STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 26. října 2006( )

Věc C‑441/05

Roquette Frères

proti

Ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche et de la Ruralité

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Cour administrative d’appel Douai (Francie)]

„Právo jednotlivce dovolávat se před vnitrostátním soudem protiprávnosti nařízení Společenství – Odůvodněné pochybnosti o přípustnosti žaloby na neplatnost podané jednotlivcem proti takovým nařízením (čl. 230 čtvrtý pododstavec ES) – Společná organizace trhů v odvětví cukru – Výrobní kvóty pro izoglukózu – Zohlednění izoglukózy vyrobené pouze jakožto meziprodukt sloužící k výrobě jiných výrobků určených k prodeji“

I – Úvod

1. Hlavním smyslem tohoto řízení o rozhodnutí o předběžné otázce je opět otázka právní ochrany jednotlivce proti nařízením Společenství.

2. Zatímco Soudní dvůr objasnil naposledy, zejména ve věcech Unión de Pequeños Agricultores( ) a Jégo-Quéré( ), za jakých podmínek může jednotlivec podle čl. 230 čtvrtého pododstavce ES napadnout nařízení Společenství žalobou na neplatnost přímo před soudy Společenství( ), vyvstává v tomto řízení otázka právní ochrany z jiného úhlu pohledu: Za jakých okolností se může jednotlivec dovolávat před vnitrostátními soudy protiprávnosti nařízení Společenství, které předtím nenapadl přímo před soudy Společenství?

3. Předmětem tohoto řízení je režim kvót pro výrobu izoglukózy, který je ve Společenství platný již od konce 70. let. Ve sporu v původním řízení napadá francouzský podnik Roquette Frères( ) před francouzskými soudy kvóty pro výrobu izoglukózy, které mu byly přiděleny vnitrostátními orgány. Na podporu své žaloby Roquette Frères uplatňuje, že na úrovni Společenství byla nesprávně spočítána základní množství izoglukózy přiznaná území metropolitní Francie( ), protože v rámci kvót nebyla zohledněna izoglukóza vyrobená jakožto meziprodukt pro výrobu jiných výrobků určených k prodeji.

II – Právní rámec

A – Předmět sporu

4. Izoglukóza je tekuté sladidlo, které se vyrábí z glukózy obsažené ve škrobu; tento škrob se získává z obilí, převážně z kukuřice( ). Izoglukóza se považuje za přímou náhražku tekutého cukru vyráběného z cukrové řepy nebo z cukrové třtiny a přímo si s ním konkuruje( ).

5. Ve Společenství byl na konci 70. let zaveden režim kvót na výrobu izoglukózy( ), stejně jako již předtím na výrobu cukru( ). Tento režim je třeba posuzovat v souvislosti se zárukami na prodej cukru, které byly stanoveny v rámci společné zemědělské politiky. Vzhledem k tomu, že výroba izoglukózy přispěla ke zvýšení přebytků cukru ve Společenství, měla být prostřednictvím kvót omezena, aby nedocházelo k případným negativním účinkům na politiku Společenství v odvětví cukru( ).

6. Nejprve byly výrobní kvóty přidělovány jednotlivým podnikům přímo v nařízeních Společenství. Na základě čl. 9 odst. 1 až 3 nařízení č. 1111/77 ve znění nařízení č. 1293/79( ) tak byla každému podniku usazenému ve Společenství vyrábějícímu izoglukózu přidělena základní kvóta na období od 1. července 1979 do 30. června 1980, která v zásadě odpovídala dvojnásobku jeho výroby v období od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979, ale rovněž mohla být upravena tak, že jeho maximální kvóta nečinila více než 85 % a nebyla nižší než 65 % jeho technické roční kapacity pro výrobu( ).

7. Pro podnik Roquette Frères byla tato základní kvóta 15 887 tun, jak vyplývalo z čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1111/77, ve znění nařízení č. 1293/79, ve spojení s jeho přílohou II( ). Kromě toho měla Roquette Frères na základě odstavce 3 téhož článku nárok na tzv. maximální kvótu, která byla stanovena s ohledem na vlastní údaje podniku na 20 022 tun, což odpovídá dodatečným 4 135 tunám k základní kvótě.

8. V rozsudku ze dne 29. října 1980 Soudní dvůr prohlásil nařízení č. 1293/79 na návrh Roquette Frères za neplatné z důvodu procesního pochybení při projednávání Evropským parlamentem( ). Rada EU potom vydala novou obsahově stejnou úpravu měnící nařízení č. 1111/77, a to nejprve nařízení č. 387/81( ) na období od 1. července 1979 do 30. června 1980 a potom nařízení č. 388/81( ) na období od 1. července 1980 do 30. června 1981( ). Roquette Frères tak byla opět přidělena již zmiňovaná základní kvóta 15 887 tun a mimoto byla podle těchto nařízení podniku stanovena opětovně dodatečná kvóta ve výši 4 135 tun.

9. Pro období od 1. července 1981 byla pravidla upravující výrobu cukru a izoglukózy zahrnuta do nové společné organizace trhů, ve které se již nepřidělují výrobní kvóty pro izoglukózu přímo jednotlivým podnikům – jak tomu bylo již dříve u kvót cukru – ale pouze obecně ve formě základních množství přiznaných členským státům( ). Od té doby orgány členských států provádějí konkrétní rozdělení kvót jednotlivým podnikům.

10. Od 1. července 1981 až do 30. června 2006 vyplývala tato společná organizace trhů v odvětví cukru nejprve z nařízení č. 1785/81, potom z nařízení č. 2038/1999( ) a naposledy z nařízení č. 1260/2001( ). Od 1. července 2006 se použije nařízení č. 318/2006( ), které však není pro tento případ relevantní.

B – Sporné předpisy v tomto řízení

11. Podle čl. 24 odst. 1 nařízení č. 1785/81 měly členské státy přidělit kvótu A a kvótu B každému podniku usazenému na jeho území vyrábějícímu cukr nebo izoglukózu, kterému byla přidělena na období od 1. července 1980 do 30. června 1981 základní kvóta definovaná v nařízení č. 1111/77( ).

12. Kvóta A přidělená každému podniku vyrábějícímu izoglukózu měla odpovídat základní kvótě, která mu byla zaručena na období od 1. července 1980 do 30. června 1981, a kvóta B se měla rovnat 23,55 % jeho kvóty A (čl. 24 odst. 3 a 5 nařízení č. 1785/81). Jaká celková základní množství mohla být tímto způsobem rozdělena v každém členském státě jako kvóty A a B, bylo stanoveno v čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81 v tabulce, ze které pro izoglukózu „v metropolitní Francii“ vyplývalo základní množství A ve výši 15 887 tun a základní množství B ve výši 4 135 tun. Tento režim kvót platil od 1. července 1981 a byl vícekrát prodloužen( ).

13. Také v nařízení č. 2038/1999 Rada původně zachovala tato základní množství pro hospodářské roky 1995/96 až 2000/01. Z tabulky v čl. 27 odst. 3 tohoto nařízení tak vyplývalo pro izoglukózu „v metropolitní Francii“ opět základní množství A ve výši 15 887 tun a základní množství B ve výši 4 135 tun.

14. Článek 26 odst. 5 nařízení č. 2038/1999 zároveň otevřel do budoucna možnost snížit uvedená základní množství pro to, aby Společenství mohlo dostát svým mezinárodním závazkům( ). Této možnosti využila Komise pro hospodářský rok 2000/01 a snížila pro izoglukózu „v metropolitní Francii“ základní množství A o 606,6 tun na 15 280,4 tun a základní množství B o 157,9 tun na 3 977,1 tun (čl. 1 odst. 2 ve spojení s přílohami I a II nařízení č. 2073/2000( )).

15. Konečně, pro hospodářské roky 2001/02 až 2005/06 Rada stanovila v čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001 pro izoglukózu „v metropolitní Francii“ nové základní množství A ve výši 15 747,1 tun a nové základní množství B ve výši 4 098,6 tun, přičemž ale byla v čl. 10 odst. 3 a 4 tohoto nařízení opět uvedena možnost snížit tato množství, aby Společenství mohlo dostát svým mezinárodním závazkům.

16. Na základě toho Komise pro hospodářský rok 2002/03 snížila pro izoglukózu „v metropolitní Francii“ základní množství A o 1 048,9 tun na 14 698,2 tun a základní množství B o 273 tun na 3 825,6 tun (čl. 1 odst. 2 ve spojení s přílohami I a II nařízení č. 1745/2002( )). Opětovné snížení Komise provedla následně pro hospodářský rok 2003/04, přičemž snížila pro izoglukózu „v metropolitní Francii“ základní množství A o 262,1 tun na 15 485 tun a základní množství B o 68,2 tun na 4 030,4 tun (čl. 1 odst. 2 ve spojení s přílohami I a II nařízení č. 1739/2003( )).

17. V rámci tehdy platné společné organizace trhů v odvětví cukru byla stanovena možnost, aby členské státy převáděly kvóty A a B mezi jednotlivými podniky bez ohledu na to, zda takto zvýhodněný podnik již byl držitelem kvóty, nebo nikoliv; pro tento účel mohly být stávající kvóty každého podniku vyrábějícího izoglukózu sníženy maximálně o 10 % (viz článek 25 nařízení č. 1785/81, článek 30 nařízení č. 2038/1999 a článek 12 nařízení č. 1260/2001).

III – Skutkový stav a spor v původním řízení

18. Spor mezi Roquette Frères a francouzským ministrem zemědělství( ), který se týká výpočtu výrobních kvót pro izoglukózu přidělovaných tomuto podniku, probíhá v současné době u francouzských správních soudů.

19. Roquette Frères konkrétně napadla jak rozhodnutí ze dne 28. června 2000, kterým ředitel oddělení pro hospodářskou a mezinárodní politiku ministerstva zemědělství rozhodl o výši výrobních kvót na izoglukózu pro tento podnik ve výši hospodářského roku 1981/82, tak čtyři vyhlášky ministra zemědělství ze dne 26. října 2000, 13. července 2001, 23. října 2002 a 17. října 2003, kterými byla upravena výše ročních výrobních kvót tohoto podniku na izoglukózu vždy v souladu s platnými požadavky Společenství( ).

20. Roquette Frères namítá před francouzskými správními soudy protiprávnost těchto aktů francouzského ministerstva zemědělství a požaduje jejich zrušení, jelikož ustanovení různých nařízení Společenství, na kterých se zakládají tyto právní akty, jsou neplatná. Roquette Frères v podstatě namítá, že na úrovni Společenství byla základní množství izoglukózy pro metropolitní Francii nesprávně vypočtena, protože nebyla zohledněna izoglukóza, která byla v tomto členském státě vyrobena v období od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979 jakožto meziprodukt sloužící pro výrobu jiných výrobků určených k prodeji.

21. V prvním stupni podala Roquette Frères žalobu k Tribunal administratif de Lille( ), který její žalobu rozsudkem ze dne 11. března 2004 zamítl. Proti tomu podal podnik odvolání dne 28. května 2004 k Cour administrative d’appel Douai( ).

IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem

22. Rozsudkem ze dne 1. prosince 2005 Cour administrative d’appel de Douai řízení přerušil a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1) […] byla společnost Roquette Frères bez jakékoliv pochybnosti aktivně legitimována napadnout přímo před [Soudním dvorem] legalitu čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81, čl. 27 odst. 3 nařízení č. 2038/1999, článku 1 nařízení č. 2073/2000, čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001, článku 1 nařízení č. 1745/2002 a článku 1 nařízení č. 1739/2003 [?]

2) Za předpokladu, že společnost Roquette Frères je aktivně legitimována namítat protiprávnost uvedených ustanovení [před vnitrostátními soudy], jsou čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81, čl. 27 odst. 3 nařízení č. 2038/1999, článek 1 nařízení č. 2073/2000, čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001, článek 1 nařízení č. 1745/2002 a článek 1 nařízení č. 1739/2003 platné, stanoví-li maximální základní množství pro výrobu izoglukózy na metropolitním území Francie, aniž by braly v úvahu izoglukózu, která byla vyrobena v tomto členském státě od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979 jakožto meziprodukt sloužící k výrobě jiných výrobků určených k prodeji[?]“

23. V řízení před Soudním dvorem předložili Roquette Frères, francouzská vláda, Komise Evropských společenství a Rada Evropské unie písemná a ústní vyjádření.

V – Právní posouzení

24. Podstatou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je objasnění toho, zda Roquette Frères je v současné době skutečně ještě oprávněna napadnout před vnitrostátními soudy protiprávnost různých ustanovení nařízení Společenství o výrobních kvótách na izoglukózu, i když předtím tento podnik nepodal žalobu přímo k soudům Společenství. Pokud by tato otázka byla zodpovězena kladně, požaduje předkládající soud, aby Soudní dvůr rovněž přezkoumal platnost těchto ustanovení. V podstatě jde o následujících šest ustanovení (dále jen „sporná ustanovení“):

– čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81,

– čl. 27 odst. 3 nařízení č. 2038/1999,

– článek 1 nařízení č. 2073/2000,

– čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001,

– článek 1 nařízení č. 1745/2002 a

– článek 1 nařízení č. 1739/2003.

Jelikož se všechna výše uvedená ustanovení, pokud jde o předběžné otázky, v zásadě neliší, budou dále posuzována společně.

A – K první předběžné otázce: aktivní legitimace Roquette Frères podat přímo žalobu na neplatnost sporných ustanovení

25. Podstatou první předběžné otázky je, zda je v současné době ještě Roquette Frères aktivně legitimována namítat před vnitrostátními soudy protiprávnost sporných ustanovení. Předkládající soud chce vědět, zda byl tento podnik bez jakékoliv pochybnosti aktivně legitimován k tomu, aby podal žalobu na neplatnost sporných ustanovení přímo k Soudnímu dvoru.

26. Předmětem této první části žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce tak v podstatě je vyjasnění postupu mezi dvěma možnými cestami, kterými si může jednotlivec zajistit soudní přezkum legality aktů orgánů Společenství. Touto otázkou se již Soudní dvůr v různých souvislostech zabýval( ).

1. K vyjasnění rozdílu mezi přímou žalobou a nepřímou námitkou

27. Systém právní ochrany ve Smlouvě o ES poskytuje jednotlivci v zásadě dvě možnosti, jak může dosáhnout soudního přezkumu legality právních aktů Společenství.

28. Jednak jednotlivci umožňuje napadnout právní akt Společenství přímo před soudy Společenství žalobou na neplatnost za podmínek stanovených v čl. 230 čtvrtém pododstavci ES, a nechat tak přezkoumat jeho legalitu( ).

29. Krom toho se jednotlivci mohou dovolávat v rámci sporu před vnitrostátním soudem prostřednictvím nepřímé námitky protiprávnosti právního aktu Společenství, přičemž tento soud může dát podnět podle čl. 234 prvního pododstavce písm. b) ES, aby Soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce přezkoumal platnost tohoto právního aktu Společenství( ). V takovém případě se Soudní dvůr zabývá do určité míry nepřímo přezkumem legality právního aktu Společenství, jak tomu bylo také ve sporu v původním řízení.

30. Pokud žalobce nemá jinou možnost, jak by dosáhl přezkumu legality právního aktu Společenství, který se ho týká, vyžaduje základní právo na účinnou soudní ochranu( ), aby mu nebylo bráněno ve využití právě uvedeného nepřímého způsobu a aby ve sporu před vnitrostátním soudem byla připuštěna jeho nepřímá námitka.

31. Pokud se ale může žalobce domáhat ochrany žalobou na neplatnost podle článku 230 ES, musí žalovat přímo, aby dosáhl soudního přezkumu právního aktu, který napadá( ). Jinak vzniká nebezpečí obcházení žalobní lhůty stanovené v čl. 230 pátém pododstavci ES, jejímž uplynutím se stává napadený právní akt účinným( ).

32. Žalobní lhůta a právní účinky spojené s jejím uplynutím slouží principu právní jistoty; brání se tím tomu, aby nemohly být „znovu a znovu zpochybňovány“ právní účinky aktů orgánů Společenství( ). Ten, kdo zmešká lhůtu pro podání žaloby na neplatnost podle článku 230 ES proti právnímu aktu Společenství, nemůže zpochybňovat účinnost tohoto právního aktu a nemůže ani později před vnitrostátními soudy nepřímo namítat jeho protiprávnost( ); vnitrostátní soud je vázán účinným právním aktem Společenství( ).

33. Odmítnutí nepřímé námitky v řízení před vnitrostátním soudem je odůvodnitelné pouze tehdy, pokud jednotlivec měl bez jakékoliv pochybnosti možnost podat žalobu na neplatnost k soudům Společenství( ). Vzhledem k základnímu právu na účinnou soudní ochranu nemohou především objektivně vzniklé nejasnosti týkající se aktivní legitimace fyzických a právnických osob podle čl. 230 čtvrtého pododstavce ES obecně zatížit dotčené osoby. Jinak by vznikl značný tlak na to, aby tyto osoby podávaly žaloby na neplatnost z pouhé opatrnosti, i při pochybnostech o přípustnosti, aby neztratily možnost nechat vůbec soudně přezkoumat příslušný právní akt Společenství. To by také bylo z pohledu procesní ekonomie velmi nežádoucí.

34. Nepřímá námitka, která byla vznesena Roquette Frères před vnitrostátními soudy, může být proto vyloučena pouze tehdy, pokud měl podnik bez jakékoliv pochybnosti možnost podat žalobu na neplatnost proti sporným ustanovením podle článku 230 ES.

2. K žalobní legitimaci Roquette Frères napadnout sporná ustanovení

35. Pokud jsou sporná ustanovení součástí nařízení, jsou obecně závazná v celém rozsahu a přímo použitelná ve všech členských státech (čl. 249 druhý pododstavec ES). Taková ustanovení mohou v podstatě napadat žalobou na neplatnost pouze orgány Společenství, Evropská centrální banka a členské státy (čl. 230 druhý a třetí pododstavec ES)( ). Právnická osoba jako Roquette Frères je naproti tomu aktivně legitimována pouze tehdy, pokud je spornými ustanoveními bezprostředně a osobnědotčena (čl. 230 čtvrtý pododstavec ES).

36. Skutečnost, zda Roquette Frères tyto požadavky splňuje, je mezi účastníky řízení před Soudním dvorem sporná. Zatímco samotný podnik, stejně jako Rada, existenci aktivní legitimace popírají, protože podle jejich názoru chybělo jak bezprostřední, tak i osobní dotčení, Komise a francouzská vláda zastávají zcela opačný názor.

a) Bezprostřední dotčení

37. O bezprostředním dotčení je třeba uvažovat vždy, když napadený právní akt bezprostředně působí na právní postavení osoby, protože nevyžaduje přijetí prováděcího opatření (vnitrostátního nebo práva Společenství)( ) nebo protože jeho provedení nastává automaticky, jelikož orgán pověřený jeho provedením nemá žádný prostor pro uvážení( ).

38. Na rozdíl od předchozího režimu( ) již nebyly kvóty na výrobu izoglukózy stanovené ve sporných ustanoveních přidělovány prostřednictvím nařízení dotčeným podnikům přímo, nýbrž byly přidělovány pouze obecně ve formě základních množství členským státům, které potom provedly konkrétní rozdělení mezi jednotlivé podniky. Ani rozdělování kvót na základě nařízení č. 1785/81 a č. 2038/1999, ale ani jejich pozdější změny vyplývající z nařízení č. 2073/2000, č. 1260/2001, č. 1745/2002 a č. 1739/2003 tak nepotřebovaly k provedení vnitrostátní opatření.

39. Mimoto, jak Roquette Frères a Rada správně poznamenávají, členským státům byla v rámci tehdy platné společné organizace trhů v odvětví cukru dána mimo jiné možnost, aby z jednotlivých podniků vyrábějících izoglukózu převáděly až do maximální hranice 10 % podíl z kvóty na jiné podniky( ). Režim kvót zavedený Společenstvím tak poskytoval orgánům členských států během celého období dotčeného v projednávané věci nikoliv nepodstatný prostor pro uvážení při rozdělování kvót izoglukózy mezi výrobci usazenými na jejich území( ).

40. Je ovšem pravda, že činnost vnitrostátních orgánů byla obsahově určena. Členské státy tak nemohly překročit celková základní množství izoglukózy, která jim byla přidělena, a musely krom toho každému podniku vyrábějícímu izoglukózu, který již dříve získal v určitém referenčním období kvóty izoglukózy, přidělit opět kvótu A a kvótu B ve výši stanovené nařízením( ). Také případné změny jejich základních množství, které vyplynuly z nařízení č. 2073/2000, č. 1260/2001, č. 1745/2002 a č. 1739/2003, se musely promítnout u každého podniku vyrábějícího izoglukózu.

41. Na rozdíl od názoru Komise nepostačují ovšem tyto samotné meze pro uvážení vnitrostátních orgánů k tomu, aby bylo možné pokládat jednotlivé výrobce izoglukózy za bezprostředně dotčené. V tomto ohledu totiž není nutné, aby právo Společenství přiznalo zvláště široký prostor pro uvážení orgánům pověřeným provedením sporných ustanovení; nemohou tak jako tak disponovat neomezeným prostorem pro uvážení již s ohledem na vázanost právem Společenství a, zejména, základními právy zaručenými Společenstvím. Bezprostřední dotčení jednotlivce je naopak vyloučeno již tím, že vnitrostátním orgánům zůstává – i případně obsahově omezený – prostor pro uvážení při provádění právního aktu Společenství, takže konkrétní obsah prováděcího aktu není jednotlivcem předem znám.

42. Právě tak je tomu v tomto případě: takový podnik, jakým je Roquette Frères nemohl předem předpokládat, v jaké konkrétní výši mu vnitrostátní orgány přidělí kvóty izoglukózy, protože – přinejmenším teoreticky – pořád existovala možnost vstupu nových podniků vyrábějících izoglukózu na trh. Nic na tom nemění ani skutečnost, že k takovému vstupu na trh nedošlo a základní množství stanovená pro metropolitní Francii byla přidělována tamními orgány vždy v celé jejich výši Roquette Frères jako jedinému podniku vyrábějícímu izoglukózu. V každém případě totiž ze společné organizace trhů v odvětví cukru jako takové nevyplýval žádný automatický postup vnitrostátních orgánů pro provedení režimu kvót práva Společenství.

43. Roquette Frères nebyla žádným způsobem spornými ustanoveními bezprostředně dotčena, protože sporná ustanovení vyžadovala provedení vnitrostátními opatřeními a ponechala členským státům v tomto ohledu určitý prostor pro uvážení.

b) Osobní dotčení

44. Fyzická nebo právnická osoba může tvrdit, že je osobně dotčena právním aktem Společenství pouze tehdy, pokud se jí akt dotýká z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ni zvláštní, nebo z důvodu faktické situace, která ji vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám( ).

45. V rámci předchozího režimu, který spočíval na nařízení č. 1293/79, prováděl zákonodárce Společenství ve sporných předpisech( ) ještě sám rozdělení konkrétních kvót izoglukózy jednotlivým podnikům vyrábějícím izoglukózu. V souladu s tím byla Roquette Frères v této úpravě ještě výslovně uvedena. Vzhledem k tomu se Soudní dvůr výslovně ztotožnil s argumentem Roquette Frères, když žalovala na neplatnost nařízení č. 1293/79, že byla osobně dotčena ve smyslu čl. 173 druhého pododstavce Smlouvy o EHS (nyní čl. 230 čtvrtý pododstavec ES)( ).

46. Jak již bylo uvedeno, byla naproti tomu ve všech společných organizacích trhů v odvětví cukru platných od 1. července 1981, v jejichž rámci byly vydány všechna sporná ustanovení, stanovena pouze celková základní množství pro členské státy a bylo úkolem příslušných vnitrostátních orgánů rozdělit tato základní množství jako kvóty mezi podniky vyrábějící na jejich území izoglukózu( ).

47. Proto Roquette Frères nebyla již výslovně uvedena ve sporných ustanoveních jakožto příjemce konkrétní kvóty izoglukózy( ), nýbrž byla pouze součástí druhově vymezené skupiny výrobců izoglukózy na území Společenství. Do působnosti sporných ustanovení tedy spadal podnik pouze na základě obecných a abstraktně formulovaných objektivních kritérií, která jsou jeho vlastnostmi jakožto hospodářského subjektu na trhu s izoglukózou. To podle ustálené judikatury nepostačuje k tomu, aby bylo možné hovořit o osobním dotčení ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES( ).

48. Ve prospěch aktivní legitimace takového podniku, jakým je Roquette Frères, nesvědčí ani to, že tento podnik je jedním z mála výrobců izoglukózy ve Společenství, v metropolitní Francii dokonce jediným, takže mu v praxi byly přidělovány vždy všechny kvóty izoglukózy připadající na toto území. I když je dokonce možné dostatečně přesně stanovit počet a totožnost podniků, kterých se v určitém období nařízení týkalo, nevyplývá z toho pro podnik aktivní legitimace, pokud jsou tyto podniky, jako v tomto případě, vymezeny pouze na základě obecných a abstraktně formulovaných objektivních kritérií a ostatní hospodářské subjekty, nedotčené v době vydání předmětného nařízení, by jím mohly být dotčeny v budoucnosti v důsledku zahájení určité činnosti( ).

49. To, že zákonodárce Společenství při vydání sporných ustanovení výslovně připustil možnost vstupu případných nových soutěžitelů na trh, ukazuje právní úprava týkající se převádění kvót, která se uplatňuje od vstupu v platnost nařízení č. 1785/81( ): podle ní je možné, jak již bylo uvedeno, převádět na základě uvážení vnitrostátních orgánů stávající kvóty výrobců izoglukózy v maximální výši 10 % na jiné podniky, a to také na ty, které doposud nebyly držiteli kvót.

50. Jinak by musela být posouzena otázka aktivní legitimace Roquette Frères v případě, že by se zjistilo, že tento podnik patřil v okamžiku vydání každého ze sporných ustanovení do uzavřeného okruhu dotčených osob, které se odlišovaly od jiných případných žalobců formulací podaných návrhů, uzavřením určitých smluv nebo z titulu zaručeného právního postavení( ). To ovšem nebyl tento případ.

51. Konkrétně, pro Roquette Frères nevyplývalo žádné zaručené právní postavení z pouhé skutečnosti, že podnik byl původně, tj. před vydáním sporných ustanovení, prostřednictvím nařízení Společenství vlastníkem kvót izoglukózy( ). Její tehdejší kvóty byly totiž Roquette Frères od počátku přiděleny pouze na dvě konkrétně vymezená období, a sice na období od 1. července 1979 do 30. června 1980 a od 1. července 1980 do 30. června 1981. Z tohoto přidělení nelze vyvozovat žádné závěry pro výpočet a rozdělení kvót v pozdějších obdobích a výši podílu Roquette Frères na nich.

52. Je vhodné uvést, že základní množství izoglukózy pro členský stát na období od 1. července 1981 odpovídala čistě kvantitativně ještě kvótám izoglukózy, které byly předtím přímo rozděleny jednotlivým podnikům; proto základní množství stanovená v nařízení č. 1785/81 pro území metropolitní Francie odpovídala kvótám, které Roquette Frères sama obdržela na obě předcházející dvanáctiměsíční období. Na rozdíl od období před 1. červencem 1981( ) nebyla již ve sporných ustanoveních výslovně použita předchozí výroba izoglukózy konkrétního podniku jako podklad pro výpočet základních množství izoglukózy( ), které nadále měly rozdělovat vnitrostátní orgány na svém území. U těchto základních množství se jednalo pouze o obecně stanovené maximální hranice, které se vztahovaly jak na výrobce izoglukózy již aktivně působící na trhu, tak i na případné nové soutěžitele, čímž byli všichni výrobci dotčeni stejným způsobem.

53. Z toho vyplývá, že od 1. července 1981 již Roquette Frères nebyla konkretizována jako přímý adresát a neodlišovala se, pokud jde o sporná ustanovení, od ostatních případných žalobců. Pro podání žaloby na neplatnost proti sporným ustanovením by tak Roquette Frères neměla z důvodu nedostatečného osobního dotčení aktivní legitimaci ve smyslu čl. 230 čtvrtého pododstavce ES( ).

c) Existují přinejmenším vážné pochybnosti o aktivní legitimaci Roquette Frères

54. Na základě výše uvedených závěrů Roquette Frères nebyla oprávněna napadnout sporná ustanovení žalobou na neplatnost podle čl. 230 čtvrtého pododstavce ES. I kdybych ovšem dospěla k závěru, že žaloby na neplatnost podané Roquette Frères byly přípustné, zbývá ještě ověřit, zda byl podnik aktivně legitimován bez jakékoliv pochybnosti( ).

55. V této souvislosti ovšem nezáleží na pouhé subjektivně pociťované pochybnosti případné žalobkyně. Naopak vymezení hranice mezi žalobou na neplatnost před soudy Společenství a nepřímou námitkou před vnitrostátními soudy v konečném důsledku závisí na tvrzeních jednotlivce, která jsou pouze obtížně přezkoumatelná. Jednotlivec by tak mohl prakticky bez omezení ještě dodatečně zpochybňovat legalitu právních aktů Společenství, a tak obcházet jejich účinnost.

56. Na základě všech okolností tohoto případu je třeba spíše zkoumat, zda jednotlivec měl při objektivním posouzení oprávněný důvod pochybovat o přípustnosti některé ze žalob na neplatnost, které měl případně podat. Určujícím kritériem je tedy existence či neexistence objektivních pochybností, pokud jde o aktivní legitimaci fyzické nebo právnické osoby podle čl. 230 čtvrtého pododstavce.

57. Také v této věci jsou názory účastníků řízení před Soudním dvorem rozdílné: zatímco Roquette Frères a Rada jsou toho názoru, že pochybnosti o aktivní legitimaci podniku před soudy Společenství byly opodstatněné, Komise a francouzská vláda zastávají opačné stanovisko.

58. Zvláštní význam má v tomto případě skutečnost, že Soudní dvůr již jednou, v rozsudku ze dne 30. září 1982, odmítl žalobu Roquette Frères proti prvnímu ze čtyř sporných nařízení, o které se jedná v projednávané věci, a to proti nařízení č. 1785/81, jako nepřípustnou( ). Důvody uvedené v odůvodnění tohoto rozsudku se však omezily výslovně na to, že hodnotí přípustnost žaloby jednotlivce proti dávce z produkce izoglukózy stanovené nařízením č. 1785/81( ). Ve svém stanovisku k téže věci se generální advokát Reischl podrobně zabýval přípustností žaloby Roquette Frères a také ji odmítl, jelikož by režim kvót izoglukózy, o který se také jedná v projednávané věci, mohl být touto žalobou dotčen( ).

59. Vzhledem k této situaci mohla Roquette Frères vycházet z toho, že nebyla aktivně legitimována k napadení sporných ustanovení( ). Takové posouzení by bylo třeba považovat přinejmenším za obhajitelné, neboť se shodovalo s právním názorem generálního advokáta Soudního dvora v otázce, která nebyla v tehdejším případě samotným Soudním dvorem rozhodnuta výslovně opačným způsobem.

60. To platí tím spíše, že při vydání sporných ustanovení neexistovala mimoto také žádná protichůdná judikatura Soudního dvora, na jejímž základě by mohl podnik s jistotou dospět k závěru ohledně přípustnosti žaloby, kterou by podal proti sporným předpisům( ). Podnik mohl naopak dojít z závěru, v souladu s ustálenou judikaturou, že sporná ustanovení jsou součástí nařízení, jejichž ustanovení platila pouze obecně pro abstraktně vymezené skupiny osob a objektivně stanovené situace, a nemůže tedy podat žalobu na neplatnost proti uvedeným ustanovením k soudům Společenství( ).

61. Roquette Frères tedy mohla mít oprávněné pochybnosti o své aktivní legitimaci k podání žaloby proti sporným ustanovením.

3. Mezitímní závěr

62. Na základě těchto úvah by první předběžná otázka měla být zodpovězena takto:

Roquette Frères nebyla bez jakékoliv pochybnosti oprávněna podat podle čl. 230 čtvrtého pododstavce ES k soudům Společenství žalobu na neplatnost čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81, čl. 27 odst. 3 nařízení č. 2038/1999, článku 1 nařízení č. 2073/2000, čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001, článku 1 nařízení č. 1745/2002 a článku 1 nařízení č. 1739/2003.

B – K druhé předběžné otázce: Platnost některých ustanovení obsažených v nařízeních Společenství týkajících se základních množství pro výrobu izoglukózy

63. Druhou otázkou žádá předkládající soud Soudní dvůr, aby posoudil platnost sporných ustanovení v rozsahu, ve kterém stanoví základní množství izoglukózy pro území metropolitní Francie.

64. Předkládající soud jako důvod pochybností o platnosti sporných ustanovení uvádí, že na úrovni Společenství možná byla chybně vypočtena základní množství pro výrobu izoglukózu pro území metropolitní Francie, protože přitom nebyla zohledněna izoglukóza, která se v tomto členském státě vyrobila v období od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979 jakožto meziprodukt sloužící k výrobě jiných výrobků určených k prodeji.

65. Namítaná chyba se týká výpočtů, které byly prováděny při prvním zavedení režimu kvót na izoglukózu, tedy ještě za předchozího režimu( ) stanoveného ve sporných ustanoveních. Tato chyba se ovšem v následující době opakovala a týká se tak každého z ustanovení namítaných v projednávané věci, jelikož původně stanovené kvóty byly nakonec zachovány pro jednotlivé členské státy také později ve formě základních množství.

66. Zatímco Roquette Frères je přesvědčena o existenci takové chyby, a tedy o neplatnosti sporných ustanovení, ostatní účastníci řízení před Soudním dvorem považují sporná ustanovení za platná.

1. Kontext: rozlišení mezi standardní izoglukózou a izoglukózou jakožto meziproduktem při výrobě obohacené izoglukózy

67. Z technického hlediska se izoglukóza získává prostřednictvím tzv. izomerace glukózového sirupu. V závislosti na jejich sladkosti a chemickému složení lze, jednoduše řečeno, rozlišovat dva konečné výrobky, které generální advokát Tesauro stručně nazval výrazy „standardní izoglukóza“ a „obohacená izoglukóza“( ). Při výrobě posledně uvedeného výrobku se izoglukóza vyskytuje také jakožto meziprodukt.

68. Jednorázovou izomerací glukózového sirupu tak vzniká standardní izoglukóza, která se skládá téměř rovným dílem z glukózových a fruktózových molekul a chemickým složením se stejně jako sladkostí přibližuje tekutému cukru. Na trh se uvádí jakožto přímá náhražka tekutého cukru( ). Roquette Frères prodává takovýto výrobek, podle jejích vlastních údajů, pod obchodním označením „méliose“.

69. Obohacená izoglukóza má ve srovnání se standardní izoglukózou podstatně vyšší obsah fruktózy( ), a tím také podstatně vyšší sladkost. Takový výrobek byl podle vlastních údajů Roquette Frères vyráběn a prodáván pod obchodním označením „lévulose“. Při výrobě obohacené izoglukózy jsou po první izomeraci od sebe v rámci několika po sobě následujících operacích vždy odděleny molekuly fruktózy a glukózy a pak jsou molekuly glukózy podrobeny nové izomeraci( ). Po každé takové operaci tak vzniká – jakožto meziprodukt – znovu izoglukóza, která ale není jako taková uvedena na trh, protože je při dalším zpracování zcela spotřebována za účelem získání obohacené izoglukózy.

70. Režim kvót pro výrobu izoglukózy se vztahuje nejen izoglukózu, která se uvádí na trh, nýbrž také izoglukózu, která se používá jakožto meziprodukt při výrobě jiného výrobku určeného k prodeji a na konci výrobního řetězce již neexistuje. Takto rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 13. února 1992 v rámci řízení, které se opět týkalo podniku Roquette Frères( ). Soudní dvůr dále upřesnil, že „při každém dalším procesu izomerace glukózového sirupu, který po první izomeraci obsahuje v sušině nejméně 10 % hmotnostních fruktózy, se jedná o výrobu izoglukózy, která podléhá režimu kvót stanovenému [nařízením č. 1785/81], pokud tyto postupy směřují ke zvýšení obsahu fruktózy v konečném výrobku“( ).

71. Započtení rovněž izoglukózy, vyrobené pouze jakožto meziprodukt, do kvót příslušných výrobců slouží účinné obraně před přebytky na trhu s cukrem. Krom toho se má tímto způsobem zabránit narušení hospodářské soutěže, a to nejen mezi izoglukózou a cukrem, ale i mezi výrobci izoglukózy; má se dosáhnout „rovnováhy“, kterou chtěl zákonodárce Společenství vytvořit mezi různými výrobci sladidel( ). Stejně tak jako společná organizaci trhů podrobuje cukr režimu kvót, aniž by se rozlišovalo mezi meziproduktem a konečným výrobkem, zásada rovného zacházení přikazuje, aby se kvóty na izoglukózu také uplatňovaly bez jakéhokoliv rozlišení( ).

2. Sporná ustanovení nejsou stižena žádným zjevným pochybením při stanovení základních množství izoglukózy

72. Při přezkumu platnosti sporných předpisů se soudní kontrola omezuje na přezkoumání, zda se zákonodárce Společenství nedopustil zjevného pochybení při výkonu své diskreční pravomoci nebo zda zjevně nepřekročil hranice své posuzovací pravomoci( ). Při provádění společné zemědělské politiky, zejména v odvětví cukru, přitom musí zákonodárce společenství posuzovat složité hospodářské situace, jakož i přijímat rozhodnutí ekonomické, politické a sociální povahy( ). Požívá v tomto ohledu diskreční pravomoci, která se uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také v určité míře na zjištění základních údajů( ).

73. Údajné pochybení při výpočtu Radou má mít svůj původ v režimu předcházejícím sporným ustanovením a mělo se odrazilo se v následujícím období také ve sporných ustanoveních. Je proto třeba nejprve ověřit, zda byl předchozí režim stižen zjevným pochybením a zda se následně toto případné pochybení projevilo rozhodujícím způsobem také při vydání těchto sporných ustanovení. Pokud by byla odpověď na tuto otázku kladná, musela by být konstatována jejich neplatnost.

a) Neexistence zjevného pochybení při přijetí předchozího režimu

74. V rámci předchozího režimu spočívajícího na nařízení č. 1293/79( ), byla základním kritériem pro kvantitativní určení kvót izoglukózy u sporných ustanovení individuální výroba každého výrobce během referenčního období od 1. listopadu 1978 do 30. dubna 1979; krom toho měly být zohledněny roční technické kapacity výroby každého podniku( ).

75. Jak se dodatečně ukázalo, Rada měla v té době k dispozici jako podklad pro výpočet pouze údaje shromážděné během referenčního období, které nezahrnovaly izoglukózu vyrobenou Roquette Frères jakožto pouhý meziprodukt. Pro účely úplné evidence výroby i kapacit jednotlivých výrobců a aby se vyhovělo smyslu a účelu režimu kvót, je tak třeba rovněž zohlednit množství meziproduktu ve smyslu rozsudku ze dne 13. února 1992 ve věci C‑210/90( ). Pokud se tedy ohlédneme zpět, v tomto rozsahu se Rada při stanovení platných kvót izoglukózy pro Roquette Frères v nařízení č. 1293/79 dopustila pochybení.

76. Zda se přitom však jednalo o zjevné pochybení, je nutné posoudit vzhledem ke všem okolnostem případu. V tomto ohledu je třeba zkoumat, zda by rozumný pozorovatel mohl a měl již v okamžiku, ve kterém musela Rada přijmout rozhodnutí bez problémů poznat, že výpočet výrobních kvót je chybný.

77. V tomto případě je významnou skutečností to, že relevantní údaje o kapacitách a výrobě Roquette Frères v referenčním období pocházely od samotného podniku. Jednak přitom byly využity údaje, které Roquette Frères poskytla sama o své výrobní kapacitě. Krom toho byly vzaty v úvahu měsíční zprávy Francie o výrobě izoglukózy na jejím území( ), které vycházely rovněž z informací poskytnutých podnikem Roquette Frères.

78. Rada se v rámci své diskreční pravomoci mohla při zjišťování základních údajů pro plánovaný režim kvót( ) opírat o údaje, které poskytly samy dotyčné podniky.

79. V době vydání nařízení č. 1293/79 Rada neměla objektivně žádný důvod pochybovat o správnosti těchto údajů, zejména když bylo, s ohledem na rozdělení kvót, ve vlastním zájmu dotyčných podniků, aby nestanovily svá výrobní množství a své kapacity níže, než to odpovídalo skutečnosti.

80. Na rozdíl od tvrzení Roquette Frères, měly a mohly dotyčné podniky již tehdy vědět, že v údajích, které poskytly, by měla být zohledněna nejen izoglukóza skutečně dodávaná na trh, ale i izoglukóza vzniklá jakožto meziprodukt. Relevantní ustanovení práva Společenství totiž na žádném místě nerozlišovala mezi izoglukózou jakožto konečným výrobkem dodávaným na trh a izoglukózou vzniklou jakožto meziprodukt, rozlišení, které by odůvodnilo z hlediska výrobce to, aby uváděl pouze údaje o množství izoglukózy dodávané na trh jako konečný výrobek, nikoliv však údaje o meziproduktech.

81. Podstatným společným bodem ustanovení práva Společenství pro omezení množství izoglukózy na společném trhu nebylo, tehdy stejně jako dnes, jaké množství izoglukózy bylo na společném trhu prodáno, nýbrž jaké množství bylo na trhu vyrobeno. Proto byla například již před zavedením režimu kvót pro izoglukózu stanovena v článku 9 nařízení č. 1111/77( )dávka z produkce, a nikoliv z uvádění izoglukózy na trh. Také sdělení, která v rámci článku 1 nařízení č. 1471/77 členské státy měly povinnost poskytovat Komisi, se týkala vždy množství vyrobeného v určitém měsíci.

82. Z uvedených důvodů jsem dospěla k závěru, že Rada se při přijetí předchozího režimu ve sporných ustanoveních nedopustila zjevného pochybení, když se při výpočtu kvót v oblasti izoglukózy opírala o údaje o kapacitách a výrobním množství, které poskytla sama Roquette Frères.

b) Neexistence rozhodujícího vlivu pochybení Rady na sporná ustanovení

83. I když budu vycházet z toho, že předchozí režim byl stižen zjevným pochybením, je třeba ještě přezkoumat, zda takové pochybení rozhodujícím způsobem ovlivnilo vydání sporných ustanovení v následujícím období. V tomto ohledu je třeba posoudit následující:

84. Od 1. července 1981 odpovídala platná základní množství pro izoglukózu stanovená pro metropolitní Francii ještě několik let těm kvótám, které byly přiděleny v obou předcházejících dvanáctiměsíčních obdobích přímo podniku Roquette Frères. Na rozdíl od období před 1. červencem 1981 však nebyla v nařízení č. 1785/81 stejně jako v ostatních sporných ustanoveních výroba izoglukózy konkrétních podniků výslovně uvedena jako základ pro výpočet základních množství izoglukózy přidělovaných jednotlivým členským státům( ).

85. Ostatně z preambule nařízení č. 1785/81 vyplývá, že zákonodárce Společenství tím, že zavedl novou společnou organizaci trhů v odvětví cukru platné od 1. července 1981, jednal opět pod tlakem strukturálních přebytků, který byl zjištěn ve Společenství na trhu se sladidly( ). Režim kvót pro výrobu cukru a izoglukózy měl být výslovně uzpůsoben tak, aby zohlednil zejména poslední vývoj výroby( ).

86. To vše hovoří pro to, že při stanovení základních množství izoglukózy platných od 1. července 1981 hrála roli řada faktorů, které ovlivnily posouzení Rady. Naproti tomu neexistuje nic, co by dostatečným způsobem nasvědčovalo tomu, že se Rada řídila při vydání nařízení č. 1785/81 výlučně – nebo přinejmenším rozhodujícím způsobem – konkrétní výrobou izoglukózy jednotlivých podniků v předcházejících obdobích.

87. Nelze tudíž s jistotou říct, že případné nesprávné posouzení Rady při přijetí předchozího režimu rozhodujícím způsobem ovlivnilo sporná ustanovení. Platí to dokonce i tehdy, pokud jde o stanovení základních množství izoglukózy v prvním sporném ustanovení, čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81.

88. Tím spíše to platí pro sporná ustanovení v pozdějších nařízeních. Jednak v okamžiku jejich přijetí byl předchozí režim ještě více časově vzdálen, v tomto případě o více než 20 let( ). Krom toho v mezidobí Společenství přijalo mezinárodní závazky( ), které mohly hrát roli již při stanovení základních množství izoglukózy v nařízení č. 2038/1999( ) a které v následujícím období v každém případě takovou roli nesporně hrály.

89. V této souvislosti neshledávám nic, co by dostatečným způsobem odůvodňovalo závěr, že případné dřívější nesprávné posouzení Rady mělo rozhodující vliv na sporná ustanovení. Neexistuje tudíž žádný důvod pro to, aby byla konstatována neplatnost těchto ustanovení.

3. Mezitímní závěr

90. Z těchto důvodu by se mělo se na druhou předběžnou otázku odpovědět takto:

Přezkoumání druhé položené otázky neukázalo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81, čl. 27 odst. 3 nařízení č. 2038/99, článku 1 nařízení č. 2073/2000, čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001, článku 1 nařízení č. 1745/2002 a článku 1 nařízení č. 1739/2003, pokud jde o stanovení základních množství pro výrobu izoglukózy na území metropolitní Francie.

VI – Závěry

91. Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Cour administrative d’appel de Douai takto:

„1) Société Roquette Frères nebyla bez jakékoliv pochybnosti aktivně legitimována podat na základě čl. 230 čtvrtého pododstavce ES k soudům Společenství žalobu na neplatnost čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81, čl. 27 odst. 3 nařízení č. 2038/1999, článku 1 nařízení č. 2073/2000, čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001, článku 1 nařízení č. 1745/2002 a článku 1 nařízení č. 1739/2003.

2) Přezkoumání druhé položené otázky neukázalo žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 24 odst. 2 nařízení č. 1785/81, čl. 27 odst. 3 nařízení č. 2038/99, článku 1 nařízení č. 2073/2000, čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1260/2001, článku 1 nařízení č. 1745/2002 a článku 1 nařízení č. 1739/2003, pokud jde o stanovení základních množství pro výrobu izoglukózy na území metropolitní Francie.“