STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 8. září 20091( )

Věc C‑139/07 P

Komise Evropských společenství

proti

Technische Glaswerke Ilmenau,

podporované

Dánským královstvím





Další účastníci řízení:

Finská republika,

Švédské království

„Kasační opravný prostředek – Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001– Ochrana cílů vyšetřování – Řízení o kontrole státních podpor – Odepření přístupu“

I – Úvod

1. V projednávaném případě se jedná o to, zda je spis Komise týkající se přezkumu podpory v průběhu řízení důvěrný.

2. V minulosti bylo o přístupu k tomuto spisu pojednáváno pouze z hlediska procesněprávního nahlížení do spisu. Právo na nahlížení do spisu přísluší pouze účastníkům řízení. V řízení o kontrole státních podpor podle článku 88 ES a nařízení (ES) č. 659/1999( ) je tento status vyhrazen výlučně dotyčnému členskému státu.

3. Ostatní dotčené strany mají dokonce právo podat žalobu proti rozhodnutí o státní podpoře, pokud jsou bezprostředně a osobně dotčeny. Účastníky řízení o podpoře se tím však nestávají, a proto jim může Komise odepřít nahlédnutí do spisu.

4. Nařízení (ES) č. 1049/2001( ) naopak poskytuje každému právo na přístup ke všem dokumentům, které jsou v držení Komise. Tohoto práva se dovolává společnost Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (dále jen „TGI“). Požaduje přístup k dokumentům, vztahujícím se k podporám týkajícím se TGI, které má k dispozici Komise.

5. Komise proti tomu namítá, že jelikož nemá TGI právo nahlížet do spisu, jedná se o výjimku z práva na přístup k dokumentům. Dovolává se v tomto směru ochrany cílů vyšetřování podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.

6. Postoj Komise spočívá přinejmenším zčásti na značných praktických obtížích spojených s přístupem k dokumentům ze spisů týkajících se řízení. Tyto spisy jsou často velice rozsáhlé a obsahují mnoho informací, se kterými je třeba nakládat důvěrně pravděpodobně z různých jiných důvodů, než je ochrana cílů vyšetřování (např. profesní tajemství nebo dokumenty k vnitřnímu použití). Individuální přezkum jednotlivých dokumentů by proto mohl být velice náročný, zvláště když jsou příslušné útvary již značně zatíženy vyšetřováním podpory. Podobné problémy existují i v jiných řízeních, jejichž předmětem je vyšetřování v oblasti hospodářské soutěže.

II – Právní rámec

7. Právní rámec případu tvoří čl. 1 druhý pododstavec EU a článek 255 ES, jakož i nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise.

8. Druhý pododstavec článku 1 EU prohlašuje:

„Tato smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům.“

9. Článek 255 odst. 1 a 2 ES stanoví:

„(1) Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s odstavci 2 a 3.

(2) Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Rada do dvou let po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost postupem podle článku 251.“

10. Rovněž článek 42 Listiny základních práv Evropské unie( ) (dále jen Listina základních práv), vyhlášené dne 7. prosince 2000 v Nice, uznává toto právo:

„Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič.“

11. Na základě čl. 255 odst. 2 ES přijala Rada nařízení č. 1049/2001. Druhý, čtvrtý, desátý a jedenáctý bod odůvodnění znějí následovně:

„(2) Průhlednost umožňuje občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost. Průhlednost přispívá k posílení zásad demokracie a dodržování základních práv, která jsou uvedena v článku 6 Smlouvy o EU a v Chartě [Listině] základních práv Evropské unie.

[…]

(4) Účelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a stanovit obecné zásady a omezení tohoto přístupu podle čl. 255 odst. 2 Smlouvy o ES.

[…]

(10) Aby se zlepšila průhlednost práce orgánů, měly by Evropský parlament, Rada a Komise zpřístupnit nejen dokumenty, které orgány vytvoří, ale i dokumenty, které obdrží. V této souvislosti je třeba připomenout, že prohlášení č. 35 připojené k závěrečnému aktu Amsterodamské smlouvy stanoví, že členský stát může Komisi nebo Radu požádat, aby nepředávaly dokument třetím osobám pocházejícím z tohoto státu bez jeho předchozího souhlasu.

(11) V zásadě by měly být veřejnosti přístupné všechny dokumenty orgánů. Je však třeba chránit některé veřejné a soukromé zájmy prostřednictvím výjimek. Orgány by měly mít právo chránit své vnitřní konzultace a porady tam, kde je to třeba k zabezpečení jejich způsobilosti provádět své úkoly. […]“

12. Podle čl. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 je účelem nařízení „vymezit zásady, podmínky a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise […] uvedeného v článku 255 Smlouvy o ES tak, aby se zajistil co nejširší přístup k dokumentům“.

13. Článek 2 odst. 1 nařízení poskytuje všem občanům Unie a všem fyzickým a právnickým osobám, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě, právo na přístup k dokumentům orgánů „s výhradou zásad, podmínek a omezení vymezených v tomto nařízení“.

14. Článek 2 odst. 3 stanoví, že se toto nařízení vztahuje na všechny dokumenty orgánu, „to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení“.

15. Článek 3 písm. a) definuje „dokumenty“ jako „obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu“.

16. Článek 4 odst. 2 nařízení („Výjimky“) stanoví:

„(2) Neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění, odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:

– obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby, včetně duševního vlastnictví,

– soudního řízení a právního poradenství,

– cílů inspekce, vyšetřování a auditu.“

17. Článek 6 nařízení upravuje podání žádosti občanem Unie:

„(1) Žádosti o přístup k dokumentu se vyhotovují v jakékoli písemné podobě, včetně elektronické, v jednom z jazyků uvedených v článku 314 Smlouvy o ES, a to způsobem dostatečně přesným, aby orgán mohl dokument přesně určit. Žadatel nemusí uvádět důvody žádosti.

(2) Pokud žádost není dostatečně přesná, orgán žadatele požádá, aby žádost vyjasnil, a žadateli přitom pomůže například tím, že mu poskytne informace o použití veřejných rejstříků dokumentů.

(3) V případě žádosti, která se vztahuje k velmi rozsáhlému dokumentu nebo k velkému počtu dokumentů, se dotyčný orgán může s žadatelem neformálně poradit s cílem nalézt přijatelné řešení.

(4) Orgány poskytují občanům informace o tom, jak a kde mohou být podávány žádosti o přístup k dokumentům, a jsou jim při tom nápomocny.“

18. Nařízení č. 659/1999 upravuje vyšetřovací řízení v oblasti podpor. Jeho článek 20 upravuje práva zúčastněných stran:

„(1) Každá zúčastněná strana může předložit připomínky podle článku 6 po rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení. Každé zúčastněné straně, která předložila takové připomínky, a každému příjemci jednotlivé podpory je zaslána kopie rozhodnutí přijatého Komisí podle článku 7.

(2) Každá zúčastněná strana může informovat Komisi o každé údajné protiprávní podpoře a o každém údajném zneužití podpory. Pokud se Komise domnívá, že informace, které má k dispozici, neposkytují dostatečný základ k vyjádření se k případu, uvědomí o tom zúčastněnou stranu. Přijme-li Komise rozhodnutí v případu týkajícím se předmětu záležitosti, ke které byly poskytnuty informace, zašle jednu kopii tohoto rozhodnutí zúčastněné straně.

(3) Na svou žádost obdrží zúčastněná strana kopii rozhodnutí podle článků 4 a 7, čl. 10 odst. 3 a článku 11.“

III – Skutkový stav a řízení

A – Pozadí

1. Řízení o podpoře C 19/2000

19. TGI je německá společnost se sídlem v Ilmenau ve spolkové zemi Durynsko. Zabývá se výrobou speciálního skla. V roce 1997 rozhodly Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, spolková země Durynsko a soukromý investor o společném postupu k finanční podpoře TGI.

20. Německo oznámilo Komisi dopisem ze dne 1. prosince 1998 opatření společného postupu. Komise zahájila dopisem ze dne 4. dubna 2000 formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES pod číslem jednacím C 19/2000( ).

21. Řízení o podpoře se zúčastnila zejména Schott Glas, konkurentka TGI, s písemným vyjádřením.

22. Dne 12. června 2001 přijala Komise v tomto řízení rozhodnutí 2002/185/ES( ). Prohlásila slevu ve výši 4 miliónů německých marek ve prospěch investora za neslučitelnou se společným trhem. Tři další opatření společného postupu byla z tohoto řízení o podpoře vyčleněna a vyhrazena druhému formálnímu vyšetřovacímu řízení. Žalobu TGI proti tomuto rozhodnutí zamítl Soud prvního stupně rozsudkem ze dne 8. července 2004( ). Kasační opravný prostředek TGI podaný proti tomuto rozhodnutí byl neúspěšný( ).

2. Řízení o podpoře C 44/2001

23. Dopisem ze dne 3. července 2001 zahájila Komise druhé formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES pod číslem jednacím C 44/2001, které se týkalo opatření vyňatých z řízení o podpoře C 19/2000( ).

24. Toto řízení uzavřela Komise dne 2. října 2002 rozhodnutím 2003/383/ES, v němž prohlásila dvě zkoumaná opatření společného postupu za neslučitelná se společným trhem( ). Rovněž toto rozhodnutí TGI napadla, avšak toto řízení bylo po zamítnutí opravného prostředku v řízení o prvním rozhodnutí zastaveno( ).

B – Probíhající řízení ohledně přístupu ke spisu

1. Správní řízení

25. TGI požádala Komisi v rámci svých připomínek ke druhému formálnímu vyšetřovacímu řízení C 44/2001 dne 24. října 2001 o přístup k nedůvěrnému znění spisu. Tuto žádost zamítla Komise dne 23. listopadu 2001.

26. Dopisem ze dne 1. března 2002 požádala TGI Komisi o přístup k dokumentům „ve všech věcech ohledně podpory, jež se [jí] týkají, a zejména ve věci ohledně podpory C 44/2001“( ). Svůj návrh opřela o nařízení č. 1049/2001. Komise tuto žádost zamítla dne 27. března 2002 s odkazem na čl. 4 odst. 2 třetí odrážku nařízení č. 1049/2001. Dokumenty požadované TGI podle Komise tvoří „součást probíhajícího formálního vyšetřovacího řízení C 44/2001“.

27. Dne 15. dubna 2002 zaslala TGI generálnímu tajemníkovi Komise potvrzující žádost o přístup podle čl. 7 odst. 2 nařízení. Generální tajemník zamítl potvrzující žádost o přístup napadeným rozhodnutím ze dne 28. května 2002. Zamítnutí se rovněž zakládalo na čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení, jak je uvedeno v bodě 12 napadeného rozsudku:

„[…] V rámci probíhajících vyšetřování týkajících se slučitelnosti státní podpory a jednotného trhu je totiž za účelem umožnění jednotlivým účastníkům řízení svobodně se vyjádřit nepostradatelná loajální spolupráce a vzájemná důvěra mezi Komisí, členským státem a dotyčnými podniky. Zpřístupnění tohoto dokumentu by tudíž mohlo být na újmu přezkumu této stížnosti a ohrozit tento dialog.

[…]

Krom toho jsme přezkoumali možnost zpřístupnění částí požadovaných dokumentů, na které se nevztahují výjimky. Ukázalo se však, že tyto dokumenty nelze rozdělit na části obsahující důvěrné informace a části neobsahující důvěrné informace.

Krom toho neexistuje převažující veřejný zájem, který by v projednávaném případě odůvodnil zpřístupnění dotčených dokumentů […]“

2. Soudní řízení v prvním stupni

28. TGI podala proti tomuto rozhodnutí dne 8. srpna 2002 žalobu k Soudu. Na její podporu vstoupily do řízení Švédské království a Finská republika. Komise navrhovala zamítnutí žaloby. Na její podporu vstoupila do řízení společnost Schott Glas.

29. Soud prohlásil rozsudkem ze dne 14. prosince 2006 rozhodnutí Komise ze dne 28. května 2002 za neplatné v rozsahu, v němž odpírá přístup k dokumentům týkajícím se přezkumných řízení o podporách poskytnutých TGI( ).

3. Řízení o kasačním opravném prostředku

30. Kasačním opravným prostředkem, podaným dne 28. února 2007 elektronickou poštou kanceláři Soudního dvora, jehož originál došel dne 8. března 2007 poštou, Komise Evropských společenství navrhuje, aby Soudní dvůr

– zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 28. května 2002, jímž se odpírá přístup k dokumentům souvisejícím s přezkumnými řízeními o podporách poskytnutých Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, a

– uložil TGI náhradu nákladů řízení.

31. TGI a Finská republika navrhují, aby Soudní dvůr

– zamítl kasační opravný prostředek a

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení včetně nákladů vynaložených odpůrkyní.

32. Švédské království se rovněž domáhá zamítnutí žaloby, vzdává se však návrhu na náhradu nákladů.

33. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 4. března 2008 byl povolen vstup Dánského království do řízení jako vedlejšího účastníka na podporu návrhových žádání TGI.

34. Před Soudním dvorem proběhla nejprve písemná část řízení, jednání se pak konalo dne 16. června 2009.

IV – Právní posouzení

35. Podle čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 může každý, aniž by prokazoval svůj zájem, požadovat po Komisi, Radě nebo Parlamentu přístup k dokumentům, které jsou v jejich držení. Přístup může být odepřen jen tehdy, pokud se jedná o výjimku podle čl. 4 odst. 1 až 3.

36. V projednávaném případě se jedná o výjimku podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Komise nevydala požadované dokumenty, neboť jejich šíření by ohrozilo ochranu cílů vyšetřování státní podpory. Soud toto rozhodnutí zrušil, neboť Komise nezkoumala u každého jednotlivého dokumentu, zda se skutečně jedná o výjimku.

37. Komise napadá napadený rozsudek celkem pěti důvody kasačního opravného prostředku, které lze shrnout následovně:

– Kritérium pro použití výjimky, stanovené v bodě 77 napadeného rozsudku, tj. porušení chráněného právního zájmu, je stiženo vadou spočívající v nesprávném právním posouzení (čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku).

– Výklad v bodech 78 a 85 napadeného rozsudku je stižen vadou spočívající v nesprávném právním posouzení, podle něhož se výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 až 3 vztahují na jednotlivý dokument, a nikoliv na kategorii dokumentů (třetí důvod kasačního opravného prostředku).

– Výklad obsažený v bodech 85 až 89 a bodě 93 napadeného rozsudku je stižen vadou spočívající v nesprávném právním posouzení, neboť na všechny dokumenty z probíhajícího řízení o podpoře se zjevně vztahoval v plném rozsahu důvod výjimky upravený v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 (první a druhý důvod kasačního opravného prostředku, jakož i první část pátého důvodu kasačního opravného prostředku).

– Soud nezohlednil ochranu dokumentů k vnitřnímu použití podle čl. 4 odst. 3 nařízení (druhá část pátého důvodu kasačního opravného prostředku).

A – Přípustnost kasačního opravného prostředku

38. TGI zpochybňuje přípustnost kasačního opravného prostředku v plném rozsahu. Komise podle ní zakládá kasační opravný prostředek na důvodech, které Soud již zamítl jako nepřípustné.

39. Kasační opravný prostředek nesmí podle čl. 113 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora měnit předmět sporu před Soudem. V rámci kasačního opravného prostředku je pravomoc Soudního dvora omezena na přezkum posouzení žalobních důvodů Soudem, které byly předmětem diskuse před tímto Soudem( ). Proto se navrhovatelka nemůže dovolávat důvodů, které Soud odmítl jako nepřípustné, jestliže takové konstatování nepřípustnosti nebylo zpochybněno( ). Jinými slovy: pokud Soud odmítl žalobní důvod jako nepřípustný, může kasační opravný prostředek sice napadat toto zamítnutí, avšak zda může zamítnutý žalobní důvod přijmout, není zprvu relevantní.

40. Podle názoru TGI není právní otázkou vznesenou Komisí údajně nesprávné použití čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 Soudem. Důvody kasačního opravného prostředku Komise se spíše týkají právní otázky, zda je nařízení č. 659/1999 lexspecialis ve vztahu k nařízení č. 1049/2001. Odpovídající tvrzení vedlejší účastnice Schott Glas však Soud odmítl v bodě 41 napadeného rozsudku jako nepřípustné, aniž by Komise toto odmítnutí napadla.

41. Tato výtka ohledně přípustnosti vznesená TGI mne nepřesvědčila, neboť nepřípustně směšuje žalobní důvody a argumenty. Je sice pravda, že Komise se v podstatě dovolává zvláštní povahy řízení o kontrole podpor. Neuvádí však, že nařízení č. 659/1999 je ve vztahu k nařízení č. 1049/2001 lex specialis. Jak Soud správně konstatoval, ohrozila by tím vlastní procesní postavení, neboť napadené rozhodnutí by se zakládalo na nesprávném právním základě, a bylo by tak protiprávní. Komise zastává naopak stanovisko, že význam nařízení č. 659/1999 je třeba zohlednit při výkladu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. To Soud podle Komise neučinil dostatečně. Komise tím však přímo nenastoluje právní otázku vzájemného vztahu obou sekundárních právních aktů.

42. Druhá část pátého důvodu kasačního opravného prostředku tím nicméně přesahuje předmět řízení. Tímto tvrzením Komise Soudu vytýká, že nezohlednil ochranu dokumentů k vnitřnímu použití podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001. Komise však neodůvodnila napadené rozhodnutí tímto ustanovením. Naopak se vždy jednalo jen o to, zda Komise mohla odepřít přístup k dokumentům podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky. Tento argument tudíž dosud nebyl předmětem řízení, a je proto nepřípustný.

B – Opodstatněnost kasačního opravného prostředku

43. Přípustné důvody kasačního opravného prostředku se v podstatě týkají dvou oblastí. Komise jednak napadá základní metodologické postuláty Soudu. Komise popírá, že výjimka podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 se uplatní jen tehdy, jestliže je nebezpečí porušení chráněného právního zájmu rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku, k tomu viz 1.), a že každý požadovaný dokument musí být zkoumán z toho hlediska, zda spadá pod výjimku z práva přístupu (třetí důvod kasačního opravného prostředku, viz k tomu 2.).

44. Kromě toho zastává Komise názor, že ochrana cílů vyšetřování, tj. výjimka podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, zahrnuje každopádně všechny dotčené dokumenty, neboť jsou obsaženy v procesním spise probíhajícího řízení o kontrole podpor (první a druhý důvod kasačního opravného prostředku, jakož i první část pátého důvodu kasačního opravného prostředku, k tomu viz 3.).

1. K porušení chráněného právního zájmu (čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku)

45. Čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku napadá Komise Soudem použité kritérium ohrožení chráněného právního zájmu výjimky. Soud k tomu v bodě 77 s odkazem na vlastní judikaturu konstatoval:

„Pouhá okolnost, že se dokument dotýká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže nicméně stačit k odůvodnění uplatnění této výjimky [...]. Takové uplatnění může být v zásadě odůvodněné pouze za předpokladu, že orgán dříve posoudil zaprvé, zda by přístup k dokumentu konkrétně a účinně porušil chráněný zájem, a zadruhé, zda v případech uvedených v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění daného dokumentu. Kromě toho nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být přiměřeně předvídatelné, a ne čistě hypotetické [...]. V důsledku toho musí být přezkum, ke kterému má orgán za účelem uplatnění výjimky přistoupit, proveden konkrétně a musí z něj vyplynout důvody rozhodnutí [...].“

a) Ke vztahu mezi zásadou a výjimkou u přístupu k dokumentům

46. Komise Soudu vytýká, že se neprávem opírá o hypotézu, že přístup k dokumentům je zásada, zatímco odepření se považuje za výjimku, a proto je třeba jej vykládat restriktivně.

47. Nehledě na to, že rozsudek se na této hypotéze zakládá nanejvýš implicitně, odpovídá ustálené judikatuře, a to nejen Soudu( ), ale i Soudního dvora( ). Stejně jako Švédsko, Finsko a TGI nevidím důvod, proč by měla být zpochybňována. Podle čl. 1 druhého pododstavce EU jsou v Evropské unii přijímána rozhodnutí co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. V tomto smyslu stanoví článek 255 ES právo na přístup k dokumentům, které je uznáno i v článku 42 Listiny základních práv( ). V souladu s tím je účelem nařízení č. 1049/2001 podle jeho čl. 1 písm. a) a čtvrtého bodu odůvodnění co nejširší přístup k dokumentům, a podle jedenáctého bodu odůvodnění by měly být veřejnosti v zásadě přístupné všechny dokumenty orgánů. V důsledku toho musejí být výjimky z přístupu vykládány co možná nejrestriktivněji.

48. V tomto světle je třeba zkoumat, zda Soud použil správné kritérium pro uplatnění výjimky podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.

b) K nezbytné pravděpodobnosti porušení chráněného právního zájmu

49. Jelikož Komise vytýká Soudu nedostatečný vztah argumentace k textu nařízení č. 1049/2001, je nejprve třeba poukázat na znění výjimek podle čl. 4 odst. 1 až 3: výjimka z práva na přístup k dokumentům vždy předpokládá, že byla porušena ochrana určitého zájmu. Je tedy nezbytné stanovit prognózu. Je třeba objasnit, jak vysoká musí být pravděpodobnost porušení chráněného právního zájmu šířením dokumentu.

50. Již použití pojmu „porušit“ ukazuje, že výjimky se neuplatní tehdy, pokud je chráněný zájem pouze dotčen. Podtrhují to rozdíly mezi formulací článku nařízení č. 1049/2001 a pravidly platnými před přijetím nařízení. V případě posledně uvedených stačila pro odepření přístupu pouhá možnost porušení ochrany( ). Z toho je třeba dovodit, že zákonodárce usiluje o restriktivnější uplatnění výjimky oproti dřívější úpravě.

51. Lze si tedy představit, že pro uplatnění výjimky je třeba požadovat, aby šíření dokumentu jistě nebo přinejmenším bez rozumných pochybností porušilo chráněný zájem.

52. Soudní dvůr vsak v souladu s názorem Soudu, kritizovaným Komisí, stanovil nižší hranici pro uplatnění výjimek. Co se týče chráněného zájmu právního poradenství podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001, postačuje již, pokud je nebezpečí porušení rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické( ).

53. Toto je vyvážená střední cesta, která by měla být použita i pro ochranu cílů vyšetřování podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Jistota či neexistence rozumných pochybností ohledně porušení chráněného zájmu by byly ex ante prokazatelné pouze zřídka. Proto by v mnoha případech bylo třeba akceptovat jeho poškození. Pokud bychom však oproti tomu považovali již hypotetická nebezpečí za chráněný zájem, byla by překročena nejen hranice znění výjimek, ale svého smyslu by byl zbaven i cíl co možná nejširšího přístupu. Namísto toho by byly maximalizovány výjimky z práva na přístup. Hypotézy poškození lze totiž vytvořit téměř vždy.

54. Soud tedy vycházel při zkoumání uplatnění výjimky ze správného kritéria.

c) K výjimce z výjimky převažujícího veřejného zájmu

55. U výjimek podle čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001 je krom toho třeba vzít v úvahu, že se neuplatní, pokud existuje na šíření dokumentu převažující veřejný zájem. Proto je třeba navíc zkoumat, zda není dán takový zájem, který navzdory porušení chráněného zájmu ospravedlní toto šíření.

56. Je třeba zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotčeného dokumentu, a veřejný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu. Přitom je třeba zohlednit výhody vyplývající, jak uvádí druhý bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené průhlednosti, tedy lepšího zapojení občanů do rozhodovacího procesu, jakož i vyšší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému( ).

d) K uplatnění práva na přístup ve správním řízení

57. Komise nicméně zastává názor, že nařízení č. 1049/2001 je podle jeho 6. bodu odůvodnění a čl. 12 odst. 2 zaměřeno zejména na legislativní dokumenty, tj. dokumenty týkající se procesu přijímání aktů. V souladu s tím nestanoví článek 13 nařízení č. 1049/2001, že se v Úředním věstníku zveřejňují dokumenty týkající se vyšetřování v oblasti podpor.

58. S Komisí je třeba souhlasit v tom směru, že nařízení č. 1049/2001 chce zvláště podpořit přístupnost některých druhů dokumentů. Jedná se zejména o legislativní dokumenty a dokumenty, které se vztahují k rozvoji politiky nebo strategie. Na těchto dokumentech má veřejnost zvláštní zájem, což potvrzuje i čl. 207 odst. 3 druhý pododstavec ES pro normotvornou činnost Rady.

59. Komise však při této argumentaci opomíjí skutečnost, že nařízení č. 1049/2001 má sice v těchto oblastech dosáhnout zvýšené průhlednosti( ), ale podle čl. 2 odst. 3 rovněž výslovně stanoví přístup k dokumentům ve všech oblastech činnosti Evropské unie. Procesní spisy týkající se kontroly státních podpor z tohoto okruhu vyňaty nejsou. Výjimky se mohou zakládat pouze na článku 4. Podle tohoto ustanovení je nezbytné porušení uvedených předmětů ochrany.

60. Kromě toho není veřejný zájem na kontrole státních podpor nutně nižší než veřejný zájem na legislativním procesu. Existuje sice mnoho správních řízení s velmi omezeným veřejným zájmem, avšak o kontrolu podpor je často a právem velký zájem. Týká se podpory hospodářství členských států a zejména opatření k zajištění nebo udržení pracovních míst.

e) K praktickým obtížím použití práva na přístup

61. Komise kromě toho namítá, že v rámci relativně krátkých lhůt pro rozhodování o žádosti o přístup k dokumentům není téměř možné podrobit tomuto zkoumání všechny dokumenty rozsáhlého procesního spisu týkajícího se kontroly státních podpor. Toto zkoumání je podle Komise krom toho ztíženo častými připomínkami v různých jazycích.

62. Komise se obává, že kontrola podpor by utrpěla, kdyby příslušné útvary věnovaly příliš mnoho času vyřizování žádostí o přístup. Omezování Komise při plnění jejích skutečných úkolů však nemůže být cílem nařízení č. 1049/2001. Zákonodárce spíše zjevně vycházel z výrazně méně obsáhlých žádostí o přístup k jednotlivým dokumentům.

63. Soud odmítl podobné tvrzení ohledně pracovního zatížení Komise, vyslovené vedlejším účastníkem řízení v prvním stupni Schott Glas v bodě 96 napadeného rozsudku, jako nepřípustné. Není třeba zkoumat, zda zde došlo k relevantnímu nesprávnému právnímu posouzení, neboť Komise nepodala odpovídající námitku. Každopádně Komisi nic nebrání v tom, aby uvedla své pracovní zatížení jako argument pro výklad nařízení č. 1049/2001.

64. V projednávané věci nicméně nemůže být této námitce vyhověno. Případné nepříznivé dopady na plnění obvyklých hlavních úkolů příslušných útvarů nemohou být důvodem pro paušální omezení práva na přístup. Naopak čl. 1 druhý pododstavec EU, článek 255 ES, článek 42 Listiny základních práv a nařízení č. 1049/2001 uložily orgánům nový, další úkol: musejí být schopny vydat občanu požadované dokumenty, pokud tomu nebrání chráněné právní zájmy. Oproti tomu není stanoveno, že určité útvary Komise jsou od tohoto úkolu osvobozeny.

65. Zátěž vyplývající z těchto nových úkolů musí být snížena vhodnými opatřeními. Článek 6 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 v této souvislosti stanoví, že v případě žádostí, které se vztahují k velkému počtu dokumentů, se dotyčný orgán může s žadatelem neformálně poradit s cílem nalézt přijatelné řešení( ).

66. Interně se musejí příslušné útvary především kriticky tázat, do jaké míry mohou obstát jejich požadavky na utajení ve světle nařízení č. 1049/2001. Vydávání dokumentů je často méně náročné než odůvodnění odepření v hraničních oblastech výjimek nebo mimo ně. Žádosti lze rovněž zamítnout s menším vynaložením námahy, pokud příslušné útvary přesně identifikovaly důvody důvěrného nakládání s dokumenty. Na tomto základě mohou být vyškoleni příslušní pracovníci a nakládání s dokumenty může být optimalizováno již od počátku s ohledem na případné žádosti o přístup. Vedle elektronického zpracování, které usnadňuje žádost o dokumenty a jejich rozmnožování, lze zmínit například označování citlivých dokumentů nebo jejich částí a členění dokumentů nebo spisů na důvěrné a nedůvěrné části.

67. Jelikož nařízení č. 1049/2001 je třeba použít s přihlédnutím k zásadě proporcionality( ), nezdá se být ostatně vyloučeno odhlédnout ve výjimečných případech v zájmu řádného splnění jiných naléhavějších správních úkolů od rozhodnutí o žádosti o přístup ve stanovené lhůtě( ). V projednávaném případě lze zmínit zejména fázi před zahájením formálního řízení o kontrole podpor. Rozhodnutí o zahájení musí být podle článku 4 nařízení č. 659/1999 učiněno ve lhůtě dvou měsíců po dni obdržení úplného oznámení, neboť se jinak považuje souhlas s podporou za udělený. Podmínkou existence výjimečného případu je nicméně kromě nedosažení dohody s žadatelem skutečnost, že Komise má nezbytné kapacity, s jejichž pomocí může obvykle – v nepříliš komplexních případech i během předběžného řízení – včas zpracovat žádosti o přístup v oblasti kontroly státních podpor.

68. Jak konstatoval Soud v bodě 95 napadeného rozsudku, Komise se nedovolávala při zamítnutí žádosti o přístup velkého objemu práce. Proto není nutné zabývat se zde dále myšlenkou odepření z důvodu jiných naléhavých úkolů.

69. S ohledem na kritérium přezkumu porušení chráněného právního zájmu definované v bodě 77 napadeného rozsudku nebylo zjištěno nesprávné posouzení, a čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku je tudíž třeba zamítnout.

2. K posouzení jednotlivých dokumentů (třetí důvod kasačního opravného prostředku)

70. Třetím důvodem kasačního opravného prostředku vytýká Komise Soudu konstatování v bodech 78 a 85 napadeného rozsudku. Podle nich se výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 až 3 vztahují na jednotlivý dokument, a nikoliv na kategorii dokumentů.

71. Komise oproti tomu zastává názor, že je oprávněna odepřít přístup ke spisu týkajícímu se řízení o podpoře, aniž by musela individuálně zkoumat jednotlivé dokumenty.

72. Soudní dvůr však již rozhodl, že orgán Společenství, který je požádán o zpřístupnění dokumentu, je povinen posoudit v každém jednotlivém případě, zda se na tento dokument vztahují výjimky z práva přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů vyjmenované v článku 4 nařízení č. 1049/2001( ).

73. Posuzování jednotlivých dokumentů odpovídá úpravě výjimek z práva na přístup v článku 4 nařízení č. 1049/2001. Podle odst. 1, 2 a 3 odepřou orgány přístup vždy k jednomu dokumentu, pokud se jedná o výjimky. Rovněž zohlednění zájmů třetích osob podle odstavců 4 a 5, posouzení částečného přístupu podle odstavce 6 a úprava neuplatnění výjimky po uplynutí doby ochrany podle odstavce 7 se vztahují k jednotlivému dokumentu.

74. Tato technika úpravy je nutným důsledkem výjimek, které se zakládají přímo na porušení určitých zájmů při šíření dokumentů. Takové porušení může být konstatováno pouze na základě individuálního posouzení informací obsažených v dotyčném dokumentu.

75. Proti tomu nemůže Komise s úspěchem namítat, že dokument může mít podle definice čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001 více obsahů. Chápe tuto okolnost tak, že tyto rozdílné informace je třeba zkoumat společně, a zjevně z toho dovozuje, že více obsahů lze společně posoudit i tehdy, pokud jsou obsaženy ve více dokumentech.

76. Jak uvádí Finsko, opak je pravda: pokud podléhají jedné z výjimek jen určité obsahy, tj. části požadovaného dokumentu, zpřístupní se podle čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 zbývající části dokumentu. V podstatě tedy musí být zkoumán každý jednotlivý dokument, tj. každá v něm obsažená informace, z toho hlediska, zda šíření porušuje chráněný zájem.

77. Dále zastává Komise stanovisko, že jelikož byl požadován přístup ke spisu týkajícímu se správního řízení, musí být rovněž možné omezit celkově zkoumání na procesní spis, aniž by bylo nutné posuzovat jednotlivé dokumenty. V tomto ohledu se dovolává čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, který upravuje formu a obsah „žádostí o přístup k dokumentu“. Jelikož se zde hovoří – v jednacím jazyce projednávaného případu (němčina) – o dokumentu, musí být tento pojem v článku 6 vykládán stejně jako v článku 4. Pokud bylo jednou žádostí požadováno více dokumentů, je Komise rovněž oprávněna posoudit tuto žádost jako celek, každopádně pokud jsou požadované dokumenty téhož druhu.

78. Je sice pravda, že článek 6 nařízení č. 1049/2001 užívá ve většině jazykových verzí, mj. i v německé a anglické, pojem „dokument“ v jednotném čísle. Jiné verze, zejména francouzská a finská, užívají oproti tomu množného čísla.

79. Různé jazykové verze předpisu Společenství však musejí být vykládány jednotně. V případě rozdílů mezi těmito verzemi musí být dotčené ustanovení vykládáno podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jejíž část tvoří( ), jakož i případně v závislosti na skutečné vůli původce( ).

80. Články 4 a 6 nařízení č. 1049/2001 sice používají v některých jazykových verzích stejný pojem, sledují však zcela rozdílné cíle. Článek 6 se týká obsahu žádostí. Ustanovení má především zabezpečit, aby byly požadované dokumenty identifikovány, a objasnit, že není nutné odůvodnění. Jak ukazuje čl. 6 odst. 3, může žádost zahrnovat více dokumentů a dokonce i „velký počet dokumentů“. Oproti tomu již bylo vysvětleno, že předmětem zkoumání žádosti musí být každý jednotlivý dokument, dokonce i každý jednotlivý obsah. Systematika a účel tak podporují rozdíly ve výkladu pojmu „dokument“, jak je užit v článcích 4 a 6 nařízení č. 1049/2001.

81. Obecné upuštění od individuálního posuzování dokumentů (a obsahů) by předpokládalo jinou koncepci výjimky. Komise například navrhla změnit nařízení č. 1049/2001 v tom smyslu, aby dokumenty tvořící součást vyšetřovacího správního spisu nebo spisu k řízení v souvislosti s aktem individuálního rozsahu nebyly přístupné veřejnosti, dokud vyšetřování není uzavřeno nebo o aktu není rozhodnuto s definitivní platností. Kromě toho nemají být dokumenty obsahující shromážděné informace nebo informace, které orgán získal od fyzických nebo právnických osob v rámci takového vyšetřování, vůbec přístupné veřejnosti( ). V rámci projednávaného případu však není třeba posuzovat takto koncipovanou výjimku.

82. Komise může nicméně stejně jako žadatel učinit své dotyčné prohlášení souhrnně. Jak žádost, tak i zpřístupnění se mohou vztahovat na více dokumentů, pokud však budou jednoznačně identifikovány. V tomto ohledu může Komise v zásadě opřít své rozhodnutí o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy. V každém případě však musí ověřit, zda obecné úvahy, jež jsou obvykle použitelné na určitý typ dokumentu, jsou skutečně použitelné na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno( ).

83. Totéž správně konstatoval Soud v bodech 78, 85 a 86 napadeného rozsudku. Proto je třeba třetí důvod kasačního opravného prostředku zamítnout. Dále je třeba zkoumat, zda Komise při zamítnutí žádosti o přístup správně vytvořila kategorie.

3. K ochraně cílů vyšetřování

84. První a druhý důvod kasačního opravného prostředku, jakož i první část pátého důvodu kasačního opravného prostředku se týkají rozsahu výjimky podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, tj. ochrany cílů vyšetřování.

85. Soud uvádí v bodě 88 napadeného rozsudku odůvodnění rozhodnutí Komise následovně:

„[…] že za účelem umožnění jednotlivým ‚účastníkům‘ svobodně se vyjádřit je v rámci probíhajícího vyšetřování týkajícího se slučitelnosti státní podpory s jednotným trhem nezbytná loajální spolupráce a vzájemná důvěra mezi Komisí, členským státem a dotyčnými podniky a že zpřístupnění dokumentů týkajících se těchto vyšetřování mohlo být na újmu přezkumu této stížnosti a ohrozit tento dialog“.

86. Podle bodu 89 napadeného rozsudku toto odůvodnění nepřesvědčilo Soud o tom, že se na veškeré dokumenty spisu týkajícího se řízení o kontrole podpor zjevně vztahovala výjimka z práva na přístup. Komise má za to, že toto zjištění je stiženo vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.

87. Přitom se Komise v soudním řízení opírá předně o argument, že v řízení o kontrole státních podpor nebylo jiným zúčastněným stranám než dotyčnému členskému státu poskytnuto právo nahlížet do spisu [viz k tomu bod a)]. Relevantnější je však sledovat dále myšlenku obsaženou v odůvodnění rozhodnutí Komise, do jaké míry je třeba chránit komunikaci s dotyčným členským státem [viz k tomu bod b)], a zda tento chráněný zájem umožňuje zejména upuštění od individuálního přezkumu požadovaných dokumentů [viz k tomu bod c)]. Tentýž přezkum je třeba provést ohledně komunikace s jinými zúčastněnými osobami [viz k tomu bod d)].

a) K postavení příjemce podpory v řízení o kontrole podpor

88. Komise odůvodňuje zjevnost potřeby ochrany v první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku a ve druhém důvodu kasačního opravného prostředku tím, že v řízení o kontrole státních podpor nemůže uplatnit právo na nahlížení do spisu jiná zúčastněná strana než dotyčný členský stát.

89. Tím Komise nepřímo naráží na vztah speciality nahlížení do spisu v řízení o podpoře vůči nařízení č. 1049/2001. Na rozdíl od toho, co se domnívá TGI, nechápe Komise právo na nahlížení do spisu jako technické lex specialis, které by vylučovalo použití nařízení č. 1049/2001( ), ale používá je pro výklad výjimky z práva na přístup k dokumentům.

90. Právo nahlížet do spisu je projevem práv obhajoby( ). Vychází proto zásadně z postavení účastníka v řízení. Řízení o kontrole státních podpor je řízení, které se zahajuje proti členskému státu odpovědnému za poskytnutí podpory( ).

91. Osoby, podniky a podnikatelské svazy, jako je například příjemce, jejichž zájmy by mohly být ovlivněny poskytnutím podpory, nejsou účastníky řízení o podpoře. Mají v podstatě roli informačního zdroje( ). V souladu s tím nestanoví článek 20 nařízení č. 659/1999 právo nahlížení do spisu pro tyto zúčastněné strany.

92. Tuto skutečnost chápe Komise zjevně v tom smyslu, že jinému než dotyčnému členskému státu je přístup ke spisu týkajícímu se řízení dokonce zakázán. Jak správně zdůrazňují Švédsko, Finsko a TGI, nelze však zákaz dovodit ani z nařízení č. 659/1999, ani z judikatury. Naopak, zdá se, že novější rozsudky dokonce umožňují, aby výjimečně existovalo právo na nahlížení do spisu: zúčastněné strany se sice během tohoto řízení nemohou dovolávat práva na obhajobu, mají naproti tomu právo účastnit se tohoto řízení v přiměřeném rozsahu s ohledem na okolnosti projednávaného případu( ). V rámci projednávaného případu však o tomto není nutno rozhodnout.

93. Každopádně neumožňuje postavení těchto jiných zúčastněných stran v řízení o podpoře vyvodit závěry týkající se dosahu práva na přístup k dokumentům. Nevykazuje žádný vztah k uplatnění výjimky podle článku 4 nařízení č. 1049/2001, zejména ke zde uplatněné výjimce týkající se ochrany cílů vyšetřování. Ukazuje se naopak, že důvod odepření nahlédnutí spisu nemá nic do činění s tím, že informace ve spisu nemají být šířeny. Rozhodující je pouze procesněprávní úvaha, že jiné zúčastněné strany nemají práva obhajoby.

94. Straně, která je řízením dotčena, má být nahlížením do spisu umožněno zkoumat písemnosti ve vyšetřovacím spisu, které mohou být relevantní pro její obhajobu. Toto právo na nahlížení do spisu bylo Soudním dvorem uznáno jmenovitě pro podniky dotčené v řízení v oblasti kartelových dohod( ). Dokumenty, které nebyly zpřístupněny přímo dotčené zúčastněné straně, nemohou být vůči ní uplatněny( ). Jelikož jiné zúčastněné strany nejsou účastníkem řízení o podpoře, neuplatňuje vůči nim Komise také žádné dokumenty, ke kterým by jim bylo třeba umožnit přístup.

95. Jelikož je informace poskytnutá v rámci nahlížení do spisu primárně prostředkem účasti na tomto řízení, nemůže být – jak dokládá TGI – odepření nahlížení do spisu napadeno odděleně( ). Může však zpochybnit platnost celého rozhodnutí o podpoře jakožto procesní chyba( ).

96. Na rozdíl od nahlížení do spisu nemá právo na přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001 žádný právní význam pro řízení o kontrole podpor. Toto nařízení neupravuje, jak se mohou občané účastnit takových řízení. Přístup k dokumentům zejména neodůvodňuje možnost podat připomínky v řízení o podpoře. Spor o přístup k dokumentům ze spisu týkajícího se podpory se nedotýká platnosti rozhodnutí o podpoře.

97. Nezávislost nařízení č. 1049/2001 na řízení o kontrole státních podpor není zpochybňována ani jeho druhým bodem odůvodnění. Podle tohoto bodu umožňuje průhlednost „občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost“. Lze to chápat jako odkaz na účast společnosti na řízení. Účast občanů na procesu rozhodování a odpovědnost správních orgánů vůči nim však nelze chápat procesněprávně, neboť mají politickou povahu. Na základě průhlednosti mají občané obdržet informace, které jim umožní posoudit resp. účelně kritizovat správní praxi. Nemají však primárně získat vliv na výsledek jednotlivých řízení.

98. Právo na přístup k dokumentům je tedy nezávislé na řízení o kontrole podpory. Proto přístup k dokumentům a nahlížení do spisu vedou k fakticky srovnatelné situaci pouze ve vztahu k informaci, nikoliv však – jak uvádí Komise – ke stejnému právnímu postavení. Z toho ostatně vyplývá, že neexistence práva jiných zúčastněných stran řízení o podpoře nahlížet do spisu nevylučuje jakožto lex specialis ve smyslu argumentu společnosti Schott Glas vzneseného řízení v prvním stupni( ) použití nařízení č. 1049/2001 jako celku.

99. Rozpor v hodnocení nespočívá ani v tom, že Komise může odepřít nahlížení do spisu relativně stručným odůvodněním, zatímco požadavky na odůvodnění odepření přístupu k dokumentům mohou být poměrně vysoké. Tento rozdíl se objasňuje tím, že nahlížení do spisu může být odepřeno pouhým odkazem na chybějící práva obhajoby, zatímco odepření přístupu k dokumentům předpokládá prokázání výjimek. Je však téměř vždy jednodušší prokázat, že nárok vůbec neexistuje, než odůvodnit výjimky ze zásadně existujícího nároku.

100. Oproti názoru Komise je tato vzájemná nezávislost obou právních nároků potvrzena rozsudkem Sison. Zde dovodil Soudní dvůr z historie vzniku nařízení č. 1049/2001, že dosah práva na přístup, existujícího podle tohoto nařízení, nezávisí na tom, zda žalobce potřebuje informace k prosazení svého právního postavení.( )

101. Znamená to jednak, že žalobci s právem chráněnými zájmy podle nařízení č. 1049/2001 nemají rozsáhlejší nárok na přístup k dokumentům než ostatní. Na druhé straně není nárok těchto žalobců omezen více než nárok libovolné třetí osoby. Okolnost, zda někteří žalobci požadují dokument, aby jej využili k prosazení jiných práv, nemůže jejich nárok podle nařízení č. 1049/2001 posílit ani oslabit( ).

102. Proto neodůvodňuje vyloučení jiných zúčastněných stran v řízení o podpoře z nahlížení do spisu výjimku z práva na přístup k dokumentům, takže první části prvního důvodu kasačního opravného prostředku a druhému důvodu kasačního opravného prostředku nelze vyhovět.

b) K důvěrnosti komunikace s dotčeným členským státem

103. Jak vysvětluje Komise ve druhé části prvního důvodu kasačního opravného prostředku, odepřela přístup, aby neohrozila průběh řízení o kontrole státních podpor. V tomto řízení jsou nezbytné loajální spolupráce a vzájemná důvěra mezi Komisí, členským státem a dotčenými podniky, aby se mohly tyto zúčastněné strany svobodně vyjadřovat. Tento vztah důvěry by byl podle Komise šířením dokumentů týkajících se řízení ohrožen.

104. Soud odmítl toto odůvodnění v bodě 89 napadeného rozsudku jako příliš obecné. Toto odůvodnění podle něj zejména neprokazuje, že se na veškeré odepřené dokumenty vztahovala výjimka z práva na přístup.

105. Nelze skutečně přímo dovodit, že ochrana cílů vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 zahrnuje i důvěrný vztah s dotyčným členským státem. Jak uvádí Švédsko, v úvahu přichází spíše ochrana vyšetřovacích strategií( ) a zdrojů( ).

106. Soud však v ustálené judikatuře vychází z toho, že členské státy jsou oprávněny očekávat od Komise, že bude zachovávat důvěrnost ohledně šetření, které by případně mohlo vyústit v zahájení řízení o nesplnění povinnosti( ).

107. Tento přístup je na první pohled rovněž poněkud překvapující. Proč by měla být Komisi a členským státům vyhrazena oblast ochrany pro „jednání“ o respektování práva Společenství, chráněná před veřejností? V oblasti působnosti řízení o nesplnění povinnosti nelze v podstatě právo sjednat, neboť je ze své povahy závazné.

108. Respektování práva Společenství závisí nicméně často na úpravě vnitrostátních opatření, např. na zákonech provádějících směrnice. Diskuse mezi Komisí a členským státem o opatřeních k provedení nebo uplatnění se proto mohou podobat procesu vyjednávání. V tomto smyslu má členskému státu zejména postup před zahájením soudního řízení umožnit dobrovolné splnění jeho smluvních povinností nebo případně odůvodnit jeho postoj( ). Krom toho disponuje Komise při odhalování protiprávních jednání širokým rozhodovacím prostorem( ).

109. Takto chápána se ochrana cílů vyšetřování vztahuje rovněž na prostor pro nerušené diskuse o výtce porušení práva Společenství. Takový svobodný prostor má smysl proto, že se dotčený členský stát, ale i Komise mohou bez přílišného tlaku veřejnosti snažit o dosažení smíru. Pokud by byl každý krok kontroverzního řízení o nesplnění povinnosti veřejný, mohli by se nositelé politických rozhodnutí těžko znovu vzdát vydobytých pozic. Zamezilo by to pravděpodobně smysluplnému řešení konfliktu v souladu s právem. Účelem řízení je koneckonců nalézt takové řešení, zatímco objasnění a zjištění nedodržení povinnosti jsou prostředkem, jak tohoto cíle dosáhnout.

110. Zpřístupnění dokumentů týkajících se stadia šetření během jednání mezi Komisí a dotyčným členským státem by mohlo narušit řádný průběh řízení o nesplnění povinnosti( ).

111. Na rozdíl od toho, co Soud dosud zdůrazňuje, není tedy relevantní pouze důvěra členského státu. Pokud by to bylo nezbytné, musela by jej Komise zásadně před zamítnutím žádosti o přístup konzultovat a zpřístupnit dokumenty, pokud s tím členský stát souhlasí. Komise má však vlastní chráněný zájem na zachovávání důvěrnosti při komunikaci s členským státem. Nejedná rovněž bez vlivu veřejného mínění: pokud jsou zveřejněny její pozice během diskuse s členským státem, může to ztížit kritické přehodnocení vlastního názoru nebo vstřícnost.

112. Tento svobodný prostor však nemůže být poskytnut neomezeně. Respektování práva Společenství členskými státy a jeho uplatňování Komisí jsou legitimními předměty veřejného zájmu. Členský stát nemůže očekávat, že porušení práva Společenství nebo přijetí určitého výkladu zůstanou trvale důvěrné. Stejně tak nemůže Komise požadovat, aby zůstala veřejnosti utajena její politika uplatňování práva a zejména její diskreční počínání při stíhání porušení práva. Proto by mělo být řízení průhledné přinejmenším následně, jakmile může být zhodnoceno chování vyjednávajících partnerů ve světle dosaženého výsledku.

113. Ochrana vyšetřování, které může vést k řízení o nesplnění povinnosti, však v projednávaném případě nemusí být přesně ohraničena( ). Zejména není třeba objasnit, za jakých okolností je nebezpečí pro proces vyjednávání v řízení o nesplnění povinnosti rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické( ). Nejedná se totiž o řízení o nesplnění povinnosti, ke kterému však může dojít i v rámci právních předpisů týkajících se podpor. Naopak jde o ochranu vyšetřování v rámci kontroly státních podpor jako takové.

114. Komise správně uvádí, že kontrola podpor se velmi podobá řízení o nesplnění povinnosti. Platí to zejména pro postup před zahájením řízení o nesplnění povinnosti a přípravu rozhodnutí o podpoře. Je logické, že Komise a členský se radí o tom, jak má podpora vypadat, aby byla slučitelná s právem Společenství. Kromě toho sice Komise nemá volný prostor pro uvážení, zda bude stíhat nepřípustné podpory( ), avšak má široký prostor pro uvážení při zkoumání, zda je podpora odůvodněná( ). Proto zůstává prostor pro diskuse, které jsou citlivé na neustálé sledování veřejností.

115. Výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování se nicméně použije jen tehdy, jestliže je nebezpečí narušení těchto vyjednávání rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické( ).

116. Výše uvedené nepředstavuje v projednávaném případě problém: podmínkou pro formální zkoumání podpory je konflikt mezi Komisí a dotčeným členským státem. Členský stát chce podporu vyplatit, zatímco Komise shledá, že ohledně ní „existují pochybnosti“ (čl. 4 odst. 4 nařízení č. 659/1999). Kromě toho si byla TGI rovněž vědoma toho, že Německo a Komise podporu projednávají. Tím bylo nebezpečí narušení tohoto vyjednávání rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické.

c) K upuštění od individuálního přezkumu dokumentů

117. Dále je třeba zkoumat, zda Komise mohla bez individuálního přezkumu vycházet z toho, že šíření všech požadovaných dokumentů by mohlo vyvolat toto nebezpečí. Zásadně je sice třeba zkoumat každý jednotlivý dokument v tom smyslu, zda jsou dány důvody pro odepření přístupu( ). Komise se však může opřít přinejmenším o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy( ).

118. Co se zaprvé týče korespondence s členským státem, je třeba vycházet z toho, že taková korespondence je zásadně v kontroverzním řízení o podpoře chráněna jako celek. Bylo by zpravidla obtížné rozlišovat mezi dokumenty vztahujícími se k vyjednávání a ostatními dokumenty. Dokonce obecně známé informace, například o trzích, cenách nebo technologiích, si zaslouží ochranu, pokud byly sděleny v rámci vyjednávání. Okolnost, že jsou předkládány, totiž umožňuje spekulace o vyjednávání. Nezávisle na tom, zda jsou pravdivé, či nikoliv, mohou takové spekulace ztížit vyjednávání.

119. Z týchž důvodů jsou zadruhé dokumenty k vnitřnímu použití Komise vyjmenované v bodě 83 napadeného rozsudku (korespondence mezi útvary Komise, memoranda pro odpovědného člena Komise a interní sdělení generálního ředitelství pro hospodářskou soutěž) v zásadě zahrnuty do ochrany cílů vyšetřování. Obsahují totiž informace o vyjednávání s dotyčným členským státem.

120. Zkoumání, zda na šíření existuje převažující veřejný zájem, nemusí být v těchto případech provedeno pro každý jednotlivý dokument. Je třeba naopak mít na zřeteli řízení o podpoře jako celek a především předmět podpory. Takový zájem však v projednávaném případě není diskutován.

121. Komise mohla v důsledku toho zásadně vycházet z toho, že jak korespondence s členským státem, tak i dokumenty k jejímu vnitřnímu použití v řízení o podpoře týkající se opatření ve prospěch TGI spadají pod výjimku na ochranu cílů vyšetřování.

122. Je však třeba pochybovat o tom, že důvěrné zacházení s celým vyšetřováním bylo odůvodněné v okamžiku zamítnutí žádosti o zpřístupnění.

123. V zásadě je správný přístup, který vyjadřuje Komise v první části pátého důvodu kasačního opravného prostředku: zájem na ochraně nerušených vyjednávání s dotyčným členským státem existuje v zásadě do jeho ukončení, tj. v průběhu vyšetřování podpory.

124. Na základě této skutečnosti objasňuje Komise, že řízení o podpoře trvá tak dlouho, dokud může být konečné rozhodnutí napadeno před soudem. V případě zrušení rozhodnutí musí být totiž podpora zkoumána znovu. Zde se Soud podle Komise dopustil nesprávného posouzení, když v bodě 93 napadeného rozsudku odkázal na ukončení řízení C 19/2000.

125. Nelze vyloučit, že případné znovuzahájení vyšetřování podpory může být zatíženo šířením spisu týkajícího se řízení po rozhodnutí o této podpoře. Rozhodnutím jsou však nejprve ukončena případná vyjednávání s členským státem. Rozhodnutí je zveřejněno a lze jej napadnout před soudem. Pokud by Komise v této situaci vycházela z toho, že je pravděpodobné znovuzahájení vyšetřování podpory, tj. vyjednávání, které je třeba chránit, připustila by, že její rozhodnutí je stiženo právními vadami. To nelze v projednávaném případě Komisi podsouvat. Proto je zde nebezpečí znovuzahájení vyšetřování hypotetické. Nebezpečí, že budou zatížena hypotetická vyjednávání o podpoře, tedy vůbec není rozumně předvídatelné a nemůže odůvodnit odepření přístupu.

126. Pokud Komise odkazuje v kasační odpovědi na výjimku na ochranu soudního řízení podle čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001, je třeba konstatovat, že tato výjimka – stejně jako ochrana dokumentů k vnitřnímu použití podle čl. 4 odst. 3( ) – není předmětem projednávané věci. Komise nemůže odepření přístupu později založit na jiné výjimce( ). Není tudíž třeba rozhodnout o tom, zda je žádoucí omezit ochranu soudních řízení – jak uvádí Švédsko – na dokumenty vyhotovené zvláště pro tato řízení( ).

127. Dále Komise odkazuje na obsahové propojení mezi řízením C 19/2000 a řízením C 44/2001, neboť posledně uvedené se týká opatření, která vyšetřovala rovněž v rámci prvního řízení. Přístup proto může být podle Komise umožněn až po ukončení obou řízení.

128. Proti tomu je však třeba namítnout, že Komise oddělila a uzavřela rozhodnutím v řízení C 19/2000 část celku. Proto byla ukončena vyjednávání o tomto celku, a není tedy nutno jakožto celek je chránit. Odepření přístupu by bylo možné pouze tehdy, jestliže byly v souvislosti s tímto vyjednáváním sděleny informace, které se vztahují na dosud probíhající řízení C 44/2001. V důsledku toho nemohla Komise bez individuálního zkoumání vycházet z toho, že požadované dokumenty k řízení C 19/2000 spadají jako celek pod ochranu vyšetřování v řízení C 44/2001.

129. Soud proto právem odmítl rozšířit ochranu vyšetřování podpory na celou korespondenci s členským státem týkající se řízení C 19/2000 a na odpovídající dokumenty k vnitřnímu použití.

130. Je třeba doplnit, že ani dokumenty týkající se řízení C 44/2001 nebylo v rozhodné době třeba chránit jako celek. Komise již totiž zahájila formální vyšetřovací řízení zveřejněným rozhodnutím, informujícím o podpoře.

131. Komise v tomto ohledu zastává stanovisko, že toto zveřejnění a zveřejnění rozhodnutí zaručují až do nabytí právní moci uvedeného rozhodnutí dostatečnou průhlednost kontroly státních podpor.

132. Pokud již byly informace o vyjednávání v souladu s právem( ) sděleny veřejnosti( ), odpadá nicméně již důvod pro očekávání, že s těmito informacemi bude zacházeno důvěrně( ). Další šíření těchto informací již nemůže porušit ochranu cílů vyšetřování, neboť již byly spolu s jejich vztahem k vyšetřování podpory zveřejněny. Skutečnost, zda zveřejnění v Úředním věstníku zabezpečí dostatečnou průhlednost či nikoliv, není naopak v této souvislosti relevantní( ).

133. Rozhodnutí podle čl. 4 odst. 4 nařízení č. 659/1999 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení obsahuje podle čl. 6 odst. 1 první věty shrnutí relevantních faktických a právních otázek, předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory a výklad pochybností o jeho slučitelnosti se společným trhem. Komise jej zveřejní podle čl. 26 odst. 2 v Úředním věstníku.

134. Tím Komise zveřejnila hlavní obsah spisu. Kromě tohoto obsahu mohou dokumenty existující do tohoto okamžiku obsahovat v podstatě jen málo významné informace. Proto postrádá obecná domněnka, že šíření každého z těchto dokumentů by rozumně předvídatelně ohrozilo komunikaci s členským státem, svůj základ. Pokud chce Komise opírat odepření stále ještě o důvěrnost vyšetřování, lze ji dovodit pouze z individuálního přezkumu dokumentů.

135. Toto zkoumání se nemůže omezit na to, zda dokumenty obsahují informace, které se neobjevují ve zveřejněném rozhodnutí. Naopak je třeba zvláštního odůvodnění, aby bylo ukázáno, že šíření zbývajících, podle čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 659/1999 málo významných informací by přesto ohrozilo rozumně předvídatelně, a nikoliv čistě hypoteticky, ochranu cíle vyšetřování podpory.

d) Ke komunikaci s jinými zúčastněnými stranami řízení o podpoře

136. Dále by nemělo zůstat bez povšimnutí, že ochrana vyjednávání se může vztahovat logicky zpravidla nejen na vztah Komise k jiným zúčastněným stranám vyšetřování podpory. Nezávisle na tom, zda se jedná o příjemce podpory, jeho konkurenty nebo ostatní zainteresované strany, jsou tyto ostatní zúčastněné strany na rozdíl od členského státu pouze zdroji informací. Podle článků 6 a 20 nařízení č. 659/1999 mohou předložit připomínky. Nemá tedy být chráněno nerušené vyjednávání mezi nimi a Komisí.

137. Komise však zastává stanovisko, že mezi ní a těmito ostatními zúčastněnými osobami existuje důvěrný vztah. Je to pravda do té míry, že tyto osoby mohou podle čl. 6 odst. 2 nařízení č. 659/1999 požádat Komisi o znepřístupnění své totožnosti, neboť jim jinak může vzniknout z účasti na řízení újma. V tomto rozsahu je oprávněná důvěra v ochranu zdroje( ). Více než totožnost zdroje – a informací, které by mohly zdroje odhalit( ) – však nemůže být na tomto základě hodno ochrany.

138. V projednávaném nebyla ochrana totožnosti nikdy sporná, neboť Komise ve svém odepření dokonce výslovně zmínila Schott Glas jakožto zúčastněnou stranu.

139. Avšak i v případě, že je totožnost zdroje známa, může existovat zájem na důvěrném zacházení s poskytnutými informacemi. Tyto informace mohou být na počátku újmy. Zúčastněné osoby jich mohou využít k nepřímému postupu vůči zdroji, například s výtkou, že byly šířeny nesprávné informace. V tom lze spatřovat odrazující účinek (chilling effect), který Komisi ztěžuje získávání informací od třetích osob.

140. S tím je však v zásadě třeba počítat. Neexistuje právo na možnost ovlivnění výsledku vyšetřování Komise, aniž by bylo nutno se obávat důsledků. Švédsko naopak správně podotýká, že přístupnost připomínek ostatních zúčastněných stran může vylepšit podklad rozhodnutí Komise. Pokud jsou připomínky přístupné, mohou se zúčastněné strany vzájemně kontrolovat a opravit včas nesprávné údaje( ). Rovněž se tak eliminuje pokušení poskytovat Komisi lživé nebo klamavé informace.

141. Jinak by se mohla posuzovat potřeba ochrany připomínek známých zdrojů v případech, v nichž může vyvolat i předání správných informací neoprávněné újmy. Lze si například představit, že tyto informace jsou chráněny sice nikoliv ve Společenství, ale ve třetích státech jakožto obchodní tajemství( ). K tomu však v projednávané věci nebylo nic uvedeno.

142. V souladu s tím není výslovně chráněn obsah připomínek podle nařízení č. 659/1999. Dokonce i ve vztahu k ochraně profesního tajemství je stanovena pouze jedna konzultace dotčeného členského státu (článek 25). Také ostatní zúčastněné strany mohou podle článku 287 ES a článku 24 nařízení č. 659/1999 požadovat ochranu svého profesního tajemství a srovnatelných zájmů na důvěrnosti. Jejich postavení v rámci vyšetřování podpory nicméně nepřipouští obecnou domněnku, že je korespondence s nimi jako celek hodna ochrany. Naopak je třeba jednotlivě zkoumat, do jaké míry musejí být zadrženy dokumenty na ochranu jejich totožnosti nebo z jiných důvodů.

143. Rozsáhlá ochrana komunikace s ostatními zúčastněnými stranami přímo nevyplývá z vyjednávání s dotčeným členským státem. Pouhá připomínka jiné zúčastněné strany neumožňuje usuzovat na vyjednávání. Dostatečně úzký vztah k procesu vyjednávání existuje pouze tehdy, jestliže si Komise vyžádá specifické informace, aby je využila v rámci vyjednávání. Odepření přístupu může být v tomto případě však odůvodněné pouze na základě individuálního přezkumu. K tomu v projednávaném případě nedošlo.

e) Dílčí výsledek

144. Souhrnně je tedy třeba konstatovat, že Soud právem rozhodl, že Komise nesměla zamítnout žádost TGI jako celek na základě čl. 4 odst. 2 druhé odrážky nařízení č. 1049/2001, aniž by jakkoliv zkoumala jednotlivé dokumenty.

145. Lze si sice položit otázku, zda bylo možné ponechat v platnosti rozhodnutí Komise přinejmenším ve vztahu ke korespondenci s členským státem ohledně řízení o podpoře C 44/2001, jestliže se uskutečnilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Komise však v tomto smyslu napadenému rozsudku nic nevytýkala. Kromě toho je sporné, zda je rozhodnutí v tomto smyslu dělitelné, neboť bylo formulováno jako jednotné celkové rozhodnutí o žádosti a neuvádělo jednotlivé dokumenty.

146. Na základě výše uvedeného je třeba zamítnout i druhou část prvního důvodu kasačního opravného prostředku a první část pátého důvodu kasačního opravného prostředku.

C – Výsledek právního posouzení

147. Jelikož žádný z důvodů kasačního opravného prostředku přednesených Komisí nemá naději na úspěch, musí být kasační opravný prostředek zamítnut v plném rozsahu.

V – Náklady řízení

148. Podle čl. 69 odst. 2 ve spojení s článkem 118 a čl. 122 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že TGI požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

149. V souladu čl. 69 s odst. 4 prvním pododstavcem ve spojení s článkem 118 a čl. 122 odst. 1 jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení v prvním nebo druhém stupni jako vedlejší účastníci, vlastní náklady( ).

VI – Závěry

150. Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:

„1. Kasační opravný prostředek se zamítá.

2. Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů řízení.

3. Dánské království, Finská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení o kasačním opravném prostředku.“