STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

ANTONIA TIZZANA

přednesené dne 28. října 2004 ( )

Věc C‑15/03

Komise Evropských společenství

proti

Rakouské republice

a

Věc C‑92/03

Komise Evropských společenství

proti

Portugalské republice

„Směrnice 75/439 – Nakládání s odpadními oleji – Zpracovávání odpadních olejů regenerací – Přednost“





1. V projednávaných věcech Komise Evropských společenství vytýká Rakouské republice, respektive Portugalské republice, že nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývají z článku 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji( ), ve znění směrnice Rady 87/101/EHS ze dne 22. prosince 1986( ) (dále jen „směrnice“).

I – Právní rámec

A – Právo Společenství

2. Za účelem ochrany životního prostředí „před škodlivými účinky způsobenými vypouštěním, uložením nebo úpravou [odpadních] olejů“ (třetí bod odůvodnění) Rada přijala směrnici 75/439, která ukládá členským státům přijmout opatření nezbytná k zajištění bezpečného sběru odpadních olejů a nakládání s nimi.

3. Vzhledem k tomu, že Rada usoudila, že z různých stávajících postupů nakládání představuje postup regenerace, který umožňuje větší „úspor[y] energie“, „nejracionálnější způsob opětovného použití odpadních olejů“ (druhý bod odůvodnění), přijala, právě aby upřednostnila tento způsob zpracovávání, směrnici 87/101, kterou se mění směrnice 75/439.

4. Podle definice přijaté směrnicí se regenerací rozumí „každý proces, kterým lze vyrobit základní oleje čištěním odpadních olejů, především odstraněním znečišťujících látek, oxidačních produktů a přísad, které jsou v těchto olejích obsaženy“ (čl. 1 čtvrtá odrážka směrnice 87/101).

5. Ohledně toho, co nás zajímá v tomto konkrétním případě, je třeba především připomenout článek 3 směrnice 87/101, který stanoví:

„1. Pokud to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, přijmou členské státy opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací.

2. Pokud se odpadní oleje neregenerují z důvodu omezení uvedených v odstavci 1, přijmou členské státy nezbytná opatření, aby zajistily, že se spalování odpadních olejů provádí za podmínek přijatelných pro životní prostředí v souladu s ustanoveními této směrnice, pokud je toto spalování technicky, hospodářsky a organizačně proveditelné.

3. Pokud se odpadní oleje ani neregenerují ani nespalují, a to z důvodu omezení uvedených v odstavcích 1 a 2, přijmou členské státy opatření nezbytná k tomu, aby zajistily bezpečný rozklad nebo řízené skladování či ukládání odpadních olejů.“

B – Vnitrostátní právo

1. Rakouská právní úprava

6. Povinnost přednostního zpracovávání regenerací stanovená článkem 3 odst. 1 směrnice je do rakouského právního řádu provedena čl. 1 odst. 1 a čl. 22 odst. 1 zákona o nakládání s odpady z roku 1990 (Abfallwirtschaftsgesetz 1990; dále jen „AWG 1990“)( ).

7. Podle článku 1 odst. 1:

„V rámci nakládání s odpady je nutné:

1. maximálně snižovat škodlivé, poškozující účinky nebo účinky, které mohou jakýmkoli způsobem poškodit zdraví člověka, zvířat, rostlin, jejich životních podmínek a jejich přirozeného prostředí;

2. ochraňovat zásoby surovin a energie […]“( ).

8. Článek 22 odst. 1 stanoví, že:

„Recyklace odpadních olejů je povolena, pouze pokud jde o recyklaci látek (čištění, přeměna) nebo využití energie“( ).

9. Za účelem většího zdůraznění důležitosti regenerace poté Rakousko schválilo federální zákon z roku 2002 o nakládání s odpady (Abfallwirtschaftsgesetz 2002, dále jen „AWG 2002“)( ). Tento zákon, který vstoupil v účinnost dne 2. listopadu 2002, v čl. 16 odst. 3 bodě 1 stanoví, že:

„Odpadní oleje podléhají procesu recyklace […], pokud je výroba základního oleje z odpadního oleje technicky možná za podmínek výhodných pro vlastníka odpadů z pohledu vyrobeného množství, způsobu dopravy a vynaložených nákladů. Pokud odpadní oleje podléhají procesu recyklace, výrobky na bázi takto získaných minerálních olejů nesmí obsahovat více než 5 ppm PCB/PCT a více než 0,03 % halogenu ve vztahu ke hmotě“( ).

2. Portugalská právní úprava

10. Za účelem provedení směrnice do vnitrostátního právního řádu přijalo Portugalsko následující právní úpravu:

– nařízení s mocí zákona č. 88/91 ze dne 23. února 1991, které upravuje činnost skladování, sběru a spalování odpadních olejů;

– ministerskou vyhlášku č. 240/92 ze dne 25. března 1992 o schválení pravidel pro činnosti týkající se sběru, skladování, předběžné úpravy, regenerace, využití a spalování odpadních olejů;

– ministerskou vyhlášku č. 1028/92 ze dne 5. listopadu 1992, která stanoví bezpečnostní a identifikační normy pro přepravu odpadních olejů;

– společné rozhodnutí ministerstva průmyslu a ministerstva životního prostředí ze dne 18. května 1993 o použití pravidel pro udělování licencí k nakládání s odpadními oleji.

11. Vzhledem ke změně této právní úpravy schválily portugalské orgány dne 19. března 2001 dokument nazvaný „Nová národní strategie nakládání s odpadními oleji“, který jako jeden z cílů nové politiky nakládání s uvedenými látkami stanoví přednost jejich regenerace.

II – Skutkový stav a řízení

A – Ve věci C‑15/03, Komise v. Rakousko

12. Po přezkoumání odpovědí na dotazník určený ke zjištění stavu provádění směrnice, zaslala Komise dne 7. dubna 2001 Rakouské republice výzvu dopisem, kterým mimo jiné vytýkala, že článek 3 odst. 1 nebyl proveden do vnitrostátního právního řádu.

13. Po tomto dopisu následovalo dne 21. prosince 2001 odůvodněné stanovisko.

14. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s odpověďmi a vysvětleními předloženými Rakouskou republikou, navrhla žalobou podanou dne 14. ledna 2003, aby Soudní dvůr určil, že „Rakouská republika tím, že nepřijala právní ani faktická opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, třebaže to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS […]“.

15. Soudní dvůr, podle čl. 93 odst. 1 jednacího řádu, povolil usnesením ze dne 17. června 2003 vstup Finské republiky a Spojeného království do řízení jako vedlejších účastníků na podporu návrhů Rakouské republiky.

16. Komise a Rakouská republika byly slyšeny Soudním dvorem na jednání konaném dne 16. září 2004.

B – Ve věci C‑92/03, Komise v. Portugalsko

17. I Portugalské republice Komise výzvou dopisem ze dne 11. dubna 2001 vytýkala, že nebyl proveden článek 3 odst. 1 směrnice.

18. A stejně i poznatky a vyjádření předložené v této souvislosti tímto státem nepřesvědčily Komisi, která tudíž pokračovala v řízení a dne 24. října 2001 vydala odůvodněné stanovisko, po němž následovalo dne 21. prosince 2001 doplňující odůvodněné stanovisko.

19. Komise nakonec stejně jako u Rakouské republiky podala dne 28. února 2003 žalobu, kterou navrhla, aby Soudní dvůr určil, že „Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, třebaže to technická, hospodářská a organizační opatření umožňují, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice 75/439 […], ve znění směrnice 87/101 […]“.

20. Finská republika vstoupila i do této projednávané věci jako vedlejší účastník na podporu návrhů Portugalské republiky, což jí bylo povoleno usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 11. září 2003.

III – Právní analýza

21. Jak jsme viděli, v obou věcech Komise vůči žalovaným státům uvádí jediný žalobní důvod, kterým jim vytýká, že podle článku 3 odst. 1 směrnice nepřijaly opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací.

22. Vzhledem k tomu, že se žalobní důvody uplatněné na podporu této výtky a důvody na obranu proti této výtce značně překrývají, přistoupím ke společnému přezkoumání obou věcí, přičemž případně zdůrazním zvláštnosti jednotlivých případů, kde to bude potřeba.

23. Nejdříve se mi však zdá namístě připomenout rozsudky Komise v. Německo a Komise v. Spojené království( ), v nichž se již Soudní dvůr vyslovil k dosahu povinnosti stanovené článkem 3 odst. 1 směrnice 75/439. Z těchto rozsudků lze totiž dle mého mínění vyvodit zásady užitečné pro vyřešení otázek položených v projednávaných věcech.

24. Ve výše uvedených dvou rozsudcích Soudní dvůr především vyjasnil dosah „odkaz[u] na ,technická, hospodářská a organizační omezení‘ uveden[á] v čl. 3 odst. 1 směrnice“ jako možného omezení povinnosti členských států upřednostňovat zpracovávání odpadních olejů regenerací.

25. Podle Soudního dvora tento odkaz „je součástí ustanovení, které vyjadřuje povinnost souhrnně uloženou členským státům“. Tímto totiž „zákonodárce Společenství neměl v úmyslu stanovit omezené výjimky z obecně použitelného pravidla“, ale spíše zamýšlel „vymezit rozsah působnosti a obsah pozitivní povinnosti zajistit přednost zpracovávání odpadních olejů regenerací“( ).

26. Soudní dvůr tudíž vyloučil, že by „stávající technická, hospodářská a organizační situace v členském státě“ mohla být sama o sobě považována za takovou, že „zakládá omezení, která jsou překážkou pro přijetí opatření stanovených v čl. 3 odst. 1“. Takovýto výklad by totiž „toto ustanovení zbav[il] veškerého užitečného účinku, protože povinnost uložená členským státům by byla omezena zachováním status quo s tím výsledkem, že by nebyla uložena skutečná povinnost přijmout nezbytná opatření ve prospěch zpracovávání odpadních olejů regenerací“( ).

27. Soudní dvůr rozhodl, že „mu nepřísluší stanovit“, jaká jsou tato opatření. Do jeho pravomoci naopak spadá „přezkum možnosti přijetí opatření pro upřednostňování zpracovávání odpadních olejů regenerací, která odpovídají kritériu technické, hospodářské a organizační proveditelnosti“( ).

28. V rámci tohoto přezkumu v obou dvou předložených věcech Soudní dvůr stanovil, že ke splnění povinnosti vyplývající z čl. 3 odst. 1 směrnice nepostačuje připravit „právní prostředí k zajištění […] podmínek pro zpracovávání regenerací“( ), ani se omezit na „proved[ení] studi[í] a vyhotov[ení] zpráv za účelem vymezení způsobů nakládání s odpadními oleji“( ).

29. Po těchto krocích musí v rámci uvedené technické, hospodářské a organizační proveditelnosti následovat „konkrétní opatření směřující k upřednostnění regenerace“( ), což mohou být jak „donucující opatření“ tak i „podpůrná opatření“( ), která by rovněž mohla mít podobu náhrad za regeneraci, které připouští článek 14 směrnice, nebo zvláštního zpoplatnění, které rovněž připouští článek 15 téže směrnice( ).

30. Argumenty uplatněné v projednávané věci Komisí a žalovanými vládami tudíž musíme analyzovat ve světle výše uvedených pravidel.

31. Rakouská republika a Portugalská republika, které v tomto bodě podporuje finská vláda a vláda Spojeného království, se dovolávají právě skutečnosti, že povinnost upřednostňovat regeneraci je směrnicí podmíněna neexistencí „technick[ých], hospodářsk[ých] a organizační[ch] omezení“. Dle jejich mínění tedy v příslušných zemích existují právě omezení tohoto typu, jež jim ukládají využívání jiného zpracovávání odpadních olejů (spalování, rozklad nebo ukládání), které směrnice podpůrně povoluje.

32. Podle rakouské vlády není zejména kvůli sběru nepatrného množství odpadního oleje v Rakousku ani pro stát, ani pro soukromé osoby výhodné zavést zvláštní zařízení na regeneraci.

33. Toto omezení existuje i v Portugalsku a podle portugalské vlády je vše dokonce ztíženo režimem volného pohybu odpadů stanoveným nařízením č. 259/93 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Společenství( ). Podle této vlády totiž uvedené nařízení neumožňuje portugalským orgánům bránit se přepravě odpadních olejů a jejich spalování ve střediscích jiných členských států, což dále zmenšuje možnost vázat sběr již samo o sobě malého množství olejů na regeneraci ve vnitrostátních zařízeních, čímž je pro soukromé osoby nakládání s nimi ještě obtížnější a méně lákavé.

34. Dále pak, stále podle portugalské vlády, nejsou při současném stavu k dispozici dostatečně vyspělé technologie pro produkování regenerovaných olejů ve vysoké kvalitě, které by mohly konkurovat základním olejům, jejichž nabídka na trhu je ostatně již nadměrná.

35. Přesto se shoduji s Komisí, když se Komise odvolává na výše zmíněnou judikaturu a uvádí, že skutečnosti dovolávané žalovanými vládami (sběr malého množství odpadních olejů a nízká efektivnost dostupných technologií) jsou součástí „stávající technick[é], hospodářsk[é] a organizační situace“ v těchto zemích, a tudíž nemohou být samy o sobě považovány za takové „omezení“, které by bránilo povinnosti vyplývající z čl. 3 odst. 1 směrnice 75/439.

36. Jak totiž tato judikatura správně stanovila, pokud by měl být dosah tohoto ustanovení omezen zachováním status quo, bylo by toto ustanovení zbaveno svého obsahu a byla by zrušena, anebo přinejmenším velmi omezena, „pozitivní“ povinnost členských států přijmout opatření nezbytná pro upřednostnění regenerace. Tato povinnost je samozřejmě uložena i „malým“ členským státům, které nejsou této povinnosti zproštěny i přes menší množství produkovaných odpadních olejů.

37. Podle testu stanoveného Soudním dvorem není tudíž třeba posoudit, zda stávající situace v Rakousku a Portugalsku zvýhodňuje regeneraci, či nikoliv; ale zda se uvedené státy zasadily o překonání stávajících obtíží, aby bylo hospodářsky výhodné (či alespoň přijatelné) přednostní využití uvedeného zpracovávání. Jinak řečeno, abychom použili formulaci, kterou použil samotný Soudní dvůr, je třeba posoudit, zda členské státy, jež k tomu měly možnost, přijaly „pozitivní opatření“ za účelem upřednostnit zpracovávání regenerací tím, že připraví „právní prostředí“ zajišťující k tomu nezbytné podmínky, a navíc tím, že přijmou „konkrétní opatření“ směřující k zavedení této přednosti.

38. Nehledě k obtížím existujícím v příslušných zemích se přitom jak Rakouská republika, tak i Portugalská republika domnívají, že přijaly opatření odpovídající těmto parametrům.

39. Rakouská vláda zejména tvrdí, že upřednostnění regenerace je ve vnitrostátním právním řádu zaručeno čl. 22 odst. 1 AWG 1990, který stanoví recyklaci odpadních olejů, ve spojení s čl. 1 odst. 1 uvedeného zákona, podle kterého je třeba v rámci nakládání s odpady chránit zásoby surovin a energie. AWG 2002 tuto přednost ještě více zdůrazňuje tím, že ukládá využívat tento proces, pokud je to pro držitele těchto olejů technicky možné a hospodářsky rentabilní.

40. Tato vláda krom toho tvrdí, že přednost tohoto zpracovávání je rovněž podpořena konkrétními opatřeními jako je rozvoj projektů zvýhodňujících regeneraci v podnicích a přijetí, v rámci opatření na ochranu životního prostředí, finančních opatření ve prospěch nakládání s nebezpečnými odpady a jejich využívání, kterých je možné použít i pro nakládání s odpadními oleji.

41. Portugalská vláda naproti tomu uznává potřebu reformy vnitrostátních právních předpisů v této oblasti. Tato vláda se nicméně domnívá, že přijala opatření nezbytná pro upřednostnění regenerace tím, že přijala dokument „Nová národní strategie nakládání s odpadními oleji“, který stanovil obecný rámec jako základ pro uvedenou reformu.

42. Dle mého mínění však tyto argumenty dostatečně nepopírají výtky Komise.

43. Pokud začneme u případu Rakouské republiky, uvádím především, že se tento stát na svoji obhajobu dovolával zejména AWG 2002. Aniž bych přitom přezkoumával podstatu argumentů uplatněných v této souvislosti, které ostatně Komise popírá, omezím se zde na uvedení, že tento zákon nabyl účinnosti až dne 2. listopadu 2002, tedy dávno po uplynutí lhůty dvou měsíců stanovené v odůvodněném stanovisku ze dne 21. prosince 2001.

44. Je však známo, že podle ustálené judikatury se „existence nesplnění povinnosti posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku“( ). To znamená, že v této věci je namístě odvolávat se výhradně na čl. 1 odst. 1 a čl. 22 odst. 1 AWG 1990 platné v době výtek Komise.

45. Tudíž s odvoláním na tyto články uvádím, stejně jako Komise, že tyto články nepředstavují potřebné právní prostředí pro zajištění přednosti regenerace. Zmíněná ustanovení totiž povolují nakládání s uvedenými oleji způsobem recyklace „nebo“ využití energie, čímž jsou regenerace a spalování postaveny přesně na roveň, což je v rozporu se systémem přednosti stanoveným směrnicí.

46. Tato dvojznačnost rakouských právních předpisů se dle mého mínění odráží i v „konkrétní[ch] opatření[ch]“ přijatých v tomto státě. Finanční opatření uvedená rakouskou vládou totiž specificky nesměřují k podpoře regenerace, neboť mohou být využívána pro jakoukoli metodu nakládání s nebezpečným odpadem nebo jeho využití.

47. Pokud pak jde o projekty regenerace v podnicích prosazované touto vládou, zdá se mi, že při neexistenci normativního rámce, který by je činil povinnými, nebo při neexistenci specifických finančních opatření, která by je podporovala na úkor jiného zpracovávání, tyto návrhy ve skutečnosti pro subjekty představují pouhou alternativu v rámci využití odpadních olejů, která je navíc technicky složitější a hospodářsky tíživější.

48. Co se dále týče pozice Portugalské republiky, nesoudím, že by Portugalsko vážně zpochybnilo výtku Komise týkající se nedostatečnosti vnitrostátní právní úpravy. Sama portugalská vláda totiž uznala, že v této oblasti je potřebná „reforma právních předpisů […] pro stanovení rámce pro podmínky požadované k tomu, aby byla skutečně upřednostňována regenerace“, a že návrh stanovený k tomuto účelu „je ještě ve stavu schvalování vládou“( ).

49. Na druhé straně ani nemůžeme říci, že vypracování dokumentu „Nová národní strategie nakládání s odpadními oleji“ postačuje k odstranění tohoto nedostatku. Jedná se totiž o dokument čistě výhledové povahy, který se omezuje na studium a stanovení případných konkrétních normativních opatření, která tato vláda přijme až v budoucnosti( ).

50. Nakonec se mi zdá, že při současném stavu Portugalská republika nepodnikla žádné kroky k provedení povinnosti stanovené čl. 3 odst. 1 směrnice.

51. Za těchto okolností tudíž nevidím učitečnost tvrzení, jak to činila tato vláda, že v Portugalsku je provoz zařízení na regeneraci ze strany soukromých osob málo výhodný kvůli režimu volného pohybu odpadů zavedenému nařízením č. 259/93 (viz výše odstavec 33). A to tím spíše, když čl. 7 odst. 4 písm. a) druhá odrážka uvedeného nařízení umožňuje příslušným vnitrostátním orgánům vznést námitky proti přepravě odpadů k využití v jiném členském státě, pokud „přeprava není v souladu s vnitrostátními právními předpisy na ochranu životního prostředí“.

52. Jak právem uvedla Komise, kdyby totiž Portugalská republika zajistila přednost regeneraci před spalováním jak ukládá směrnice, mohla by vznést námitky proti přepravě těchto odpadů do jiných zemí Společenství. Za tohoto předpokladu by byl totiž vývoz odpadních olejů vzhledem k jejich spalování v rozporu s vnitrostátními předpisy na ochranu životního prostředí, a bylo by tedy přípustné vznést námitky podle uvedeného ustanovení. Tedy, nemožnost využití tohoto ustanovení není příčinou, ale důsledkem dlouhodobého neplnění povinností vyplývajících ze směrnice Portugalskou republikou.

53. Z výše uvedených důvodů tudíž soudím, že výtka Komise vůči žalovaným vládám musí být přijata, a že tudíž Soudní dvůr musí určit, že Rakouská republika a Portugalská republika tím, že nepřijaly opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, třebaže to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, nesplnily povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice 75/439, ve znění směrnice 87/101.

IV – K nákladům řízení

54. Podle článku 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a jak jsme shledali, domnívám se, že Rakouská republika a Portugalská republika byly ve sporu neúspěšné, navrhuji, aby jim byla uložena náhrada nákladů řízení.

V – Závěry

55. Ve světle předchozích důvodů tudíž navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl:

– ve věci C‑15/03

„1) Rakouská republika tím, že nepřijala právní ani faktická opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, třebaže to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji.

2) Rakouské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.“

– ve věci C‑92/03

„1) Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, třebaže to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji, ve znění směrnice Rady 87/101/EHS ze dne 22. prosince 1986.

2) Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení“.