgánů

105. Z článku 2 věty první a článku 3 Protokolu č. 8 dále vyplývá, že se přistoupení k EÚLP nesmí dotknout pravomocí unijních orgánů. Tento požadavek je třeba zkoumat v prvé řadě ve vztahu k pravomocem Soudního dvora Evropské unie (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) (k tomu viz oddíl 1 níže). Pro úplnost se budu následně v krátkosti zabývat pravomocemi ostatních unijních orgánů (viz oddíl 2 níže), přičemž zvláštní pozornost bude zasluhovat unijní právní systém ukládání finančních sankcí v oblasti hospodářské soutěže (viz oddíl 2 písm. b) níže).

1. Pravomoci Soudního dvora Evropské unie

106. Role Soudního dvora Evropské unie, jemuž přísluší zajišťovat dodržování práva při výkladu a provádění Smluv (čl. 19 odst. 1 SEU), má pro právní řád zřízený Smlouvami zásadní význam ( 66 ). S ohledem na zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP je třeba zkoumat zejména dva aspekty: zaprvé monopol unijních soudů k řešení sporů (viz k tomu oddíl a) níže) a zadruhé jejich pravomoci v souvislosti s výkladem unijního práva a s přezkumem legality unijních právních aktů (viz k tomu oddíl b) níže). Vedle toho je třeba se v krátkosti pozastavit nad 16. dodatkovým protokolem k EÚLP (viz oddíl c) níže).

a) Monopol unijních soudů k řešení sporů (článek 344 SFEU)

107. V článku 344 SFEU se členské státy Unie zavázaly, že „spory o výklad nebo provádění Smluv nebudou řešit jinak, než jak stanoví Smlouvy“. Podle ustálené judikatury je uvedené ustanovení výrazem toho, že je Soudní dvůr Evropské unie nadán výlučnou pravomocí k rozhodování veškerých sporů mezi členskými státy, pokud se týkají unijního práva ( 67 ) (viz k tomu článek 259 SFEU). Totéž musí tím spíše platit i pro spory mezi Unií a jedním nebo více jejími členskými státy (viz zejména článek 258 SFEU, čl. 263 druhý pododstavec SFEU, čl. 265 první pododstavec SFEU a článek 268 SFEU). Jinak řečeno, členské státy poskytly unijním soudům k řešení svých sporů týkajících se unijního práva monopol, který je v rámci primárního práva zakotven v článku 344 SFEU.

108. Na ochranu této zásadní funkce unijních soudů se v článku 3 Protokolu č. 8 stanoví, že žádné ustanovení zamýšlené dohody o přistoupení se nesmí dotknout článku 344 SFEU.

109. V této souvislosti je patrně zapotřebí posoudit zejména řízení o mezistátních stížnostech upravené v článku 33 EÚLP ( 68 ), podle kterého může každá smluvní strana předložit ESLP každé údajné porušení EÚLP a jejích dodatkových protokolů jinou smluvní stranou ( 69 ). Posledně uvedené ustanovení je třeba chápat ve spojení s článkem 55 EÚLP, podle kterého smluvní strany v zásadě souhlasí s tím, že spory vyplývající z výkladu nebo provádění EÚLP nebudou předkládat k jinému způsobu urovnání, než je stanoveno v EÚLP.

110. Mezi povinností členských států vyplývající z článku 344 SFEU předkládat spory týkající se unijního práva výlučně Soudnímu dvoru a povinností stanovenou v článku 55 EÚLP řešit spory týkající se EÚLP cestou mezistátních stížností před ESLP panuje očividně napětí. Přistoupením Unie se totiž EÚLP stane – jak již bylo uvedeno výše – nedílnou součástí unijního právního řádu ( 70 ) (viz také článek 216 odst. 2 SFEU). Na rozdíl od překvapivého závěru Komise je tedy zcela možné, že po tomto přistoupení dojde v oblasti působnosti unijního práva ke sporům mezi členskými státy Unie nebo mezi členskými státy a Unií týkajícím se výkladu nebo uplatňování EÚLP.

111. Kdyby mělo být k řešení takového sporu použito řízení o mezistátní stížnosti podle článku 33 EÚLP před ESLP, jednalo by se o porušení výlučné pravomoci Soudního dvora, a tím o porušení článku 344 SFEU.

112. Při vyjednávání o zamýšleném přistoupení Unie k EÚLP byl tento problém dobře rozpoznán. K jeho řešení byl do návrhu dohody vložen článek 5, podle kterého řízení před Soudním dvorem Evropské unie „nepředstavují řízení k urovnání sporů ve smyslu článku 55 EÚLP“. Ve vysvětlující zprávě je toto ustanovení návrhu dohody zpřesněno tak, „že článek 55 EÚLP nebrání použití pravidla zakotveného v článku 344 SFEU“ ( 71 ).

113. Dle výkladu obsaženého ve vysvětlující zprávě tedy článek 5 návrhu dohody řeší možný konflikt mezi článkem 55 EÚLP a článkem 344 SFEU v tom smyslu, že Unie a její členské státy smí i nadále případné vzájemné spory ohledně výkladu a uplatňování EÚLP řešit před unijními soudy a nejsou povinny zahajovat podle článku 33 EÚLP řízení o mezistátní stížnosti před ESLP.

114. V návrhu dohody ani dokumentech k němu v připojených však není reálně vyloučeno, aby členské státy Unie přece jen předložily ESLP vzájemný spor týkající se unijního práva a související s výkladem a uplatňováním EÚLP, přestože by k tomu nebyly podle článku 55 EÚLP ve spojení s článkem 5 návrhu dohody mezinárodněprávně zavázány.

115. Pokud by mělo být zajištěno, že ve sporech týkajících se unijního práva a souvisejících s EÚLP nebude za žádných okolností docházet k takovému nerespektování výlučné pravomoci Soudního dvora členskými státy Unie, musela by zamýšlená dohoda o přistoupení – například po vzoru článku 282 Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu ( 72 ) – obsahovat úpravu jdoucí nad rámec ustanovení článku 5 návrhu dohody, která by nejen ponechávala článek 344 SFEU nedotčený, ale která by mu též zajišťovala přednost před článkem 33 EÚLP. Vůči současně podaným mezistátním stížnostem by pak bylo možné uplatnit před ESLP námitku nepřijatelnosti. V případě řízení o mezistátní stížnosti mezi členskými státy Unie probíhajícího před ESLP by kromě toho musel být ESLP před svým rozhodnutím povinen poskytnout Soudnímu dvoru – přinejmenším v pochybnostech – cestou předběžného řízení příležitost rozhodnout o otázce, zda je předmětem řízení spor týkající se unijního práva ve smyslu článku 344 SFEU, či nikoli.

116. Nedomnívám se však, že by takto dalekosáhlá úprava, která navíc neodpovídá žádné běžné praxi v mezinárodních dohodách, byla nezbytná k zajištění užitečného účinku článku 344 SFEU, a tím k zachování monopolu Soudního dvora k řešení sporů.

117. Pokud by navíc bylo v posuzovaném případě požadováno zakotvení výslovné úpravy o nepřijatelnosti mezistátních stížností před ESLP a o přednosti článku 344 SFEU jakožto předpoklad pro slučitelnost zamýšlené dohody o přistoupení s primárním unijním právem, pak by to ve svém důsledku znamenalo, že celá řada mezinárodních dohod uzavřených Unií v minulosti trpí vadou, neboť podobná ustanovení neobsahují.

118. Dle mého mínění postačí k zajištění užitečného účinku článku 344 SFEU možnost zahájit proti členským státům, které své spory týkající se unijního práva předložily jiným mezinárodním orgánům než Soudnímu dvoru Evropské unie, řízení o nesplnění povinnosti (články 258 SFEU až 260 SFEU) ( 73 ), v jehož rámci mohou být v případě nutnosti nařízena též předběžná opatření (článek 279 SFEU) ( 74 ).

119. Celkově vzato se tedy domnívám, že návrh dohody nedává prostor pro žádné pochybnosti právní povahy v souvislosti s článkem 344 SFEU ve spojení s článkem 3 protokolu č. 8.

120. Kdyby Soudní dvůr přesto považoval za nezbytné zajistit užitečný účinek článku 344 SFEU lépe, než je tomu v současnosti v rámci návrhu dohody, mohl by slučitelnost zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP se Smlouvami podmínit tím, že Unie a její členské státy učiní u příležitosti přistoupení Unie určité prohlášení. V tomto prohlášení by Unie a členské státy musely vůči ostatním smluvním stranám EÚLP projevit mezinárodněprávně závazným způsobem svou vůli, že mezi sebou nebudou před ESLP zahajovat žádná řízení podle článku 33 EÚLP pro případné porušení EÚLP, bude-li se předmět sporu dotýkat oblasti působnosti unijního práva ( 75 ).

b) Pravomoci unijních soudů v souvislosti s výkladem unijního práva a s přezkumem legality unijních právních aktů

121. Vedle výše analyzovaného monopolu k řešení sporů podle článku 344 SFEU připadá unijním soudům v soudním systému Evropské unie také závazný výklad unijního práva a monopol ( 76 ) při přezkumu legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie ( 77 ).

122. V zásadě se na tom ani po zamýšleném přistoupení Unie k EÚLP nic nezmění. Rozsudky ESLP, v nichž je shledáno porušení EÚLP, jsou totiž ryze deklaratorní povahy a ponechávají dotyčné smluvní straně při jejich naplňování určitý prostor pro uvážení (čl. 46 odst. 1 EÚLP) ( 78 ). ESLP se navíc ve svých rozsudcích nevyslovuje k závaznému výkladu nebo k platnosti právních předpisů dotyčných smluvních stran ( 79 ). Omezuje se naopak pouze na výklad EÚLP a na konstatování případného porušení v ní zaručených základních práv.

123. Přesto se ESLP neobjede bez toho, aby se ve svých rozsudcích zabýval interním vnitrostátním právem dotyčných smluvních stran v rozsahu, v němž je to nezbytné pro rozhodnutí o tvrzeném porušení základních práv zaručených v EÚLP. ESLP ve svých rozsudcích nutně vychází z určitého chápání obsahu a působnosti interních právních předpisů. Jen takto může například smysluplně ověřit, zda právní prostředky upravené v interním právním řádu vyhovují požadavkům práva na „účinný právní prostředek nápravy“ (článek 13 EÚLP) a zda jsou v interním právním řádu zásahy do určitých základních práv zaručených v EÚLP „stanoveny zákonem“ (čl. 5 odst. 1, čl. 8 odst. 2, čl. 9 odst. 2, čl. 10 odst. 2 a čl. 11 odst. 2 EÚLP) ( 80 ). V tomto smyslu také unijní právo včetně k němu vydané judikatury Soudního dvora bylo již v minulosti předmětem analýzy v rozhodnutích ESLP ( 81 ).

124. K zajištění toho, že při takových příležitostech zůstanou pravomoci unijních soudů zachovány a že bude zároveň učiněno zadost zásadě subsidiarity v rámci kontrolního systému EÚLP, upravuje čl. 3 odst. 6 návrhu dohody předběžné řízení. Podle něj se Soudnímu dvoru Evropské unie poskytne v řízení probíhajícím před ESLP, ve kterém je Unie spolužalovanou, nezbytný čas k ověření slučitelnosti ustanovení unijního práva s EÚLP, pokud ještě takové ověření neprováděl.

125. Jak konstatoval sám Soudní dvůr ve svém diskuzním dokumentu ( 82 ), takové předběžné řízení je v zásadě vhodné a nadto i potřebné k zachování pravomocí unijních soudů vzhledem k přistoupení Unie k EÚLP.

126. Zbývá však posoudit, zda podmínky pro předběžné řízení, které jsou normativně stanoveny v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody, nejsou pojaty příliš restriktivně, a zda tedy nehrozí, že tím budou dotčeny pravomoci unijních soudů. Jedná se o tři podmínky: — Rozsah použití předběžného řízení je pevně navázán na postavení spolužalovaného, takže předběžné řízení před Soudním dvorem přichází od počátku v úvahu jen tehdy, když Unie vystupuje před ESLP jako spolužalovaná. — Předběžné řízení je upraveno jen pro případ, kdy Soudní dvůr ještě nezkoumal slučitelnost předmětného ustanovení unijního práva s EÚLP. — Předmětem předběžného řízení je slučitelnost unijního práva se základními právy zakotvenými v EÚLP, jejichž porušení bylo namítáno v řízení před ESLP.

127. Pokud jde zaprvé o navázání rozsahu použití předběžného řízení na postavení Unie coby spolužalované, zdá se, že je k zachování pravomocí unijních soudů přiměřené. Z této vazby sice a contrario vyplývá, že předběžné řízení před Soudním dvorem není možné, je-li před ESLP podána stížnost proti samotné Unii jakožto žalované nebo není-li Unie v řízení před ESLP vůbec účastnicí řízení – ani jako žalovaná, ani jako spolužalovaná. V žádném z obou posledně uvedených případů ale nemožnost předběžného řízení nepředstavuje nebezpečí, že budou dotčeny pravomoci unijních soudů.

128. Je-li totiž Unie sama žalovanou, pak je již požadavkem na vyčerpání všech interních unijních právních prostředků nápravy (čl. 35 odst. 1 EÚLP) zajištěno, že se předmět sporu nemůže dostat před ESLP, dokud unijní soudy v rámci svých pravomocí neměly příležitost se vyslovit k výkladu a legalitě příslušného ustanovení unijního práva. Pokud ale Unie není ani žalovanou, ani spolužalovanou – a není tedy účastnicí řízení před ESLP – pak se každopádně není třeba obávat toho, že budou dotčeny pravomoci unijních soudů, neboť rozsudek, který ESLP vydá, nebude pro Unii závazný, i kdyby obsahoval vysvětlení k unijnímu právu (viz čl. 46 odst. 1 EÚLP).

129. Zadruhé nejsou pravomoci unijních soudů ohroženy ani omezením předběžného řízení jen na případy, kdy se tyto soudy ještě nevyslovily ke slučitelnosti příslušného ustanovení unijního práva s EÚLP. Pokud se totiž unijní soudy již vyslovily pravomocným rozhodnutím ke konkrétní právní otázce, která se později stane předmětem stížnosti před ESLP, pak již svou pravomoc vykonaly ( 83 ). V případě takového acte éclairé by se ani od soudů nejvyššího stupně jednotlivých členských států Unie nedalo očekávat, že se obrátí na Soudní dvůr. Totéž musí platit ve vztahu mezi ESLP a unijními soudy.

130. Zatřetí je naproti tomu problematické omezení předmětu předběžného řízení podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody na otázky slučitelnosti (francouzsky: compatibilité, anglicky: compatibility, německy: Vereinbarkeit) unijního práva se základními právy, jejichž porušení je v řízení před ESLP namítáno. Jak již bylo uvedeno výše ( 84 ), pravomoci unijních soudů totiž nejsou v žádném případě omezeny na přezkum legality ustanovení unijního práva, nýbrž se vztahují – a to je podstatné – též na jejich výklad. Právě v souvislosti s otázkami základních práv nabývá tato výkladová pravomoc unijních soudů zvláštního významu, neboť ve většině případů lze již výkladem zajistit, že příslušné ustanovení unijního práva není v rozporu se základními právy ( 85 ). To platí pro ustanovení primárního i sekundárního unijního práva.

131. Na rozdíl od toho, co se patrně domnívá Komise ( 86 ), by se jednalo o vážné nerespektování pravomocí unijních soudů, kdyby měl být předmět předběžného řízení zúžen pouze na otázky legality či platnosti, jako by měl Soudní dvůr jen černobílou volbu.

132. Naštěstí je pojem „ověření slučitelnosti“ v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody jako takový dostatečně široký, aby mohl zahrnovat i otázky výkladu unijního práva a umožnil předběžné řízení před Soudním dvorem k zajištění výkladu ustanovení unijního práva slučitelného s EÚLP.

133. Jak ale vyplývá z vysvětlující zprávy, musí se při „ověřování slučitelnosti“ ve smyslu čl. 3 odst. 6 návrhu dohody v případě sekundárního unijního práva jednat pouze o to, že Soudní dvůr rozhoduje o „platnosti“ ustanovení právních aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie ( 87 ).

134. Skutečnost, že otázky „platnosti“ sekundárního práva jsou ve vysvětlující zprávě postaveny na roveň otázkám „slučitelnosti“, vyvolává značné pochybnosti o tom, zda věcný rozsah použití předběžného řízení, tak jak je definován v čl. 3 odst. 6 návrhu dohody, skutečně postačuje k zachování pravomocí unijních soudů. Někteří zúčastnění se pokusili relativizovat význam vysvětlující zprávy pro výklad čl. 3 odst. 6 návrhu dohody. Takový pohled na věc ale není přesvědčivý, neboť vysvětlující zpráva je součástí souboru dokumentů vyjednaného pro přistoupení Unie k EÚLP a v souladu se záměrem autorů má mít stejný význam jako dohoda sama ( 88 ).

135. Zmíněné pochybnosti o rozsahu použití předběžného řízení mohou být konečně rozptýleny, jedině když bude vyjasněno, že ověřování slučitelnosti unijního práva s EÚLP, k němuž musí být Soudnímu dvoru dána příležitost podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody prostřednictvím předběžného řízení, bude zahrnovat otázky výkladu nejen v případě primárního unijního práva, ale také v případě unijního práva sekundárního. Takové vyjasnění považuji za nezbytné k zajištění právní jistoty. Podle mého mínění by proto měl být návrh dohody prohlášen za slučitelný se Smlouvami pouze za podmínky, že k takovému vyjasnění dojde.

c) Účinky 16. dodatkového protokolu k EÚLP pro pravomoci Soudního dvora

136. Konečně je zapotřebí se v krátkosti pozastavit nad 16. dodatkovým protokolem k EÚLP. Jeho potenciální účinky pro pravomoci Soudního dvora byly zběžně projednány se zúčastněnými v rámci ústní části tohoto řízení o posudku na základě otázek členů Soudního dvora.

137. Tento 16. dodatkový protokol, který dosud ( 89 ) podepsalo jen sedm členských států Unie a žádný z nich jej ještě neratifikoval, upravuje zavedení dobrovolného „řízení o předběžné otázce“ v systému EÚLP, jehož prostřednictvím mohou některé nejvyšší soudy smluvních stran EÚLP žádat ESLP o vydání nezávazného posudku k výkladu EÚLP.

138. Nejdříve je třeba konstatovat, že 16. dodatkový protokol není jako takový předmětem tohoto řízení o posudku, neboť nepatří k právním instrumentům, k nimž má Unie podle návrhu dohody přistoupit.

139. Přesto nelze vyloučit, že by 16. dodatkový protokol mohl nepřímo zasáhnout do role Soudního dvora, i když nebude ratifikován samotnou Unií a přistoupí k němu jen některé z jejích členských států. Jak již bylo totiž uvedeno, stane se EÚLP jako taková poté, co k ní Unie přistoupí, nedílnou součástí unijního právního řádu, takže Soudní dvůr bude mít pravomoc ji vykládat cestou řízení o předběžné otázce (článek 267 SFEU) ( 90 ). Jeho úloha při výkladu EÚLP v rámci Unie by však mohla být ohrožena tím, že by se nejvyšší soudy členských států, které 16. dodatkový protokol ratifikují, mohly při uplatňování jeho ustanovení dostat do pokušení, že budou otázky výkladu EÚLP předkládat spíše ESLP než Soudnímu dvoru.

140. Tento fenomén ale koneckonců není důsledkem přistoupení Unie k EÚLP. I bez zamýšleného přistoupení Unie se mohou soudy členských států, které 16. dodatkový protokol ratifikují, obracet na ESLP s otázkami k výkladu EÚLP týkajícími se základních práv, místo aby Soudnímu dvoru pokládaly věcně totožně znějící otázky k výkladu Listiny základních práv.

141. K vyřešení tohoto problému stačí odkázat na čl. 267 třetí pododstavec SFEU, který stanoví povinnost soudů nejvyššího stupně jednotlivých členských států pokládat předběžné otázky Soudnímu dvoru. Článek 267 třetí pododstavec SFEU má přednost před vnitrostátním právem, a tím i před mezinárodní dohodou, jako je 16. dodatkový protokol k EÚLP, případně ratifikovanou některými členskými státy Unie. Z toho plyne, že se soudy nejvyššího stupně jednotlivých členských států – mají-li rozhodnout spor v rámci působnosti unijního práva – musí s otázkami týkajícími se základních práv obracet přednostně na Soudní dvůr a musí se řídit přednostně jeho rozhodnutími.

d) Dílčí závěr

142. V souhrnu je třeba uvést, že se návrh dohody nedotýká pravomocí Soudního dvora Evropské unie způsobem, který by byl neslučitelný s čl. 2 větou první protokolu č. 8, za předpokladu, že bude rozsah použití předběžného řízení vyjasněn ve smyslu naznačeném v bodě 135.

2. Pravomoci jiných unijních orgánů

143. Pokud jde o pravomoci jiných unijních orgánů, zejména o pravomoci Parlamentu, Evropské rady, Rady a Komise, není patrné, do jaké míry by mohly být přistoupením Unie k EÚLP dotčeny. Z řízení o posudku před Soudním dvorem nevyplynuly žádné náznaky možného zásahu do těchto pravomocí.

a) Obecné poznámky

144. V obecné rovině je třeba poznamenat, že v důsledku přistoupení Unie k EÚLP budou muset všechny její orgány při výkonu svých pravomocí dodržovat lidská práva a základní svobody zaručené v EÚLP. Jak již bylo uvedeno na jiném místě ( 91 ), jedná se o zákonitý a záměrný důsledek přistoupení k EÚLP, který nesmí být zaměňován se zásahem do pravomocí ve smyslu čl. 2 věty první protokolu č. 8.

145. Pokud nyní unijní orgány a členské státy zúčastněné v řízení o posudku debatují o tom, kdo bude v budoucnu určovat postoj Unie v orgánech EÚLP či Rady Evropy a kým bude Unie v těchto orgánech zastoupena, jedná se o problémy, které bude třeba řešit až při konkrétní úpravě interních unijních prováděcích opatření k zamýšlené dohodě o přistoupení. Případný zásah do pravomocí toho či onoho orgánu, k němuž by v této souvislosti došlo, totiž nebude vyplývat ze samotné dohody o přistoupení, nýbrž pouze z prováděcích opatření. V důsledku toho musí být posouzení s tím souvisejících právních otázek ponecháno na budoucích soudních řízeních ( 92 ) a nemůže se – takřka preventivně – stát předmětem tohoto řízení o posudku, v němž by tyto otázky byly ryze hypotetické povahy.

b) Institucionální systém Unie k ukládání sankcí za protiprávní jednání v oblasti práva hospodářské soutěže

146. Na jednání před Soudním dvorem byla se zúčastněnými v krátkosti probírána otázka, zda je v důsledku zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP nezbytná změna stávajících pravomocí unijních orgánů nebo jiná systémová úprava v oblasti unijního práva hospodářské soutěže – přesněji řešeno při ukládání finančních sankcí za protiprávní jednání odporující článkům 101 SFEU a 102 SFEU. V této souvislosti byla zmíněna zaprvé institucionální role Evropské komise coby orgánu hospodářské soutěže, zadruhé zásada „ne bis in idem“ a zatřetí zásada přiměřené délky řízení.

i) Institucionální role Komise coby orgánu hospodářské soutěže

147. Při uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU na úrovni Unie vystupuje Komise jako orgán hospodářské soutěže a je nadána pravomocí ukládat bez předchozího předložení věci soudu značně vysoké finanční sankce (pokuty nebo penále) podnikům a sdružením podniků (viz čl. 103 odst. 2 písm. a) SFEU, článek 105 SFEU a články 23 a 24 nařízení (ES) č. 1/2003 ( 93 )). Tato institucionální role Komise ( 94 ) nabývá v systému zakládacích smluv zvláštní význam, který je úzce spjat se základní úlohou zajistit fungování evropského vnitřního trhu.

148. Ojediněle se objevují tvrzení, že takovýto systém, který je založen na ukládání správních sankcí správním orgánem, je problematický z hlediska záruky spravedlivého trestního procesu podle článku 6 EÚLP.

149. Za současného stavu judikatury ESLP jsou ale takové obavy nepodložené. Jak již ESLP jasně uvedl, trestněprávní procesní záruky se totiž podle článku 6 EÚLP vztahují na správní sankce, a to i na takové, které jsou ukládány v oblasti práva hospodářské soutěže. Takovéto sankce ale nenáleží k „tvrdému jádru“ trestního práva – dalo by se také říci, že se jedná sankce pouze kvazitrestněprávní ( 95 ) – což má za následek, že trestněprávní záruky stanovené v článku 6 EÚLP nemusí být nutně uplatňovány naprosto striktně ( 96 ).

150. ESLP nedávno výslovně uznal, že pokuty za protiprávní jednání proti zákazu kartelových dohod mohou být správním orgánem ukládány, pokud může dotčený podnik předložit jakékoli vůči němu přijaté rozhodnutí o pokutě v kartelové věci soudnímu orgánu s pravomocí soudního přezkumu v plné jurisdikci (francouzsky: „pleine juridiction“, anglicky: „full jurisdiction“). V unijním systému soudní ochrany je tento předpoklad splněn, což vyplývá jak z judikatury Soudního dvora ( 97 ), tak z judikatury ESLP ( 98 ).

151. V důsledku toho nevyžaduje zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP s ohledem na článek 6 EÚLP žádnou institucionální změnu v systému ukládání finančních sankcí v oblasti práva hospodářské soutěže.

ii) Zásada „ne bis in idem“

152. Také s ohledem na zákaz dvojího trestu („ne bis in idem“) podle čl. 4 odst. 1 sedmého dodatkového protokolu k EÚLP nevyplývá ze zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP žádná potřeba změn v systému uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU v rámci unijního práva. Návrh dohody se již totiž vůbec nevztahuje na sedmý dodatkový protokol k EÚLP. Unii tak jejím přistoupením k EÚLP nevzniknou žádné mezinárodněprávní závazky v oblasti zásady „ne bis in idem“. S ohledem na chystané přistoupení k EÚLP by tedy ve věcech týkajících se zásady „ne bis in idem“ nebylo zapotřebí žádného aktu, i kdyby se – na rozdíl od mého mínění ( 99 ) – vycházelo z toho, že se koncepce této právní zásady v unijním právu hospodářské soutěže v současnosti (ještě) ne zcela kryje s koncepcí, z níž ESLP vychází v trestních věcech.

iii) Zásada přiměřené délky řízení

153. Pokud jde konečně o zásadu přiměřené délky řízení, kterou lze taktéž vyvodit z článku 6 EÚLP, její platnost v unijním právu je obecně uznána (viz čl. 41 odst. 1 a čl. 47 odst. 2 Listiny základních práv) a Soudní dvůr byl zejména ve věcech hospodářské soutěže častokrát žádán, aby její dodržení ověřil.

154. Pouhá skutečnost, že v několika ojedinělých případech muselo být konstatováno, že se Komise jako orgán hospodářské soutěže ( 100 ), a případně Tribunál jako soudní orgán provádějící přezkum v prvním stupni ( 101 ) dopustily porušení této zásady, nedovoluje učinit závěr, že by s ohledem na zamýšlené přistoupení k EÚLP musely být provedeny institucionální změny v rámci Unie.

155. Za rozhodující považuji spíše to, aby byla u unijních orgánů přijata veškerá nezbytná opatření k zamezení případnému porušování zásady přiměřené délky řízení a k uložení účinných sankcí v případě jejího porušení. Nespatřuji žádné konkrétní známky toho, že by tato opatření scházela ( 102 ).

iv) Shrnutí

156. Ve shodě s Komisí a Radou tedy docházím k závěru, že zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP může být provedeno beze změny stávajících pravomocí unijních orgánů nebo jiných systémových úprav v oblasti práva hospodářské soutěže.

D – Zachování specifických rysů Unie a práva Unie

157. Dále musí dohoda o přistoupení podle článku 1 protokolu č. 8 odrážet „nezbytnost zachování specifických rysů Unie a práva Unie“. Základní požadavek, „aby byly zachovány zvláštnosti právního řádu Unie,“ je nadto vyjádřen v první větě prohlášení č. 2.

158. Specifickými rysy zmíněnými v protokolu č. 8 a zvláštnostmi uvedenými v prohlášení č. 2 se rozumí zejména dvě věci. Zaprvé nesmí být přistoupením Unie k EÚLP dotčena autonomie unijního právního řádu. Zadruhé musí být v rámci tohoto přistoupení respektovány charakteristiky Unie coby víceúrovňového systému.

159. K autonomii unijního právního řádu je třeba poznamenat, že zakládacími smlouvami Evropské unie byl vytvořen nový právní řád sui generis – jinými slovy autonomní právní řád. Jeho ochrana je již více než padesát let základním kamenem judikatury Soudního dvora ( 103 ) a těší se od té doby všeobecnému uznání. Uvedená autonomie není příznačná jen pro vztah unijního práva k právu členských států, ale musí být dodržována i ve vztahu ke třetím zemím a mezinárodním organizacím: uzavírá-li Unie mezinárodní dohodu, je třeba se ujistit, že tím nebude dotčena autonomie unijního právního řádu ( 104 ).

160. K charakteristikám Unie coby víceúrovňového systému patří ve zde relevantních souvislostech především to, že v rámci Unie jsou pravomoci a odpovědnost na základě celé řady ustanovení primárního a sekundárního práva rozděleny mezi vnitrostátní a unijní orgány.

161. Následně bude třeba posoudit, zda návrh dohody respektuje specifické rysy Unie a práva Unie. Na základě článku 1 protokolu č. 8 bude třeba přitom zohlednit zejména následující tři hlediska: — uznání jurisdikce ESLP ze strany Unie (oddíl 1) ( 105 ), — zásady přímého účinku a přednosti unijního práva (oddíl 2) ( 106 ) a — mechanismy pro správné určení žalovaného v řízeních před ESLP (oddíl 3) ( 107 ).

1. Uznání jurisdikce ESLP

162. V souvislosti se specifickými rysy Unie a práva Unie (článek 1 protokolu č. 8) je třeba jako první posoudit, zda tyto specifické rysy mohou být dotčeny zamýšleným uznáním jurisdikce ESLP ze strany Unie. Tuto otázku, která má zásadní význam pro právní posouzení návrhu dohody, Komise kupodivu ve své žádosti o posudek ani slůvkem nezmínila. Tato otázka však byla na jednání před Soudním dvorem důkladně projednána se zúčastněnými.

a) Obecné úvahy

163. To, že bude Unie podléhat jurisdikci ESLP, není v návrhu dohody nikde výslovně stanoveno. Tento návrh nicméně nutně znamená, že Unie, stejně jako všechny ostatní smluvní strany EÚLP, svým přistoupením k EÚLP uzná jurisdikci ESLP ( 108 ).

164. Ve shodě s mnoha zúčastněnými dodávám, že tento prvek externí soudní kontroly nad dodržováním elementárních standardů základních práv bude představovat nevýznamnější rozdíl oproti současnému stavu práva a obecně je pokládán za onu přidanou hodnotu zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP ( 109 ). Přitom by uznání jurisdikce ESLP ze strany Unie nemělo být považováno za pouhé podrobení se ( 110 ), nýbrž za šanci k zintenzivnění již probíhajícího dialogu v otázkách základních práv mezi Soudním dvorem a ESLP jakožto mezi dvěma autenticky evropskými soudními orgány (v tomto smyslu viz také druhou větu prohlášení č. 2). V ideálním případě povede tato spolupráce k zesílení ochrany lidských práv v Evropě, a tím také přispěje k naplňování základních hodnot Unie (článek 2 SEU).

165. Jak je zřejmé z čl. 1 písm. a) protokolu č. 8, který výslovně poukazuje na „zvláštní úpravu případné účasti Unie v kontrolních orgánech“ EÚLP, vychází také autoři Lisabonské úmluvy z uznání jurisdikce ESLP ze strany Unie, pakliže k tomu budou v dohodě o přistoupení přijata opatření k zachování specifických rysů Unie a práva Unie.

166. V tomtéž smyslu již Soudní dvůr dříve rozhodl, že v zásadě není s unijním právem neslučitelné, podřídí-li se Unie uzavřením mezinárodní dohody rozhodnutím mezinárodního soudu, který bude pověřen též výkladem a uplatňováním ustanovení této dohody ( 111 ).

167. Vzhledem k tomu, že se rozhodování ESLP a unijních soudů v otázkách základních práv již nyní do značné míry sbližuje, nemělo by formální uznání rozhodnutí ESLP coby důsledek přistoupení Unie k EÚLP vést v naprosté většině případů k žádným praktickým problémům. Je však třeba zdůraznit, že přistoupení k EÚLP musí být nutně doprovázeno připraveností Unie uznat i taková rozhodnutí ESLP, z nichž vyplyne neslučitelnost platného unijního práva s EÚLP nebo v nichž bude konstatováno, že se Unie v konkrétním případě dopustila porušení EÚLP ( 112 ).

168. V rámci ústní části tohoto řízení o posudku byla důkladně zkoumána otázka, zda by si Soudní dvůr neměl vyhradit, že rozsudky ESLP neuzná, pokud budou v rozporu s ústavní identitou Unie – jakýmsi ordre public v unijním právu – nebo pokud vycházejí ze zjevného překročení pravomocí štrasburských soudců, a byly tak vydány ultra vires.

169. Dle mého mínění není za současného stavu dán žádný důvod pro to, aby Soudní dvůr vyjadřoval takovou soudcovskou, ústavněprávně motivovanou výhradu.

170. V judikatuře některých ústavních soudů členských států Unie jsou zajisté takovéto výhrady v otázkách vztahu mezi unijním a vnitrostátním právem obsaženy ( 113 ). Nepřipadá mi však přesvědčivé, že by mělo být stejným způsobem přistupováno i k vztahu mezi unijním právem a EÚLP a mezi Soudním dvorem a ESLP, ať už jsou uvedené výhrady považovány v zásadě za legitimní, či nikoli. EÚLP totiž nevytváří žádný nadnárodní právní řád, který by byl srovnatelný s unijním právem a který by si mohl sám od sebe nárokovat přednost a přímý účinek v interních právních řádech smluvních stran. Nadto je smluvním stranám EÚLP ponechán při naplňování rozsudků ESLP typicky mnohem širší prostor pro uvážení, než jaký zpravidla mají členské státy Unie v případě judikatury unijních soudů.

171. Pokud by nicméně v budoucnu nastal poměrně nepravděpodobný případ, že by rozsudek ESLP vyvolával pochybnosti ohledně své slučitelnosti se základními zásadami unijního právního řádu nebo se strukturálními rysy institucionálního rámce Unie, pak by Soudnímu dvoru, ale také politickým orgánům a členským státům Unie příslušelo nalézt přiměřené řešení ( 114 ). Paleta dostupných možností by přitom sahala od změny unijního práva včetně práva primárního až po vypovězení členství Unie ve štrasburském systému (článek 58 EÚLP) ( 115 ).

b) Zvláštní opatření k zajištění autonomie unijního právního řádu v návrhu dohody

172. K zachování autonomie unijního právního řádu je třeba podle judikatury Soudního dvora v mezinárodní dohodě konkrétně zajistit, aby pravomoci Unie a jejích orgánů zůstaly nedotčeny a aby mezinárodní soud nepodával žádný výklad unijního práva, který by byl pro Unii a její orgány závazný ( 116 ).

173. První z těchto aspektů, tj. zachování pravomocí Unie a jejích orgánů, jsem již zkoumala výše v souvislosti s čl. 6 odst. 2 větou druhou SEU a čl. 2 větou první protokolu č. 8 ( 117 ). V souvislosti s druhým zmíněným aspektem však ještě zbývá ověřit, zda je v návrhu dohody zajištěno, aby ESLP přímo ani nepřímo nepodával výklad unijního práva, který by bylo pro Unii a její orgány závazný.

174. Prostřednictvím ustanovení o přičitatelnosti aktů, opatření a opomenutí (čl. 1 odst. 3 věta první a odst. 4 věta první návrhu dohody) i prostřednictvím institutu spolužalovaného a předběžného řízení (článek 3 návrhu dohody) byla v zamýšlené dohodě o přistoupení v zásadě přijata vhodná opatření k zajištění toho, aby ESLP nepodával žádný výklad unijního práva, který by byl závazný nejen pro orgány, ale i pro členské státy Unie. Zda tato opatření stačí k zajištění účinné ochrany autonomie unijního práva, však závisí na vyhodnocení jejich konkrétní podoby. V tomto ohledu podle mě návrh dohody nastoluje tři problémy, jimž se budu v dalším textu věnovat.

i) K určení odpovědnosti ve vztahu mezi Unií a jejími členskými státy (čl. 3 odst. 7 návrhu dohody)

175. První problém, který vzniká v souvislosti s autonomií unijního práva, se týká určení odpovědnosti ve vztahu mezi Unií a jejími členskými státy, jsou-li společně jakožto žalovaní, či případně spolužalovaní účastníky řízení před ESLP a ESLP ve svém rozsudku konstatuje porušení EÚLP.

176. Článek 3 odst. 7 první část věty návrhu dohody stanoví jako pravidlo, že žalovaný a spolužalovaný nesou společně odpovědnost za porušení EÚLP, jež konstatoval ESLP. ESLP je tak zbaven nutnosti určovat za použití unijního práva, kdo má podle čl. 46 odst. 1 EÚLP nést důsledky porušení EÚLP, zda Unie, nebo její členský stát či státy. V převážné většině případů by tato úprava měla vést k tomu, že ESLP nebude muset podávat žádný závazný výklad pravomocí a odpovědnosti Unie a jejích členských států stanovených unijním právem ( 118 ).

177. Článek 3 odst. 7 druhá část věty návrhu dohody nicméně poskytuje ESLP též možnost rozhodnout, že odpovědnost za konstatované porušení EÚLP ponese buď sám žalovaný, nebo sám spolužalovaný. Takové rozhodnutí vyžaduje přesné vymezení pravomocí a odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného, což předpokládá, že ESLP zaujme k ustanovením unijního práva přinejmenším nepřímo postoj.

178. Je třeba připustit, že možnost odchýlit se od zásady společné odpovědnosti, upravenou v čl. 3 odst. 7 druhé části věty, návrh dohody omezuje na případy, kdy žalovaný a spolužalovaný před ESLP přednesli v tomto směru své argumenty. I když formulace uvedeného ustanovení není prosta nejasností ( 119 ), patrně se jí má na mysli, že se ESLP smí od zásady společné odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného za porušení EÚLP odchýlit jen v souladu se shodujícími se argumenty žalovaného a spolužalovaného.

179. Vazba na argumenty žalovaného a spolužalovaného obsažená v čl. 3 odst. 7 druhé části věty návrhu dohody však nic nemění na tom, že ESLP při použití tohoto ustanovení zaujímá postoj k vymezení pravomocí a odpovědnosti orgánů a členských států Unie vyplývajících z unijního práva, a to způsobem pro ně závazným. K tomu však ESLP není povolán, i kdyby k tomu měly dát orgány nebo členské státy Unie souhlasnými vyjádřeními své svolení. Ze zásady autonomie unijního práva totiž vyplývá, že závazný výklad ustanovení unijního práva může být pouze v pravomoci Soudního dvora Evropské unie. Článek 3 odst. 7 druhá polovina věty návrhu dohody je proto v rozporu se zásadou autonomie unijního práva.

ii) K posouzení otázky, zda je předběžné řízení před Soudním dvorem Evropské unie nezbytné

180. Druhý problém, který nastává v souvislosti s autonomií unijního práva, se týká posouzení, zda je předběžné řízení před Soudním dvorem v určitém konkrétním případě nezbytné.

181. V souladu s čl. 3 odst. 6 návrhu dohody je nutno poskytnout Soudnímu dvoru Evropské unie prostřednictvím předběžného řízení nezbytný čas k ověření slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP, pokud ještě takové ověření neprováděl. V souvislosti s tím má otázka, zda se již Soudní dvůr vyjadřoval ke slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP, v konkrétním případě rozhodující význam pro zahájení předběžného řízení.

182. Posouzení této otázky by zajisté v mnoha případech nemělo vyvolávat zvláštní potíže, neboť z judikatury Soudního dvora bude možné snadno vyvodit, zda již v minulosti zaujal postoj ke slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s EÚLP. Mohou se však vyskytnout také hraniční případy, v nichž nebude jasné – přestože se předtím Soudní dvůr dotyčným ustanovením unijního práva zabýval – zda se již dostatečně vyjádřil k jeho slučitelnosti se základním právem, které zaručuje EÚLP a jehož porušení je nyní před ESLP namítáno ( 120 ), a zda obecně vzato tuto slučitelnost zkoumal ze stejných právních hledisek, která jsou nyní relevantní před ESLP ( 121 ).

183. S autonomií unijního práva by bylo neslučitelné, kdyby i v takových hraničních případech bylo rozhodnutí o potřebě předběžného řízení před Soudním dvorem ponecháno pouze na ESLP. Koneckonců pouze Soudní dvůr může spolehlivě prohlásit, zda se již zabýval konkrétní právní otázkou, která vyvstala před ESLP a která se týká slučitelnosti určitého ustanovení unijního práva s jedním či více základními právy zaručenými v EÚLP.

184. K naplnění zásady autonomie unijního právního řádu a k zachování soudních pravomocí Soudního dvora proto musí být zajištěno, aby v pochybnostech ESLP vždy přistoupila k předběžnému řízení podle čl. 3 odst. 6 návrhu dohody. ESLP smí od předběžného řízení před Soudním dvorem upustit jen tehdy, je-li zjevné, že se již unijní soudy zabývaly konkrétní právní otázkou, kterou před ESLP nastoluje podaná stížnost ( 122 ). Vyjasnění v tomto směru, které bude mezinárodněprávně závazné, je podle mě nezbytné, aby se zajistilo, že autonomie unijního právního řádu zůstane v souvislosti s institutem předběžného řízení nedotčena.

iii) K diskrepanci mezi rozsahem pravomocí ESLP a rozsahem pravomocí Soudního dvora Evropské unie v rámci SZBP

185. Třetí problém, který může v souvislosti s autonomií unijního práva vyvstat, se týká ochrany základních práv a soudního přezkumu unijních aktů v rámci SZBP ( 123 ).

186. V rámci SZBP je nepochybně dána jistá diskrepance mezi pravomocemi Soudního dvora Evropské unie (čl. 19 odst. 1 věta první SEU) a pravomocemi ESLP. To v neposlední řadě připustila Rada v rámci ústní části tohoto řízení o posudku.

187. ESLP tak po přistoupení Unie k EÚLP připadne ve všech oblastech unijního práva, tedy i v oblasti SZBP, úkol zkoumat stížnosti jednotlivců a států a konstatovat případné porušení EÚLP, za něž může nést Unie odpovědnost jako žalovaná podle čl. 1 odst. 3 věty první návrhu dohody nebo jako spolužalovaná podle čl. 1 odst. 4 věty druhé tohoto návrhu ( 124 ).

188. Jak již bylo uvedeno výše, unijní soudy mají naproti tomu v rámci SZBP jen omezené pravomoci (čl. 24 odst. 1 druhý pododstavec šestá věta SEU ve spojení s článkem 275 SFEU) a v podstatě je na soudech členských států, aby v rámci SZBP dbaly na účinnou soudní ochranu (čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 274 SFEU). Také předběžné řízení (čl. 3 odst. 6 návrhu dohody) může být samozřejmě použito jen v rozsahu, v jakém má Soudní dvůr Evropské unie podle zakládacích smluv vůbec v rámci SZBP pravomoc vykládat unijní právo a ověřovat legalitu činnosti unijních orgánů; jinak by došlo k rozšíření jeho pravomocí, jež by bylo neslučitelné s čl. 4 odst. 1 SEU, čl. 5 odst. 1 větou první a odst. 2 SEU a čl. 6 odst. 2 větou druhou SEU.

189. Může Unie za těchto okolností uznat jurisdikci ESLP? Je s autonomií unijního práva slučitelná možnost ESLP ověřovat, zda jsou akty, opatření či opomenutí unijních orgánů v rámci SZBP slučitelné s EÚLP, zatímco unijním soudům – až na výjimky upravené v čl. 275 druhém pododstavci SFEU – schází pravomoc takové ověření provést? Je přípustné, aby Unie nesla v souvislosti se SZBP mezinárodněprávní odpovědnost za případné porušení EÚLP jako žalovaná či spolužalovaná, aniž by zároveň v interní rovině měla vlastní – nadnárodní – soudy s pravomocí ukládat sankce za takové porušení a napomáhat s prosazováním EÚLP?

190. Jedná se o zcela nové otázky. Zdá se totiž, že problematika autonomie unijního práva při uzavírání mezinárodních dohod dosud vyvstávala vždy jen v případech, kdy byly dány důvodné obavy z kompetenčních sporů mezi unijními soudy a soudem mezinárodním, nikoli však v případě, kdy pravomoci unijních soudů zůstávají pozadu za pravomocemi mezinárodního soudu.

191. Domnívám se, že zásada autonomie unijního práva Unii nebrání v tom, aby uznala jurisdikci mezinárodního soudu, jehož pravomoci v určité oblasti – zde v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky – sahají dál než pravomoci Soudního dvora Evropské unie coby unijního orgánu.

192. Je třeba připustit, že zásada autonomie unijního práva podle ustálené judikatury velí, aby bylo při uzavírání mezinárodních dohod zajištěno, že pravomoci Unie a jejích orgánů zůstanou nedotčeny a že mezinárodní soud nebude podávat žádný výklad unijního práva, který by byl pro Unii a její orgány závazný ( 125 ). V konečném důsledku tím ale má být pouze zamezeno možným rozporům mezi judikaturou unijních soudů a judikaturou mezinárodního soudu a zachována jedinečná nadnárodní struktura Unie ( 126 ).

193. Naproti tomu lze rovnou uvést, že o rozporech v judikatuře a o nebezpečí pro nadnárodní strukturu Unie nemůže být řeč, když se autoři zakládacích smluv Evropské unie v určité oblasti – jako zde v oblasti SZBP – vědomě zřekli nadnárodní struktury a jednotného a autonomního výkladu unijního práva vlastním soudním orgánem Unie. Neexistencí dostatečných opatření v rámci Unie, jež by byla sama o sobě schopna ochránit samotnou autonomii unijního práva, lze jen sotva argumentovat proti uznání jurisdikce soudního orgánu mezinárodní organizace. A účinnost soudní ochrany jednotlivců ostatně nebude v takové situaci uznáním mezinárodní jurisdikce oslabena, nýbrž posílena.

194. V souvislosti se zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP to platí tím spíše, že autoři Lisabonské smlouvy vědomě svěřili unijním orgánům na základě čl. 6 odst. 2 SEU pravomoc a úkol tento záměr uskutečnit, aniž předtím vybavili SZBP nadnárodní strukturou, a zejména poskytli v této oblasti unijním soudům rozsáhlou soudní pravomoc. Sami autoři Lisabonské smlouvy tedy podle všeho nespatřovali žádný rozpor mezi silně omezenou jurisdikcí unijních soudů v oblasti SZBP na jedné straně a uznáním jurisdikce ESLP v souvislosti s přistoupením Unie k EÚLP na straně druhé.

195. Jak již bylo uvedeno výše, nic z toho není na újmu efektivitě při uplatňování EÚLP ani účinnosti soudní ochrany jednotlivců v oblasti SZBP. V tomto rozsahu se autoři Lisabonské smlouvy spolehli na vnitrostátní soudy jakožto druhý pilíř systému soudní ochrany Evropské unie. Těmto vnitrostátním soudům přísluší sankcionovat případné porušení EÚLP v souvislosti se SZBP a napomáhat s prosazováním EÚLP (čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s článkem 274 SFEU), pokud není výjimečně dána pravomoc unijních soudů podle čl. 275 druhého pododstavce SFEU ( 127 ).

c) Dílčí závěr

196. Se Smlouvami není neslučitelné, jestliže Unie přistoupením k EÚLP uzná jurisdikci ESLP, za předpokladu, že v návrhu dohody budou v souvislosti s posuzováním nezbytnosti předběžného řízení před Soudním dvorem (čl. 3 odst. 6 návrhu) a v souvislosti s určováním odpovědnosti žalovaného a spolužalovaného (čl. 3 odst. 7 návrhu) učiněna potřebná vyjasnění. Mimoto skutečnost, že by ESLP mohly být v oblasti SZBP předloženy otázky, které nespadají do pravomoci unijních soudů, nemá vliv na slučitelnost návrhu dohody se Smlouvami.

2. Zásada přímého účinku a zásada přednosti unijního práva

197. K základním charakteristickým rysům, jimiž se unijní právní řád vyznačuje jakožto nový, autonomní právní řád, mimoto patří jeho přednost před právem členských států a přímý účinek celé řady ustanovení unijního práva ( 128 ). Na druhém místě je tedy třeba v rámci článku 1 protokolu č. 8 ověřit, zda se zamýšlené přistoupení Unie k EÚLP může dotknout přímého účinku a přednosti unijního práva.

198. Pokud jde předně o přímý účinek unijního práva, nemělo by přistoupení Unie k EÚLP činit žádné zvláštní problémy. Vstupem zamýšlené dohody o přistoupení v platnost se EÚLP stane nedílnou součástí unijního právního řádu ( 129 ). Z tohoto titulu bude přímý účinek unijního práva obecně platit i pro EÚLP. Ustanovení EÚLP, v nichž jsou zakotvena klasická základní práva nebo v nichž je stanovena procesní úprava individuálních stížností u ESLP, jsou totiž z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná, takže se jich mohou dovolávat občané Unie a případně i podniky.

199. V důsledku přistoupení Unie bude mít rovněž EÚLP – v případech upravených unijním právem – stejně jako unijní právo přednost před vnitrostátním právem členských států. To vyplývá z čl. 216 odst. 2 SFEU, podle kterého jsou všechny mezinárodní dohody uzavřené Unií pro členské státy závazné ( 130 ).

200. Posouzení budoucího postavení EÚLP v hierarchii norem unijního právního řádu je však obtížnější.

201. Na jednu stranu bude totiž EÚLP coby Unií uzavřená mezinárodní dohoda zaujímat postavení mezi primárním právem a ostatním sekundárním právem: EÚLP tak bude mít přednost před ostatním sekundárním právem, neboť je pro unijní orgány závazná (čl. 216 odst. 2 SFEU). Zároveň ale bude podřízena primárnímu právu, protože zamýšlená dohoda o přistoupení je vyjednávána Komisí a schvalována Radou, takže coby akt unijních orgánů podléhá přezkumu legality Soudním dvorem (viz čl. 263 první pododstavec SFEU, čl. 267 první pododstavec SFEU a již v dřívější fázi též čl. 218 odst. 11 SFEU). Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že tato dohoda o přistoupení vyžaduje schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (čl. 218 odst. 8 druhý pododstavec věta druhá SFEU, část věty za středníkem).

202. Na druhou stranu by nebylo zvláštnímu významu EÚLP pro unijní právní řád učiněno zadost, kdyby mělo být ze zařazení této zamýšlené mezinárodní dohody na „pozici“ mezi primární a ostatní sekundární unijní právo vyvozováno, že by si zakládací smlouvy mohly napříště neomezeně nárokovat „přednost“ před EÚLP.

203. Je totiž třeba mít na paměti, že povinnost respektovat standardy plynoucí z EÚLP pro ochranu základních práv v Unii má ústavněprávní charakter. To zaprvé vyplývá z čl. 6 odst. 3 SEU, podle kterého tvoří základní práva, která jsou zaručena v EÚLP, obecné zásady práva Unie. Zadruhé platí pro výklad a uplatňování Listiny základních práv, jež má stejnou právní sílu jako závazné primární právo (čl. 6 odst. 1 první pododstavec in fine SEU), že EÚLP musí být na základě zásady homogenity podle čl. 52 odst. 3 věty první Listiny považována za minimální standard ochrany základních práv na úrovni Unie.

204. V této souvislosti nemůže být případný rozpor mezi některým základním právem zaručeným v EÚLP a ustanovením primárního unijního práva vyřešen pouhým poukazem na formálně nižší postavení EÚLP ve vztahu k zakládacím smlouvám Unie ( 131 ). Z článku 6 odst. 3 SEU a z čl. 52 odst. 3 věty první Listiny základních práv naopak vyplývá, že základní práva zaručená v EÚLP musí být při výkladu a uplatňování primárního unijního práva zohledněna a že musí být vždy hledána šetrná rovnováha mezi těmito základními právy a dotčenými ustanoveními primárního práva.

205. Zamýšleným přistoupením Unie k EÚLP se na této povinnosti zajišťovat šetrnou rovnováhu, kterou lze již nyní dovodit z čl. 6 odst. 3 SEU a z čl. 52 odst. 3 věty první Listiny základních práv, nic podstatného nezmění.

206. Je možné, že ESLP nebude rovnováhu mezi požadavky na ochranu základních práv na jedné straně a obecným zájmem nebo též hospodářskými zájmy na straně druhé vždy definovat stejným způsobem, jako tomu bylo doposud v judikatuře Soudního dvora ( 132 ). V tomto rozsahu může nadcházející závaznost judikatury ESLP pro unijní orgány v důsledku přistoupení Unie k EÚLP skutečně vést k jistému posunutí důrazu, například ve vztahu mezi základními právy a základními svobodami v rámci evropského vnitřního trhu. Tento možný vývoj by však byl nevyhnutelným důsledkem přistoupení Unie k EÚLP a uznání jurisdikce ESLP, tak jak je autoři Lisabonské smlouvy předpokládají v čl. 6 odst. 2 větě první SEU a v čl. 1 písm. a) protokolu č. 8 ( 133 ).

207. Celkově vzato nehrozí žádné nebezpečí ani pro přímý účinek, ani pro přednost unijního práva, přistoupí-li Unie v souladu s návrhem dohody k EÚLP.

3. Mechanismy pro správné určení žalovaného v řízeních před ESLP

208. Zatřetí je třeba se konečně zabývat požadavky čl. 1 písm. b) protokolu č. 8. Podle tohoto ustanovení musí být specifické rysy Unie a práva Unie zachovány, „pokud jde o mechanismy nezbytné k zajištění toho, aby stížnosti podané jinými než členskými státy a stížnosti podané fyzickými osobami [individuální stížnosti] byly správně podávány podle případu proti členským státům nebo Unii“.

209. Na rozdíl od toho, co by zejména německé znění čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 mohlo při zběžném pohledu naznačovat, nejde v této souvislosti ani tak o podávání („Übermittlung“) stížností ve vlastním slova smyslu jako spíše o správné určení odpovědného žalovaného. Jak se ukazuje při pohledu na jiná jazyková znění příslušného ustanovení a v neposlední řadě na francouzské a anglické znění ( 134 ), jde o to zajistit, aby stížnosti podané k ESLP byly v závislosti na skutkovém stavu správně namířeny proti členským státům, nebo Unii, případně proti členským státům i Unii, tedy zjednodušeně řešeno, aby byly namířeny proti správnému žalovanému či žalovaným.

210. Za tímto požadavkem stanoveným v čl. 1 písm. b) protokolu č. 8 stojí skutečnost, že v záležitostech Evropské unie dochází často ke komplexní souhře aktů a pravomocí Unie a členských států, zejména platí, že členské státy jsou zpravidla zapojeny do uplatňování unijního práva. Vzniká tak nesourodá situace, která je pro systém EÚLP nezvyklá a v níž jsou jednou nebo více smluvními stranami EÚLP vydávány předpisy (primární unijní právo členskými státy, sekundární unijní právo unijními orgány), které jsou pak jednou nebo více jinými smluvními stranami EÚLP prováděny (někdy samotnou Unií, často ale vnitrostátními orgány) ( 135 ). To může vést k obtížím s určováním, kdo je tím sprá