Posudek 2/13

Posudek vydaný na základě čl. 218 odst. 11 SFEU

„Posudek vydaný na základě čl. 218 odst. 11 SFEU — Návrh mezinárodní dohody — Přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod — Slučitelnost uvedeného návrhu se Smlouvou o EU a Smlouvou o FEU“

Shrnutí – posudek Soudního dvora (pléna) ze dne 18. prosince 2014

Ověření, které má Soudní dvůr učinit v rámci řízení o posudku, je striktně vymezeno Smlouvami, takže se Soudní dvůr musí omezit pouze na zkoumání slučitelnosti dohody o přistoupení se Smlouvami a ujistit se nejen o tom, že tato dohoda neporušuje žádné ustanovení primárního práva, ale také o tom, že obsahuje všechna ustanovení, která primární právo případně vyžaduje, neboť jinak by Soudní dvůr zasáhl do pravomocí ostatních orgánů, které jsou pověřeny stanovením interních pravidel nezbytných k zajištění funkčnosti dohody o přistoupení. Z toho vyplývá, že závěry ohledně uvedených interních pravidel nejsou pro účely zkoumání žádosti o posudek relevantní, a nemohou tedy zpochybnit její přípustnost. (viz body 150, 151)

Skutečnost, že si Unie vytvořila právní řád nového druhu, který je jí svou povahou specificky uzpůsoben, jehož ústavní rámec a základní zásady jsou jí vlastní, který se vyznačuje specificky koncipovanou institucionální strukturou a zahrnuje kompletní soubor právních norem zajišťujících její fungování, vyvolává důsledky pro postup a podmínky přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (EÚLP). Právě s přihlédnutím k této skutečnosti vyžadují Smlouvy, jmenovitě čl. 6 odst. 2 SEU, protokol č. 8 k čl. 6 odst. 2 SEU o přistoupení Unie k EÚLP a prohlášení k čl. 6 odst. 2 SEU, aby přistoupení splňovalo jisté podmínky. Zejména z hlediska těchto ustanovení má Soudní dvůr v rámci úkolu, který mu svěřuje čl. 19 odst. 1 první pododstavec SEU, ověřit, že jsou právní podmínky zamýšleného přistoupení Unie k EÚLP v souladu se stanovenými požadavky a v obecnější rovině se základní ústavní listinou Unie, kterou tvoří Smlouvy. Je třeba uvést, že pro účely takového ověření mají podmínky, které Smlouvy pro přistoupení stanoví, zejména zajistit, aby se přistoupení nedotklo specifických rysů Unie a práva Unie. (viz body 158–164)

Přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (EÚLP), tak jak je upraveno návrhem dohody, může narušit specifické rysy a autonomii unijního práva. Zaprvé v rozsahu, v němž článek 53 EÚLP v podstatě vyhrazuje možnost Vysokých smluvních stran upravit vyšší standardy ochrany základních práv, než zaručuje tato úmluva, je třeba zajistit koordinaci mezi tímto ustanovením a článkem 53 Listiny základních práv Evropské unie, tak jak jej vykládá Soudní dvůr, aby možnost poskytnutá článkem 53 EÚLP členským státům zůstala omezena – pokud jde o práva uznaná Listinou a odpovídající právům zaručeným uvedenou úmluvou – na to, co je nezbytné k tomu, aby nebyla ohrožena úroveň ochrany stanovená Listinou ani přednost, jednotnost a účinnost unijního práva. K zajištění takové koordinace však zamýšlená dohoda neobsahuje žádné ustanovení. Zadruhé přístup zvolený v rámci zamýšlené dohody, který spočívá v tom, že je Unie postavena na roveň státu a je jí vyhrazena role ve všech ohledech totožná s rolí jakékoli jiné Smluvní strany, nerespektuje to, co je vlastní povaze Unie. Pokud by totiž EÚLP – tím, že by Unie a členské státy podle ní měly být považovány za Smluvní strany nejen v jejich vztazích s těmi Smluvními stranami, které nejsou členskými státy Unie, ale také v jejich vztazích mezi sebou, a to i tehdy, řídí-li se tyto vztahy unijním právem – vyžadovala, aby členský stát ověřil, zda jiný členský stát dodržuje základní práva, přestože musí podle unijního práva panovat mezi těmito členskými státy vzájemná důvěra, mohla by být přistoupením ohrožena rovnováha, na níž je Unie založena, a autonomie unijního práva. Zatřetí vzhledem k tomu, že zamýšlená dohoda nijak neupravuje vazbu mezi mechanismem zavedeným protokolem č. 16 k EÚLP, který dovoluje nejvyšším soudním orgánům členských států předkládat Evropskému soudu pro lidská práva žádosti o posudek k principiálním otázkám týkajícím se výkladu či uplatňování práv a svobod zaručených v EÚLP nebo v jejích protokolech, a řízením o předběžné otázce upraveným v článku 267 SFEU, může narušit autonomii a účinnost tohoto řízení. Zejména není vyloučeno, že by žádost o posudek podaná na základě protokolu č. 16 soudem členského státu, který k tomuto protokolu přistoupil, mohla vést k zahájení předběžného řízení před Soudním dvorem, čímž by vzniklo nebezpečí obejití řízení o předběžné otázce upraveného v článku 267 SFEU, které je stěžejním bodem soudního systému zavedeného Smlouvami. (viz body 189, 190, 193, 194, 196, 198–200)

Zamýšlená dohoda o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (EÚLP) se může dotknout článku 344 SFEU. Postup řešení sporů upravený v článku 33 EÚLP se totiž může použít na kteroukoli Vysokou smluvní stranu, a tedy i na spory mezi členskými státy nebo na spory mezi nimi a Unií, přestože půjde o unijní právo. K zachování výlučné pravomoci Soudního dvora nemůže stačit skutečnost, že podle článku 5 návrhu dohody nesmí být řízení před Soudním dvorem považována za způsoby urovnání sporů, kterých se Smluvní strany zřekly ve smyslu článku 55 EÚLP, vzhledem k tomu, že článek 5 návrhu dohody pouze zužuje rozsah povinnosti upravené v uvedeném článku 55, avšak ponechává Unii či členským státům možnost předložit Evropskému soudu pro lidská práva (ESLP) na základě článku 33 EÚLP návrh, jehož předmětem bude tvrzené porušení EÚLP členským státem nebo Unií v souvislosti s unijním právem. Skutečnost, že členské státy nebo Unie mají možnost podat k ESLP stížnost, tak může sama o sobě ohrozit účel článku 344 SFEU a mimoto odporuje samotné povaze unijního práva, jež vyžaduje, aby se vztahy mezi členskými státy řídily unijním právem, a pakliže to unijní právo vyžaduje, žádným jiným právem. Za těchto okolností by s článkem 344 SFEU bylo slučitelné pouze výslovné vyloučení pravomoci ESLP, jež vyplývá z článku 33 EÚLP, v případě sporů mezi členskými státy nebo sporů mezi nimi a Unií týkajících se uplatňování EÚLP v rámci věcné působnosti unijního práva. (viz body 205–207, 212–214)

Pravidla fungování institutu spolužalovaného upravená zamýšlenou dohodou o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (EÚLP) nezaručují zachování specifických rysů Unie a práva Unie. Zaprvé návrh dohody stanoví, že podají-li Unie nebo členské státy návrh na vstup do řízení jako spolužalovaní ve věci před Evropským soudem pro lidská práva (ESLP), musí předložit argumenty, jimiž bude možné prokázat, že jsou splněny podmínky jejich účasti v řízení, a ESLP o tomto návrhu rozhodne z hlediska hodnověrnosti těchto argumentů. V rámci této kontroly by byl ESLP nucen posuzovat pravidla unijního práva upravující rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy a kritéria přičitatelnosti jejich aktů nebo opomenutí pro účely přijetí konečného rozhodnutí v tomto ohledu, které by bylo pro členské státy i pro Unii závazné. Taková kontrola by se mohla dostat do střetu s rozdělením pravomocí mezi Unii a její členské státy. Zadruhé návrh dohody stanoví, že je-li shledáno, že k porušení, v souvislosti s nímž některá Vysoká smluvní strana v řízení vystupovala v postavení spolužalované, došlo, jsou žalovaný a spolužalovaný za toto porušení odpovědní společně. Uvedené ustanovení přitom nevylučuje, že členský stát může být shledán odpovědným společně s Unií za porušení ustanovení EÚLP, k němuž tentýž stát učinil výhradu v souladu s článkem 57 této úmluvy. Takovýto důsledek naráží na článek 2 protokolu č. 8 k čl. 6 odst. 2 SEU o přistoupení Unie k EÚLP, podle kterého dohoda o přistoupení zajistí, aby se žádné z jejích ustanovení nedotýkalo zvláštního postavení členských států ve vztahu k EÚLP, zejména k výhradám k ní. Zatřetí návrh dohody stanoví výjimku z obecného pravidla, podle kterého jsou žalovaný a spolužalovaný společně odpovědní za konstatované porušení, kterážto výjimka spočívá v tom, že ESLP může rozhodnout, že odpovědným za toto porušení je jen jeden z nich. Také rozhodnutí o rozdělení odpovědnosti mezi Unii a její členské státy za akt nebo opomenutí, o němž ESLP konstatoval, že je porušením EÚLP, přitom spočívá na posouzení pravidel unijního práva upravujících rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy a přičitatelnost tohoto aktu nebo opomenutí. Kdyby tedy bylo ESLP umožněno přijmout takové rozhodnutí, hrozilo by, že tím bude také narušeno rozdělení pravomocí mezi Unii a její členské státy. (viz body 223–231, 235)

Pravidla fungování předběžného řízení před Soudním dvorem upravená v zamýšlené dohodě o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (EÚLP) neumožňují zachovat specifické rysy Unie a práva Unie. Zaprvé je totiž nutné, aby otázka, zda již Soudní dvůr rozhodoval o téže právní otázce, jaká je předmětem řízení před Evropským soudem pro lidská práva (ESLP), byla řešena pouze příslušným orgánem Unie, jehož rozhodnutím by měl být ESLP vázán. Umožnit ESLP, aby rozhodoval o takové otázce, by totiž znamenalo totéž co přiznat mu pravomoc vykládat judikaturu Soudního dvora. Návrh dohody přitom neobsahuje nic, co by mohlo vést k závěru, že je taková možnost vyloučena. Zadruhé zamýšlená dohoda vylučuje možnost předložit Soudnímu dvoru k rozhodnutí otázku výkladu sekundárního práva prostřednictvím předběžného řízení. Přitom kdyby nebylo Soudnímu dvoru umožněno podat konečný výklad sekundárního práva a kdyby měl ESLP při zkoumání souladu tohoto práva s EÚLP sám podat některý z možných výkladů, zásada výlučné pravomoci Soudního dvora k podání konečného výkladu unijního práva by byla zcela jistě porušena. Skutečnost, že je předběžné řízení v případě sekundárního práva omezeno jen na otázky platnosti, proto narušuje pravomoci Unie a pravomoci Soudního dvora, jelikož Soudnímu dvoru neumožňuje podat konečný výklad sekundárního práva z hlediska práv zaručených v EÚLP. (viz body 238–240, 243, 246–248)

Zamýšlená dohoda o přistoupení Evropské unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv (EÚLP) nerespektuje specifické rysy unijního práva týkající se soudního přezkumu aktů, jednání či opomenutí Unie v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). Za současného stavu unijního práva se totiž některé akty přijímané v rámci SZBP vymykají soudnímu přezkumu prováděnému Soudním dvorem. Taková situace je inherentní úpravě pravomocí Soudního dvora zakotvené ve Smlouvách a jako takovou ji lze zdůvodnit pouze z hlediska unijního práva. Avšak v důsledku přistoupení, tak jak je upraveno v zamýšlené dohodě, by Evropský soud pro lidská práva (ESLP) byl oprávněn rozhodovat o tom, zda jsou s EÚLP slučitelné některé akty, jednání či opomenutí v rámci SZBP, a zejména takové akty, jednání či opomenutí, v jejichž případě Soudnímu dvoru schází pravomoc k přezkumu jejich legality z hlediska základních práv. Taková situace by znamenala totéž co svěřit soudní přezkum uvedených aktů, jednání či opomenutí Unie výlučně orgánu stojícímu vně Unie, i kdyby se jednalo o přezkum omezující se jen na dodržování práv zaručených v EÚLP. Pravomoc provádět soudní přezkum aktů, jednání či opomenutí Unie, a to i z hlediska základních práv, přitom nemůže být výlučně svěřena mezinárodnímu soudu, který stojí vně institucionálního a soudního rámce Unie. (viz body 252–257)