STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

NIILA JÄÄSKINENA

přednesené dne 19. března 2015( )

Spojené věci C‑25/14 a C‑26/14

Union des syndicats de l’immobilier (UNIS)

proti

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) a další

a

Beaudout Père et Fils SARL

proti

Ministre du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social,

Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française,

Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT a další

[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Conseil d’État (Francie)]

„Článek 56 SFEU – Volný pohyb služeb – Zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace – Povinnost transparentnosti – Působnost této povinnosti – Celostátní kolektivní smlouvy – Doplňkový systém sociálního zabezpečení – Určení, ze strany sociálních partnerů, jediného pojišťovacího subjektu pověřeného správou tohoto systému – Rozšíření tohoto systému na všechny zaměstnance a zaměstnavatele v daném oboru, učiněné na základě ministerské vyhlášky“

I – Úvod

1. V projednávaných spojených věcech nejprve sociální partneři vyjednali kolektivní smlouvy, jejichž cílem bylo zavést systém doplňkového sociálního zabezpečení určený zejména k pokrytí nákladů na zdravotní péči, a v těchto smlouvách určili jediný pojišťovací subjekt, aniž přitom uplatnili zadávací řízení. Poté orgány veřejné moci v rámci postupu vedoucího k rozšíření působnosti smlouvy stanovily, že účast v těchto systémech je povinná pro všechny zaměstnance a zaměstnavatele v daném oboru.

2. Klíčovou právní otázkou, která v projednávaných věcech vyvstala, je otázka, zda je judikatura týkající se výkladu článku 56 SFEU, jakož i zásady rovného zacházení a z ní vyplývající povinnosti transparentnosti, kterou Soudní dvůr rozvinul především v oblasti koncesí na služby, použitelná mutatis mutandis také na výše popsaný postup vedoucí k rozšíření působnosti smlouvy.

3. Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které podala Conseil d’État (Státní rada) (Francie), vycházejí ze žalob, jimiž se jednak Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) (dále jen „UNIS“) ve věci C‑25/14, jednak Beaudout Père et Fils SARL (dále jen „Beaudout“) ve věci C‑26/14 domáhají zrušení dvou vyhlášek ministre du Travail, de l’Emploi et de la Santé (ministr práce, zaměstnanosti a zdraví), které měly zajistit takové rozšíření kolektivních smluv. Týkají se otázky, zda má být případná povinnost transparentnosti plynoucí z článku 56 SFEU použita na rozhodnutí orgánů veřejné moci ohledně rozšíření působnosti smlouvy, jímž bylo uděleno výlučné právo( ) jedinému hospodářskému subjektu. Projednávané věci tak bezprostředně navazují na věc, v níž byl vydán rozsudek AG2R Prévoyance( ), neboť v nich jde o přezkoumání téhož systému, který je předmětem věci C‑26/14, nikoli však ve světle pravidel hospodářské soutěže, zavedených unijním právem, nýbrž ve světle základních svobod, zejména pak volného pohybu služeb.

II – Francouzský právní rámec

4. Ve Francii jsou náklady zaměstnanců na zdravotní péči v případě nemoci nebo úrazu částečně hrazeny ze základního systému sociálního zabezpečení. Ta část nákladů, která zůstává k tíži pojištěnce, může být částečně hrazena z doplňkového zdravotního připojištění.

5. Relevantní ustanovení francouzského práva jsou obsažena v zákoně o sociálním zabezpečení (code de la sécurité sociale) a v zákoníku práce (code du travail).

6. Podle článku L. 911‑1 zákona o sociálním zabezpečení může být kolektivní pojistné krytí pro zaměstnance stanoveno zejména prostřednictvím kolektivní smlouvy nebo dohody, jejichž ustanovení jsou v zásadně závazná pouze pro členy organizací zastupujících zaměstnavatele a zaměstnance, které tyto smlouvy nebo dohody vyjednaly a uzavřely. Článek L. 911‑3 téhož zákona stanoví, že tyto smlouvy nebo dohody mohou být nicméně rozšířeny vyhláškou příslušného ministra.

7. V článku L. 912‑1 zákona o sociálním zabezpečení ve znění platném od 24. června 2006 do 25. prosince 2013 se uvádí, že „je-li v oborové nebo mezioborové dohodě uvedené v článku L. 911‑1 stanoveno, že má být zajištěno společné sdílení rizik, která mají být v souladu s těmito dohodami pojištěna u jednoho či více subjektů uvedených v článku 1 zákona č. 89-1009 […] nebo u jedné či více institucí uvedených v článku L. 370‑1 zákona o pojišťovnictví (code des assurances), u nichž se pak povinně pojistí podniky, které spadají do působnosti těchto dohod, musí tyto dohody obsahovat ustanovení, které určuje, za jakých podmínek a v jakých časových intervalech mohou být pravidla společného sdílení rizik přehodnocena. Časový interval pro přehodnocení nesmí přesáhnout pět let.“( )

8. Postup, jímž je rozšířena působnost smlouvy nebo dohody, upravuje zákoník práce, zejména pak jeho články L. 2261‑15, L. 2261‑19, L. 2261‑24, L. 2261‑25, L. 2261‑27 a D. 2261‑3. Vyplývá z nich, že odvětvové smlouvy i oborové či mezioborové dohody uzavírané smíšenou komisí, jakož i dodatky a přílohy těchto smluv či dohod, mohou být za určitých podmínek rozšířeny vyhláškou příslušného ministra, která je má učinit závaznými pro všechny zaměstnance a zaměstnavatele spadající do působnosti dotyčné smlouvy nebo dohody. Dále je nutné, aby byla předem konzultována Národní komise pro kolektivní vyjednávání a aby vydala příznivé odůvodněné stanovisko. V případě odůvodněného nesouhlasu nejméně dvou organizací zaměstnavatelů nebo dvou organizací zaměstnanců, zastoupených v této komisi, může ministr tuto komisi znovu podrobně konzultovat a následně o rozšíření rozhodnout na základě nově vydaného stanoviska.

9. Článek L. 2261‑25 zákoníku práce stanoví:

„Ministr pověřený resortem práce může po vydání odůvodněného stanoviska Národní komise pro kolektivní vyjednávání vyloučit z rozšíření platnosti smlouvy nebo dohody ta ustanovení, která by byla v rozporu s právními předpisy.

Dále může vyloučit ustanovení, která by neodpovídala stavu v odvětví nebo odvětvích spadajících do daného rozsahu působnosti a která lze od smlouvy nebo dohody oddělit, aniž tím dojde ke změně její struktury.

[…]“

10. Článek D. 2261‑3 zákoníku práce stanoví:

„Je-li připravována vyhláška týkající se rozšíření působnosti smlouvy, musí být zveřejněno oznámení v Úředním věstníku Francouzské republiky. Tímto oznámením jsou zúčastněné organizace a osoby vyzvány k předložení svých stanovisek. V oznámení je uvedeno místo, na němž byla smlouva nebo dohoda uložena, a útvar, jemuž mají být stanoviska předkládána.

Zúčastněné organizace a osoby mohou svá stanoviska předkládat do patnácti dnů od zveřejnění oznámení.“

11. Článek 1 zákona č. 89-1009 ze dne 31. prosince 1989, kterým se posilují záruky nabízené osobám pojištěným proti určitým rizikům (loi no 89‑1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques( )), stanoví:

„Ustanovení této hlavy se použijí na transakce, jejichž předmětem je prevence a pojištění rizik v případě úmrtí, tělesného postižení osob nebo rizik spojených s mateřstvím nebo pracovní neschopností nebo invaliditou nebo ztrátou zaměstnání. K provádění pojišťovacích transakcí uvedených v prvním pododstavci jsou oprávněny výhradně tyto subjekty:

a) podniky, jež spadají do působnosti zákona o pojišťovnictví;

b) instituce spadající do působnosti hlavy III knihy VII zákona o sociálním zabezpečení;

c) instituce spadající do působnosti oddílu 4 kapitoly II hlavy II knihy VII zákona o zemědělství (code rural);

d) vzájemné pojišťovny řídící se zákonem o vzájemném pojištění (code de la mutualité).“

III – Skutkové okolnosti, spory v původních řízeních, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem

12. Co se týče věci C‑25/14, celostátní kolektivní smlouva v oblasti nemovitostí byla uzavřena dne 9. září 1988. Povinný systém sociálního zabezpečení pokrývající rizika úmrtí, pracovní neschopnosti a invalidity a povinný systém úhrady nákladů na zdravotní péči byly zavedeny dodatkem č. 48 ze dne 23. listopadu 2010 a dodatky č. 49 a č. 50 ze dne 17. května 2011 k této kolektivní smlouvě. Článek 17 tohoto dodatku č. 48 určuje jako jediný pojišťovací subjekt poskytující záruky za tyto dva systémy na dobu tří let Institution de prévoyance de groupe Mornay.

13. Vyhláškou ze dne 13. července 2011 učinil ministr práce, zaměstnanosti a zdraví uvedené dodatky č. 48 až č. 50 závaznými pro všechny zaměstnance a zaměstnavatele dotčeného odvětví.

14. Co se týče věci C‑26/14, celostátní kolektivní smlouva v oboru pekárenství a cukrářství (podniky provozující řemeslnou výrobu) byla uzavřena dne 19. března 1976. Doplňkový systém úhrady nákladů na zdravotní péči zřízený ve prospěch zaměstnanců v tomto oboru byl zaveden dodatkem č. 83 k této smlouvě uzavřeným dne 24. dubna 2006, a to na základě sdílení krytých rizik a povinné účasti zaměstnavatelů. Týmž dodatkem byla instituce sociálního zabezpečení AG2R Prévoyance (dále jen „AG2R“) určena jako jediný subjekt spravující uvedený systém. Článkem 6 dodatku č. 100 ze dne 27. května 2011 byla AG2R znovu určena jako subjekt spravující tento systém, a to na dobu pěti let.

15. Vyhláškou ze dne 23. prosince 2011 učinil ministr práce, zaměstnanosti a zdraví uvedený dodatek č. 100 závazným pro všechny zaměstnance a zaměstnavatele v daném oboru.

16. Žalobami, jež ke Conseil d’État podala UNIS dne 23. září 2011 a Beaudout dne 24. února 2012, bylo navrhováno zrušení ministerských vyhlášek týkajících se rozšíření působnosti smlouvy, a sice v prvním případě vyhlášky ze dne 13. července 2011 a ve druhém případě vyhlášky ze dne 23. prosince 2011.

17. Kromě jiných žalobních důvodů UNIS a Beaudout uvedly, že dotčeným určením subjektů spravujících systémy doplňkového sociálního zabezpečení byla porušena povinnost transparentnosti vyplývající z článku 56 SFEU, jak jej vykládá Soudní dvůr. V tomto ohledu vycházely UNIS a Beaudout zejména z rozsudku Sporting Exchange( ), v němž Soudní dvůr označil tuto povinnost transparentnosti za povinný předpoklad práva členského státu udělit výlučné právo k výkonu hospodářské činnosti hospodářskému subjektu, bez ohledu na způsob výběru tohoto subjektu.

18. Předkládající soud má za to, že Institution de prévoyance de groupe Morany a AG2R, přestože jejich cílem není dosažení zisku a jejich činnost je založena na zásadě solidarity, musejí být považovány za podniky vykonávající hospodářskou činnost, vybrané sociálními partnery mezi dalšími podniky, s nimiž si konkurují na trhu služeb sociálního zabezpečení, které nabízejí.

19. Předkládající soud zastává názor, že odpověď na žalobní důvody vycházející z porušení povinnosti transparentnosti záleží na tom, zda je dodržení této povinnosti povinným předpokladem pro takové rozšíření působnosti smlouvy, k jakému došlo ve věcech v původních řízeních, a že tato otázka je určující pro řešení sporu, který musí rozhodnout.

20. Vzhledem k pochybnostem, jež vyvstaly v souvislosti s výkladem článku 56 SFEU, se Conseil d’État prostřednictvím dvou rozhodnutí ze dne 30. prosince 2013 rozhodla přerušit řízení ve věcech v původních řízeních a položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku, jejíž znění je v obou těchto věcech stejné:

„Je dodržení povinnosti transparentnosti plynoucí z článku 56 [SFEU] povinným předpokladem pro to, aby členský stát rozšířil na všechny podniky v určitém oboru kolektivní dohodu svěřující správu systému povinného doplňkového sociálního zabezpečení zřízeného ve prospěch zaměstnanců jedinému subjektu vybranému sociálními partnery?“

21. Písemná vyjádření předložily UNIS, Beaudout, Syndicat national des résidences de tourisme (SNRT) (Národní odborový svaz turistických ubytovacích zařízení, dále jen „SNRT“) a další, Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française (Francouzská národní konfederace pekárenských a pekárensko-cukrárenských podniků), Fédération générale agroalimentaire FGA – CFDT (Všeobecná federace zemědělsko-potravinářských podniků) a další, francouzská a belgická vláda, jakož i Evropská komise, přičemž všichni výše jmenovaní účastníci řízení byli zastoupeni na jednání konaném dne 22. ledna 2015.

IV – Analýza

A – Úvodní poznámky

22. Úvodem bych rád podotkl, že otázka, kterou položila Conseil d’État, se týká postupu, jímž členský stát rozšiřuje působnost kolektivní smlouvy, jejíž součástí je určení jediného pojišťovacího subjektu, na všechny podniky v daném oboru, avšak netýká se způsobu, jakým sociální partneři tento subjekt vybrali. Přesto však považuji za zjevné, že při analýze souladu dotčených rozhodnutí s ustanoveními týkajícími se volného pohybu služeb nelze opomenout postup, který sociální partneři uplatnili, jenž předchází dotčeným rozhodnutím, neboť v rozhodnutí týkajícím se rozšíření působnosti smlouvy nemá již příslušný ministr možnost vybrat jiný subjekt sociálního zabezpečení, než jaký vybrali sociální partneři.

23. Někteří z účastníků řízení, kteří předložili písemná vyjádření, zdůraznili význam smluvní svobody a práva kolektivního vyjednávání. Je pravda, že právo kolektivního vyjednávání je uznáno jak ustanoveními různých mezinárodně právních nástrojů, na kterých členské státy spolupracovaly nebo ke kterým přistoupily, tak ustanoveními právních nástrojů vytvořených uvedenými členskými státy na úrovni Společenství nebo v rámci Evropské unie, jako je článek 28 Listiny základních práv Evropské unie, které článek 6 SEU přiznává stejnou právní sílu, jaká je přiznána Smlouvám( ).

24. Výkon základního práva kolektivního vyjednávání musí však být sladěn s požadavky vyplývajícími ze svobod chráněných Smlouvou o FEU a být v souladu se zásadou proporcionality( ).

25. Ustanovení kolektivních smluv totiž nejsou vyloučena z působnosti ustanovení Smlouvy, jež upravují volný pohyb osob. Práva vyplývající z ustanovení Smlouvy, která se vztahují k volnému pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu, musejí být v rovnováze s cíli sledovanými sociální politikou( ).

26. Jako druhou úvodní poznámku uvádím, že francouzské právní předpisy se po podání projednávaných žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce změnily.

27. Conseil constitutionnel français (francouzská ústavní rada) totiž poté, co byla požádána o přezkum souladu tzv. „zákona o zajištění zaměstnanosti“( ) (loi relative à la sécurisation de l’emploi) s francouzskou ústavou (Constitution française), rozhodnutím ze dne 13. června 2013( ) prohlásila, že ustanovení čl. L. 912‑1 prvního a druhého pododstavce zákona o sociálním zabezpečení, týkající se povinné účasti podniků spadajících do působnosti některých smluv v doplňkovém systému úhrady nákladů na zdravotní péči spravovaného určeným subjektem, jsou v rozporu s ústavou.

28. Prohlášení protiústavnosti uvedeného článku L. 912‑1 nabylo na základě rozhodnutí Conseil constitutionnel účinnosti v den zveřejnění tohoto rozhodnutí, tedy dne 16. června 2013, avšak nelze jej použít na smlouvy uzavřené na základě tohoto článku, jež byly v době tohoto zveřejnění již v platnosti.

29. Článek L. 912‑1 zákona o sociálním zabezpečení byl následně změněn zákonem č. 2013-1203 ze dne 23. prosince 2013( ) (loi no 2013‑1203 du 23 décembre 2013), takže se v něm nyní stanoví, že v oborových dohodách může být pokrytí dotčených rizik upraveno takovým způsobem, že se doporučí jeden či více subjektů zmocněných k tomu, aby jednaly jako subjekty spravující daný systém. Uvedený čl. L. 912‑1 odst. 1 stanoví, že „tomuto doporučení musí předcházet výběrové řízení mezi dotčenými subjekty či institucemi, které proběhne za podmínek transparentnosti, nestrannosti a rovného zacházení se zájemci, jakož i podmínek stanovených nařízením“( ).

30. Projednávané předběžné otázky musejí být nicméně přezkoumány ve světle právních předpisů použitelných před provedením této změny.

31. Svou analýzu začnu ověřením relevantnosti článku 56 SFEU pro účely věcí v původních řízeních. Zadruhé je pro posouzení, zda v projednávané věci musejí být dodrženy požadavky transparentnosti, které podle ustálené judikatury vyplývají z článku 56 SFEU, třeba přezkoumat, zda má správa těchto systémů dotčených ve věcech v původních řízeních nepochybný přeshraniční význam, a zohlednit judikaturu Soudního dvora týkající se smluv o koncesích na služby. V závěru své analýzy přezkoumám, zda může být výklad článku 56 SFEU, který se objevuje zejména v judikatuře týkající se smluv o koncesích na služby a povinnosti transparentnosti, použit i na okolnosti specifické pro věci v původních řízeních. A nakonec se vyjádřím k návrhu na časové omezení účinků rozsudku, který má Soudní dvůr vydat.

B – K použitelnosti článku 56 SFEU v projednávané věci

32. Především je třeba určit, zda věci v původních řízeních skutečně spadají do volného pohybu služeb. SNRT a Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française na jednání uvedly, že subjekty činnými v oblasti sociální ochrany mohou být pouze instituce, které získaly povolení od francouzského státu a které jsou usazeny ve Francii( ).

33. Považuji za vhodné v této souvislosti připomenout, že systémy sociálního zabezpečení dotčené ve věcech v původních řízeních mohly být spravovány nejen institucemi sociálního zabezpečení, ale i podniky řídícími se zákonem o pojišťovnictví.

34. Po uplynutí lhůty pro provedení směrnice 92/49( ), která je v oblasti jiného než životního pojištění třetí směrnicí v pořadí, přístup k pojišťovací činnosti a její výkon podléhá jedinému úřednímu povolení vydávanému příslušnými orgány členského státu, ve kterém má pojišťovna sídlo. Na základě tohoto povolení může daný podnik vykonávat svou činnost na celém území Unie, a to buď v rámci režimu svobody usazování, nebo v rámci režimu volného pohybu služeb. Je třeba uvést, že podle článku L362‑2 zákona o pojišťovnictví mohou všechny pojišťovny ze Společenství, které jsou usazeny v jiném členském státě než ve Francouzské republice, v návaznosti na toto usazení v rámci volného pohybu služeb na území Francouzské republiky pokrývat rizika či sjednat závazky v souladu s povoleními, jež jim vydaly kontrolní orgány jejich státu původu.

35. Systémy sociálního zabezpečení dotčené ve věcech v původních řízeních jsou doplňkovými systémy sociálního zabezpečení, takže nejsou součástí zákonného systému sociálního zabezpečení. Je však zapotřebí dodat, že z rozsudku Komise v. Belgie vyplývá, že směrnice 92/49 se sice v zásadě netýká pojištění spadajících do zákonného systému sociálního zabezpečení, avšak může být použita na pojištění spadající do zákonného systému sociálního zabezpečení, jež zajišťují pojišťovny na své vlastní riziko( ).

36. S ohledem na uvedenou směrnici, na vnitrostátní právní předpisy a na uvedený rozsudek Komise v. Belgie se tedy domnívám, že pojišťovnám usazeným v jiných členských státech, jimž bylo v těchto členských státech vydáno povolení, by mělo být umožněno, aby v rámci režimu volného pohybu služeb nabízely ve Francii své služby v souvislosti se správou takového doplňkového systému úhrady nákladů na zdravotní péči, jako jsou systémy dotčené ve věcech v původních řízeních.

37. Je však nutné dodat, že i kdyby nebyla přeshraniční nabídka takovýchto služeb možná, otázka významu povinnosti transparentnosti při výběru pojišťovacího subjektu by byla v každém případě i nadále relevantní, a to s ohledem na svobodu usazování.

38. Nakonec bych rád poznamenal, že ve svých odkazech na článek 56 SFEU vychází předkládající soud z předpokladu, že udělení takových výlučných práv, jako jsou práva dotčená ve věcech v původních řízeních, představuje omezení volného pohybu služeb a že takovéto omezení může být odůvodněné. Touto otázkou se nicméně nebudu dále zabývat, neboť předběžná otázka se posouzení existence takovéhoto omezení či jeho odůvodnění netýká a nedošlo ani ke zpochybnění existence takovéhoto omezení či jeho odůvodnění.

39. Dříve než se začnu podrobněji věnovat výkladu článku 56 SFEU, který podal Soudní dvůr v souvislosti s vymezením povinnosti transparentnosti, a otázce, zda je tento výklad použitelný na okolnosti specifické pro věci v původních řízeních, je zapotřebí přezkoumat, zda má činnost, která je dotčena ve věcech v původních řízeních, přeshraniční význam, což ostatně představuje předběžnou podmínku pro uplatnění povinnosti transparentnosti, jak byla rozvinuta v judikatuře Soudního dvora.

C – K existenci nepochybného přeshraničního významu správy takového systému doplňkového sociálního zabezpečení, jako jsou systémy dotčené ve věcech v původních řízeních

40. Úvodem je třeba poznamenat, že předkládající soud neuvádí ve svých žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce žádný odkaz na pojem „nepochybný přeshraniční význam“. Jak tvrdily UNIS a Beaudout na jednání, o existenci tohoto významu nebylo před tímto soudem vůbec výslovně jednáno. Nedostatek takovýchto zjištění o existenci případného nepochybného přeshraničního významu předkládajícím soudem nemá za následek nepřípustnost žádosti, pokud je Soudní dvůr navzdory těmto nedostatkům na základě skutečností, které vyplývají ze spisu, toho názoru, že může předkládajícímu soudu poskytnout užitečnou odpověď. Soudní dvůr však odpověď poskytne pouze s výhradou, že nepochybný přeshraniční význam ve věcech v původních řízeních může být předkládajícím soudem určen na základě podrobného posouzení všech relevantních skutečností týkajících se věcí v původních řízeních( ).

41. Mám za to, že předběžná otázka byla položena na základě předpokladu, že správa systémů dotčených ve věcech v původních řízeních má nepochybný přeshraniční význam. Tato otázka by tedy měla být podle mého názoru přezkoumána.

42. Účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření, nejsou zajedno v tom, zda má činnost spočívající ve správě takového doplňkového systému sociálního zabezpečení, jako jsou systémy dotčené ve věcech v původních řízeních, nepochybný přeshraniční význam.

43. Beaudout a Evropská komise jsou toho názoru, že správa takovýchto systémů má přeshraniční význam. Evropská komise tvrdí, že podnik z jiného členského státu může takovouto službu nabízet bez zvláštních obtíží. Beaudout odkazuje ve věci C‑26/14 mimoto na hodnotu dotčené smlouvy o správě, kterou odhaduje na 70 milionů eur( ).

44. Ostatní účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření, s výjimkou francouzské vlády, naproti tomu uvádějí, že takovýto druh smlouvy nemůže vyvolat zájem hospodářského subjektu usazeného v jiném členském státě. Mezi důvody, které byly v této souvislosti uvedeny, patří hospodářské charakteristiky pojistných trhů( ), jakož i úzké vztahy, které musí existovat mezi subjektem spravujícím systém sociálního zabezpečení a dotčenými zaměstnavateli a zaměstnanci. Kromě toho vztahy, které vybraná instituce sociálního zabezpečení udržuje se sociálními partnery, kteří nad ní vykonávají kontrolu smíšeným způsobem, jsou takové povahy, že by žádná entita usazená v jiném státě nemohla takovou instituci nahradit.

45. Existence přeshraničního významu byla zkoumána v judikatuře týkající se veřejných zakázek, které vzhledem ke své hodnotě nepodléhaly postupům stanoveným ve směrnicích použitelných v dané oblasti, a rovněž v judikatuře týkající se smluv o koncesích na služby.

46. V rozsudku SECAP a Santorso( ) tak Soudní dvůr rozhodl, že existence přeshraničního významu určité zakázky musí být posuzována s ohledem na její konkrétní vlastnosti. Zakázka na stavební práce může mít například takový přeshraniční význam z důvodu své odhadované hodnoty ve spojení se svojí technickou povahou nebo umístěním stavebních prací v místě, které je vhodné k tomu, aby vyvolalo zájem zahraničních subjektů. Mezi objektivní kritéria, která naznačují existenci nepochybného přeshraničního významu, může patřit zejména určitá výše hodnoty dotčené zakázky ve spojení s místem výkonu stavebních prací. Existenci takového významu je naopak možné vyloučit, například v případě velmi omezeného hospodářského významu dotčené zakázky.

47. Z rozsudku Belgacom( ) vyplývá, že nepochybný přeshraniční význam může vyplývat zejména z hospodářského významu dohody, jejíž uzavření je zamýšleno, místa jejího provádění nebo z technické povahy a že je věcí předkládajícího soudu, aby provedl podrobné posouzení všech relevantních skutečností v tomto ohledu.

48. Nepochybný přeshraniční význam existuje, aniž je nutné, aby hospodářský subjekt skutečně projevil svůj zájem. Je tomu tak obzvláště tehdy, když se spor týká neexistence transparentnosti, pokud jde o dotčenou dohodu. V takovém případě totiž hospodářské subjekty usazené v jiných členských státech nemají žádnou reálnou možnost dát najevo svůj zájem na získání této koncese( ).

49. Co se týče hospodářského významu dotčených činností, z vyjádření předloženého francouzskou vládou vyplývá, že systém celostátní kolektivní smlouvy v oboru pekárenství a cukrářství (podniky provozující řemeslnou výrobu) se týká 117 476 zaměstnanců v daném oboru( ). Rozsah plnění, které zaručuje celostátní kolektivní smlouva v oblasti nemovitostí 142 800 zaměstnancům v daném oboru, je ještě širší, než je tomu v případě celostátní kolektivní smlouvy v oboru pekárenství a cukrářství (podniky provozující řemeslnou výrobu). Zdá se mi proto, že hospodářský význam správy těchto systémů nemůže být považován za omezený.

50. Některé charakteristiky, jimiž se vyznačuje oblast doplňkového sociálního zabezpečení, by zajisté mohly vyvolávat dojem, že se jedná o převážně vnitrostátní trh( ).

51. Přesto však podle mého mínění nelze vyloučit, že správa takového systému doplňkového sociálního zabezpečení, jako jsou systémy dotčené ve věcech v původních řízeních, má nepochybný přeshraniční význam, a to zejména s ohledem na hospodářské dopady související s těmito systémy. V každém případě nutnost místní přítomnosti ani jazykové požadavky nepředstavují překážky, které by podniky usazené v jiných členských státech, přinejmenším v sousedních členských státech, nemohly překonat( ).

52. Je věcí předkládajícího soudu, aby provedl podrobné posouzení všech relevantních skutečností týkajících se dotčeného trhu, aby tak ověřil existenci nepochybného přeshraničního významu( ).

53. Za předpokladu, že nepochybný přeshraniční význam skutečně existuje, je nyní třeba za účelem toho, aby předkládajícímu soudu byly poskytnuty užitečné poznatky pro rozhodnutí o sporech, které jsou mu předloženy, přezkoumat povinnost transparentnosti, jak ji rozvinula judikatura Soudního dvora, a použitelnost této povinnosti v projednávané věci.

D – K povinnosti transparentnosti na základě judikatury týkající se smluv o koncesích na služby

54. Rozsudek Sporting Exchange, na nějž odkazuje jak předkládající soud, tak i účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření, patří mezi rozsudky, jež Soudní dvůr vydal v oblasti smluv o koncesích na služby. V rozsudku Sporting Exchange, který se netýkal koncese na služby, rozšířil Soudní dvůr svou judikaturu týkající se smluv o koncesích na služby i na udělení výlučného práva, přičemž měl za to, že povinnost transparentnosti se jeví jako povinný předpoklad práva členského státu udělit výlučné právo k výkonu hospodářské činnosti hospodářskému subjektu, bez ohledu na způsob výběru tohoto subjektu( ). Abychom přesněji vymezili rozsah této povinnosti transparentnosti vyplývající z judikatury, musíme provést analýzu judikatury týkající se smluv o koncesích na služby.

55. Za současného stavu nejsou smlouvy o koncesi na služby upraveny žádnou ze směrnic, kterými unijní zákonodárce upravil oblast veřejných zakázek( ). Orgány veřejné moci, které uzavírají takovéto smlouvy, jsou nicméně povinny dodržovat obecně základní pravidla Smlouvy o FEU, zejména článek 56 SFEU, a konkrétně zásadu rovného zacházení a zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, jakož i povinnost transparentnosti, která z nich vyplývá( ).

56. Nejprve bych rád poukázal na to, že povinnost transparentnosti, jak ji rozvinula judikatura Soudního dvora týkající se koncesí na služby, představuje povinnost pro veřejné orgány členských států uzavírající smlouvu o koncesi na služby( ). Tato povinnost transparentnosti se uplatní v případě, že koncese na služby může vzbudit zájem podniku, který se nachází v jiném členském státě, než je členský stát, v němž je tato koncese udělována( ).

57. Co se týče cílů, jež povinnost transparentnosti sleduje, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že článek 56 SFEU a zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, jakož i povinnost transparentnosti, která z nich vyplývá, sledují cíle, které jsou totožné s cíli směrnice 92/50/EHS( ) o veřejných zakázkách na služby, zejména volný pohyb služeb a zajištění nenarušené hospodářské soutěže v členských státech( ). Máme-li tedy přezkoumat cíle, jež sleduje povinnost transparentnosti, může být per analogiam užitečné přezkoumat cíle uvedené směrnice.

58. Podle judikatury Soudního dvora je cílem uvedené směrnice vyloučit riziko, že budou upřednostněni tuzemští uchazeči nebo zájemci při zadání zakázky veřejnými zadavateli, a zároveň možnost, že subjekt financovaný nebo kontrolovaný státem, územními celky nebo jinými veřejnoprávními orgány se nechá vést jinými než hospodářskými úvahami( ). Totožné cíle sleduje povinnost transparentnosti zejména v rámci udělování koncesí na služby nebo výlučných práv.

59. Povinnost transparentnosti tak umožňuje veřejnému orgánu udělujícímu koncesi ujistit se, že jsou dodrženy zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti. Veřejnému orgánu udělujícímu koncesi přísluší, aby pod dohledem příslušných soudů posoudil přiměřenost podmínek zadávacího řízení odpovídajícího zvláštnostem koncese na dotčené veřejné služby( ).

60. Uvedená povinnost transparentnosti, která nemusí nutně zahrnovat povinnost zahájit nabídkové řízení, znamená, že orgán udělující koncesi je povinen zajistit odpovídající stupeň zveřejnění umožňující otevření koncese na služby hospodářské soutěži ve prospěch každého potenciálního uchazeče, jakož i kontrolu nestrannosti postupů řízení o zadání zakázky( ).

61. Z rozsudků Parking Brixen a Komise v. Itálie vyplývá, že zcela chybějící zadávací řízení v případě udělování takové koncese na služby, jaké jsou dotčeny ve věcech, v nichž byly tyto rozsudky vydány, není v souladu s požadavky článků 49 SFEU a 56 SFEU, a zejména porušuje obecnou zásadu transparentnosti a zásadu zajištění odpovídajícího stupně zveřejnění( ).

62. V uvedeném rozsudku Sporting Exchange Soudní dvůr v souvislosti s vydáním jediného povolení v oblasti hazardních her rozhodl, že skutečnost, že se toto vydání nerovná smlouvě o koncesi na služby, nemůže sama o sobě odůvodnit porušování požadavků, které vyplývají z článku 56 SFEU, zejména pak zásady rovného zacházení a povinnosti transparentnosti, při udělování takového správního povolení, o jaké se jednalo ve věci v původním řízení. Podle mínění Soudního dvora se povinnost transparentnosti uplatní v rámci režimu povolení udělovaného jedinému hospodářskému subjektu orgány členského státu při výkonu jejich pořádkově-správních pravomocí, jelikož účinky takového povolení s ohledem na podniky se sídlem v jiných členských státech, které by potencionálně mohly mít zájem vykonávat tuto činnost, jsou stejné jako účinky smlouvy o koncesi na služby( ).

63. Takovýto výklad výlučných práv byl potvrzen v rozsudku Belgacom, který se týkal koncese na službu. Soudní dvůr rozhodl, že hospodářský subjekt členského státu se může před soudy tohoto členského státu dovolávat porušení povinnosti transparentnosti vyplývající z článku 56 SFEU, ke kterému došlo v souvislosti s uzavřením dohody, kterou jeden nebo více veřejnoprávních subjektů uvedeného členského státu udělily hospodářskému subjektu z téhož členského státu koncesi na služby mající nepochybný přeshraniční význam nebo svěřily hospodářskému subjektu výlučné právo provozovat hospodářskou činnost mající takový význam( ).

64. V rozsudku AG2R Prévoyance Soudní dvůr rozhodl, že musí-li být instituce AG2R považována za podnik vykonávající hospodářskou činnost, rozhodnutí orgánů veřejné moci, kterým se účast v doplňkovém systému úhrady nákladů na zdravotní péči stává pro všechny podniky daného odvětví závaznou bez možnosti osvobození od této povinné účasti, by nutně znamenalo, že se tomuto subjektu přiznává výlučné právo vybírat a spravovat pojistné, které do tohoto systému platí zaměstnavatelé a zaměstnanci z tohoto odvětví( ).

65. Z toho vyplývá, že účinky takovéhoto výlučného práva ve vztahu k podnikům usazeným v jiných členských státech, které by potenciálně mohly mít zájem o výkon dané činnosti, mohou být postaveny na roveň účinkům smlouvy o koncesi na služby. Je proto třeba přezkoumat ostatní podmínky týkající se uplatnění povinnosti transparentnosti.

E – K použitelnosti povinnosti transparentnosti na postup vedoucí k rozšíření působnosti smlouvy

66. Podle UNIS, Beaudout, francouzské vlády a Evropské komise z rozsudku Sporting Exchange( ) vyplývá, že povinnost transparentnosti, která vyplývá z článku 56 SFEU, musí být dodržena, i pokud je hospodářskému subjektu uděleno výlučné právo prostřednictvím postupu vedoucího k rozšíření působnosti kolektivní smlouvy.

67. Ostatní účastníci řízení, kteří předložili písemná vyjádření, tvrdí, že výklad článku 56 SFEU, který byl podán v tomto rozsudku Sporting Exchange, nelze vztáhnout na okolnosti věcí v původních řízeních a že tedy povinnost transparentnosti není použitelná. Tito účastníci řízení především uvádějí, že na rozdíl od okolností, o něž se jednalo v uvedeném rozsudku nebo v kontextu veřejných zakázek a koncesí na služby, byl výběr pojišťovacího subjektu výsledkem nikoli rozhodnutí veřejného orgánu, nýbrž výsledkem dohody sociálních partnerů jednajících v rámci kolektivního vyjednávání. Ministr, který má pravomoc rozšířit působnost kolektivní smlouvy, v níž byl již pojišťovací subjekt určen, do výběru tohoto subjektu nijak nezasahuje a nemá žádnou pravomoc k tomu, aby tak učinil v rámci postupu vedoucího k rozšíření působnosti dané smlouvy.

68. Připomínám, že povinnost transparentnosti, jak ji rozvinula judikatura Soudního dvora týkající se koncesí na služby, představuje povinnost, která přísluší veřejným orgánům členských států uzavírajícím smlouvu o koncesi na služby( ) a že tato povinnost nemusí nutně zahrnovat povinnost zahájit nabídkové řízení. Požadavky transparentnosti mohou umožnit, aby podnik usazený na území jiného členského státu, než je členský stát příjemce služby, získal přístup k odpovídajícím informacím týkajícím se uvedené koncese, a to ještě před jejím udělením, takže tento podnik by mohl, pokud by si přál tak učinit, projevit svůj zájem o získání této koncese( ).

69. Jak jsem již uvedl v bodě 22 tohoto stanoviska, otázka, kterou položila Conseil d’État, se týká postupu, jímž členský stát rozšiřuje působnost kolektivní smlouvy na všechny podniky v daném oboru. To nezbytně zahrnuje i udělení výlučného práva subjektu, jejž vyberou sociální partneři.

70. Jeví se, že je v souladu s poznatky vyplývajícími z výše uvedené judikatury vykládat článek 56 SFEU v tom smyslu, že brání tomu, aby veřejné orgány členského státu udělily výlučné právo hospodářskému subjektu vybranému v rámci zcela neprůhledného řízení, a to bez ohledu na způsob výběru tohoto subjektu.

71. V případě, že je tento subjekt vybírán někým jiným než veřejným orgánem udělujícím dotčené výlučné právo a tento veřejný orgán je vázán tímto výběrem subjektu na základě řízení, jež nevedl dotčený veřejný orgán, musí být povinnost transparentnosti dodržena během tohoto předběžného výběrového řízení. V opačném případě by nebyly splněny požadavky vyplývající z článku 56 SFEU, neboť podniky usazené v jiných členských státech by neměly možnost projevit svůj zájem před tím, než dojde k výběru subjektu zajišťujícího správu. V tomto případě skutečnost, že je řízení týkající se rozšíření působnosti kolektivní smlouvy v rámci ministerstva transparentní, jak tvrdí francouzská vláda, nemůže odůvodnit neprůhlednost řízení, v němž dochází k výběru subjektu sociálního zabezpečení.

72. Tento závěr neznamená, že se povinnost transparentnosti jako taková ukládá sociálním partnerům, kteří mohou vždy vykonávat své právo kolektivního vyjednávání( ), ale znamená pouze to, že pokud mají veřejné orgány sjednanou kolektivní smlouvu následně rozšířit na celé dané odvětví, musí být během výše uvedeného předběžného postupu dodržen určitý minimální stupeň transparentnosti.

73. Je třeba rovněž zdůraznit, že objektivita výběru pojišťovacího subjektu není sama o sobě dostačující k zajištění splnění požadavků vyplývajících z článku 56 SFEU. Pokud je výběrové řízení sice objektivní, ale neprůhledné, neumožňuje zainteresovaným podnikům získat přístup k odpovídajícím informacím ani získat možnost projevit svůj zájem dříve, než k výběru dojde. Požadavek týkající se zajištění minimálního stupně transparentnosti umožňuje zainteresovaným podnikům seznámit se s kritérii výběru a zhodnotit jejich objektivitu, jakož i nestrannost výběru.

74. Připomínám, že francouzské právní předpisy v dané oblasti byly v nedávné době změněny tak, že je ve fázi výběru tohoto pojišťovacího subjektu zavedeno zadávací řízení vedené sociálními partnery. Zdá se tedy, že transparentnější řešení je možné i v případě předběžného výběrového řízení, a že a contrario omezení transparentnosti výběrového řízení není nezbytné pro účely ochrany dotčených obecných zájmů.

F – Byla v projednávané věci dodržena povinnost transparentnosti?

75. Z písemných vyjádření předložených francouzskou vládou vyplývá, že podle článku L. 2261‑19 zákoníku práce je pro účely rozšíření působnosti odvětvové smlouvy, oborové nebo mezioborové dohody či dodatku k těmto smlouvám či dohodám nezbytné, aby byly projednány a uzavřeny smíšenou komisí. Tato komise sestává ze sociálních partnerů z dotčeného oboru, jinými slovy z organizací zastupujících zaměstnavatele a zaměstnance z oblasti působnosti dotčené kolektivní smlouvy.

76. V rámci této fáze kolektivního vyjednávání mohou jednotlivé pojišťovací subjekty předložit sociálním partnerům z daného oboru svou kandidaturu a usilovat o to, aby byly v daném oboru pověřeny správou doplňkového systému sociálního zabezpečení. Tato vláda v tomto ohledu zdůrazňuje, že kolektivní smlouvy jsou dostupné na internetu a že zainteresované podniky mohou bez obtíží sledovat termíny opětovných projednání týkajících se správy doplňkových systémů sociálního zabezpečení.

77. Podle mého názoru nelze vyloučit, že již tato vnitrostátní praxe umožňuje do určité míry předcházet vzniku rizik, jimž má povinnost transparentnosti zabraňovat, a zejména pak zainteresovaným podnikům umožňuje získat přístup k nezbytným informacím a projevit zájem dříve, než dojde k výběru subjektu. Přesto však mám v tomto ohledu určité vážné pochybnosti.

78. V této souvislosti je také třeba určit, zda povinnost transparentnosti vyžaduje, aby byly požadavky týkající se transparentnosti zaručeny na úrovni právních předpisů, nebo zda, jak v projednávané věci tvrdí francouzská vláda, postačuje, aby byla faktická transparentnost, i v případě neexistence výslovné právní úpravy, skutečně zajištěna prostřednictvím určité úrovně informací a zveřejnění údajů.

79. Domnívám se, že judikatura Soudního dvora nevyžaduje, aby byly poskytnuty legislativní záruky transparentnosti, pokud je dostatečný stupeň transparentnosti zajištěn jinými prostředky.

80. Je třeba dodat, že otázka, o níž se diskutovalo během jednání v souvislosti s účinky dohledu, který mohou sociální partneři vykonávat ve vztahu k pojišťovacímu subjektu, který vybrali, je podle mého mínění pro účely případného odůvodnění neprůhlednosti výběrového řízení irelevantní. Ze starší judikatury totiž vyplývá( ), že pokud členský stát vykonává důslednou kontrolu vybraného subjektu, mohla by tato okolnost v určitých situacích ospravedlnit nedostatečnou transparentnost ve fázi výběru. Je však nutné podotknout, že takovéto řešení platí v případě, že kontrolu vybraného subjektu mohou vykonávat přímo veřejné orgány, zatímco ve věcech v původních řízeních tuto kontrolu pojišťovacích subjektů do určité míry( ) mohou vykonávat sociální partneři. V projednávané věci tedy členský stát pojišťovací subjekty nekontroluje, a to přímo, ani prostřednictvím sociálních partnerů.

81. Je tedy na vnitrostátním soudu, aby s ohledem na všechny tyto skutečnosti posoudil, zda byl v kontextu věcí v původních řízeních postup výběru subjektů spravujících dotčené systémy sociálního zabezpečení z hlediska volného pohybu služeb dostatečně transparentní, aby odůvodnil dotčená rozšíření působnosti smluv učiněná na základě ministerských vyhlášek.

G – K návrhu na časové omezení účinků rozsudku

82. Francouzská vláda ve svém písemném vyjádření navrhla, aby v případě, že by Soudní dvůr rozhodl, že postupy dotčené ve věcech v původních řízeních nejsou v souladu s povinností transparentnosti, byly účinky rozsudku vydaného Soudním dvorem časově omezeny, a sice s ohledem na nebezpečí vážných dopadů na zdraví příjemců systémů, jejichž platnost byla rozšířena ministerskými vyhláškami( ), jakož i na dobrou víru zúčastněných stran. Na jednání Beaudout navrhla zamítnutí tohoto návrhu, zatímco Confédération nationale de la boulangerie et boulangerie‑pâtisserie française navrhla, aby byly účinky rozsudku časově vymezeny.

83. Jen zcela výjimečně mohou okolnosti přimět Soudní dvůr k tomu, aby na základě obecné zásady právní jistoty, která je vlastní unijnímu právnímu řádu, omezil možnost všech zúčastněných osob dovolávat se ustanovení, jehož výklad podal, za účelem zpochybnění právních vztahů založených v dobré víře. Aby bylo možné o takovém omezení rozhodnout, je nezbytné, aby byla splněna dvě podstatná kritéria, a to dobrá víra zúčastněných kruhů a riziko závažných obtíží( ).

84. Jsem toho názoru, že okolnosti uváděné francouzskou vládou uvedená kritéria nesplňují. Zrušení ministerských vyhlášek nemusí nutně vést k ukončení různých smluvních vztahů, jež v projednávaném případě v oblasti pojištění existují. Dopady takovéhoto zrušení jak na zaměstnavatele, tak na pojištěnce jsou přinejmenším z hlediska občanského práva nejisté, takže konkrétní účinky rozsudku, který Soudní dvůr vydá, určí vnitrostátní právo.

V – Závěry

85. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou Conseil d’État (Francie) odpověděl následovně:

„Dodržení povinnosti transparentnosti plynoucí z článku 56 SFEU je povinným předpokladem pro to, aby členský stát mohl kolektivní dohodu svěřující správu systému povinného doplňkového sociálního zabezpečení zřízeného ve prospěch zaměstnanců jedinému subjektu vybranému sociálními partnery rozšířit na všechny podniky v daném oboru. Je na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda v takovém kontextu, jaký existuje ve věcech v původních řízeních, byl postup výběru subjektů spravujících dotčené systémy sociálního zabezpečení z hlediska volného pohybu služeb dostatečně transparentní, aby odůvodnil dotčená rozšíření působnosti dohod.“