Věc C-532/03

Komise Evropských společenství

v.

Irsko

„Nesplnění povinnosti státem – Veřejné zakázky – Články 43 ES a 49 ES – Služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech“

Stanovisko generální advokátky C. Stix-Hackl přednesené dne 14. září 2006

Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 18. prosince 2007

Shrnutí rozsudku

Žaloba pro nesplnění povinnosti – Prokázání nesplnění povinnosti – Důkazní břemeno Komise

(Článek 226 ES)

Aniž by byla dotčena povinnost členských států podle článku 10 ES usnadnit Komisi plnění jejího poslání spočívajícího podle článku 211 ES zejména v dbaní na provádění ustanovení Smlouvy, jakož i aktů přijatých orgány na jejím základě, v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti přísluší Komisi, aby prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Komise musí Soudnímu dvoru předložit poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku.

Pokud tak jde o žalobu směrující k tomu, aby bylo určeno, že poskytování služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech jednou veřejnou entitou jiné entitě bez předchozího zveřejnění je v rozporu se svobodou usazování a s volným pohybem služeb, přísluší Komisi, aby Soudnímu dvoru předložila poznatky nezbytné k přezkoumání existence zadání veřejných zakázek, jelikož nelze vyloučit, že dotyčná veřejná entita poskytuje předmětné služby při výkonu svých vlastních pravomocí. V tomto ohledu, pouhá existence mechanismu financování týkajícího se služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech mezi dvěma veřejnými entitami neznamená, že poskytování dotyčných služeb představuje zadání veřejné zakázky, které by bylo třeba posuzovat s ohledem na základní pravidla Smlouvy.

(viz body 28–29, 36–37)

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)

18. prosince 2007( )

„Nesplnění povinnosti státem – Veřejné zakázky – Články 43 ES a 49 ES – Služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech“

Ve věci C‑532/03,

jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 19. prosince 2003,

Komise Evropských společenství, zastoupená K. Wiednerem a X. Lewisem, jako zmocněnci, ve spolupráci s J. Flynnem, QC, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalobkyně,

proti

Irsku, zastoupenému D. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s A. Collinsem a E. Reganem, SC, jakož i C. O’Toolem, barrister, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalovanému,

podporovanému:

Nizozemským královstvím, zastoupeným H. G. Sevenster a C. Wissels, jakož i P. van Ginnekenem, jako zmocněnci,

vedlejším účastníkem,

SOUDNÍ DVŮR (velký senát),

ve složení V. Skouris, předseda, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis (zpravodaj) a U. Lõhmus, předsedové senátů, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk, M. Ilešič, J. Malenovský a J. Klučka, soudci,

generální advokátka: C. Stix-Hackl,

vedoucí soudní kanceláře: K. Sztranc-Sławiczek, rada,

s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 4. dubna 2006,

po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 14. září 2006,

vydává tento

Rozsudek

1 Svou žalobou Komise Evropských společenství žádá Soudní dvůr, aby určil, že Irsko tím, že Dublin City Council (dále jen „DCC“), která nahradila Dublin Corporation Fire Brigade, umožnilo, aby poskytovala služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech, aniž by Eastern Regional Health Authority (dále jen „Orgán“), předtím nazvaný Eastern Health Board, zajistil předchozí zveřejnění, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 43 ES a 49 ES, jakož i z obecných zásad práva Společenství.

Právní rámec

Právní úprava Společenství

2 Ustanovení, která upravují zadávání veřejných zakázek na služby, jsou uvedena ve směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s. 1; Zvl. vyd. s. 06/01, s. 322), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne 13. října 1997 (Úř. věst. L 328, s. 1; Zvl. vyd. 06/03, s. 3; dále jen „směrnice 92/50“). Článek 1 písm. a) směrnice 92/50 zejména stanoví, že veřejnými zakázkami na služby se rozumí zakázky sjednané písemně úplatnou smlouvou mezi poskytovatelem služeb a zadavatelem.

Vnitrostátní právní úprava

3 Článek 65 odst. 1 zákona o veřejném zdraví z roku 1953 (Health Act 1953) ve znění platném v roce 1999, které je použitelné na projednávaný spor (dále jen „Health Act“), stanoví:

„S výhradou obecných pokynů ministra může zdravotnický orgán za podmínek, které považuje za vhodné, poskytnout organizaci, která poskytuje službu nebo navrhuje poskytnutí služby, která je podobná nebo doplňková ke službě, kterou může poskytnout zdravotnický orgán, jednu nebo více následujících podpor:

a) příspěvek k pokrytí výdajů vzniklých organizaci.“

4 Článek 57 Health Act stanoví:

„Veřejnoprávní zdravotnická korporace může sjednat dohody na dodávku sanitních vozů nebo jiných dopravních prostředků pro převoz pacientů […]“

5 Článek 25 zákona o požární ochraně z roku 1981 (Fire Services Act 1981) stanoví:

„Orgán požární ochrany může provést jakýkoli naléhavý zásah nebo se jej účastnit, bez ohledu na to, zda existuje riziko požáru, a v důsledku toho může přijmout taková opatření, která považuje za tímto účelem za nezbytná pro záchranu nebo bezpečnost osob a ochranu majetku.“

6 Článek 9 odst. 1 písm. a) Fire Services Act z roku 1981 stanoví, že „the council of a county“ je pro účely uvedeného zákona orgánem požární ochrany.

Skutkový základ žaloby a postup před zahájením soudního řízení

7 DCC, která odpovídá za požární službu v Dublinu, poskytuje služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech v části území spadajícího do územní působnosti Orgánu, zejména ve městě Dublin. Tuto službu zajišťovala do roku 1960 jako zdravotnický orgán, následně pak jako místní orgán prostřednictvím své stálé služby požární ochrany.

8 Podle článku 65 Health Act East provádí Coast Area Health Board, který je veřejnoprávní korporací příslušnou v oblasti zdraví odlišnou od Orgánu, která vykonává své funkce na základě pověření Orgánem, za účelem finančního přispění na poskytování služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech každoroční úhrady ve prospěch DCC, jejichž konečná výše je určena na základě jednání mezi DCC a uvedenou veřejnoprávní korporací. Tato částka představuje část výdajů vynaložených DCC na poskytování předmětných služeb.

9 V průběhu měsíce června roku 1998 Eastern Health Board a Dublin Corporation Fire Brigade vypracovaly návrh dohody týkající se poskytování služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech. Na začátku roku 2003, tedy k datu odpovídajícímu konci lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, uvedený návrh obsahoval podmínky financování mezi těmito dvěma entitami a obsahoval hrubý nástin řízení veřejných výdajů vztahujících se k takovému návrhu.

10 Proti tomuto návrhu dohody byla u Komise podána stížnost, ve které bylo uvedeno, že měl být předmětem předchozího zveřejnění v souladu s požadavky směrnice 92/50. Mezi Komisí a irskými orgány proběhla korespondence za účelem zjištění, zda existuje smlouva, na kterou by se použila jakákoli povinnost zveřejnění.

11 Komise, která měla za to, že poskytování služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech Orgánu, prováděné na základě dohody uzavřené bez předchozího zveřejnění, není v souladu s ustanoveními článků 43 ES a 49 ES, zahájila řízení o nesplnění povinnosti upravené v článku 226 ES.

12 Komise poté, co vyzvala Irsko, aby předložilo vyjádření, vydala dne 17. prosince 2002 odůvodněné stanovisko, ve kterém tento členský stát vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby tomuto stanovisku vyhověl ve lhůtě dvou měsíců od jeho oznámení.

13 Komise se rozhodla podat projednávanou žalobu, majíc za to, že odpověď Irska na uvedené odůvodněné stanovisko byla neuspokojivá.

K žalobě

Argumentace účastníků řízení

14 Komise tvrdí, že mechanismus, podle něhož jsou služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech poskytovány DCC na základě dohody uzavřené s Orgánem a nebyly předmětem žádného zveřejnění, představuje porušení článků 43 ES a 49 ES, jakož i obecných zásad práva Společenství.

15 Podle Komise v případě neexistence písemné smlouvy poskytování takových služeb nespadá do působnosti směrnice 92/50. Uvedený mechanismus však musí být přezkoumán s ohledem na základní svobody a obecné zásady práva Společenství, mezi něž patří zásada transparentnosti.

16 Komise, jež se dovolává rozsudku ze dne 9. července 1987, CEI a Bellini (27/86 až 29/86, Recueil, s. 3347), tvrdí, že se právo Společenství použije v plném rozsahu na situace, na které se nevztahují směrnice o veřejných zakázkách. Dodává, že podle bodů 60 až 62 rozsudku ze dne 7. prosince 2000, Telaustria a Telefonadress (C‑324/98, Recueil, s. I‑10745), s sebou dodržování pravidel Smlouvy o ES týkajících se základních svobod obecně a zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti konkrétně nese zejména povinnost transparentnosti, která umožňuje otevření trhu služeb hospodářské soutěži, jakož i kontrolu nestrannosti zadávacích řízení.

17 V tomto ohledu se Komise domnívá, že se předcházející úvahy použijí na poskytování služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech. Tvrdí, že DCC poskytuje takové služby za odměnu z podnětu Orgánu. Tento Orgán totiž hraje aktivní úlohu, když ověřuje, zda poskytované služby splňují jeho požadavky a kontroluje částku, kterou hradí za tyto služby. Komise rovněž uvádí, že se zdá, že finanční příspěvek Orgánu je ve výši odpovídající téměř všem výdajům vynaloženým DCC v souvislosti s poskytováním těchto služeb.

18 Irsko zpochybňuje nesplnění povinnosti, které je mu vytýkáno.

19 Na jednání tento členský stát upřesnil, že se projednávaný spor týká pohotovostních zásahových služeb („mobile emergency medical service“), které musejí být poskytovány v rámci veřejné služby. Tvrdí, že Komise neprokázala, že DCC zajišťuje služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech z podnětu Orgánu ani neprokázala, že dohoda uzavřená mezi Orgánem a DCC představuje zadání „veřejné zakázky“.

20 Pokud jde o financování těchto služeb, Irsko uvádí, že se na něm Orgán účastní při výkonu svých funkcí v souladu s ustanoveními Health Act a že jeho finanční příspěvek pokrývá pouze část výdajů vynaložených DCC. V projednávaném případě nejde o stanovenou cenu a Orgán se snaží kontrolovat či omezovat částku, kterou mu zákon povoluje hradit DCC z titulu své účasti na nákladech na uvedené služby.

21 Irsko tvrdí, že článek 25 Fire Services Act 1981 specificky přiznává DCC zákonné pravomoci poskytovat služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech. DCC tuto službu zajišťoval jako místní orgán, který je na základě vnitrostátního práva rovněž orgánem požární ochrany.

22 Irsko tvrdí, že skutečnost, že jsou služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech a služby požární ochrany soustředěny v jedné a téže veřejnoprávní korporaci, představuje výhodu, co se týče veřejného zdraví a veřejné bezpečnosti, neboť všichni členové společných oddělení převozu sanitními vozy a požární ochrany byli vyškoleni v poskytování naléhavé lékařské péče.

23 Krom toho Irsko uvádí, že podle rozsudku Soudního dvora ze dne 27. září 1988, Humbel (263/86, Recueil, s. 5365), uvedené služby, na které se vztahuje příloha 1 B směrnice 92/50, nejsou plněními obvykle poskytovanými za odměnu a z tohoto důvodu se na ně články 43 ES a 49 ES nevztahují.

24 Pokud jde o případnou diskriminaci na základě státní příslušnosti, Irsko tvrdí, že jeho vnitrostátní právo nezakazuje poskytovatelům služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech pocházejícím z jiného členského státu usazovat se nebo poskytovat své služby v Irsku.

25 Tento členský stát má totiž za to, že Komise nepoukázala na žádné ustanovení obsahující přímou či nepřímou diskriminaci, ať už ve Fire Services Act 1981 či v Health Act. V projednávaném případě se Irsko opírá o rozsudek ze dne 17. června 1997, Sodemare a další (C‑70/95, Recueil, s. I‑3395), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že vyhrazení účasti na systému sociální pomoci, jehož předmětem je poskytování obydlí starším osobám, soukromým neziskovým subjektům není v rozporu se zásadou rovného zacházení.

26 Irsko dodává, že články 43 ES a 49 ES nejsou použitelné, neboť jsou dotčené služby „službami obecného hospodářského zájmu“ a jejich veřejné financování se omezuje striktně na to, co je nezbytné pro pokrytí skutečných nákladů na takové služby.

27 Nizozemské království, jemuž bylo povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Irska usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 15. června 2004, tvrdí, že zásada transparentnosti se nepoužije na situaci, která nijak nesouvisí s vnitřním trhem, v projednávaném případě s volným pohybem služeb. Podpůrně tento členský stát tvrdí, že i když by Soudní dvůr rozhodl, že zásada transparentnosti musí být dodržena, jestliže směrnice 92/50 není použitelná, přísluší členským státům upřesnit pojem odpovídající stupeň zveřejnění.

Závěry Soudního dvora

28 Úvodem je třeba konstatovat, že jak vyplývá z návrhových žádání v návrhu na zahájení řízení, projednávaná žaloba pro nesplnění povinnosti se netýká použití směrnice 92/50, nýbrž otázky, zda poskytování služeb v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech DCC bez předchozího zveřejnění je v rozporu se základními pravidly Smlouvy, a konkrétněji se svobodou usazování zakotvenou v článku 43 ES, jakož i s volným pohybem služeb zakotveným v článku 49 ES.

29 Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že aniž by byla dotčena povinnost členských států podle článku 10 ES usnadnit Komisi plnění jejího poslání spočívajícího podle článku 211 ES zejména v dbaní na provádění ustanovení Smlouvy, jakož i aktů přijatých orgány na jejím základě (rozsudek ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko, C‑494/01, Sb. rozh. s. I‑3331, bod 42), v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti přísluší Komisi, aby prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinnosti. Komise musí Soudnímu dvoru předložit poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku (viz zejména rozsudky ze dne 25. května 1982, Komise v. Nizozemsko, 96/81, Recueil, s. 1791, bod 6; ze dne 26. června 2003, Komise v. Španělsko, C‑404/00, Recueil, s. I‑6695, bod 26, a ze dne 26. dubna 2007, Komise v. Itálie, C‑135/05, Sb. rozh. s. I‑3475, bod 26).

30 Komise tvrdí, že zachování dohody mezi DCC a Orgánem v případě neexistence jakéhokoli předchozího zveřejnění představuje porušení pravidel Smlouvy, a tudíž obecných zásad práva Společenství, zejména zásady transparentnosti.

31 Na podporu svého tvrzení má Komise za to, že i v případě neexistence písemné smlouvy specifikující podmínky, za kterých mají být služby DCC poskytovány, korespondence přiložená k dopisu ze dne 19. září 2002 ukazuje, že rozsah těchto služeb a zásady jejich odměňování byly stranami přezkoumány a formalizovány v návrhu dohody uzavřené v průběhu měsíce června roku 1998. Konkrétněji v dopise ze dne 15. ledna 1999, přiloženém k dopisu ze dne 19. září 2002 osoba odpovědná za finanční záležitosti DCC konstatovala, že jednání ohledně financování služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech dospěla k tomu, že byla v červnu 1998 uzavřena dohoda určující budoucí náklady, které může DCC nechat hradit Orgánu.

32 Komise tvrdí, že se zdá, že se DCC a Orgán dohodly na uzavření dohody týkající se úrovně služeb, které je třeba poskytovat, a že byla v tomto smyslu vypracována smlouva. Podle Komise tedy DCC poskytuje služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech z podnětu Orgánu a za odměnu.

33 V tomto ohledu je třeba uvést, že ze spisu vyplývá, že vnitrostátní právní předpisy opravňují jak Orgán, tak DCC, aby poskytovaly služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech. Podle článku 25 Fire Services Act 1981 může orgán požární ochrany provést jakýkoli naléhavý zásah nebo se jej účastnit, bez ohledu na to, zda existuje riziko požáru, a v důsledku toho může přijmout taková opatření, která považuje za tímto účelem za nezbytná pro záchranu nebo bezpečnost osob a ochranu majetku. Podle článku 9 téhož zákona je tak takový místní orgán, jako je DCC, orgánem odpovědným za požární ochranu.

34 Od roku 1899 do roku 1960 DCC zajišťovala služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech jako zdravotnický orgán. Následně tuto činnost vykonávala jako místní orgán a na základě článku 25 Fire Services Act 1981 poskytovala uvedené služby prostřednictvím své stálé služby požární ochrany.

35 V důsledku toho nelze vyloučit, že DCC poskytuje takové služby veřejnosti při výkonu svých vlastních pravomocí, přímo vyplývajících ze zákona, a za použití svých vlastních prostředků, i když za tímto účelem získává příspěvek hrazený Orgánem, pokrývající část výdajů odpovídajících nákladům na tyto služby.

36 V tomto ohledu, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 29 tohoto rozsudku, přísluší v projednávaném případě Komisi, aby Soudnímu dvoru předložila poznatky nezbytné k přezkoumání existence zadání veřejných zakázek, aniž by se mohla opírat o jakoukoli domněnku.

37 Argumenty Komise ani předložené písemnosti přitom neprokazují, že existovalo zadání veřejné zakázky, jelikož nelze vyloučit, že DCC poskytuje služby v oblasti převozu sanitními vozy v naléhavých případech při výkonu svých vlastních pravomocí, přímo vyplývajících ze zákona. Pouhá existence mechanismu financování týkajícího se takových služeb mezi dvěma veřejnými entitami ostatně neznamená, že poskytování dotyčných služeb představuje zadání veřejné zakázky, které by bylo třeba posuzovat s ohledem na základní pravidla Smlouvy.

38 Vzhledem k tomu, že Komise neprokázala, že Irsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, musí být projednávaná žaloba zamítnuta.

K nákladům řízení

39 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Irsko požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je třeba posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1) Žaloba se zamítá.

2) Komisi Evropských společenství se ukládá náhrada nákladů řízení.

Podpisy.