STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PRIITA PIKAMÄEA

přednesené dne 23. dubna 2020 ( 1 )

Spojené věci C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU

FMS,

FNZ (C‑924/19 PPU),

SA,

SA junior (C‑925/19 PPU)

proti

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovněprávní soud v Segedínu, Maďarsko)]

„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Společná řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32/EU – Žádost o mezinárodní ochranu – Článek 33 odst. 2 – Důvody nepřípustnosti – Vnitrostátní právní úprava, podle níž je žádost nepřípustná, pokud žadatel přicestoval do předmětného členského státu přes zemi, ve které není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo tato země poskytuje dostatečnou ochranu – Článek 35, čl. 38 odst. 4 a články 40 a 43 – Směrnice 2013/33/EU – Článek 2 písm. h) a články 8 a 9 – Azylové řízení – Navrácení – Procesní podmínky – Zajištění – Doba trvání zajištění – Zákonnost zajištění – Přezkum – Opravný prostředek – Právo na účinný prostředek nápravy – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie“

1. Obě spojené věci C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU poskytují Soudnímu dvoru příležitost, aby se znovu zabýval právní situací žadatelů o mezinárodní ochranu pobývajících v tranzitním prostoru Röszke na srbsko-maďarských hranicích. Řada předběžných otázek položených Soudnímu dvoru se dotýká různých problémů souvisejících s výkladem směrnice 2013/32/EU ( 2 ) (dále jen „směrnice 2013/32“) a směrnice 2013/33/EU ( 3 ) (dále jen „směrnice 2013/33“), zejména pokud jde o důsledky nepřevzetí migrantů, jejichž žádost o mezinárodní ochranu byla prohlášena za nepřípustnou, zpět třetí zemí, o kvalifikaci ubytování těchto migrantů v tranzitním prostoru z hlediska ustanovení unijního práva upravujících zajištění a o jejich právo na účinnou soudní ochranu, zejména prostřednictvím přijetí předběžných opatření ze strany vnitrostátního soudu.

2. Aktuálnost migračních pohybů a nedávný rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) Ilias a Ahmed v. Maďarsko ( 4 ), týkající se právě situace státních příslušníků třetích zemí, kteří pobývali v tranzitním prostoru Röszke, činí tato řízení o předběžné otázce citlivými, a odpovědi, které poskytne Soudní dvůr, budou nepochybně mít význam jak z právního, tak z humanitárního hlediska.

I. Právní rámec

A. Unijní právo

1. Směrnice 2013/32

3. Článek 6 směrnice 2013/32, nadepsaný „Přístup k řízení“, stanoví: „1. Učiní-li určitá osoba žádost o mezinárodní ochranu u orgánu, který je podle vnitrostátního práva příslušný k registraci této žádosti, provede se tato registrace do [tří] pracovních dnů od učinění žádosti. […] 2. Členské státy zajistí, aby osoba, která učinila žádost o mezinárodní ochranu, měla příležitost podat žádost co možná nejdříve. Pokud žadatel této příležitosti nevyužije, může členský stát odpovídajícím způsobem použít článek 28 této směrnice. 3. Aniž je dotčen odstavec 2, mohou členské státy požadovat, aby se žádosti o mezinárodní ochranu podávaly osobně nebo na určitém místě. […] 5. Pokud v důsledku žádostí o mezinárodní ochranu učiněných současně velkým počtem státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti je v praxi velice obtížné dodržet lhůtu stanovenou v odstavci 1, mohou členské státy stanovit, že lze tuto lhůtu prodloužit na 10 pracovních dní.“

4. Článek 26 této směrnice, nadepsaný „Zajištění“, stanoví: „1. Členské státy nesmějí nikoho zadržet pouze proto, že se jedná o žadatele. Důvody a podmínky zajištění a záruky dané zajištěným žadatelům musí být v souladu se směrnici [2013/33]. 2. Je-li žadatel o mezinárodní ochranu zajištěn, členské státy zajistí možnost rychlého soudního přezkumu podle směrnice [2013/33].“

5. Podle článku 33 téže směrnice, nadepsaného „Nepřípustné žádosti“: „1. Kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle nařízení (EU) č. 604/2013[ ( 5 )], nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku na mezinárodní ochranu podle směrnice 2011/95/EU[ ( 6 )], považuje-li se žádost podle tohoto článku za nepřípustnou. 2. Členské státy mohou považovat žádost o mezinárodní ochranu za nepřípustnou, pouze pokud: a) mezinárodní ochranu přiznal jiný členský stát; b) země, která není členským státem, je podle článku 35 považována za první zemi azylu pro žadatele; c) země, která není členským státem, je podle článku 38 považována za bezpečnou třetí zemi pro žadatele; d) žádost je následnou žádostí, v níž se neobjevily nebo nebyly žadatelem předloženy žádné nové skutečnosti či zjištění týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], nebo e) osoba závislá na žadateli podá žádost poté, co v souladu s čl. 7 odst. 2 souhlasila, aby její případ byl součástí žádosti podané jejím jménem, a neexistují žádné skutečnosti týkající se situace této závislé osoby, které by odůvodňovaly samostatnou žádost.“

6. Článek 35 směrnice 2013/32, nadepsaný „Pojem první země azylu“, zní následovně: „Zemi lze pro žadatele o mezinárodní ochranu považovat za první zemi azylu, pokud: a) žadatel byl v této zemi uznán za uprchlíka a může nadále požívat této ochrany nebo b) žadatel jinak požívá v této zemi dostatečné ochrany, včetně použití zásady nenavracení, za předpokladu, že bude touto zemí znovu přijat. Při použití pojmu první země azylu na konkrétní situaci žadatele o mezinárodní ochranu mohou členské státy vzít v úvahu čl. 38 odst. 1. Žadatel může napadnout použití pojmu první země azylu na konkrétní situaci, ve které se nachází.“

7. Článek 38 této směrnice, nadepsaný „Pojem bezpečné třetí země“, v odstavci 4 stanoví: „Pokud třetí země nepovolí žadateli vstup na své území, členské státy zajistí, aby mu byl poskytnut přístup k řízení v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II.“

8. Článek 43 téže směrnice, nadepsaný „Řízení na hranicích“, stanoví: „1. Členské státy mohou v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II stanovit řízení, kterými se na hranicích nebo v tranzitních prostorách členského státu rozhoduje o: a) přípustnosti žádostí podle článku 33 podaných na těchto místech nebo b) věcné stránce žádostí v řízení podle čl. 31 odst. 8. 2. Členské státy zajistí, aby rozhodnutí bylo v řízení podle odstavce 1 vydáno v přiměřené době. Není-li rozhodnutí vydáno do čtyř týdnů, povolí se žadateli vstup na území členského státu, aby mohla být jeho žádost zpracována v souladu s ostatními ustanoveními této směrnice. 3. V případě příjezdu velkého počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o mezinárodní ochranu na hranici nebo v tranzitním prostoru, kdy není v praxi možné použít ustanovení odstavce 1, lze tato řízení uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.“

2. Směrnice 2013/33

9. Článek 8 směrnice 2013/33, nadepsaný „Zajištění“, zní následovně: „1. Členské státy nesmějí nikoho zadržet pouze proto, že je žadatelem v souladu se směrnicí [2013/32]. 2. V případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu mohou členské státy zajistit žadatele, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření. 3. Žadatel může být zajištěn pouze v těchto případech: a) za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti; b) za účelem určení těch skutečností, na nichž je jeho žádost o mezinárodní ochranu založena a jež by bez zajištění žadatele nebylo možné získat, zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele; c) během příslušného řízení za účelem rozhodnutí o právu žadatele na vstup na dané území; d) je-li zajištěn v rámci řízení o navrácení podle směrnice […] 2008/115/ES[ ( 7 )] za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění a mohou-li členské státy na základě objektivních kritérií, včetně skutečnosti, že daný žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel činí žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení; e) vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku; f) v souladu s článkem 28 nařízení [č. 604/2013]. Důvody zajištění se stanoví ve vnitrostátním právu. 4. Členské státy zajistí, aby vnitrostátní právo stanovilo pravidla týkající se alternativních opatření k zajištění, jako je například pravidelné hlášení u příslušných orgánů, složení finanční záruky či povinnost zdržovat se na určeném místě.“

10. Článek 9 téže směrnice, nadepsaný „Záruky pro zajištěné žadatele“, zní následovně: „1. Žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3. Správní řízení týkající se důvodů zajištění stanovených v čl. 8 odst. 3 musí být vedena s náležitou péčí. Zpoždění, k nimž dojde během správních řízení a jež nejsou zaviněna žadatelem, nemohou být důvodem pro to, aby byl žadatel nadále zajištěn. 2. Zajištění žadatele nařizují písemně soudní či správní orgány. Příkaz k zajištění musí obsahovat odůvodnění po skutkové i právní stránce. 3. V případech, kdy zajištění nařizují správní orgány, zajistí členské státy, aby mohl být proveden z moci úřední nebo na žádost žadatele rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku zajištění. V případě přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele se o přezkumu rozhodne v co nejkratší době od začátku příslušného řízení. Členské státy za tímto účelem stanoví ve vnitrostátním právu lhůtu pro provedení přezkumu zákonnosti zajištění z moci úřední nebo přezkumu zákonnosti zajištění na žádost žadatele. Je-li zajištění shledáno v rámci soudního přezkumu jako nezákonné, musí být dotčený žadatel neprodleně propuštěn. 4. Zajištění žadatelé jsou neprodleně písemně informováni o důvodech zajištění a o postupech, jakými mohou podle vnitrostátního práva příkaz k zajištění napadnout, a o možnosti požádat o bezplatnou právní pomoc a zastupování, a to v jazyce, jemuž rozumějí nebo o němž lze důvodně předpokládat, že mu rozumějí. 5. Zajištění přezkoumává v přiměřených časových odstupech soudní orgán z moci úřední nebo na žádost dotyčného žadatele a činí tak zejména vždy při jeho prodlužování, nebo jakmile to vyžadují okolnosti či jsou k dispozici nové informace, které mohou mít vliv na zákonnost zajištění. […]“

B. Maďarské právo

1. Zákon o právu na azyl

11. Ustanovení § 5 odst. 1 A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o právu na azyl, dále jen „zákon o právu na azyl“) stanoví: „Žadatel o azyl má právo a) v souladu s podmínkami stanovenými tímto zákonem pobývat na maďarském území a v souladu se zvláštními právními předpisy získat povolení k pobytu na maďarském území; […]“

12. Ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, ve znění změn ze dne 1. července 2018, stanoví nový důvod nepřípustnosti, který je definován takto: „Žádost je nepřípustná, pokud žadatel přicestoval do Maďarska přes zemi, ve které není vystaven pronásledování ve smyslu § 6 odst. 1 nebo riziku vážné újmy ve smyslu § 12 odst. 1, nebo ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany.“

13. Ustanovení § 71/A zákona o právu na azyl upravuje řízení na hranicích a jeho odstavce 1 až 7 znějí následovně: „(1) Pokud cizí státní příslušník podá žádost v tranzitním prostoru a) před tím, než mu byl povolen vstup na území Maďarska, nebo b) poté, co byl přiveden ke vstupu do zařízení sloužícího k ochraně pořádku na hranicích, jak je uvedeno v az államhatárról szóló törvény (zákon o státních hranicích), po jeho zadržení v pásmu osmi kilometrů od linie vnějších hranic maďarského území, jak jsou definovány v čl. 2 bodu 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) [(Úř. věst. 2016, L 77, s. 1)], nebo od znaku státní hranice. Tato kapitola se použije s výhradou níže uvedených ustanovení. (2) V rámci řízení na hranicích nemá žadatel práva stanovená v § 5 odst. 1 písm. a) a c). (3) Azylový orgán rozhodne přednostně o přípustnosti žádosti, a to nejpozději do osmi dnů od jejího podání. Azylový orgán přijme bezodkladně opatření nezbytná k oznámení rozhodnutí vydaného v průběhu řízení. (4) Jestliže od podání žádosti uplynuly čtyři týdny, povolí příslušný orgán cizinecké policie vstup v souladu s použitelným právním předpisem. (5) Není-li žádost nepřípustná, povolí příslušný orgán cizinecké policie vstup v souladu s použitelným právním předpisem. (6) Pokud byl žadateli povolen vstup na území Maďarska, vede azylový orgán řízení v souladu s obecnými pravidly. (7) Pravidla pro řízení na hranicích se nevztahují na zranitelné osoby.“

14. Kapitola IX/A. zákona o právu na azyl obsahuje ustanovení týkající se krizové situace způsobené masovou imigrací, mezi něž patří § 80/I písm. i) a § 80/J odst. 4, které vylučují použití § 71/A a § 5 odst. 1 písm. a) a c).

2. Zákon o státních hranicích

15. Ustanovení § 15/A. Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (zákon č. LXXXIX z roku 2007 o státních hranicích, dále jen „zákon o státních hranicích“) stanoví ohledně pravidel týkajících se zřízení tranzitního prostoru následující: „[…] (2) Žadatel o azyl nacházející se v tranzitním prostoru může vstoupit na maďarské území: a) pokud azylový orgán přijme rozhodnutí, kterým mu přizná mezinárodní ochranu; b) jsou-li splněny podmínky pro vedení azylového řízení v souladu s obecnými pravidly, nebo c) je-li třeba použít ustanovení § 71/A odst. 4 a 5 zákona [o] právu na azyl. (2a) V krizové situaci způsobené masovou imigrací lze povolit vstup žadatele o azyl nacházejícího se v tranzitním prostoru na maďarské území v případech uvedených v odst. 2 písm. a) a b) […]“

3. Zákon o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí

16. Ustanovení § 62 A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (zákon z roku 2007 o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, dále jen „zákon o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí“) stanoví stran určení konkrétního místa pobytu následující: „(1) Příslušný orgán cizinecké policie může státnímu příslušníkovi třetí země nařídit, aby pobýval na určitém místě, pokud: […] f) vůči uvedenému státnímu příslušníkovi třetí země bylo vydáno rozhodnutí o navrácení a tento státní příslušník nemá k dispozici materiální prostředky nezbytné pro svou obživu, ani ubytování […] (3) Státnímu příslušníkovi třetí země může být určeno povinné místo pobytu v kolektivním ubytovacím zařízení nebo v přijímacím středisku, pokud není schopen uspokojovat své potřeby, nemá vhodné ubytování, ani odpovídající materiální prostředky nebo příjmy, ani pozvání od osoby, která je povinna zajistit jeho obživu, a zajištění jeho obživy nelze požadovat ani od jeho rodinných příslušníků. (3a) V krizové situaci způsobené masovou imigrací lze za místo povinného pobytu označit rovněž tranzitní prostor.“

II. Skutkový základ sporů, řízení a předběžné otázky

A. Věc C‑924/19 PPU

17. Žalobci v původním řízení jsou manželé, zletilí afghánští státní příslušníci, kteří přicestovali do tranzitního prostoru Röszke v Maďarsku přes Srbsko.

18. Dne 5. února 2019 podali v tranzitním prostoru u azylového orgánu žádost o azyl.

19. Na podporu své žádosti žalobci v původním řízení uvedli, že o tři roky dříve opustili z politických důvodů Afghánistán a odcestovali do Turecka s platným měsíčním vízem, přičemž toto vízum bylo tureckými orgány prodlouženo o šest měsíců. Uvedli rovněž, že než vstoupili poprvé do Maďarska, cestovali přes Bulharsko a Srbsko, že nepodali v žádné jiné zemi žádost o azyl a že nebyli vystaveni špatnému zacházení, ani neutrpěli žádnou újmu.

20. Téhož dne azylový orgán určil žalobcům v původním řízení jako místo ubytování tranzitní prostor Röszke. V současnosti se tam stále nacházejí.

21. Správním rozhodnutím ze dne 25. dubna 2019 odmítl azylový orgán žádost žalobců v původním řízení bez posouzení po věcné stránce jako nepřípustnou a konstatoval, že zásada nenavracení se v jejich případě ve vztahu k Afghánské islámské republice nepoužije. Nařídil vyhoštění žalobců v původním řízení prostřednictvím rozhodnutí spojeného se zákazem vstupu a pobytu po dobu jednoho roku, jakož i záznamem o odepření vstupu a pobytu v Schengenském informačním systému.

22. Žádost žalobců v původním řízení o azyl byla prohlášena za nepřípustnou na základě § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl z důvodu, že žalobci v původním řízení přicestovali do Maďarska přes zemi, kde nebyli vystaveni pronásledování odůvodňujícímu přiznání postavení uprchlíka nebo nebezpečí vážné újmy odůvodňujícímu přiznání doplňkové ochrany, nebo že v zemi, přes kterou přicestovali do Maďarska, jim byla zaručena odpovídající ochrana (koncept „bezpečné tranzitní země“).

23. Žalobci v původním řízení podali proti rozhodnutí azylového orgánu žalobu, kterou Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (správní a pracovněprávní soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) zamítl rozhodnutím ze dne 14. května 2019, aniž rozhodl o věcné stránce jejich žádosti o azyl. Uvedený soud dále uvedl, že důsledky případného nepřevzetí žalobců Srbskou republikou zpět je třeba vyjasnit v rámci řízení vedeného cizineckou policií.

24. Následně orgán cizinecké policie prvního stupně rozhodnutím ze dne 17. května 2019 žalobcům v původním řízení na základě § 62 odst. 3a zákona o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí uložil, aby ode dne uvedeného rozhodnutí pobývali v cizineckém sektoru v tranzitním prostoru Röszke. Podle předkládajícího soudu není v tomto rozhodnutí uvedeno jeho odůvodnění a právo bránit se proti němu u soudu je omezené, neboť lze pouze formou námitky u obecného soudu napadnout nesplnění povinnosti poskytnout informace, kterou uvedenému policejnímu orgánu ukládá právní úprava.

25. Téhož dne orgán cizinecké policie prvního stupně kontaktoval policejní orgán příslušný k předání do Srbska, aby podnikl kroky nezbytné ke zpětnému převzetí žalobců v původním řízení Srbskem.

26. Dne 23. května 2019 příslušný policejní orgán uvedl, že Srbská republika nepřevzala žalobce v původním řízení zpět na své území, neboť uvedení nevstoupili na maďarské území protiprávně z území Srbska, takže podmínky použití čl. 3 odst. 1 dohody o zpětném přebírání osob uzavřené mezi Evropskou unií a Srbskou republikou nejsou splněny.

27. Azylový orgán neposuzoval věcnou stránku žádostí žalobců o azyl navzdory tomu, že je Srbská republika nepřevzala zpět, protože podle § 51/A zákona o právu na azyl tento orgán takové posouzení provede pouze v případě, že důvod nepřípustnosti vychází z pojmu „bezpečná země původu“ nebo „bezpečná třetí země“, kdežto rozhodnutí, kterým byla žádost žalobců o azyl odmítnuta jako nepřípustná, bylo založeno na jiném důvodu nepřípustnosti, a sice důvodu týkajícím se „bezpečné tranzitní země“, který je definován v § 51 odst. 2 písm. f) téhož zákona.

28. Rozhodnutími ze dne 3. a 6. června 2019 orgán cizinecké policie prvního stupně změnil rozhodnutí o navrácení přijatá azylovým orgánem, pokud jde o zemi určení, a nařídil vyhoštění žalobců v původním řízení v doprovodu eskorty do Afghánistánu.

29. Žalobci v původním řízení podali proti těmto rozhodnutím odvolání k azylovému orgánu, jednajícímu jako orgán cizinecké policie. Usneseními ze dne 28. června 2019 bylo nicméně jejich odvolání zamítnuto. Podle § 65 odst. 3b zákona o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí nelze proti rozhodnutí o odvolání podat opravný prostředek.

30. Žalobci v původním řízení podali k předkládajícímu soudu žalobu směřující k tomu, aby soud zrušil usnesení zamítající odvolání proti výkonu rozhodnutí, kterými se mění země navrácení, a uložil orgánu cizinecké policie prvního stupně povinnost provést nové řízení, přičemž zaprvé uvedli, že tato usnesení představují rozhodnutí o navrácení, proti kterým musí být možné podat opravný prostředek k soudu umožňující meritorní přezkum se zohledněním zásady nenavracení, a zadruhé, že rozhodnutí o navrácení jsou protiprávní. Azylový orgán totiž podle nich měl posoudit jejich žádost o azyl po věcné stránce, jelikož Srbská republika je nepřevzala zpět a jelikož § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl je v rozporu s unijním právem.

31. Žalobci v původním řízení kromě toho podali k předkládajícímu soudu proti azylovému orgánu správní žalobu pro nečinnost, kterou se domáhali určení, že tento orgán nesplnil své povinnosti, když jim neurčil místo pobytu mimo tranzitní prostor.

32. Předkládající soud obě žaloby spojil.

33. Tento soud uvádí, že tranzitní prostor Röszke, kde se žalobci v původním řízení nacházejí od podání žádosti o azyl, se nachází na hranici mezi Maďarskem a Srbskem.

34. Pokud jde o žádost o azyl podanou žalobci v původním řízení, předkládající soud uvádí, že azylový orgán neposuzoval věcnou stránku této žádosti, neboť s takovým posouzením se nepočítá, pokud je žádost o azyl odmítnuta na základě důvodu nepřípustnosti týkajícího se bezpečné tranzitní země. Uvádí rovněž, že ani orgán cizinecké policie prvního stupně, ani soud, který rozhodoval v prvním stupni o žalobě podané žalobci v původním řízení proti odmítnutí jejich žádosti o azyl, neposuzoval věcnou stránku uvedených žádostí.

35. Předkládající soud uvádí, že důvod nepřípustnosti, na kterém je založeno odmítnutí žádosti o azyl podané žalobci v původním řízení, vycházející z pojmu „bezpečná tranzitní země“ ve smyslu § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, není uveden na seznamu důvodů vyjmenovaných taxativně směrnicí 2013/32. Domnívá se tedy, že tento důvod je v rozporu s unijním právem, a odvolává se v tomto ohledu na stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci LH (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2019:1056).

36. Podle předkládajícího soudu neexistuje v případě žalobců v původním řízení žádná právní norma, která by výslovně vyžadovala pokračovat v posuzování jejich žádosti o azyl. Článek 38 odst. 4 směrnice 2013/32, stejně jako § 51/A zákona o právu na azyl, který jej provádí do maďarského práva, se totiž týkají pouze případu, kdy žadatele není možné vrátit do bezpečné země původu nebo do bezpečné třetí země, a nikoli případu, kdy je nemožné vrátit žadatele do „bezpečné tranzitní země“.

37. Dále uvádí, že odmítnutím Srbské republiky převzít žalobce v původním řízení se důvod nepřípustnosti stanovený v § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl stal bezpředmětným, což by mělo mít za následek povinnost azylového orgánu znovu posoudit jejich žádost o azyl.

38. Předkládající soud zdůrazňuje, že v průběhu tohoto nového posouzení může tento orgán uplatnit důvod nepřípustnosti stanovený v čl. 33 odst. 1 a odst. 2 písm. b) a c) směrnice 2013/32. Nicméně s ohledem na články 35 a 38 této směrnice, vykládané ve světle článku 18 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), má uvedený soud za to, že žádost může být na tomto základě prohlášena za nepřípustnou pouze za předpokladu, že dotyčnou osobu převezme třetí země zpět. Z toho vyplývá, že není-li pochyb o tom, že země, do které má být žadatel vyhoštěn, jej nepřevezme zpět, nemůže azylový orgán prohlásit jeho žádost za nepřípustnou. V takovém případě má předkládající soud za to, že takovou žádost nelze považovat za následnou žádost ve smyslu článku 40 směrnice 2013/32.

39. Vzhledem k výše uvedenému má předkládající soud za to, že v současnosti spadají žalobci v původním řízení stále do působnosti směrnice 2013/32. Klade si tedy otázku, zda je třeba mít za to, že žalobci jsou zajištěni ve smyslu této směrnice, a případně, zda je toto zajištění zákonné, vzhledem k tomu, že lhůta čtyř týdnů uvedená v čl. 43 odst. 2 uvedené směrnice byla v projednávaném případě překročena.

40. Nicméně i v případě, že by nebylo důvodné přiznat žalobcům v původním řízení právo na to, aby jejich žádost o azyl byla znovu posouzena, se předkládající soud táže, zda musí být tito žalobci považováni za zajištěné ve smyslu směrnice 2008/115, a pokud ano, zda je toto zajištění slučitelné s článkem 15 uvedené směrnice.

41. V této souvislosti má předkládající soud za to, že se situace žalobců v původním řízení liší od situace ve věci, v níž byl vydán rozsudek Ilias a Ahmed v. Maďarsko ( 8 ), vydaný dne 21. listopadu 2019 velkým senátem Evropského soudu pro lidská práva.

42. Předkládající soud se tedy přiklání k názoru, že umístění žalobců v původním řízení do tranzitního prostoru vyhrazeného státním příslušníkům třetích zemí, jejichž žádost o azyl byla odmítnuta, představuje zajištění, které není v souladu s požadavky stanovenými unijním právem. Má tudíž za to, že na základě článku 47 Listiny by měl mít možnost uložit v rámci předběžného opatření příslušnému vnitrostátnímu orgánu, aby žalobcům v původním řízení určil místo pobytu nacházející se mimo tranzitní prostor, které není místem zajištění, a to až do ukončení soudního řízení správního.

43. Konečně si předkládající soud klade otázku ohledně účinnosti opravného prostředku proti rozhodnutí, kterým orgán cizinecké policie prvního stupně změnil rozhodnutí o navrácení vydané vůči žalobcům v původním řízení, pokud jde o zemi určení, a které tento soud považuje za nové rozhodnutí o navrácení podle čl. 3 bodu 4 a čl. 12 odst. 1 směrnice 2008/115.

44. Odvolání proti tomuto rozhodnutí totiž posuzuje azylový orgán, přestože neskýtá záruky nestrannosti a nezávislosti požadované unijním právem, neboť patří k ústřední správě, spadá do pravomoci ministra odpovědného za policii, a je tedy součástí výkonné moci. Mimoto relevantní maďarská právní úprava neumožňuje předkládajícímu soudu přezkoumat správní rozhodnutí vydané o odvolání proti výkonu rozhodnutí, kterým se mění rozhodnutí o navrácení.

45. Tato situace vede podle předkládajícího soudu k tomu, že rozhodnutí, kterým se mění země navrácení, by mohlo být v konečném důsledku zachováno, přestože v případě, že by vůči žalobcům v původním řízení muselo být vedeno nové azylové řízení, by se na ně již nevztahovala směrnice 2008/115, nýbrž směrnice 2013/32.

46. Za těchto podmínek se Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovněprávní soud v Segedínu, Maďarsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) [nový důvod nepřípustnosti] Lze ustanovení článku 33 [směrnice 2013/32] týkající se nepřípustných žádostí vykládat v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, podle které je žádost v rámci azylového řízení nepřípustná, pokud žadatel přicestoval do Maďarska přes zemi, ve které není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy nebo ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany? 2) [vedení azylového řízení] a) Musí být článek 6 a čl. 38 odst. 4 [směrnice 2013/32], jakož i bod 34 jejího odůvodnění, ukládající povinnost posoudit žádosti o mezinárodní ochranu, ve spojení s článkem 18 Listiny vykládány v tom smyslu, že azylový orgán členského státu musí v případě, že žádost o azyl nebyla s odvoláním na důvod nepřípustnosti zmíněný v první předběžné otázce věcně přezkoumána a následně bylo rozhodnuto o navrácení žadatele do třetí země, která jej ovšem odmítla převzít zpět, zajistit žadateli možnost zahájit azylové řízení? b) V případě kladné odpovědi na otázku 2 a), jaký je přesně obsah této povinnosti? Znamená povinnost zajistit možnost podat novou žádost o azyl s tím, že bude zakázáno uplatnění negativních důsledků následných žádostí podle čl. 33 odst. 2 písm. d) a článku 40 [směrnice 2013/32], nebo znamená, že azylové řízení musí být zahájeno nebo provedeno z úřední povinnosti? c) V případě kladné odpovědi na otázku 2 a) a s ohledem také na čl. 38 odst. 4 [směrnice 2013/32], může členský stát při nezměněné skutkové situaci znovu posuzovat nepřípustnost žádosti v rámci tohoto nového řízení (v němž může použít kterýkoli typ řízení obsažený v kapitole III, například znovu uplatnit důvod nepřípustnosti), nebo musí žádost o azyl posoudit věcně ve vztahu k zemi původu? d) Vyplývá z čl. 33 odst. 1 a 2 písm. b) a c), jakož i z článků 35 a 38 [směrnice 2013/32] ve spojení s článkem 18 Listiny, že zpětné převzetí třetí zemí je jednou z kumulativních podmínek pro uplatnění důvodu nepřípustnosti, to znamená pro přijetí rozhodnutí založeného na tomto důvodu, nebo stačí ověřit splnění této podmínky až v okamžiku výkonu takového rozhodnutí? 3) [tranzitní prostor jako místo zajištění v rámci azylového řízení] Tyto otázky jsou relevantní v případě, že je na základě odpovědí na druhou otázku třeba provést azylové řízení. a) Musí být článek 43 směrnice 2013/32 vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která umožňuje zajištění žadatele v tranzitním prostoru po dobu delší než čtyři týdny? b) Musí být čl. 2 písm. h) [směrnice 2013/33], použitelný na základě článku 26 [směrnice 2013/32], ve spojení s článkem 6 a čl. 52 odst. 3 Listiny vykládán v tom smyslu, že ubytování v tranzitním prostoru za okolností, jaké jsou dány v původním řízení (prostor, který legálně nelze dobrovolně opustit v žádném směru), po dobu delší než čtyři týdny, o nichž se zmiňuje článek 43 [směrnice 2013/32], je zajištěním? c) Je s článkem 8 [směrnice 2013/33], použitelným na základě článku 26 [směrnice 2013/32], slučitelné to, že k zajištění žadatele po dobu delší než čtyři týdny, o nichž se zmiňuje článek 43 [směrnice 2013/32], došlo pouze proto, že z důvodu nedostatku materiálních prostředků nemá možnost uspokojovat své potřeby (ubytování a stravu)? d) Je s články 8 a 9 [směrnice 2013/33], použitelnými na základě článku 26 [směrnice 2013/32], slučitelné to, že ubytování představující de facto zajištění po dobu delší než čtyři týdny, o nichž se zmiňuje článek 43 [směrnice 2013/32], nebylo nařízeno příkazem k zajištění, žadatel nemá žádný prostředek k napadení zákonnosti zajištění a jeho trvání, zajištění de facto probíhá, aniž byla posouzena jeho nezbytnost či jeho přiměřenost nebo jeho možné alternativy, a není určena přesná délka trvání zajištění a okamžik, kdy bude ukončeno? e) Může být článek 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že soud členského státu může, je-li zjevné, že se jedná o nezákonné zajištění, jako předběžné opatření do ukončení soudního řízení správního uložit orgánu veřejné správy, aby státnímu příslušníkovi třetí země určil místo pobytu mimo tranzitní prostor, které nepředstavuje místo zajištění? 4) [tranzitní prostor jako místo zajištění v působnosti cizinecké policie] Tyto otázky jsou relevantní v případě, že na základě odpovědí na druhou otázku není třeba provést azylové řízení, nýbrž řízení v oblasti spadající do pravomoci cizinecké policie. a) Musí být body 17 a 24 odůvodnění, jakož i článek 16 [směrnice 2008/115], ve spojení s článkem 6 a čl. 52 odst. 3 Listiny vykládány v tom smyslu, že ubytování v tranzitním prostoru za okolností, jaké jsou dány v původním řízení (prostor, který legálně nelze dobrovolně opustit v žádném směru), představuje zbavení osobní svobody ve smyslu těchto ustanovení? b) Je s bodem 16 odůvodnění a s čl. 15 odst. 1 [směrnice 2008/115] ve spojení s článkem 6 a čl. 52 odst. 3 Listiny slučitelné to, že k zajištění státního příslušníka třetí země došlo pouze z toho důvodu, že vůči němu bylo přijato rozhodnutí o navrácení a že kvůli nedostatku materiálních prostředků nemůže uspokojovat své potřeby (ubytování a stravu)? c) Je s bodem 16 odůvodnění a s čl. 15 odst. 2 [směrnice 2008/115] ve spojení s články 6 a 47 a čl. 52 odst. 3 Listiny slučitelné to, že ubytování představující de facto zajištění nebylo nařízeno příkazem k zajištění, státní příslušník třetí země nemá žádný prostředek k napadení zákonnosti zajištění a jeho trvání a zajištění de facto probíhá, aniž byla posouzena jeho nezbytnost či jeho přiměřenost nebo jeho možné alternativy? d) Mohou být čl. 15 odst. 1 a 4 až 6, jakož i bod 16 odůvodnění [směrnice 2008/115], ve spojení s články 1, 4, 6 a 47 Listiny vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby zajištění probíhalo bez určení jeho přesné délky trvání a okamžiku, kdy bude ukončeno? e) Může být unijní právo vykládáno v tom smyslu, že soud členského státu může, je-li zjevné, že se jedná o nezákonné zajištění, jako předběžné opatření do ukončení soudního řízení správního uložit orgánu veřejné správy, aby státnímu příslušníkovi třetí země určil místo pobytu mimo tranzitní prostor, které nepředstavuje místo zajištění? 5) [účinný prostředek nápravy v souvislosti s rozhodnutím, jímž se mění země určení] Musí být článek 13 [směrnice 2008/115], podle něhož musí mít státní příslušník třetí země možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti ‚rozhodnutí týkajícímu se navrácení‘, vykládán ve spojení s článkem 47 Listiny v tom smyslu, že pokud opravný prostředek stanovený pro tento případ právem členského státu postrádá účinnost, je třeba, aby soud alespoň jednou přezkoumal opravný prostředek podaný proti rozhodnutí, jímž se mění země návratu?“

B. Věc C‑925/19 PPU

47. Žalobci v původním řízení jsou otec a jeho nezletilé dítě, íránští státní příslušníci, kteří přicestovali do tranzitního prostoru Röszke v Maďarsku přes Srbsko.

48. Dne 5. prosince 2018 podali v tranzitním prostoru u azylového orgánu žádost o azyl.

49. Na podporu své žádosti otec uvedl, že opustil Írán před dvěma a půl lety z důvodu, že se rozvedl se svou manželkou, že se začal zajímat o křesťanské náboženství, avšak nebyl pokřtěn, a že během svého dětství byl obětí sexuálního násilí ze strany svých rodinných příslušníků. Rovněž upřesnil, že důvody, které jej donutily opustit zemi původu, nejsou politické ani nejsou spojeny s případnou příslušností k menšinové etnické nebo náboženské komunitě a že do Maďarska přicestoval přes Turecko, Bulharsko a Srbsko.

50. Otec dále prohlásil, že poté, co opustil Írán a zamířil do Turecka, kde strávil deset dnů, aniž v tomto státě požádal o azyl, pobýval přibližně tři měsíce v Bulharsku. Rovněž uvedl, že poté, co byl informován, že bude navrácen do Íránu, pokud v tomto členském státě nepodá žádost o mezinárodní ochranu, podal tam proti své vůli žádost o azyl. Kromě toho tvrdil, že pobýval rovněž v Srbsku po dobu více než dva roky, aniž tam podal žádost o azyl.

51. Dne 5. prosince 2018 azylový orgán určil žalobcům v původním řízení jako místo ubytování tranzitní prostor Röszke. V současnosti se tam stále nacházejí.

52. Správním rozhodnutím ze dne 12. února 2019 odmítl azylový orgán na základě § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl žádost žalobců v původním řízení jako nepřípustnou bez věcného posouzení a konstatoval, že zásada nenavracení se v jejich případě nepoužije. Nařídil vyhoštění žalobců v původním řízení z území Unie do Srbska, přičemž uvedl, že žalobci v původním řízení nebyli v Turecku, Bulharsku a Srbsku vystaveni riziku vážné újmy nebo pronásledování a že jim tam byla zaručena odpovídající úroveň ochrany. Toto rozhodnutí bylo spojeno se zákazem vstupu a pobytu na dobu jednoho roku.

53. Žalobci v původním řízení podali proti rozhodnutí azylového orgánu žalobu, kterou Fővárosi Közigazgatási és Munkaügy Bíróság (správní a pracovněprávní soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) zamítl rozhodnutím ze dne 5. března 2019, aniž rozhodl o věcné stránce jejich žádosti o azyl. Uvedený soud dále uvedl, že důsledky případného nepřevzetí žalobců Srbskou republikou zpět je třeba vyjasnit v rámci řízení vedeného cizineckou policií.

54. Následně orgán cizinecké policie prvního stupně rozhodnutím ze dne 27. března 2019 žalobcům v původním řízení na základě § 62 odst. 3a zákona o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí uložil, aby ode dne uvedeného rozhodnutí pobývali v cizineckém sektoru v tranzitním prostoru Röszke. Podle předkládajícího soudu není v tomto rozhodnutí uvedeno jeho odůvodnění a právo bránit se proti němu u soudu je omezené, neboť lze pouze formou námitky u obecného soudu napadnout nesplnění povinnosti poskytnout informace, kterou uvedenému policejnímu orgánu ukládá právní úprava.

55. Téhož dne orgán cizinecké policie prvního stupně kontaktoval policejní orgán příslušný k předání do Srbska, aby podnikl kroky nezbytné ke zpětnému převzetí žalobců v původním řízení Srbskem.

56. Dne 1. dubna 2019 příslušný policejní orgán uvedl, že Srbská republika nepřevzala žalobce v původním řízení zpět na své území, neboť uvedení nevstoupili na maďarské území protiprávně z území Srbska, takže podmínky použití čl. 3 odst. 1 dohody o zpětném přebírání osob uzavřené mezi Unií a Srbskou republikou nejsou splněny.

57. Azylový orgán neposuzoval věcnou stránku žádosti žalobců o azyl navzdory tomu, že je Srbská republika nepřevzala zpět, protože podle § 51/A zákona o právu na azyl tento orgán takové posouzení provede pouze v případě, že důvod nepřípustnosti vychází z pojmu „bezpečná země původu“ nebo „bezpečná třetí země“, zatímco rozhodnutí, kterým byla žádost žadatelů o azyl odmítnuta jako nepřípustná, bylo založeno na jiném důvodu nepřípustnosti, a sice důvodu týkajícím se „bezpečné tranzitní země“, který je definován v § 51 odst. 2 písm. f) téhož zákona.

58. Rozhodnutím ze dne 17. dubna 2019 orgán cizinecké policie prvního stupně změnil rozhodnutí o vyhoštění obsažené v rozhodnutí azylového orgánu ze dne 12. února 2019, pokud jde o zemi určení, a nařídil vyhoštění žalobců v původním řízení v doprovodu eskorty do Íránu.

59. Žalobci v původním řízení podali proti tomuto rozhodnutí odvolání k azylovému orgánu, jednajícímu jako orgán cizinecké policie. Usnesením ze dne 17. května 2019 bylo jejich odvolání zamítnuto. Podle § 65 odst. 3b zákona o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí nelze proti rozhodnutí o odvolání podat opravný prostředek, takže nemůže být předmětem soudního přezkumu.

60. Žalobci v původním řízení podali k předkládajícímu soudu žalobu směřující k tomu, aby soud zrušil usnesení o zamítnutí odvolání proti výkonu rozhodnutí, kterými se mění země navrácení, a uložil orgánu cizinecké policie prvního stupně povinnost provést nové řízení, přičemž zaprvé uvedli, že tato usnesení představují rozhodnutí o navrácení, proti kterým musí být možné podat opravný prostředek k soudu umožňující meritorní přezkum se zohledněním zásady nenavracení, a zadruhé, že rozhodnutí o navrácení jsou protiprávní. Azylový orgán totiž podle nich měl posoudit jejich žádost o azyl po věcné stránce, jelikož Srbská republika je nepřevzala zpět a jelikož § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl je v rozporu s unijním právem.

61. Žalobci v původním řízení kromě toho podali k předkládajícímu soudu proti azylovému orgánu správní žalobu pro nečinnost, kterou se domáhali určení, že tento orgán nesplnil své povinnosti, když jim neurčil místo pobytu mimo tranzitní prostor.

62. Předkládající soud obě žaloby spojil a ze stejných důvodů, které jsou uvedeny v bodech 33 až 45 tohoto stanoviska, se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru tytéž předběžné otázky, jaké mu položil ve věci C‑924/19 PPU.

III. Řízení před Soudním dvorem

63. Předkládající soud žádá, aby v obou spojených věcech byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce projednána v naléhavém řízení o předběžné otázce upraveném v článku 107 jednacího řádu Soudního dvora.

64. Rozhodnutím ze dne 22. ledna 2020 Soudní dvůr tomuto návrhu vyhověl.

65. Písemná vyjádření podali žalobci v původních řízeních, maďarská vláda a Evropská komise. Titíž účastníci řízení a Komise přednesli ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 13. března 2020.

IV. Analýza

A. K přípustnosti předběžných otázek

66. Podle ustálené judikatury je postup zavedený článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporu, který mají rozhodnout. Důvodem pro žádost o rozhodnutí o předběžné otázce není poskytnutí konzultativního stanoviska k obecným nebo hypotetickým otázkám, nýbrž její nezbytnost pro efektivní vyřešení sporu týkajícího se unijního práva ( 9 ).

67. V projednávaném případě je třeba zdůraznit, že všichni žalobci v původních řízeních podali k předkládajícímu soudu dvě žaloby lišící se svým předmětem, které nicméně vedly k procesnímu rozhodnutí o spojení, a sice: – žalobu na neplatnost usnesení zamítajícího odvolání podané proti rozhodnutí, kterým se mění země určení, a následné uložení povinnosti příslušnému vnitrostátnímu orgánu zahájit nové azylové řízení, – žalobu pro nečinnost směřující k určení, že vnitrostátní azylový orgán nesplnil své povinnosti, když neurčil místo pobytu žalobců v původních řízeních mimo tranzitní prostor.

68. Relevanci stejně znějících otázek položených předkládajícím soudem pro výsledek sporů v původních řízeních je třeba posuzovat právě v tomto specifickém kontextu.

69. Považuji za nepochybné, že takovou relevanci má s ohledem na výše uvedené žaloby na neplatnost pátá otázka, kterou se předkládající soud táže Soudního dvora na účinnost opravného prostředku proti pozměňovacímu rozhodnutí, jehož přezkum je podle vnitrostátního práva svěřen správnímu orgánu, který toto rozhodnutí přijal, bez možnosti soudního přezkumu případného zamítnutí uvedeného opravného prostředku jen z podnětu adresáta uvedeného rozhodnutí ( 10 ).

70. V případě kladné odpovědi na pátou otázku lze mít za to, že otázky spadající do první a druhé kategorie jsou rovněž relevantní s ohledem na obsah argumentace žalobců v původních řízeních ohledně legality pozměňovacího rozhodnutí. Tito žalobci tvrdí, že uvedené rozhodnutí bylo přijato na základě prohlášení jejich žádosti o azyl za nepřípustnou z důvodu vycházejícího z pojmu „bezpečné tranzitní země“ ve smyslu § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, přičemž tento důvod je v rozporu s unijním právem ( 11 ).

71. V rámci posouzení toho, co podle všeho představuje námitku protiprávnosti výše uvedeného ustanovení, a související povinnosti příslušného vnitrostátního orgánu znovu provést azylové řízení může předkládající soud zohlednit odpovědi Soudního dvora týkající se problematiky slučitelnosti výše uvedeného důvodu nepřípustnosti s unijním právem a důsledků neslučitelnosti, pokud jde o vedení azylového řízení, které zmiňuje první a druhá kategorie předběžných otázek.

72. Je pravda, že žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nejsou příliš přesné, pokud jde o ustanovení maďarského procesního práva použitelná v takovém kontextu. V tomto ohledu je však třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, se vztahuje domněnka relevance ( 12 ).

73. Pokud jde o otázky seskupené ve třetí a čtvrté kategorii, které jsou položeny alternativně, jejich cílem je určit, zda je ubytování žalobců v původních řízeních v sektoru tranzitního prostoru zajištěním splňujícím podmínky stanovené relevantními ustanoveními směrnic 2013/32 a 2013/33 nebo směrnice 2008/115, podle toho, zda situace uvedených žalobců spadá do působnosti prvních dvou nebo posledního z těchto předpisů.

74. Tyto otázky mají zjevně souvislost s řešením sporů v původních řízeních, které se týkají případné nečinnosti příslušného vnitrostátního orgánu při stanovení místa pobytu žalobců v původních řízeních. Kromě toho vyřešení těchto otázek, a tedy i uvedených sporů, podle mne vyžaduje předchozí určení právního postavení žalobců v původních řízeních, jak je uvedeno v předchozím bodě, což vede k závěru, že otázky zařazené do první a druhé kategorie jsou relevantní pro výsledek sporů v původních řízeních, nahlížených z hlediska žaloby pro nečinnost, kterou rovněž projednává předkládající soud.

75. Z toho vyplývá, že je třeba rozhodnout o všech položených otázkách ( 13 ), počínaje pátou z nich, jelikož odpověď, která na ni bude dána, určí pravomoc předkládajícího soudu rozhodnout o žalobě na neplatnost podané proti rozhodnutí, kterým se mění země určení.

B. K právu na účinný prostředek nápravy proti rozhodnutí, kterým se mění země navrácení

76. Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda článek 13 směrnice 2008/115 musí být ve světle článku 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která sice stanoví opravný prostředek proti rozhodnutí příslušného správního orgánu, jímž se mění země určení uvedená v rozhodnutí o navrácení, avšak posouzení uvedeného opravného prostředku svěřuje témuž orgánu bez možnosti soudního přezkumu jen z podnětu adresáta uvedeného rozhodnutí.

77. Je třeba připomenout, že aktem ze dne 12. února 2019 odmítl příslušný orgán žádost žalobců v původním řízení s íránskou státní příslušností jako nepřípustnou, nařídil jejich vyhoštění do Srbska v doprovodu eskorty až na srbsko-maďarskou hranici a uložil jim zákaz vstupu po dobu jednoho roku. Akt stejného obsahu byl přijat vůči žalobcům v původním řízení s afghánskou státní příslušností dne 25. dubna 2019. V obou případech se jedná o jediný a komplexní správní akt, který kombinuje odmítnutí žádosti o mezinárodní ochranu a rozhodnutí o navrácení a vyhoštění spojené se zákazem vstupu, což je a priori v souladu s požadavky čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115.

78. Poté, co Srbská republika žalobce v původních řízeních nepřevzala zpět, byly oba dotčené akty změněny, pokud jde o zemi určení, přičemž výše uvedená země byla nahrazena Íránem nebo Afghánistánem, podle státní příslušnosti dotčených osob. Opatření spočívající ve vyhoštění bylo upraveno v témže smyslu. Podle mého názoru je třeba mít za to, že každé pozměňující rozhodnutí je novým rozhodnutím o navrácení a vyhoštění, proti němuž musí mít žalobci v původních řízeních v souladu s čl. 12 odst. 1 ve spojení s čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 k dispozici účinný prostředek právní nápravy.

79. V případě, že je vůči státnímu příslušníkovi třetí země vydáno rozhodnutí, kterým je mu uložena povinnost návratu a nucené vyhoštění, v projednávané věci přemístění v doprovodu eskorty až na srbsko-maďarskou hranici, je údaj o zemi určení jeho základním a nezbytným prvkem. Právě s ohledem na tento údaj se totiž posuzuje dodržení zásady nenavracení, která je pro členské státy při provádění směrnice 2008/115 závazná podle jejího článku 5. S ohledem na tuto povinnost nelze vyhoštění (fyzické přemístění mimo členský stát) provést do neurčitého místa určení, ale pouze do stanovené země návratu. Příslušný vnitrostátní orgán tím, že změnil zemi určení uvedenou v rozhodnutí o navrácení a vyhoštění, přijal nové rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do právního postavení jejich adresáta, a musí být tedy možné jej napadnout podle článku 13 směrnice 2008/115.

80. Je nutno konstatovat, že vnitrostátní právo, v projednávaném případě § 65 odst. 3b zákona o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, toto napadení skutečně umožňuje, a to ve formě odvolání, které musí být podáno ve lhůtě 24 hodin od doručení pozměňovacího rozhodnutí u správního orgánu, jenž je jeho autorem, přičemž podle uvedeného ustanovení „proti rozhodnutí o odvolání proti výkonu rozhodnutí nelze podat opravný prostředek“ ( 14 ).

81. Je možné považovat toto odvolání za účinný prostředek právní nápravy ve smyslu čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115? Toto ustanovení totiž stanoví, že „[d]otčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení […] nebo návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena“.

82. Formulace výše uvedeného ustanovení může vyvolávat pochybnosti v tom smyslu, že si lze klást otázku, zda je podmínka účinnosti prostředku nápravy splněna pouhou možností napadnout rozhodnutí o navrácení nebo o vyhoštění u příslušného správního orgánu, přičemž upřesnění požadavku nestrannosti a nezávislosti se týká pouze členů „příslušného subjektu“, třetího a posledního subjektu uvedeného v tomto ustanovení ( 15 ).

83. Doslovný výklad čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 ve francouzském znění, spojující uvedené upřesnění s každým z uvedených orgánů provádějících přezkum nebo pouze s dvěma posledně uvedenými orgány, je možný z důvodu použití souřadicí spojky „nebo“, která slouží ke spojení prvků téže funkce, nikoliv ve smyslu slučovacím, nýbrž ve smyslu vylučovacím. V daném případě slouží tato spojka ke spojení označení tří orgánů provádějících přezkum jakožto alternativ, přičemž každý je způsobilý projednat dotčené opravné prostředky, což umožňuje mít za to, že část věty začínající výrazem „jehož členové“ se může vztahovat ke každému orgánu nebo subjektu, chápanému samostatně ( 16 ).

84. I když znění čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 ve španělském jazyce („[…] ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia“) a anglickém jazyce („[…] before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence“) se podobá znění ve francouzském jazyce, znění v estonském jazyce („pädevas kohtu- või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud“) a italském jazyce („[…] dinanzi ad un'autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza“) patrně naopak spojují požadavek nestrannosti a nezávislosti pouze s členy třetího uvedeného orgánu provádějícího přezkum. Zdá se tedy, že doslovný výklad čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 nemůže dát jednoznačnou odpověď na otázku předkládajícího soudu, vzhledem k tomu, že odlišná jazyková verze nemůže sama převážit nad ostatními jazykovými verzemi ( 17 ). Je tedy třeba vyjít z celkové systematiky textu, jehož je předmětné ustanovení součástí, jakož i z účelu sledovaného unijním normotvůrcem ( 18 ).

85. Pokud jde o kontextuální výklad, je třeba zdůraznit, že směrnice 2008/115 zamýšlí zohlednit „Dvacet pokynů pro nucené navracení“, které přijal Výbor ministrů Rady Evropy a na něž odkazuje třetí bod odůvodnění. Zásada 5, nadepsaná „Opravné prostředky proti rozhodnutí o vyhoštění“, v odstavci 1 stanoví, že „[v] rozhodnutí o vyhoštění nebo v řízení vedoucím k rozhodnutí o vyhoštění musí být dotyčné osobě poskytnuta možnost účinného opravného prostředku u příslušného orgánu nebo subjektu složeného z nestranných členů, jejichž nezávislost je zaručena“ ( 19 ).

86. Kromě toho podle čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115 jsou členské státy povinny zajistit nejen, aby každé rozhodnutí o navrácení poskytovalo procesní ochranu podle kapitoly III tohoto předpisu, ale rovněž podle „jiných příslušných ustanovení [unijního] práva“, což podle mého názoru nutně zahrnuje ustanovení Listiny, a konkrétně její článek 47 týkající se práva na účinnou právní ochranu zmíněného v tomto stanovisku. Taková povinnost je výslovně stanovena pro případ, kdy je rozhodnutí o navrácení přijato současně se zamítnutím žádosti o mezinárodní ochranu příslušným vnitrostátním orgánem v řízení v prvním stupni. Uvedená povinnost se uplatní též v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, kdy tentýž orgán přijal samostatným správním aktem pozměňující rozhodnutí o navrácení ( 20 ).

87. Pokud jde o teleologický výklad, je třeba uvést, že podle čl. 79 odst. 2 SFEU je cílem směrnice 2008/115, jak vyplývá z bodů 2 a 11 jejího odůvodnění, zavedení účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách a právních zárukách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti ( 21 ).

88. Pokud jde konkrétně o opravné prostředky podle článku 13 směrnice 2008/115 proti rozhodnutím týkajícím se navrácení, jejich vlastnosti musí být definovány v souladu s článkem 47 Listiny, jehož první pododstavec stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem ( 22 ).

89. Článek 47 druhý pododstavec Listiny dále stanoví, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána nezávislým a nestranným soudem. Dodržení tohoto práva předpokládá možnost podrobit rozhodnutí správního orgánu, který sám nesplňuje podmínky nezávislosti a nestrannosti, následně kontrole ze strany soudu, který musí mít mimo jiné pravomoc rozhodovat o všech relevantních otázkách. Pojem „nezávislost“, který je inherentní poslání rozhodovat jako soud, znamená především to, že dotyčný orgán je v postavení třetí strany ve vztahu k orgánu, který přijal rozhodnutí, proti němuž byl podán opravný prostředek ( 23 ). Tato charakteristika v projednávaném případě zjevně chybí, jelikož přezkum opravného prostředku proti rozhodnutí, kterým se mění země určení, spadá do pravomoci správního orgánu, který uvedené rozhodnutí přijal.

90. Tento výklad podporují i vysvětlení k článku 47 Listiny, podle nichž první pododstavec tohoto článku vychází z článku 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), který zaručuje právo na „účinné opravné prostředky před národním orgánem“ ( 24 ). Evropský soud pro lidská práva, jehož judikaturu je třeba na základě čl. 52 odst. 3 Listiny zohlednit, totiž v rozsudku Souza Ribeiro v. Francie ( 25 ) rozhodl, že existuje-li podložený důvod, že vyhoštěním může být porušeno právo cizince na respektování jeho soukromého a rodinného života, vyžaduje článek 13 ve spojení s článkem 8 EÚLP, aby stát poskytl dotčené osobě účinnou možnost napadnout rozhodnutí o vyhoštění nebo odmítnutí povolení k pobytu a dosáhnout přezkumu, dostatečně důkladného a poskytujícího odpovídající procesní záruky, relevantních otázek příslušným vnitrostátním orgánem skýtajícím dostatečné záruky nezávislosti a nestrannosti.

91. Je třeba uvést, že podle informací poskytnutých předkládajícím soudem stanoví vnitrostátní právo možnost soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o odvolání podanému proti rozhodnutí o změně země určení. Konkrétně státní zástupce přezkoumává legalitu individuálních pravomocných nebo vykonatelných správních rozhodnutí nebo opatření přijatých správními orgány nebo jinými nesoudními orgány pověřenými uplatňováním práva, která nebyla předmětem soudního přezkumu. V případě porušení zákona, které má vliv na podstatu správního rozhodnutí, může člen státního zastupitelství vyzvat vnitrostátní orgán příslušný v oblasti cizinecké policie, aby toto porušování ukončil, a pokud se tak nestane, napadnout u soudu konečné rozhodnutí vydané ve věci, avšak není oprávněn znovu přezkoumat rozhodnutí vnitrostátního orgánu příslušného v oblasti cizinecké policie.

92. Je však třeba zdůraznit, že článek 47 Listiny týkající se práva na účinnou právní ochranu, který je sám o sobě dostačující a nemusí být upřesněn ustanoveními unijního nebo vnitrostátního práva, přiznává jednotlivcům právo uplatnitelné jako takové ( 26 ). S ohledem na toto subjektivní právo přiznané dotyčné osobě je podle mého názoru třeba mít za to, že vnitrostátní právní úprava, podle které může soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu, kterým se mění země určení, iniciovat nikoliv adresát tohoto rozhodnutí, nýbrž třetí subjekt, nesplňuje požadavky účinnosti prostředku nápravy podle článku 13 směrnice 2008/115, vykládaného ve světle článku 47 Listiny.

93. V tomto kontextu navrhuji, aby se v zájmu respektování jednoznačného aspektu znění článku 13 směrnice 2008/115, pokud jde o výčet orgánů provádějících přezkum, vycházelo z toho, že účinnost opravného prostředku upraveného tímto ustanovením, vykládaným ve spojení s článkem 47 Listiny, je zajištěna, a to i v případě opravného prostředku podaného k nesoudnímu orgánu, je-li tento orgán složen z členů, kteří zaručují nezávislost a nestrannost ( 27 ).

94. V této fázi svých úvah považuji za nezbytné upozornit Soudní dvůr na obtíž pramenící z propojení výše zastávaného řešení s řešením zvoleným v nedávných rozsudcích týkajících se výkladu článku 46 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 13 směrnice 2008/115, vykládaných s ohledem na článek 18 a čl. 19 odst. 2, jakož i článek 47 Listiny, za účelem určení rozsahu práva na účinnou právní ochranu v případě jednak opravného prostředku podaného proti rozhodnutí o navrácení přijatému bezprostředně po zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v samostatném správním aktu ( 28 ) a jednak odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně, kterým se potvrzuje rozhodnutí, jímž se zamítá žádost o mezinárodní ochranu a ukládá se povinnost navrácení ( 29 ).

95. V těchto rozsudcích má Soudní dvůr za to, že účinná soudní ochrana přiznaná výše uvedenými předpisy žadateli o mezinárodní ochranu proti rozhodnutí, kterým se zamítá jeho žádost a ukládá se mu povinnost navrácení, nutně zahrnuje opravný prostředek k soudu ( 30 ), případně s automatickým odkladným účinkem v případě, že by dotyčná osoba byla vystavena nebezpečí nelidského zacházení nebo zacházení odporujícího její důstojnosti, přičemž vylučuje povinné zavedení dvoustupňového soudního řízení a odvolacího řízení s automatickým odkladným účinkem.

96. Z této judikatury vyplývá, že „důležitá je pouze existence práva na opravný prostředek k soudu“, která může splnit požadavek účinnosti opravného prostředku zakotvený v článku 47 Listiny, což podle mého názoru vyvolává obtíže při sladění se zněním článku 13 směrnice 2008/115, který výslovně označuje za orgán provádějící přezkum správní orgán nebo příslušný subjekt, a za těchto okolností i otazníky ohledně samotné platnosti tohoto ustanovení sekundárního práva.

97. Za těchto okolností se domnívám, že oba přístupy lze sladit prostým upřesněním nedávné judikatury Soudního dvora, uvedené výše, prostřednictvím konstatování, že ochrana přiznaná v článku 13 směrnice 2008/115, vykládaném ve světle článku 47 Listiny, žadateli o mezinárodní ochranu proti rozhodnutí, kterým se jeho žádost zamítá a ukládá se mu – v témže správním aktu nebo následně v samostatném správním aktu – povinnost navrácení, zahrnuje alespoň jeden prostředek nápravy před soudem, v případě, že správní orgán nebo příslušný subjekt pověřený vnitrostátním právem k rozhodnutí o uvedeném opravném prostředku není složen z nestranných členů, jejichž nezávislost je zaručena ( 31 ).

98. Z výše uvedeného vyplývá, že článek 13 směrnice 2008/115 musí být ve světle článku 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že ukládá členským státům povinnost stanovit opravný prostředek proti rozhodnutí, kterým se mění země určení uvedená v rozhodnutí o navrácení, alespoň k jednomu soudnímu orgánu, pokud správní orgán nebo příslušný subjekt, který má o uvedeném opravném prostředku rozhodnout, není složen z nestranných členů, jejichž nezávislost je zaručena.

99. Je na předkládajícím soudu, který je v rámci své pravomoci pověřen uplatňováním ustanovení unijního práva a zajištěním jejich plného účinku, aby při posuzování žaloby podané žalobci v původních řízeních ověřil, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původních řízeních může být vykládána v souladu s těmito požadavky unijního práva, anebo aby upustil od použití kteréhokoliv ustanovení zákona o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, zejména § 65 odst. 3b, které je v rozporu s výsledkem směrnice 2008/115.

C. K důvodu nepřípustnosti založenému na bezpečné tranzitní zemi

100. Je nesporné, že žádosti všech žalobců v původních řízeních o mezinárodní ochranu prohlásil příslušný vnitrostátní orgán za nepřípustné na základě ustanovení § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, účinného od 1. července 2018, které zní takto: „Žádost je nepřípustná, pokud žadatel přicestoval do Maďarska přes zemi, ve které není vystaven pronásledování ve smyslu § 6 odst. 1, nebo riziku vážné újmy ve smyslu § 12 odst. 1, nebo ve které je zaručena odpovídající úroveň ochrany.“

101. První otázkou se předkládající soud táže na slučitelnost tohoto ustanovení s unijním právem, což je otázka, kterou Soudnímu dvoru položil již jiný maďarský soud ve věci LH (Tompa) (C‑564/18), přičemž je třeba poznamenat, že maďarská vláda ve svém vyjádření k projednávané věci uvádí, že hodlá prostě potvrdit své stanovisko vyjádřené ve výše uvedené věci.

102. V rozsudku ze dne 19. března 2020 Soudní dvůr rozhodl, přičemž v tom se ztotožňuje se stanoviskem generálního advokáta M. Bobka ( 32 ), že článek 33 směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, v daném případě § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, která umožňuje odmítnout žádost o mezinárodní ochranu jako nepřípustnou z důvodu, že žadatel přicestoval na území dotyčného členského státu ze státu, ve kterém není vystaven pronásledování či riziku vážné újmy, nebo ve kterém je zaručena odpovídající úroveň ochrany. Poté, co Soudní dvůr připomněl, že výčet důvodů nepřípustnosti uvedených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 je taxativní, uvedl, že výše uvedenou vnitrostátní právní úpravu nelze považovat za úpravu provádějící jeden z uvedených důvodů. Tento závěr platí i v rámci tohoto řízení.

D. K právnímu postavení žalobců

1. K rozsahu druhé předběžné otázky

103. Podstatou druhé otázky položené předkládajícím soudem je určení, jak je třeba z procesního hlediska postupovat v případě žalobců v původních řízeních v situaci, kdy došlo k odmítnutí žádostí o mezinárodní ochranu na základě důvodu nepřípustnosti vycházejícího z „bezpečné tranzitní země“ a následnému odmítnutí příslušných orgánů uvedené země převzít tyto žalobce zpět na své území.

104. Předkládající soud se táže, zda v tomto kontextu a v souladu s článkem 6 a čl. 38 odst. 4 směrnice 2012/32, vykládanými ve světle článku 18 Listiny, má příslušný vnitrostátní orgán povinnost provést azylové řízení [druhá otázka písm. a)], a v případě kladné odpovědi, zda tato povinnost znamená, že je uvedený orgán povinen pouze zajistit žalobcům v původních řízeních možnost podat novou žádost o azyl, kterou nelze považovat za následnou žádost, nebo zda musí zahájit nové azylové řízení z úřední povinnosti [druhá otázka písm. b)], a zda v rámci toho může uplatnit jiné důvody nepřípustnosti, anebo zda musí posoudit opodstatněnost žádosti o mezinárodní ochranu [druhá otázka písm. c)]. Soudní dvůr je rovněž žádán, aby upřesnil právní režim požadavku zpětného převzetí nebo převzetí dotčenou třetí zemí, který je uveden v článcích 35 a 38 směrnice 2013/32 [druhá otázka písm. d)].

105. S ohledem na znění výše uvedených předběžných otázek, a konkrétně na články směrnice 2013/32, které jsou v nich uvedeny, vykládané ve světle vysvětlení předkládajícího soudu k těmto otázkám, se podle mého názoru těmito otázkami uvedený soud netáže Soudního dvora na důsledky případného zrušení rozhodnutí, kterým se mění země určení, po uznání opodstatněnosti výše uvedené námitky protiprávnosti. Jinak řečeno, Soudní dvůr je podle mého názoru pouze vyzván, aby upřesnil dopady nepřevzetí žalobců v původních řízeních ze strany srbských orgánů zpět na procesní osud jejich žádosti o mezinárodní ochranu, s přihlédnutím k relevantním ustanovením směrnice 2013/32, a to nezávisle na konstatování protiprávnosti důvodu nepřípustnosti uvedeného v § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl a s tím souvisejících důsledcích.

106. Podotýkám, že maďarská vláda se ve svém vyjádření omezuje na tvrzení, že neúspěch vyhoštění z důvodu nepřevzetí dotyčnou třetí zemí zpět nemůže vést ke vzniku povinnosti provést azylové řízení, které bylo definitivně ukončeno v návaznosti na vnitrostátní soudní rozhodnutí potvrzující nepřípustnost žádostí o mezinárodní ochranu. Účelem tohoto prostého tvrzení není podle mého názoru nic jiného než vyhnout se právní debatě o důsledcích nepřevzetí zpět, ke kterému z povahy věci může dojít až po výslovné žádosti v tomto smyslu, jakmile se prohlášení nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu stane konečným ( 33 ).

2. K důsledkům nepřevzetí žalobců v původních řízeních Srbskou republikou zpět

107. Podotýkám, že jak je uvedeno v předkládacím rozhodnutí, požadavek zpětného převzetí nebo převzetí je uveden v článcích 35 a 38 směrnice 2013/32. Na základě odůvodnění per analogiam s posledně uvedeným ustanovením předkládající soud tvrdí, že nepřevzetí zpět ze strany Srbské republiky by mělo obnovit povinnost příslušného maďarského orgánu provést řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.

108. Za účelem ověření, zda tomu tak může být, je třeba uvést několik úvodních poznámek ke kontextu, do kterého je zasazen požadavek zpětného přebírání osob, přičemž je třeba začít místem a zněním článků 35 a 38 směrnice 2013/32.

109. Tato ustanovení, zařazená do oddílu III kapitoly III směrnice 2013/32 („Řízení v prvním stupni“), definují pojmy „první země azylu“ a „bezpečná třetí země“ pro účely uplatnění důvodů nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu stanovených v čl. 33 odst. 2 písm. b) a c) této směrnice.

110. Článek 35 směrnice 2013/32 stanoví, že důvod „první země azylu“ se uplatní, pokud žadatel byl v této zemi již uznán za uprchlíka a může nadále požívat této ochrany nebo tam jinak požívá dostatečné ochrany, včetně použití zásady nenavracení, za předpokladu, že bude touto zemí znovu přijat. Článek 38 směrnice 2013/32 stanoví, že důvod „bezpečné třetí země“ se v podstatě použije tehdy, mohou-li členské státy důvodně předpokládat, že žadatel s ohledem na dostatečnou vazbu k třetí zemi ve smyslu vnitrostátních právních předpisů může požádat o ochranu v této třetí zemi, přičemž předpokladem je, že žadatel tam musí být v bezpečí. Pokud „bezpečná třetí země“ nepovolí žadateli vstup na své území, členské státy zajistí, aby mu byl poskytnut přístup k novému řízení o posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu.

111. Požadavek potvrzeného převzetí zpět je tedy jednou z kumulativních podmínek přijetí rozhodnutí na základě důvodu „první země azylu“, zatímco převzetí nebo zpětné převzetí „bezpečnou třetí zemí“ může být ověřeno až při výkonu v případě rozhodnutí založeného na stejně znějícím důvodu, což dokládá jednoznačné znění bodů 43 a 44 směrnice 2013/32. Každopádně se domnívám, že tento požadavek převzetí nebo zpětného převzetí hraje zásadní úlohu při plnění funkce jak důvodu „první země azylu“, tak důvodu „bezpečné třetí země“.

112. Pojmy „první země azylu“ a „bezpečné třetí země“ mají totiž podle mého názoru umožnit orgánům členských států, které obdržely žádost o mezinárodní ochranu, přenést odpovědnost za posouzení potřeby mezinárodní ochrany na jinou zemi. Důsledkem odpovídající povinnosti příslušných orgánů této země posoudit tuto žádost po věcné stránce je podle mne vznik subjektivního práva dotčených osob na to, aby byla jejich žádost o mezinárodní ochranu posouzena po věcné stránce v průběhu řízení, které se této žádosti týká. Jinými slovy, toto právo implikuje, že věcné posouzení žádosti „je provedeno, bylo provedeno nebo může být někde provedeno ( 34 )“.

113. A právě nutnost zajistit, aby toto právo bylo dodrženo, podle mého názoru odůvodňuje zahrnutí požadavku, aby žadatel byl znovu přijat na území „první země azylu“ nebo mohl vstoupit do „bezpečné třetí země“, do článků 35 a 38 směrnice 2013/32. Jsem přitom toho názoru, což je i postoj vyjádřený předkládajícím soudem, že vzhledem k tomu, že pojem „bezpečná tranzitní země“ se blíží, třebaže jej nelze označit za rovnocenný, pojmu „bezpečná třetí země“ ( 35 ), je třeba mít za to, že na právní účinky nepřevzetí žalobců v původních řízeních srbskými orgány zpět se vztahuje článek 38 směrnice 2013/32.

114. Pokud jde o přesné určení těchto účinků, rád bych uvedl, že na rozdíl od článku 35 této směrnice neexistence jistoty ohledně zpětného převzetí nebrání uplatnění důvodu nepřípustnosti tam uvedenému, jak dokládá znění bodu 44 odůvodnění uvedené směrnice, a konkrétně použití formulace týkající se existence „důvod[ů] domnívat [se], že bude žadatel [bezpečnou třetí] zemí převzat nebo zpětně převzat“ ( 36 ). Jakmile však po uplatnění důvodu nepřípustnosti vycházející z existence „bezpečné třetí země“ odmítnou příslušné orgány této země nechat žadatele vstoupit na své území, ukládá čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32 příslušným orgánům členského státu, u kterého byla žádost podána, povinnost zajistit možnost zahájit nové řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.

115. Mám tudíž za to, že azylový orgán je v projednávaném případě povinen splnit povinnost totožného obsahu, jako má povinnost stanovená tímto ustanovením.

116. S ohledem na otázku, zda taková povinnost znamená, že příslušné vnitrostátní orgány jsou povinny pouze zaručit žadateli možnost podat novou žádost, nebo zda musí pokračovat v řízení z úřední povinnosti, mám za to, že doslovný výklad čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32 neumožňuje dospět k jednoznačné odpovědi. I když totiž lze znění ve francouzském jazyce nabýt dojmu, že zahájení řízení je podmíněno podáním nové žádosti ze strany dotčené osoby („les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]“), znění v jazyce španělském („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […]“), estonském („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]“), anglickém („Member States shall ensure that access to a procedure is given […]“) a portugalském („os Estados-Membros asseguram o acesso a une procedimiento […]“) lze naopak chápat v tom smyslu, že příslušným vnitrostátním orgánům přísluší pokračovat v posuzování dotčených žádostí o mezinárodní ochranu.

117. Jak je přitom podle judikatury Soudního dvora nesporné, neumožňuje-li doslovný výklad vyvodit žádný jasný závěr, musí být dosah dotčeného ustanovení určen za pomoci systematického a teleologického přístupu.

118. Co se týče kontextu, do kterého je čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32 zasazen, není mi jasné, jak by mohl být první výše zvažovaný výklad, založený na předpokladu, že daná osoba ztratí postavení žadatele o mezinárodní ochranu, jakmile byla její žádost odmítnuta jako nepřípustná, považován za slučitelný se samotnou definicí „žadatele“, jak ji zakotvuje čl. 2 písm. c) směrnice 2013/32. Podle tohoto ustanovení se totiž žadatelem rozumí „státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která učinila žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto ( 37 )“, přičemž pojem „pravomocné rozhodnutí“ je třeba podle čl. 2 písm. e) téže směrnice chápat v tom smyslu, že se jím rozumí „rozhodnutí, zda je státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti přiznáno postavení uprchlíka nebo doplňková ochrana na základě směrnice [2011/95]“. Z toho plyne, že migrant ztrácí postavení žadatele o mezinárodní ochranu až v okamžiku přijetí rozhodnutí, které vylučuje přiznání postavení uprchlíka nebo osoby vyžadující doplňkovou ochranu neboli, jinak řečeno, rozhodnutí zamítajícího žádost po věcné stránce ( 38 ). Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o odmítnutí žádostí podaných žalobci v původních řízeních jsou naopak rozhodnutími o nepřípustnosti, a nikoliv rozhodnutími o věcné stránce žádosti, nevedou u těchto žalobců ke ztrátě postavení žadatelů o azyl.

119. První zvažovaný výklad podle mého názoru rovněž není slučitelný s účelem požadavku převzetí nebo zpětného převzetí, jak jsem jej popsal v bodě 112 tohoto stanoviska, a sice zaručit, že odpovědnost za posouzení potřeby mezinárodní ochrany bude skutečně přenesena na příslušné orgány jiné země, a zajistit tak dodržení subjektivního práva dotčených osob na to, aby jejich žádost byla posouzena po věcné stránce v průběhu řízení, které se jí týká. Pokud by totiž Soudní dvůr takový výklad potvrdil, bylo by v případě nepřevzetí nebo nepřevzetí zpět řízení o posouzení každé žádosti o mezinárodní ochranu ukončeno, aniž by opodstatněnost původně podané žádosti posoudil příslušný vnitrostátní orgán.

120. Mám za to, že i teleologický přístup k dotčenému ustanovení hovoří pro vyloučení prvně uvedeného výkladu. Vzhledem k tomu, že by tento výklad implikoval zahájení řízení o mezinárodní ochraně zcela od začátku, není podle mne v souladu s požadavkem, aby žádosti o mezinárodní ochranu byly vyřizovány rychle, což je požadavek, který vyplývá výslovně z bodu 18 odůvodnění směrnice 2013/32 („[j]e v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato co možná nejdříve […]“) ( 39 ) a vychází z něj i řada dalších ustanovení této směrnice. Podotýkám v tomto ohledu, že i ustanovení, která neukládají příslušným vnitrostátním orgánům striktní lhůty pro vykonání procesních úkonů, stanoví obecně, že tyto úkony musí být provedeny „co nejdříve“. Příkladem toto dokládajícím je čl. 31 odst. 2 směrnice 2013/32, podle kterého „[č]lenské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno co nejdříve“.

121. Konečně mám za to, že uložit příslušnému vnitrostátnímu orgánu, aby pokračoval v posuzování původní žádosti, by mohlo zaručit lepší účinnost vnitrostátních postupů, pokud jde o uplatnění důvodu nepřípustnosti vycházejícího z „bezpečné třetí země“. Tato povinnost by mohla zvýšit odpovědnost tohoto orgánu v rámci tohoto uplatnění prostřednictvím důkladného posouzení existence důvodů domnívat se, že žadatel bude převzat nebo převzat zpět dotčenou třetí zemí. V tomto ohledu považuji za významné, že Soudní dvůr nedávno v rozsudku Ibrahim a další upřesnil, že pokud členský stát, který přiznal doplňkovou ochranu, systematicky odmítá bez skutečného posouzení přiznat postavení uprchlíka žadatelům, kteří splňují podmínky k tomu stanovené, a tito žadatelé následně podají novou žádost o azyl k jinému členskému státu, může tento jiný členský stát žádost odmítnout na základě čl. 33 odst. 2 písm. a) směrnice 2013/32, avšak prvně uvedenému členskému státu přísluší pokračovat v řízení o přiznání postavení uprchlíka ( 40 ).

122. Přikláním se tedy k výkladu čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32, podle kterého jsou příslušné vnitrostátní orgány povinny v případě nepřevzetí nebo nepřevzetí zpět pokračovat ve věci týkající se žádosti o mezinárodní ochranu, kterou dotčená osoba již podala ( 41 ). Tato žádost by tak měla být považována za již podanou ve smyslu článku 6 uvedené směrnice a měly by se na ni vztahovat zásady a záruky uvedené v kapitole II této směrnice.

123. V tomto ohledu upřesňuji, že pokud jde o nový přezkum žádosti, rozhodnutí příslušného vnitrostátního orgánu se může znovu zakládat na důvodu nepřípustnosti, pokud to nebude důvod vyplývající z § 51 odst. 2 písm. f) zákona o právu na azyl, který je v rozporu s unijním právem. Toto upřesnění není zjevně v rozporu s účelem povinnosti převzetí nebo zpětného převzetí uvedené v čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32, jelikož případné nové rozhodnutí založené na jiném z důvodů nepřípustnosti vyjmenovaných v seznamu uvedeném v čl. 33 odst. 2 téže směrnice, včetně důvodu uvedeného pod písmenem b), by nemělo za následek vyloučení meritorního přezkumu žádosti podané žalobci v původních řízeních, který by byl v tomto případě pouze odložen a v ostatních případech by byl z povahy věci již proveden.

124. Každopádně, i kdyby Soudní dvůr v rozsudku, který vydá, měl za to, že uplatnění čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32 musí vést k podání nové žádosti o mezinárodní ochranu ze strany dotčených osob, nelze ji označit za „následnou žádost“ ve smyslu čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32, což by mohlo vést k jejímu prohlášení za nepřípustnou na základě čl. 33 odst. 2 písm. d) této směrnice ( 42 ). Z definice „následné žádosti“ uvedené v čl. 2 písm. q) směrnice 2013/32 totiž vyplývá, že důvod nepřípustnosti založený na tomto pojmu se uplatní pouze tehdy, pokud v případě první podané žádosti bylo vydáno „pravomocné rozhodnutí“ ( 43 ), přičemž tento pojem je, jak již bylo uvedeno výše, synonymem „rozhodnutí ve věci samé“. Byla-li první žádost odmítnuta, jako v projednávaném případě, rozhodnutím o nepřípustnosti, nemůže být nová žádost podaná podle čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32 kvalifikována jako „následná žádost“ pro účely uplatnění uvedeného důvodu nepřípustnosti.

125. Tento závěr je podpořen zejména zněním čl. 40 odst. 2 směrnice 2013/32, podle kterého musí příslušný vnitrostátní orgán při rozhodování o přípustnosti „následné žádosti“ podle čl. 33 odst. 2 písm. d) této směrnice v rámci předběžného posouzení ověřit, zda se objevily nebo byly žadatelem předloženy nové skutečnosti nebo zjištění „týkající se posouzení, zda lze žadatele uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95]“. Tato formulace naznačuje, že k tomu, aby byla taková kvalifikace odůvodněna, musela být již původní žádost dotčených osob posouzena a zamítnuta, pokud jde o věc samou ( 44 ).

126. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou předběžnou otázku tak, že čl. 38 odst. 4 směrnice 2013/32 musí být vykládán v tom smyslu, že v situaci, kdy byla žádost o mezinárodní ochranu odmítnuta na základě důvodu nepřípustnosti vycházejícího z „bezpečné tranzitní země“ a kdy tato země odmítne umožnit žadatelům vstup na své území, je příslušný vnitrostátní orgán povinen, nezávisle na protiprávnosti tohoto důvodu a s tím souvisejících důsledcích, pokračovat z úřední povinnosti v řízení o posouzení žádosti o azyl a v rámci toho může uplatnit některý z důvodů nepřípustnosti stanovených v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32.

127. Kromě toho zatímco potvrzené převzetí zpět je jednou z kumulativních podmínek přijetí rozhodnutí založeného na důvodu „první země azylu“, uvedeném v čl. 33 odst. 2 písm. b) směrnice 2013/32, může být převzetí nebo zpětné převzetí „bezpečnou třetí zemí“ ověřeno až v okamžiku výkonu rozhodnutí založeného na stejně znějícím důvodu uvedeném v čl. 33 odst. 2 písm. c) téže směrnice.

E. K zajištění

128. Vzhledem k tomu, že analýza druhé kategorie předběžných otázek vedla k závěru, že žalobci v původním řízení musí být považováni za žadatele o mezinárodní ochranu spadající do působnosti směrnice 2013/32, je třeba přistoupit k posouzení třetí kategorie předběžných otázek, které se týkají veškeré problematiky zajištění a kterými se – v případě prvních čtyř z nich – předkládající soud v podstatě táže Soudního dvora na slučitelnost vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení s článkem 26 směrnice 2013/32, vykládaným ve světle čl. 52 odst. 3 Listiny, a článkem 43 téže směrnice, jakož i s články 8 a 9 směrnice 2013/33, v rozsahu, v němž uvedená právní úprava umožňuje nezákonné zajištění žadatele o mezinárodní ochranu ( 45 ). Z vyjádření maďarské vlády jasně vyplývá, že tato vláda zpochybňuje použitelnost článku 43 směrnice 2013/32 v projednávané věci, což je nutné předem ověřit.

1. K použitelnosti článku 43 směrnice 2013/32

129. Bod 38 odůvodnění směrnice 2013/32 nejprve správně zdůrazňuje, že mnoho žádostí o mezinárodní ochranu je činěno na hranicích nebo v tranzitním prostoru členského státu ještě před rozhodnutím o vstupu žadatele, a poté uvádí, že členské státy by měly mít možnost upravit řízení o přípustnosti žádosti nebo řízení o posouzení věcné stránky žádosti, která za jasně stanovených podmínek umožní rozhodovat o těchto žádostech na těchto místech.

130. To je právě předmětem článku 43 směrnice 2013/32, jenž umožňuje členským státům stanovit řízení, která musí respektovat základní zásady a záruky uvedené v kapitole II této směrnice a která jim umožní rozhodnout na hranicích nebo v tranzitních prostorách o: – přípustnosti žádostí podle článku 33 uvedené směrnice podaných na těchto místech nebo – věcné stránce žádostí v řízení podle čl. 31 odst. 8 směrnice 2013/32.

131. Unijní normotvůrce, zjevně v obavách o osud žadatelů o mezinárodní ochranu ubytovaných v zařízeních na hranicích nebo v tranzitních prostorách, bohužel za podmínek vyznačujících se příliš často značnou nejistotou, stanovil v čl. 43 odst. 2 směrnice 2013/32 krátkou čtyřtýdenní lhůtu pro přijetí rozhodnutí členských států o přípustnosti nebo věcné stránce žádosti o mezinárodní ochranu a stanovil důsledky nedodržení takové lhůty, a sice právo těchto žadatelů vstoupit na území dotčeného členského státu, aby mohla být jejich žádost zpracována v souladu s ostatními ustanoveními této směrnice.

132. Maďarská vláda uvádí, že řízení o posuzování žádostí o mezinárodní ochranu žalobců v původních řízeních není řízením na hranicích ve smyslu článku 43 směrnice 2013/32, jež je tudíž v projednávaných věcech irelevantní, a splňuje pravidla obecného azylového řízení podle směrnice 2013/32, přičemž jediným rozdílem je, že bylo vedeno v tranzitním prostoru nacházejícím se podél hranic, který byl po odpovídající dobu určen jako místo pobytu.

133. Je nesporné, že na žalobce v původních řízeních byla uplatněna pravidla maďarského práva v návaznosti na nabytí účinnosti zákona č. XX z roku 2017, který zavedl do zákona o právu na azyl významné změny, a konkrétně speciální odchylné postupy v případě krizové situace způsobené masovou imigrací. Ustanovení § 80/I písm. i) zákona o právu na azyl, jakož i § 15/A odst. 2a zákona o státních hranicích tak vylučují použití vnitrostátních ustanovení, která umožňují vstup žadatele o azyl, jenž se nachází v tranzitním prostoru, na maďarské území, jestliže uplynuly čtyři týdny od podání jeho žádosti, a vnitrostátnímu azylovému orgánu ukládají provést řízení v souladu s obecnými pravidly.

134. Samotné tvrzení specifičnosti dotčeného vnitrostátního práva, které stanoví použití tzv. „obecných“ procesních pravidel směrnice 2013/32 na žádosti o mezinárodní ochranu migrantů přijímaných v zařízeních nacházejících se podél hranic, je irelevantní. Použitelnost článku 43 směrnice 2013/32 nelze podle mého názoru účinně zpochybnit pomocí chatrné a záměrně nejednoznačné argumentace.

135. Je třeba zdůraznit, že unijní normotvůrce poskytl členským státům možnost soustředit žadatele o mezinárodní ochranu na svých hranicích a vyřídit tam v krátké lhůtě podané žádosti, a to bez omezení, pokud jde o posouzení přípustnosti, ale v rámci omezené pravomoci, tj. v případech vyjmenovaných v čl. 31 odst. 8 směrnice 2013/32, při posuzování žádosti po věcné stránce. Článek 43 této směrnice tak definuje právní režim tvořící nedělitelný celek a opravňuje členské státy k využití řízení na hranicích pouze tehdy, pokud dodrží v něm uvedené podmínky a záruky, což je v rozporu s výkladem maďarské vlády, že se jedná o režim „à la carte“, který jí v podstatě umožňuje vést taková řízení a nerespektovat přitom jejich rámec.

136. V projednávaném případě je třeba vycházet z toho, jak řízení vedené příslušnými vnitrostátními orgány skutečně probíhá, a konkrétně z jeho teritoriality, která je základním prvkem pro určení jeho kvalifikace z hlediska článku 43 směrnice 2013/32. V tomto ohledu je nesporné, že: – žádosti žalobců v původních řízeních o mezinárodní ochranu byly podány v tranzitním prostoru Röszke, a to na základě § 80/J odst. 1 zákona o právu na azyl, který stanoví, že v zásadě musí být každá žádost o azyl podána osobně u příslušného vnitrostátního orgánu a výlučně v tranzitním prostoru; – příslušný vnitrostátní orgán stanovil jako místo pobytu žalobců v původních řízeních tranzitní prostor Röszke, a to v souladu s § 80/J odst. 5 zákona o právu na azyl, který stanoví, že uvedený orgán určí žadateli o azyl jako místo pobytu tranzitní prostor až do doby, než se stane vykonatelným usnesení o přemístění podle dublinského nařízení ( 46 ) nebo rozhodnutí, proti kterému již nelze podat opravný prostředek; – celé azylové řízení probíhalo v tranzitním prostoru, včetně oznámení rozhodnutí o nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu žalobců v původních řízeních, kteří uvedený prostor nikdy neopustili.

137. S ohledem na tyto konkrétní a objektivní skutečnosti není podle mého názoru pochyb o tom, že řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu podaných žalobci v původních řízeních spadá do působnosti článku 43 směrnice 2013/32.

2. K použití článku 43 směrnice 2013/32

138. Je nutno konstatovat, že ze znění prvních čtyř předběžných otázek vyplývá, že předkládající soud v každé z nich poukazuje na to, že pobyt žadatelů o mezinárodní ochranu v tranzitním prostoru přesahuje čtyři týdny, což je maximální délka azylového řízení stanovená v článku 43 směrnice 2013/32.

139. Při určení přesného smyslu dotčených předběžných otázek podle mne vyvstávají obtíže s pochopením souvislosti, kterou předkládající soud spatřuje mezi překročením čtyřtýdenní lhůty a pojmem „zajištění“, který je definován v čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33 jako zadržování žadatele členským státem na určitém místě, kde je žadatel zbaven svobody pohybu. Znění uvedených otázek, jakož i s nimi související vyjádření předkládajícího soudu vedou k domněnce, že podle uvedeného soudu představuje ubytování žadatelů o mezinárodní ochranu v tranzitním prostoru trvající déle než čtyři týdny vzhledem k charakteristikám tohoto prostoru zajištění.

140. Článek 10 odst. 5 a čl. 11 odst. 6 směrnice 2013/33 sice uvádějí, že žadatel o mezinárodní ochranu může být zajištěn na hranicích nebo v tranzitním prostoru, mám však za to, že průběh řízení na hranicích a průběh zajištění podléhají odlišným právním režimům. Skutečnost, že čl. 43 odst. 2 směrnice 2013/32 povoluje pobyt žadatele v tranzitním prostoru za účelem řádného posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu po dobu čtyř týdnů, neznamená, že následující den po uplynutí uvedené lhůty, aniž bylo přijato rozhodnutí o žádosti, může být situace žadatele nacházejícího se stále v tranzitním prostoru postavena na roveň situaci zajištěné osoby. Nicméně i když překročení čtyřtýdenní lhůty stanovené v čl. 43 odst. 2 směrnice 2013/32 nepředstavuje nezbytnou, a tím méně dostatečnou podmínku pro konstatování existence zajištění žadatele ubytovaného v tranzitním prostoru, má tato okolnost určitou relevanci v rámci celkového posouzení situace dotyčné osoby pro účely její kvalifikace jako zajištění.

141. Držení žadatele o mezinárodní ochranu v tranzitním prostoru po uplynutí čtyř týdnů ( 47 ) a s tím související zbavení práva na vstup na maďarské území, které umožňuje vnitrostátní právní úprava, totiž představují omezení svobody pohybu dotyčné osoby, které spolu s podmínkami ubytování v uvedeném prostoru zkoumanými dále přispívá ke kvalifikaci takové situace jako faktického zajištění.

142. Posouzení slučitelnosti použitelné vnitrostátní právní úpravy odpovídající na krizovou situaci vyvolanou masovou imigrací konečně vyžaduje její analýzu s ohledem na čl. 43 odst. 3 směrnice 2013/32, jenž se zabývá důsledky specifické situace související s přílivem velkého počtu státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o mezinárodní ochranu na hranici nebo v tranzitním prostoru. V článku 43 odst. 3 směrnice 2013/32 je upřesněno, že pokud takový příliv v praxi znemožňuje použití ustanovení odstavce 1 tohoto článku, lze dotčená řízení uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.

143. Jinými slovy, ve výše popsané situaci mohou členské státy územně rozšířit použití řízení na hranicích na místa v blízkosti hranic nebo tranzitního prostoru za podmínky, že jsou tam žadatelé běžně ubytováni a dokud se tam žadatelé zdržují. Účelem článku 43 odst. 3 směrnice 2013/32, který odkazuje pouze na odstavec 1 uvedeného článku, není dovolit členským státům, aby prodloužily procesní lhůtu čtyř týdnů pro žadatele o mezinárodní ochranu, kteří jsou ubytováni v blízkosti hranic nebo tranzitního prostoru a v jejichž případě je použito řízení na hranicích. Opačný výklad by vedl k tomu, že by bylo nutné připustit neexistenci časového omezení řízení na hranicích, což je podle mne stěží myslitelné.

144. I za předpokladu, že by Maďarsko prokázalo, že krizová situace vyvolaná masovou imigrací, na níž je založena jeho odchylná právní úprava v oblasti azylu, je skutečná a opakuje se, není tato právní úprava každopádně slučitelná s čl. 43 odst. 3 směrnice 2013/32, jelikož umožňuje posouzení žádostí o mezinárodní ochranu po věcné stránce v případech, které nejsou omezeny na případy vyjmenované v čl. 31 odst. 8 této směrnice, a nepočítá s běžným ubytováním žadatelů mimo tranzitní prostor.

3. K ubytování v tranzitním prostoru

145. Podstatou třetí otázky písm. b) předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru je, zda ubytování v tranzitním prostoru musí být za okolností obdobných okolnostem projednávané věci kvalifikováno jako „zajištění“ ve smyslu čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33, vykládaného ve spojení s článkem 6 a čl. 52 odst. 3 Listiny.

a) Právní rámec analýzy

146. Úvodem je třeba připomenout, že velký senát Evropského soudu pro lidská práva se ve svém rozsudku Ilias a Ahmed v. Maďarsko ( 48 ) nedávno vyjádřil k otázce, zda ubytování dvou státních příslušníků třetích zemí v tranzitním prostoru Röszke představuje zbavení svobody pro účely použití článku 5 EÚLP („Právo na svobodu a osobní bezpečnost“), přičemž dospěl k negativnímu závěru.

147. Tohoto rozsudku se dovolává maďarská vláda ve vyjádření, které předložila v rámci tohoto řízení, na podporu svého argumentu, že situace žalobců v původních řízeních nespadá pod pojem „zajištění“, jak vyplývá z čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33. Má podle všeho za to, že není-li ubytování žalobců v původních řízeních v tranzitním prostoru zbavením svobody ve smyslu článku 5 EÚLP, je samozřejmé, že jej nelze považovat ani za „zajištění“, jelikož tento pojem předpokládá existenci zbavení svobody ve smyslu článku 6 Listiny.

148. Je nesporné, že článek 5 EÚLP odpovídá článku 6 Listiny a že čl. 52 odst. 3 Listiny vyžaduje, aby v ní zakotvená práva, která odpovídají právům zaručeným EÚLP, byla vykládána tak, že mají stejný smysl a stejný rozsah, jaký jim přikládá EÚLP, což je podle mého názoru základem argumentace Maďarska. Podotýkám však, že jak Soudní dvůr několikrát připomněl, EÚLP nepředstavuje právní nástroj formálně začleněný do unijního právního řádu, dokud k ní Unie nepřistoupí ( 49 ), a soudržnost sledovaná článkem 52 odst. 3 Listiny tudíž nesmí narušit autonomii unijního práva a Soudního dvora Evropské unie ( 50 ).

149. Je tedy zřejmé, že Soudní dvůr má pravomoc vykládat ustanovení Listiny autonomně, jelikož pouze tato ustanovení jsou použitelná v oblasti unijního práva. Soudní dvůr tedy může odhlédnout od judikatury Evropského sodu pro lidská práva a provést přezkum předběžných otázek z hlediska Listiny pod podmínkou, že jím poskytnutý výklad práv v ní uvedených, jejichž obsah je podobný právům zakotveným v EÚLP, vede k vyšší úrovni ochrany, než jakou zaručuje EÚLP ( 51 ).

150. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby v projednávané věci zvolil tento přístup. Konkrétně se domnívám, že by Soudní dvůr měl otázku, zda musí být ubytování žalobců v původních řízeních v tranzitním prostoru Röszke kvalifikováno jako „zajištění“ ve smyslu čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33, posoudit pouze s ohledem na článek 6 Listiny, podle kterého – to je třeba připomenout – „[k]aždý má právo na svobodu a osobní bezpečnost“.

151. V tomto ohledu podotýkám, že směrnice 2013/33 podle bodu 35 svého odůvodnění „dodržuje základní lidská práva a ctí zásady uznávané zejména Listinou“, což znamená, že požadavky na ochranu práva na svobodu vyplývajícího z článku 6 Listiny je třeba považovat za začleněné do definice „zajištění“ obsažené v čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33. Existenci zajištění v projednávaném případě je tedy třeba určit pouze na základě přezkoumání prvků této definice.

152. Podle čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33 se „zajištěním“ rozumí „zadržování žadatele členským státem na určitém místě, kde je žadatel zbaven svobody pohybu“.

153. Z takové definice vyplývá, že za účelem určení, zda má dané opatření za následek zajištění žadatelů o azyl, kteří jsou jím dotčeni, je třeba se zaprvé zabývat otázkou, zda místo ubytování, které je jim určeno, znamená, že jsou izolováni, to je odříznuti od vnějšího světa, drženi v „úzce ohraničeném či omezeném prostoru“, podle terminologie použité v doporučení Rec (2003)5 Výboru ministrů Rady Evropy k opatřením spočívajícím v zadržení žadatele o azyl, které Komise v návrhu týkajícím se směrnice 2013/33 výslovně zohlednila ( 52 ).

154. Uvedený výklad je podle mého názoru odůvodněný rovněž z hlediska požadavku soudržnosti definice „zajištění“ s definicemi omezení svobody pohybu žadatelů o azyl, stanovených v čl. 7 odst. 1 až 3 směrnice 2013/33. Podle těchto ustanovení totiž uplatnění takových omezení vede k vymezení „území“ nebo stanovení „místa pobytu“ žadatelů, což jsou výrazy, které se nepochybně vztahují na části vnitrostátního území značně rozlehlejší než „určité místo“, na které odkazuje definice zajištění.

155. Zadruhé definice zajištění vyžaduje, aby bylo ověřeno, zda jsou žadatelé o azyl zbaveni svobody pohybu v místě ubytování, které jim bylo určeno. Pokud jde o vnitřní rozměr svobody pohybu těchto žadatelů, mám za to, že existence zbavení svobody závisí na povaze a stupni omezení konkrétně uložených uvedeným žadatelům uvnitř tohoto místa ubytování ( 53 ). Toto posouzení vyžaduje přezkoumání relevantních pravidel, jimiž se řídí výkon práv, která mají, a dodržování povinností, které musí plnit. Pokud jde o vnější rozměr této svobody, existence zbavení svobody podle mého názoru závisí na tom, zda mají žadatelé o azyl reálnou, nikoli čistě teoretickou možnost opustit místo ubytování z vlastní vůle. To podle mne vyžaduje celkové posouzení všech skutkových a právních okolností, které mohou mít vliv na volbu učiněnou dotčenými žadateli o azyl.

156. Poté, co byla určena kritéria umožňující určit, zda jsou žadatelé o azyl „zajištěni“ ve smyslu čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33, je třeba tato kritéria použít na situaci žalobců v původních řízeních.

b) Použití na projednávané věci

157. V této fázi je nezbytné jedno metodologické upřesnění. S ohledem na význam, který je třeba v rámci této analýzy přisoudit skutečnosti, že se na žalobce v původních řízeních v každé ze spojených věcí nyní vztahuje rozhodnutí o navrácení a vyhoštění, budu rozlišovat situaci uvedených žalobců před přijetím tohoto rozhodnutí a po jeho přijetí.

1) K existenci zajištění před přijetím rozhodnutí o navrácení a vyhoštění

158. První období začalo rozhodnutím ze dne 5. února 2019 (nebo ze dne 5. prosince 2018), přijatým po podání žádostí o azyl, kterým azylový orgán určil tranzitní prostor Röszke, a konkrétně sektor tohoto prostoru vyhrazený žadatelům o azyl, jako povinné místo ubytování žalobců v původních řízeních.

159. Nejprve vyvstává otázka, zda toto rozhodnutí vedlo k tomu, že se žalobci ocitli v izolaci.

160. Podle předkládajícího soudu je tranzitní prostor Röszke obehnán vysokým plotem a ostnatým drátem. Uvnitř byly zřízeny různé sektory. Mám za to, že pro účely odpovědi na otázku položenou v předchozím bodě je třeba zohlednit velikost sektoru tranzitního prostoru, v němž tito žalobci pobývali, a nikoli velikost celého tohoto prostoru. Každý z těchto sektorů je totiž od ostatních oddělen oplocením a jen velmi zřídka je možné jej opustit a vydat se do jiných sektorů. Není přitom pochyb o tom, že sektor tranzitního prostoru Röszke vyhrazený žadatelům o azyl, který je pouze částí tohoto prostoru, spadá pod pojem „určité místo“, jak je použit v čl. 2 písm. h) směrnice 2013/33, nebo pod pojem „ohraničený či omezený prostor“, v němž osoby žijí fyzicky odříznuté od vnějšího světa ( 54 ), a nacházejí se tudíž v situaci izolace.

161. Je tedy třeba určit, zda žalobci byli zbaveni svobody pohybu v tomto sektoru.

162. Předkládací rozhodnutí poskytuje v tomto ohledu několik relevantních informací. Zaprvé žalobci v původních řízeních obývají kovový kontejner, jehož plocha nepřesahuje 13 m2. Zadruhé jejich možnost vydat se do jiného sektoru tranzitního prostoru je mimořádně omezená (dvakrát týdně přibližně na hodinu). Zatřetí mimo tuto možnost mají tito žalobci právo opustit sektor vyhrazený žadatelům o azyl pouze tehdy, když je jejich přítomnost vyžadována pro účely provedení procesních úkonů, které se jich týkají, nebo se s doprovodem ozbrojených policistů nebo strážců přemisťují za účelem lékařské prohlídky nebo lékařské péče. Začtvrté uvedení žalobci mohou mít kontakt s osobami zvenčí, včetně svých advokátů, až po předchozím povolení, a to v části tranzitního prostoru vyhrazené k tomuto účelu, kam jsou přivedeni s policejním doprovodem. Zapáté lze z předkládacího rozhodnutí rovněž dovodit, že jejich pohyb je neustále sledován vzhledem k přítomnosti ozbrojených policistů nebo strážců v tranzitním prostoru, jakož i v bezprostředním okolí plotu.

163. Domnívám se, že tento soubor důkazů svědčí o natolik vysoké míře omezení svobody pohybu žadatelů o azyl, že je tato situace srovnatelná s téměř běžným vězeňským režimem, a odůvodňuje tedy závěr, že žalobci v původních řízeních byli v průběhu svého ubytování v sektoru tranzitního prostoru Röszke vyhrazeném žadatelům o azyl této svobody zbaveni.

164. Tento závěr podle mého názoru nevyvracejí skutečnosti později uvedené maďarskou vládou v jejím vyjádření. Je totiž nutno konstatovat, že ani uspokojení materiálních potřeb souvisejících s důstojnými podmínkami každodenního života, například poskytnutím lůžka, uzamykatelné skříně pro každou osobu nebo mikrovlnných trub, ani organizování volnočasových aktivit, ani zavedení školního vzdělávání pro děti nemá přímý dopad na svobodu pohybu žadatelů o azyl, kteří jsou tam ubytováni. Přítomnost sociálních pracovníků a psychologů na místě rovněž nemá žádný vliv.

165. Pokud jde o existenci „reálné“ možnosti žalobců v původních řízeních opustit z vlastní vůle tranzitní prostor Röszke, vyslovila maďarská vláda ve svém vyjádření přesvědčení, že taková možnost existuje, jelikož nic jim nezakazuje, aby z vlastní iniciativy tento prostor opustili, pokud si to přejí.

166. Je důvodné mít za to, že reálnost možnosti dobrovolného opuštění musí být posuzována s ohledem na specifickou situaci žadatelů o azyl. Z tohoto hlediska mám za to, že tato možnost reálná není, jelikož opuštění tranzitního prostoru by nutně znamenalo vzdát se možnosti získat požadovanou mezinárodní ochranu. Články 27 a 28 směrnice 2013/32 stanoví, že v případě výslovného nebo konkludentního zpětvzetí žádosti nebo konkludentního odstoupení od ní rozhodne příslušný vnitrostátní orgán buď o zastavení posuzování žádosti, nebo o jejím zamítnutí. I kdyby měl příslušný vnitrostátní orgán teoreticky možnost přijmout v případě odchodu žadatele o azyl rozhodnutí na základě skutečností, které má k dispozici, zdá se mi vysoce pravděpodobné, či dokonce jisté, že takové rozhodnutí by pro něj nebylo příznivé. Za těchto podmínek jsem toho názoru, že žádný žadatel o azyl nemůže opustit tranzitní prostor z vlastní vůle.

167. Pragmatický a realistický přístup k perspektivě dobrovolného opuštění tranzitního prostoru znamená ptát se na svobodu pohybu migranta při opuštění uvedeného prostoru. Je myslitelné, že migrant, který opustí zařízení v tranzitním prostoru, je odkázán sám na sebe a může se volně pohybovat? Odpověď je jistě záporná.

168. Z vyjádření maďarské vlády vyplývá, že dotyčný nemůže zamířit do Maďarska, neboť nemá povolení ke vstupu a pobytu na území státu. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že podle § 5 odst. 1b) zákona o státních hranicích může maďarská policie během krize vyvolané masovou imigrací zadržet neoprávněně pobývající cizí státní příslušníky na celém území státu a eskortovat je až na nejbližší hranici s výjimkou případů podezření z trestného činu. Pro dotyčného migranta neexistuje jiná alternativa než vydat se směrem do Srbska, to znamená vrátit se tam, odkud přišel, za situace, kdy je přinejmenším nejisté, zda mu bude povolen vstup na srbské území, nakolik legální bude jeho situace a jaký osud mu případně na místě určí imigrační orgány. V takovém případě by měl totiž dvě možnost