STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE

přednesené dne 29. listopadu 2018 ( 1 )

Věc C‑235/17

Evropská komise

proti

Maďarsku

„Nesplnění povinnosti státem – Článek 63 SFEU – Volný pohyb kapitálu – Požívací práva k zemědělské půdě – Vnitrostátní právní úprava, která bez odškodnění zrušuje dřívější práva zřízená ve prospěch právnických nebo fyzických osob, jež nemohou prokázat blízký příbuzenský vztah k vlastníkovi půdy – Pravomoc Soudního dvora konstatovat autonomně porušení článku 17 Listiny základních práv Evropské unie“

I. Úvod

1. Touto žalobou pro nesplnění povinnosti se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Maďarsko – zejména s ohledem na ustanovení termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (zákon č. LV z roku 1994 o úrodné půdě, dále jen „zákon z roku 1994 o úrodné půdě“) účinná ode dne 1. ledna 2013, na příslušná ustanovení mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (zákon č. CXXII z roku 2013 o prodeji zemědělské a lesní půdy, dále jen „zákon z roku 2013 o zemědělské půdě“) a rovněž některá ustanovení mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (zákon č. CCXII z roku 2013, kterým se stanoví přechodná ustanovení a další ustanovení související se [zákonem z roku 2013 o zemědělské půdě], dále jen „zákon z roku 2013 o přechodných ustanoveních“) a konečně na § 94 odst. 5 ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (zákon č. CXLI z roku 1997 o katastru nemovitostí, dále jen „zákon o katastru nemovitostí“), tím, že zjevně nepřiměřeným způsobem omezilo požívací a užívací práva k zemědělské a lesní půdě ( 2 ) – nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze svobody usazování (článek 49 SFEU), z volného pohybu kapitálu (článek 63 SFEU) a ze základního práva na vlastnictví (článek 17 Listiny základních práv Evropské unie, dále jen „Listina“).

2. O neslučitelnosti sporné právní úpravy s volným pohybem kapitálu zaručeným článkem 63 SFEU již bylo rozhodnuto rozsudkem ze dne 6. března 2018, SEGRO a Horváth ( 3 ) a touto problematikou jsem se zabýval ve svém stanovisku ke zmíněným dvěma spojeným věcem ( 4 ). Není tudíž třeba, abych k ní předkládal nové úvahy, jelikož v souladu s výše uvedeným rozsudkem nemá Soudní dvůr jinou možnost než určit, že v tomto ohledu došlo k porušení unijního práva.

3. Podstata projednávané věci však leží jinde. Připomínám, že ve věci Horváth byla Soudnímu dvoru položena i otázka slučitelnosti dotčené právní úpravy s článkem 17 Listiny. Soudní dvůr však nepovažoval za nutné se touto otázkou zabývat. Podle návrhových žádání Komise předložených v projednávané věci má však Soudní dvůr rozhodnout o souladu s posledně uvedeným ustanovením, a to samostatně a nezávisle na posouzení z hlediska svobod pohybu.

4. V tomto stanovisku vysvětluji důvody, proč mám za to, že Soudní dvůr nemá pravomoc rozhodnout o souladu s článkem 17 Listiny, jak požaduje Komise. Podpůrně uvádím důvody, proč by podle mého názoru byl přezkum sporné právní úpravy z hlediska zmíněného ustanovení v každém případě nadbytečný. Konečně, ještě podpůrněji, posuzuji zmíněnou právní úpravu s ohledem na článek 17 Listiny a na základě tohoto posouzení dospívám k závěru, že dotčená právní úprava je neslučitelná se základním právem na vlastnictví zaručeným tímto článkem.

II. Maďarské právo

A. Právní úprava nabývání zemědělské půdy

5. Zákon z roku 1994 o úrodné půdě stanoví zákaz nabývání zemědělské půdy fyzickými osobami, které nemají maďarskou státní příslušnost, vyjma osob s povolením k trvalému pobytu a osob s uznaným postavením uprchlíka, a právnickými osobami, a to jak zahraničními, tak maďarskými.

6. Tento zákon byl změněn s účinností od 1. ledna 2002 termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (zákon č. CXVII z roku 2001 o změně [zákona z roku 1994 o úrodné půdě]), v tom smyslu, že vyloučil rovněž možnost zřídit smluvně požívací právo k zemědělské půdě ve prospěch fyzických osob, které nemají maďarskou státní příslušnost, nebo ve prospěch právnických osob. Ustanovení § 11 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě ve znění výše uvedené změny stanovilo, že „[n]a smluvní zřízení práva požívacího a práva užívacího se použijí ustanovení kapitoly II, která omezují nabývání vlastnického práva. […]“.

7. Ustanovení § 11 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě bylo následně změněno egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (zákon č. CCXIII z roku 2012 o změně některých zákonů týkajících se zemědělství). Zmíněný § 11 odst. 1 v novém znění zahrnujícím uvedenou změnu, jež nabylo účinnosti dne 1. ledna 2013, stanovil: „[p]ožívací právo zřízené smlouvou je neplatné, nebylo-li zřízeno ve prospěch osoby s blízkým příbuzenským vztahem“.

8. Zákonem č. CCXIII z roku 2012, o změně některých zákonů týkajících se zemědělství, byl do zákona z roku 1994 o úrodné půdě vložen nový § 91 odst. 1, který stanovil, že „[v]šechna požívací práva existující k 1. lednu 2013 a založená smlouvou uzavřenou mezi osobami bez blízkého příbuzenského vztahu na dobu neurčitou nebo na dobu určitou, která uplyne po 30. prosinci 2032, zanikají ex lege k 1. lednu 2033“.

9. Zákon z roku 2013 o zemědělské půdě byl přijat dne 21. června 2013 a nabyl účinnosti dne 15. prosince 2013. Ustanovení § 37 odst. 1 zmíněného zákona zachovává pravidlo, že požívací či užívací práva zřízená k takové půdě smlouvou jsou neplatná, s výjimkou případů, kdy byla zřízena ve prospěch osoby s blízkým příbuzenským vztahem.

10. Ustanovení § 5 odst. 13 uvedeného zákona definuje pojem „osoba s blízkým příbuzenským vztahem“ tak, že se jím rozumí „manželé, předkové v linii přímé, osvojené děti, vlastní děti, děti manžela, adoptivní rodiče, tchán, tchyně a sourozenci“.

11. Zákon z roku 2013 o přechodných ustanoveních byl přijat dne 12. prosince 2013 a nabyl účinnosti dne 15. prosince 2013. Ustanovení § 108 odst. 1 tohoto zákona, jímž se ruší § 91 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě, stanoví, že „[k] 1. květnu 2014 zanikají ex lege všechna požívací a užívací práva existující k 30. dubnu 2014, jež byla mezi osobami bez blízkého příbuzenského vztahu zřízena smluvně na dobu neurčitou nebo na dobu určitou, která uplyne po 30. dubnu 2014“.

12. Zákon o katastru nemovitostí v § 94 stanoví: „1. Za účelem výmazu požívacích práv a užívacích práv zanikajících na základě § 108 odst. 1 [zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních] (společně v tomto paragrafu dále jen ‚požívací práva‘) z katastru nemovitostí musí fyzická osoba, jíž požívací práva svědčí, k výzvě, kterou jí orgán pověřený vedením katastru zašle nejpozději 31. října 2014, do 15 dnů od doručení této výzvy učinit na formuláři, který k tomuto účelu stanoví ministr, prohlášení o blízkém příbuzenském vztahu, který ji pojí s osobou uvedenou jako vlastník nemovitosti na dokumentu, na jehož základě došlo k zápisu. Nebude-li ve stanovené lhůtě prohlášení učiněno, nebude možné po 31. prosinci 2014 vyhovět žádosti o osvědčení. […] 3. Pokud z prohlášení nevyplývá blízký příbuzenský vztah nebo pokud žádné prohlášení nebylo ve stanovené lhůtě učiněno, orgán pověřený vedením katastru nemovitostí vymaže požívací práva z katastru z moci úřední do šesti měsíců po uplynutí lhůty, v níž má být prohlášení učiněno, nejpozději však do 31. července 2015. […]“

B. Občanské právo

13. Ustanovení a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (zákon č. IV z roku 1959, kterým se přijímá občanský zákoník, dále jen „starý občanský zákoník“) byla účinná do dne 14. března 2014.

14. Ustanovení § 215 starého občanského zákoníku zněla: „(1) Je-li k nabytí účinnosti smlouvy nutný souhlas třetí osoby nebo schválení ze strany příslušných orgánů, nabude taková smlouva účinnosti až okamžikem udělení takového souhlasu či schválení, avšak smluvní strany jsou nadále vázány svými prohlášeními. Smluvní strany jsou zproštěny svého závazku, pokud třetí osoba nebo dotčený orgán neoznámí své stanovisko ve lhůtě, již smluvní strany společně stanovily. […] (3) Nebude-li udělen nezbytný souhlas nebo nezbytné schválení, nastávají ve vztahu k dotčené smlouvě právní účinky neplatnosti. […]“

15. Ustanovení § 237 starého občanského zákoníku zněla: „(1) V případě neplatnosti smlouvy je třeba obnovit stav existující před jejím uzavřením. (2) Jestliže není možné obnovit stav existující před uzavřením smlouvy, může soud prohlásit smlouvu za použitelnou až do vydání svého rozhodnutí. Neplatnou smlouvu lze prohlásit za platnou, jestliže lze odstranit příčinu neplatnosti, zejména odstraněním nepřiměřené výhody při nerovnováze mezi plněními stran v případě lichvářských smluv. Za takových okolností je třeba rozhodnout o vrácení případného plnění, za které dosud nebylo poskytnuto protiplnění.“

16. Ustanovení a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (zákon č. V z roku 2013, kterým se přijímá občanský zákoník, dále jen „nový občanský zákoník“) nabyla účinnosti dne 15. března 2014.

17. Ustanovení § 6:110 a 6:111 nového občanského zákoníku, obsažená v jeho kapitole XIX nadepsané „Právní účinky neplatnosti“, zní: „Ustanovení § 6:110 [Prohlášení smlouvy za platnou soudem se zpětnou účinností] (1) Neplatná smlouva může být soudem prohlášena za platnou se zpětnou účinností ke dni jejího uzavření, pokud a) lze újmu způsobenou skutečností zakládající neplatnost napravit odpovídající změnou smlouvy, nebo pokud b) příčina neplatnosti následně pominula. (2) V případě, že byla neplatná smlouva prohlášena za platnou, jsou dotčené smluvní strany povinny splnit své vzájemné závazky stanovené v jejím rámci, případně pokud byla smlouva ukončena poté, co byla prohlášena za platnou, musí smluvní strany postupovat stejně, jako kdyby byla smlouva platná od okamžiku jejího uzavření. Ustanovení § 6:111 [Platnost smlouvy na základě vůle smluvních stran] (1) Smlouva se stane platnou se zpětnou účinností ke dni jejího uzavření, pokud smluvní strany následně odstraní příčinu neplatnosti, nebo pokud potvrdí vůli smlouvu plnit, jestliže tato příčina z jakéhokoli důvodu následně pominula. (2) V případě, že se neplatná smlouva stala platnou, jsou dotčené smluvní strany povinny splnit své vzájemné závazky stanovené v jejím rámci, případně pokud byla smlouva poté, co byla prohlášena za platnou, ukončena, musí smluvní strany postupovat stejně, jako kdyby byla smlouva platná od okamžiku jejího uzavření. (3) V případě, že smluvní strany následně odstraní příčinu neplatnosti a dohodnou se na platnosti smlouvy do budoucna, nastávají ve vztahu k plněním poskytnutým do té doby právní účinky neplatnosti.“

III. Skutkový stav a postup před zahájením soudního řízení

18. V Maďarsku je nabývání vlastnictví zemědělské půdy cizími státními příslušníky omezeno již po dlouhou dobu. Zákon č. I z roku 1987 o půdě ( 5 ) stanovil, že cizí fyzické či právnické osoby mohou nabýt vlastnictví půdy koupí, výměnou či darem pouze s předchozím souhlasem maďarské vlády.

19. Následně byla vládní vyhláškou ( 6 ), jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 1992, zcela vyloučena možnost nabývání zemědělské půdy osobami, které nemají maďarskou státní příslušnost, vyjma osob s povolením k trvalému pobytu a osob s uznaným postavením uprchlíka. Zákon z roku 1994 o úrodné půdě poté rozšířil působnost tohoto zákazu i na právnické osoby, a to jak zahraniční, tak maďarské.

20. Tento právní rámec naopak neukládal žádná zvláštní omezení ohledně zřizování požívacích práv k zemědělské půdě.

21. Po změně zákona z roku 1994 o úrodné půdě ( 7 ), která nabyla účinnosti dne 1. ledna 2002, však byla působnost omezení týkajících se nabývání zemědělské půdy rozšířena i na zřizování požívacích práv k takové půdě. V jejím důsledku nemohly taková práva nabývat fyzické osoby s cizí státní příslušností ani právnické osoby.

22. V rámci přistoupení k Evropské unii bylo Maďarsku poskytnuto přechodné období, které mu umožňovalo ponechat v platnosti omezení týkající se nabývání zemědělské půdy po dobu deseti let po přistoupení, tedy do 30. dubna 2014. Ode dne 1. května 2004 však byl tento členský stát povinen povolit nabývání zemědělské půdy občanům Unie, kteří žili a vykonávali svou činnost v Maďarsku po dobu tří let, a to za stejných podmínek, jaké platily pro státní příslušníky Maďarska ( 8 ).

23. S blížícím se koncem tohoto přechodného období přijal maďarský zákonodárce novou změnu zákona z roku 1994 o úrodné půdě ( 9 ), kterou byl stanoven všeobecný zákaz zřizování požívacích práv k zemědělské půdě počínaje dnem 1. ledna 2013, vyjma případů, kdy bylo takové právo zřízeno mezi osobami s blízkým příbuzenským vztahem. Zákon z roku 2013 o zemědělské půdě, který byl přijat koncem roku 2013 a nabyl účinnosti dne 1. ledna 2014, tento zákaz zachoval ( 10 ).

24. Podle ustanovení, jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 2013, měla požívací práva existující k 1. lednu 2013 a založená smlouvou uzavřenou mezi osobami bez blízkého příbuzenského vztahu na dobu neurčitou nebo na dobu určitou, která uplyne po 31. prosinci 2032, zaniknout ex lege po uplynutí přechodného období v délce dvaceti let. Zmíněná práva tak měla zaniknout ze zákona nejpozději dne 1. ledna 2033.

25. Ustanoveními § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, který nabyl účinnosti dne 15. prosince 2013, však bylo shora uvedené přechodné období podstatně zkráceno. Podle posledně uvedeného ustanovení měla nově požívací práva existující ke dni 30. dubna 2014 zaniknout ze zákona dne 1. května 2014, s výjimkou smluv uzavřených mezi osobami s blízkým příbuzenským vztahem.

26. Dopisem ze dne 17. října 2014 zaslala Komise Maďarsku výzvu k nápravě, a to zejména ( 11 )z důvodu, že zrušením některých dříve zřízených požívacích práv k zemědělské půdě tento členský stát podle jejího názoru porušil články 49 a 63 SFEU a článek 17 Listiny. Maďarsko na tuto výzvu odpovědělo dopisem ze dne 18. prosince 2014, ve kterém tvrzená porušení odmítlo.

27. Komise nebyla s takovou odpovědí spokojena, a proto dne 19. června 2015 vydala odůvodněné stanovisko, ve kterém opětovně tvrdila, že zrušením některých požívacích práv ex lege s účinností ke dni 1. května 2014 na základě § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních porušilo Maďarsko shora uvedená ustanovení unijního práva. Dotčený členský stát odpověděl dopisy ze dne 9. října 2015 a 18. dubna 2016, ve kterých namítá, že k tvrzenému nesplnění povinnosti nedošlo.

28. Současně se vnitrostátní soud, který předložil žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, na jejichž základě byl vydán rozsudek SEGRO a Horváth, obrátil na Alkotmánybíróság (Ústavní soud, Maďarsko) s otázkami, jež se týkaly zejména slučitelnosti zmíněného § 108 odst. 1 s maďarským Základním zákonem.

29. Rozsudkem č. 25 ze dne 21. července 2015 Alkotmánybíróság (Ústavní soud) rozhodl, že dotčené ustanovení částečně porušuje Základní zákon, jelikož vnitrostátní zákonodárce nestanovil mechanismus odškodnění pro vlastníky půdy, ke které byla zřízena zrušená požívací práva, a stanovil zákonodárci lhůtu do 31. prosince 2015, aby toto nesplnění povinnosti napravil. Ve zbývajícím rozsahu tentýž soud návrh zamítl. Lhůta, již Alkotmánybíróság (Ústavní soud) stanovil maďarskému zákonodárci, marně uplynula, aniž tento zákonodárce přijal požadovaná opatření.

IV. Řízení u Soudního dvora a návrhová žádání účastníků řízení

30. Tato žaloba pro nesplnění povinnosti byla podána dne 5. května 2017.

31. Komise ve své žalobě navrhuje, aby Soudní dvůr: – určil, že přijetím právní úpravy omezující požívací práva k zemědělské půdě nesplnilo Maďarsko své povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 49 a 63 SFEU a článku 17 Listiny, a – uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.

32. Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr: – zamítl žalobu podanou Komisí jako neodůvodněnou a – uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

33. Dne 9. července 2018 se konalo jednání, na kterém byli přítomni zástupci Komise a Maďarska.

V. Analýza

A. K přípustnosti

34. Maďarská vláda ve své žalobní odpovědi ani ve své duplice nezpochybnila přípustnost této žaloby pro nesplnění povinnosti. Nicméně podle ustálené judikatury Soudního dvora jsou podmínky přípustnosti takové žaloby nepominutelnými podmínkami řízení, takže Soudní dvůr musí jejich splnění zkoumat i bez návrhu ( 12 ).

35. V této souvislost z porovnání odůvodněného stanoviska a žaloby přitom vyplývá, že ve druhém zmíněném dokumentu Komise zřejmě rozšířila předmět sporu, jak byl vymezen v prvním dokumentu, což je v rozporu s ustálenou judikaturou Soudního dvora, která takové rozšíření zakazuje ( 13 ).

36. V tomto ohledu je třeba zmínit, že Komise ve svém odůvodněném stanovisku vytýkala Maďarsku, že zrušilo ex lege, na základě § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, požívací práva k zemědělské půdě, která byla zřízena mezi osobami bez blízkého příbuzenského vztahu a existovala ke dni 30. dubna 2014.

37. Z petitu obsaženého v úvodu žaloby, který je převzat v bodě 1 tohoto stanoviska, však vyplývá, že se žaloba podaná Komisí v projednávané věci týká více vnitrostátních ustanovení, než jaká byla zpochybněna v odůvodněném stanovisku, z nichž některá se netýkají zrušení již existujících požívacích práv k zemědělské půdě, ale zřizování práv k takové půdě ( 14 ). Kromě toho ve svých návrhových žádáních obsažených v žalobě Komise nevytýká Maďarsku, že „zrušilo“ dříve zřízená požívací práva, ale obecněji, že „omezilo“ požívací práva k zemědělské půdě.

38. Z uvedených skutečností vyplývá, že se Komise domáhá toho, aby byla Maďarsku uložena sankce nejen za zrušení ex lege některých existujících požívacích práv k zemědělské půdě na základě § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, ale také za omezení možnosti zřizovat taková práva tak, že do budoucna mohou být zřizována pouze ve prospěch osob s blízkým příbuzenským vztahem.

39. Na otázku položenou k tomuto bodu na jednání Maďarsko odpovědělo, že žalobu podanou Komisí chápe v tom smyslu, že se týká v zásadě zrušení některých dříve zřízených požívacích práv k zemědělské půdě ex lege. Dotčený členský stát má nicméně za to, že s ohledem na nejednoznačnost objasněnou v předchozích třech bodech tohoto stanoviska není žaloba podaná Komisí koherentní a srozumitelná. Komise namítá, že nemá v úmyslu měnit předmět sporu, jak je vymezen v odůvodněném stanovisku: předmětem sporu je výhradně zrušení již existujících požívacích práv.

40. Podle mého názoru není tato nejednoznačnost žaloby podané Komisí natolik závažná, aby bylo třeba považovat její žalobu za nepřípustnou v plném rozsahu. Maďarsko mělo možnost uplatnit svá práva na obhajobu, a dokonce připustilo, že chápe podstatu žaloby, kterou je zrušení ex lege požívacích práv k zemědělským pozemkům zřízených ve prospěch osob bez blízkého příbuzenského vztahu k vlastníku půdy, která existovala ke dni 30. dubna 2014, na základě § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních. S ohledem na výše uvedené mám za to, že tato žaloba je přípustná v rozsahu, v jakém se týká výhradně zmíněné problematiky – a že ve zbývajícím rozsahu je tudíž nepřípustná.

B. K prvnímu žalobnímu důvodu (slučitelnost sporné právní úpravy s články 49 a 63 SFEU)

41. V rámci prvního žalobního důvodu se Komise domáhá, aby Soudní dvůr konstatoval neslučitelnost § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních se svobodou usazování zakotvenou v článku 49 SFEU a s volným pohybem kapitálu zaručeným článkem 63 SFEU.

42. V této souvislosti připomínám, že v rozsudku SEGRO a Horváth byla Soudnímu dvoru položena otázka týkající se slučitelnosti sporné právní úpravy s oběma shora uvedenými svobodami pohybu. Soudní dvůr však rozhodl, že dotčenou právní úpravu je třeba zkoumat výlučně z hlediska volného pohybu kapitálu ( 15 ).

43. V projednávané věci Komise tvrdí, že tentokrát Soudní dvůr musí posoudit spornou právní úvahu z hlediska obou namítnutých svobod pohybu.

44. Podle ní může totiž předmětná právní úprava v závislosti na jednotlivých případech porušovat svobodu usazování nebo volný pohyb kapitálu. V této souvislosti uvádí, že někteří jednotlivci dotčení touto právní úpravou nabyli požívací právo k zemědělské půdě v Maďarsku pro spekulativní účely, zatímco jiní vykonávají prostřednictvím takového práva svou hospodářskou činnost. První případ spadá podle jejího tvrzení pod volný pohyb kapitálu, zatímco druhý souvisí se svobodou usazování. V této souvislosti namítá, že zatímco ve věci SEGRO a Horváth se mohl Soudní dvůr s ohledem na okolnosti dotčené ve věcech, v nichž byl vydán tento rozsudek, omezit na posouzení předmětné právní úpravy pouze s ohledem na volný pohyb kapitálu, v projednávané věci nemůže postupovat stejně. V rámci této žaloby pro nesplnění povinnosti, která má objektivní povahu ( 16 ), musí být podle Komise dotčená právní úprava posouzena obecně, s ohledem na všechny základní svobody, které by mohly být v jednotlivých uvedených případech použitelné.

45. Maďarská vláda je naproti tomu toho názoru, že v projednávané věci není namístě zvolit v tomto směru jiný postup, než jaký byl použit v rozsudku SEGRO a Horváth.

46. Přikláním se k názoru Maďarska. Mám za to, že i v projednávané věci je třeba spornou právní úpravu zkoumat výlučně z hlediska volného pohybu kapitálu zaručeného článkem 63 SFEU.

47. Je pravda, že tato právní úprava vede k souběhu více potenciálně použitelných svobod pohybu ( 17 ): na jedné straně jednotlivec, který nabyl požívací právo k zemědělské půdě pro účely výkonu hospodářské činnosti, by se mohl dovolávat svobody usazování zakotvené v článku 49 SFEU, jelikož „právo nabývat, využívat a zcizovat nemovitý majetek na území jiného členského státu představuje nezbytný doplněk“ této svobody ( 18 ); na druhé straně podle ustálené judikatury Soudního dvora se na vnitrostátní opatření upravující investice do nemovitostí vztahuje volný pohyb kapitálu zaručený v článku 63 SFEU, a to i v případě, že účelem takových investic je umožnit výkon hospodářské činnosti ( 19 ).

48. Za takové situace souběhu více použitelných základních svobod však Soudní dvůr, přinejmenším v nedávné judikatuře, posuzuje, zda jedna z těchto dvou základních svobod není druhotná ve vztahu k druhé a může být do ní zahrnuta. Pokud tomu tak je, Soudní dvůr postupuje podle zásady „příslušenství sleduje věc hlavní“ a zkoumá spornou právní úpravu výlučně z hlediska převažující základní svobody ( 20 ). V tomto ohledu je třeba připomenout, že otázku, zda mezi dotčenými základními svobodami existuje vztah „věc hlavní/příslušenství“, je třeba posuzovat nikoli z hlediska situace jednotlivců dotčených ve sporu, ale z hlediska předmětu dotčených vnitrostátních právních předpisů ( 21 ).

49. V případě takové právní úpravy, jakou je § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, je přitom třeba mít za to, že ten aspekt dotčené právní úpravy, který souvisí s volným pohybem kapitálu, převažuje nad tím, který souvisí se svobodou usazování. Zmíněná právní úprava se totiž týká vlastnictví zemědělské půdy a je použitelná na požívací práva k zemědělské půdě obecně, takže není omezena pouze na situace, kdy bylo takové právo zřízeno za účelem výkonu hospodářské činnosti ( 22 ). V této souvislosti případná omezení svobody usazování vyplývající z uvedené právní úpravy představují nevyhnutelný důsledek omezení volného pohybu kapitálu. Jinými slovy, případná omezení svobody usazování jsou neoddělitelně spojena s omezeními týkajícími se volného pohybu kapitálu ( 23 ).

50. Není tudíž namístě provádět samostatný přezkum sporné právní úpravy s ohledem na článek 49 SFEU ( 24 ). Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, není objektivní povaha řízení o nesplnění povinnosti důvodem pro to, aby se Soudní dvůr odchýlil od své judikatury týkající se souběhu více použitelných základních svobod. Vedle toho, že by to bylo sotva slučitelné s jeho povinností hospodárně nakládat se svými zdroji, Soudní dvůr neposuzuje vztah „věc hlavní/příslušenství“subjektivně z hlediska situace jednotlivců dotčených ve sporu, ale objektivně z hlediska předmětu sporné právní úpravy. Tutéž judikaturu ostatně použil Soudní dvůr v mnoha důležitých rozsudcích, ve kterých bylo konstatováno nesplnění povinnosti ( 25 ).

51. Po tomto upřesnění je však třeba připomenout, že v rozsudku SEGRO a Horváth Soudní dvůr rozhodl, že taková právní úprava, jako je § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, představuje nejen překážku volného pohybu kapitálu, ale může být také nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti a původu kapitálu.

52. Kromě toho Soudní dvůr ve zmíněném rozsudku vyloučil, že by dotčená právní úprava mohla být odůvodněna důvody, jež uvádí na její obranu maďarská vláda ( 26 ), a to zejména s ohledem na její nepřiměřenost.

53. Není tudíž nutné, abych se v tomto stanovisku podrobněji zabýval slučitelností dotčené právní úpravy s volným pohybem kapitálu zaručeným v článku 63 SFEU. V tomto ohledu je první žalobní důvod předložený Komisí nesporně opodstatněný, a to z důvodů uvedených v rozsudku SEGRO a Horváth, na které stejně jako na mé stanovisko ve zmíněných věcech tímto odkazuji ( 27 ).

54. Je pravda, že Komise se ve své žalobě dovolává porušení zásady právní jistoty a zásady legitimního očekávání, které představují obecné zásady unijního práva, s odůvodněním, že sporná právní úprava nestanovila v rámci zrušení ex lege dotčených požívacích práv ani přechodné období, ani odškodnění ( 28 ). Z její žaloby však vyplývá, že Komise zmíněné zásady uvádí „podpůrně“, tedy jako prosté doplňující argumenty v rámci posouzení slučitelnosti sporné právní úpravy s namítanými svobodami pohybu. Vzhledem k tomu, že první žalobní důvod předložený Komisí je opodstatněný z jiných důvodů, není zapotřebí, aby se Soudní dvůr k těmto zásadám vyslovil ( 29 ). Na jednání Komise ostatně potvrdila, že nepožaduje samostatný přezkum zmíněných zásad, a uvedla, že navíc nelze dodržení zmíněných zásad posoudit nezávisle na přezkumu z hlediska svobod pohybu. S touto analýzou se plně ztotožňuji, jak vysvětluji v další části tohoto stanoviska ( 30 ).

C. Ke druhému žalobnímu důvodu (slučitelnost sporné právní úpravy s článkem 17 Listiny)

55. Podstatou druhého žalobního důvodu předloženého Komisí je, aby Soudní dvůr určil, že § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních porušuje právo na vlastnictví zaručené čl. 17 odst. 1 Listiny.

1. Argumentace účastníků řízení

56. Komise tvrdí, že základní práva zaručená Listinou jsou použitelná, pokud vnitrostátní právní úprava spadá do působnosti unijního práva. Tak je tomu podle ní zejména tehdy, když tato právní úprava může být na překážku jedné nebo několika svobodám pohybu zaručeným Smlouvou o FEU a dotyčný členský stát se k odůvodnění takové překážky dovolává naléhavých důvodů obecného zájmu.

57. Navíc, ačkoli se Soudní dvůr v rozsudku SEGRO a Horváth otázkou dodržování základních práv nezabýval, bude muset o této otázce rozhodnout v rámci projednávané žaloby.

58. V této souvislosti Komise tvrdí, že se právo na vlastnictví zaručené článkem 17 vztahuje i na požívací práva, která byla zrušena spornou právní úpravou. Podle jejího názoru se totiž zmíněný článek vztahuje obecně na všechna práva, která mají majetkovou hodnotu, z nichž s ohledem na právní řád plyne právní postavení umožňující vlastníkovi těchto práv jejich nezávislý výkon na jeho účet.

59. K zásahu do tohoto práva v podobě vyvlastnění může podle ní dojít v případě zrušení, odebrání nebo faktického odnětí majetku, včetně případů, kdy se takové zrušení, stejně jako v projednávané věci, týká pouze dvou ze tří základních náležitostí vlastnického práva, a to práva užívacího a práva držby.

60. Zrušení, které je předmětem projednávané věci, však podle Komise není odůvodněné. Zaprvé podle ní toto omezení vychází z nesprávné obecné domněnky, že všechny smlouvy o užívání uzavřené mezi osobami bez blízkého příbuzenského vztahu byly uzavřeny s cílem obejít pravidla omezující nabývání vlastnictví zemědělské půdy. Zadruhé bylo zmíněné omezení neočekávané a nepředvídatelné, jelikož nebylo stanoveno přechodné období a zároveň bylo zkráceno původní dvacetileté přechodné období poskytnuté investorům. Navíc, i kdyby bylo takové omezení odůvodněné, je podle Komise nepřiměřené.

61. Maďarská vláda namítá, že samostatný přezkum sporné právní úpravy ve světle Listiny není nutný.

62. Zaprvé tvrdí, že v každém případě z rozsudku Alkotmánybíróság (Ústavní soud) č. 25 ze dne 21. července 2015 vyplývá, že zrušení dotčených požívacích práv ex lege není srovnatelné s vyvlastněním. Navíc je podle ní toto zrušení odůvodněno obecným zájmem. Kromě toho maďarská vláda poukazuje na to, že uvedení držitelé práv by měli mít možnost získat spravedlivé, celkové a včasné odškodnění za ztráty, které jim vznikly, podle pravidel občanského práva, která stanoví povinnost vlastníka provést řádné vyrovnání s bývalým poživatelem, které lze vymáhat okamžitě po zániku požívacího práva.

63. Zadruhé se podle ní na požívací práva, která jsou předmětem projednávané věci, nevztahuje čl. 17 odst. 1 Listiny, jelikož tato práva byla získána nezákonně, a nikoli v dobré víře.

2. Analýza

a) Úvodní poznámky

64. Druhý žalobní důvod předložený Komisí je zajímavý. Pokud je mi totiž známo, je to poprvé, kdy se tento orgán domáhá, aby Soudní dvůr určil, že členský stát nesplnil povinnosti vyplývající z ustanovení Listiny ( 31 ). Možnost předložení takového žalobního důvodu však již byla dříve zmíněna. Ve svém sdělení z roku 2010 o uplatňování Listiny Komise uvedla, že „pokaždé, kdy to bude nutné, proti členským státům zahájí řízení pro porušení právních předpisů z důvodu nedodržování [L]istiny v průběhu uplatňování práva Unie“ ( 32 ). Až dosud však postupovala v tomto směru se zřejmou zdrženlivostí ( 33 ).

65. Projednávaná věc je první z řady řízení ( 34 ), ve kterých se Komise prvním žalobním důvodem domáhá, aby Soudní dvůr rozhodl o slučitelnosti právní úpravy členského státu se svobodami pohybu zaručenými Smlouvou o FEU, a následně samostatným žalobním důvodem požaduje přezkum téže právní úpravy z hlediska Listiny.

66. S ohledem na článek 258 SFEU nevyvstávají ohledně přípustnosti takové žaloby žádné otázky ( 35 ). Zmíněný článek stanoví, že Komise může podat žalobu, kterou se domáhá určení, že členský stát „nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv“. Mezi takové povinnosti nesporně patří i práva zaručená Listinou, jejíž závaznost vyplývá z odkazu obsaženého v čl. 6 odst. 1 prvním pododstavci SEU, podle kterého má Listina „stejnou právní sílu jako Smlouvy“.

67. Soudním dvůr má však pravomoc konstatovat nedodržení práv zaručených Listinou pouze v případě, že dotčený členský stát je v dané situaci jejími ustanoveními vázán ( 36 ). V projednávané věci tak opět vyvstává otázka pravomoci Soudního dvora rozhodnout o dodržování základních práv uznaných právním řádem Unie ze strany členských států.

68. Nesmíme ztrácet ze zřetele souvislosti, ve kterých je tato otázka předložena. Míra, do jaké jsou členské státy na základě unijního práva vázány požadavky týkajícími se ochrany základních práv, představuje v zásadě problematiku ústavního pořádku, která je citlivá, zásadní a dotýká se rozdělení pravomocí v rámci Unie. Uložení povinnosti členským státům, aby ve svém jednání dodržovaly základní práva zakotvená v unijním právu, ve svém důsledku omezuje politické a regulační přístupy, jež mohou uplatňovat členské státy, a zároveň se tím odpovídajícím způsobem rozšiřuje škála nástrojů dostupných Unii. Základní práva se tak mohou stát prostředkem centralizace ( 37 ). Na institucionální úrovni je pak ve hře míra, do jaké má Soudní dvůr, jakožto nejvyšší soudní orgán, pravomoc rozhodovat místo vnitrostátních ústavních soudů a Evropského soudu pro lidská práva ( 38 ) ve věcech týkajících se kontroly a regulace postupu členských států z hlediska základních práv.

69. Autoři Listiny, kteří si byli těchto problémů jistě vědomi, proto výslovně omezili okolnosti, za kterých je Listina použitelná na vnitrostátní právní předpisy. Podle čl. 51 odst. 1 je Listina určena členským státům, „výhradně pokud uplatňují unijní právo“. Kromě toho se v Listině i ve Smlouvách upřesňuje, že Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách ( 39 ).

70. Ve svém rozsudku Åkerberg Fransson ( 40 ) Soudní dvůr rozhodl, že „v případě, kdy vnitrostátní právní úprava spadá do působnosti unijního práva, musí být respektována základní práva zaručená Listinou“ a „nemůže nastat případ, který by spadal pod unijní právo a uvedená základní práva by se neuplatnila“, z čehož vyplývá, že „[p]oužitelnost unijního práva s sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou“. Soudní dvůr tím potvrdil existenci „historické kontinuity“ ( 41 ) mezi svou judikaturou týkající se možnosti dovolávat se základních práv uznávaných jako obecné zásady unijního práva na straně jedné a působností Listiny na straně druhé.

71. V této souvislosti připomínám, že podle judikatury Soudního dvora lze situace, ve kterých jsou členské státy vázány základními právy uznanými právním řádem Unie, obvykle rozdělit – přinejmenším – do dvou kategorií.

72. Zaprvé jsou podle ustálené judikatury po vydání rozsudku Wachauf ( 42 ) členské státy vázány těmito základními právy, pokud uplatňují unijní předpisy, což znamená, že členské státy jsou povinny v co největším možném rozsahu uplatňovat takové předpisy za podmínek, které nejsou v rozporu se zmíněnými právy ( 43 ).

73. Zadruhé podle judikatury vyplývající z rozsudku ERT ( 44 ) platí, že pokud se členský stát ve své právní úpravě odchýlí od unijního práva a na podporu takové právní úpravy se dovolává odůvodnění uznávaného unijním právem, může takové odůvodnění využít pouze tehdy, pokud je dotčená právní úprava v souladu se základními právy uznávanými Unií.

74. Druhý žalobní důvod předložený Komisí vychází z posledně uvedeného směru judikatury. Komise je přesvědčena, že v projednávané věci je použitelný čl. 17 odst. 1 Listiny, jelikož Maďarsko se ve sporné právní úpravě odchýlilo od svobody usazování a volného pohybu kapitálu.

75. Komise se nicméně domáhá toho, aby Soudní dvůr přezkoumal otázku případného porušení Listiny nikoli v rámci možné odůvodněnosti sporné právní úpravy z hlediska namítaných svobod pohybu – která je předmětem prvního žalobního důvodu – ale nezávisle na této otázce, a na základě takového přezkumu samostatně konstatoval nesplnění povinností vyplývajících z Listiny. Zmíněný orgán je totiž v podstatě toho názoru, že pokud by vnitrostátní právní úprava, která se odchyluje od některé ze svobod pohybu, mohla zároveň omezovat základní práva zaručená Listinou, musí být potenciální porušení Listiny přezkoumáno zvlášť.

76. S tímto názorem nesouhlasím. Jak jsem uvedl ve svém stanovisku ke spojeným věcem SEGRO a Horváth ( 45 ), v souladu s judikaturou „ERT“nemůže Soudní dvůr otázku potenciálního porušení základního práva zaručeného Listinou, obdobně jako otázku dodržení zásad právní jistoty a legitimního očekávání, kterých se Komise dovolává v prvním žalobním důvodu ( 46 ), posuzovat nezávisle na otázce porušení svobod pohybu. Považuji proto za nezbytné vysvětlit v tomto svém stanovisku podrobněji důvody tohoto svého postoje.

b) Smysl a meze judikatury „ERT“

77. Je třeba připomenout, že se věc, ve které byl vydán rozsudek ERT, týkala řecké právní úpravy, která přiznávala vnitrostátnímu provozovateli monopol na rozhlasové a televizní vysílání. V této souvislosti byla Soudnímu dvoru položena řada otázek týkajících se slučitelnosti takového monopolu s unijním právem a s článkem 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ( 47 ), který zaručuje svobodu projevu.

78. Dotčená právní úprava měla diskriminační účinky v neprospěch vysílání pocházejících z jiných členských států. Z tohoto důvodu byla neslučitelná s volným pohybem služeb stanoveným v článku 59 ES (nyní článek 56 SFEU), pokud by nebyla odůvodněna některým z důvodů výslovně uvedených v článcích 56 a 66 ES ( 48 ), a to důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví ( 49 ).

79. V této fázi se Soudní dvůr zajímal o článek 10 EÚLP. Soudní dvůr nejprve připomněl, že mu nepřísluší posuzovat, z hlediska zmíněné úmluvy, vnitrostátní právní předpisy, které nespadají do působnosti unijního práva ( 50 ), následně však shledal, že v dotčené věci mu příslušelo vyslovit se k otázce základních práv ( 51 ).

80. Konkrétně Soudní dvůr rozhodl, že pokud se Řecká republika k odůvodnění sporné právní úpravy dovolává článku 56 ve spojení s článkem 66 Smlouvy o ES, musí být „toto odůvodnění, které je upraveno právem Společenství“, „vykládáno z hlediska obecných právních zásad a zejména z hlediska základních práv“. Na dotčenou právní úpravu tak lze uplatnit výjimky stanovené ve výše uvedených ustanoveních pouze tehdy, pokud je taková úprava v souladu se základními právy, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje ( 52 ), včetně svobody projevu zakotvené v článku 10 EÚLP, která jako obecná právní zásada tvoří součást právního řádu Společenství ( 53 ). Jinými slovy, dodržení základních práv je jednou z podmínek, jež musí být splněny, aby bylo možné uplatnit důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví ( 54 ).

81. Na první pohled nesleduje judikatura „ERT“ tak jasnou logiku, na jaké je postaven rozsudek Wachauf ( 55 ), týkající se případů, kdy členské státy uplatňují unijní právo.

82. Judikatura „Wachauf“ totiž plně vychází z logiky, jež vedla Soudní dvůr k uznání základních práv jako nedílné součásti právního řádu Unie ( 56 ): na jedné straně je nezbytné chránit jednotlivce před neoprávněnými zásahy Unie do jejich práv; na druhé straně členské státy nemohou přezkoumávat jednání Unie z hlediska vlastních ústavních standardů, neboť jinak by byla dotčena jednotnost, přednost a účinnost unijního práva. Vnitrostátní normy tudíž v takovém případě nelze použít, nicméně jako protiváhu začlenil Soudní dvůr mezi obecné právní zásady, jejichž dodržování zajišťuje, i „ústavní tradice společné členským státům“ ( 57 ). Vzhledem k tomu, že je uplatňování většiny politik Unie svěřeno členským státům, je nezbytně nutné, aby byla základní práva uznávaná právním řádem použitelná i na ně, pokud jednají jako „zmocněnci“ Unie. Je-li uplatňována její politika, musí Unie zajistit, aby se členské státy jejím jménem nedopouštěly porušování základních práv ( 58 ).

83. Naopak v takové situaci, jakou upravuje judikatura „ERT“, neuplatňuje dotčený členský stát spornou právní úpravou politiku Unie, ale vnitrostátní politiku spadající do jeho působnosti ( 59 ). Shodou okolností však tímto svým jednáním zmíněný členský stát zasáhl – ať již úmyslně, či neúmyslně – do pravidla unijního práva, jakým jsou svobody pohybu zaručené Smlouvou o FEU, a snaží se tuto skutečnost odůvodnit ( 60 ).

84. Podle mého názoru je však judikatura „ERT“ podpořena třemi vzájemně spojenými avšak odlišnými normativními odůvodněními, která tvoří „důvod její existence“.

85. Zaprvé míra, do jaké se mohou členské státy platně odchýlit od svobod pohybu, je nesporně otázkou unijního práva ( 61 ). Rozsah této možnosti závisí na výkladu ustanovení Smluv upravujících tyto svobody a nemůže být určován jednotlivými členskými státy podle jejich vlastních hodnot, neboť jinak by bylo dotčeno účinné a jednotné uplatňování těchto svobod ve všech členských státech. Tato možnost musí být vymezena s ohledem na unijní zásady a hodnoty ( 62 ).

86. Zadruhé se v rozsudku ERT odráží zásada, že unijní právo, včetně ustanovení Smluv upravujících svobody pohybu, musí být vždy vykládáno v souladu se základními právy, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje. Pokud by totiž Soudní dvůr rozhodl, že z hlediska zmíněných svobod je přípustná taková vnitrostátní právní úprava, která porušuje základní práva, uznal by tím, že dotčené svobody je možné chápat způsobem tolerujícím takové porušení ( 63 ), což by však bylo v rozporu s výše uvedenou výkladovou zásadou.

87. Konečně za určitých okolností může být analýza z hlediska základních práv nezbytná k rozhodnutí sporu ve věci svobod pohybu. Některá odůvodnění jsou totiž ve skutečnosti neoddělitelně spjata s otázkami základních práv. Tak je tomu zejména v případě, kdy se členský stát na svou obranu dovolává důvodu souvisejícího s veřejnou bezpečností nebo základního práva, které je zakotveno v jeho vnitrostátním právním řádu ( 64 ). Vezměme si jako příklad věc, ve které byl vydán rozsudek Society for the Protection of Unborn Children Ireland (SPUC) ( 65 ). Připomínám, že předmětem sporu ve zmíněné věci byla irská právní úprava, která stanovila zákaz poskytování jakýchkoli informací týkajících se možnosti potratu – který byl v Irsku až donedávna zakázán ústavním pořádkem – dostupných v jiných členských státech. Pokud by Soudní dvůr v uvedené věci rozhodl jinak, než ve skutečnosti učinil, a určil, že dotčená právní úprava představuje překážku volného pohybu služeb, musel by se zabývat důvody vznesenými Irskou republikou, které vycházely z práva na život, jak bylo zakotveno v irské ústavě. V rámci takového posouzení by bylo sotva možné, jak z metodického, tak normativního hlediska, vyhnout se vyvážení tohoto práva se svobodou projevu ( 66 ).

88. Ve svých pozdějších rozsudcích, zejména v rozsudku Familiapress ( 67 ), rozšířil Soudní dvůr použitelnost judikatury „ERT“ na situace, kdy se členský stát k odůvodnění odchylky od svobod pohybu nedovolává některé z výjimek výslovně stanovených ve Smlouvě o FEU – důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví – ale některého z nepsaných důvodů, které jsou uznávány v judikatuře Soudního dvora – ty jsou označovány jako „naléhavé důvody“, „naléhavé důvody obecného zájmu“ či „cíle obecného zájmu“.

89. Takové rozšíření působnosti bylo podstatné, nicméně z mého pohledu odůvodněné. Není totiž důvod rozlišovat mezi případy, kdy se členský stát dovolává výjimky výslovně upravené ve Smlouvě o FEU, a případy, kdy se opírá o nepsané odůvodnění ( 68 ). V obou případech dotčený členský stát vychází z některého ustanovení Smlouvy o FEU, které takovou odchylku dovoluje – kdy v rámci nepsaných důvodů je jím zásada volného pohybu jako taková – a v obou případech platí stejný postup: dotčené ustanovení je „vykládáno z hlediska obecných právních zásad a zejména z hlediska základních práv“ ( 69 ).

90. Z výše uvedených úvah je zřejmé, že judikatura „ERT“ spočívá ve výkladu ustanovení Smluv upravujících svobody pohybu z hlediska základních práv. Takový přezkum z hlediska základních práv slouží k vyřešení otázky, zda byly dodrženy svobody pohybu ( 70 ). Tato judikatura umožňuje odmítnutí důvodu uplatňovaného členským státem z důvodu porušení základního práva uznávaného unijním právním řádem ( 71 ).

91. V rámci judikatury „ERT“ je tak otázka základních práv neoddělitelně spjata s otázkou svobod pohybu. Podle mého názoru proto není z metodologického ani z normativního pohledu možné tyto dvě otázky oddělit, jak navrhuje Komise v projednávané věci.

92. Vstupem Listiny v platnost se na této analýze v rozsudcích dosud vydaných Soudním dvorem nic nezměnilo. V tomto ohledu Soudní dvůr v rozsudku Pfleger a další ( 72 ) potvrdil, že judikatura ERT je nadále použitelná i v rámci Listiny. Ve zmíněném rozsudku Soudní dvůr konkrétně rozhodl, že „[u]platnění výjimek, které stanoví unijní právo k odůvodnění porušení základní svobody zaručené Smlouvou [o FEU] členským státem, musí být […] považováno za ‚uplatňování práva Unie‘ ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny“ ( 73 ).

93. V rozsudcích Berlington Hungary a další ( 74 ), AGET Iraklis ( 75 ) a Global Starnet ( 76 ), které byly vydány s ohledem na ustanovení Listiny, Soudní dvůr přitom uplatnil judikaturu „ERT“ zcela standardně, když při posouzení možné odůvodněnosti dotčených vnitrostátních právních úprav z hlediska použitelných svobod pohybu přihlédl k základním právům.

94. Je pravda, že v rozsudku Pfleger a další ( 77 ) Soudní dvůr formálně oddělil otázku slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy z hlediska článků 15 až 17 Listiny od otázky svobod pohybu. Mám však za to, že z uvedeného rozsudku nelze vyvozovat jednoznačné závěry. Zaprvé mohla být dotčená vnitrostátní právní úprava odůvodněná z hlediska svobod pohybu, jelikož Soudní dvůr rozhodl, že předkládajícímu soudu přísluší provést přezkum proporcionality ( 78 ). V této souvislosti bylo ve světle judikatury „ERT“ namístě provést doplňující analýzu zmíněné právní úpravy z hlediska ustanovení Listiny. Zadruhé Soudní dvůr vyloučil nutnost samostatného posouzení dotčených ustanovení Listiny in concreto, přičemž uvedl, že pokud dotčená vnitrostátní právní úprava představuje nepřiměřené omezení volného pohybu služeb, je automaticky neslučitelná s těmito ustanoveními, takže samostatné posouzení z tohoto hlediska není nutné ( 79 ). Z uvedeného vyplývá, jak jsem uvedl ve svém stanovisku ke spojeným věcem SEGRO a Horváth ( 80 ), že rozsudek Pfleger a další ( 81 ) ponechává nanejvýš určitou pochybnost o možnosti přezkoumávat tvrzené porušení Listiny nezávisle na otázce porušení svobod pohybu.

c) Úvahy, jež by měly podle mého názoru přesvědčit Soudní dvůr, aby nepřekračoval rámec judikatury „ERT“

95. Mám za to, že druhý žalobní důvod předložený Komisí nezapadá čistě do logiky, na níž stojí judikatura „ERT“. Podle mého názoru jde o nové rozšíření – ne-li o nesprávný výklad – této judikatury.

96. Komise se nedomáhá na Soudním dvoru ničeho více, ani ničeho méně, než aby se vyslovil k dodržení základního práva zaručeného Listinou, pokud jde o vnitrostátní právní úpravu, která je již v rozporu s primárním právem Unie. Soudní dvůr tím, že uzná, nebo naopak odmítne svou pravomoc rozhodnout o druhém žalobním důvodu předloženém Komisí, zvolí mezi dvěma různými pojetími postavení základních práv v situacích zahrnujících „odchylku“.

97. Podle prvního pojetí – které vyplývá z rozsudku ERT – Soudní dvůr, obdobně jako ústavní soud, neřeší v situacích zahrnujících „odchylku“ problematiku dodržování základních práv jako takovou. Zabývá se jí pouze tehdy, pokud je to nezbytné k ověření, zda se může členský stát oprávněně odchýlit zejména od některé ze svobod pohybu. Jinými slovy, Soudní dvůr se vyslovuje k otázkám základních práv, pokud tato práva spadají do působnosti unijního práva, chápaného v jeho funkčním rozměru.

98. Podle druhého pojetí – jež v projednávané věci navrhuje Komise – je přezkum dodržování základních práv samostatnou otázkou, odlišnou od otázky slučitelnosti se svobodami pohybu. Omezení svobod pohybu se tak stává vstupní branou do oblasti působnosti Listiny. Projde-li členský stát touto branou, je povinen dodržovat katalog základních práv v ní obsažených a Soudnímu dvoru přísluší pravomoc rozhodnout samostatně o slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy s každým tímto právem.

99. Podle Komise je přezkum právních úprav členských států z hlediska Listiny v takových věcech, jako je projednávaná věc, nezbytný k tomu, aby bylo zajištěno dodržování zásad právního státu v těchto státech. Je-li v takových věcech konstatováno porušení Listiny, konkretizují se tím podle jejího názoru tyto zásady právního státu pro jednotlivce dotčené předmětnou právní úpravou. Kromě toho Komise tvrdí, že takovým uplatňováním Listiny se zviditelňuje její existence a legitimizuje unijní právo v očích všech občanů Unie.

100. Podle mého názoru by měl Soudní dvůr postupovat v souladu s prvním pojetím a nezacházet do oblasti, do které se jej snaží Komise zavést.

101. Zaprvé je třeba připomenout, že v právním řádu Unie spočívá rozměr právního státu, který je stejně důležitý jako podpora politiky základních práv, v respektování rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy ( 82 ). Ve hře je legitimita zásahu Soudního dvora do vnitrostátní politiky z titulu ochrany základních práv, jejichž dodržování zajišťuje.

102. Mám za to, že z pohledu spravedlivého rozdělení pravomocí platí, že čím více politik a nástrojů k vytváření společných pravidel má Unie, v souladu se svými pravomocemi, v určité oblasti k dispozici, tím legitimnější je, aby prosazovala dodržování základních práv, jak jsou zakotvena v unijním právu. V této souvislosti jedná v situaci zahrnující odchylku dotčený členský stát z podstaty věci v oblasti, kde neexistuje unijní nástroj, který by danou problematiku sjednocoval, harmonizoval nebo alespoň koordinoval. Členský stát v takovém případě uplatňuje svou vnitrostátní politiku spadající do jeho pravomocí. Použitelná je tak pouze svoboda pohybu, jako negativní harmonizační norma, která je stejně důležitá. Jinými slovy, unijní právo upravuje pravomoc členských států zvolit si svou vnitrostátní politiku, avšak členské státy nedovozují tuto pravomoc z unijního práva ( 83 )a unijní právo nedefinuje výkon této pravomoci ( 84 ).

103. Nehledě na výše uvedené je judikatura „ERT“ postavena na normativních odůvodněních, jak vysvětluji v bodech 85 až 87 tohoto stanoviska, a to na: 1) požadavku na zajištění jednotnosti a účinnosti svobod pohybu, 2) povinnosti vykládat Smlouvu o FEU za všech okolností způsobem, který respektuje základní práva, a 3) nutnosti vyslovit se k základním právům za účelem rozhodnutí sporu týkajícího se svobod pohybu.

104. Pokud bychom se však přiklonili k pojetí navrhovanému Komisí v projednávané věci, tyto důvody by již neplatily: 1) sotva lze tvrdit, že existuje nebezpečí ohrožující jednotnost a účinnost svobod pohybu, které je třeba odstranit – vnitrostátní právní úprava totiž v každém případě není slučitelná s těmito svobodami – 2) již nejde o výklad Smlouvy o FEU ve světle základních práv, nýbrž o autonomní uplatňování základního práva, a 3) zásah do oblasti základních práv není nutný pro rozhodnutí sporu týkajícího se svobod pohybu. Zbývá tak jen argument týkající se „působnosti unijního práva“, které však není chápáno v jeho funkčním rozměru, ale z čistě formálního hlediska: jde o odchylku od unijního práva, a tudíž se použijí ustanovení Listiny. Nejsem si však jist, že by tento argument mohl být dostatečným normativním odůvodněním, které by opravňovalo přezkum vnitrostátní politiky Soudním dvorem z titulu základních práv, jejichž dodržování posledně uvedený zajišťuje ( 85 ).

105. Zadruhé skutečnost, že Listina vstoupila v platnost, nemůže odůvodňovat rozšíření pravomoci Soudního dvora týkající se základních práv v situacích zahrnujících „odchylku“. V tomto ohledu považuji za nutné připomenout, že přijetím Listiny naopak výslovně nemají být rozšířeny pravomoci Unie ( 86 ). Mimoto by rozšíření působnosti judikatury „ERT“ šlo proti historickému vývoji, přihlédneme-li k průběhu přijímání Listiny.

106. Je totiž třeba připomenout, že přijímání čl. 51 odst. 1 Listiny, který stanoví, že její ustanovení jsou určena členským státům, výhradně pokud „uplatňují“ právo Unie, bylo předmětem přinejmenším vášnivé diskuse, jíž vévodily obavy, že Soudní dvůr bude uplatňovat Listinu široce za účelem přezkumu vnitrostátních právních předpisů ( 87 ). Výsledek je, jak je obecně známo, nejednoznačný: na jedné straně se zdá, že dotčené ustanovení, ve svém konečném znění, vylučuje situace zahrnující„odchylku“, na druhé straně je však ve vysvětleních k Listině ( 88 ) zmiňován rozsudek ERT. Z tohoto procesu je však zřejmá snaha o obezřetnost při uplatňování Listiny na vnitrostátní politiky: Listina je určena především orgánům, institucím a jiným subjektům Unie a dále, „výhradně“ ve vyjmenovaných případech, členským státům. S ohledem na znění čl. 51 odst. 1, které nakonec zvolili autoři Listiny, a nehledě na vysvětlení k Listině je třeba tuto obezřetnost uplatňovat zejména v situacích zahrnujících „odchylku“.

107. V této souvislosti mohl Soudní dvůr v rozsudku Åkerberg Fransson ( 89 ) legitimně potvrdit kontinuitu své pravomoci v oblasti základních práv ( 90 ), a zajistit tak vítanou soudržnost mezi oblastí působnosti Listiny a oblastí působnosti obecných zásad unijního práva. Naopak by bylo sotva v souladu s vůlí autorů Listiny, pokud by Soudní dvůr v situacích zahrnujících „odchylku“překročil rámec svých dřívějších rozhodnutí. Zejména si nejsem jist, zda by přezkum vnitrostátních právních předpisů z hlediska základních práv zaručených Listinou byl v souladu s logikou, jež vedla její autory k uložení omezení obsaženého v jejím čl. 51 odst. 1, pokud by takový přezkum nebyl nezbytný k vyřešení otázky týkající se svobod pohybu. Ještě méně slučitelné s touto logikou by bylo například využít překážku volného pohybu zboží k tomu, aby byla samostatně a autonomně přezkoumána vnitrostátní právní úprava z pohledu základního práva přiznaného pracovníkům podle takového ustanovení, jako je článek 31 Listiny („Slušné a spravedlivé pracovní podmínky“).

108. Zatřetí je třeba připomenout, že v Unii jsou základní práva předmětem vícestupňového systému ochrany, jehož součástí jsou vnitrostátní ústavy a EÚLP, jejímiž smluvními stranami jsou všechny členské státy ( 91 ).

109. Pokud se tedy Soudní dvůr v situaci zahrnující „odchylku“ nevysloví k otázce základních práv, neznamená to, že by ze systémového hlediska vznikla mezera v ochraně základních práv občanů Unie. Ti mají k dispozici vnitrostátní prostředky nápravy, a pokud je vyčerpají, mohou podat stížnost k ESLP.

110. Zásahy Soudního dvora do oblasti základních práv by tedy měly být zaměřeny pouze na oblasti, které skutečně spadají do jeho působnosti, tedy v první řadě na jednání Unie samotné a dále na jednání členských států, pokud uplatňují její politiky ( 92 ). V těchto oblastech musí Soudní dvůr důsledně plnit svou funkci ( 93 ). Naopak, pokud jde o situace zahrnující „odchylku“, je skutečně úkolem Unie a Soudního dvora zasáhnout, pokud to není nezbytné pro vyřešení otázky svobod pohybu a zajištění jednotnosti či účinnosti unijního práva?

111. Jako nejvyšší vykladač unijního práva má Soudní dvůr povinnost zajišťovat respektování takových práv v oblasti příslušnosti Unie ( 94 ). Na rozdíl od vnitrostátních ústavních soudů a ESLP nepřísluší Soudnímu dvoru zvláštní pověření postihovat případná porušení základních práv ze strany členských států. Mohu mu tudíž jen doporučit, aby v situacích zahrnujících „odchylku“ vykládal svou pravomoc v dané oblasti úzce.

112. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby druhý žalobní důvod předložený Komisí zamítl.

d) Podpůrně: nadbytečnost samostatného přezkumu z hlediska článku 17 Listiny v projednávané věci

113. Pokud by Soudní dvůr dospěl k závěru, že má pravomoc rozhodnout o druhém žalobním důvodu předloženém Komisí, tvrdím podpůrně, že samostatný přezkum § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních z hlediska článku 17 Listiny by byl v každém případě nadbytečný.

114. Z judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje svobody pohybu, zahrnuje rovněž omezení výkonu práv a svobod upravených v článku 15 („Právo svobodné volby povolání a právo pracovat“), článku 16 („Svoboda podnikání“) a článku 17 („Právo na vlastnictví“) Listiny. Navíc pokud nelze takové omezení odůvodnit v rámci svobod pohybu, není, s ohledem na čl. 52 odst. 1 Listiny ( 95 ), přípustné ani z hlediska jejích článků 15, 16 a 17 ( 96 ).

115. Komise však namítá, že i když samostatné posouzení z hlediska článků 15 a 16 Listiny není obecně důvodné – jelikož obsah těchto článků odpovídá obsahu svobod pohybu zaručených Smlouvou o FEU – v projednávané věci je takové posouzení nutné, protože obsah článku 17 Listiny je širší než obsah svobody volného pohybu kapitálu nebo svobody usazování.

116. Tento argument nepovažuji za přesvědčivý. Předně je třeba uvést, že v judikatuře zmíněné v bodě 114 tohoto stanoviska Soudní dvůr nerozlišoval mezi články 15, 16 a 17 Listiny, a to podle mého názoru z prostého důvodu: právo na vlastnictví je hospodářským právem, které je chráněno, obdobně jako právo svobodné volby povolání a svoboda podnikání, z titulu svobod pohybu, takže jejich obsah se překrývá, přinejmenším ve velké míře, ne-li zcela ( 97 ). Jak jsem uvedl v rámci analýzy prvního žalobního důvodu ( 98 ), vnitrostátní právní předpisy, které omezují přístup k vlastnictví, a zejména k vlastnictví zemědělské půdy, nebo regulují její užívání, představují omezení volného pohybu kapitálu (jako hlavní omezení) a svobody usazování (jako vedlejší omezení).

117. V případě takové právní úprava, jako je § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, přitom dochází ve skutečnosti k úplnému překrytí práva na vlastnictví a volného pohybu kapitálu.

118. V rozsudku SEGRO a Horváth totiž Soudní dvůr rozhodl, že taková právní úprava, podle které dochází k zániku smluvně nabytých požívacích práv k zemědělské půdě, „svým samotným předmětem“ omezuje volný pohyb kapitálu, jelikož taková právní úprava „zbavuje dotčenou osobu jak možnosti nadále požívat práva, kterého nabyla, […] tak možnosti tuto půdu zcizit“ ( 99 ). Stejné důvody přitom vedou k závěru, že sporná právní úprava zakládá „zbavení majetku“, které je zakázáno podle čl. 17 odst. 1 Listiny ( 100 ).

119. Kromě toho Soudní dvůr ve zmíněném rozsudku rozhodl, že sporná právní úprava nemůže být odůvodněná na základě článků 63 a 65 SFEU, zejména s přihlédnutím k okolnostem, které mohou dokládat neslučitelnost takové právní úpravy s článkem 17 a čl. 52 odst. 1 Listiny, které spočívají jednak ve skutečnosti, že ke splnění cílů sledovaných Maďarskem mohla být přijata jiná opatření, méně omezující dotčená požívací práva ( 101 ), jednak v neexistenci systému přiměřeného odškodnění pro dotčené držitele požívacích práv ( 102 ).

120. Jinými slovy, analýza, kterou je třeba provést k určení zásahu do práv zaručených článkem 63 SFEU a článku 17 Listiny na straně jedné, a analýza, která je potřebná k určení nemožnosti odůvodnit takový zásah na straně druhé, vycházejí ze stejných skutečností a vedou v podstatě ke stejnému výsledku.

121. V této souvislosti vyplývá umělá povaha, jakou by měl autonomní přezkum sporné právní úpravy z hlediska článku 17 Listiny provedený vedle předchozího přezkumu z hlediska článku 63 SFEU, i z toho, že účastníci řízení předkládají v rámci druhého žalobního důvodu v zásadě stejné argumenty jako v rámci prvního žalobního důvodu – případně na ně jen odkazují.

122. Za přesvědčivý nepovažuji ani argument Komise, že samostatný přezkum sporné právní úpravy z hlediska článku 17 Listiny je nezbytný k tomu, aby bylo jednotlivcům zajištěno lepší postavení před vnitrostátními soudy, zejména v rámci případných žalob na náhradu škody podaných proti maďarskému státu.

123. Silně totiž pochybuji, že by případný rozsudek Soudního dvora, kterým by bylo určeno nesplnění povinnosti vyplývající z článku 17 Listiny, přinesl dotčeným jednotlivcům nějakou přidanou hodnotu. Jejich zájmy jsou chráněny již článkem 63 SFEU, který představuje normu s přímým účinkem, a lze se jej tudíž dovolávat před vnitrostátním soudem. Zmíněný článek „vytýká“ sporné právní úpravě stejné překážky, jaké jsou sankcionovány podle článku 17 – zbavení majetku bez odškodnění – a současně přiznává dotčeným jednotlivcům právo na spravedlivé odškodnění za zbavení majetku. Shrneme-li výše uvedené, Soudní dvůr se nezpronevěří svému poslání chránit práva, která jednotlivcům přiznává unijní právo, pokud se nevysloví k posledně uvedenému článku. Zejména pokud jde o případné žaloby na náhradu škody proti státu, mohou být podmínky vzniku odpovědnosti státu stanovené unijním právem ( 103 ) splněny již s ohledem na neslučitelnost sporné právní úpravy s článkem 63 SFEU. V této souvislosti by jednotlivci nemohli požadovat vyšší náhradu škody na základě toho, že by se dovolávali většího počtu unijních právních norem.

124. Takový přezkum sporné právní úpravy z hlediska čl. 17 odst. 1 Listiny nelze podle mého názoru provést ani v případě, že by jeho jediným cílem bylo umožnit Komisi, aby se v případném budoucím řízení o nesplnění povinnosti mohla domáhat uložení vyšší pokuty nebo vyššího penále vůči Maďarsku. Vzhledem k tomu, že svobody pohybu zaručené Smlouvou o FEU představují základní normy primárního práva Unie, považuje se již porušení kterékoli z nich samo o sobě za „závažné“ pro účely výpočtu finančních sankcí ( 104 ). Není mi jasné, čím by do této rovnice v projednávané věci přispělo zjištění, že dotčený stát nesplnil povinnost, která mu plyne z práva na vlastnictví.

125. Konečně, autonomní přezkum z hlediska čl. 17 odst. 1 Listiny nelze odůvodnit pouze tím, že řízení o porušení povinnosti je řízením objektivním a že z tohoto titulu přísluší Komisi určit, která ustanovení členský stát podle jejího názoru porušil, a úkolem Soudního dvora je pak posoudit, zda k vytýkanému nesplnění povinnosti skutečně došlo, či nikoli ( 105 ).

126. V této souvislosti je třeba připomenout, že řízení zahájené na základě článku 258 SFEU směřuje k tomu, aby bylo určeno, že určité jednání členského státu porušuje unijní právo. Cílem tohoto řízení je účinně odstranit taková nesplnění povinností a jejich důsledky ( 106 ). Jak jsem se snažil doložit výše, v projednávané věci článek 63 SFEU i čl. 17 odst. 1 Listiny chrání tytéž zájmy a postihují stejná omezení uložená vnitrostátní právní úpravou. Ke splnění uvedeného cíle tudíž stačí rozhodnout pouze z hlediska prvního uvedeného článku.

127. Ostatně, pokud je mi známo, Soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce nepřezkoumává dotčenou vnitrostátní právní úpravu podpůrně z hlediska Listiny, pokud již bylo určeno, že tato právní úprava je v rozporu s jiným pravidlem unijního práva ( 107 ). Příkladem takového přístupu je právě rozsudek SEGRO a Horváth. Podle mého názoru je tato politika Soudního dvora správná ( 108 ) a považoval bych za nešťastné, pokud by byla v řízení o nesplnění povinnosti opuštěna.

e) Zcela podpůrně: přezkum sporné právní úpravy z hlediska článku 17 Listiny

128. Pokud by se Soudní dvůr nepřiklonil k mému názoru a rozhodl se přezkoumat spornou právní úpravu z hlediska článku 17 Listiny, uvádím zcela podpůrně následující úvahy.

1) Úvodní poznámky

129. Základní právo na vlastnictví je již dlouhou dobu uznáváno jako jedna z obecných zásad unijního práva, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje ( 109 ). Toto právo je nyní zakotveno v článku 17 Listiny, jehož odstavec 1 ( 110 ) stanoví, že „[k]aždý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu“.

130. Ve vysvětlení k Listině se upřesňuje, že v souladu s jejím čl. 52 odst. 3 jsou smysl a rozsah práva na vlastnictví zakotveného v jejím čl. 17 odst. 1 stejné jako smysl a rozsah práva zaručeného článkem 1 Dodatkového protokolu k EÚLP ( 111 ). Pro účely výkladu prvně uvedeného ustanovení je tedy třeba vycházet z toho, jak ESLP pojímá druhé uvedené ustanovení ( 112 ).

131. S ohledem na znění těchto dvou ustanovení uvádím v další části tohoto stanoviska důvody, proč podle mého názoru představují požívací práva, která byla zrušena na základě § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, „majetek“ (2), který je „zákonně nabytý“ (3), a proč sporná právní úprava, která zasahuje do těchto práv, představuje „zbavení majetku“, (4) které nemůže být odůvodněné (5).

2) K pojmu „majetek“

132. Podle judikatury ESLP týkající se článku 1 Dodatkového protokolu k EÚLP a podle judikatury Soudního dvora týkající se čl. 17 odst. 1 Listiny má pojem „majetek“ chráněný základním právem na vlastnictví autonomní působnost v tom smyslu, že je nezávislý na jeho kvalifikaci ve vnitrostátním právu a není omezen na vlastnictví v úzkém slova smyslu ( 113 ).

133. Podle ESLP je za účelem určení, zda určitá osoba vlastní „majetek“, potřeba posoudit, zda jí na základě okolností dané věci, posuzovaných ve svém celku, svědčí „důležitý zájem“ chráněný článkem 1 Dodatkového protokolu k EÚLP. To znamená, že chráněn není jen „skutečný majetek“, ale také veškeré „majetkové hodnoty“, včetně pohledávek, na jejichž základě může dotčená osoba přinejmenším uplatňovat, z hlediska vnitrostátního práva, legitimní a důvodné očekávání, že získá možnost skutečně užívat své právo na vlastnictví ( 114 ).

134. Soudní dvůr pak rozhodl, že „majetkem“ ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny jsou „všechna práva, která mají majetkovou hodnotu“, z nichž s ohledem na právní řád plyne „právní postavení umožňující [držiteli] těchto práv jejich nezávislý výkon na jeho účet“ ( 115 ). Ačkoli se tato kritéria liší od kritérií stanovených ESLP, jsou chráněné zájmy z mého pohledu v zásadě tytéž.

135. V souladu s kritérii použitými Soudním dvorem je za účelem určení, zda požívací práva dotčená v projednávané věci představují chráněný „majetek“, potřeba posoudit, zda jsou splněny dvě podmínky, a to zaprvé, zda mají tato práva majetkovou hodnotu, a zadruhé, zda z těchto práv plyne právní postavení umožňující držiteli těchto práv jejich nezávislý výkon na jeho účet.

136. Pokud jde o první podmínku, uvádím shodně s Komisí, že požívací právo přiznává jeho držiteli částečnou kontrolu nad věcí jiného. Zakládá totiž právo dotčeného držitele věc užívat (usus) a brát si z ní plody (fructus), zatímco právo věc zcizit (abusus) zůstává zachováno vlastníku věci – tomuto vlastníku, jehož práva jsou takto omezena, zůstává takzvané holé vlastnictví ( 116 ). Z tohoto důvodu je požívací právo tradičně považováno za jednu ze složek práva na vlastnictví či za omezené věcné právo, které je třeba kvalifikovat jako osobní služebnost ( 117 ).

137. Právo, které takto umožňuje užívat určitou věc a brát z ní plody, představuje nepochybně pro jeho držitele zdroj bohatství, a má tudíž majetkovou hodnotu. Kromě toho je třeba připomenout, že požívací práva v projednávané věci se týkají zemědělské půdy a byla jejich držiteli nabyta za účelem výkonu hospodářské činnosti na této půdě. Taková práva mají tudíž podstatnou majetkovou hodnotu. V této souvislosti není, na rozdíl od toho, co patrně tvrdí maďarská vláda, relevantní, že dotčená požívací práva byla zřízena smlouvou a z podstaty věci přiznávala jejich držitelům pouze omezenou kontrolu nad dotčenými pozemky ( 118 ).

138. Tento výklad není nijak zpochybněn argumentem vzneseným maďarskou vládou na jednání, že taková požívací práva jsou nepřevoditelná, a nemají tudíž podle jejího názoru tržní hodnotu.

139. Případná omezení převoditelnosti těchto požívacích práv vyplývající ze zákona nebo ze smlouvy ( 119 ) nemají totiž na jejich majetkovou povahu žádný vliv. V této souvislosti postačí uvést, že dotčená práva byla ve skutečnosti převedena vlastníky půdy na poživatele v rámci smluvního ujednání. Maďarská vláda na jednání potvrdila, že dotčená práva byla zřízena za úplatu. Již tyto okolnosti samy o sobě dokládají jejich majetkovou hodnotu ( 120 ).

140. Pokud jde o druhou podmínku, není třeba připomínat, že požívací právo je věcné právo a jako takové zakládá pro svého držitele výlučná práva, to jest práva, kterých se lze dovolávat vůči všem ( 121 ). Z požívacích práv dotčených v projednávané věci tudíž zjevně plyne právní postavení umožňující držitelům těchto práv jejich nezávislý výkon na vlastní účet.

3) K podmínce, že dotčený majetek musí být zákonně nabytý

141. Maďarská vláda v této souvislosti tvrdí, že požívací práva, která byla zrušena spornou právní úpravou, nejsou chráněna podle čl. 17 odst. 1 Listiny, protože jejich nabytí bylo s ohledem na použitelné vnitrostátní občanskoprávní předpisy protiprávní a od počátku neplatné.

142. Zaprvé byla dotčená práva zřízena přede dnem 1. ledna 2002 ve prospěch nerezidentů, a jejich nabytí takovými osobami tudíž podléhalo na základě vnitrostátních právních předpisů o devizové kontrole povolení vydávanému orgánem pověřeným devizovou kontrolou, tj. Maďarskou národní bankou. Z informací poskytnutých posledně uvedenou institucí však vyplývá, že pokud jde o nabytí požívacích práv k zemědělské půdě, nebylo o žádné devizové povolení nikdy požádáno. Bez takového povolení nebyla dotčená požívací práva platně nabyta.

143. Zadruhé maďarská vláda tvrdí, že smlouvy, kterými byla zřízena zmíněná požívací práva, byly uzavřeny podvodně, s cílem obejít zákonný zákaz nabývat vlastnictví zemědělské půdy platící pro fyzické osoby nemající maďarskou státní příslušnost a pro právnické osoby.

144. V této souvislosti ze znění čl. 17 odst. 1 Listiny vyplývá, že toto ustanovení chrání pouze „zákonně nabytý“ majetek. V textu článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP však taková podmínka stanovena není. Proto se domnívám, že nesmí být vykládána příliš široce – jinak by klesla pod minimální ochranu poskytovanou posledně uvedeným ustanovením. Podle mého názoru je tuto podmínku třeba považovat za splněnou, pokud mohlo být nabytí předmětného majetku rozumně považováno za platné a zákonné z pohledu legitimního očekávání jeho vlastníků, dokud nebyla přijata sporná opatření, která do těchto práv zasáhla.

145. Pokud jde o tvrzení předložené v projednávané věci, že požívací práva zrušená spornou právní úpravou jsou neplatná od samého počátku, nejsem v první řadě přesvědčen, že by maďarská vláda skutečně prokázala správnost svého výkladu příslušných ustanovení občanského práva.

146. Pokud jde o skutečnost, že držitelé zrušených požívacích práv nezískali povolení orgánu pověřeného devizovou kontrolou, ustanovení § 215 odst. 1 a 3 starého občanského zákoníku stanovila, že je-li k nabytí účinnosti smlouvy nutné schválení ze strany orgánů veřejné moci, právní účinky neplatnosti nastávají ve vztahu k této smlouvě, pokud takové schválení nebylo získáno.

147. Nicméně zaprvé, jak tvrdí Komise a jak potvrdila i sama maďarská vláda ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko, neexistuje žádný rozsudek maďarského soudu, podle kterého by absence povolení vydávaného orgánem pověřeným devizovou kontrolou představovala vadu odůvodňující, aby byla smlouva o užívání považována za neplatnou od samého počátku.

148. Zadruhé Komise namítá, že podle judikatury maďarských soudů týkající se § 237 odst. 1 a 2 starého občanského zákoníku musí soud předtím, než prohlásí smlouvu za neplatnou, nejprve ověřit, zda není možné takovou smlouvu označit za platnou, například proto, že důvod neplatnosti po jejím uzavření odpadl, zejména v důsledku změny použitelných právních předpisů. Povinnost získat povolení orgánu pověřeného devizovou kontrolou k nabytí majetkových hodnot byla však zrušena dne 16. června 2001 ( 122 ). To znamená, že i kdyby byly smlouvy, kterými byla zřízena dotčená požívací práva, v daném okamžiku neplatné z důvodu chybějícího povolení, bylo možné je k uvedenému datu prohlásit za platné se zpětnou účinností ( 123 ). Takový výklad vnitrostátního práva považuji za zcela rozumný.

149. Co se týče tvrzeného důvodu neplatnosti souvisejícího s obcházením omezení uložených ve vztahu k nabývání zemědělské půdy, ani zde maďarská vláda nedoložila existenci žádného rozsudku vydaného vnitrostátním soudem, kterým by bylo požívací právo prohlášeno z tohoto důvodu za nezákonné. Naopak Komise odkazuje na rozsudek Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko), který v zásadě rozhodl, že pouhé zřízení požívacího práva k zemědělské půdě nelze samo o sobě považovat za obcházení zákona.

150. Ve druhé řadě i za předpokladu, že by výklad ustanovení vnitrostátního občanského práva navrhovaný maďarskou vládou byl správný, nijak by to nebránilo tomu, aby byla dotčená požívací práva považována za „zákonně získaný“ majetek z pohledu legitimního očekávání, která mohli jejich držitelé na základě okolností projednávané věci získat.

151. V této souvislosti připomínám, že po legislativních změnách provedených v letech 1991 a 1994 za účelem zákazu nabývání zemědělské půdy fyzickými osobami, které nemají maďarskou státní příslušnost, a právnickými osobami, mohl nadále kdokoliv pravděpodobně nabýt k takové půdě požívací právo. Teprve od 1. ledna 2002 byl zákon z roku 1994 o úrodné půdě změněn v tom smyslu, že byla vyloučena rovněž možnost smluvně zřídit požívací právo k zemědělské půdě ve prospěch těchto fyzických nebo právnických osob. Předmětem žaloby v projednávané věci jsou přitom požívací práva zřízená před uvedeným datem.

152. Dotčená požívací práva tudíž byla – přinejmenším na první pohled – zřízena zákonně a byla příslušnými orgány veřejné moci zapsána bez výhrad do katastru nemovitostí, jak tvrdí Komise. Tento zápis je rozhodnou skutečností ( 124 ), jelikož má důkazní hodnotu ( 125 ) a zakládá možnost namítat dotčená práva vůči třetím osobám ( 126 ). Navíc v době před přijetím sporné právní úpravy – tedy potenciálně po dobu několika let – nikdo zákonnost těchto práv nezpochybnil ( 127 ).

153. Maďarská vláda nemůže v tomto směru vyvrátit existenci takových legitimních očekávání tvrzením, že dotčení držitelé požívacího práva nejednali v dobré víře. Nelze totiž připustit obecnou domněnku, že osoba nejednala v dobré víře; toto tvrzení je nutné prokázat ( 128 ). Jak tvrdí Komise, maďarská vláda se nemůže omezit na obecné tvrzení, že žádný z poživatelů, který není blízkým příbuzným vlastníka půdy a pouze využil možností, jež nabízel existující právní rámec, nejednal v dobré víře, aniž by zkoumala každý jednotlivý případ zvlášť.

4) K pojmu „zbavení majetku“

154. Článek 17 odst. 1 Listiny, obdobně jako článek 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP ( 129 ), obsahuje tři různé normy, a to obecné pravidlo (věta první, „Každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek...“), pravidlo týkající se zbavení majetku (věta druhá, „Nikdo nemůže být zbaven svého majetku...“) a pravidlo týkající se úpravy užívání majetku (třetí věta, „Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem...“).

155. Jak jsem uvedl výše, sporná právní úprava představuje podle mého názoru zásah do základního práva na vlastnictví náležejícího dotčeným držitelům požívacích práv, který je třeba považovat za zbavení majetku (věta druhá shora uvedeného čl. 17 odst. 1).

156. Podle judikatury ESLP totiž dochází ke zbavení majetku v případě převodu vlastnictví, který je důsledkem formálního vyvlastnění majetku ( 130 ).

157. Zaprvé sporná právní úprava tím, že zrušila ex lege některá existující požívací práva k zemědělské půdě, ve skutečnosti vyvlastnila majetek dotčených držitelů práv. Tyto osoby byly skutečně zbaveny práva dotčenou půdu užívat (usus) a práva brát si z ní plody (fructus) ( 131 ).

158. Zadruhé byly v důsledku zrušení dotčených požívacích práv převedeny složky vlastnictví, které tyto osoby užívaly ve vztahu k dotčené půdě (usus a fructus) – nebo přesněji řečeno tyto složky přešly zpět – na vlastníky půdy. Jak správně namítá Komise, skutečnost, že tento převod práv nenastal ve prospěch samotného členského státu, ale ve prospěch jednotlivců – shora uvedených vlastníků – je irelevantní ( 132 ).

159. S ohledem na výše uvedené mám za to, že v projednávané věci jsou dány obě složky zbavení majetku – vyvlastnění a převod.

5) K možnosti odůvodnit takové zbavení majetku

160. Za účelem zodpovězení otázky možné odůvodněnosti sporné právní úpravy je nutné nejprve upřesnit, jaká metoda má být použita.

161. V této souvislosti se při posuzování odůvodněnosti opatření zahrnujícího zbavení majetku z hlediska článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP nejprve zkoumá, v souladu se zněním dotčeného ustanovení, zda bylo takové zbavení majetku provedeno ve „veřejném zájmu“ a „za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva“.

162. Následně je v souladu s požadavky stanovenými judikaturou ESLP třeba určit, zda vnitrostátní zákonodárce zajistil „spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu společnosti a nezbytností chránit základní práva jednotlivce“, k čemuž je nutné posoudit, zda jsou „použité prostředky přiměřené cíli sledovanému opatřením, v jehož důsledku je určitá osoba zbavena majetku“ ( 133 ).

163. Za účelem posouzení, zda dotčené zbavení majetku respektuje požadovanou spravedlivou rovnováhu, musí ESLP zejména zjistit, zda takové opatření nepředstavuje pro dotčeného jednotlivce „nepřiměřenou zátěž“ ( 134 ). Pro potřeby tohoto posouzení přihlédne ESLP k podmínkám odškodnění ( 135 ). Podle ustálené judikatury zmíněného soudu platí, že zbavení majetku představuje za normálních okolností nepřiměřený zásah, pokud není vyplacena „částka přiměřená hodnotě dotčeného majetku“ ( 136 ), přičemž úplnou absenci odškodnění lze odůvodnit na základě článku 1 jen ve výjimečných případech ( 137 ). Kromě toho je podmínka proporcionality splněna, pouze pokud bylo takové odškodnění poskytnuto v přiměřené lhůtě ( 138 ).

164. V rámci systému zavedeného Listinou se věci zdají být složitější. Na jedné straně podle znění jejího čl. 17 odst. 1 lze opatření zahrnující zbavení majetku přijmout, pouze (1) z důvodu veřejného zájmu, (2) v případech, které stanoví zákon, a (3) při poskytnutí „spravedlivé“ náhrady „v přiměřené lhůtě“ – přičemž poslední dvě uvedené podmínky představují kodifikaci požadavků stanovených v judikatuře ESLP.

165. Na druhé straně se jako „obecné ustanovení o odchylce“ použije čl. 52 odst. 1 Listiny. Podle něj musí být každé omezení výkonu práva na vlastnictví (4) stanoveno zákonem, musí (5) respektovat „podstatu“ tohoto práva a (6) musí dodržovat zásadu proporcionality, podle které musí být omezení (a) nezbytná a (b) musí skutečně odpovídat cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.

166. Nicméně mám za to, s ohledem na požadavek vyplývající z čl. 52 odst. 3 Listiny, že ochrana poskytovaná na jejím základě nesmí být užší než ochrana poskytovaná podle EÚLP, takže jednotlivé výše uvedené podmínky lze spojit takto: – zbavení majetku musí být stanoveno zákonem [podmínky (2) a (4)], – takové zbavení majetku musí sledovat cíl obecného zájmu [podmínky (1) a (6.b)], – zbavení majetku musí být přiměřené sledovanému cíli [podmínka (6.a)] a – v přiměřené lhůtě musí být vyplaceno odškodnění, které je přiměřené hodnotě dotčeného majetku [podmínky (3) a (5) ( 139 )].

167. V projednávané věci je tudíž třeba posoudit spornou právní úpravu z hlediska těchto čtyř podmínek.

i) Požadavek, že opatření musí být stanoveno zákonem

168. Podle judikatury ESLP výraz „které stanoví zákon“ znamená, že podmínky a způsob dotčeného zbavení majetku musí být vymezeny normami vnitrostátního práva, které jsou dostatečně dostupné, jasné a předvídatelné ( 140 ).

169. V projednávané věci stanoví sporná právní úprava dostupným, jasným a předvídatelným způsobem, že se zrušují požívací práva zřízená k zemědělským pozemkům ve prospěch osob bez blízkého příbuzenského vztahu k vlastníku půdy. Maďarské právo také přesně definuje osoby s takovým blízkým příbuzenským vztahem ( 141 ). Mám tedy za to, že první podmínka je splněna.

ii) Existence cíle obecného zájmu

170. Pokud jde o existenci důvodu „veřejného zájmu“, který by odůvodňoval dotčené zbavení majetku, přiznává ESLP signatářským státům EÚLP široký prostor pro uvážení. Zmíněný soud respektuje způsob, jakým vnitrostátní zákonodárce pojímá požadavky „veřejného zájmu“, pokud není zřejmé, že takové uvážení ze strany státu „zjevně postrádá rozumný základ“ ( 142 ).

171. Připomínám, že maďarská vláda uvedla na odůvodnění sporné právní úpravy tři různé cíle, a to cíl související se zemědělskou politikou, vůli postihovat porušení vnitrostátní právní úpravy v oblasti devizové kontroly a cíl bojovat v rámci veřejného pořádku proti zneužívajícím nákupním praktikám ( 143 ).

172. S ohledem na prostor pro uvážení, který musí být přiznán členským státům v této oblasti, lze takové cíle podle mého názoru považovat za cíle obecného zájmu uznávané Unií ve smyslu čl. 17 odst. 1 a čl. 52 odst. 1 Listiny.

iii) Přiměřenost sporné právní úpravy

173. Soudní dvůr, obdobně jako ESLP, přiznává vnitrostátnímu zákonodárci široký prostor pro uvážení, pokud jde o přiměřenost zbavení majetku ( 144 ).

174. Mám však za to, že i když přihlédneme k tomuto prostoru pro uvážení, nelze sporné zbavení majetku považovat za přiměřené cílům sledovaným Maďarskem.

175. Zaprvé důkazní břemeno spočívající v prokázání přiměřenosti zrušení dotčených požívacích práv ex lege nese podle mého názoru zmíněný členský stát. Ten však nepředložil důkazy, které by tuto skutečnost prokazovaly, ale omezil se pouze na tvrzení, že dotčená požívací práva byla nabyta nezákonně.

176. Zadruhé Komise každopádně uvedla, že cílů sledovaných Maďarskem bylo možné dosáhnout řadou jiných, méně drastických opatření, než je takové zrušení práv ex lege. Pokud jde o cíl týkající se zemědělské politiky, bylo podle ní například možné požadovat po poživateli, aby zachoval určení předmětné půdy k zemědělství, případně tím, že ji bude obhospodařovat sám, a to efektivně, za podmínek, které mohou zajistit její životaschopnost. Z pohledu cíle postihovat případná porušení vnitrostátní právní úpravy v oblasti devizové kontroly by postačovalo prosté uložení pokut. Jde-li o cíl bojovat v rámci veřejného pořádku proti zneužívajícím nákupním praktikám, nemůže takový cíl odůvodňovat zrušení dotčených požívacích práv bez toho, aby bylo v každém případě zvlášť zkoumáno, zda je takové nabytí skutečně podvodné ( 145 ). Kromě toho jsem přesvědčen, že zmíněné cíle nemohou odůvodnit zrušení dotčených požívacích práv s takto krátkým přechodným obdobím ( 146 ).

iv) Způsob odškodnění

177. Připomínám, že sporná právní úprava nestanoví žádný zvláštní mechanismus odškodnění pro poživatele, jejichž majetek byl vyvlastněn. Uvedení držitelé práv mají pouze možnost získat od vlastníků půdy odškodnění v rámci vyrovnání, ke kterému má dojít při zániku požívacího práva podle pravidel občanského práva ( 147 ).

178. Komise a maďarská vláda se neshodují v tom, jaká konkrétní pravidla jsou použitelná a jaký je rozsah odškodnění, které mohou poživatelé získat od vlastníka. Podle Komise se použijí ustanovení § 5:150 odst. 2 nového občanského zákoníku ( 148 ), která v případě zániku požívacího práva upravují pouze nárok na náhradu za mimořádné práce na obnově a opravách provedené poživatelem, za něž byl v zásadě odpovědný vlastník. Naproti tomu maďarská vláda tvrdí, že se primárně použijí ustanovení § 6:180 odst. 1 téhož zákoníku ( 149 ), která upravují důsledky právní nemožnosti plnit smlouvu, případně ve spojení s úpravou vyplývající ze shora uvedeného § 5:150 odst. 2. Podle této vlády může poživatel získat odškodnění odpovídající poměrné části finanční úplaty, již původně uhradil za zřízení požívacího práva, a vynaložených investic – nářadí, plodiny apod. – kterými byl pozemek zhodnocen. Komise namítá, že takové odškodnění v každém případě nepokrývá ani investice, které nejsou přímo vyčíslitelné, ale byly poživatelem vynaloženy v přesvědčení, že mu bude i nadále příslušet požívací právo k této půdě, ani ušlý zisk.

179. Jsem toho názoru, že nehledě na to, jaké ustanovení maďarského občanského zákoníku je použitelné, nesplňuje stanovený způsob odškodnění požadavky vyplývající z čl. 17 odst. 1 Listiny – a to ani přihlédneme-li k tomu, že členským státům je třeba přiznat v této oblasti prostor pro uvážení.

180. Předně je třeba uvést, že podle pravidel občanského práva, na která se takto odkazuje, by byli dotčení poživatelé zatíženi povinností vymáhat odškodnění, na něž mají nárok, prostřednictvím řízení, která mohou být zdlouhavá a nákladná ( 150 ). Z judikatury ESLP přitom vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, která nestanoví bez dalšího požadované odškodnění a ukládá dotčeným jednotlivcům povinnost domáhat se svých práv v takovém soudním řízení, nesplňuje požadavky stanovené v článku 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP ( 151 ).

181. Zmíněná pravidla občanského práva kromě toho neposkytují poživateli záruku, že získá odškodnění přiměřené hodnotě svého majetku ( 152 ). Umožňují mu získat zpět nejvýše poměrnou část úplaty, již původně uhradil – která tudíž neodráží skutečnou hodnotu požívacího práva ke dni jeho zrušení ex lege – a hodnoty některých investic, které do půdy vložil. Navíc, pokud v projednávané věci představoval majetek, kterého byli poživatelé zbaveni, jejich „pracovní nástroj“, musí odškodnění nutně pokrývat i tuto konkrétní ztrátu, což znamená, že je nutné nahradit nejen ztráty vzniklé ke dni zrušení dotčených práv, ale také rozumně odhadnutý ušlý zisk, kterého by poživatelé dosáhli v budoucnu využíváním dotčené půdy, pokud by nebyla jejich práva zrušena ( 153 ).

182. Konečně, v případě takového způsobu odškodnění nesou poživatelé riziko, že vlastník pozemku nebude v případě své platební neschopnosti schopen odškodnění zaplatit ( 154 ).

183. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy mám za to, že ustanovení § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních jsou neslučitelná s čl. 17 odst. 1 Listiny.

VI. Závěry

184. S ohledem na veškeré předchozí úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr určil, že: 1) Maďarsko tím, že na základě § 108 odst. 1 mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (zákon č. CCXII z roku 2013, kterým se stanoví přechodná ustanovení a další ustanovení související se zákonem č. CXXII z roku 2013 o prodeji zemědělské a lesní půdy) zrušilo požívací práva a užívací práva k zemědělské a lesní půdě dříve zřízená ve prospěch právnických osob nebo fyzických osob, které nemohou doložit blízký příbuzenský vztah s vlastníkem této půdy, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 63 SFEU. 2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.

( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) – V dalším textu tohoto stanoviska používám pro zjednodušení pojmy „požívací právo“ a „požívací práva“ jak pro práva požívací v úzkém smyslu, tak pro práva užívací; stejně tak pojem „zemědělská půda“ používám k označení jak zemědělské půdy, tak lesní půdy.

( 3 ) – C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, dále jen „rozsudek SEGRO a Horváth“.

( 4 ) – Stanovisko ke spojeným věcem SEGRO a Horváth (C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2017:410).

( 5 ) – Ustanovení § 38 odst. 1 földről szóló 1987. évi I. törvény (zákon č. I z roku 1987 o půdě), provedený 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról (vyhláška Rady ministrů č. 26 ze dne 30. července 1987, kterou se provádí zákon č. I z roku 1987 o půdě) a následně a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet módosításáról szóló 73/1989. (VII. 7.) (vyhláška Rady ministrů č. 73 ze dne 7. července 1989).

( 6 ) – Ustanovení § 1 odst. 5 a külföldiek ingatlanszerzéséről 171/1991. (XII. 27.) Korm (vládní vyhláška č. 171 ze dne 27. prosince 1991).

( 7 ) – Zákon pozměněný zákonem č. CXVII z roku 2001, kterým se mění [zákon z roku 1994 o úrodné půdě].

( 8 ) – Podle kapitoly 3 bodu 2 přílohy X Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 33) a rozhodnutí Komise 2010/792/EU ze dne 20. prosince 2010 o prodloužení přechodného období pro nabývání zemědělské půdy v Maďarsku (Úř. věst. 2010, L 336, s. 60).

( 9 ) – Zákon č. CCXIII z roku 2012 o změně některých zákonů týkajících se zemědělství.

( 10 ) – V souladu s ustanovením § 37 odst. 1 zmíněného zákona.

( 11 ) – V této výzvě k nápravě Komise rovněž vytýká Maďarsku, že na základě § 60 odst. 5 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních povolilo, počínaje dnem 25. února 2014, jednostranné vypovězení pachtovních smluv s dobou platnosti delší než dvacet let, které byly uzavřeny k zemědělské půdě přede dnem 27. července 1994. Komise se zřejmě následně tohoto vytýkaného důvodu vzdala, jelikož v jejím odůvodněném stanovisku se již neobjevuje.

( 12 ) – Viz zejména rozsudky ze dne 9. září 2004, Komise v. Řecko (C‑417/02, EU:C:2004:503, bod 16); ze dne 1. února 2007, Komise v. Spojené království (C‑199/04, EU:C:2007:72, bod 20), a ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko (C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 42). Judikatura Soudního dvora není jednotná, pokud jde o otázku, zda je vznesení námitek nepřípustnosti z důvodu nedostatku nepominutelných podmínek řízení bez návrhu fakultativní či povinné. Nicméně s ohledem na kogentní povahu nepominutelných podmínek řízení a na úvahy týkající se rovnosti jednotlivců před soudem a rovnosti zbraní účastníků řízení je na místě přiklonit se k tomu, že takové vznesení námitek je povinné (viz Clausen, F., Les moyens d’ordre public devant la Cour de justice de l’Union européenne, Thèses, Bruylant, 2018, s. 455 až 472).

( 13 ) – Předmět řízení zahájeného podle článku 258 SFEU je vymezen postupem před zahájením soudního řízení stanoveným tímto ustanovením, a nemůže již tudíž být rozšířen během soudního řízení. Odůvodněné stanovisko Komise a žaloba musejí být založeny na stejných důvodech a stejných tvrzeních, takže Soudní dvůr nemůže zkoumat důvod, který nebyl uveden v odůvodněném stanovisku. Viz zejména rozsudky ze dne 9. února 2006, Komise v. Spojené království (C‑305/03, EU:C:2006:90, bod 22); ze dne 29. dubna 2010, Komise v. Německo (C‑160/08, EU:C:2010:230, bod 43), a ze dne 10. května 2012, Komise v. Nizozemsko (C‑368/10, EU:C:2012:284, bod 78).

( 14 ) – Ustanovení § 11 odst. 1 zákona z roku 1994 o úrodné půdě, ve znění, jež nabylo účinnosti dne 1. ledna 2013, a § 37 odst. 1 zákona z roku 2013 o zemědělské půdě se ve skutečnosti týkají zřizování (nových) požívacích práv k zemědělské půdě.

( 15 ) – Viz body 50 až 60 tohoto rozsudku.

( 16 ) – Podle ustálené judikatury Soudního dvora má žaloba pro nesplnění povinnosti objektivní povahu. Komisi přísluší, aby posoudila vhodnost podání žaloby proti členskému státu, určila ustanovení, které porušil, přičemž úkolem Soudního dvora je posoudit, zda k vytýkanému nesplnění povinnosti skutečně došlo, či nikoli. V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. června 1988 (Komise v. Spojené království, 416/85, EU:C:1988:321, bod 9); ze dne 11. srpna 1995, Komise v. Německo (C‑431/92, EU:C:1995:260, bod 22), a ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko (C‑33/04, EU:C:2005:750, bod 66).

( 17 ) – V tomto smyslu viz rozsudek SEGRO a Horváth, bod 55.

( 18 ) – Rozsudky ze dne 30. května 1989, Komise v. Řecko (305/87, EU:C:1989:218, bod 22), a ze dne 5. března 2002, Reisch a další (C‑515/99, C‑519/99 až C‑524/99 a C‑526/99 až C‑540/99, EU:C:2002:135, bod 29).

( 19 ) – Viz zejména rozsudky ze dne 5. března 2002, Reisch a další (C‑515/99, C‑519/99 až C‑524/99 a C‑526/99 až C‑540/99, EU:C:2002:135, body 28 až 31); ze dne 23. září 2003, Ospelt a Schlössle Weissenberg (C‑452/01, EU:C:2003:493, bod 24), a ze dne 25. ledna 2007, Festersen (C‑370/05, EU:C:2007:59, body 22 až 24). Viz rovněž mé stanovisko ve spojených věcech SEGRO a Horváth (C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2017:410, body 48 až 63).

( 20 ) – Viz zejména rozsudky ze dne 3. října 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, bod 34), a ze dne 17. září 2009, Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, bod 37).

( 21 ) – Viz zejména rozsudky ze dne 17. září 2009, Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, bod 36); ze dne 5. února 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, bod 21), a SEGRO a Horváth, bod 53.

( 22 ) – Obdobně viz rozsudek ze dne 17. září 2009, Glaxo Wellcome (C‑182/08, EU:C:2009:559, body 49 až 52).

( 23 ) – V tomto smyslu viz rozsudek SEGRO a Horváth, bod 55.

( 24 ) – Pokud by se Soudní dvůr k mému názoru nepřiklonil, jsem přesvědčen, že v každém případě jsou úvahy týkající se volného pohybu kapitálu obsažené v rozsudku SEGRO a Horváth použitelné i na svobodu usazování, a to jak pokud jde o existenci omezení, tak pokud jde o nedostatek odůvodnění.

( 25 ) – Kromě mnoha jiných příkladů viz rozsudky ze dne 9. června 1982, Komise v. Itálie (95/81, EU:C:1982:216, bod 30); ze dne 4. června 2002, Komise v. Portugalsko (C‑367/98, EU:C:2002:326, bod 56); ze dne 28. září 2006, Komise v. Nizozemsko (C‑282/04 a C‑283/04, EU:C:2006:608, bod 43); ze dne 8. července 2010, Komise v. Portugalsko (C‑171/08, EU:C:2010:412, bod 80), a ze dne 10. května 2012, Komise v. Belgie (C‑370/11, nezveřejněný, EU:C:2012:287, bod 21).

( 26 ) – Zaprvé jde o naléhavý důvod obecného zájmu, kterým je vyhradit vlastnictví zemědělské půdy osobám, které ji obdělávají, a zabránit nabývání této půdy k čistě spekulativním účelům, jakož i umožnit její obhospodařování novými podniky, usnadnit vytváření dostatečně velkých celků umožňujících životaschopnou a konkurenceschopnou zemědělskou výrobu a zabránit parcelaci zemědělských pozemků, jakož i opouštění a vylidňování venkova. Zadruhé se maďarská vláda dovolává článku 65 SFEU, konkrétně snahy postihovat porušení vnitrostátní právní úpravy v oblasti devizové kontroly a bojovat, v rámci veřejného pořádku, proti zneužívajícím nákupním praktikám.

( 27 ) – Stanovisko ve spojených věcech SEGRO a Horváth (C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2017:410, body 31 až 118).

( 28 ) – Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, body 74 až 88 a bod 92).

( 29 ) – Případně jsou na tyto zásady použitelné i úvahy týkající se práva na vlastnictví zaručeného článkem 17 Listiny, které jsou obsaženy v bodech 173 až 182 tohoto stanoviska.

( 30 ) – Viz bod 76 a násl. tohoto stanoviska.

( 31 ) – Pokud je mi známo, podala Komise v celé historii řízení o nesplnění povinnosti pouze jediný návrh, kterým se domáhala, aby bylo konstatováno porušení základního práva uznaného právním řádem Unie, a to ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Německo (C‑441/02, EU:C:2006:253). V judikatuře Soudního dvora lze nicméně nalézt několik rozsudků, kde se strany dovolávají základních práv k odůvodnění výkladu ustanovení unijního práva, která měl členský stát porušit.

( 32 ) – „Strategie účinného uplatňování Listiny základních práv Evropskou unií“ [COM(2010) 0573 final, s. 10].

( 33 ) – Různé výroční zprávy Komise o uplatňování Listiny zmiňují zahájení řady postupů před zahájením soudního řízení, zejména ve věcech týkajících se nedodržování Listiny některými členskými státy. Žádná z těchto věcí však nebyla předložena Soudnímu dvoru. Viz Łazowski, A., „Decoding a Legal Enigma: the Charter of Fundamental Rights of the European Union and infringement proceedings“, ERA Forum, 2013, č. 14, s. 573 až 587, kde se uvádí, že tato zdrženlivost Komise nepochybně vyplývá z její strategické volby související s nejasnostmi provázejícími otázku použitelnosti Listiny na členské státy.

( 34 ) – Kromě této věci viz v současnosti projednávané věci Komise v. Maďarsko, C‑66/18 a Komise v. Maďarsko, C‑78/18.

( 35 ) – Stejný závěr podle mého názoru platí pro základní práva uznávaná jako obecné zásady unijního práva. Viz Barav, A., „Failure of Member States to Fulfil their Obligations under Community Law“, Common Market Law Review, 1975, č. 12, s. 369 až 383, konkrétně s. 377.

( 36 ) – Vzhledem k tomu, že řízení o nesplnění povinnosti může být založeno výlučně na povinnosti, která je platná a použitelná ratione temporis na dotčenou situaci, Soudní dvůr může samozřejmě konstatovat nedodržení práv uznaných Listinou pouze ve vztahu ke skutkovým okolnostem, které nastaly poté, co se Listina stala závaznou – tedy po 1. prosinci 2009, kdy vstoupila v platnost Lisabonská smlouva. Tak tomu v projednávané věci je, neboť jejím předmětem jsou účinky ustanovení § 108 odst. 1 zákona z roku 2013 o přechodných ustanoveních, která byla přijata a nabyla účinnosti až po uvedeném datu (viz obdobně rozsudek SEGRO a Horváth, body 38 až 49).

( 37 ) – Viz zejména von Bogdandy, A., „The European Union as a Human Rights Organization? Human Rights and the core of the European Union“, Common Market Law Review, 2000, č. 37, s. 1307 až 1338, konkrétně s. 1316 a 1317, a Dougan, M. „Judicial review of Member State action under the General principles and the Charter: Defining the ‚Scope of Union Law‘ “, Common Market Law Review, 2015, č. 52, s. 1201 až 1246, konkrétně s. 1204 až 1210.

( 38 ) – Dále jen „ESLP“.

( 39 ) – Viz čl. 6 odst. 1 SEU, čl. 51 odst. 2 Listiny a Prohlášení k Listině základních práv Evropské unie připojené ke Smlouvě o FEU.

( 40 ) – Rozsudek ze dne 26. února 2013 (C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 21).

( 41 ) – Dougan, M., op. cit., s. 1206.

( 42 ) – Rozsudek ze dne 13. července 1989 (5/88, EU:C:1989:321, body 17 až 19).

( 43 ) – Tato judikatura se týká uplatňování nařízení (rozsudek ze dne 24. března 1994, Bostock, C‑2/92, EU:C:1994:116), provádění směrnic (rozsudek ze dne 10. července 2003, Booker Aquaculture a Hydro Seafood, C‑20/00 a C‑64/00, EU:C:2003:397), provádění rámcových rozhodnutí (rozsudek ze dne 5. dubna 2016, Aranyosi et Căldăraru, C‑404/15 a C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198) i uplatňování povinností vyplývajících ze Smluv (rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B., C‑42/17, EU:C:2017:936). K podrobnějšímu pojednání o tomto směru judikatury viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, body 32 až 65).

( 44 ) – Rozsudek ze dne 18. června 1991 (C‑260/89, EU:C:1991:254, body 43 až 45), dále jen „rozsudek ERT“.

( 45 ) – C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2017:410, bod 121.

( 46 ) – Viz bod 54 tohoto stanoviska.

( 47 ) – Podepsaná v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“).

( 48 ) – Konkrétně jsou tyto důvody uvedeny v článku 56 ES (nyní článek 52 SFEU) a jsou použitelné na volný pohyb služeb na základě odkazu obsaženého v článku 66 ES (nyní článek 62 SFEU).

( 49 ) – Rozsudek ERT, bod 26.

( 50 ) – Tento výraz použil Soudní dvůr několik let předtím v rozsudku ze dne 30. září 1987, Demirel (12/86, EU:C:1987:400).

( 51 ) – Rozsudek ERT, bod 42.

( 52 ) – Rozsudek ERT, bod 43 (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 53 ) – Viz rozsudek ERT, bod 44.

( 54 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ERT, bod 45.

( 55 ) – Rozsudek ze dne 13. července 1989 (5/88, EU:C:1989:321).

( 56 ) – Tento směr uvažování se poprvé objevil v rozsudcích ze dne 12. listopadu 1969, Stauder (29/69, EU:C:1969:57), ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114), a ze dne 14. května 1974, Nold v. Komise (4/73, EU:C:1974:51).

( 57 ) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. prosince 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, bod 3); ze dne 13. prosince 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, bod 14); ze dne 26. února 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, bod 60), a ze dne 6. března 2014, Siragusa (C‑206/13, EU:C:2014:126, body 31 a 32).

( 58 ) – Weiler, J. H. H. a Lockhart, N. J. S. „ ‚Taking rights seriously“ seriously: the European court and its fundamental rights jurisprudence – part II“, Common Market Law Review, 1995, č. 32, s. 579 až 627, konkrétně s. 583 a 610.

( 59 ) – Z tohoto důvodu není judikatura „ERT“ zdaleka tak konsenzuální jako judikatura „Wachauf“. Soudní dvůr je tak často vyzýván, aby judikaturu „ERT“ opustil (viz Jacobs, F.G, „Human Rights in the European Union: the role of the Court of Justice“, European Law Review, 2001, č. 26, s. 331 až 341; Huber, P. M., „The Unitary Effect of the Community’s Fundamental Rights: The ERT-Doctrine Needs to be Reviewed“, European Public Law, 2008, č. 14, s. 323 až 333; Kühn, Z., „Wachauf and ERT: On the Road from the Centralised to the Decentralised System of Judicial Review“, Poiares Maduro, M., Azoulai, L. (eds), The Past and Future of EU Law, Oxford and Portland, Oregon, 2010, s. 151 až 161, konkrétně s. 157), případně aby při jejím uplatňování postupoval obezřetně (viz Weiler, J. H. H., „Fundamental rights and fundamental boundaries“, The constitution of Europe, kapitola 3, Cambridge University Press, 1999, podle něhož se má Soudní dvůr omezit na to, že členským státům připomene jejich povinnosti vyplývající z EÚLP, a Snell, J., „Fundamental Rights Review of National Measures: Nothing New under the Charter?“, European Public Law, 2015, svazek 21, č. 2, s. 285 až 308, konkrétně s. 306).

( 60 ) – Podle ustálené judikatury Soudního dvor