Věc C-92/03

Komise Evropských společenství

v.

Portugalská republika





„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 75/439/EHS – Nakládání s odpadními oleji – Přednostní zpracovávání regenerací“

Stanovisko generálního advokáta A. Tizzana přednesené dne 28. října 2004

Rozsudek Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 27. ledna 2005

Shrnutí rozsudku

Sbližování právních předpisů – Nakládání s odpadními oleji – Směrnice 75/439 – Povinnost členských států upřednostnit zpracovávání odpadních olejů regenerací – Omezení – Technická, hospodářská nebo organizační omezení – Pojem

(Směrnice Rady 75/439, čl. 3 odst. 1)

Z článku 3 odst. 1 směrnice 75/439 o nakládání s odpadními oleji, ve znění směrnice 87/101, vyplývá, že odkaz na „technická, hospodářská nebo organizační omezení“ uvedená v tomto článku je součástí ustanovení, které vyjadřuje povinnost souhrnně uloženou členským státům, a že zákonodárce Společenství tím neměl v úmyslu stanovit omezené výjimky z obecně použitelného pravidla, ale vymezit působnost a obsah pozitivní povinnosti spočívající v zajištění přednostního zpracovávání odpadních olejů regenerací.

Pokud by se totiž vycházelo z toho, že stávající technická, hospodářská a organizační situace v členském státě nutně zakládá omezení, která jsou překážkou pro přijetí opatření stanovených v uvedeném ustanovení, pak by toto ustanovení bylo zbaveno veškerého užitečného účinku, protože povinnost uložená členským státům by byla omezena na zachování statu quo s tím výsledkem, že by nebyla uložena skutečná povinnost přijmout nezbytná opatření ve prospěch přednostního zpracovávání odpadních olejů regenerací.

(viz body 35–36)

ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)

27. ledna 2005 ( )

„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 75/439/EHS – Nakládání s odpadními oleji – Přednostní zpracovávání regenerací“

Ve věci C‑92/03,

jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 28. února 2003,

Komise Evropských společenství, zastoupená A. Caeirosem a M. Konstantinidisem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalobkyně,

proti

Portugalské republice, zastoupené L. Fernandesem a M. Lois, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalované,

podporované

Finskou republikou, zastoupenou A. Guimaraes-Purokoski, jako zmocněnkyní, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

vedlejším účastníkem,

SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),

ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, R. Silva de Lapuerta (zpravodaj), C. Gulmann, R. Schintgen a J. Klučka, soudci,

generální advokát: A. Tizzano,

vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,

s přihlédnutím k písemné části řízení,

po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 28. října 2004,

vydává tento

Rozsudek

1 Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, pokud to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji (Úř. věst. L 194, s. 23; Zvl. vyd. 15/01, s. 14), ve znění směrnice Rady 87/101/EHS ze dne 22. prosince 1986 (Úř. věst. 1987, L 42, s. 43; Zvl. vyd. 15/01, s. 321, dále jen „směrnice“).

Právní rámec

Právní úprava Společenství

2 Cílem směrnice je ochrana životního prostředí před škodlivými účinky způsobenými vypouštěním a úpravou [zpracováváním] odpadních olejů. Článek 3 směrnice stanoví:

„1. Pokud to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, přijmou členské státy opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací.

2. Pokud se odpadní oleje neregenerují z důvodu omezení uvedených v odstavci 1, přijmou členské státy nezbytná opatření, aby zajistily, že se spalování odpadních olejů provádí za podmínek přijatelných pro životní prostředí v souladu s ustanoveními této směrnice, pokud je toto spalování technicky, hospodářsky a organizačně proveditelné.

3. Pokud se odpadní oleje ani neregenerují, ani nespalují, a to z důvodu omezení uvedených v odstavcích 1 a 2, přijmou členské státy opatření nezbytná k tomu, aby zajistily bezpečný rozklad nebo řízené skladování či ukládání odpadních olejů.“

3 V souladu s článkem 2 směrnice 87/101 členské státy měly počínaje dnem 1. ledna 1990 povinnost přijmout opatření nezbytná ke splnění povinností, které pro ně vyplývají z této směrnice.

Vnitrostátní právní úprava

4 Vnitrostátní právní úprava v oblasti nakládání s odpadními oleji je tvořena následujícími právními nástroji:

– nařízením s mocí zákona č. 88/91 ze dne 23. února 1991, které upravuje činnosti týkající se odpadních olejů;

– ministerskou vyhláškou č. 240/92 ze dne 25. března 1992 o schválení pravidel pro udělování licencí k činnostem týkajícím se sběru, skladování, předběžné úpravy, regenerace, využití a spalování odpadních olejů;

– ministerskou vyhláškou č. 1028/92 ze dne 5. listopadu 1992, která stanoví bezpečnostní a identifikační normy pro přepravu odpadních olejů;

– společným rozhodnutím ministra průmyslu a ministra životního prostředí ze dne 18. května 1993 o použití pravidel pro udělování licencí k nakládání s odpadními oleji.

5 Za účelem změny uvedené právní úpravy schválily portugalské orgány dne 19. března 2001 dokument nazvaný „Nová národní strategie nakládání s odpadními oleji“.

Postup před zahájením soudního řízení

6 Dne 18. července 2000 Komise vyzvala portugalské orgány, aby jí sdělily mimo jiné údaje o množství olejů regenerovaných v průběhu let 1995 až 1997.

7 Dne 4. října 2000 portugalské orgány odpověděly, že proces regenerace odpadních olejů nebyl dosud zaveden, ale že probíhá analýza technické, hospodářské a finanční schůdnosti vybudování jednotek na regeneraci těchto olejů. Dne 7. května 2002 předložily uvedené orgány Komisi zprávu o použití směrnice v průběhu let 1998 až 2000, jakož i dokument „Nová národní strategie nakládání s odpadními oleji“.

8 Dne 11. dubna 2001 Komise zaslala Portugalské republice dopisem výzvu, v níž uvedla, že posledně uvedená nepřijala opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů, třebaže technická, hospodářská a organizační omezení takové přijetí umožňovala, čímž nesplnila povinnosti, které pro tento členský stát vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice.

9 Dne 18. října 2001 portugalské orgány odpověděly sdělením toho, že návrh textu zákona, jenž je právě vypracováván, upřednostňuje regeneraci odpadních olejů a že dotčené hospodářské subjekty jsou připraveny společně vytvořit jednotku na regeneraci.

10 Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s uvedenou odpovědí spokojena, zaslala Portugalské republice dne 24. října 2001 odůvodněné stanovisko, v němž potvrdila svůj postoj, podle nějž posledně uvedená nepřijala opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, třebaže to technická, hospodářská a organizační omezení umožňovala. Dne 20. prosince 2001 Komise předala uvedenému členskému státu doplňující odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že přes poskytnuté vysvětlení stav nesplnění povinností podle ustanovení čl. 3 odst. 1 směrnice trvá.

11 Dne 7. března 2002 portugalské orgány na tato odůvodněná stanoviska odpověděly tak, že zdůraznily přetrvávání technických, hospodářských a organizačních omezení, která neumožňují při nakládání s odpadními oleji upřednostnit regeneraci.

12 V uvedené odpovědi portugalské orgány rovněž vysvětlily, že důvodem, proč vnitrostátní právní předpisy o odpadních olejích nebyly okamžitě provedeny výstavbou zařízení na regeneraci na vnitrostátním území, je skutečnost, že nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (Úř. věst. L 30, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 176), neumožňuje příslušným orgánům zabránit vývozu odpadů k energetickému využití.

13 Vzhledem k tomu, že Komise se domnívala, že přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací nebylo v Portugalsku dosud zavedeno, rozhodla se podat tuto žalobu.

14 Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 11. září 2003 bylo povoleno vedlejší účastenství Finské republiky na podporu návrhů Portugalské republiky.

K žalobě

Argumentace účastníků řízení

15 Komise uplatňuje, že žádný z právních a správních předpisů uvedených portugalskými orgány neupřednostňuje zpracovávání odpadních olejů regenerací.

16 Pokud jde o argumentaci Portugalské republiky týkající se nařízení č. 259/93, Komise podotýká, že ustanovení tohoto nařízení umožňují příslušným orgánům zabránit vývozu odpadů k energetickému využití. Portugalské orgány mohly již dávno vznést odůvodněné námitky proti přepravě odpadních olejů za účelem jejich energetického využití v jiných členských státech, kdyby ve lhůtě stanovené směrnicí přijaly opatření nezbytná k tomu, aby bylo v Portugalsku zavedeno přednostní zpracovávání odpadních olejů, jak jej stanoví čl. 3 odst. 1 směrnice.

17 Komise dodává, že kdyby portugalské právní předpisy takovou přednost zavedly, mohly by být námitky vůči vývozním činnostem založeny na tom, že účelem přepravy odpadních olejů je jejich spalování. Zákonodárce Společenství totiž stanovil, že orgány pro odesílání mohou vznést na základě jednoho z důvodů uvedených v čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93 odůvodněné námitky proti přepravě odpadů zejména do jiných členských států. Z toho dovozuje, že se tohoto nařízení nelze dovolávat jako překážky zavedení přednosti regenerace vyžadované směrnicí.

18 Komise konstatuje, že dvanáct let po uplynutí lhůty k provedení stanovené v článku 2 směrnice 87/101 portugalské orgány stále nepřijaly opatření nezbytná k tomu, aby bylo skutečně upřednostněno zpracovávání odpadních olejů regenerací. V projednávaném případě právní a praktické nedostatky, zejména v oblasti kontroly místa určení odpadních olejů a jejich sběru v Portugalsku, přispěly rozhodným způsobem k neexistenci podmínek umožňujících upřednostnění uvedeného zpracovávání a konkrétně brání zřízení alespoň jedné jednotky na regeneraci těchto olejů na území tohoto členského státu.

19 Konečně se Komise domnívá, že zveřejnění dokumentu nazvaného „Nová národní strategie nakládání s odpadními oleji“ není relevantní. Totéž platí i pro ostatní iniciativy oznámené portugalskými orgány.

20 Portugalská vláda uplatňuje, že neexistence normativních předpisů nestačí k tomu, aby prokázala existenci nesplnění povinnosti podle čl. 3 odst. 1 směrnice, neboť z teoretického hlediska to není nezbytně vnitrostátní legislativa, jíž přísluší konkretizovat cíl sledovaný tímto ustanovením. Vnitrostátní právní úprava přitom způsobem, jenž neohrožuje cíle směrnice, vymezuje podmínky, kterým podléhá regenerace odpadních olejů.

21 Uvedená vláda tvrdí, že množství shromážděných odpadních olejů, obzvláště těch kvalitních, nedosahuje minimální prahové hodnoty hospodářské rentability. Krom toho není možné zakázat vývoz odpadních olejů pro účely energetického využití a tato nemožnost odrazuje potenciální investory od investování do jednotky na regeneraci na vnitrostátním území, protože nemají záruku, že shromážděné odpadní oleje budou směřovat do tohoto zařízení.

22 Co se týče otázky vývozu odpadních olejů, portugalská vláda uplatňuje, že možnosti zásahu příslušných orgánů podle čl. 7 odst. 4 písm. a) nařízení č. 259/93 nepředstavují nástroj, jež může zabránit vývozu odpadních olejů k energetickému využití, i kdyby existovala dostatečná kapacita pro regeneraci na vnitrostátní úrovni. Uvedené ustanovení totiž neumožňuje členským státům odůvodnit omezení vývozu odpadních olejů k energetickému využití jakožto opatření na ochranu národního průmyslu regenerace těchto olejů.

23 Portugalská vláda uvádí, že kromě finančních, technických a správních omezení dokazuje obtíže při zavádění regenerace odpadních olejů i velikost portugalského trhu, s přihlédnutím k minimálním referenčním prahovým hodnotám stanoveným pro účely rentability takového procesu. Tvrdí, že vynaložila skutečné úsilí na minimalizaci technických, hospodářských a organizačních omezení, jimž musí čelit při zavádění přednosti zpracovávání tohoto typu odpadů regenerací.

24 Tatáž vláda vysvětluje, že vyrovnanost zařízení na instalaci závisí na nákladech na dodání odpadních olejů, jež jsou z velké části závislé na místní konjunktuře, tržní ceně ropy a použité technologii regenerace. S výjimkou existence uzavřeného trhu se základními oleji, které jsou výsledkem regenerace, jsou přitom velká zařízení schopnější odolávat výrazným změnám ceny ropy a dlouhodobě zachovat dostatečnou hospodářskou rentabilitu.

25 Portugalská vláda v tomto ohledu zdůrazňuje, že přestože technická, hospodářská a organizační opatření odradila subjekty v odvětví od vytvoření jednotek na regeneraci odpadních olejů, vnitrostátní orgány jsou odhodlány zavést způsob nakládání s těmito odpady, který skutečně upřednostní regeneraci.

26 Finská vláda se ve svém vyjádření na podporu návrhů Portugalské republiky domnívá, že při posouzení proveditelnosti a rentability regenerace z hlediska hospodářského, je třeba vzít v úvahu zejména množství vyprodukovaného odpadního oleje, přepravní vzdálenosti, výrobní náklady, jakož i tržní podmínky. V důsledku toho musí být podmínky pro regeneraci v dotčeném členském státě přezkoumávány případ od případu. Situace na trhu je totiž jedním z faktorů ovlivňujících podmínky pro regeneraci.

27 Uvedená vláda v tomto ohledu uplatňuje, že cena základního oleje se výrazně změnila. Taková změna ceny zvyšuje riziko spojené s investicemi do odvětví regenerace odpadních olejů. Toto riziko je zvýšeno tendencí k poklesu spotřeby maziv, přičemž tento pokles vyplývá z toho, že v současné době jsou užívána maziva syntetická, která jsou kvalitnější.

28 Finská vláda dodává, že v případě, kdy by vnitrostátní právní předpisy zavedly kategorický požadavek regenerace a v dotyčném členském státě by nebylo zařízení na regeneraci, odpadní oleje by musely být za účelem své regenerace přepravovány do jiného členského státu. V takovém případě nejsou zohledněny ani nadměrné náklady vývozce na přepravu a regeneraci, ani okolnost, že přeprava může být z důvodu svého vlivu na životní prostředí nerozumná.

Závěry Soudního dvora

29 Úvodem je třeba připomenout, že, jak o tom rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 9. září 1999, Komise v. Německo (C‑102/97, Recueil, s. I‑5051, bod 35), jedním z hlavních cílů směrnice je upřednostnit zpracovávání odpadních olejů regenerací. Tento cíl, vyjádřený v druhém bodě odůvodnění směrnice 87/101, je odůvodněn skutečností, že regenerace je vzhledem k dosažitelným úsporám energie nejracionálnější způsob opětovného použití odpadních olejů.

30 Pokud jde o důvod vyvozovaný Komisí z nedodržení čl. 3 odst. 1 směrnice, je namístě bez dalšího uvést, že stávající vnitrostátní právní úprava neobsahuje žádnou právní normu, která, jako to předepisuje uvedené ustanovení, vyjadřuje upřednostnění zpracovávání odpadních olejů regenerací.

31 Je třeba rovněž konstatovat, že Portugalská republika sama uznala, že příslušné orgány musí podniknout konkrétní kroky směřující ke stanovení této přednosti v předpisech s právně závazným charakterem. Portugalská vláda totiž v tomto ohledu uvedla, že k tomu, aby byly stanoveny podmínky vyžadované k zavedení takové přednosti, je nezbytné změnit vnitrostátní právní úpravu v oblasti, a že s tímto záměrem byl vypracován dokument nazvaný „Nová národní strategie nakládání s odpadními oleji“.

32 I když, jak rozhodl Soudní dvůr v bodě 25 svého rozsudku ze dne 15. července 2004, Komise v. Spojené království (C‑424/02, Sb. rozh. s. I‑0000), je přijatelné, aby členské státy nejprve provedly studie a vyhotovily zprávy za účelem vymezení způsobů nakládání s odpadními oleji, je však třeba, aby po těchto přípravných krocích následovala konkrétní opatření směřující k upřednostnění regenerace za účelem dosažení souladu s povinností předepsanou v čl. 3 odst. 1 směrnice.

33 Co se týče argumentu, že s ohledem na ustanovení čl. 7 odst. 4 nařízení č. 259/93 je obtížné zajistit v Portugalsku rentabilitu zařízení na regeneraci odpadních olejů, stačí uvést, že podle těchto ustanovení jsou příslušné orgány členských států oprávněny vznést námitky proti přepravě odpadů, včetně odpadních olejů, k využití v jiném členském státě.

34 Jak právem uvedl generální advokát v bodě 52 svého stanoviska, kdyby totiž Portugalská republika na svém území zajistila přednost regeneraci odpadních olejů, jak jí to uložil čl. 3 odst. 1 směrnice, mohly by příslušné orgány z tohoto důvodu vznést námitky proti takové přepravě těchto odpadů do jiných členských států.

35 Pokud jde o argument dovolávaný Portugalskou republikou, že vybudování zařízení na regeneraci na území tohoto členského státu by nebylo rentabilní a že za těchto podmínek a z důvodu zásady proporcionality by měly být povinnosti dotčených členských států přizpůsobeny v závislosti na konkrétních okolnostech v těchto státech, je třeba připomenout, že, jak Soudní dvůr rozhodl v bodech 35 a 43 svého výše uvedeného rozsudku Komise v. Německo, jedním z hlavních cílů směrnice je upřednostnit zpracovávání odpadních olejů regenerací. Pokud by se tedy vycházelo z toho, že stávající technická, hospodářská a organizační situace v členském státě nutně zakládá omezení, která jsou překážkou pro přijetí opatření stanovených v čl. 3 odst. 1 směrnice, pak by toto ustanovení bylo zbaveno veškerého užitečného účinku, protože povinnost uložená členským státům by byla omezena na zachování statu quo s tím výsledkem, že by nebyla uložena skutečná povinnost přijmout nezbytná opatření ve prospěch přednostního zpracovávání odpadních olejů regenerací.

36 Kromě toho, co se týče této přednosti, je namístě uvést, jak zdůraznil Soudní dvůr v bodech 38 a 39 výše uvedeného rozsudku Komise v. Německo, že odkaz na „technická, hospodářská a organizační omezení“ uvedený v čl. 3 odst. 1 směrnice je součástí ustanovení, které vyjadřuje povinnost souhrnně uloženou členským státům, a že zákonodárce Společenství tím neměl v úmyslu stanovit omezené výjimky z obecně použitelného pravidla, ale vymezit působnost a obsah pozitivní povinnosti spočívající v zajištění přednostního zpracovávání odpadních olejů regenerací.

37 Z výše uvedeného vyplývá, že žaloba Komise musí být považována za opodstatněnou.

38 V důsledku toho je třeba konstatovat, že Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, pokud to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice.

K nákladům řízení

39 Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Portugalská republika byla ve sporu neúspěšná, je namístě uložit jí náhradu nákladů řízení. V souladu s odstavcem 4 téhož článku ponese Finská republika své náklady.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

1) Portugalská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná pro přednostní zpracovávání odpadních olejů regenerací, pokud to technická, hospodářská a organizační omezení umožňují, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 75/439/EHS ze dne 16. června 1975 o nakládání s odpadními oleji, ve znění směrnice Rady 87/101/EHS ze dne 22. prosince 1986.

2) Portugalské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.

3) Finská republika ponese své náklady.

Podpisy.