STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

NILSE WAHLA

přednesené dne 15. října 2015( )

Věc C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

v.

Evropská komise

„Kasační opravný prostředek – Trh s cementem a příbuznými výrobky – Článek 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 – Pravomoc Komise vyžádat si informace – Volba právního nástroje pro vyžádání informací – Proporcionalita – Odůvodnění“

1. Jaké jsou podmínky a omezení výkonu pravomoci Komise vyžádat si formou rozhodnutí od podniků informace v rámci šetření možného porušení unijních pravidel hospodářské soutěže?

2. Jedná se v zásadě o klíčové otázky vyplývající z kasačního opravného prostředku podaného společností Schwenk Zement KG (dále jen „Schwenk Zement“ nebo „navrhovatelka“) proti rozsudku Tribunálu, kterým uvedený soud částečně zamítl žalobu na neplatnost rozhodnutí Komise přijatého podle čl. 18 odst. 3 nařízení (ES) č. 1/2003( ), jímž si Komise od uvedené společnosti vyžádala značné množství informací.

3. Velmi podobné otázky vyvstávají také v řízení o třech dalších kasačních opravných prostředcích, podaných jinými společnostmi působícími na trhu s cementem, kterými uvedené společnosti napadají tři rozsudky, v nichž Tribunál zamítl většinu výtek směřujících proti rozhodnutím Komise, která odpovídají rozhodnutí, jež bylo napadeno společností Schwenk Zement. Své stanovisko dnes přednesu i v těchto dalších třech řízeních( ). Toto stanovisko je tedy třeba číst ve spojení se zmíněnými dalšími stanovisky.

I – Právní rámec

4. Bod 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003 stanoví:

„Komise by měla být zmocněna na celém území Společenství vyžadovat informace, které jsou nezbytné ke zjištění jakékoli dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě, které jsou zakázány podle [článku 101 SFEU], nebo jakéhokoli zneužití dominantního postavení zakázaného podle [článku 102 SFEU]. Při plnění rozhodnutí Komise nelze podniky nutit, aby přiznaly, že se dopustily protiprávního jednání, ale v každém případě jsou povinny odpovědět na skutkové dotazy a předložit dokumenty, i když mohou být tyto informace použity k prokázání protiprávního jednání proti nim nebo proti jinému podniku.“

5. Článek 18 („Žádosti o informace“) nařízení č. 1/2003 ve zde relevantní části stanoví:

„1. Za účelem plnění povinností svěřených jí tímto nařízením si může Komise prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace.

2. Pokud Komise zasílá podniku nebo sdružení podniků prostou žádost o informace, musí uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty, a sankce podle článku 23 pro případ poskytnutí nesprávných nebo zavádějících informací.

3. Pokud Komise požaduje od podniků nebo sdružení podniků informace na základě rozhodnutí, musí uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty. Musí také uvést sankce podle článku 23 a uvést nebo uložit sankce podle článku 24. Dále musí uvést právo na přezkoumání rozhodnutí Soudním dvorem.

[...]“

II – Skutečnosti předcházející řízení

6. V letech 2008 a 2009 provedla Komise – v souladu s článkem 20 nařízení č. 1/2003 – řadu šetření v prostorách podniků působících v odvětví výroby cementu. Po provedení těchto kontrol bylo v letech 2009 a 2010 zasláno několik žádostí o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003. Prostory společnosti Schwenk Zement nebyly kontrolovány ani jí nebyla zaslána žádost o informace.

7. Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 oznámila Komise společnosti Schwenk Zement, že jí hodlá zaslat rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a předala jí návrh dotazníku, který zamýšlela přiložit k tomuto rozhodnutí. Společnost Schwenk Zement předložila Komisi dne 6. prosince 2010 své vyjádření.

8. Téhož dne oznámila Komise společnosti Schwenk Zement, že rozhodla zahájit řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení (ES) č. 1/2003 a článku 2 nařízení (ES) č. 773/2004( ), a to proti uvedené společnosti a sedmi dalším společnostem, pro podezření z porušení článku 101 SFEU ohledně omezení dovozu do EHP ze států mimo EHP, rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž na trhu s cementem a trzích s příbuznými výrobky.

9. Dne 30. března 2011 přijala Komise v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 rozhodnutí C(2011) 2367 final (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky) (dále jen „sporné rozhodnutí“).

10. V sporném rozhodnutí Komise uvedla, že podle článku 18 nařízení č. 1/2003 si za účelem plnění povinností svěřených jí daným nařízením může prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace (bod 3 odůvodnění sporného rozhodnutí). Komise uvedla, že poté, co byla společnost Schwenk Zement informována o úmyslu Komise přijmout rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a poté, co žalobkyně předložila své vyjádření k návrhu dotazníku (body 4 a 5 odůvodnění sporného rozhodnutí), požádala formou rozhodnutí navrhovatelku a její dceřiné společnosti o vyplnění dotazníku obsaženého v příloze I. Příloha I obsahovala 94 stran a 11 souborů otázek. Pokyny týkající se odpovědí na tento dotazník byly podány v příloze II, zatímco šablony pro odpovědi byly poskytnuty v příloze III.

11. Komise rovněž upozornila na údajná protiprávní jednání (bod 2 odůvodnění sporného rozhodnutí), jež popsala takto: „[v]ytýkaná protiprávní jednání spočívají v omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž na trhu s cementem a trzích s příbuznými výrobky“. S ohledem na povahu a množství vyžadovaných informací, jakož i na závažnost vytýkaného porušení pravidel hospodářské soutěže měla Komise za to, že je třeba poskytnout společnosti Schwenk Zement lhůtu 12 týdnů pro odpověď na prvních 10 souborů otázek a 2 týdnů pro odpověď na 11. soubor (bod 8 odůvodnění sporného rozhodnutí).

12. Výroková část sporného rozhodnutí zní takto:

„Článek 1

Společnost Schwenk Zement KG a její dceřiné společnosti usazené v Evropské unii, které jsou touto společností přímo nebo nepřímo ovládány, poskytnou informace uvedené v příloze I tohoto rozhodnutí ve formě požadované v jeho přílohách II a III nejpozději do dvanácti týdnů pro otázky 1-10 a dvou týdnů pro otázku 11 ode dne oznámení tohoto rozhodnutí. Všechny přílohy tvoří nedílnou součást tohoto rozhodnutí.

Článek 2

Toto rozhodnutí je určeno společnosti Schwenk Zement KG a jejím dceřiným společnostem se sídlem v Evropské unii, které jsou přímo nebo nepřímo ovládány prvně jmenovanou společností.“

13. Po obdržení sporného rozhodnutí požádala společnost Schwenk Zement o prodloužení lhůty na zodpovězení 11. souboru otázek. Komise tuto žádost zamítla.

14. Společnost Schwenk Zement podala dne 18. dubna 2011, 5. května 2011 a 27. června 2011 odpovědi na otázky dotazníku zaslaného Komisí.

III – Řízení před Tribunálem a sporné rozsudky

15. Žalobou doručenou Tribunálu dne 10. června 2011 podala společnost Schwenk Zement návrh na zrušení sporného rozhodnutí.

16. Rozsudkem ze dne 14. března 2014 ve věci Schwenk Zement v. Komise, T‑306/11, (dále jen „napadený rozsudek“)( ), Tribunál: i) zrušil rozhodnutí Komise C(2011) 2367 final ze dne 30. března 2011 přijaté v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky) v rozsahu, v němž se týká 11. souboru otázek položených v dotazníku, který tvoří přílohu I tohoto rozhodnutí; ii) rozhodl, že společnost Schwenk Zement ponese dvě třetiny vlastních nákladů řízení a nahradí dvě třetiny nákladů vynaložených Evropskou komisí, přičemž Komise ponese třetinu vlastních nákladů řízení a nahradí třetinu nákladů řízení, které vynaložila společnost Schwenk Zement; a iii) ve zbývající části žalobu zamítl.

IV – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic řízení

17. Svým kasačním opravným prostředkem, doručeným Soudnímu dvoru dne 22. května 2014, se společnost Schwenk Zement domáhá, aby Soudní dvůr:

– zrušil rozsudek ve věci T‑306/11;

– zrušil celé rozhodnutí Komise C(2011) 2367 final znění v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky);

– podpůrně věc vrátil Tribunálu, aby o ní rozhodl znovu;

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení v obou stupních.

18. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

– kasační opravný prostředek zamítl;

– podpůrně žalobu zamítl, pokud by zrušil rozsudek ve věci T‑306/11;

– uložil Schwenk Zement náhradu nákladů řízení.

19. Společnost Schwenk Zement a Komise přednesly ústní vyjádření na jednání konaném dne 3. června 2015.

V – Posouzení důvodů kasačního opravného prostředku

20. Společnost Schwenk Zement předkládá tři důvody kasačního opravného prostředku. Obecně řečeno, se tyto důvody kasačního opravného prostředku týkají otázky, zda Tribunál správně vyložil pravomoc Komise požadovat informace na základě nařízení č. 1/2003.

21. O rozhodujících právních předpisech a judikatuře týkající se pravomoci Komise požadovat informace pojednávám ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement AG v. Komise( ), které dnes rovněž přednesu.

22. Právě v těchto souvislostech posoudím důvody kasačního opravného prostředku přednesené navrhovatelkou.

A – Přiměřenost při výběru právního nástroje

1. Argumenty účastnic řízení

23. Svými prvními dvěma důvody kasačního opravného prostředku, které lze přezkoumat společně, navrhovatelka Tribunálu vytýká, že rozhodl, že Komise přijetím rozhodnutí o žádosti o informace podle článku 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 neporušila zásadu proporcionality.

24. Ve svém prvním důvodu kasačního opravného prostředku, který směřuje proti bodům 45 až 55 napadeného rozsudku, navrhovatelka tvrdí, že Tribunál nezohlednil hierarchii těchto dvou druhů nástrojů stanovených v článku 18: k závaznému rozhodnutí se Komise může uchýlit pouze tehdy, má-li dostatečné důvody k domněnce, že by prostá žádost o informace nevedla k dosažení jejího cíle, protože osoba, které bude určena, nebude ochotna spolupracovat.

25. Ve svém druhém důvodu kasačního opravného prostředku, který směřuje proti bodům 51 až 55 napadeného rozsudku, navrhovatelka tvrdí, že Tribunál porušil zásadu proporcionality, neboť místo toho, aby přezkoumal specifickou situaci navrhovatelky, založil své závěry na obecných odkazech na trhy a podniky, jichž se týkají žádosti o informace. Zejména tvrdí, že Tribunál nezohlednil skutečnost, že ještě před přijetím sporného rozhodnutí sdělila navrhovatelka Komisi, že je ochotna učinit vše, co je v jejích silách, aby na otázky obsažené v dotazníku odpověděla co nejvíce vyčerpávajícím způsobem a co možná nejrychleji.

26. Komise tvrdí, že tyto důvody kasačního opravného prostředku je třeba zamítnout.

2. Posouzení

27. První důvod kasačního opravného prostředku nastoluje otázku, zda mezi těmito dvěma typy nástrojů stanovenými v článku 18 nařízení č. 1/2003 existuje přirozená hierarchie nebo časová posloupnost, a za jakých podmínek by se Komise měla uchýlit k prvně či posledně zmíněnému nástroji.

28. Na úvod je zřejmě užitečné připomenout, že nařízení (EHS) č. 17( ) výslovně stanoví dvoufázový postup v souvislosti s žádostmi o informace v tomto režimu: než mohla Komise vydat závazné rozhodnutí( ), byla nejdříve povinna zaslat prostou žádost.

29. Nařízení č. 1/2003, které nahradilo nařízení č. 17, však tento dvoufázový postup odstranilo. Článek 18 odst. 1 nového nařízení totiž stanoví, že Komise může „prostou žádostí nebo rozhodnutím“ vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré informace nezbytné pro její šetření.

30. Zdá se, že rozhodnutí unijního normotvůrce novelizovat znění příslušného ustanovení je tudíž v tomto ohledu obzvláště významné( ). V novém ustanovení nic nenaznačuje, že by mezi oběma nástroji existovala určitá hierarchie nebo časová posloupnost. Zejména použití spojky „nebo“ naznačuje, že právě Komise je v každém jednotlivém případě oprávněna zvolit nástroj, který považuje v závislosti na konkrétních okolnostech daného případu za vhodnější pro úspěšné provádění svého šetření( ).

31. Tyto konkrétní okolnosti zahrnují nejen ochotu dotčeného podniku spolupracovat při vyšetřování, ale také – což je ještě důležitější – pravděpodobnost, že podnik bude skutečně spolupracovat, a učiní tak ve lhůtě stanovené Komisí. V rámci tohoto posouzení může být relevantní role dotčeného podniku (podnik je například podezřelý z účasti v kartelu, je oznamovatelem protiprávního jednání „whistle-blower“, obětí kartelu, anebo pouhou třetí stranou). Existence možných důvodů pro rychlý postup může rovněž přispět k rozhodnutí Komise, na který z nástrojů uvedených v článku 18 nařízení č. 1/2003 se zaměří její volba.

32. Proto nesouhlasím s navrhovatelkou, že Komise je oprávněna přijmout závazná rozhodnutí pouze tehdy, má-li oprávněné důvody k domněnce, že by prostá žádost o informace nesplnila svůj účel, protože osoba, jíž bude určeno rozhodnutí, nemusí být ochotna spolupracovat. Mohou existovat i jiné důvody nutící Komisi k okamžitému přijetí rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Komise má v tomto ohledu širokou posuzovací pravomoc( ).

33. Vzhledem k tomu je v zásadě představitelné, že rozhodnutí Komise využít namísto prosté žádosti závazné rozhodnutí (jež je spojeno s vyšším rizikem sankcí) může porušovat zásadu proporcionality( ). Jak zdůraznil Tribunál, tato zásada totiž vyžaduje, aby opatření přijatá unijními orgány nepřekročila meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných těmito opatřeními; pokud se nabízí volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující, a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům( ).

34. V projednávané věci však nemám za to, že Komise měla na výběr mezi dvěma různými nástroji (prostou žádostí a závazným rozhodnutím), které by byly stejně vhodné pro dosažení sledovaného cíle.

35. Zaprvé navrhovatelka nepředložila důkazy, které zpochybňují přiměřenost rozhodnutí Komise požadovat informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Pouhá skutečnost, že navrhovatelka před přijetím sporného rozhodnutí informovala Komisi, že je ochotna učinit vše, co je v jejích silách, aby zodpověděla otázky Komise způsobem co nejvíce vyčerpávajícím a co nejrychleji, nebo skutečnost, že společnost Schwenk Zement (na rozdíl od ostatních vyšetřovaných podniků) neobdržela žádnou předchozí žádost o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003, podle mého názoru nepostačuje k prokázání nepřiměřenosti.

36. Zadruhé měla Komise – jak vysvětlila na jednání – zvláštní důvod, proč rozhodla rozeslat v témže okamžiku prakticky totožnou žádost o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 všem podnikům podezřelým z účasti na údajném protiprávním jednání. Převážnou část informací požadovaných v sporném rozhodnutí představovaly údaje, které si Komise vyžádala od všech těchto podniků, aby mohla zmíněné údaje vzájemně porovnat( ). Komise byla s to provést smysluplné srovnání pouze v případě, že byly požadované informace poskytnuty ve zhruba stejnou dobu, byly přesné a úplné. Nesprávná posouzení nebo opoždění, byť jen jediného respondenta, by vedla k neproveditelnosti srovnání zamýšleného Komisí.

37. Za těchto okolností byla Komise oprávněna se domnívat, že přijetí závazného rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 bylo nejlepším prostředkem k zajištění úplnosti a správnosti požadovaných informací, jakož i jejich předložení v požadované lhůtě.

38. Kromě toho se nedomnívám, že by Tribunálu mohlo být vytýkáno, že své závěry v tomto ohledu založil na obecných odkazech, bez posouzení konkrétní situace navrhovatele. Tribunál totiž ve své analýze zohlednil typ šetření vedeného Komisí a počet zúčastněných podniků( ), jakož i množství informací požadovaných od navrhovatelek( ).

39. Ze všech těchto důvodů nemám za to, že Tribunál pochybil, když rozhodl, že Komise neporušila zásadu proporcionality tím, že přijala rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 namísto prosté žádosti podle článku 18 odst. 2 tohoto nařízení.

40. První a druhý důvod kasačního opravného prostředku navrhovatelky je tedy vhodné zamítnout.

B – Odůvodnění

1. Argumenty účastnic řízení

41. Svým třetím důvodem kasačního opravného prostředku, který směřuje proti bodům 18 až 44 napadeného rozsudku, se společnost Schwenk Zement dovolává porušení zásady, že unijní akty musí obsahovat dostatečné odůvodnění vycházející ze dvou hledisek. Z jedné strany Tribunál porušil jak článek 18 nařízení č. 1/2003, tak i článek 296 SFEU, jelikož měl za to, že sporné rozhodnutí bylo dostatečně odůvodněno. Tato skutečnost vedla následně k porušení zásady proporcionality, neboť stav vyvolávající otázku, zda byla žádost o informace přiměřená, byl bez podrobnějšího popisu účelu vyšetřování neověřitelný. Z druhé strany je napadený rozsudek postižen též nedostatkem odůvodnění: důvody, u nichž byly argumenty navrhovatelky v tomto ohledu odmítnuty, byly vyloženy jen velmi stručně.

42. Komise tvrdí, že tento důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut. Zdůrazňuje, že v době přijetí sporného rozhodnutí bylo ještě řízení v pouhé počáteční fázi. Žádost o informace nemůže obsahovat úroveň podrobností potřebnou pro rozhodnutí přijímaná v závěru šetření, k nimž patří např. oznámení námitek. Komise dále tvrdí, že druhá část důvodu kasačního opravného prostředku je nepřípustná, jelikož navrhovatelka jasně nevysvětluje, které aspekty úvah Tribunálu nejsou dostatečně podrobné.

2. Posouzení

43. Na úvod musím konstatovat, že námitky vznesené Komisí proti druhé části tohoto důvodu považuji za opodstatněné. V této části důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelka namítá nedostatečné odůvodnění v napadeném rozsudku. Přesto ani její kasační opravný prostředek, ani její přednes neoznačují s požadovanou přesností aspekty napadeného rozsudku, jež jsou předmětem kritiky, ani neuvádějí konkrétní důvody pro tuto kritiku. Navrhovatelka pouze tvrdí, že napadený rozsudek je v části, v níž se zaobírá jejím žalobním důvodem týkajícím se odůvodnění sporného rozhodnutí, příliš „stručný“.

44. Takový argument je zjevně nedostatečný k tomu, aby Soudnímu dvoru umožnil přezkoumat legalitu napadeného rozsudku. Je téměř ironické, že si navrhovatelka stěžuje na krátkost napadeného rozsudku, zatímco její opravný prostředek v tomto ohledu trpí týmž problémem.

45. V každém případě mám za to, že napadený rozsudek v bodech 18 až 44 obsahuje dostatečný popis důvodů, z nichž Tribunál dospěl k názoru, že sporné rozhodnutí obsahovalo dostatečné odůvodnění.

46. Naopak zastávám názor, že první část třetího důvodu kasačního opravného prostředku společnosti Schwenk Zement, která se týká odůvodnění sporného rozhodnutí, je opodstatněná.

47. Úvodem bych chtěl připomenout, že podle ustálené judikatury odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky výše uvedeného článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast( ).

48. Pokud jde o rozhodnutí Komise o nařízení kontroly podle článku 20 nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr nedávno potvrdil, že Komise nemá povinnost sdělovat osobě, které je určeno rozhodnutí o kontrole veškeré informace, které má k dispozici o předpokládaném protiprávním jednání, ani určovat přesnou právní kvalifikaci těchto protiprávních jednání za podmínky, že jasně uvede předpokládané skutečnosti, jež zamýšlí ověřit. Povinností Komise je sice co nejpřesněji uvést vyhledávané důkazy a skutečnosti, kterých se má kontrola týkat, ale naopak není nutné, aby rozhodnutí o nařízení kontroly obsahovalo přesné vymezení relevantního trhu, přesnou právní kvalifikaci domnělých protiprávních jednání nebo uvedení období, během něhož měla být tato protiprávní jednání spáchána, pod podmínkou, že toto rozhodnutí o nařízení kontroly obsahuje již zmíněné podstatné náležitosti. Kontroly jsou totiž prováděny na začátku vyšetřování, a Komise tudíž v této fázi nemá ještě k dispozici přesné informace ohledně těchto aspektů. Cílem kontroly je totiž právě shromáždění důkazů týkajících se údajného protiprávního jednání, aby byla Komise s to přezkoumat opodstatněnost svého podezření a provést konkrétnější právní posouzení( ).

49. Mám za to, že uvedené zásady jsou použitelné – mutatis mutandis – i ohledně rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Obě opatření zjevně sledují stejný cíl a spočívají ve shromažďování informací. Nejsou sice formulována totožně, ale jejich jednotný výklad je patrně podpořen i jejich relativní vzájemnou podobností( ).

50. V tomto ohledu je zásadní otázkou, zda Tribunál správně přezkoumal přiměřenost odůvodnění sporného rozhodnutí. Jinými slovy, otázka zní takto: je dotčené odůvodnění dostatečně jasné s přihlédnutím k fázi řízení, v níž bylo sporné rozhodnutí přijato, aby dovolovalo osobě, které je určeno, vykonat své právo na obhajobu a posoudit svou povinnost spolupracovat s Komisí a také umožňovalo výkon soudního přezkumu unijními soudy?

51. Na tuto otázku je podle mého názoru třeba odpovědět záporně.

52. Tribunál v bodě 37 napadeného rozsudku konstatuje, že odůvodnění sporného rozhodnutí bylo formulováno „ve velmi obecné rovině, jíž by prospěla větší podrobnost, což si v tomto ohledu [zaslouží] kritiku“. Podle mého názoru lze stěží popřít, že odůvodnění vskutku není dostatečně podrobné. Myslím tím zejména popis údajných porušení, zeměpisného rozsahu těchto porušení, i jimi dotčených výrobků.

53. Pokud jde o vytýkaná protiprávní jednání, v bodě 2 odůvodnění sporného rozhodnutí je uvedeno: „[v]ytýkaná protiprávní jednání souvisejí s omezením obchodních toků [...], včetně omezení dovozu [...], rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž“. Uvedený popis možného protiprávního jednání je nejen dosti neurčitý („omezení obchodních toků“, „včetně omezení dovozu“), ale též velmi obecný („související praktiky narušující hospodářskou soutěž“). Zmínka o „rozdělení trhu“ a „koordinaci cen“ nemůže v takto obecné podobě přesněji vymezit povahu jednání vytýkaného Komisí. Určité prvky rozdělení trhu a stanovení cen obsahuje totiž většina kartelových dohod. V praxi tomuto popisu patrně odpovídá naprostá většina dohod zakázaných článkem 101 SFEU.

54. Co se týče zeměpisného rozsahu domnělých protiprávních jednání, sporné rozhodnutí uvádí omezení obchodních toků v EHP, včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP. Je pravda, že v rozhodnutí podle článku 18 nemusí být vymezen zeměpisný prvek relevantního trhu( ), bylo však jistě možné zmínit alespoň některé z dotčených zemí. Zejména není jasné, zda je případně dotčeným trhem celá oblast EHP, nebo jenom některé její části, a pokud ano, které.

55. Sporné rozhodnutí je konečně ještě hůře postižitelné, pokud jde o vymezení výrobků, které jsou předmětem šetření. V praxi je jako relevantní výrobek označen pouze cement, neboť rozhodnutí odkazuje ohledně ostatních výrobků na „trhy s příbuznými výrobky“. Tento popis je opět nejen mimořádně neurčitý (nakolik „příbuzné“ s cementem musí takové výrobky být?), ale může zahrnovat všechny druhy výrobků, s nimiž navrhovatelka nějakým způsobem nakládá (jako prodávající nebo kupující).

56. Tribunál má za to( ), že nedostatečnou podrobnost sporného rozhodnutí částečně zmírňuje skutečnost, že výslovně odkazuje na rozhodnutí Komise o zahájení řízení, jehož součástí byly další informace o zeměpisném dosahu domnělého protiprávního jednání a o relevantním druhu výrobků.

57. Zde by bylo možno pochybovat, zda je tento společný výklad obou uvedených rozhodnutí přípustný.

58. Podle mého názoru by unijní akty, kterými jsou ukládány povinnosti zasahující do soukromé sféry jednotlivců či podniků a které v případě nesplnění umožňují uložení vysokých pokut, měly zásadně obsahovat samostatné odůvodnění( ). Je totiž důležité, aby tito jednotlivci či podniky měli možnost seznámit se s důvody daného aktu, aniž by zároveň museli vynaložit nadměrné úsilí ke zjištění jeho správného výkladu( ), aby mohli účinně a včas uplatnit svá práva. To platí zejména pro akty, které výslovně odkazují na dřívější akty obsahující jiné odůvodnění. Jakýkoli významný rozdíl mezi oběma akty může být zdrojem nejistoty pro osobu, jíž jsou určeny.

59. Bez ohledu na výše uvedené skutečnosti mám za to, že Tribunál v projednávané věci správně uvedl, že odůvodnění sporného rozhodnutí může být vykládáno ve spojení s odůvodněním rozhodnutí o zahájení řízení. Obě tato rozhodnutí byla přijata v rámci téhož šetření a zjevně se týkají týchž údajných protiprávních jednání. Byla též přijata v rámci krátkého časového období. Ještě důležitější je skutečnost, že mezi odůvodněními obou rozhodnutí patrně není významný rozdíl. Mám tedy za to, že první z obou rozhodnutí lze v projednávané věci považovat za „kontext“ rozhodnutí druhého, o němž osoba, jíž bylo určeno, nemohla nevědět( ).

60. Je-li však pravda, že první rozhodnutí obsahovalo výrazně podrobnější údaje o zeměpisném rozsahu údajných protiprávních jednání (výčet potenciálně postižených členských států), nebylo stejně přesné, pokud jde o povahu těchto protiprávních jednání a dotčených výrobků. Zejména vysvětlení pojmu „cement a příbuzné výrobky“ v poznámce pod čarou na straně 4 tohoto rozhodnutí se týká potenciálně velmi široké a různorodé škály výrobků.

61. Mám však za to, že případná přílišná obecnost odůvodnění či jistá neurčitost některých aspektů nezpůsobuje neplatnost rozhodnutí, pokud jeho zbytek umožňuje osobě, které je určeno, a unijním soudům s dostatečnou určitostí zjistit, jaké informace Komise požaduje a z jakých důvodů( ). Předmět položených otázek může totiž – byť jen nepřímo či implicitně – vrhnout více světla na odůvodnění, jež snad nebylo vypracováno s dostatečnou přesností. Jsou-li totiž otázky velmi přesně formulovány a jsou-li přesně cíleny, bude z nich nevyhnutelně vyplývat i rozsah šetření Komise. To patrně platí zejména pro akty přijaté v rané fázi řízení, kdy ještě není rozsah šetření zcela a s konečnou platností vymezen, neboť v budoucnosti může být nutné jej na základě později získaných informací dále omezit či rozšířit.

62. V projednávané věci je však tomu právě naopak. Otázky položené společnosti Schwenk Zement jsou mimořádně četné a týkají se velmi rozmanitých druhů informací. Mám za to, že je mimořádně obtížné nalézt souvislost mezi otázkami obsaženými v dotazníku( ). Navíc některé z otázek patrně nejsou zcela v souladu s tím, co bylo uvedeno v dřívějším rozhodnutí o zahájení řízení: například otázky 3 a 4 (které se týkají mimořádně velkého množství informací z období deseti let) se neomezují jen na členské státy, jež by mohly být dotčeny rozhodnutím o zahájení řízení.

63. Mám ostatně za to, že pokud by byly zmíněné otázky vzájemně spojeny cílem spočívajícím v kompletním zmapování struktury příjmů a nákladů dotčeného podniku, umožňujícím Komisi sestavit její vlastní analýzu s využitím ekonometrických metod (srovnáním s jinými společnostmi působícími na trhu s cementem), mohlo by být sporné, zda je takto široká a komplexní žádost o informace podle článku 18 vůbec potřebná. Nemá-li Komise konkrétní indicie o nepřípustném jednání, jež by taková analýza mohla doložit, bylo by patrně vhodnější vznést tuto žádost o informace v rámci šetření hospodářských odvětví podle článku 17 nařízení č. 1/2003.

64. Za těchto okolností souhlasím s navrhovatelkou, že účel žádosti Komise o informace nebyl dostatečně jasný a jednoznačný. Pro daný podnik bylo tudíž nepřiměřeně obtížné porozumět údajným protiprávním jednáním, a vyhodnotit tak rozsah své povinnosti spolupracovat s Komisí a v případě nutnosti vykonat své právo na obhajobu, například tím, že odmítne odpovědět na otázky, které považuje za protiprávní. To platí tím spíše, že některé otázky se týkaly informací, které nebyly čistě skutkové povahy a zahrnovaly též určitou formu hodnocení( ), zatímco jiné otázky byly relativně neurčité( ). Vzhledem k tomu nemohla navrhovatelka ohledně těchto otázek snadno vyloučit nebezpečí, že by jejich zodpovězení svědčilo v její neprospěch( ).

65. Oproti tvrzení Komise nemůže být uvedený nedostatek podrobností odůvodněn tím, že sporné rozhodnutí bylo přijato v rané fázi šetření. Ve skutečnosti bylo totiž toto rozhodnutí vydáno téměř tři roky po zahájení šetření. V průběhu této doby bylo provedeno několik kontrol a Komise již vydala velmi podrobné žádosti o informace, které byly dotčenými podniky zodpovězeny. Třebaže se tyto kontroly a žádosti o informace netýkaly společnosti Schwenk Zement, v době, kdy Komise přijala sporné rozhodnutí, se šetření pravděpodobně nacházelo v poměrně pokročilé fázi. Několik měsíců před přijetím sporného rozhodnutí dospěla totiž Komise k závěru, že již shromáždila dostatečné důkazy k zahájení řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 a článku 2 nařízení č. 773/2004, i co se týče společnosti Schwenk Zement. Uvedené důkazy měly Komisi umožnit, aby v sporném rozhodnutí poskytla podrobnější odůvodnění sporného rozhodnutí.

66. Souhlasím s Komisí, že nezbytná míra podrobností požadovaných odůvodnění závisí mimo jiné na informacích, které měla Komise k dispozici při přijetí rozhodnutí podle článku 18( ). Přesto to podle mého názoru nutně znamená, že odůvodnění, které by mohlo být přijatelné, pokud jde o rozhodnutí přijaté na počátku šetření (tj. rozhodnutí, kterým je podnik vyzván, aby se podrobil kontrole podle článku 20, nebo úplně první rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3), nemusí být stejně přijatelné u rozhodnutí přijatého v mnohem pozdější fázi šetření, kdy již má Komise k dispozici více informací o domnělém protiprávním jednání.

67. Za těchto okolností považuji za neomluvitelné, že i přes veškeré informace, které již byly Komisi poskytnuty v předchozích letech, a vzdor dalšímu úsilí spojenému se sporným rozhodnutím, byla společnost Schwenk Zement i nadále ponechána v nejistotě ohledně přesného rozsahu šetření Komise.

68. Navíc mám za to, že navrhovatelka právem tvrdí, že byl podstatně ztížen též soudní přezkum legality sporného rozhodnutí unijními soudy. Jak jsem již podrobněji vyložil ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement( ), stává se vzhledem ke skrovným informacím ohledně údajných porušení uváděných v sporném rozhodnutí (i při jejich výkladu ve spojení s rozhodnutím o zahájení řízení) pro Soudní dvůr obtížným ověřit splnění požadavků nezbytnosti a přiměřenosti návrhu( ). Co se týče prvně uvedené skutečnosti, je úkolem Soudního dvora posoudit, zda je korelace mezi domnělým protiprávním jednáním a požadovanými informacemi dostatečně úzká, aby mohla odůvodnit žádost Komise. Co se týče posledně uvedené skutečnosti, musí Soud určit, zda je zátěž pro určitý podnik odůvodněna veřejným zájmem a není nadměrná.

69. Z těchto důvodů se domnívám, že Tribunál nesprávně vyložil a použil článek 296 SFEU a čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, pokud jde o nezbytné odůvodnění rozhodnutí s žádostí o informace. Napadený rozsudek je tedy třeba zrušit v rozsahu, v němž Tribunál z důvodů uvedených v bodech 18 až 44 tohoto rozsudku rozhodl, že sporné rozhodnutí obsahuje dostatečné odůvodnění.

VI – Důsledky posouzení

70. Podle prvního odstavce článku 61 statutu Soudního dvora zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, je-li opravný prostředek opodstatněný. Pokud to soudní řízení dovoluje, může Soudní dvůr sám vydat konečné rozhodnutí ve věci. Může rovněž věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.

71. Dospěl jsem k závěru, že třem z pěti důvodů kasačního opravného prostředku navrhovatelky by mělo být zcela nebo zčásti vyhověno, a tudíž by měl být napadený rozsudek zrušen.

72. Ve světle dostupných údajů a výměny názorů před Tribunálem a před Soudním dvorem považuji za možné, aby Soudní dvůr vydal v této záležitosti konečný rozsudek.

73. Ve své žalobě podané k Tribunálu uvedla navrhovatelka na podporu svého návrhu na zrušení sporného rozhodnutí pět důvodů kasačního opravného prostředku.

74. Ve světle výše rozvinutých úvah bylo sporné rozhodnutí protiprávní, jelikož neobsahovalo odůvodnění, jež by bylo v souladu s čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 (viz body 41 až 69 tohoto stanoviska). Toto nesprávné právní posouzení již samo o sobě postačuje ke zrušení celého rozhodnutí. V důsledku toho zastávám názor, že není nutné zkoumat, zda jsou opodstatněné ostatní důvody předložené navrhovatelkou v prvním stupni.

VII – Náklady řízení

75. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

76. Souhlasí-li Soudní dvůr s mým posouzením kasačního opravného prostředku, je třeba, aby v souladu s články 137, 138 a 184 jednacího řádu uložil Komisi náhradu nákladů řízení v prvním stupni, jakož i řízení o kasačním opravném prostředku.

VIII – Závěry

77. Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr:

– zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 14. března 2014 ve věci Schwenk Zement v. Komise, T‑306/11;

– zrušil rozhodnutí Komise C(2011) 2367 final ze dne 30. března 2011 v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky);

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení vynaložených v obou stupních řízení.