STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MICHALA BOBKA

přednesené dne 23. ledna 2018 ( 1 )

Věc C‑530/16

Evropská komise

proti

Polské republice

„Nesplnění povinností – Směrnice 2004/49/ES o bezpečnosti železnic Společenství – Článek 21 odst. 1 – Nezávislost inspekčního orgánu, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování – Nezávislost na provozovateli infrastruktury, železničním podniku a na komkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu – Nezávislost na ministru odpovědném za oblast dopravy“

I. Úvod

1. Podle čl. 21 odst. 1 směrnice 2004/49/ES (dále jen „směrnice o bezpečnosti železnic“) ( 2 ) provádí vyšetřování některých nehod a mimořádných událostí stálý inspekční orgán. Při plnění svých úkolů musí být tento orgán nezávislý na řadě subjektů uvedených v tomto ustanovení, jako je provozovatel infrastruktury či železniční podnik, nebo kdokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu.

2. Evropská komise je toho názoru, že Polská republika tyto požadavky nesplnila. Tvrdí, že polský inspekční orgán není nezávislý na železničním podniku a provozovateli infrastruktury. Vychází z úzkých vazeb existujících mezi tímto orgánem a ministrem pro infrastrukturu a stavebnictví, které odpovědný za oblast dopravy (dále jen „ministr“), který fakticky řídí jak provozovatele infrastruktury, tak železniční podnik.

II. Právní rámec

A. Právo EU

3. Bod 23 odůvodnění směrnice o bezpečnosti železnic uvádí, že „[v]ážné nehody na železnici jsou vzácné. Mohou však mít katastrofální důsledky a u veřejnosti vyvolat znepokojení vzhledem k [ohledně] bezpečnosti železničního systému. Veškeré nehody by proto měly být vyšetřeny z hlediska bezpečnosti, aby se znovu neopakovaly, a výsledky vyšetřování by se měly zveřejnit. […]“

4. Podle bodu 24 odůvodnění této směrnice platí, že [v]yšetřování z hlediska bezpečnosti by mělo být vedeno odděleně od soudního vyšetřování mimořádné události a v jeho rámci by měl být umožněn přístup k důkazům a ke svědkům. Mělo by být prováděno stálým orgánem, který by byl nezávislý na subjektech působících v odvětví železniční dopravy. Orgán by měl vykonávat činnost tak, aby byl vyloučen jakýkoli střet zájmů a jakékoli možné spojení s příčinami vzniku událostí; zejména nesmí být jeho funkční nezávislost ovlivněna tehdy, má-li z organizačních důvodů a z důvodů právní struktury úzký vztah k vnitrostátnímu bezpečnostnímu orgánu nebo k regulačnímu orgánu v odvětví železnic. […]“.

5. Kapitola IV směrnice o bezpečnosti železnic se věnuje bezpečnostnímu orgánu. Článek 16 odst. 1 stanoví, že „[k]aždý členský stát zřídí bezpečnostní orgán. Tento orgán, jímž může být ministerstvo odpovědné za oblast dopravy, musí být, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, nezávislý na jakémkoli železničním podniku, provozovateli infrastruktury, žadateli a zadavateli“.

6. Kapitola V této směrnice obsahující články 19 až 25 upravuje vyšetřování nehod a mimořádných událostí. První odstavec článku 19 od členských států vyžaduje zajistit, aby po vážných nehodách v železničním systému provedl inspekční orgán […] jejich vyšetření s cílem pokud možno zvýšit bezpečnost železnic a zabránit nehodám. Druhý odstavec téhož článku ponechává na inspekčním orgánu, aby se rozhodl, zda bude šetřit „nehody a mimořádné události, které by mohly za jiných okolností vést k vážným nehodám“.

7. Článek 21 směrnice o bezpečnosti železnic stanoví o inspekčním orgánu následující: „1. Každý členský stát zajistí, aby vyšetřování nehod a mimořádných událostí podle článku 19 prováděl stálý orgán, jehož členem je alespoň jedna odborně způsobilá osoba schopná v případě nehody nebo mimořádné události zastávat funkci pověřeného vyšetřovatele. Tento orgán je, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, nezávislý na jakémkoli provozovateli infrastruktury, železničním podniku, zpoplatňujícím orgánu, přidělovacím orgánu, oznámeném subjektu a na komkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu. Dále je funkčně nezávislý na bezpečnostním orgánu a na jakémkoli regulačním orgánu v odvětví železniční dopravy. 2. Inspekční orgán vykonává své úkoly nezávisle na subjektech uvedených v odstavci 1 a musí být za tímto účelem schopen získat dostatečné prostředky. Jeho zaměstnancům [vyšetřovatelům] je poskytnuto postavení, které jim poskytuje nezbytné záruky nezávislosti. […] 4. Inspekční orgán může kombinovat své úkoly podle této směrnice s vyšetřováním jiných událostí než železničních nehod a mimořádných událostí, pokud takové vyšetřování neohrozí jeho nezávislost. […]“

8. Článek 23 směrnice o bezpečnosti železnic upravuje povinnost vypracovat zprávu. Konkrétně v čl. 23 odst. 1 stanoví, že „[o] každém vyšetřování nehody nebo mimořádné události podle článku 19 se vypracuje zpráva, jejíž forma odpovídá druhu a závažnosti nehody nebo mimořádné události a významnosti zjištěných závěrů. Ve zprávě se uvedou cíle vyšetřování ve smyslu čl. 19 odst. 1 a případně i bezpečnostní doporučení“.

B. Polské právo

9. Článek 28a Ustawy o transporcie kolejowym ze dne 28. března 2003, ve znění platném v rozhodné době (dále jen „zákon o železniční dopravě“), upravuje zřízení a činnost inspekčního orgánu, kterým je Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Státní komise pro vyšetřování železničních nehod, dále jen „PKBWK“), následovně: „1. Při ministru odpovědnému za oblast dopravy existuje nezávislá stálá Státní komise pro vyšetřování železničních nehod [PKBWK], která provádí vyšetřování vážných nehod, nehod a mimořádných událostí […]. 2. PKBWK vykonává svou činnost jménem ministra odpovědného za oblast dopravy. 3. PKBWK se skládá ze čtyř stálých členů, včetně ředitele, zástupce ředitele a tajemníka. 4. PKBWK může být rovněž složena z ad hoc členů vybraných ředitelem PKBWK ze seznamu ministra odpovědného za oblast dopravy za účelem účasti na řízení. […] 6. Ředitele PKBWK jmenuje a odvolává ministr odpovědný za oblast dopravy. 7. Zástupce ředitele a tajemníka jmenuje a odvolává ministr odpovědný za oblast dopravy na žádost ředitele PKBWK. 8. Členy PKBWK jmenuje a odvolává ministr odpovědný za oblast dopravy na návrh ředitele PKBWK. 9. Ministr odpovědný za oblast dopravy může na žádost PKBWK odsouhlasenou absolutní většinou hlasů odvolat člena PKBWK. 10. Členem PKBWK může být každý, kdo: (1) je polským státním občanem a požívá plných občanských práv; (2) má plnou právní způsobilost; (3) nebyl odsouzen za úmyslné spáchání trestného činu; a (4) splňuje požadavky týkající se vzdělávání a odborné přípravy 11. Členství osoby v PKBWK zaniká její smrtí, nesplněním požadavků stanovených v čl. 28a odst. 10 nebo přijetím jejího odstoupení ministrem odpovědným za oblast dopravy. 12. PKBWK se může skládat z odborníků v následujících oblastech: (1) provozování železniční sítě; (2) projektování, výstavba a údržba železničních tratí, křižovatek a stanic; (3) bezpečnostní a řídící zařízení pro železniční sítě a komunikace; (4) železniční vozidla; (5) železniční elektrická energie; (6) přeprava nebezpečného nákladu po železnici. 13. Osoby s vysokoškolským vzděláním, vhodnou kvalifikací a alespoň pětiletou praxí v dané oblasti se považují za odborníky v dané oblasti. 14. Členové PKBWK se při schvalování usnesení […] řídí zásadou volného hodnocení důkazů a nejsou vázáni žádnými pokyny ohledně obsahu přijatých usnesení. 15. Při vyšetřování vážné nehody, nehody nebo mimořádné události se PKBWK nesmí skládat z ad hoc členů zaměstnaných organizačními jednotkami, jejichž železniční infrastruktura, pracovníci nebo vozidla se podíleli na vyšetřované události. 16. Ad hoc členové PKBWK mají nárok na odměnu podle občanskoprávní smlouvy. 17. Člen PKBWK nesmí působit jako soudní znalec ve věcech předložených PKBWK. 18. Na práci PKBWK se případně podílí odborníci a provozní pracovníci. 19. Odborníci, kteří se podílejí na práci PKBWK a vypracovávají stanoviska nebo odborné posudky, mají nárok na odměnu podle občanskoprávní smlouvy.“

10. Článek 28d zákona o železniční dopravě dále stanovil, že: „1. Ministr odpovědný za oblast dopravy zajistí z položky státního rozpočtu, kterou disponuje, finanční prostředky na činnost PKBWK a její podporu, zejména na odměňování jejích členů, odborníků a provozních pracovníků a na technické vybavení, náklady na školení, náklady na vydávání materiálů a náklady na vypracování posudků. 2. Podporu PKBWK zajišťují příslušné organizační složky úřadu poskytujícího podporu ministru odpovědnému za oblast dopravy. […] 4. Ministr odpovědný za oblast dopravy stanoví s přihlédnutím k povaze úkolů vykonávaných PKBWK prostřednictvím nařízení statut upravující činnost a organizační strukturu PKBWK.“

III. Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem

11. Dne 21. února 2014 zaslala Komise Polské republice výzvu dopisem týkající se neslučitelnosti několika ustanovení zákona o železniční dopravě se směrnicí o bezpečnosti železnic. Komise zejména poukázala na nedostatečnou nezávislosti bezpečnostního orgánu (v rozporu s čl. 16 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic) a inspekčního orgánu (v rozporu s čl. 21 odst. 1 téže směrnice).

12. Polská republika odpověděla na tuto výzvu dopisem ze dne 17. dubna 2014. Odmítla, že by porušovala čl. 16 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic. Nicméně pokud jde o ostatní tvrzení, která Komise uvedla ve výzvě dopisem ( 3 ), Polská republika uvedla, že změní své právní předpisy tak, aby byly v souladu se směrnicí o bezpečnosti železnic.

13. Komisi tato odpověď nepřesvědčila. Dne 27. února 2015 vydala odůvodněné stanovisko, v němž požadovala, aby Polská republika správně provedla směrnici o bezpečnosti železnic.

14. Polská republika odpověděla na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 27. dubna 2015. Komisi informovala o tom, že byla přijata dvě právní úpravy s cílem splnit požadavky směrnice o bezpečnosti železnic a že probíhá diskuse o návrhu změny zákona o železniční dopravě. Ve dnech 18. a 30. října 2015 Polská republika oznámila Komisi další přijatou právní úpravu a také novelu zákona o železniční dopravě přijatou dne 25. září 2015. Dále trvala na tom, že neporušuje čl. 16 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic.

15. Komise měla za to, že i když změny provedené ve vnitrostátním právu zajišťují správné provedení řady ustanovení směrnice o bezpečnosti železnic, Polská republika stále porušuje čl. 16 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 uvedené směrnice. Komise proto podala k Soudnímu dvoru žalobu týkající se nedostatečné nezávislosti bezpečnostního orgánu a inspekčního orgánu. V rámci této žaloby Soudnímu dvoru navrhuje, aby: – určil, že Polská republika tím, že – nepřijala nezbytná opatření k zajištění nezávislosti bezpečnostního orgánu na jakémkoli železničním podniku, provozovateli infrastruktury, žadateli a zadavateli a – nepřijala nezbytná opatření k zajištění nezávislosti inspekčního orgánu na železničním podniku a provozovateli infrastruktury, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 16 odst. 1 a čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic. – uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.

16. Následně se Komise rozhodla vzít zpět tvrzení, že došlo k porušení čl. 16 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic týkajícího se nezávislosti bezpečnostního orgánu. Komise ve svých vyjádřeních podaných v odpovědi uvedla, že zákonem ze dne 16. listopadu 2016, oznámeným Komisi dne 1. prosince 2016, byl změněn zákon o železniční dopravě a další vnitrostátní právní předpisy. Po této změně je Komise toho názoru, že polské právo nyní správně provádí čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice. Avšak vzhledem k tomu, že k této nápravě došlo až poté, co bylo zahájeno řízení o nesplnění povinnosti, Komise navrhuje, aby byla Polské republice uložena náhrada nákladů řízení spojených s tímto žalobním důvodem v souladu s čl. 141 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora.

17. Pokud jde o čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic, Komise trvá na tom, že polský inspekční orgán není na provozovateli infrastruktury a na železničním podniku nezávislý. Jak provozovatel infrastruktury, tak železniční podnik jsou vlastněny státem: státní vlastnictví formálně připadá státní pokladně, ale řízení je jménem státu fakticky vykonáváno ministrem odpovědným za oblast dopravy. Ministr tudíž řídí provozovatele infrastruktury i železniční podnik.

18. Podle Komise polské právo nezaručuje nezávislost inspekčního orgánu na ministrovi. Inspekční orgán nemá vlastní právní status. Je součástí ministerstva. Nemá rozhodovací nezávislost, protože nejedná vlastním jménem, ale jménem ministra, který musí podepsat jeho rozhodnutí. Komise také tvrdí, že podmínky a metody jmenování a odvolávání členů inspekčního orgánu nezaručují jejich nezávislost. Konečně povinnost inspekčního orgánu systematicky žádat o finanční nebo lidské zdroje značně omezuje jeho organizační nezávislost na ministrovi.

19. Ve své žalobní odpovědi Polská republika tvrdí, že je žaloba Komise nepřípustná a v každém případě neopodstatněná. Polské právo obsahuje přesné a podrobné záruky nezávislosti, které zajišťují organizační, právní a rozhodovací nezávislost inspekčního orgánu. Mezi inspekčním orgánem a ministrem neexistuje žádný vztah podřízenosti. V praxi ministr nikdy nezasahuje do provozní, každodenní činnosti inspekčního orgánu. Skutečnost, že je inspekční orgán strukturou v rámci ministerstva a jedná jménem ministerstva, ve skutečnosti posiluje jeho legitimitu a autoritu.

20. Podle Polské republiky tedy nedošlo k porušení čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic. Polská republika proto navrhuje, aby Soudní dvůr zamítnul žalobu podanou Komisí v plném rozsahu a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

21. Písemné vyjádření předložily Polská republika a Komise. Obě účastnice řízení přednesly rovněž ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 26. října 2017.

IV. Posouzení

22. Toto stanovisko je strukturováno následovně: Začnu tím, že popíšu strukturu čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic (A). Poté se zaměřím na druhou větu čl. 21 odst. 1, což je v projednávaném případě relevantní ustanovení, nejprve na přesnou povahu nezávislosti, kterou toto ustanovení vyžaduje (B), a pak konkrétně na to, na kom má být tato nezávislost zaručena (C). Po vymezení těchto požadavků se poté zaměřím na jejich uplatnění v projednávaném případě (D).

A. Struktura čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic

23. Článek 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic obsahuje tři věty. První věta vyžaduje zřízení stálého inspekčního orgánu. Po ní následují dvě další specifikace úrovně nezávislosti, kterou musí tento orgán mít. Povaha a rozsah každé z těchto vět se liší.

24. Na jednu stranu druhá věta čl. 21 odst. 1 této směrnice vyžaduje nezávislost inspekčního orgánu „pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování“ na celé řadě aktérů: „na jakémkoli provozovateli infrastruktury, železničním podniku, zpoplatňujícím orgánu, přidělovacím orgánu, oznámeném subjektu a na komkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu“.

25. Na druhou stranu se třetí věta uvedeného čl. 21 odst. 1 zaměřuje na jiný (možná spíše užší) typ nezávislosti ze strany inspekčního orgánu: tento orgán by měl být funkčně nezávislý na bezpečnostním orgánu a na jakémkoli regulačním orgánu v odvětví železniční dopravy.

26. Článek 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic tak rozlišuje mezi dvěma druhy – a nepochybně úrovněmi – nezávislosti, které se vztahují na týž inspekční orgán. Prvním druhem je „pouhá“ funkční nezávislost na bezpečnostním orgánu a regulačním orgánu v odvětví železniční dopravy zatímco druhým je „zesílená“ nezávislost, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, železničním podniku, zpoplatňujícím orgánu, přidělovacím orgánu, oznámeném subjektu a na komkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu.

27. Lze předpokládat, že rozdílné znění bylo inspirováno skutečností, že u subjektů, na něž se zaměřuje třetí věta, je z důvodu jejich příslušných úkolů méně pravděpodobné, že budou zasahovat do úkolů inspekčních orgánů. Naproti tomu se předpokládá, že subjekty uvedené ve druhé větě hájí zájmy, které budou s větší pravděpodobností v rozporu se zájmy inspekčního orgánu.

28. Třetí věta čl. 21 odst. 1 se v projednávaném případě neuplatní, ačkoliv by mohla určitě mít nějaký nepřímý interpretační přínos. Osvětluje, jaký by mohl být typ nezávislosti ve druhé větě v kontrastu s nezávislostí ve větě třetí. Je však zcela jasné, že nezávislost inspekčního orgánu na bezpečnostním orgánu a na regulačním orgánu v odvětví železniční není touto žalobou zpochybněna.

29. Standardem pro projednávaný případ je tudíž druhá věta. Ačkoli tato věta určitým způsobem naznačuje, jakou nezávislost požaduje, existují dvě proměnné, které je třeba podrobněji objasnit: jaký druh nezávislosti (B) a na kom přesně (C). Těmito otázkami se nyní budu zabývat.

B. Nezávislost na čem?

30. Článek 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic vyžaduje, aby byl inspekční orgán nezávislý na řadě subjektů třemi způsoby: organizací, právní strukturou a rozhodováním. Směrnice neobsahuje žádné další definice těchto pojmů.

31. Na obecné úrovni Soudní dvůr již uvedl, že „[p]okud jde o veřejný orgán, pojem ‚nezávisle‘ obvykle označuje status, který zajistí dotyčnému orgánu možnost jednat zcela svobodně, bez jakýchkoliv pokynů nebo nátlaku“ ( 4 ). Nezávislost tedy v podstatě znamená, že dotyčný orgán je izolován od jiných subjektů, jejichž činnost může být motivována jinými druhy zájmů, než jsou zájmy, které tento orgán sleduje. Za tímto účelem musí daný orgán disponovat řadou konkrétních záruk nezávislosti, které ho chrání před nežádoucími zásahy, které by mu mohly bránit v plnění jeho úkolů a naplnění jeho poslání ( 5 ).

32. Nezávislost však může být stěží chápána jako jednotný pojem, jakýsi „konfekční“ jediný projekt, jenž by poskytl soubor záruk univerzálně aplikovatelný na všechny nezávislé subjekty přesně stejným způsobem. Nezávislost je spíše jako žebřík, po kterém lze lézt nahoru nebo dolů a zastavit se na určitém stupínku, v závislosti na potřebné vzdálenosti od daného aktéra či aktérů, aby mohl daný subjekt samostatně plnit své úkoly. Přesné záruky, které jsou potřebné, budou tedy definovány s ohledem na funkce, které má dotyčný subjekt vykonávat nezávisle.

33. Jádrem nezávislosti a prvním stupínkem žebříku je „rozhodovací nezávislost“: možnost rozhodovat v jednotlivých případech nestranně, bez jakýchkoli předem daných pokynů a bez obavy z jakýchkoli následků po přijetí rozhodnutí. Mimo toto jádro se správní orgán může nacházet na mnoha vyšších stupíncích žebříku, kde existuje větší potřeba nestrannosti: od nezávislé právní osobnosti až po záruky proti odstranění jednotlivých členů, vlastní rozpočet nebo úplnou samosprávu a jiné prvky. Na samém vrcholu tohoto žebříku se vysoce nezávislý, a tudíž nestranný správní orgán začne přibližovat zárukám, které jsou požadovány a vyhrazeny pro soudní funkci.

34. Z toho vyplývá, že „správná“ vzdálenost nebo stupínek na žebříku, na kterém by měl daný orgán být, je ten, který neutralizuje případný střet zájmů a zajistí, aby byly konkrétní úkoly nezávislého správního orgánu plněny nestranným a účinným způsobem.

35. Je nicméně jasné, že minimální záruka, která platí pro jakýkoli nezávislý správní orgán hodný tohoto jména, je rozhodovací nezávislost v tom smyslu, že je schopen přijímat nestranná rozhodnutí v jednotlivých případech bez zásahu jakýchkoli jiných subjektů, jež mohou mít protichůdné cíle nebo zájmy. Členové tohoto orgánu nemohou být při výkonu svých funkcí vázáni žádnými pokyny ( 6 ). Zároveň však takové minimální požadavky na nezávislost, které jsou zaměřeny na nestranné rozhodování v jednotlivých případech, samy o sobě nebrání existenci celkových strukturálních nebo organizačních vazeb mezi dotčenými subjekty, pokud existují jasné a silné záruky, že nemůže dojít k žádnému zásahu do individuálního rozhodování.

36. Zaměříme-li se nyní konkrétně na subjekty, které vyšetřují železniční nehody, požaduje čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic nezávislost vyšetřujícího orgánu, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování na řadě aktérů v železniční dopravě. Znění, kontext a účel čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic dále objasňují, co tyto požadavky mohou znamenat.

37. Zaprvé, co se týče jejího přirozeného významu, měla by nezávislost, pokud jde o organizaci, inspekčnímu orgánu umožňovat, aby rozhodoval o své vnitřní struktuře a měl své vlastní orgány i jednací řád. Kromě toho spadají do této kategorie také pravidla týkající se jmenování a odvolání členů inspekčního orgánu, která brání jakémukoli vlivu na jeho rozhodování. Ačkoli by měl takový nezávislý orgán mít své vlastní orgány a dostatečné zdroje k účinnému plnění svých úkolů, ( 7 ) není samostatný rozpočet jako takový patrně nutností ( 8 ).

38. Pokud jde o právní strukturu, měl by mít inspekční orgán samostatnou právní osobnost ( 9 ). Nemůže být pouhým (závislým) oddělením v rámci širší struktury zahrnující stranu, která může mít protichůdné zájmy.

39. Co se týče rozhodování, nezávislost v tomto ohledu znamená, že orgán může přijímat rozhodnutí svobodně, bez vnějšího zásahu. To znamená záruky nestrannosti při rozhodování.

40. Zadruhé kontext a celkový účel těchto tří aspektů nezávislosti ukazuje potřebu, aby inspekční orgány mohly provádět vyšetřování a navrhovat bezpečnostní doporučení bez zásahů ze strany jakéhokoli subjektu, v jehož zájmu by mohlo být nezveřejnit skutečné příčiny těchto nehod.

41. Je tedy poměrně zřejmé, že pokud je vyšetřování ve smyslu směrnice o bezpečnosti železnic vykládáno s ohledem na funkce tohoto orgánu, znamená technické, správní vyšetřování. Neurčuje odpovědnost. Jak stanoví bod 24 odůvodnění, to je úkolem soudního vyšetřování. Tato skutečnost by však neměla zastírat to, že takové zdánlivě „technické“ vyšetřování bude pravděpodobně mít reálný dopad. Přesně pro svou odbornost bude mít stanovisko, jakmile se utvoří a vyjádří o příčinách železničních nehod nebo mimořádných událostí, značnou váhu. Ve spojení s úkolem vypracovat bezpečnostní doporučení pro budoucnost, aby se zabránilo opakování nehod, by měl mít inspekční orgán poměrně vysokou míru nezávislosti na všech subjektech, které mají zájmy, jež by mohly být v rozporu s těmito vyšetřovacími úkoly.

42. Zatřetí existuje širší kontext (nebo systematický argument). Výklad druhé věty čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic by mohl být poskytnut ve světle jiných nástrojů sekundárního unijního práva, které svěřují podobným orgánům podobné funkce.

43. Účastnice řízení, jakož i předcházející část tohoto stanoviska se v tomto ohledu odvolávaly na několik paralelních regulačních režimů. Je však třeba uvést, že kromě výkladu obecných pojmů mají hlubší analogie s těmito regulačními režimy v kontextu projednávané věci omezené použití, a to z jednoduchého důvodu: regulační režimy a konkrétní funkce příslušných orgánů se liší, a to někdy značně.

44. V jedné a téže oblasti musí být záruky nezávislosti odlišné. Například odhlédneme-li od inspekčních orgánů a vezmeme jiný správní subjekt příslušný v odvětví železniční dopravy, bude vnitrostátní regulační orgán funkčně nezávislý na jakémkoli příslušném orgánu, který se podílí na zadávání veřejných zakázek na služby. Bude to samostatný orgán, který je právně odlišný a nezávislý na jakémkoli jiném veřejném nebo soukromém subjektu z organizačního, funkčního, hierarchického i rozhodovacího hlediska. Bude rovněž, i když již méně, nezávislý, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování, právní strukturu a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli ( 10 ).

45. Pokud pohlédneme mimo odvětví železniční dopravy, lze činit asi nejbližší analogii s dalšími správními orgány, které vyšetřují dopravní nehody. Ačkoli se zaměřují na odlišné dopravní prostředky, lze se u takových orgánů domnívat, že sdílejí stejné cíle a funkci. Proto by jejich regulace a požadavky týkající se jejich nezávislosti měly být formulovány podobně a měly by mít stejný rozsah.

46. Zdá se však, že tomu tak není. Co se týče inspekčních orgánů pro civilní letectví, je nařízení (EU) č. 996/2010 ( 11 ) podle všeho strukturováno odlišně. Na jedné straně je nezbytné, aby tyto orgány „mohly vést šetření zcela nezávisle“ ( 12 ) a „musí [jim] být přidělen rozpočet, který […] umožní plnit [jejich] funkce“ ( 13 ). Na druhé straně čl. 4 odst. 2 téhož nařízení požaduje pouze funkční nezávislost na řadě subjektů. Dále, co se týče orgánů zabývajících se vyšetřováním nehod v odvětví námořní dopravy, z prvního pododstavce čl. 8 odst. 1 směrnice 2009/18/ES ( 14 ) vyplývá, že musí být „[nezávislé], pokud jde o [jejich] organizaci, právní strukturu a rozhodování, na jakékoli straně, jejíž zájmy by mohly být ve střetu s [úkolem jim svěřeným]“.

47. Ačkoli se na určité úrovni abstrakce zajisté objevují některá společná témata, textuální a systémový rozdíl mezi jednotlivými režimy ve skutečnosti neumožňuje formulování společných standardů.

48. Konečně na vnějším konci systémového spektra se nachází judikatura, na niž bylo v kontextu projednávané věci nejčastěji odkazováno, týkající se nezávislosti orgánů na ochranu údajů. To je z praktického hlediska pochopitelné, jelikož Soudní dvůr již měl možnost řešit tyto otázky v kontextu směrnice 95/46/ES ( 15 ). Co se týče skutečných záruk a jejich přesné úrovně, tento nástroj a judikatura, která ho vykládá, by mohly, pokud vůbec, spíše posloužit jako kontrast (za účelem vyjasnění mezí, za které unijní normotvůrce zjevně nechtěl jít) než jako analogie se směrnicí o bezpečnosti železnic.

49. Na rozdíl od směrnice o bezpečnosti železnic obecné nařízení o ochraně údajů ( 16 ), které brzy nahradí směrnici 95/46, předpokládá, že dozorové úřady budou jednat „zcela nezávisle“ ( 17 ). Podle tohoto nařízení to znamená, že tyto úřady budou mít své „vlastní zaměstnance, kteří podléhají výlučně řízení členem či členy tohoto dozorového úřadu“ ( 18 ) a „samostatný veřejný roční rozpočet“ ( 19 ). Kromě toho článek 53 výslovně stanoví podmínky pro jmenování a ukončení funkčního období členů dozorových úřadů tak, aby byla zajištěna jejich nezávislost. Je tedy zřejmé, že uvedené nařízení obsahuje vysoké standardy a velmi podrobné požadavky na nezávislost, které jasně překračují rámec požadavků uvedených ve směrnici o bezpečnosti železnic.

50. Z výše uvedeného vyplývá, že druhá věta čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic vyžaduje, aby byl inspekční orgán nezávislý třemi způsoby: z hlediska organizace, právní struktury a rozhodování. Dále je třeba tyto tři rozměry nezávislosti zkoumat kontextuálně s ohledem na cíl, jaký má takto předpokládaná nezávislost inspekčního orgánu chránit, tj. možnost inspekčních orgánů provádět vyšetřování a vypracovávat bezpečnostní doporučení bez jakéhokoli zásahu ze strany subjektu, v jehož zájmu by nemuselo být zveřejnění skutečných příčin nehod.

51. Poté, co jsem uvedl, jaký druh nebo jaký stupeň nezávislosti je podle čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic požadován, se nyní zaměřím na druhou proměnnou obsaženou ve druhé větě čl. 21 odst. 1: nezávislost konkrétně na kom?

C. Nezávislost na kom?

52. Ve druhé větě čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic je uvedeno několik subjektů, na nichž by měl být inspekční orgán nezávislý, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování. Jedná se o jakéhokoli provozovatele infrastruktury, železniční podnik, zpoplatňující orgán, přidělovací orgán, oznámený subjekt a kohokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu.

53. Mezi uvedenými subjekty existuje jednoznačný typový rozdíl. Zaprvé výčet zahrnuje specifické subjekty: provozovatel infrastruktury, železniční podnik, zpoplatňující orgán, přidělovací orgán, oznámený subjekt. Zadruhé existuje zbytková kategorie kohokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu.

54. Logicky se lze domnívat, že pokud jde o konkrétně uvedené subjekty, zákonodárce skutečně předpokládal, že střet zájmů by vznikl kvůli již z podstaty odlišné a protichůdné povaze těchto subjektů na základě jejich funkcí. Pokud tedy inspekční orgán není nezávislý (nebo přímo závislý) na některém z uvedených subjektů s ohledem na tři uvedené aspekty nezávislosti, dojde k porušení čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic.

55. Zbytková kategorie je naproti tomu vykládána odlišně. Na jedné straně je otevřená a vztahuje se na kohokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu. Na druhé straně musí být takovéto střety zájmů v konkrétním případě jasně prokázány, opět s ohledem na tři aspekty nezávislosti uvedené ve druhé větě čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic.

56. Zbytková kategorie kohokoli se střetem zájmů se podle mého názoru rovněž vztahuje na situace nepřímé závislosti nebo zprostředkovaného vlivu. Zahrnuje situace, kdy inspekční orgán není formálně vzato přímo závislý na žádném z uvedených subjektů, ale kdy jeden nebo více z uvedených (nebo jiných) subjektů je sám o sobě, stejně jako inspekční orgán, skutečně závislý na jiné třetí straně. Tento jiný subjekt se pak stává stranou, jejíž zájmy mohou být nejen v rozporu s úkoly svěřenými inspekčnímu orgánu, nýbrž se svou podstatou a strukturálně s těmito úkoly spíše střetávají.

57. Vzhledem k tomu, že vyšetřování železničních nehod nebo mimořádných událostí se nejpravděpodobněji týká provozovatelů infrastruktury nebo železničních podniků, je nesmírně důležité, aby byl inspekční orgán nezávislý zejména na těchto aktérech, aby nedocházelo k zásahům do úkolů prováděných inspekčním orgánem. Jak je uvedeno v bodě 24 odůvodnění směrnice o bezpečnosti železnic, „[v]yšetřování z hlediska bezpečnosti […] [by mělo] být prováděno stálým orgánem, který by byl nezávislý na subjektech působících v odvětví železniční dopravy. Orgán by měl vykonávat činnost tak, aby byl vyloučen jakýkoli střet zájmů a jakékoli možné spojení s příčinami vzniku událostí“. V důsledku toho a vzhledem k významu jeho úkolů a odpovědnosti vůči veřejnosti ( 20 ) by měl být inspekční orgán schopen plnit své úkoly nezávisle, bez rizika přímého nebo nepřímého nátlaku od jiných aktérů v železniční dopravě.

58. Poslední zbývající obecnou otázkou je, zda by orgán veřejné správy, jako je ministr, mohl být zařazen pod pojem „kdokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu“?

59. Ze znění, legislativní historie a širšího kontextu čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic je sice zjevné, že se obecně a abstraktně nevyžaduje, aby byl inspekční orgán nezávislý na orgánech veřejné správy jako takových.

60. Seznam uvedený v čl. 21 odst. 1 zcela zřejmě žádné takové orgány neuvádí. ( 21 ) Zopakuji, že jiné nástroje sekundárního unijního práva vyjadřovaly potřebu stanovit takové jasné a strukturální oddělení ve svých příslušných kontextech výslovně ( 22 ): například směrnice 95/46 vyžaduje, aby orgány dozoru plnily své úkoly „zcela nezávisle“ ( 23 ). Tento pojem byl Soudním dvorem vykládán tak, že tyto orgány „musí být chráněny před jakýmkoli vnějším vlivem, včetně přímého či nepřímého vlivu státu nebo spolkových zemí, a nikoli pouze před vlivem organizací, na které dohlíží“ ( 24 ). Zdá se však, že směrnice o bezpečnosti železnic působí v jiném kontextu. ( 25 )

61. Z toho vyplývá, že čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic nemůže být vykládán tak, že přímo vyžaduje, aby byl inspekční orgán nezávislý na výkonném orgánu nebo jakémkoli jiném orgánu veřejné správy jako takovém.

62. Posledně uvedené orgány však mohou zajisté spadat do kategorie „kohokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu“ v závislosti na konkrétních skutkových okolnostech případu. K takovému střetu zájmů bude přirozeně docházet, pokud veřejný orgán ve skutečnosti řídí jeden nebo dokonce několik subjektů, které jsou výslovně uvedeny ve druhé větě čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic, jako jsou provozovatelé infrastruktury a železniční podniky.

63. Lze dodat, že rozsudek Soudního dvora ve věci Komise v. Itálie ( 26 ), na který se odvolává Polská republika v tomto řízení, tento závěr nemění.

64. Soudní dvůr v tomto rozsudku rozhodl, že Komise neprokázala, že čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14, který požaduje, aby byl regulační orgán nezávislý na několika aktérech v železniční dopravě ( 27 ), zahrnuje rovněž nepřímou závislost regulačního orgánu na železničním podniku, a to prostřednictvím ministra, neboť italská železniční společnost byla vlastněna státem ( 28 ).

65. Toto zjištění má pro projednávaný případ a pro výklad požadavků čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic podle všeho omezený význam. Aniž by se vůbec začalo diskutovat o systémových a funkčních rozdílech mezi regulačním orgánem a inspekčním orgánem, který je mimo jiné zdůrazněn skutečností, že každý z nich vychází z jiného legislativního nástroje (a působí v jiném legislativním kontextu), stačí uvést dva významné rozdíly v textu. Zaprvé na rozdíl od článku 30 směrnice 2001/14, čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic výslovně neuvádí, že by dotčeným orgánem mohl být samotný ministr. Zadruhé posledně uvedené ustanovení zahrnuje rovněž otevřenou, zbytkovou kategorii „kohokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu“, což není případ směrnice 2001/14.

66. Stručně řečeno, i když není orgán veřejné správy, jako je ministr, ve druhé větě čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic výslovně uveden, může tento orgán v závislosti na skutkovém kontextu být kýmkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu. Je-li tomu tak, pak je třeba zajistit, aby byl inspekční orgán, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, na takovém veřejném orgánu nezávislý.

D. Použití v projednávaném případě

67. Použije-li se výše uvedený analytický rámec na skutkové okolnosti projednávaného případu, Polská republika podle všeho nesplnila požadavky vyplývající z čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic. Polský inspekční orgán, PKBWK, není, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, na ministrovi odpovědném za oblast dopravy nezávislý.

1. Přímá nebo nepřímá závislost?

68. Jak vyplývá z písemných vyjádření a jak bylo později potvrzeno na jednání, polský stát vlastní jak provozovatele infrastruktury, tak železniční podnik. Komise tvrdila, že státní pokladna, zastoupená ministerstvem odpovědným za oblast dopravy, vlastní 100 % holdingu PKP S. A., který zahrnuje řadu společností, včetně železničního podniku. Stát rovněž vlastní 85,90 % akcií provozovatele infrastruktury (PKP PLK S. A.). Žádné z těchto tvrzení Polská republika nepopřela. Ministr odpovědný za oblast dopravy tudíž řídí jak provozovatele infrastruktury, tak železniční podnik.

69. Komise rovněž správně poznamenala, že taková situace vytváří podmínky pro střet zájmů v rámci ministerstva. Ministr musí mít nutně zájem na provozních a obchodních výsledcích provozovatele infrastruktury a, v souvislosti s vyšetřováním nehod, železničního podniku.

70. Tímto způsobem se ministr stává „kýmkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu“ ve smyslu druhé věty čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic. V důsledku toho musí být inspekční orgán, aby splnil požadavky tohoto ustanovení, nezávislý na ministrovi, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování.

71. Kvůli úplnosti a srozumitelnosti je třeba dodat, že přesná formulace argumentu předloženého Komisí se mírně liší. Komise tvrdí, že inspekční orgán není – nepřímo prostřednictvím ministra – nezávislý na provozovateli infrastruktury. Komise tedy ve skutečnosti vyvozuje vztah nepřímé závislosti mezi inspekčním orgánem a jedním z uvedených subjektů, provozovatelem infrastruktury, aniž však označila ministra za kohokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu.

72. Takový přístup by mohl být možný. Z hlediska logické konstrukce druhé věty čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic se však zdá být poněkud těžkopádný ( 29 ). Není mi zcela jasné, proč by bylo nutné činit takovou argumentační okliku tím, že bude poukazováno na nepřímé vztahy mezi inspekčním orgánem a provozovatelem infrastruktury, jestliže je možné jít přímo k jádru problému tím, že se zaměříme na přímé vazby pojednané – a také výslovně zakázané – tímto ustanovením mezi inspekčním orgánem a kýmkoli se střetem zájmů.

73. Ať je to jakkoli, je nesporné, že Komise vytýká Polské republice porušení čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic z důvodu právního a skutkového rámce polského práva a role, kterou zastává ministr odpovědný za oblast dopravy. Jak přesně je třeba tuto situaci podřadit pod kategorie (relevantně dovolávaných) ustanovení unijního práva, je pro tento soud právní otázkou.

2. Prvky (ne)závislosti

a) Právní struktura,

74. Je nesporné, že PKBWK je nedílnou součástí ministerstva. Nemá žádnou právní osobnost. Jak uvedla Polská republika na jednání, své pravomoci formálně odvozuje od ministra. Je tedy zřejmé, že PKBWK není jakožto prosté oddělení ministerstva, pokud jde o právní strukturu, na ministrovi nezávislé.

b) Organizace

75. Komise tvrdí, že PKBWK není, pokud jde o organizaci, nezávislá, a to ze tří hlavních důvodů: zaprvé pravidla týkající se jmenování a odvolávání jejích členů ponechávají ministrovi příliš široký prostor pro uvážení; zadruhé nemůže PKBWK rozhodovat o svých vlastních vnitřních pravidlech a zatřetí je závislá na ministrovi, pokud jde o lidské a finanční zdroje.

76. Zaprvé Komise uvádí, že podmínky pro jmenování a odvolávání členů PKBWK dostatečně nezaručují jejich nezávislost na ministrovi. Tvrdí, že polské právo nestanoví věcná kritéria pro jmenování předsedy, stálých nebo dočasných členů. Podle Komise mohou být stálými členy i zástupci provozovatele infrastruktury nebo železničního podniku. Kromě toho má ministr neomezenou pravomoc odvolat ředitele PKBWK.

77. V průběhu tohoto řízení Polská republika tato tvrzení nevyvrátila.

78. Článek 28a odst. 6 zákona o železniční dopravě stanoví, že ředitele PKBWK jmenuje a odvolává ministr. Podle čl. 28a odst. 7 a 8 zástupce ředitele, tajemníka a členy PKBWK jmenuje a odvolává ministr na žádost nebo na návrh ředitele. Jak vyplývá z čl. 28a odst. 4, členy PKBWK vybírá ředitel, avšak ze seznamu sestaveného ministrem.

79. Z těchto vnitrostátních ustanovení tedy vyplývá, že ministr hraje při jmenování a odvolávání členů PKBWK klíčovou roli. Jmenuje všechny stálé členy a dočasní členové jsou vybíráni ze seznamu, který sestavil. Je bezvýznamné, jak tvrdí Polská republika, že seznam dočasných členů v praxi ve skutečnosti vypracovává ředitel PKBWK. I když tomu tak v praxi může být, nic to nemění na tom, že čl. 28a odst. 4 zákona o železniční dopravě stále jasně uvádí, že seznam sestavuje ministr. Skutečnost, že jsou zástupce ředitele, tajemník a „prostí“ členové PKBWK jmenováni ministrem na žádost nebo návrh ředitele, významně neomezuje volné uvážení ministra vzhledem k tomu, jak je ředitel sám jmenován a může být ministrem odvolán.

80. Zdá se, že tento prostor pro uvážení je ještě širší vzhledem k neexistenci podrobných podmínek pro jmenování týkajících se kvalifikace. Kromě obecných podmínek stanovených v čl. 28a odst. 10 zákona o železniční dopravě ( 30 ) vnitrostátní právní předpisy nestanoví další kritéria pro způsobilost členů. Navíc příslušné vnitrostátní ustanovení ( 31 ), které zakazuje jmenování osob zaměstnaných organizačními jednotkami, jejichž železniční infrastruktura, pracovníci nebo vozidla se podíleli na nehodě nebo mimořádné události, se formálně vztahuje pouze na dočasné, a nikoli na stálé členy.

81. Pokud jde o ukončení funkčního období členů PKBWK, čl. 28a odst. 11 předpokládá tři události, na jejichž základě zaniká členství v PKBWK: smrt, odstoupení nebo nedodržení podmínek stanovených v čl. 28a odst. 10. Není však jasné, zda je čl. 28a odst. 11 vyčerpávající úpravou, neboť čl. 28a odst. 6 až 9 upravuje odvolání členů PKBWK ministrem. Je pravda, že ředitele může přímo odvolat jen ministr. Jiní členové mohou být ministrem odvoláni na žádost nebo návrh ředitele nebo PKBWK.

82. Ze znění těchto ustanovení je poněkud nejasné, zda může ministr v praxi bez omezení odvolávat členy PKBWK, nebo zda je vázán žádostmi nebo návrhy předloženými za tímto účelem ředitelem. Pokud však jde o záruky nezávislosti PKBWK a jejích členů, je tato věc poněkud sporná: pokud má ministr pravomoc kdykoli a podle vlastního uvážení odvolat ředitele, jak by mohla tato osoba skýtat jakékoliv systémové záruky (tím, že návrh neuplatní nebo ho odmítne odsouhlasit) proti odvolání (nebo neodvolání) ostatních členů PKBWK?

83. Zadruhé, co se týče vnitřních pravidel, Komise tvrdí, že ministr rozhodně formuje organizaci PKBWK tím, že přijímá tato pravidla. Přestože Polská republika na jednání sdělila, že tato pravidla vypracovává samotný inspekční orgán, nic to opět nemění na tom, že podle čl. 28d odst. 4 zákona o železniční dopravě ministrovi stále přísluší upravit formou nařízení statut, kterým se řídí činnost a organizační struktura PKBWK.

84. Zatřetí některé další pochybnosti o organizační nezávislosti PKBWK mohou vyplývat z opatření ve věcech finančních a lidských zdrojů. Komise zdůrazňuje, že absence vlastních zdrojů neumožňuje PKBWK plnit své úkoly. Povinnost PKBWK systematicky požadovat finanční nebo lidské zdroje podle ní značně omezuje organizační nezávislost na ministrovi.

85. Nemyslím si, že v projednávaném případě je třeba se zabývat otázkou rozpočtové nezávislosti ( 32 ). Komise ve své žalobě předložené Soudnímu dvoru netvrdila, že Polská republika porušila čl. 21 odst. 2 směrnice o bezpečnosti železnic, který stanoví, že inspekční orgán musí být schopen získat dostatečné prostředky k tomu, aby mohl nezávisle vykonávat své úkoly. Ačkoli je možné tvrdit, že by tento požadavek mohl být chápán i v souvislosti s organizační nezávislostí ve smyslu čl. 21 odst. 1, mám za to, že předchozí dva body diskutované v této části již postačují k prokázání toho, že PKBWK není nezávislá, pokud jde o organizaci, na ministrovi.

c) Rozhodování

86. Konečně Komise tvrdí, že PKBWK postrádá rozhodovací nezávislost na ministrovi, neboť nejedná vlastním jménem, nýbrž jménem ministra. Patrně tedy nemůže sama přijímat rozhodnutí. Podle Komise musí být všechna opatření, která PKBWK přijímá, odsouhlasena a podepsána ministrem. To představuje riziko pro nezávislost inspekčního orgánu na ministrovi.

87. Ačkoli se nutně neztotožňuji s veškerou kritikou uváděnou Komisí, mám za to, že v současném vnitrostátním právním rámci existují jasně problematické prvky, které se projevují v nedostatečné rozhodovací nezávislosti.

88. Jak vyplývá z čl. 28a odst. 2 zákona o železniční dopravě, PKBWK vykonává svou činnost jménem ministra. Takové ustanovení lze velmi dobře vykládat tak, že ministr přijímá usnesení sám. Současná praxe může být taková, jak tvrdí Polská republika, že ministr neovlivňuje rozhodovací proces a nepodílí se na něm, a že usnesení přijímají pouze členové PKBWK. Znění čl. 28a odst. 2 však říká něco jiného.

89. Ještě důležitější je, jak bylo prokázáno na jednání, že zveřejnění usnesení PKBWK v Úředním věstníku ministerstva může být provedeno až po podpisu tohoto dokumentu ministrem. Tento se proto jasně podílí, možná ne zcela striktně řečeno na rozhodovacím procesu, ale rozhodně na zveřejnění usnesení. Následná diskuze, která rovněž proběhla na jednání, o tom, do jaké míry je takový podpis „pouhou formalitou“ a zda by hypoteticky ministr mohl odmítnout podpis, a tím zabránit zveřejnění, nemůže zastínit význam této skutečnosti: jak již bylo několikrát zmíněno, transparentnost a publicita informací, včetně volného pohybu možných zjištění směrem k zainteresované veřejnosti, je silným prvkem nezávislosti při vyšetřování, kterou výslovně předpokládá směrnice o bezpečnosti železnic ( 33 ). Jednoduše řečeno, ten, kdo kontroluje šíření informací, vlastní informace.

90. Konečně to, že podle čl. 28a odst. 1 zákona o železniční dopravě, jak tvrdí Polská republika, PKBWK vykonává svou činnost nezávisle a že čl. 28a odst. 14 stanoví, že „členové PKBWK […] nejsou vázáni žádnými pokyny ohledně obsahu přijatých usnesení“, je zajisté vítané a vhodné. Avšak v daném kontextu a s ohledem na všechny ostatní problematické prvky vnitrostátního právního rámce projednávané v této části, které jednoznačně nesplňují požadavky stanovené v čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic, to určitě nestačí k nápravě těch ostatních nedostatků týkajících se nezávislosti organizace, právní struktury a rozhodování.

3. Závěry

91. Vzhledem k výše uvedenému vede společné působení všech těchto individuálních faktorů k závěru, že PKBWK na rozdíl od nezávislého orgánu ve smyslu druhé věty čl. čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic ve skutečnosti funguje jako prosté oddělení ministerstva odpovědného za oblast dopravy. PKBWK tedy nevykazuje požadované znaky nezávislosti, které jsou v tomto ustanovení uvedeny.

92. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby určil, že Polská republika tím, že nepřijala nezbytná opatření k zajištění nezávislosti inspekčního orgánu na ministrovi odpovědném za oblast dopravy, který řídí provozovatele infrastruktury a železniční podnik, a je tedy kýmkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu, Polská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic.

93. Na tomto místě je třeba učinit dvě závěrečné poznámky.

94. Zaprvé, jak bylo jasně zdůrazněno v předchozích částech tohoto stanoviska, zvláštní okolnosti projednávaného případu se vyznačují tím, že inspekční orgán je součástí ministerstva, které současně řídí i provozovatele infrastruktury a železniční podnik. Z takové zvláštní „funkční trojice“ v rámci jednoho a téhož veřejného subjektu lze v případě situací, kdy ministr by neměl tak těsné vazby s provozovatelem infrastruktury (a železniční společností), vyvozovat velmi omezené, pokud vůbec nějaké, důsledky. Zaprvé, pokud by neexistovaly žádné podobné vazby nebo vůbec žádné spojení, ministr sám o sobě by stěží mohl být kvalifikován jako „kdokoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu“ ve smyslu čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic.

95. Zadruhé společné téma, které se vine tímto případem jako příslovečná červená niť, a zejména obrana přednesená Polskou republikou v reakci na nedostatečné záruky nezávislosti PKBWK, by se s jistým stupněm zjednodušení mohla parafrázovat jako „ano, dotčené platné vnitrostátní právo to sice takto říká, ale v praxi se postupuje jinak, takže je to v souladu s požadavky směrnice“ ( 34 ).

96. Na tento argument existuje dvojí odpověď: specifická a obecná. Pokud jde o řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU – a konkrétně o žaloby podané k Soudnímu dvoru pro nesplnění povinností vyplývajících ze Smlouvy o institucionálních zárukách nezávislosti správních orgánů – bylo jasně formulováno, že provedení takových záruk pouhou správní praxí nepostačuje ( 35 ). Aniž bychom popřeli důležitost takové praxe, musí existovat jasná a viditelná legislativní nebo regulační ustanovení, která by výslovně stanovila zvláštní opatření, jež zajistí, že bude dosaženo druhu a úrovně nezávislosti požadované unijními právními předpisy.

97. Tato specifická odpověď je na systémovější úrovni plně v souladu s obecným chápáním institucionálních záruk nezávislosti. Takové záruky nemohou ze své podstaty záviset na dobré vůli a dobrém chování jednotlivých aktérů a každodenní správní praxi. Předpokládá se, že jsou jasně a výslovně zakotveny v legislativní struktuře a fungují bez ohledu na identitu a záměry dotyčných konkrétních aktérů.

98. Bez jakéhokoli podceňování skutečného působení práva v institucionální praxi a prvořadého významu potřeby nezávislosti, s níž se ztotožňují příslušní aktéři, se správné provedení takových záruk nezávislosti v žádném případě nemůže omezit na možnost, že by se určité (dobré) věci mohly v praxi dít. Správné provedení musí zaručit, že vzhledem k institucionálnímu uspořádání a ochranným opatřením na místě se určité (méně dobré) věci prostě nemohou stát.

V. Náklady řízení

99. Pokud jde o žalobní důvod vycházející z porušení čl. 21 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic, je třeba uvést, že podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Polská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.

100. Pokud jde o žalobní důvod vycházející z porušení čl. 16 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic, čl. 141 odst. 1 a 2 jednacího řádu stanoví, že vezme-li účastník řízení svůj návrh zpět, uloží se mu náhrada nákladů řízení, jestliže to druhý účastník řízení požadoval ve svém vyjádření ke zpětvzetí. Nicméně na návrh účastníka řízení, který vzal svůj návrh zpět, se náhrada nákladů uloží druhému účastníku, odůvodňuje-li to chování tohoto druhého účastníka.

101. Aniž bych chtěl zaujmout jakýkoli, i třeba jen nepřímý, postoj k tomu, zda Polská republika splňuje čl. 16 odst. 1 směrnice o bezpečnosti železnic, skutečností zůstává, že Polská republika změnila své právní předpisy a oznámila to Komisi až po zahájení soudního řízení vedeného Komisí u tohoto soudu. Polská republika tudíž svou (ne)činností přinutila Komisi vznést rovněž tento žalobní důvod. Vzhledem k tomu, že Komise ve své odpovědi, kterou oznámila vzetí tohoto žalobního důvodu zpět, rovněž požadovala náhradu nákladů řízení na tento žalobní důvod, jeví se jako důvodné uložit Polské republice náhradu nákladů řízení souvisejících s tímto žalobním důvodem.

VI. Závěry

102. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr: „1) určil, že Polská republika tím, že nepřijala nezbytná opatření k zajištění nezávislosti inspekčního orgánu na ministrovi odpovědném za oblast dopravy, který řídí provozovatele infrastruktury a železniční podnik, a je tedy kýmkoli, jehož zájmy by mohly být v rozporu s úkoly, které jsou svěřeny inspekčnímu orgánu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 21 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49 ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti; 2) uložil Polské republice náhradu veškerých nákladů řízení.“

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (Směrnice o bezpečnosti železnic) (Úř. věst. 2004, L 104, s. 44; Zvl. vyd. 07/08, s. 227).

( 3 ) – Tato tvrzení se týkala porušení čl. 9 odst. 1, čl. 10 odst. 3, čl. 17 odst. 1, čl. 19 odst. 1, čl. 21 odst. 3, čl. 24 odst. 2 a čl. 25 odst. 2 směrnice o bezpečnosti železnic.

( 4 ) – Rozsudek ze dne 9. března 2010, Komise v. Německo (C‑518/07, EU:C:2010:125, bod 18).

( 5 ) – Pokud jde o nezávislost správních orgánů obecně, dále například viz Conseil d’État, Rapport public 2001 – Les autorités administratives indépendantes, Études et documents no 52, La Documentation française, Paris, 2001, s. 251 až 386; Chevallier, J., „Le statut des autorités administratives indépendantes: harmonisation ou diversification?“, RFDA 2010, s. 896.

( 6 ) – Rozsudek ze dne 16. října 2012, Komise v. Rakousko (C‑614/10, EU:C:2012:631, bod 42).

( 7 ) – Per analogiam viz rozsudek ze dne 18. dubna 2013, Komise v. Francie (C‑625/10, EU:C:2013:243, bod 51), jenž se týká nezávislosti, pokud jde o organizaci, právní strukturu a rozhodování, přidělovacího orgánu na železničních podnicích podle směrnice 2001/14.

( 8 ) – Například viz rozsudek ze dne 16. října 2012, Komise v. Rakousko (C‑614/10, EU:C:2012:631, bod 58). V tomto ohledu je třeba poznamenat, že unijní normotvůrce výslovně upravuje konkrétní rozpočtové pokyny, pokud si to přeje. Pokud jde o evropského inspektora ochrany údajů, viz například čl. 43 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. prosince 2000 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů (Úř. věst. 2001, L 8, s. 1; Zvl. vyd. 13/026, s. 102).

( 9 ) – V tomto ohledu viz rozsudky ze dne 28. února 2013, Komise v. Rakousko (C‑555/10, EU:C:2013:115, bod 55), a ze dne 18. dubna 2013, Komise v. Francie (C‑625/10, EU:C:2013:243, bod 51).

( 10 ) – Článek 55 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. 2012, L 343, s. 32).

( 11 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 20. října 2010 o šetření a prevenci nehod a incidentů v civilním letectví a o zrušení směrnice 94/56/ES (Úř. věst. 2010, L 295, s. 35).

( 12 ) – Bod 15 odůvodnění.

( 13 ) – Článek 4 odst. 6 písm. d) nařízení č. 996/2010.

( 14 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. dubna 2009, kterou se stanoví základní zásady pro vyšetřování nehod v odvětví námořní dopravy a kterou se mění směrnice Rady 1999/35/ES a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/59/ES (Úř. věst. 2009, L 131, s. 114).

( 15 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (Úř. věst. 1995, L 281, s. 31; Zvl. vyd. 13/15, s. 355). Viz rozsudky ze dne 9. března 2010, Komise v. Německo (C‑518/07, EU:C:2010:125, body 18 až 30), a ze dne 16. října 2012, Komise v. Rakousko (C‑614/10, EU:C:2012:631, body 41 až 66).

( 16 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) (Úř. věst. 2016, L 119, s. 1).

( 17 ) – Článek 52 odst. 1 nařízení č. 2016/679.

( 18 ) – Článek 52 odst. 5 nařízení č. 2016/679.

( 19 ) – Článek 52 odst. 6 nařízení č. 2016/679.

( 20 ) – Bod 23 odůvodnění, uvedený výše v bodě 3.

( 21 ) – Totéž patrně platí pro původní návrh Komise (COM (2002)21 final).

( 22 ) – Například viz druhá věta čl. 55 odst. 1 směrnice 2012/34, pokud jde o regulační subjekt pro železniční odvětví.

( 23 ) – Článek 28 odst. 1 první pododstavec směrnice 95/46.

( 24 ) – Viz rozsudek ze dne 9. března 2010, Komise v. Německo (C‑518/07, EU:C:2010:125, bod 25). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Tento požadavek byl podle všeho nyní kodifikován in extenso v čl. 52 odst. 2 obecného nařízení o ochraně údajů.

( 25 ) – Jak je uvedeno výše, body 48 až 49.

( 26 ) – Rozsudek ze dne 3. října 2013 (C‑369/11, EU:C:2013:636).

( 27 ) – Podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 platí, že „[a]niž je dotčen čl. 21 odst. 6, zřídí členské státy regulační subjekt. Tento subjekt, kterým může být ministerstvo odpovědné za záležitosti dopravy nebo jakýkoli jiný subjekt, je nezávislý, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování, právní struktury a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli. Subjekt funguje v souladu se zásadami uvedenými v tomto článku, přičemž odvolací a regulační funkce mohou vykonávat oddělené subjekty“. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

( 28 ) – Rozsudek ze dne 3. října 2013, Komise v. Itálie (C‑369/11, EU:C:2013:636, bod 61 a násl.).

( 29 ) – Jak je uvedeno výše v bodech 52 až 66.

( 30 ) – Uvedený výše v bodě 9 tohoto stanoviska.

( 31 ) – Článek 28a odst. 15 zákona o železniční dopravě.

( 32 ) – Jak již bylo již obecně zmíněno výše (bod 37), inspekční orgány by měly mít k dispozici dostatečné zdroje. Bez zdrojů je přirozeně obtížné vyšetřovat. Zda a do jaké míry to znamená mít samostatný rozpočet a jak přesně by takový rozpočet měl být vypracován a schválen, je jinou otázkou.

( 33 ) – Výše, bod 23 odůvodnění (citovaný v bodě 3) a čl. 23 odst. 2 směrnice o bezpečnosti železnic.

( 34 ) – Viz výše zejména body 19, 20, 79, 83 a 88.

( 35 ) – Viz rozsudky ze dne 10. května 2007, Komise v. Rakousko (C‑508/04, EU:C:2007:274, bod 80 a citovaná judikatura), a ze dne 15. března 2012, Komise v. Polsko (C‑46/11, nezveřejněný, EU:C:2012:146, bod 28): „pouhá správní praxe, která může být měněna podle libovůle správních orgánů a není odpovídajícím způsobem zveřejňována, nemůže být považována za splnění povinností, které členské státy mají v rámci provádění směrnice“.