USNESENÍ SOUDNÍHO DVORA (devátého senátu)

26. října 2022( )

„Řízení o předběžné otázce – Článek 53 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora – Článek 267 SFEU – Pojem ‚soud‘ – Strukturální a funkční kritéria – Výkon soudních nebo správních funkcí – Směrnice 2012/34/EU – Články 55 a 56 – Jediný vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví – Nezávislý odvětvový regulační orgán – Oprávnění jednat z moci úřední – Sankční pravomoc – Rozhodnutí, proti kterým lze podat žalobu – Zjevná nepřípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce“

Ve věci C‑104/21,

jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (Česká republika) ze dne 19. února 2021, došlým Soudnímu dvoru téhož dne, v řízení

RegioJet a.s.

proti

Českým dráhám, a.s.,

SOUDNÍ DVŮR (devátý senát),

ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), vykonávající funkci předsedy senátu, S. Rodin a O. Spineanu-Matei, soudci,

generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,

vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,

s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout usnesením s odůvodněním podle čl. 53 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora,

vydává toto

Usnesení

1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 288 SFEU a čl. 3 bodu 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (Úř. věst. 2012, L 343, s. 32), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2370 ze dne 14. prosince 2016 (Úř. věst. 2016, L 352, s. 1) (dále jen „směrnice 2012/34“).

2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi železničními podniky RegioJet a.s. a České dráhy, a.s., ohledně přístupu k nosičům informací ve vlastnictví Českých drah nacházejícím se v některých železničních stanicích.

Právní rámec

Unijní právo

3 Bod 76 odůvodnění směrnice 2012/34 zní:

„Účinné řízení a spravedlivé a nediskriminační využívání železniční infrastruktury si žádají zřízení regulačního subjektu dohlížejícího na uplatňování pravidel stanovených v této směrnici a působícího jako subjekt příslušný pro přezkum rozhodnutí, aniž by byla dotčena možnost přezkumu soudního. Tento regulační subjekt by měl být s to prosazovat své požadavky na informace a rozhodnutí příslušnými sankcemi.“

4 Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

1) ‚železničním podnikem‘ každý veřejný nebo soukromý podnik licencovaný v souladu s touto směrnicí, jehož hlavní činností je železniční přeprava zboží nebo cestujících [...]

2) ‚provozovatelem infrastruktury‘ každý subjekt nebo podnik odpovědný za zajištění provozu, údržby a obnovy železniční infrastruktury na síti, jakož i za účast na jejím rozvoji [...]

[...]

3) ‚železniční infrastrukturou‘ položky uvedené v příloze I;

[...]

11) ‚zařízením služeb‘ zařízení včetně pozemku, budovy a vybavení, které bylo zřízeno, jako celek nebo zčásti, aby umožnilo poskytování jedné nebo více služeb uvedených v příloze II bodech 2 až 4;

[...]“

5 Článek 55 této směrnice, nadepsaný „Regulační subjekt“, v odstavci 1 stanoví:

„Každý členský stát zřídí jediný vnitrostátní regulační subjekt pro železniční odvětví. Aniž je dotčen odstavec 2, tento subjekt je samostatným orgánem, který je, pokud jde o organizaci, funkce, hierarchii a rozhodování, právně odlišný od jakéhokoli jiného veřejnoprávního nebo soukromého subjektu a je na něm nezávislý. Je rovněž nezávislý, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování, právní strukturu a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli. Tento subjekt je dále funkčně nezávislý na kterémkoli příslušném orgánu, který se účastní uzavírání smlouvy na veřejné služby.“

6 Článek 56 této směrnice, nadepsaný „Funkce regulačního subjektu“, stanoví:

„1. Aniž je dotčen čl. 46 odst. 6, má žadatel právo podat stížnost regulačnímu subjektu, pokud se domnívá, že se s ním nejedná poctivě, že je diskriminován nebo jinak poškozen, a zejména může podat žádost o přezkum rozhodnutí přijatých provozovatelem infrastruktury nebo případně železničním podnikem nebo provozovatelem zařízení služeb, která se týkají:

a) zprávy o síti v předběžném i konečném znění;

[...]

j) plnění požadavků, včetně požadavků ohledně střetu zájmů stanovených v čl. 2 odst. 13 a v článcích 7, 7a, 7b, 7c a 7d.

2. Aniž jsou dotčeny pravomoci vnitrostátních orgánů v oblasti hospodářské soutěže [...], má regulační subjekt pravomoc sledovat situaci v oblasti hospodářské soutěže na trzích železniční dopravy, včetně zejména trhu pro vysokorychlostní osobní dopravu, a činnosti provozovatelů infrastruktury v souvislosti s odst. 1 písm. a) až j). Regulační subjekt zejména kontroluje plnění odst. 1 písm. a) až j) z vlastní iniciativy a s cílem předcházet diskriminaci žadatelů. Kontroluje zejména to, zda zpráva o síti neobsahuje diskriminační ustanovení či nedává provozovateli infrastruktury prostor pro volné uvážení, který by mohl být využit k diskriminaci žadatelů.

[...]

6. Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou IV oddílem 2 a byly nediskriminační. Vyjednávání mezi žadateli a provozovatelem infrastruktury o výši poplatků za využití infrastruktury jsou přípustná pouze tehdy, pokud se uskutečňují pod dohledem regulačního subjektu. Regulační subjekt zasáhne, pokud hrozí, že při jednání budou porušeny požadavky této kapitoly.

[...]

8. Regulační subjekt je oprávněn požadovat příslušné informace od provozovatele infrastruktury, žadatelů a jakékoli zúčastněné třetí osoby z dotyčného členského státu.

[...] Regulačnímu subjektu se umožní prosazovat takové požadavky příslušnými sankcemi, včetně pokut. [...]

9. Regulační subjekt posoudí všechny stížnosti a případně si do jednoho měsíce ode dne přijetí stížnosti vyžádá relevantní informace a zahájí konzultace se všemi zúčastněnými stranami. Rozhoduje o všech stížnostech, přijímá opatření k nápravě situace a informuje zúčastněné strany o svém odůvodněném rozhodnutí [...]. Aniž jsou dotčeny pravomoci vnitrostátních orgánů v oblasti hospodářské soutěže [...], regulační subjekt v případech, kdy je to vhodné, rozhodne z vlastní iniciativy o vhodných opatřeních k nápravě diskriminace žadatelů, narušení trhu a jakéhokoli jiného nežádoucího vývoje na těchto trzích, zejména ve vztahu k odst. 1 písm. a) až j).

Rozhodnutí regulačního subjektu je závazné pro všechny strany, na něž se toto rozhodnutí vztahuje, a nepodléhá kontrole jiné správní instance. Regulační subjekt musí být schopen prosazovat svá rozhodnutí příslušnými sankcemi, včetně pokut.

[...]

10. Členské státy zajistí, aby rozhodnutí přijatá regulačním subjektem podléhala soudnímu přezkumu. Žádost o přezkum může mít vůči rozhodnutí regulačního subjektu odkladný účinek, pouze pokud okamžitý účinek rozhodnutí regulačního subjektu může u strany žádající o přezkum rozhodnutí vést k nenapravitelným nebo zjevně nepřiměřeným škodám. Tímto ustanovením nejsou v příslušných případech dotčeny pravomoci soudu projednávajícího žádost o přezkum rozhodnutí stanovené ústavním právem.

[...]“

7 Příloha II směrnice 2012/34, nadepsaná „Služby pro železniční podniky“, v bodě 2 stanoví:

„Je poskytnut přístup, včetně přístupu po železnici, k následujícím zařízením služeb, pokud existují, a ke službám poskytovaným v těchto zařízeních:

a) osobní nádraží, jejich budovy a ostatní zařízení, včetně zařízení pro zobrazení cestovních informací a vhodného prostoru pro služby prodeje přepravních dokladů;

[...]“

České právo

8 Ustanovení § 2 bodu 15 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, zní:

„V České republice působí tyto další ústřední orgány státní správy: [...] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře“.

9 Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Česká republika, dále jen „Úřad“) byl zřízen zákonem č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „zákon o ÚPDI“).

10 Podle § 3 odst. 2 zákona o ÚPDI „je [Úřad] při výkonu své působnosti nezávislý, postupuje nestranně a řídí se přitom pouze zákony a jinými právními předpisy“.

11 Ustanovení § 4 tohoto zákona stanoví podmínky jmenování předsedy Úřadu na šestileté funkční období s možností opětovného jmenování, režim neslučitelnosti funkcí a podmínky, za nichž může být předseda odvolán.

12 Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, obsahuje v § 71 až § 75, § 77, § 80, § 81 a § 85 různá ustanovení, která se vztahují na zaměstnance Úřadu a mají zajistit jejich nestrannost. Podle § 11 odst. 5 tohoto zákona se na tyto zaměstnance nepoužije služební předpis vydaný náměstkem pro státní službu.

13 Úřad přijímá závazná rozhodnutí podle zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách (dále jen „zákon o dráhách“) a podle obecných ustanovení o správním řízení vyplývajících ze zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).

14 Ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu stanoví:

„Rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.“

15 Podle § 73 odst. 2 správního řádu „[p]ravomocné rozhodnutí je závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány“.

16 Ustanovení § 152 a § 153 správního řádu upravují řízení o rozkladu proti rozhodnutím Úřadu, která jsou vedena před jeho předsedou.

17 Podle § 23c, § 23d, § 34d, § 34e, § 34f, § 34g a § 58 zákona o dráhách je Úřad oprávněn k:

– schvalování návrhu plánu omezení provozování dráhy celostátní, regionální a veřejně přístupné vlečky (§ 23c),

– rozhodování o uzavření smlouvy o poskytnutí služeb (§ 23d),

– rozhodování o ohrožení hospodářské vyváženosti drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách (§ 34d),

– rozhodování o (ne)souladu prohlášení o dráze se zákonem (§ 34e),

– rozhodování o (ne)souladu procesu přidělování kapacity (včetně rámcových smluv) se zákonem (§ 34f),

– posuzování souladu smlouvy o provozování drážní dopravy se zákonem (§ 34g),

– odstraňování nedostatků ze státního dozoru (§ 58).

18 V řízeních dle § 34e, § 34f a § 34g zákona o dráhách rozhoduje Úřad na návrh nebo z moci úřední. Naproti tomu v případech uvedených v § 23c, § 23d a § 34d tohoto zákona rozhoduje Úřad pouze na žádost. Podle § 23d odst. 4 tohoto zákona tedy „Úřad na žádost toho, komu provozovatel zařízení služeb poskytnutí těchto služeb zcela nebo zčásti odepřel v rozporu s tímto zákonem, uloží provozovateli zařízení služeb uzavřít s žadatelem smlouvu umožňující tyto služby poskytnout alespoň v omezeném rozsahu nebo v jiném než požadovaném čase. Žádost lze podat ve lhůtě 30 dnů ode dne, v němž bylo poskytnutí služeb odepřeno“.

19 V řízení dle § 58 tohoto zákona rozhoduje Úřad pouze z moci úřední. Kromě toho mohou být všechna řízení, která lze vést z moci úřední, zahájena na základě podnětu dle § 42 správního řádu.

20 Rozhodnutí přijatá Úřadem mohou být předmětem soudního přezkumu. Z pravidel rozdělení pravomocí uvedených zejména v části páté, nadepsané „Řízení ve věcech, v nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem“, zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „občanský soudní řád“), a v § 46 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „soudní řád správní“), vyplývá, že věci spadající ze své povahy do oblasti soukromého práva musí projednávat obecné soudy v občanském soudním řízení, zatímco správní soudy rozhodují o veřejnoprávních věcech.

21 Ustanovení § 250c odst. 2 občanského soudního řádu stanoví, že obecné soudy umožní Úřadu, „aby se k žalobě písemně vyjádřil“.

22 Úřad aplikuje kromě správního řádu též zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Dle § 78 odst. 1 tohoto zákona „[Úřad] zahájí řízení o každém přestupku, který zjistí, a postupuje v řízení z moci úřední“.

Spor v původním řízení a předběžné otázky

23 RegioJet a České dráhy jsou železniční podniky.

24 Správa železnic, státní organizace (dále jen „Správa železnic“), je veřejnoprávní subjekt pověřený funkcí provozovatele infrastruktury a provozovatele zařízení služeb v odvětví železniční dopravy v České republice.

25 Prakticky ve všech železničních stanicích provozovaných Správou železnic mají České dráhy nosiče informací umožňující zobrazení informací pro cestující. Jedná se o stojany, klaprámy, vitríny a nástěnky (dále jen „předmětné nosiče informací“). Společnost RegioJet se domnívá, že se jedná o „zařízení služeb“ ve smyslu čl. 3 bodu 11 směrnice 2012/34, a požádala České dráhy, aby jí k některým z těchto nosičů poskytly přístup.

26 Dne 16. října 2020 podala společnost RegioJet Úřadu žádost o postup podle § 23d odst. 4 zákona o dráhách, v níž navrhovala uložit Českým dráhám povinnost uzavřít s ní smlouvu o přístupu k předmětným nosičům informací.

27 Úřad dne 23. října 2020 oznámil zahájení sporného řízení s Českými dráhami. Dále v dotčených železničních stanicích provedl z moci úřední státní dozor dle § 58 zákona o dráhách.

28 Aby bylo možné rozhodnout, zda jsou České dráhy povinny poskytnout společnosti RegioJet přístup k předmětným nosičům informací, je podle Úřadu třeba zaprvé posoudit otázku, zda tyto nosiče spadají pod přílohu II bod 2 písm. a) směrnice 2012/34, kde je řeč o „osobních nádražích“ a „ostatních zařízeních [těchto nádraží], včetně zařízení pro zobrazení cestovních informací“, a zda tedy musí být kvalifikovány jako „zařízení služeb“.

29 Zadruhé se Úřad zamýšlí nad tím, zda je definice zařízení služeb obsažená v českém právu slučitelná s jejich definicí uvedenou ve směrnici 2012/34. Pro případ, že by slučitelná nebyla, si Úřad klade otázku, zda se může společnost RegioJet vůči Českým dráhám dovolávat příslušných ustanovení této směrnice; tak by tomu bylo, kdyby České dráhy, které mají právní formu akciové společnosti a jejichž jediným akcionářem je stát, byly odnoží státu.

30 Za těchto podmínek se Úřad rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1) Jsou nosiče informací, které obsahují informace pro cestující v listinné podobě a jsou umístěné v prostorách železničních stanic, zařízeními služeb ve smyslu čl. 3 [bodu] 11 směrnice 2012/34?

2) Je směrnice 2012/34 dle článku 288 [SFEU] závazná pro České dráhy, a.s., jako pro stát v širším smyslu? Mohou se jednotlivci dovolávat přímého účinku odchylně transponované či netransponované směrnice vůči Českým dráhám, a.s.?“

K přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce

31 V souladu s čl. 53 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora platí, že je-li žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zjevně nepřípustná, může Soudní dvůr po vyslechnutí generálního advokáta kdykoli rozhodnout usnesením s odůvodněním, aniž by pokračoval v řízení.

32 Toto ustanovení je nutno použít v projednávané věci.

33 Je třeba uvést, že se Úřad považuje za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU a že v tomto ohledu odkazuje na informace, které Soudnímu dvoru poskytl ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail (C‑453/20, EU:C:2022:341).

34 Z uvedeného rozsudku vyplývá, že se Úřad odvolává na rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740), z něhož podle něj vyplývá, že rakouský regulační subjekt pro železniční odvětví Schienen-Control Kommission (komise pro kontrolu železniční dopravní cesty, Rakousko) musí být považován za „soud“ ve smyslu téhož ustanovení. Jelikož nezávislost vnitrostátních regulačních subjektů vyplývá přímo z článku 55 směrnice 2012/34, vyžadují podle Úřadu zásady rovnosti členských států a zákazu diskriminace, aby mu Soudní dvůr přiznal totéž postavení.

35 Úřad dále připomíná, že z judikatury Soudního dvora, jejímž příkladem je zejména rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740), vyplývá, že za účelem určení, zda má určitý orgán povahu „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU, je třeba zohlednit soubor skutečností, jako je zřízení dotčeného orgánu na základě zákona, jeho trvalost, závaznost jeho jurisdikce, kontradiktorní povaha řízení, použití právních předpisů tímto orgánem a jeho nezávislost.

36 S ohledem na tato kritéria Úřad poukazuje mimo jiné na to, že byl zřízen vnitrostátním zákonodárcem jakožto ústřední správní úřad. Podle Úřadu rovněž ze zákona o ÚPDI vyplývá, že je při výkonu své působnosti nezávislý, postupuje nestranně a řídí se přitom pouze zákony a jinými právními předpisy. Konkrétně jeho akty nepodléhají přezkumu ze strany jiných orgánů moci výkonné.

37 Pokud jde o průběh řízení před Úřadem, toto řízení se dle jeho slov řídí správním řádem, což účastníkům řízení zaručuje dodržení jeho kontradiktorní povahy.

38 Úřad uvádí, že v řízeních dle § 34e, § 34f a § 34g zákona o dráhách rozhoduje na návrh nebo z moci úřední. V případech uvedených v § 23c, § 23d a § 34d zákona o dráhách však mohou být řízení zahájena pouze na žádost.

39 Mimoto má Úřad pravomoc zjišťovat a stíhat z vlastní iniciativy porušení relevantní právní úpravy v rámci zvláštního řízení, které mu umožňuje ukládat pokuty. Pochybení, která zjistí během správního řízení, mohou vést k zahájení přestupkového řízení.

40 Podle Úřadu musí jím přijatá rozhodnutí zohledňovat veřejný zájem a jsou závazná.

41 Správní řád podle vyjádření Úřadu stanoví, že tato rozhodnutí mohou být přezkoumána v řízení o rozkladu. Je-li takový rozklad podán, rozhoduje o něm předseda Úřadu.

42 Úřad dále uvádí, že v souladu s čl. 56 odst. 10 směrnice 2012/34 mohou být jeho rozhodnutí předmětem soudního přezkumu. V závislosti na povaze řízení, které před ním probíhá, se žaloba podává buď ke správním, nebo k obecným soudům.

43 V projednávané věci bylo řízení podle § 23d zákona o dráhách zahájeno na žádost společnosti RegioJet, na což Úřad poukázal v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a zdůraznil to také v dopise zaslaném Soudnímu dvoru dne 2. srpna 2022.

44 Úřad se vedle toho z vlastní iniciativy rozhodl provést inspekce v různých železničních stanicích na základě § 58 tohoto zákona.

45 Je třeba připomenout, jak vyplývá z ustálené judikatury, že při posuzování toho, zda je dotčený předkládající orgán svou povahou „soudem“ ve smyslu článku 267 SFEU, což je otázka, která je upravena výlučně unijním právem, přihlíží Soudní dvůr k souboru faktorů, jako je to, zda je daný orgán zřízen zákonem, zda se jedná o stálý orgán, zda má obligatorní jurisdikci, zda má řízení před ním kontradiktorní povahu, zda aplikuje právní předpisy a zda je nezávislý (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 41 a citovaná judikatura).

46 Z ustálené judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že vnitrostátní soudy jsou oprávněny obrátit se na Soudní dvůr pouze tehdy, když před nimi probíhá spor a když rozhodují v rámci řízení, které má být ukončeno rozhodnutím soudní povahy (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 42 a citovaná judikatura).

47 Oprávnění orgánu obrátit se na Soudní dvůr je tudíž třeba posuzovat na základě strukturálních a funkčních kritérií. V tomto ohledu může být vnitrostátní orgán považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, jestliže vykonává soudní funkci, zatímco při výkonu jiných funkcí, zejména správní povahy, mu tuto povahu přiznat nelze (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 43 a citovaná judikatura).

48 Z toho plyne, že k prokázání, zda vnitrostátní orgán, kterému zákon svěřuje funkce různé povahy, musí být považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, je nutno ověřit, jaká je konkrétní povaha funkcí, které vykonává v postavení, v jehož rámci jedná, když žádá o rozhodnutí Soudního dvora (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 44 a citovaná judikatura).

49 Toto ověření má zvláštní význam v případě správních orgánů, jejichž nezávislost je přímým důsledkem požadavků vyplývajících z unijního práva, které jim svěřuje pravomoci odvětvové regulace a dohledu nad trhy. Přestože tyto orgány mohou splňovat kritéria uvedená v bodě 45 tohoto usnesení, vycházející z rozsudku ze dne 30. června 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39), činnost odvětvové regulace a dohledu nad trhy má v zásadě správní povahu (obdobně viz rozsudek ze dne 12. listopadu 1998, Victoria Film, C‑134/97, EU:C:1998:535, bod 15), neboť zahrnuje výkon pravomocí, které se liší od pravomocí přiznaných soudům (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 45).

50 Úřad tudíž nemůže důvodně tvrdit, že splňuje-li uvedená kritéria, zejména kritérium nezávislosti, musí být nutně považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU. Takový výklad tohoto ustanovení by totiž byl v rozporu s judikaturou Soudního dvora připomenutou v bodech 46 až 48 tohoto usnesení, z níž vyplývá, že vnitrostátní orgán, ačkoliv není pochyb o tom, že byl zřízen zákonem, že se jedná o stálý orgán, že má řízení před ním kontradiktorní povahu, že aplikuje právní předpisy a že je nezávislý, může předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce pouze tehdy, pokud ve věci, kterou projednává, vykonává funkce soudní povahy (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 46).

51 V rozsudku ze dne 22. listopadu 2012, Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740), na který se odvolává Úřad, přitom Soudní dvůr, kterému žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložila rakouská komise pro kontrolu železniční dopravní cesty, zkoumal pouze kritéria vyplývající z rozsudku ze dne 30. června 1966, Vaassen-Göbbels (61/65, EU:C:1966:39), a nezkoumal, zda tento subjekt v řízení, v jehož rámci byla podána tato žádost, vykonával funkce soudní povahy (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 47).

52 V tomto ohledu je známkou toho, že dotčený orgán vykonává nikoli soudní, nýbrž správní funkce, skutečnost, že má pravomoc zahájit řízení z moci úřední, jakož i pravomoc ukládat rovněž z moci úřední sankce v oblastech spadajících do jeho pravomoci (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 48 a citovaná judikatura).

53 Navíc otázka, zda řízení, v jehož rámci byla podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, bylo zahájeno z podnětu osoby, která má na řízení zájem, není rozhodující. Skutečnost, že orgán může zahájit dané řízení na návrh či na žádost, i když tento orgán může v každém případě vykonávat příslušnou pravomoc rovněž z moci úřední, totiž nemůže zpochybnit správní povahu této pravomoci (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 49).

54 Úloha a postavení orgánu ve vnitrostátním právním řádu jsou rovněž relevantní pro účely posouzení povahy jeho funkcí (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 50).

55 Soudní dvůr v této souvislosti za „správní“ považoval činnost orgánů, jejichž úkol nespočívá v přezkumu legality rozhodnutí, nýbrž v prvním zaujetí stanoviska ke stížnosti účastníka správního řízení, a proti jejichž rozhodnutí lze podat žalobu (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 51 a citovaná judikatura).

56 Soudní dvůr mimoto opakovaně připomněl, že pojem „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU může z podstaty věci označovat pouze orgán, který je třetí stranou ve vztahu k orgánu, jenž přijal rozhodnutí, které je předmětem přezkumu (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 52 a citovaná judikatura).

57 V projednávané věci je třeba nejprve věcně zkoumat povahu a funkci takového regulačního subjektu, jako je Úřad, v systému správy a regulace činností železniční dopravy zavedeném směrnicí 2012/34. Články 55 a 56 této směrnice totiž stanoví, že ve všech členských státech existují vnitrostátní regulační subjekty pro železniční odvětví, a dále stanoví zásady jejich organizace a definují pravomoci, které jim musí být svěřeny (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 53).

58 Soudní dvůr v tomto ohledu dovodil, že z těchto článků, vykládaných ve světle bodu 76 odůvodnění směrnice 2012/34, vyplývá, že účinné řízení a spravedlivé a nediskriminační využívání železniční infrastruktury stanovené touto směrnicí si žádají zřízení orgánu dohlížejícího z vlastní iniciativy na uplatňování pravidel stanovených v uvedené směrnici ze strany subjektů v odvětví železniční dopravy a zároveň působícího jako subjekt příslušný pro přezkum rozhodnutí (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 60).

59 Tato kumulace funkcí znamená, že pokud je k regulačnímu subjektu zřízenému podle článku 55 směrnice 2012/34 podána žádost o přezkum, není touto okolností dotčena pravomoc téhož subjektu přijmout, v případě potřeby z moci úřední, vhodná opatření k nápravě jakéhokoli porušení použitelné právní úpravy a prosazovat svá rozhodnutí, považuje-li to za nezbytné, sankcemi, což potvrzuje správní povahu jeho funkcí (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 61).

60 Kromě toho čl. 56 odst. 10 směrnice 2012/34 stanoví, že členské státy zajistí, aby rozhodnutí přijatá regulačním subjektem podléhala soudnímu přezkumu, což je známkou správní povahy takových rozhodnutí, jak bylo zdůrazněno v bodě 55 tohoto usnesení (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 62 a citovaná judikatura).

61 Ve světle výše uvedených úvah je třeba dále zkoumat, zda nehledě na správní povahu, kterou má v zásadě takový regulační subjekt, jako je Úřad, je třeba Úřad považovat ve zvláštním kontextu funkcí, které vykonává ve věci v původním řízení, za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 63).

62 V tomto ohledu ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že na základě § 23d zákona o dráhách byla Úřadu podána žádost, aby bylo jednomu železničnímu podniku uloženo uzavřít s jiným železničním podnikem smlouvu o poskytování služeb.

63 Je pravda, že dle informací poskytnutých Úřadem toto řízení nemůže být zahájeno z moci úřední, ale pouze na žádost. Nicméně toto zjištění nestačí k tomu, aby byl tento regulační subjekt považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU.

64 V souladu s § 58 zákona o dráhách totiž může Úřad zahájit z vlastní iniciativy řízení vedoucí k odstranění nedostatků ze státního dozoru. V projednávaném případě provedl na tomto základě inspekce v několika železničních stanicích, které jsou provozovány Správou železnic a ve kterých mají České dráhy nosiče informací.

65 Navíc podle § 78 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, Úřad šetří z vlastní iniciativy pochybení, která zjistil zejména v průběhu jiných řízení vedených před ním.

66 Takové pravomoci tvoří – jak bylo připomenuto v bodě 52 tohoto usnesení – zvláště relevantní indicii, která může podpořit konstatování, že tento orgán vykonává ve věci v původním řízení nikoli soudní, nýbrž správní funkce (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 67).

67 Dále z informací poskytnutých Úřadem rovněž vyplývá, že jeho rozhodnutí mohou být předmětem soudního přezkumu. Pokud jsou v souladu s pravidly rozdělení pravomocí, která vyplývají z občanského soudního řádu a soudního řádu správního, příslušné k rozhodování o žalobě proti rozhodnutí Úřadu správní soudy, je Úřad v roli žalovaného. Kromě toho z § 250c odst. 2 občanského soudního řádu vyplývá, že u obecných soudů, které jsou podle Úřadu příslušné zejména k rozhodování o žalobách proti rozhodnutím přijatým v rámci řízení podle § 34e zákona o dráhách, má Úřad právo podat vyjádření k žalobě, aniž je účastníkem řízení (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 68).

68 Taková účast Úřadu v řízení o žalobě, kterou je napadeno jeho vlastní rozhodnutí, je přitom známkou toho, že při přijímání tohoto rozhodnutí nemá Úřad ve vztahu k dotčeným zájmům postavení třetí strany ve smyslu připomenutém v bodě 56 tohoto usnesení (rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 69).

69 Konečně orgán vykonávající funkce správní i soudní povahy, který splňuje strukturální kritéria uvedená v bodě 45 tohoto usnesení, může být zajisté považován za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, pokud jsou funkce soudní povahy, které vykonává, objektivně a striktně odděleny od jeho funkcí správní povahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. května 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, bod 70).

70 Tak tomu však v projednávané věci není, neboť jak v podstatě vyplývá z bodů 59, 64, 65 a 67 tohoto usnesení, správní funkce, jež Úřad plní, nemohou být odděleny od funkcí, které vykonává v rámci řízení uvedeného v § 23d zákona o dráhách.

71 S ohledem na výše uvedené úvahy je nutno konstatovat, že v rámci sporu v původním řízení vykonává Úřad funkce nikoli soudní, nýbrž správní. Nelze jej tudíž považovat za „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, takže žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal, je zjevně nepřípustná.

K nákladům řízení

72 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím orgánem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený orgán.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (devátý senát) rozhodl takto:

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná rozhodnutím Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (Česká republika) ze dne 19. února 2021 je zjevně nepřípustná.

V Lucemburku dne 26. října 2022.

Vedoucí soudní kanceláře Zastupující předseda senátu