Prozatímní vydání

STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 3. prosince 2020( )

Věc C‑559/19

Evropská komise

proti

Španělskému království

(zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana)

„Životní prostředí – Směrnice 2000/60/ES – Rámec pro činnost Unie v oblasti vodní politiky – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Zhoršení stavu útvarů podzemních vod v přírodní oblasti Doñana – Neexistence podrobnější charakterizace útvarů podzemních vod nebo jejich skupin, u nichž bylo zjištěno riziko nedosažení cílů – Vhodná základní a doplňující opatření plánu povodí pro Guadalquivir – Zhoršení stavu různých přírodních stanovišť“





Obsah





I. Úvod

II. Právní rámec

A. Rámcová směrnice o vodě

B. Směrnice o přírodních stanovištích

III. Skutkový stav a postup před zahájením soudního řízení

IV. Návrhová žádání

V. Právní analýza

A. K návrhovým žádáním předloženým Španělskem

B. Zákaz zhoršení stavu podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

1. Předmět a přípustnost žalobního důvodu

2. Kritérium článku 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

3. Použitelnost

a) Dotčenost chráněných stanovišť

b) Časová použitelnost zákazu zhoršení

c) Španělsko nevyvrátilo výhrady

4. Dílčí závěr

C. Povinnost podrobnější charakterizace útvarů podzemních vod podle článku 5 ve spojení s bodem 2.2 přílohy II rámcové směrnice o vodě

1. Charakterizace v plánech povodí

2. Nesprávné posouzení rizika v prvním plánu povodí na období 2009 až 2015

3. Druhý plán povodí

a) Uznání porušujícího jednání Španělskem

b) K územnímu členění útvarů podzemních vod

c) K počtu měřicích bodů

d) Mezery v odhadu odběru

4. Dílčí závěr

D. Zákaz zhoršení stavu podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) rámcové směrnice o vodě

1. Předmět žalobního důvodu

2. Ke zhoršení stavu

a) Přechod od dobrého ke špatnému stavu

b) Zhoršení špatného stavu

i) K pojmu zhoršení stavu

ii) Argumentace týkající se bilance odběru

iii) Argumentace týkající se povrchových vod a suchozemských ekosystémů

c) K odůvodněnosti zhoršení stavu

3. Dílčí závěr

E. Programy opatření podle článku 11 rámcové směrnice o vodě

1. Jednotlivá opatření ke splnění povinnosti zlepšení stavu a zákazu jeho zhoršení podle rámcové směrnice o vodě

a) Legalizace

b) Přidělování rozpočtových prostředků

c) Přivádění povrchové vody pro účely zavlažování

2. Zamezení nepříznivého účinku na chráněnou oblast – odběr vody u Matalascañas

3. Dílčí závěr

VI. Náklady řízení

VII. Závěry





I. Úvod

1. Na jihozápadě Španělska se nachází přírodní oblast Doñana, v níž byly vyhlášeny oblasti ochrany podle směrnice o stanovištích( ) a podle směrnice o ptácích( ). V tomto regionu, většinou mimo tyto chráněné oblasti, se ale nachází také nejdůležitější evropské oblasti pěstování „červených plodů“, zejména jahod, na jejichž zavlažování je ve významném rozsahu odebírána podzemní voda. Alespoň v některých částech je tento odběr vyšší než tvorba nové podzemní vody, proto již řadu let dochází ke snižování úrovně hladiny podzemní vody.

2. Komise v tom spatřuje porušení zákazu zhoršení stavu podle rámcové směrnice o vodě( ) a směrnice o stanovištích, a proto zahájila proti Španělsku dotčené řízení.

3. Podle rámcové směrnice o vodě jde o zhoršení kvantitativního stavu útvaru podzemních vod v celém regionu Doñana. Jak ale chápat výraz zhoršení v této souvislosti? Je tím myšlen pokles zásob podzemní vody? Nebo je nezměněné využívání podzemní vody, například k zavlažování zemědělských ploch, nutno považovat pouze za pokračování stávajícího stavu bez dalšího zhoršování? To je klíčová otázka tohoto řízení.

4. Mimoto je nutno vyjasnit, jak má být podle rámcové směrnice o vodě posuzován výchozí stav podzemní vody a jaká opatření ke zlepšení kvantitativně špatného stavu podzemní vody musí členský stát stanovit.

5. Uplatňované porušení směrnice o stanovištích se naopak netýká podzemní vody, která není touto směrnicí přímo chráněna, nýbrž změny chráněných stanovišť v uvedených chráněných oblastech. Spor je veden zejména o to, zda snižování úrovně hladiny podzemní vody povede k tomu, že tato stanoviště vyschnou.

II. Právní rámec

A. Rámcová směrnice o vodě

6. Článek 1 rámcové směrnice o vodě stanoví její cíl:

„Účelem této směrnice je stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který:

a) zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů, a s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech;

[…]

e) přispěje ke […], a tím také k

— zajištění dostatečných zásob povrchových vod a podzemních vod dobré jakosti potřebných pro udržitelné, vyvážené a vyrovnané užívání vod,

— […]“

7. Článek 2 rámcové směrnice o vodě obsahuje mj. následující definice:

„[…]

11. ‚zvodnělou vrstvou‘ [se] rozumí podzemní vrstva nebo souvrství hornin nebo jiných geologických vrstev o dostatečné pórovitosti a propustnosti umožňující buď významné proudění podzemních vod, nebo odběr významných množství podzemních vod;

12. ‚útvarem podzemních vod‘ [se] rozumí příslušný objem podzemních vod ve zvodnělé vrstvě nebo vrstvách;

[…]

26. ‚kvantitativním stavem‘ [se] rozumí vyjádření stupně ovlivnění útvaru podzemní vody přímými nebo nepřímými odběry;

27. ‚dosažitelným zdrojem podzemní vody‘ [se] rozumí dlouhodobé roční průměrné množství celkového doplňování útvaru podzemní vody snížené o dlouhodobé průměrné roční množství odtoku nutného pro dosažení cílů ekologické kvality u souvisejících povrchových vod určených podle článku 4, aby nedošlo k jakémukoli významnému zhoršení ekologického stavu těchto vod a vyloučilo se jakékoli významné poškození souvisejících suchozemských ekosystémů;

28. ‚dobrým kvantitativním stavem‘ [se] rozumí stav definovaný v tabulce 2.1.2 přílohy V;

[…]“

8. Bod 2.1.2. přílohy V rámcové směrnice o vodě popisuje dobrý kvantitativní stav podzemní vody takto:

„Úroveň hladiny podzemní vody v útvaru podzemní vody je taková, že dlouhodobé průměrné roční odebírané množství nepřevyšuje dosažitelnou kapacitu zdroje podzemní vody.

Zároveň úroveň hladiny podzemní vody není vystavena antropogenním změnám, které by způsobily:

— nedosažení environmentálních cílů specifikovaných podle článku 4 pro související povrchové vody,

— jakékoli významné zhoršení stavu těchto vod,

— jakékoli významné poškození suchozemských ekosystémů, přímo závislých na útvaru podzemní vody,

a změny ve směrech proudění vyplývající ze změn úrovně hladiny se mohou vyskytovat dočasně nebo setrvale v prostorově omezené oblasti, ale takovéto zvraty nezpůsobí vnikání slané vody nebo jiné vniky ani neznačí setrvalý a jasně identifikovatelný antropogenně vyvolaný trend ve směru proudění, který by mohl způsobit takové vnikání.“

9. V článku 4 odst. 1 písm. b) rámcové směrnice o vodě je zakotven zákaz zhoršení a povinnost zlepšení stavu podzemních vod:

„i) členské státy provedou nezbytná opatření k zamezení nebo omezení vstupů znečišťujících látek do podzemních vod a k zamezení zhoršení stavu všech útvarů podzemních vod s výhradou uplatnění odstavců 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8 tohoto článku a s výhradou uplatnění čl. 11 odst. 3 písm. j);

ii) členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů podzemních vod a zajišťují vyvážený stav mezi odběrem podzemních vod a jejich doplňováním s cílem dosáhnout dobrého stavu podzemních vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s přílohou V, s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4 a uplatnění odstavců 5, 6 a 7, aniž je dotčen odstavec 8 tohoto článku a s výhradou čl. 11 odst. 3 písm. j);

iii) […]“

10. Článek 4 odst. 1 písm. c) rámcové směrnice o vodě zahrnuje chráněné oblasti do cílů kvality rámcové směrnice o vodě:

„[Č]lenské státy dosáhnou souladu se všemi normami a cíli nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, pokud právní předpisy Společenství, podle kterých byly jednotlivé chráněné oblasti zřízeny, nestanoví jinak.“

11. Podle článku 6 a přílohy IV rámcové směrnice o vodě toto ustanovení zahrnuje mimo jiné chráněné oblasti podle směrnice o stanovištích a směrnice o ptácích.

12. Článek 4 odst. 4 rámcové směrnice o vodě povoluje posunutí cílového data pro dobrý stav vod:

„Lhůty stanovené v odstavci 1 mohou být prodlouženy za účelem postupného dosahování cílů pro vodní útvary za předpokladu, že se neprojeví další zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru, a to při splnění všech následujících podmínek:

[…]“

13. Článek 4 odst. 7 rámcové směrnice o vodě připouští nezávisle na lhůtách stanovených pro povinné zlepšení stavu za určitých podmínek možnost odchýlit se od environmentálních cílů.

14. Článek 5 rámcové směrnice o vodě upravuje evidenci stavu vod:

„1. Každý členský stát zajistí, aby byla pro každou oblast povodí a pro část mezinárodní oblasti povodí ležící na jeho území zpracována:

— analýza jejích charakteristik,

— přezkoumání dopadů lidské činnosti na stav povrchových vod a podzemních vod a

— ekonomická analýza využívání vod,

a to podle technických specifikací uvedených v přílohách II a III a ve lhůtě nejpozději do čtyř let ode dne vstupu této směrnice v platnost.

2. Analýzy a přezkoumání uvedené v odstavci 1 se přehodnotí a podle potřeby aktualizují nejpozději do 13 let ode dne vstupu této směrnice v platnost a dále každých šest let.“

15. Příloha II bod 2.1 rámcové směrnice o vodě upravuje výchozí charakterizaci stavu útvarů podzemních vod, která zahrnuje zejména posouzení „stupně rizika nedosažení cílů pro každý útvar podzemní vody podle článku 4“. Bod 2.2 předepisuje v určitých případech další charakterizaci:

„Po výchozí charakterizaci zpracují členské státy další charakterizaci útvarů podzemních vod nebo jejich skupin, které byly určeny jako rizikové, a to za účelem získat přesnější hodnocení významu tohoto rizika a stanovit opatření požadovaná podle článku 11. Tato charakterizace by měla tedy zahrnovat odpovídající informace o dopadu lidské činnosti a popřípadě i informace týkající se:

— soupisu souvisejících povrchových systémů, včetně suchozemských ekosystémů a útvarů povrchových vod, se kterými je útvar podzemní vody hydraulicky spojen,

— odhadů směrů a podílu výměny vody mezi útvarem podzemních vod a souvisejícími povrchovými systémy,

— dostačujících údajů potřebných pro výpočet dlouhodobého ročního průměrného množství celkového doplňování podzemních vod,

— […]“

16. Článek 11 odst. 1 rámcové směrnice o vodě stanoví, jaká opatření přijmou členské státy k dosažení cílů směrnice:

„1. Každý členský stát vzhledem k výsledkům analýz požadovaných podle článku 5 a k dosažení cílů stanovených podle článku 4 zajistí, aby byl pro každou oblast povodí nebo část mezinárodní oblasti povodí ležící na jeho území vypracován program opatření. […]

2. Každý program opatření musí zahrnovat „základní“ opatření uvedená dále v odstavci 3, a je-li to nutné, i „doplňující“ opatření.

3. ‚Základní opatření‘ představují minimální požadavky, které mají respektovat a zahrnovat:

a) opatření vyžadovaná k provádění právních předpisů Společenství pro ochranu vod, včetně opatření požadovaných podle právních předpisů v článku 10 a v části A přílohy VI;

[…]

c) opatření na podporu účinného a udržitelného využívání vody za účelem zabránění ústupkům při dosahování cílů podle článku 4;

[…]

e) omezení odběrů sladkých povrchových a podzemních vod a vzdouvání sladkých povrchových vod, včetně registru nebo registrů odběrů vod a požadavku na předchozí povolení k odběrům a vzdouvání vod. Tato opatření budou pravidelně přezkoumána a podle potřeby aktualizována. Členské státy mohou z těchto omezení vyjmout ty odběry nebo vzdouvání vod, které nemají významný dopad na stav vodních útvarů;

[…]

4. ‚Doplňující opatření‘ jsou opatření navržená a provedená k doplnění základních opatření za účelem dosažení cílů stanovených podle článku 4. Část B přílohy VI obsahuje seznam takových vzorových opatření.

[…]“

B. Směrnice o přírodních stanovištích

17. Článek 1 písm. e) směrnice o stanovištích definuje dobrý stav přírodního stanoviště z hlediska ochrany jako:

„Stav přírodního stanoviště z hlediska ochrany se považuje za ‚příznivý‘, pokud:

— jeho přirozený areál rozšíření a plochy, které v rámci tohoto areálu pokrývá, jsou stabilní nebo se zvětšují a

— specifická struktura a funkce, které jsou nezbytné pro jeho dlouhodobé zachování, existují a budou pravděpodobně v dohledné době i nadále existovat

a

— stav jeho typických druhů z hlediska ochrany je podle definice uvedené v písmenu i) příznivý.“

18. Článek 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o stanovištích jsou hlavními ustanoveními týkajícími se ochrany oblastí:

„2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [a] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.

3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.

4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.

[…]“

III. Skutkový stav a postup před zahájením soudního řízení

19. Přírodní oblast Doñana se nachází na jihozápadě Iberského poloostrova, ve španělském Autonomním společenství Andalusie. Zahrnuje mimo jiné národní park Doñana (založený v roce 1969) a přírodní park Doñana (označovaný také jako „preparque de Doñana“, založený v roce 1989 a rozšířený v roce 1997). Komise zahrnula v roce 2006 tři důležité chráněné oblasti, totiž ZECA/LIC ES0000024 Doñana( ), ZECA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste( ) a ZEC ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer( ), na první seznam lokalit významných pro Společenství ve středomořské biogeografické oblasti( ). Prvně jmenovaná oblast je od roku 1987 zvláštní chráněnou oblastí podle směrnice o ptácích( ).

20. V těchto oblastech je podle standardního formuláře údajů zastoupen prioritní typ přírodního stanoviště 3170*, středomořské periodické tůně, jakož i typy přírodních stanovišť 92A0, galeriové lesy s druhy Salix alba a Populus alba, a 92D0, jižní břehové galeriové lesy a houštiny (Nerio-Tamaricetea a Securinegion tinctoriae). Typy přírodních stanovišť 91B0, teplomilné jasanové lesy s jasanem úzkolistým (Fraxinus angustifolia), a 9330, doubravy s dubem korkovým, jsou naopak zastoupeny pouze ve dvou oblastech, chybí ale v oblasti ZEC ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer“.

21. Tyto chráněné oblasti zahrnují pouze části přírodní oblasti Doñana, která je předmětem dotčeného řízení. Pro uplatnění rámcové směrnice o vodě byla v prvním plánu povodí podle článku 13, Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009–2015 (hydrologický plán pro Guadalquivir na období 2009–2015)( ), téměř celá tato přírodní oblast shrnuta v jednom jediném útvaru podzemních vod, Almonte – Marismas( ). Toto administrativní členění v zásadě odpovídá geologické zvodnělé vrstvě stejného jména, která ale podle argumentace Španělska zahrnuje ještě jeden přilehlý útvar podzemních vod. Útvar podzemních vod Almonte – Marismas nebyl v článku 41 tohoto plánu uveden jako jeden z útvarů podzemních vod, u nějž by hrozilo riziko nedosažení cíle dobrého kvantitativního stavu. Dosažení cíle dobrého stavu bylo naopak stanoveno na rok 2015( ).

22. Ve druhém plánu povodí, Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021 (hydrologický plán pro Guadalquivir na období 2016–2021)( ), byl útvar podzemních vod Almonte – Marismas rozdělen. Z pěti nových útvarů podzemních vod vykazují tři útvary, Almonte (ES050MSBT000055101), Marismas (ES050MSBT000055102) a La Rocina (ES050MSBT000055105), špatný kvantitativní stav( ). Všechny tři mají nízkou hladinu podzemní vody( ), u dvou posledně jmenovaných je navíc více podzemní vody odebíráno, než kolik se tvoří( ).

23. Po různých stížnostech a dotazu v Evropském parlamentu zahájila Komise šetření, na jehož základě vyzvala Španělsko dne 17. října 2014 na základě článku 258 SFEU, aby podalo vyjádření k možným porušením rámcové směrnice o vodě a směrnice o stanovištích ohledně podzemní vody v oblasti Doñana. Poté, co se Španělsko vyjádřilo, zaslala Komise dne 29. dubna 2016 tomuto členskému státu kvůli stejným výtkám odůvodněné stanovisko a uložila mu, aby do 29. června 2016 předložilo své námitky. I přes další odpovědi Španělska podala Komise nakonec dne 22. července 2019 tuto žalobu.

IV. Návrhová žádání

24. Evropská Komise navrhuje, aby Soudní dvůr

– určil, že tím, že nepřijalo nezbytná opatření, aby předešlo zhoršení stavu útvarů podzemních vod v regionu Doñana, že neprovedlo podrobnější charakterizaci těch útvarů, které představují riziko, a neurčilo nezbytná opatření, a tím, že do programu opatření plánu povodí pro Guadalquivir nezahrnulo vhodná základní a doplňující opatření, Španělské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 písm. b) ve spojení s čl. 1 písm. a) a bodem 2.1.2 přílohy V, z článku 5 ve spojení s bodem 2.2 přílohy II a z čl. 11 odst. 1, odst. 3 písm. a), c) a e) a odst. 4 rámcové směrnice o vodě;

– určil, že nepřijetím vhodných opatření k předcházení zhoršení stavu přírodních stanovišť a stanovišť druhů, která odůvodnila vyhlášení zde dotčených oblastí (ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste y ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer), Španělské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 2 ve spojení s článkem 7 směrnice o stanovištích;

– uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.

25. Španělské království zakončuje svou žalobní odpověď v tom smyslu, že nedodržení rámcové směrnice o vodě a směrnice o stanovištích, které Komise v tomto řízení vytýká, není žádným způsobem prokázáno. Španělsko naopak doložilo trvalé snahy v podobě plánů povodí a opatření, která byla v minulých letech provedena s cílem zvrátit nepříznivé dopady, které v chráněné oblasti Doñana nastaly v důsledku činností podporovaných desítky let před schválením legislativních nástrojů Unie.

26. Až v duplice Španělsko výslovně navrhuje, aby Soudní dvůr

– konstatoval, že žaloba je nepřípustná, nebo žalobu alespoň zamítl, jakož i

– uložil žalujícímu orgánu náhradu nákladů řízení.

27. Účastníci řízení předložili písemná vyjádření a na jednání konaném dne 17. září 2020 přednesli ústní vyjádření.

V. Právní analýza

28. Španělsko podle názoru Komise porušilo ohledně podzemní vody v regionu Doñana zákaz zhoršení stavu podle rámcové směrnice o vodě a v souvislosti s tím také zákaz zhoršení stavu podle směrnice o stanovištích s ohledem na různá stanoviště v chráněných oblastech regionu Doñana. Mimoto Španělsko nesplnilo své povinnosti určení podle rámcové směrnice o vodě a nestanovilo ani opatření nezbytná podle této směrnice k dosažení dobrého stavu podzemní vody.

29. Ačkoliv se přitom Komise soustředí zejména na rámcovou směrnici o vodě, budu se nejprve věnovat směrnici o stanovištích (k tomu část B), neboť v této oblasti již existuje ustálená judikatura týkající se zákazu zhoršení stavu. Tuto judikaturu sice nelze přímo přenést na výklad zákazu zhoršení stavu podle rámcové směrnice o vodě (k tomu část D), umožňuje však alespoň srovnání. Než se však budu věnovat tomuto druhému zákazu zhoršení stavu, posoudím žalobní důvod týkající se vodoprávních posuzovacích povinností Španělska (k tomu část C), neboť toto posouzení je základem dalšího provádění rámcové směrnice o vodě včetně zákazu zhoršení stavu. Závěrem posoudím výhrady k opatřením stanoveným Španělskem pro přírodní oblast Doñana (k tomu část E). Nejprve je však nutno zmínit otázku, zda Španělsko vůbec předložilo účinné návrhy (k tomu část A).

A. K návrhovým žádáním předloženým Španělskem

30. Ve své žalobní odpovědi Španělsko nepředložilo žádná formální návrhová žádání, ačkoliv tato písemnost má podle čl. 124 odst. 1 písm. c) jednacího řádu taková návrhová žádání obsahovat. Skutečnost, že Španělsko předkládá návrhová žádání v replice, nemůže případné porušení čl. 124 odst. 1 písm. c) napravit, neboť replika může podle čl. 126 odst. 1 žalobní odpověď pouze doplnit. V souladu s tím neumožňuje čl. 127 odst. 1 jednacího řádu předkládat nové důvody v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Tím spíše musí toto pravidlo platit pro návrhová žádání.

31. Je však nutno uznat, že jednací řád nestanoví pro návrhová žádání žádnou určitou formu. Z toho vyplývá, že návrhová žádání lze předkládat nejen výslovně, nýbrž také konkludentně. Proto lze za konkludentní návrhové žádání považovat i závěr, kterým je zakončena žalobní odpověď. V rozsahu, v jakém v něm Španělsko konstatuje, že porušení rámcové směrnice o vodě a směrnice o stanovištích tvrzená Komisí nebyla prokázána, navrhuje tento členský stát implicitně zamítnutí žaloby jako neopodstatněné.

32. Ohledně návrhového žádání repliky týkajícího se nákladů řízení nelze v žalobní odpovědi nalézt žádná tvrzení. Vzhledem k tomu je toto návrhové žádání opožděné a tedy nepřípustné.

B. Zákaz zhoršení stavu podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

33. Komise má za to, že nepřijetím vhodných opatření k předcházení zhoršení stavu přírodních stanovišť a stanovišť druhů, která odůvodnila vyhlášení oblastí ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste a ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer, Španělské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 2 ve spojení s článkem 7 směrnice o stanovištích.

34. Nejprve je nutno upřesnit předmět žalobního důvodu a poté požadavky na prokázání porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, teprve poté lze analyzovat argumentaci účastníků řízení v tomto světle.

1. Předmět a přípustnost žalobního důvodu

35. Komise v tomto žalobním důvodu tvrdí, že na určitých stanovištích ve třech chráněných oblastech vyhlášených podle směrnice o stanovištích došlo ke zhoršení stavu v důsledku poklesu podzemní vody. Tyto oblasti zařadila Komise dne 19. července 2006 na seznam lokalit významných pro Společenství a podle čl. 4 odst. 5 na ně tedy musí být od tohoto okamžiku uplatňován čl. 6 odst. 2.

36. Jedna z těchto oblasti sice byla vyhlášena již v roce 1987 podle směrnice o ptácích, a podléhala tedy nejprve článku 4 této směrnice a od roku 1994 podle článku 7 směrnice o stanovištích ochraně stanovené v čl. 6 odst. 2. Komise však nevytýká přímá nebo nepřímá ohrožení chráněných druhů ptáků, tato ochrana proto v dotčeném řízení nehraje žádnou roli.

37. Španělsko považuje tento žalobní důvod za nepřípustný v rozsahu, v němž se týká oblasti ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer“, neboť v tom spatřuje rozšíření předmětu řízení. Tato oblast se nenachází v prostoru dřívějšího útvaru podzemních vod Almonte-Marismas, nýbrž je přiřazena k přilehlému útvaru podzemních vod. Komise ale v odůvodněném stanovisku omezila předmět řízení na prvně jmenovaný útvar podzemních vod.

38. Tento argument je třeba zamítnout. Komise totiž tuto oblast od začátku výslovně zahrnula do řízení před zahájením soudního řízení( ). Mimoto není pro porušení směrnice o stanovištích relevantní, zda je chráněná oblast přiřazována útvaru podzemních vod, který byl stanoven v rámci provádění rámcové směrnice pro vodu. Tato chráněná oblast proto byla a je předmětem řízení.

39. Španělsko ostatně v duplice přiznává, že také přilehlý útvar podzemních vod je součástí stejné geologické formace, zvodnělé vrstvy Almonte-Marismas. Odděleně od administrativního členění útvaru podzemních vod Almonte-Marismas byl veden pouze za účelem uplatnění rámcové směrnice o vodě. Z toho vyplývá, že pokud by z tohoto přiřazení měla vyplynout nedorozumění ohledně dosahu tohoto žalobního důvodu, pak je způsobilo Španělsko samo. Ve skutečnosti ale nic nenaznačuje tomu, že by na španělské straně mělo dojít k nedorozumění.

2. Kritérium článku 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

40. Komise Španělsku vytýká, že strpěním odběrů podzemní vody v přírodní oblasti Doñana porušilo čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Podle tohoto ustanovení přijmou členské státy vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů, jakož i vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.

41. K prokázání porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích přitom Komise nemusí dokázat příčinnou souvislost mezi činností a zhoršením stavu těchto chráněných oblastí.

42. Při výkladu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích je spíše nutno přihlédnout k tomu, že toto ustanovení má zajišťovat stejnou úroveň ochrany jako čl. 6 odst. 3( ). Kritérium přezkumu proto musí být pro obě ustanovení stejné( ).

43. Podle čl. 6 odst. 3 je plán nebo projekt přípustný pouze v případě, že z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná vědecká pochybnost, že cíle ochrany dotčené oblasti zůstanou nedotčeny( ). Aby to bylo možno zajistit, musí být podle čl. 6 odst. 3 první věty provedeno v prvním stupni ex-ante posouzení důsledků plánů nebo projektů na chráněnou oblast, jakmile existuje pravděpodobnost, že takový plán nebo projekt bude mít významný nepříznivý vliv na dotčenou oblast( ). V tomto případě je povolení možné pouze v případě, že toto posouzení vyloučí jakoukoliv důvodnou vědeckou pochybnost o tom, že oblast jako taková nebude nepříznivě ovlivněna( ).

44. Není-li k dispozici posouzení důsledků pro lokalitu s tímto výsledkem, pak tedy pro prokázání porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích postačuje dokázat pravděpodobnost, že činnost bude mít takovýto nepříznivý vliv( ).

45. Zjednodušené dokazování porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích vede k tomu, že z konstatování porušení nutně nevyplývá definitivní neslučitelnost sporné činnosti s článkem 6. Členský stát spíše může přiměřeným posouzením, které splňuje požadavky čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích odstranit jakoukoliv důvodnou vědeckou pochybnost, že činnost má na chráněné oblasti nepříznivý vliv. Alternativně může činnost odůvodnit podle čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích( ).

46. Tento výklad čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích sice zakládá povinnost provést posouzení činností, u nichž se pak konec konců může ukázat, že chráněné oblasti nepříznivě neovlivňují. To je však nezbytný důsledek úrovně ochrany, kterou čl. 6 odst. 2 a čl. 6 odst. 3 zajišťují stejnou měrou. Také při uplatňování čl. 6 odst. 3 je možné, že posuzované opatření v konečném důsledku nebude mít nepříznivý vliv na cíle ochrany oblasti.

47. Tato úroveň ochrany je však jako výraz zásady obezřetnosti odůvodněná, neboť pouze tak lze rozpoznat plány, projekty a jiné činnosti, které mají nepříznivý účinek na lokality, a zabránit jim( ).

3. Použitelnost

48. Dotčený žalobní důvod je tedy opodstatněný, jestliže Komise prokáže pravděpodobnost, že odběr podzemní vody má významný nepříznivý vliv na chráněná stanoviště nebo druhy v uvedených třech chráněných oblastech.

49. V následujícím se proto budu zabývat dotčeností chráněných stanovišť [k tomu část a)], časovou použitelností zákazu zhoršení stavu od 19. července 2006 [k tomu část b)] a pokusem Španělska vyvrátit argumenty Komise [k tomu část c)].

a) Dotčenost chráněných stanovišť

50. Vzhledem k tomu, že směrnice o stanovištích podzemní vodu jako takovou nechrání, odběr podzemní vody přímo neporušuje čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

51. Komise spíše Španělsku vytýká, že odběr vede k poklesu podzemní vody, což zejména zhoršuje výskyt prioritního typu stanoviště 3170*, středomořské periodické tůně, ale stav jiných typů stanovišť s vazbami na povrchové vody. Jedná se o typ stanoviště 92A0, galeriové lesy s druhy Salix alba a Populus alba, 92D0, jižní břehové galeriové lesy a houštiny (Nerio-Tamaricetea a Securinegion tinctoriae), jakož i 91B0, teplomilné jasanové lesy s jasanem úzkolistým (Fraxinus angustifolia). Komise dále zmiňuje také typ stanoviště 9330, doubravy s dubem korkovým. S výjimkou dvou posledně jmenovaných typů stanovišť, které chybí v oblasti ES6150012 „Dehesa del Estero y Montes de Moguer“, se tyto typy stanovišť nachází ve všech oblastech, které jsou předmětem sporu( ).

52. Španělsko namítá, že mnoho vodních ploch v dunách neodpovídá typu stanoviště periodických tůní. Zhoršení stavu tohoto typu stanoviště je tedy ve skutečnosti vyloučeno. Tato argumentace se však omezuje na pouhá tvrzení, která jsou v rozporu s vědeckými publikacemi předloženými Komisí a španělskými údaji uvedenými ve standardních formulářích údajů k chráněným oblastem, neopírají se však o vlastní důkazy. Je tedy nutno vycházet z toho, že se tento typ stanoviště vyskytuje.

53. Dvě ze studií předložených Komisí( ) a další studie, kterou Komise cituje( ), zastávají hypotézu, že tůně mají v důsledku poklesu úrovně hladiny podzemní vody způsobené nadměrným odběrem stále méně vody a jsou nyní závislé především na srážkách. Období sucha je proto více ohrožují. Sdělení španělské Consejo Superior de Investigaciones Científicas (Nejvyšší rada pro vědecký výzkum) andaluskému veřejnému ochránci práv to potvrzuje( ). Také studie předložená Španělskem považuje za možné, že pokles množství vody v jedné trvalé vodní ploše a jedné periodické tůni nedaleko turistického letoviska Matalascañas je způsobeno odběrem podzemní vody v této obci( ).

54. Komise kromě toho tvrdí, že odběr podzemní vody nepříznivě ovlivňuje další uváděná stanoviště v chráněných oblastech, která jsou závislá na povrchových vodách. Odvolává se přitom na nejrůznější studie, které dokazují, že tato stanoviště prodělávají nepříznivé změny v důsledku poklesu podzemní vody způsobeného nadměrným odběrem vody, dochází například k vytěsňování vegetace závislé na vlhku( ).

55. Konečně Komise zmiňuje informace o nepříznivém účinku na typ stanoviště 9330, doubravy s dubem korkovým( ).

56. Komise tak předložila vědecky podložené skutečnosti, že odběr podzemní vody snížil hladinu podzemní vody a z toho vyplývá pravděpodobnost nepříznivého vlivu na výskyt uvedených typů stanovišť v chráněných oblastech.

57. Španělsko namítá, že podzemní voda má zejména pro zachování periodických tůní malý význam, neboť ty jsou napájeny především dešťovou vodou. I v případě, že by byl tento argument správný, nevyplývá z toho, že hladina podzemní vody nehraje žádnou roli. Tato role má v obdobích chudých na déšť větší význam, neboť pouze podzemní voda může doplnit stav vody v těchto vodách.

58. Španělsko proto argumentaci Komise ohledně pravděpodobnosti, že odběr podzemní vody praktikovaný v přírodní oblasti Doñana nepříznivě ovlivňuje jmenovaná chráněná stanoviště v chráněných oblastech, nevyvrátilo.

b) Časová použitelnost zákazu zhoršení

59. Španělsko ovšem vůči Komisi také namítá, že problémy s podzemní vodou v přírodní oblasti Doñana pramení z doby, kdy čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ještě nebyl použitelný.

60. Tento argument představuje velmi závažnou námitku: Zákaz zhoršení stavu podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích se může týkat pouze těch nepříznivých vlivů, které nastaly poté, co toto ustanovení bylo použitelné, tedy v projednávané věci po 19. červenci 2006. Skutečnost, zda stanoviště v chráněných oblastech byla ničena či nepříznivě ovlivňována již dříve, naopak pro toto ustanovení není relevantní. To platí zejména pro pokles podzemní vody v důsledku jejího odběru před použitelností zákazu zhoršení, která v projednávané věci nesporně nastala.

61. Zákaz zhoršení stavu také bez dalšího neukládá povinnost snížit nebo zastavit dosud používaný odběr podzemní vody. Je pravda, že úroveň hladiny podzemní vody by při takovém opatření stoupla a situace by se tedy zlepšila. Zákaz zhoršení stavu ale neznamená povinnost jeho zlepšení. Nezakládá povinnost zlepšit stav chráněných stanovišť.

62. Z toho vyplývá, že argumentaci Komise je nutno zamítnout v rozsahu, v němž požaduje opatření k obnově nebo zlepšení stanovišť, která – jak Španělsko opakovaně dokládá – byla nepříznivě ovlivněna dlouho před použitelností čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

63. Pokud však pokračující činnost, jako je odběr podzemní vody, přispívá k dalšímu zhoršování stavu chráněného výskytu typů stanovišť nebo druhů, pak se uplatní čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Je pravda, že tato činnost určitým způsobem již dříve narušila chráněnou oblast, avšak toto narušení je omezeno na nepříznivé účinky, k nimž došlo před vyhlášením chráněné oblasti. Nové nepříznivé účinky na chráněné oblasti naopak představují porušení zákazu zhoršení stavu.

64. Úvahy týkající se právní jistoty a očekávání, že určitá činnost bude pokračovat, na tom nic nemění. Za určitých okolností mohou odůvodňovat odchýlení se od čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích v souladu s jejím čl. 6 odst. 4( ), nemohou však změnit výklad pojmu „zhoršení stavu“( ).

65. Většina studií předložených a uváděných Komisí se týká buď doby před 19. červencem 2006, tedy před použitelností čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, nebo neobsahují přesné údaje, kdy k příslušné nepříznivé účinky nastaly. Nedokládají tedy, že jimi identifikované nepříznivé účinky je nutno považovat za porušení tohoto ustanovení.

66. Článek z roku 2016, podle něhož odběr podzemní vody za více než dvě desetiletí vedl k pokročilému poklesu podzemní vody, však skutečně naznačuje, že ke zhoršování docházelo od 19. července 2006( ). Stejným směrem jde také sdělení andaluského veřejného ochránce práv, podle něhož zvodnělá vrstva Doñana a její okolí vykazovala mezi lety 1994 a 2015 negativní trend s významným poklesem ve výši 1,13 % ročně, což je podstatně více než to, co lze přikládat změnám srážek naměřených v regionu( ). Minimálně během posledních devíti let tohoto vývoje byl čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích na tyto tři chráněné oblasti použitelný.

67. Plán řízení chráněné oblasti Doñana Norte y Oeste, který vytvořily španělské orgány a Komise jej vyhodnocuje v replice, mimoto popisuje stav pobřežních stanovišť z hlediska ochrany kvůli poklesu úrovně hladiny podzemní vody jako „nepříznivý-špatný“( ). To podle definice příznivého stavu z hlediska ochrany v čl. 1 písm. e) směrnice o stanovištích znamená, že se zmenšují plochy, které tato stanoviště v oblasti zaujímají, a že jejich dlouhodobé zachování není jisté. Španělské orgány tedy samy vychází z toho, že se stav těchto stanovišť bude z důvodu vývoje podzemní vody dále zhoršovat.

68. Tím Komise dostatečně doložila pravděpodobnost, že odběr podzemní vody v současnosti praktikovaný v přírodní oblasti Doñana způsobuje od 19. července 2006 poškozování chráněných stanovišť ve třech dotčených chráněných oblastech.

c) Španělsko nevyvrátilo výhrady

69. Nyní v zásadě přísluší Španělsku, aby skutečnosti naznačující tuto pravděpodobnost vyvrátilo. Vzhledem k tomu, že čl. 6 odst. 2 a čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích zaručují stejnou úroveň ochrany, musí přitom platit kritérium posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3( ). Podle tohoto ustanovení je činnost přípustná pouze za podmínky, že příslušné orgány získaly jistotu, že plán nebo projekt nebude mít trvalé nepříznivé účinky na celistvost dotyčné lokality. O takový případ jde, pokud z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná pochybnost o neexistenci takových účinků( ).

70. Španělsko tedy musí vyloučit každou z vědeckého hlediska důvodnou pochybnost o tom, že pokračování stávající praxe odběru vody není pro chráněná stanoviště v chráněných oblastech škodlivé.

71. Španělsko se za tímto účelem opírá zejména o dvě další studie, z nichž ovšem Soudnímu dvoru předložilo pouze jednu. Tato studie navíc přímo potvrzuje, že mnoho tůní má souvislost s podzemní vodou a pokles úrovně hladiny podzemní vody na ně má nepříznivé účinky( ).

72. Další publikace( ) bohužel není k dispozici, podle údajů Španělska v předběžném řízení však pouze dokládá, že již několik set let dochází k dlouhodobému přírodnímu vývoji vysychání a mizení lagun v oblasti dun Doñana. Takovýto vývoj však nevylučuje, že i nadále praktikovaný odběr podzemní vody bude mít na uvedená stanoviště další nepříznivý vliv.

73. Španělsko proto argumentaci Komise nevyvrátilo. Spíše by bylo zapotřebí provést širší vědecké posouzení, které určí, kde se typy stanovišť zmiňované Komisí od 19. července 2006 v dotčených třech chráněných oblastech vyskytovaly, a vyloučí, že byly přes tvrzení Komise nepříznivě ovlivněny odběrem podzemní vody( ).

74. Konečně se Španělsko odvolává na socioekonomické zájmy na pokračování odběru podzemní vody. Takovéto zájmy skutečně mohou nepříznivý vliv na chráněné oblasti podle kritérií čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích odůvodňovat( ). Toto odůvodnění ale nejprve předpokládá, že bude provedeno přiměřené posouzení důsledků odběru podzemní vody na dotčené chráněné oblasti a splněny ostatní podmínky tohoto ustanovení( ). V současnosti takové přiměřené posouzení neexistuje, proto tato argumentace Španělska není dostatečně průrazná. Kromě toho si Španělsko u nepříznivého vlivu na prioritní typ stanoviště 3170*, středomořské periodické tůně, mělo podle čl. 6 odst. 4 druhého pododstavce také vyžádat stanovisko Komise.

4. Dílčí závěr

75. Je tedy nutno konstatovat, že Španělsko porušilo směrnici o stanovištích, neboť Komise prokázala pravděpodobnost významného nepříznivého ovlivnění chráněných typů stanovišť v chráněných oblastech ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste a ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer v důsledku odběru podzemní vody od 19. července 2006.

C. Povinnost podrobnější charakterizace útvarů podzemních vod podle článku 5 ve spojení s bodem 2.2 přílohy II rámcové směrnice o vodě

76. Druhým žalobním důvodem Komise Španělsku vytýká, že neuplatnilo čl. 5 odst. 1 ve spojení s bodem 2.2 přílohy II rámcové směrnice o vodě správně, neboť neprovedlo podrobnější charakterizaci útvarů podzemních vod v regionu Doñana, u nichž hrozí riziko nedosažení cílů kvality podle článku 4.

77. Podle čl. 5 odst. 1 rámcové směrnice o vodě každý členský stát zajistí, aby bylo pro každou oblast povodí zpracováno přezkoumání dopadů lidské činnosti na stav podzemních vod, a to podle technických specifikací uvedených v přílohách II a III a ve lhůtě nejpozději do čtyř let ode dne vstupu této směrnice v platnost, tedy k 22 prosinci 2004. Článek 5 odst. 2 stanoví, že analýzy a přezkoumání uvedené v odstavci 1 se přehodnotí a podle potřeby aktualizují nejpozději do 13 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, tedy k 22. prosinci 2013, a dále každých šest let.

78. Bod 2.1 přílohy II rámcové směrnice o vodě upravuje podrobnosti této výchozí charakterizace. Bod 2.2 stanoví, že členské státy po výchozí charakterizaci zpracují další charakterizaci útvarů podzemních vod, které byly určeny jako rizikové. To jim umožní získat přesnější hodnocení významu tohoto rizika a stanovit opatření požadovaná podle článku 11.

1. Charakterizace v plánech povodí

79. Komise opírá tento žalobní důvod předně o skutečnost, že Španělsko v souvislosti s plánem povodí na období 2009–2015 chybně vyhodnotilo riziko porušení článku 4 rámcové směrnice pro vodu, neboť stav útvaru podzemních vod Almonte-Marismas v tomto dokumentu popsalo jako příznivý. Tyto mezery nebyly plánem na období 2016 až 2021 vyplněny. Komise uznává, že rozdělení do pěti útvarů podzemních vod, z nichž tři vykazují špatný kvantitativní stav, umožňuje lépe posoudit situaci. Nicméně i nadále přetrvávají nedostatky.

80. Je překvapující, že Komise ve své kritice charakterizace útvarů podzemních vod vychází z obsahu plánů povodí. Charakterizace a plán povodí jsou totiž různé dokumenty, které jsou upraveny v různých ustanoveních, totiž v článku 5 a článku 13 rámcové směrnice o vodě, a podléhají různým požadavkům. Charakterizace musí být zejména vytvořena několik let před plánem povodí a je základem pro jeho obsah. Proto plán povodí na období 2009 až 2015 odkazuje na dřívější dokumenty, v nichž lze nalézt první diagnózu stavu vod( ), a Španělsko ve své duplice poukazuje na první zprávu podle článku 5 rámcové směrnice o vodě, která byla uveřejněna v letech 2004 a 2005.

81. Španělsko však netvrdí, že Komise má výhrady k nesprávným dokumentům, nýbrž dokládá, že článek 5 rámcové směrnice o vodě dodrželo v obou plánech povodí kritizovaných Komisí.

82. Tento postup by sotva byl slučitelný s článkem 5 rámcové směrnice o vodě, neboť charakterizace mají být provedeny vždy několik let před zveřejněním plánů povodí. Toto porušení lhůt však Komise nevytýká.

83. Proto je nutno věnovat se jednotlivým námitkám Komise a případně posoudit, zda je plány povodí vyvrací.

2. Nesprávné posouzení rizika v prvním plánu povodí na období 2009 až 2015

84. Nesporné skutečnosti ukazují, že Španělsko v rámci plánu povodí na období 2009 až 2015 chybně posoudilo riziko nedodržení cílů článku 4 rámcové směrnice o vodě.

85. Tři dílčí útvary podzemních vod totiž podle druhého plánu povodí vykazují špatný kvantitativní stav, ačkoliv celý útvar podzemních vod Almonte-Marismas měl podle prvního plánu povodí v roce 2015 vykazovat dobrý stav.

86. Rizika tohoto závěru si Španělsko také bylo vědomo, neboť Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (územní plán oblasti Doñana) doporučoval již v roce 2004, aby byl konstatován nadměrný odběr podzemní vody ze zvodnělé vrstvy. V replice k tomu Komise uvádí dvě španělské zprávy z let 2008 a 2009( ). Také Španělsko samo dokládá, že riziko nedosažení cílů bylo zmíněno v první zprávě požadované článkem 5 z let 2004 a 2005( ). Toto riziko konec konců odpovídá také obecné argumentaci Španělska, že se tento stav zakládá na dlouhotrvajícím odběru podzemní vody v regionu Doñana.

87. Španělsko dokládá, že při tvorbě prvního plánu povodí se na základě obecných kritérií a v porovnání se situací v jiných oblastech Španělska dospělo k závěru, že žádné riziko neexistuje. Vzhledem k nesporným dřívějším tvrzením ale tento argument není dostatečný k prokázání skutečnosti, že Španělsko mohlo v prvním plánu povodí právem vyloučit riziko nedosažení cílů. Zejména nepostačuje konstatování, že útvar podzemních vod Almonte-Marismas celkově vykazuje dobrý kvantitativní stav. Jak Komise správně zdůrazňuje v replice, je v případě, že existuje riziko špatného stavu, další charakterizace naopak nezbytná. Takovéto riziko existovalo již na základě poznatků o dílčích oblastech útvaru podzemních vod, jejichž špatný stav byl později potvrzen.

88. Je tedy nutno konstatovat, že Španělsko v rámci prvního plánu povodí porušilo článek 5 rámcové směrnice o vodě, neboť tento členský stát nekonstatoval podle bodu 2.1 přílohy II směrnice riziko nedosažení cílů a nepředložil další charakterizaci podle bodu 2.2 přílohy II.

3. Druhý plán povodí

89. V době uplynutí lhůty odůvodněného stanoviska dne 29. června 2016 však platil již plán povodí na období 2016 až 2021 ze dne 8. ledna 2016.

90. Z článku 258 druhého pododstavce SFEU vyplývá, že Komise může předložit Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinnosti, pouze nevyhoví-li členský stát odůvodněnému stanovisku ve lhůtě stanovené pro tento účel Komisí( ). Kromě toho se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku( ).

91. Výjimečně může být možné napadat ukončená porušení se zásadními důsledky( ). V projednávané věci však porušení článku 5 rámcové směrnice o vodě jako takové bude trvat pouze do doby, než Španělsko přijme nezbytná opatření.

92. Soudní dvůr proto může porušení článku 5 rámcové směrnice o vodě konstatovat pouze v případě, že také druhý plán povodí je s tímto ustanovením neslučitelný.

93. Komise v tomto ohledu tvrdí, že Španělsko rozpoznalo nedostatky druhého plánu povodí, že územní členění útvarů podzemních vod je chybné, měřicích bodů je málo a odhad odběru vody je neúplný. Opodstatněná je však pouze poslední z těchto výhrad.

a) Uznání porušujícího jednání Španělskem

94. V replice má Komise za to, že Španělsko porušení uznalo. Odvolává se přitom na skutečnost, že Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Hydrografická konfederace řeky Guadalquivir) zahájila řízení, jehož cílem je prohlásit pro tři předmětné útvary podzemních vod, které se nachází ve špatném kvantitativním stavu, „riziko, že nebude dosažen dobrý kvantitativní stav“. Není však zjevné, že toto prohlášení, které stanoví vnitrostátní právo, odpovídá podrobnější charakterizaci podle bodu 2.2 přílohy II rámcové směrnice o vodě nebo že by taková charakterizace bez tohoto prohlášení chyběla.

b) K územnímu členění útvarů podzemních vod

95. Komise ve věci předně vytýká územní členění útvarů podzemních vod. Komise však nedokládá, nakolik má v tomto členění spočívat porušení rámcové směrnice o vodě nebo proč toto členění zabránilo odpovídajícímu posouzení stavu podzemní vody. Tento argument proto není přesvědčivý.

c) K počtu měřicích bodů

96. Komise má dále za to, že charakteristika útvarů podzemních vod je založena na nevyhovujících vědeckých informacích, totiž na příliš nízkém počtu měřicích bodů.

97. Komise však opomíná doložit, jakým podmínkám stanoveným v článku 5 a příloze II rámcové směrnice o vodě španělská opatření přijatá k monitorování stavu nevyhovují. Zvláštní ustanovení o monitorování stavu vod, článek 8 a bod 2.2 přílohy V, vůbec nejsou zmiňována.

98. Přesvědčivé nejsou ani uváděné důkazy tvrzených porušení.

99. Komise se opírá o údajná tvrzení ve druhém plánu povodí a studie za roky 2012 až 2013. Z těch podle ní zejména vyplývá, že pro útvary podzemních vod La Rocina a Marismas de Doñana neexistuje jediný bod pro měření úrovně hladiny podzemní vody a pro všech pět útvarů podzemních vod společně existuje pouze zhruba 20 měřicích bodů. Z toho se pouze čtyři týkají doby před rokem 2015.

100. V rozporu s čl. 57 odst. 4 jednacího řádu však Komise tyto dokumenty nepředkládá a ani neupřesňuje, kde se tato tvrzení v těchto dokumentech nachází. Dále abstraktně odkazuje na internetový portál španělské vlády, který umožňuje přístup ke geografickým informacím, aniž by objasnila, jak se na tomto portálu lze k těmto sporným informacím dostat.

101. Komise proto neunesla důkazní břemeno, které jí v rámci žaloby podané na základě článku 258 SFEU náleží( ).

102. Argumentace ostatně odporuje také studii zmiňované Komisí, kterou Španělsko předložilo s žalobní odpovědí. Zde se konstatuje, že tehdejší celkový útvar podzemních vod Almonte-Marismas je monitorován na 174 měřicích bodech. To je podstatně více měřicích bodů, než v jiných oblastech Španělska( ).

103. Španělsko navíc tuto výtku popírá a dokládá, že v celé oblasti Doñana je používáno dokonce 290 míst na měření úrovně hladiny podzemní vody, mnohem více než v celém zbytku oblasti povodí řeky Guadalquivir. Pro 170 z těchto měřicích míst jsou k dispozici časové řady až do roku 1994.

104. Komise na tento argument neodpovídá.

105. Výtky Komise týkající se měřicích bodů proto musí být v plném rozsahu zamítnuty.

d) Mezery v odhadu odběru

106. Komise konečně vytýká, že se údaje o odběru podzemní vody opírají o odhady studie z roku 2008, která nezohlednila nedovolený odběr a odběr na pitnou vodu, zejména pro turistické účely na pobřeží.

107. Španělsko naproti tomu podtrhuje kvalitu této studie a v duplice dokládá, že odběr na pitnou vodu v rozsahu 5 hm3/rok je v porovnání se zemědělským odběrem v rozsahu 107 hm3/rok nízký. Španělsko však neodpovídá na konkrétní výhrady Komise týkající se nedovoleného odběru, nýbrž se v souvislosti s třetím žalobním důvodem omezuje na odhad rozsahu nedovoleně zavlažovaných ploch (1 100 hektarů) a na tomto základě na odhad počtu nedovolených studní (500), který předkládá Soudnímu dvoru.

108. Tento argument Španělska nepostačuje k vyvrácení výtky Komise. Charakteristika útvaru podzemních vod, posouzení rizika, že jeho kvantitativní stav bude špatný a stanovení nezbytných opatření pro dosažení dobrého stavu předpokládá úplný a správný odhad odběru podzemní vody. Z tohoto důvodu musí být zohledněn také odběr pitné vody, který přece jen odpovídá 4 až 5 % povoleného odběru pro zemědělské účely. A především je nezbytné nedovolený odběr alespoň odhadnout a přiměřeně zohlednit. Bez těchto faktorů nelze správně posoudit stav útvaru podzemních vod ani nelze odhadnout, zda budou opatření k dosažení dobrého kvantitativního stavu podzemních vod a zejména k zamezení nedovoleného odběru postačovat.

4. Dílčí závěr

109. Španělsko tedy porušilo čl. 5 odst. 1 ve spojení s bodem 2.2 přílohy II rámcové směrnice pro vodu, neboť v odhadu odběru podzemní vody nepřihlédlo k odběru pitné vody a nedovolenému odběru.

D. Zákaz zhoršení stavu podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) rámcové směrnice o vodě

110. Prvním žalobním důvodem Komise vytýká, že Španělsko nepřijalo nezbytná opatření, kterými by zamezilo horšení stavu útvarů podzemních vod v přírodní oblasti Doñana.

1. Předmět žalobního důvodu

111. Ve vztahu k podzemní vodě provedou členské státy podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) rámcové směrnice o vody nezbytná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů podzemních vod (zákaz zhoršení stavu). Podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu ii) členské státy dále zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů podzemních vod s cílem dosáhnout na konci roku 2015 „dobrého stavu“ (povinnost zlepšení stavu).

112. Dotčený žalobní důvod se týká pouze zákazu zhoršení stavu. Tento zákaz je závazný v každé etapě postupu stanoveného v rámcové směrnici o vodě( ), neplatil však již s uplynutím lhůty k provedení rámcové směrnice o vodě dne 22. prosince 2003, i když je Komise jiného názoru. Členské státy naopak zavazuje až od 22. prosince 2009, tedy ode dne, kdy členské státy musely mít zpracovány plány povodí podle směrnice a používat je( ).

113. Dále je nutno vyjasnit, že výtka Komise se týká pouze zhoršení kvantitativního stavu dotčených útvarů podzemních vod, které Komise přikládá odběru podzemní vody. Podle předložených dokumentů sice existují problémy také s chemickým stavem podzemních vod, zejména z důvodu znečištění dusičnany, v tomto ohledu však Komise žádné výhrady nepředkládá.

114. Konečně je nutno připomenout, že zjištěné mezery v charakteristice stavu podzemní vody v přírodní oblasti Doñana odůvodňují pochybnosti, že Španělsko přijalo nezbytná opatření k zamezení zhoršení stavu. Relevantní je v tomto ohledu jak celkově nesprávné posouzení v prvním plánu povodí, tak i nepřihlédnutí k nedovoleným odběrům podzemní vody. Zejména tato posledně jmenovaná mezera navíc znesnadňuje komplexní posouzení vývoje podzemní vody. Komise však toto nedává do souvislosti s výhradou týkající se zhoršení stavu, takže to není předmětem dotčeného řízení.

2. Ke zhoršení stavu

115. Na důkaz zhoršení stavu uvádí Komise na jedné straně změny v hodnocení kvantitativního stavu podzemní vody v prvních dvou plánech povodí a na druhé straně argumenty odběru podzemní vody.

a) Přechod od dobrého ke špatnému stavu

116. První argumentační linka Komise směřuje k tomu, že Španělsko plánem povodí na období 2016–2021 uznalo kvantitativní zhoršení tří útvarů podzemních vod v porovnání s plánem na předchozí období 2009–2015. Plán na první období totiž dokumentoval dobrý kvantitativní stav podzemní vody v oblasti Doñana, plán na druhé období však dokládal špatný stav ve třech dotčených útvarech podzemních vod v této oblasti.

117. Tomuto argumentu je nutno přiznat, že přechod od dobrého stavu ke špatnému stavu znamená jeho zhoršení.

118. Tento vývoj ovšem ještě není dokladem zhoršení stavu útvaru podzemních vod. Rozdílné posouzení kvantitativního stavu se totiž zakládá na skutečnosti, že v prvním období byl posuzován celý útvar podzemní vody Almonte-Marismas, který však byl pro druhé období rozdělen do pěti dílčích útvarů podzemních vod, z nichž tři vykazují špatný stav.

119. Neexistují žádné skutečnosti, které by naznačovaly, že stav těchto útvarů podzemních vod byl před rozdělením lepší. Argumentace obou účastníků řízení spíše naznačuje, že tento špatný stav existoval již v prvním období a dříve, avšak sloučením se dvěma dalšími útvary podzemních vod do jednoho jediného velkého útvaru( ) došlo k jeho zastření, tedy „zmírnění“.

120. Komise tak v replice tvrdí, že se již před přijetím prvního plánu povodí zvažovalo, že stav celého útvaru podzemních vod Almonte-Marismas bude klasifikován jako špatný. Tomu odpovídá argument Španělska, že stav tohoto útvaru podzemních vod je způsobem využíváním půdy, k němuž docházelo již před použitelností rámcové směrnice o vodě.

121. Tento argument předložený Komisí proto nemůže doložit zhoršení stavu útvaru podzemních vod.

b) Zhoršení špatného stavu

122. Následně je nutno ověřit, zda Komise prokázala, že se špatný stav tří útvarů podzemních vod ještě dále zhoršil.

i) K pojmu zhoršení stavu

123. K tomu je zapotřebí předně vyjasnit, za jakých podmínek se jedná o zhoršení špatného kvantitativního stavu útvaru podzemních vod ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) rámcové směrnice o vodě.

124. Soudní dvůr dosud pouze rozhodl, že také útvary podzemních vod ve špatném stavu se mohou dále zhoršit( ) a že prahová hodnota, při jejímž překročení je konstatováno porušení povinnosti zamezit horšení stavu vodního útvaru, musí být pokud možno nízká( ).

125. Dále je nutno připomenout, že předmět ochrany tohoto zákazu zhoršení stavu je jiný než u zákazu zhoršení stavu podle směrnice o stanovištích. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích chrání určitá stanoviště a druhy, sporný zákaz zhoršení stavu podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bod i) rámcové směrnice o vodě naopak chrání kvantitativní stav útvaru podzemních vod. Proto z již konstatovaného porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ještě nevyplývá porušení čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) rámcové směrnice o vodě.

126. Zhoršení kvantitativního stavu útvaru pozemních vod by bylo možno intuitivně, spolu s Komisí, podmínit vývojem množství podzemní vody, tedy úrovně hladiny podzemní vody v půdě. Pak by její pokles, tedy snížení množství podzemní vody, znamenal zhoršení kvantitativního stavu. V tomto výkladu by zákaz zhoršení stavu zakazoval odebírat více podzemní vody, než kolik se znovu vytváří. Podle plánu povodí na období 2016 až 2021 k tomu dochází alespoň ve dvou dotčených útvarech podzemních vod( ).

127. Ukončení nadměrného odběru podzemní vody je ale již cílem povinnosti zlepšení stavu podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu ii) rámcové směrnice o vodě, jejíhož porušení se Komise nedovolává. Podle ní je totiž nutno vytvořit rovnováhu mezi odběrem podzemní vody a tvorbou nové. Tato rovnováha ostatně odpovídá definici dobrého kvantitativního stavu v bodě 2.1.2 první věty přílohy V, který musí být v souladu s povinností zlepšení stavu vytvořen.

128. Bylo by však protichůdné, pokud by zákonodárce zákazem zhoršení stavu a povinností zlepšení stavu vytvořil dvě povinnosti, které obě zakazují odběr podzemní vody překračující tvorbu nové podzemní vody.

129. Lhůty pro naplnění těchto obou povinností tento rozpor podtrhují. Na rozdíl od zákazu zhoršení, který musí být dodržován již od konce roku 2009, musela být povinnost zlepšení stavu splněna až v roce 2015. Článek 4 odst. 4 mimoto za určitých podmínek umožňuje prodloužení tohoto přechodného období až do roku 2027 a Španělsko tohoto prodloužení také využilo.

130. Zákaz zhoršení stavu v případě špatného kvantitativního stavu podzemních vod proto nemůže vyžadovat, aby odběr podzemní vody byl snížen tak, že bude dosaženo rovnováhy mezi odběrem podzemní vody a tvorbou nové, tedy že bude odebíráno méně vody, než kolik se vytvoří. Může pouze požadovat, aby se neodebíralo ještě více vody než dosud a dále se tak nezhoršovaly příčiny špatného stavu.

131. Prostý pokles úrovně hladiny podzemní vody, tedy zmenšení zásob podzemní vody, naopak ještě nelze považovat za zhoršení. Takovýto pokles či zmenšení je totiž nutným důsledkem v případě, že odběr překračuje tvorbu nové podzemní vody.

132. Kontrolní úvaha, jak by vypadalo zlepšení i nadále špatného stavu, tento závěr potvrzuje: Takovéto zlepšení nelze omezovat na případ, že se odběr sníží na množství nově utvářené podzemní vody, neboť tím by bylo již dosaženo dobrého kvantitativního stavu. Za zlepšení je nutno naopak považovat každé snížení odběru, i když bude i nadále odebíráno více vody, než kolik se nově utvoří. Stejně tak by i v tomto případě hladina podzemní vody s vysokou pravděpodobností i nadále klesala. Španělsko ostatně dokládá, že k takovýmto zlepšením z důvodu ukončení provozu velkého zemědělského podniku došlo.

133. Jak definice dobrého kvantitativního stavu, tak i vztah mezi zákazem zhoršení stavu a povinností jeho zlepšení proto vedou k méně intuitivnímu závěru, že snížení úrovně hladiny podzemní vody ani nadměrný odběr podzemní vody z útvaru podzemních vod, který se nenachází v dobrém kvantitativním stavu, samy o sobě nezakládají zhoršení stavu útvaru podzemních vod.

134. Další zhoršení v rámci špatného stavu by naopak předpokládalo zvýšení stávajícího deficitu, tedy rostoucí nadměrné užívání.

135. Projednávaná věc ukazuje, že důvodem tohoto restriktivního chápání zákazu zhoršení stavu jsou s nejvyšší pravděpodobností hospodářské úvahy zákonodárce. Jak se Španělsko obává, okamžité ukončení nadměrného odběru v roce 2009 by totiž vedlo k významným škodám, zejména v zemědělství. Přechodné lhůty naopak umožňují usilovat o řešení, která zohlední zájmy zemědělství, jako je přivádění povrchové vody z jiných oblastí nebo technická opatření pro úspory vody. Funkcí zákazu zhoršení stavu tedy je zamezit šíření škodlivých praktik, jako je zvýšení odběru podzemní vody k zavlažování dalších ploch.

136. Doplnění definice dobrého kvantitativního stavu v bodě 2.1.2 druhé větě přílohy V rámcové směrnice o vodě na tomto restriktivním výkladu zákazu zhoršení stavu nic nemění. Podle tohoto ustanovení není útvar podzemní vody v dobrém stavu vystaven antropogenním, tedy člověkem způsobeným, změnám, které by (zejména) způsobily

— nedosažení environmentálních cílů specifikovaných podle článku 4 pro související povrchové vody,

— jakékoli významné zhoršení stavu těchto vod,

— jakékoli významné poškození suchozemských ekosystémů, přímo závislých na útvaru podzemní vody.

137. Mimoto se v této části definice hovoří také o změnách ve směru proudění v podzemní vodě, o takovýchto změnách však v projednávané věci není vedena diskuse.

138. Uvedené charakteristiky jsou kvalitativní povahy a v tomto ohledu doplňují kvantitativní posouzení podle bodu 2.1.2 první věty přílohy V rámcové směrnice o vodě. Útvar podzemních vod, který porušuje jedno z těchto kritérií, se nezávisle na kvantitativním posouzení nachází ve špatném stavu.

139. Zhoršení povrchových vod a suchozemských ekosystémů, zmíněné ve druhé a třetí odrážce bodu 2.1.2 druhé věty přílohy V rámcové směrnice o vodě však nelze stavět naroveň se zhoršením kvantitativního stavu dotčeného útvaru podzemních vod. Samy mohou porušovat jiné zákazy zhoršení stavu podle unijního práva, například zákaz zhoršení stavu povrchových vod podle čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) rámcové směrnice o vodě nebo zákaz zhoršení stavu chráněných oblasti podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. V souvislosti se stavem útvarů podzemních vod jsou ale taková zhoršení pouhým náznakem toho, že se tento útvar podzemních vod nachází ve špatném stavu.

140. Takové náznaky mohou kromě toho v některých případech zejména dokazovat, že se kvantitativní stav útvaru podzemních vod zhoršuje tím, že z dobrého stavu přechází do špatného. Také nelze vyloučit, že v určitých případech mohou ukazovat na další zhoršení stavu útvaru podzemních vod, který se již nachází ve špatném kvantitativním stavu. K tomu však jednoduchá zhoršení stavu povrchových vod a suchozemských ekosystémů nepostačují, neboť ty lze při dalším poklesu úrovně hladiny podzemní vody očekávat. To platí jak při nezměněném odběru, ale také ještě v okamžiku, kdy hladina podzemní vody klesá pomaleji, protože odběr je již snižován. Zhoršení stavu povrchových vod a suchozemských ekosystémů indikují zhoršení kvantitativního stavu podzemní vody spíše až tedy, jestliže pokračují tak rychle, že lze usuzovat na zvýšení nadměrného odběru podzemní vody.

ii) Argumentace týkající se bilance odběru

141. Pokud jde od nadměrný odběr podzemní vody, pak existují skutečnosti nasvědčující trvalému nadměrného využívání, nebylo však doloženo, že takovéto nadměrné využívání roste. Pouze takový nárůst by ale zakládal porušení zákazu zhoršení stavu( ).

142. Komise se odvolává na různé dokumenty španělských orgánů, například zprávu Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (Hydrografická konfederace řeky Guadalquivir) o stavu zvodnělé vrstvy regionu Doñana pro hydrologický rok 2015 až 2016. Ve svých závěrech varovala Konfederace před tím, že „zachování současné úrovně a způsobu využívání zdrojů podzemních vod […] by ohrozilo dobrý stav této zvodnělé vrstvy a na ní závislých suchozemských ekosystémů, jak dokládá skutečnost, že tři z pěti útvarů podzemních vod, z nichž systém sestává, nedosahují dobrého kvantitativního stavu“( ). Defensor del Pueblo Andaluz (veřejný ochránce práv Autonomního společenství Andalusie, Španělsko) v rozhodnutí ze dne 10. srpna 2018 také Konfederaci navrhoval, aby útvary podzemních vod Almonte, Marismas a Rocina byly prohlášeny za nadměrně využívané útvary podzemních vod a aby byl vypracován akční program s cílem koordinace povodí, různých nástrojů pro plánování vodních zdrojů, zemědělské činnosti a ochrany přírodních oblastí, který by zaručil udržitelné využívání tohoto zdroje( ). Podle tvrzení obou účastníků řízení zahájila Konfederace v reakci na tento návrh řízení, jímž by pro tři z uvedených předmětných útvarů podzemních vod vyhlásila „riziko nedosažení dobrého kvantitativního stavu“.

143. V žalobní odpovědi Španělsko tento konkrétní argument Komise nenapadá, nýbrž vehementně zdůrazňuje, že stávající problémy pramení z doby před použitelností rámcové směrnice o vodě a že příslušné orgány již podnikly značné úsilí ke zlepšení situace.

144. Španělsko však alespoň ve vztahu k útvarům podzemních vod Rocina a Marismas uvádí, že odběr překračuje dostupné zdroje podzemní vody, a sice o 34 % a o 7 %. Ve své replice Komise zdůrazňuje, že zprávy o stavu zvodnělé vrstvy v letech 2013 až 2017 předložené Španělskem v žalobní odpovědi ukazují na její nadměrné využívání. Španělsko v duplice připouští, že množství podzemní vody ve třech útvarech podzemních vod ve špatném stavu klesá rychleji, než by bylo možno očekávat pouze z důvodu nižšího množství srážek.

145. Tento argument poukazuje na skutečnost – podobně jako mnoho odkazů v souvislosti se zákazem zhoršení stavu podle směrnice o stanovištích( ) – že stav minimálně tří útvarů podzemních vod je špatný. Stejně jako u zákazu horšení stavu podle směrnice o stanovištích ale tento špatný stav ještě neznamená, že se stav zhoršil během rozhodujícího období( ). Španělsko naopak zastává názor, že v mnoha ohledech již došlo ke zlepšením.

146. Ve výsledku tedy Komise neprokázala, že rozsah nadměrného odběru podzemní vody roste.

iii) Argumentace týkající se povrchových vod a suchozemských ekosystémů

147. Dále má Komise za to, že dochází ke zhoršení stavu povrchových vod a suchozemských ekosystémů, které prokazují zhoršení kvantitativního stavu útvaru podzemních vod.

148. Přitom se odvolává zejména na zhoršení typů stanovišť, která odůvodňují porušení zákazu zhoršení stavu podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích( ).

149. Tím ale Komise pouze ukazuje, že existují skutečnosti naznačující špatný stav dotčeného útvaru podzemních vod, avšak nikoli to, že u tohoto stavu dochází k dalšímu zhoršení.

150. Proto je nutno zamítnout také tuto argumentační linii Komise, a tedy výtku zhoršení stavu jako celek.

c) K odůvodněnosti zhoršení stavu

151. Pro případ, že Soudní dvůr přesto konstatuje zhoršení kvantitativního stavu předmětného útvaru podzemních vod, je nutno se věnovat jeho odůvodněnosti.

152. Španělsko tvrdí, že v plánu povodí na období 2016 až 2021 využilo výjimku podle čl. 4 odst. 4 rámcové směrnice o vodě a na tomto základě odsunulo dosažení kvalitativních cílů podle čl. 4 odst. 1 písm. b) na rok 2022, resp. 2027. Je to nezbytné z toho důvodu, že směrnice o dusičnanech nebyla dostatečně dodržována a že nelze snížit rozsah zemědělsky užívaných ploch( ).

153. Jak Komise správně objasnila na jednání, je tato argumentace pro dotčený žalobní důvod irelevantní, neboť čl. 4 odst. 4. rámcové směrnice o vodě nemůže odůvodňovat zhoršení podzemní vody. To vyplývá již ze zákazu zhoršení stavu podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i). Ten stanoví, že tento zákaz platí s výhradou uplatnění čl. 4 odst. 6 a 7, aniž je dotčen čl. 4 odst. 8 a s výhradou čl. 11 odst. 3 písm. j). Na rozdíl od povinnosti zlepšení stavu stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. b) bodě ii) zde však není zmiňován čl. 4 odst. 4. Mimoto také čl. 4 odst. 4 stanoví, že prodloužení přechodné doby je přípustné pouze za předpokladu, že se neprojeví další zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru.

154. Zhoršení stavu lze tedy odůvodnit pouze podle čl. 4 odst. 7 rámcové směrnice o vodě( ). Toto odůvodnění však Španělsko podle svých vyjádření na jednání výslovně nevyužívá. Není proto zapotřebí dále ověřovat jeho podmínky.

155. V případě, že by Soudní dvůr konstatoval zhoršení stavu podzemní vody, není toto zhoršení odůvodněné.

3. Dílčí závěr

156. Na základě úvah týkajících se uplatnění zákazu zhoršení stavu však musí být výtka jeho porušení zamítnuta.

E. Programy opatření podle článku 11 rámcové směrnice o vodě

157. Třetím žalobním důvodem Komise zastává názor, že Španělsko nezahrnulo do plánu povodí pro Guadalquivir vhodná základní opatření a doplňující opatření a tím porušilo své povinnosti vyplývající z čl. 11 odst. 1, odst. 3 písm. a), c) a e) a odst. 4 rámcové směrnice o vodě.

158. Podle čl. 11 odst. 1 rámcové směrnice o vodě každý členský stát vzhledem k výsledkům analýz požadovaných podle článku 5 a k dosažení cílů stanovených podle článku 4 zajistí, aby byl pro každou oblast povodí nebo část mezinárodní oblasti povodí ležící na jeho území vypracován program opatření.

159. V článku 11 odst. 3 písm. a), c) a e) rámcové směrnice o vodě jsou uvedena základní opatření, která musí tyto programy opatření obsahovat. Odstavec 4 se odvolává na doplňující opatření, která musí navržena a přijata navíc k doplnění základních opatření.

160. Stejně jako cíle podle článku 4 rámcové směrnice o vodě se výhrady shrnuté v tomto žalobním důvodu týkají různých okruhů otázek.

161. Komise se ve své kritice zaměřuje na jednotlivá opatření k dosažení dobrého kvantitativního stavu dotčených útvarů podzemních vod, tedy na naplňování povinnosti zlepšení stavu vyplývající z čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu ii) rámcové směrnice o vodě. Tyto námitky ale nejsou přesvědčivé (k tomu níže část 1).

162. Článek 4 odst. 1 písm. c) rámcové směrnice o vodě mimoto zakládá také povinnosti týkající se chráněných oblasti podle směrnice o stanovištích, k nimž je nutno přihlédnout také v rámci článku 11 rámcové směrnice o vodě. Jedna z výhrad Komise spadá do této kategorie. Tato výhrada je opodstatněná (k tomu níže část 2).

1. Jednotlivá opatření ke splnění povinnosti zlepšení stavu a zákazu jeho zhoršení podle rámcové směrnice o vodě

163. Účastníci řízení vedou spor o různá plánovaná opatření na zlepšení kvantitativního stavu podzemní vody, tato diskuse není přínosná. Program opatření musí být vhodný k tomu, aby v rámci stanovených lhůt navodil dobrý stav. Členský stát rozhoduje sám, jak tohoto výsledku dosáhne, pokud přitom neporušuje specifické povinnosti podle unijního práva.

164. Považuje-li Komise program jako takový za nedostatečný, musí tedy prokázat, že opatření ve svém souhrnu nepostačují. Východiskem pro takovouto výhradu by mohlo být například již konstatované porušení článku 5 rámcové směrnice o vodě, neboť na základě neúplných informací o útvaru podzemních vod je sotva možné plánovat přiměřená opatření. Tímto směrem však kritika Komise není namířena.

165. Komise spíše napadá jednotlivá opatření, aniž by doložila, že tyto nedostatky ve svém souhrnu neumožňují dosáhnout cílů článku 4 rámcové směrnice o vodu. Jednotlivá opatření ale může Komise samostatně vytýkat v zásadě pouze z důvodu porušení jiných pravidel. Výhrady Komise však nejdou tímto směrem a Komise se také neopírá o specifické požadavky, které by mohly vyplývat z čl. 11 odst. 3 písm. a), c) a e), jakož i odst. 4 rámcové směrnice o vodě.

166. Již proto je tento žalobní důvod neopodstatněný.

167. Pouze pro případ, že Soudní dvůr nebude tento názor sdílet a bude se věnovat námitkám proti jednotlivým opatřením nezávislým na chráněné oblasti, níže je vyložím. Tato argumentace ale není relevantní, neboť se týká doby po uplynutí lhůty odůvodněného stanoviska ze dne 29. června 2016( ).

a) Legalizace

168. Komise namítá, že Španělsko poprvé povoluje zavlažování ploch, když tyto byly zavlažovány již v roce 2004. Tehdejší odběr byl již tehdy příliš rozsáhlý a tato praxe by se neměla nyní zakotvit.

169. Komise tím ale zaměňuje otázku, do jaké míry vnitrostátní právo uznává oprávněný zájem o principiální pokračování zavlažování, s otázkou, zda a jak je nutno zavlažování celkově snížit. V případě, že Španělsko uvedeným prvním povolením legalizuje stávající praktiky, neznamená to ještě, že nebude provedeno nezbytné snížení. Španělsko může odběr přesto snížit například tím, že získá zemědělské plochy a ukončí na nich pěstování, jak se již alespoň v jednom případě stalo. Naopak se nejeví jako nezbytné, aby potřebné snížení bylo prováděno k tíži právě těch zemědělců, kteří ještě nemají formální povolení, ale podle vnitrostátního práva mohou uplatnit legitimní očekávání v pokračování zavlažování.

b) Přidělování rozpočtových prostředků

170. Komise kritizuje také přidělování rozpočtových prostředků. Na zlepšení a konsolidaci plánů povodí bylo určeno 50 % dostupného rozpočtu, avšak pouze 0,34 % na uzavření nepovolených studní a 1,12 % na kontrolu. Komise však nedokládá, na základě jakých kritérií má být přiměřené rozdělování rozpočtových prostředků přezkoumáno, nemluvě o důkazu, že takováto kritéria byla porušena.

171. Argumentace Španělska týkající se kontrolních a sankčních opatření po uplynutí lhůty odůvodněného stanoviska ostatně ukazuje, že byly kontroly prováděny a porušení postihována ve značném rozsahu.

c) Přivádění povrchové vody pro účely zavlažování

172. Komise dále vytýká, že Španělsko ke snížení odběru podzemní vody plánuje přivádění povrchové vody z přilehlých oblastí. Různé námitky Komise proti tomuto opatření jsou však ve výsledku neopodstatněné.

173. Má-li Komise za to, že takovýmto opatření dojde pouze k přesunu tohoto zatížení, nelze sice nutně vyloučit, že tato kritika je oprávněná. Komise však nevytýká a nedokládá zhoršení stavu dotčených povrchových vod.

174. Dále Komise namítá, že chemický stav podzemní vody se tímto opatřením nezlepší. Není však zjevné, že by předmětem dotčeného řízení bylo porušení související s chemickým stavem. Tento argument by také nevylučoval, že Španělsko přijme jiná vhodná opatření na zlepšení chemického stavu podzemní vody.

175. Málo přesvědčivý je argument Komise, že se stav ekosystémů závislých na podzemní vodě přiváděním vody nezlepší. Pokud přeprava povrchové vody sníží spotřebu podzemní vody a vsakováním možná dokonce přispěje k tvorbě podzemní vody, těmto ekosystémům to totiž prospěje.

176. Komise dále tvrdí, že v očekávání takovéhoto přívodu bylo odebíráno ještě více podzemní vody a v této souvislosti zmiňuje povolení zavlažování zemědělské plochy o rozloze 504 hektarů na dobu určitou. Podle nesporných údajů Španělska se přitom jedná o dosud zavlažované plochy, které byly pouze legalizovány.

177. Komise konečně namítá, že infrastruktura nezbytná pro přepravu vody dosud není k dispozici. Z podstaty programu opatření však vyplývá, že k dosažení požadovaného výsledku k určitému datu musí být tento program naplňován postupně.

2. Zamezení nepříznivého účinku na chráněnou oblast – odběr vody u Matalascañas

178. Dále Komise vytýká, že neexistují opatření k řešení problémů, jejichž příčinou je odběr vody pro potřeby letoviska Matalascañas.

179. Tato obec se nachází v bezprostředním sousedství chráněné oblasti ZEPA/LIC ES0000024 Doñana na pobřeží a má vyloženě turistický charakter. Tamní odběr vody v rozsahu 2,5 hm3/rok sice není v porovnání s celkovým odběrem obzvláště velký, v mnoha vědeckých publikacích je však považován za možnou příčinu zhoršování výskytu prioritního typu stanoviště 3170*, středomořské periodické tůně, v okolí( ).

180. Takovýto nepříznivý účinek na chráněné typy stanovišť podle směrnice o stanovištích je pro program opatření podle článku 11 rámcové směrnice o vodě relevantní, neboť členské státy podle čl. 4 odst. 1 písm. c), článku 6 a přílohy IV rámcové směrnice o vodě mají navíc vedle obecných cílů kvality vody dosáhnout také souladu se všemi normami a cíli dotčených chráněných oblastí do roku 2015. Předmětem programu opatření tak musí být také ukončení již zjištěného zhoršení stavu chráněných typů stanovišť, jako jsou středomořské periodické tůně( ).

181. Tato specifická povinnost se liší od povinnosti přijmout opatření k dosažení obecně dobrého stavu vod, neboť ta vyžaduje ochranu určitých stanovišť v rámci stanovených oblastí ochrany. Skutečnost, že Komise nedoložila, proč opatření jako celek nepostačují pro dosažení dobrého kvantitativního stavu podzemní vody v přírodní oblasti Doñana, se proto této specifické povinnosti nedotýká.

182. Naopak postačuje v rozsahu, v němž Komise již prokázala pravděpodobnost nepříznivého účinku na chráněná stanoviště v chráněných oblastech podle směrnice o stanovištích. Touto pravděpodobností je dotčen zejména výskyt prioritního typu stanoviště 3170*, středomořské periodické tůně, v blízkosti letoviska Matalascañas.

183. Španělsko v reakci na tento argument předkládá studii, která ukázala, že odběr vody u obce Matalascañas nemá nepříznivý účinek na jednu konkrétní tůni, lagunu Santa Ollala. Toto zjištění však nevylučuje, že jiné periodické tůně, které se nachází blíže obci nebo závisí na jiném proudění podzemní vody, jsou nepříznivě ovlivněny.

184. Španělsko tedy mělo v programu stanovit vhodná opatření, kterými by zamezilo zhoršení stavu chráněných stanovišť odběrem podzemní vody.

185. Pochybnosti o zhoršení stavu naopak nejsou důvodem k tomu, aby opatření nebyla přijata vůbec. Přinejmenším posouzení zmiňované již v souvislosti s porušením zákazu zhoršení stavu podle směrnice o stanovištích, zda jsou chráněné typy stanovišť nepříznivě ovlivněny( ), by spíše bylo prvním takovým vhodným opatřením. Mohlo by z něj vyplynout, zda jsou zapotřebí další opatření.

3. Dílčí závěr

186. Španělsko proto porušilo článek 11 ve spojení s čl. 4 odst. 1 písm. c) rámcové směrnice o vodě, neboť program opatření plánu povodí na období 2016 až 2021 nestanoví žádná opatření k zamezení nepříznivého ovlivnění chráněných typů stanovišť v chráněné oblasti ZEPA/LIC ES0000024 Doñana odběrem vody pro potřeby letoviska Matalascañas.

VI. Náklady řízení

187. Návrh na náhradu nákladů předložený Komisí a neexistence návrhu Španělska na náhradu nákladů nemá praktické účinky. Článek 138 odst. 3 jednacího řádu totiž stanoví, že pokud měli oba účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch – jako v projednávané věci – ponese každý z nich vlastní náklady řízení.

VII. Závěry

188. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl takto:

1) Španělské království porušilo čl. 6 odst. 2 směrnice 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, neboť Komise prokázala pravděpodobnost významného nepříznivého ovlivnění chráněných typů stanovišť v chráněných oblastech ZEPA/LIC ES0000024 Doñana, ZEPA/LIC ES6150009 Doñana Norte y Oeste a ZEPA ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer v důsledku odběru podzemní vody od 19. července 2006.

2) Španělské království porušilo čl. 5 odst. 1 ve spojení s bodem 2.2 přílohy II směrnice 2000/60/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky, neboť v odhadu odběru podzemní vody nepřihlédlo k odběru pitné vody a nedovolenému odběru.

3) Španělské království porušilo článek 11 ve spojení s čl. 4 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/60, neboť program opatření v Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021 (hydrologický plán pro Guadalquivir na období 2016–2021) nestanoví žádná opatření k zamezení nepříznivého ovlivnění chráněných typů stanovišť v chráněné oblasti ZEPA/LIC ES0000024 Doñana odběrem vody pro potřeby letoviska Matalascañas.

4) Ve zbývající části se žaloba zamítá.

5) Evropská komise i Španělské království ponesou své vlastní náklady řízení.