STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE

přednesené dne 3. září 2020 ( 1 )

Věc C‑404/19 P

Francouzská republika

proti

Evropské komisi

„Kasační opravný prostředek – EZZF do EZFRV – Výdaje vyloučené z financování Evropskou unií – Přímé podpory na plochu vyplácené v departmentu Haute Corse (Horní Korsika) – Kontrolní systém vykazující závažné nedostatky – Podmínky pro použití finanční opravy na základě paušální částky ve výši 100 % – Koeficienty dosahující100 % – Nařízení (UE) no 1306/2013 – Článek 52 odst. 2 – Nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014 – Článek 12 odst. 7 písm. c) – Pokyny pro výpočet finančních oprav v rámci postupu schvalování souladu a účetní závěrky – Bod 3.2.5“

I. Úvod

1. Tímto kasačním opravným prostředkem se Francouzská republika domáhá částečného zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 12. března 2019, Francie v. Komise ( 2 ), kterým Tribunál zamítl žalobu podanou tímto členským státem proti prováděcímu rozhodnutí Komise (EU) 2017/2014 ( 3 ). Tímto rozhodnutím Komise uložila tomuto členskému státu zejména povinnost provést paušální finanční opravu ve výši 100 % týkající se přímých podpor na plochu vyplacených na Horní Korsice pro roky žádosti 2013 a 2014 z důvodu závažných nedostatků zjištěných v systému kontrol uvedených podpor. Sazba ve výši 100 % odpovídá všem vyplaceným podporám.

2. Podmínky pro uplatnění paušální opravy ve výši 100 % jsou stanoveny v bodě 3.2.5 pokynů Komise pro výpočet finančních oprav ( 4 ). Tento bod stanoví, že taková sazba může být použita, jsou-li nedostatky kontrolního systému členského státu natolik závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly, takže všechny platby vykazují nesrovnalosti.

3. Na podporu svého kasačního opravného prostředku Francouzská republika tvrdí, že se Tribunál v napadeném rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že Komise důvodně uložila povinnost provést paušální opravu ve výši 100 %. Tento členský stát nezpochybňuje, že systém kontroly Horní Korsiky vykazoval nedostatky, takže Komise byla oprávněna uložit povinnost provést paušální opravu, nicméně Tribunálu vytýká, že nesprávně vyložil a použil bod 3.2.5 pokynů, když rozhodl, že jsou splněny podmínky uvedené v těchto pokynech pro použití sazby ve výši 100 %. V rámci projednávaného kasačního opravného prostředku je tedy Soudní dvůr žádán, aby se – pokud je mi známo – poprvé zabýval podmínkami, jimž se řídí ukládání povinnosti provést paušální finanční opravu ve výši 100 % stanovené v bodě 3.2.5 pokynů.

4. Na závěr mého posouzení navrhnu Soudnímu dvoru, aby tomuto kasačnímu opravnému prostředku vyhověl.

II. Právní rámec

A. Nařízení (EU) č. 1306/2013

5. Článek 52 nařízení (EU) č. 1306/2013 ( 5 ), nadepsaný „Schvalování souladu“, v odstavci 1 stanoví, že Komise přijme prováděcí akty, kterými stanoví částky, které mají být vyloučeny z financování Unií, pokud má za to, že výdaje z EZZF a EZFRV nebyly uskutečněny v souladu s unijním právem. V souladu s čl. 52 odst. 2 tohoto nařízení Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, s ohledem na závažnost zjištěného nesouladu, a náležitě zohlední povahu porušení pravidel a finanční újmu způsobenou Unii.

B. Prováděcí nařízení (EU) č. 907/2014

6. Kritéria a metodika pro provádění oprav podle čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 jsou stanovena v článku 12 prováděcího nařízení (EU) č. 907/2014 ( 6 ). Z článku 12 odst. 6 tohoto nařízení vyplývá, že pokud částky, které mají být vyloučeny z financování Unie, nemohou být určeny na základě výpočtu nebo extrapolace podle odstavců 2 a 3 uvedeného článku ( 7 ), Komise použije vhodné opravy na základě paušální částky, přičemž vezme v úvahu povahu a závažnost porušení pravidel a svůj vlastní odhad rizika finanční újmy, jež byla Unii způsobena.

7. Článek 12 odst. 7 písm. c) prováděcího nařízení (EU) č. 907/2014 stanoví: „Při stanovení míry opravy na základě paušální částky Komise zvláště zohlední následující okolnosti prokazující větší závažnost nedostatků, které odhalují větší riziko vzniku ztráty pro rozpočet Unie: […] c) zjistí se, že členský stát neuplatňuje kontrolní systém nebo že toto uplatňování trpí vážnými nedostatky, a existují důkazy o častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům; […]“

C. Pokyny

8. Komise ve svých pokynech uvedla obecné zásady a výši opravy na základě paušální částky, kterou může Komise navrhnout na základě čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 a čl. 12 odst. 6 a 7 prováděcího nařízení č. 907/2014 ( 8 ).

9. Pokud jde o obecné zásady, z pokynů vyplývá, že v případě oprav na základě paušální částky musí být pravděpodobná finanční újma způsobená Unii určena na základě vyhodnocení rizika vyplývajícího z nedostatků v kontrole, které se mohou týkat jak povahy nebo kvality prováděných kontrol, tak jejich počtu. Základní zásada, kterou je zásada proporcionality zakotvená v čl. 52 odst. 2 nařízení (EU) č. 1306/2013, diktuje, že opravný koeficient musí být jasně vázán na finanční újmu způsobenou Unii ( 9 ).

10. Pokud jde o úroveň opravy na základě paušální částky, pokyny stanoví podle okolností, které jsou v nich uvedeny, použití opravy ve výši 2 %, 3 %, 5 %, 7 % nebo 10 % ( 10 ). Z pokynů kromě toho vyplývá, že ve výjimečných případech mohou být přijaty vyšší opravné koeficienty dosahující až 100 % ( 11 ). Takový vyšší koeficient je stanoven pro případy uvedené v čl. 12 odst. 7 písm. c) prováděcího nařízení č. 907/2014. Bod 3.2.5 pokynů týkajících se tohoto ustanovení tedy stanoví: „ ‚[Pokud] členský stát vůbec nepoužívá kontrolní systém nebo je tento systém značně nedostatečný a [pokud] existují důkazy o častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům [ ( 12 )]‘, je třeba provést opravu ve výši 25 %, jelikož je možno mít odůvodněně za to, že možnost předložit beztrestně nepřípustné žádosti způsobí mimořádně vysokou finanční újmu rozpočtu Unie. V odůvodněných případech může být opravný koeficient stanoven na ještě vyšší úrovni. Tak tomu bude v případě, že na základě informací poskytnutých členským státem byl rizikový soubor (velmi) omezen. Stejně tak může být celý výdaj vyloučen z financování Unií, pokud jsou nedostatky tak závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly, který může vést k platbám vykazujícím nesrovnalosti.“

III. Skutečnosti předcházející sporu, žaloba před Tribunálem a napadený rozsudek

A. Skutkový základ sporu

11. Pro potřeby tohoto stanoviska lze skutečnosti předcházející sporu uvedené Tribunálem v bodech 1 až 37 napadeného rozsudku shrnout následovně.

12. Ve dnech 24. až 28. listopadu 2014 provedla Komise ve Francii šetření týkající se odvětví podpor poskytovaných na plochu, požadovaných pro roky žádosti 2013 a 2014. V návaznosti na toto šetření Komise sdělila své výsledky Francouzské republice a následně proběhla korespondence mezi tímto orgánem a tímto členským státem týkající se šetření.

13. Dopisem ze dne 20. května 2016 (dále jen „oznámení ze dne 20. května 2016“) oznámila Komise Francouzské republice svůj návrh vyloučit z financování Unií celkovou částku ve výši 117439017,55 eur z důvodu nesouladu uplatňování systému podpory na plochu ve Francii s unijními pravidly v letech žádosti 2013 a 2014. Tato částka se skládala ze čtyř skupin návrhů oprav, z nichž jedna se týkala přímých podpor na plochu vyplácených v departmentu Horní Korsika. Tato oprava představovala opravu na základě paušální částky ve výši 100 %, která odpovídala částce 28973945,46 eur.

14. Uvedená oprava na základě paušální částky ve výši 100 % byla založena na několika zjištěných nedostatcích, které se týkají zejména problémů spojených s vymezením způsobilých ploch.

15. Zaprvé francouzská právní úprava umožňovala použití předem definovaných poměrů za účelem zohlednění krajinných prvků na zemědělské ploše způsobem, který nebyl v souladu s unijní právní úpravou týkající se „dobrého zemědělského a environmentálního stavu“ (dále jen „DZES“), což vedlo francouzské orgány k tomu, že vždy nevyloučily nezpůsobilé plochy. Konkrétně francouzská právní úprava nezajistila kontrolu „zachování“ zemědělské půdy v DZES v souladu s článkem 6 nařízení (ES) č. 73/2009 ( 13 ).

16. Zadruhé byl návrh na opravu založen na problémech souvisejících s vymezením způsobilých ploch, které vyplývají z nesprávného výkladu článku 34 nařízení (ES) č. 1122/2009 ( 14 ) francouzskými orgány. Francouzské orgány v zásadě považovaly za způsobilé plochy převážně zalesněné s velmi nízkými travními porosty nebo plochy nepřístupné pro zvířata, prohlášené za „vřesoviště využitelná k pastvě“, přestože tyto plochy nesplňovaly podmínky stanovené v unijní právní úpravě.

17. Komise kromě toho v oznámení ze dne 20. května 2016 uvedla, že tyto nedostatky již byly zjištěny v rámci postupu schvalování souladu vztahujícího se na žádosti za roky 2008 až 2012, ale že francouzské orgány neprovedly žádné změny v přístupu uplatňovaném v tomto ohledu. Při neexistenci změny v dosud uplatňovaném přístupu, který má skutečný dopad na půdu, se opravy uplatněné na tuto oblast při předchozích šetřeních – paušální koeficient dosahující 100 % – nadále použijí na žádosti za roky 2013 a 2014.

18. Dopisem ze dne 22. června 2016 se francouzské orgány obrátily na smírčí orgán ve věci finanční opravy uplatněné Komisí, pokud jde o Horní Korsiku. Tyto orgány v podstatě tvrdily, že argument Komise vznesený jako odůvodnění jejího rozhodnutí odmítnout vyčíslení, které v tomto ohledu orgánu navrhly, není s ohledem na unijní právní úpravu dostatečný a že návrh na opravu na základě paušální částky ve výši 100 % týkající se případu Horní Korsiky není v souladu s postupy vyčíslení škody stanovenými touto právní úpravou.

19. Dne 19. prosince 2016 vydal smírčí orgán své stanovisko. V podstatě konstatoval, že smírčí řízení není v této fázi možné, a měl za to, že oprava ve výši 100 % by byla pravděpodobně nepřiměřená vzhledem ke skutečnému riziku pro EZZF. V důsledku toho vyzval útvary Komise, aby uvažovaly o opravě v nižší výši.

20. Dne 21. února 2017 Komise vydala své konečné stanovisko. Potvrdila svůj původní postoj uvedený v oznámení ze dne 20. května 2016, přičemž upřesnila, že paušální oprava ve výši 100 % je odůvodněná, jelikož dostupné informace ukazují, že nedostatky týkající se kontroly podpor poskytovaných v departmentu Horní Korsika byly natolik závažné, že představovaly naprostý nesoulad s unijními pravidly a vyvolaly velmi vysoké riziko pro EZZF.

21. Dne 8. listopadu 2017 přijala Komise na základě čl. 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 sporné rozhodnutí, kterým stanovila čtyři soubory oprav, včetně opravy na základě paušální částky ve výši 100 % odpovídající částce 28973945,46 eur, pokud jde o výdaje týkající se přímých podpor na plochu poskytovaných na Korsice pro roky žádosti 2013 a 2014, z důvodu závažných nedostatků zjištěných v systému kontroly uvedených podpor (pod názvem „Kontrolní systém vykazující závažné nedostatky, Korsika“). V souhrnné zprávě připojené ke spornému rozhodnutí Komise odůvodnila uložení povinnosti provést tuto opravu týmiž důvody, které uvedla ve svém oznámení ze dne 20. května 2016.

B. Žaloba před Tribunálem

22. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. ledna 2018 podala Francouzská republika žalobu směřující k částečnému zrušení sporného rozhodnutí a vznesla několik žalobních důvodů směřujících proti čtyřem souborům finančních oprav, včetně opravy na základě paušální částky ve výši 100 % týkající se departmentu Horní Korsika. Napadeným rozsudkem Tribunál žalobu zamítl.

C. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

23. Podáním ze dne 23. května 2019 podala Francouzská republika návrh na zahájení řízení o tomto kasačním opravném prostředku proti napadenému rozsudku. V rámci tohoto kasačního opravného prostředku zpochybňuje tento členský stát opodstatněnost pouze jednoho ze čtyř souborů finančních oprav, o němž Tribunál rozhodoval v napadeném rozsudku, a sice opodstatněnost opravy na základě paušální částky ve výši 100 % týkající se přímých podpor na plochu vyplacených v departmentu Horní Korsika pro roky žádosti 2013 a 2014.

24. Kasačním opravným prostředkem Francouzská republika navrhuje, aby Soudní dvůr: – částečně zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž zamítl stanovisko Francouzské republiky vycházející z porušení zásady proporcionality, směřující ke zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž ukládá Francouzské republice povinnost provést opravu na základě paušální částky ve výši 100 % z důvodu nedostatků v systému kontroly podpor na plochu poskytovaných v departmentu Horní Korsika pro roky žádosti 2013 a 2014; – vydal konečné rozhodnutí ve věci tak, že zruší sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž ukládá Francouzské republice povinnost provést opravy na základě paušální částky ve výši 100 % z důvodu nedostatků v systému kontroly podpor na plochu poskytovaných v departmentu Horní Korsika pro roky žádosti 2013 a 2014; – uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

25. V kasační odpovědi Komise navrhuje, aby Soudní dvůr: – zamítl kasační opravný prostředek – a uložil Francouzské republice náhradu nákladů řízení.

26. Na jednání konaném dne 27. února 2020 přednesly ústní vyjádření Francouzská republika a Komise.

IV. Posouzení

27. V rámci jediného důvodu kasačního opravného prostředku Francouzská republika tvrdí, že se Tribunál v napadeném rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že Komise byla oprávněna uložit povinnost provést opravu použitím paušální částky ve výši 100 %, pokud jde o přímé podpory na plochu vyplacené v departmentu Haute-Korsika za roky podání žádosti 2013 a 2014.

28. V napadeném rozhodnutí byla tato oprava odůvodněna s ohledem na jedinečnou situaci Horní Korsiky, v níž byly Komisí zjištěny nedostatky, které spočívaly zejména v problémech spojených s vymezením způsobilých ploch ( 15 ). Komise rovněž uvedla, že tyto nedostatky již byly zaznamenány v rámci postupu schvalování souladu pro roky 2008 až 2012 a že v případě, že francouzské orgány nezmění přístup, který uplatňují, oprava na základě paušální částky ve výši 100 % musí být použita také na žádosti z let 2013 a 2014 ( 16 ).

29. Francouzská republika před Tribunálem zpochybnila opodstatněnost tohoto rozhodnutí, přičemž zejména tvrdila, že podmínky pro uplatnění opravy na základě paušální částky ve výši 100 %, stanovené v bodě 3.2.5 pokynů, nebyly splněny, a že sporná oprava je tudíž nepřiměřená.

30. Tribunál v napadeném rozsudku tento žalobní důvod zamítl jako neopodstatněný ( 17 ). Konkrétně Tribunál nejprve v bodech 117 a 118 napadeného rozsudku v podstatě vyložil podmínky pro použití koeficientu dosahujícího 100 %, stanovené v bodě 3.2.5 pokynů, a dále v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku poté tento výklad použil na okolnosti projednávané věci. V tomto ohledu rozhodl, že kontrolní systém Horní Korsiky byl založen na nesprávném vymezení ploch způsobilých pro poskytnutí podpory, což je v rozporu s jednou z hmotněprávních podmínek režimu podpor na plochu, a dále že takové porušení bylo natolik závažné, že představuje v souladu s bodem 3.2.5 pokynů naprostý nesoulad s unijními pravidly, který může vést k tomu, že jsou nesprávné všechny platby. Tribunál na základě toho dospěl k závěru, že Komise byla oprávněna uložit povinnost provést spornou opravu.

31. Na podporu kasačního opravného prostředku Francouzská republika tvrdí, že Tribunál se v bodě 118 napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu bodu 3.2.5 pokynů, což následně vedlo k nesprávnému použití týchž pokynů v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku. Tento členský stát zejména tvrdí, že skutečnost, že systém kontroly nezohledňuje hmotněprávní podmínku režimu podpor na plochu, sama o sobě nestačí k odůvodnění použití koeficientu dosahujícího 100 %. Jinými slovy, Francouzská republika nezpochybňuje nedostatky, které Komise zjistila v systému kontroly v departmentu Horní Korsika, jako takové, ale pouze tvrdí, že takové nedostatky nemohou vést k použití paušálního koeficientu dosahujícího 100 %.

32. Komise odmítá argumenty Francouzské republiky a navrhuje, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neopodstatněný.

33. Za účelem posouzení důvodu kasačního opravného prostředku Francouzské republiky je třeba v první řadě vymezit odůvodnění, které Komise uplatnila pro účely stanovení povinnosti provést spornou opravu, jelikož tento bod je účastníky řízení před Soudním dvorem zpochybňován (část A). Dále je třeba ověřit výklad bodu 3.2.5 pokynů provedený Tribunálem, uvedený v bodech 117 a 118 napadeného rozsudku (část B). Konečně ve světle této analýzy je třeba ověřit, zda Tribunál právem potvrdil rozhodnutí Komise uložit povinnost provést spornou opravu v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku (část C).

A. Odůvodnění povinnosti provést spornou opravu uplatněné Komisí

34. Úvodem zdůrazňuji, že uložení koeficientu finanční opravy dosahující 100 % může být odůvodněn ve dvou různých situacích: buď v případě, že veškeré výdaje byly poskytnuty bez jakéhokoli právního základu vyplývajícího z unijního práva (dále jen „první situace“), nebo v případě, že v unijním právu existuje právní základ pro financování, kdy kontrolní systém členského státu trpí závažnými nedostatky, které mohou vést k tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti (dále jen „druhá situace“) ( 18 ). Právě na tuto druhou situaci se vztahuje bod 3.2.5 pokynů.

35. Před Soudním dvorem Komise potvrdila, že uložení povinnosti provést spornou opravu bylo založeno na druhé situaci. Komise však uvedla, že toto uložení povinnosti bylo rovněž založeno na první situaci. Ve své kasační odpovědi tak Komise tvrdila, že „došlo k vyplacení podpor bez jakéhokoliv právního základu a současně k závažným nedostatkům ve fungování kontrolního systému v departmentu Horní Korsika“, což rovněž potvrdila na jednání ( 19 ).

36. V tomto ohledu poznamenávám, že je třeba zjistit, zda uložení povinnosti provést spornou opravu bylo založeno pouze na druhé situaci, jak tvrdí Francouzská republika, nebo zda bylo založeno jak na druhé, tak na první situaci, jak tvrdí Komise. Odůvodnění, a tudíž i soudní přezkum, totiž nebudou v obou situacích stejné. Dále Francouzská republika Tribunálu vytýká, že v napadeném rozsudku směšuje podmínky pro stanovení koeficientu finanční opravy ve výši 100 %, které se mají použít v první nebo v druhé situaci.

37. Za účelem posouzení důvodu kasačního opravného prostředku francouzské vlády je tedy třeba nejprve určit, v jaké situaci nebo situacích Komise uložila povinnost provést spornou opravu. V tomto ohledu považuji za užitečné nejprve připomenout rozdíly mezi oběma situacemi.

1. Rozdíly mezi oběma situacemi

38. Pokud jde zaprvé o zdůvodnění stanovení koeficientu dosahujícího 100 %, je třeba konstatovat, že v první situaci se toto nachází na úrovni právní úpravy.

39. Z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že EZZF financuje pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy v rámci společné organizace zemědělských trhů. Z tohoto důvodu jsou k tíži EZZF účtovány pouze částky uhrazené v souladu s pravidly stanovenými v rámci společné organizace zemědělských trhů. Všechny ostatní částky, které vnitrostátní orgány zaplatily, tedy zůstávají k tíži členských států, zejména částky, u nichž se vnitrostátní orgány nesprávně domnívaly, že jsou oprávněny vyplatit je v rámci této společné organizace ( 20 ).

40. V této situaci jsou podpory vyplácené na neexistujícím právním základě vyloučeny z financování Unií bez ohledu na konstatování nesrovnalostí nebo nedbalosti vnitrostátních orgánů. V tomto ohledu Komise nedisponuje žádnou pravomocí posoudit, zda má být výdaj schválen nebo vyloučen z financování Unií ( 21 ). Oprava, jejíž provedení je nutné v takové situaci, je tedy uložena ve formě jednorázové opravy, což znamená, že ztrátu utrpěnou Unií – a tudíž i částku, která má být vyloučena – lze přesně určit.

41. Ve druhé situaci spočívá zdůvodnění použití koeficientu dosahujícího 100 % zejména v tom, že členský stát uplatňuje kontrolní systém trpící vážnými nedostatky ve smyslu čl. 12 odst. 7 písm. c) nařízení č. 907/2014. V bodě 3.2.5 pokynů k tomuto ustanovení Komise upřesnila, že pokud jsou nedostatky kontrolního systému natolik závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly, který může vést k tomu, že nesrovnalosti vykazují všechny platby, je třeba provést opravu dosahující 100 % ( 22 ).

42. Zdůrazňuji, že na rozdíl od situace, ve které jsou podpory vypláceny bez jakéhokoliv právního základu (první situace), představuje koeficient dosahující 100 % uvedený v bodě 3.2.5 pokynů paušální koeficient, což znamená, že ztrátu, kterou utrpěl rozpočet Unie nelze přesně určit. Podle čl. 12 odst. 6 nařízení č. 907/2014 se tak opravy na základě paušální částky stanovené v odstavci 7 tohoto článku použijí, pokud částky, které mají být vyloučeny, nemohou být určeny výpočtem nebo extrapolací uvedenými v odstavcích 2 a 3 tohoto článku ( 23 ).

43. Jinými slovy, pokud Komise použije opravy na základě paušální částky, musí v souladu s čl. 12 odst. 6 nařízení č. 907/2014 stanovit částku, která má být vyloučena v závislosti na rozsahu rizika ztráty, kterou by mohl utrpět rozpočet Unie, s přihlédnutím k povaze a závažnosti porušení ( 24 ).

44. Pokud jde zadruhé o soudní přezkum, z předcházejících úvah vyplývá, že v rámci první situace musí Tribunál zkoumat, zda poskytnutí podpor vnitrostátními orgány postrádá jakýkoli právní základ v unijním právu. Toto posouzení spočívá v rozhodnutí o tom, zda jsou vyplacené podpory v rozporu s hmotněprávními podmínkami dotyčného režimu podpory, které jsou zásadní pro určení přípustnosti žádosti o podporu, takže tyto podpory spadají mimo režim podpory ( 25 ).

45. Naproti tomu v rámci druhé situace musí Tribunál zkoumat, zda Komise byla oprávněna mít za to, že nedostatky kontrolního systému byly natolik závažné, že představovaly naprostý nesoulad s unijními pravidly, který mohl vést k tomu, že všechny platby vykazovaly nesrovnalosti ve smyslu bodu 3.2.5 pokynů. Jinými slovy, Tribunál musí přezkoumat opodstatněnost odhadu Komise týkajícího se rizika skutečné ztráty pro rozpočet Unie ( 26 ).

2. Odůvodnění sporné opravy

46. Pokud jde o spornou opravu, mám za to, že důvod kasačního opravného prostředku předložený Komisí vycházející z tvrzení, že tato oprava byla rovněž založena na první situaci, je nepřípustný. Konstatuji totiž, že tento důvod nebyl vznesen před Tribunálem a že se Tribunál v napadeném rozsudku omezuje na ověření, zda byla sporná oprava odůvodněná s ohledem na bod 3.2.5 pokynů ( 27 ). Připomínám, že tento bod se týká druhé situace.

47. I kdyby však byl žalobní důvod před Tribunálem vznesen, mám za to, že se Tribunál v každém případě právem v napadeném rozsudku omezil na ověření toho, zda bylo uložení povinnosti provést spornou opravu odůvodněné s ohledem na druhou situaci. Poznamenávám, že procesní podání v dané věci naznačují, že Komise založila uložení povinnosti provést spornou opravu na selháních zjištěných v kontrolním systému ( 28 ), což by bylo zbytečné, kdyby všechny vyplacené podpory vykazovaly nesrovnalosti již z důvodu neexistence jakéhokoli právního základu v unijním právu ( 29 ). Kromě toho je nesporné, že povinnost provést spornou opravu ve výši 100 % je uložena Komisí ve formě opravy na základě paušální částky ( 30 ).

48. Z předcházejících úvah vyplývá, že v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku je třeba pouze ověřit, zda se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když považoval za odůvodněné uložit povinnost provést opravu ve výši 100 % na základě bodu 3.2.5 pokynů z důvodu selhání kontrolního systému ( 31 ).

B. Výklad podaný Tribunálem týkající se bodu 3.2.5 pokynů

49. Výklad bodu 3.2.5 pokynů podaný Tribunálem je uveden v bodech 117 a 118 napadeného rozsudku. V uvedených bodech 117 a 118 Tribunál odkazuje na výklad tohoto bodu pokynů, který již provedl ve své vlastní judikatuře ( 32 ).

50. Poznamenávám, že Francouzská republika zpochybnila pouze výklad Tribunálu uvedený v bodě 118 napadeného rozsudku. Nicméně tento bod 118 odkazuje na bod 117, který mu předchází. Za účelem ověření správnosti uvedeného bodu 118 je tedy třeba nejprve zkoumat uvedený bod 117. Jak vysvětlím, mám za to, že judikatura připomenutá v bodě 117 napadeného rozsudku představuje rozumný výklad tohoto bodu pokynů (oddíl 1), ačkoli se Tribunál podle mého názoru v bodě 118 dopustil nesprávného právního posouzení (oddíl 2).

1. Judikatura připomenutá v bodě 117 napadeného rozsudku

51. Pokud jde o judikaturu připomenutou v bodě 117 napadeného rozsudku, z této judikatury vyplývá, že opravný koeficient ve výši 100 % se použije na základě bodu 3.2.5 pokynů, „pokud existující kontrolní systém zcela pomíjí příslušné unijní právní předpisy, nebere v potaz hmotněprávní prvky dotčeného režimu podpor a jeho cíle a ze své povahy neumožňuje odhalit praktiky dotyčných subjektů, které obcházejí hmotněprávní podmínky nebo s nimi manipulují. Tyto nedostatky kontrolního systému totiž vyvolávají riziko, že všechny platby uskutečněné v rámci dotčeného režimu podpory budou vykazovat nesrovnalosti. Tyto nedostatky tak lze vzhledem k jejich finančním důsledkům pro [fondy] přirovnat k zásahům, které se nacházejí mimo režim podpory“.

52. Podle mého názoru tato judikatura představuje rozumný výklad bodu 3.2.5 pokynů, jelikož tři kumulativní indicie připomenuté v bodě 117 posuzované společně umožňují ověřit, zda nedostatky kontrolního systému jsou natolik závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly, který může vést k tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti ve smyslu pokynů.

53. První indicie (kontrolní systém zcela pomíjí příslušné unijní právní předpisy) totiž zajišťuje nejprve splnění základní podmínky stanovené v bodě 3.2.5 pokynů pro uplatnění koeficientu ve výši 100 %, a sice že nedostatky kontrolního systému jsou tak závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly. V tomto ohledu zdůrazňuji, že pokud kontrolní systém neexistuje nebo trpí vážnými nedostatky ve smyslu čl. 12 odst. 7 písm. c) nařízení č. 907/2014, avšak nepředstavuje naprostý nesoulad s unijními pravidly, je třeba v souladu s pokyny obecně uplatnit koeficient ve výši 25 %.

54. Dále druhá indicie (systém kontroly nebere v potaz hmotněprávní podmínky dotčeného režimu podpor a jeho cílů) kvalifikuje druh selhání, který může vést k tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti. Připomínám, že hmotněprávní podmínky podpory jsou základními podmínkami pro její poskytnutí ( 33 ), a okolnost, že kontrolní systém nepřihlíží k jedné nebo k několika z nich, tedy může vést k tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti ( 34 ). Totéž platí pro cíle režimu podpory. I když jsou totiž formálně splněny hmotněprávní podmínky, je možné, že základní cíle společné organizace trhů splněny nejsou, takže všechny platby vykazují nesrovnalosti ( 35 ).

55. Konečně, třetí indicie (kontrolní systém ze své povahy neumožňuje odhalit praktiky dotyčných subjektů, které obcházejí hmotněprávní podmínky nebo s nimi manipulují), se opírá o případ uvedený v čl. 12 odst. 7 písm. c) nařízení č. 907/2014, kdy existují důkazy o častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům.

56. Jak vyplývá z těchto tří kumulativních indicií, použití paušálního koeficientu ve výši 100 % podléhá striktním podmínkám právní úpravy a podle mého názoru je to tak správně.

57. Chtěl bych totiž připomenout, že použití koeficientu ve výši 100 % je omezeno na výjimečné případy, kdy lze nedostatky v kontrolním systému vzhledem k jejich finančním důsledkům pro fondy přirovnat k zásahům, které se nacházejí mimo režim podpory (první situace) ( 36 ). Vzhledem k povaze nedostatků v kontrolním systému, které znemožňují ověřit, zda vyplacené podpory nevykazují nesrovnalosti ( 37 ), však Komise není schopna prokázat, zda byly všechny napadené podpory skutečně vyplaceny v rozporu s unijním právem, jako je tomu v případě, kdy podpory byly vyplaceny bez jakéhokoli právního základu. Všechny tři indicie připomenuté v bodě 117 napadeného rozsudku umožňují v tomto ohledu ověřit, zda existují nedostatky na úrovni kontrolního systému natolik závažné, aby bylo možné mít za to, že všechny platby jsou stiženy nesrovnalostmi.

58. Dále je třeba připomenout, že v souladu s bodem 3.2.5 pokynů je obecně nutno použít koeficient ve výši 25 %, pokud neexistuje kontrolní systém, který by členský stát používal, anebo tento systém trpí vážnými nedostatky a existují důkazy o častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům. Jinými slovy, použití opravy s koeficientem přesahujícím 25 % – a fortiori koeficientu dosahujícího 100 % – předpokládá, že je prokázána existence okolností, které jsou závažnější než okolnosti vyvstalé v situaci, která odůvodňuje použití opravy ve výši 25 %, a pokud jde o koeficient dosahující 100 %, existence extrémně závažných okolností ( 38 ). Takovou zvýšenou závažnost však může prokázat pouze soubor indicií.

2. Judikatura připomenutá v bodě 118 napadeného rozsudku

59. Bod 118 napadeného rozsudku dále uvádí, že „[z] této judikatury [připomenuté v bodě 117 napadeného rozsudku] tak vyplývá, že důvodem pro použití opravy ve výši 100 % nejsou ani tak nedostatky v [klíčových kontrolách, jimiž trpí kontrolní systém], jako spíše [nesplnění základních podmínek dotčeného režimu podpor a jeho cílů]. Nesplnění hmotněprávních podmínek pro poskytnutí podpory odůvodňuje vyloučení všech výdajů [rozsudek ze dne 10. července 2014, Řecko v. Komise, T‑376/12, EU:T:2014:623, bod 123 (nezveřejněný)]“.

60. Podle mého názoru není zjevné, jak má být tento bod chápán, a zejména, jak je provázán se třemi indiciemi zmíněnými v bodě 117 napadeného rozsudku. Význam tohoto bodu byl tedy předmětem diskuze na jednání a to podle mého názoru oprávněně. Tento bod 118 je totiž nejasný ve dvou rovinách.

61. Zaprvé konstatuji, že tento bod 118 odkazuje na bod 123 rozsudku ve věci Řecko v. Komise ( 39 ), avšak cituje jej útržkovitým způsobem. Kromě toho, význam uvedeného bodu 123 není sám o sobě jasný a neumožňuje podle mého názoru vyjasnit význam bodu 118 napadeného rozsudku.

62. Nicméně konstatuji, že Tribunál v bodě 135 napadeného rozsudku dále odkazuje na výše uvedený bod 118 a prohlašuje, že „v souladu s judikaturou […] citovanou v bodech 117 a 118 [napadeného rozsudku] nedodržení hmotněprávních podmínek dotčeného režimu podpory odůvodňuje vyloučení všech výdajů“.

63. S ohledem na toto konstatování jsem toho názoru, že, jak Francouzská republika uvedla na jednání, Tribunál ve výše uvedeném bodě 118 nesprávně směšuje odůvodnění pro uložení paušálního koeficientu ve výši 100 %, které velmi správně vyplývá z bodu 117 napadeného rozsudku ve formě tří kumulativních indicií, a odůvodnění pro uložení povinnosti provést finanční opravu ve výši 100 % v případě podpor poskytnutých bez jakéhokoli právního základu. Připomínám, že pouze v posledně uvedeném případě může nedodržení hmotněprávních podmínek samo o sobě odůvodnit opravu dosahující 100 %.

64. V tomto ohledu Komise na jednání upřesnila, že bod 3.2.5 pokynů se týká situace, kdy je vnitrostátní právní úprava v souladu s hmotněprávními podmínkami vyplývajícími z unijního práva a kdy jediné porušení, kterého se dopustil členský stát, spočívá v kontrolním systému, který nezaručuje, že hmotněprávní podmínky jsou skutečně splněny. V projednávané věci však k porušení dochází jak z hlediska vnitrostátní právní úpravy, která není v souladu s unijním právem, tak z hlediska kontrolního systému. Pochybení v kontrolním systému způsobila nesprávná definice ve vnitrostátní právní úpravě ( 40 ).

65. Podle Komise je třeba body 117 a 118 chápat právě v tomto kontextu. Uvedené body – posuzovány společně – tak podle Komise znamenají, že pokud v kontextu oprav na základě paušální částky došlo jak k porušení na úrovni vnitrostátní právní úpravy, tak k nedostatkům v kontrolním systému, a pokud tyto nedostatky neumožňují rozpoznat, kdo měl nárok na podporu a v jaké výši, je oprava na základě paušální částky ve výši 100 % odůvodněná. V takové situaci podle Komise existuje riziko, že všechny výdaje mohou vykazovat nesrovnalosti.

66. Jsem toho názoru, že výklad navrhovaný Komisí je kromě skutečnosti, že se vzhledem k předcházejícím úvahám poněkud odchyluje od napadeného rozsudku, v každém případě v rozporu s právním rámcem, jakož i s pokyny.

67. Na úrovni právního rámce je totiž třeba připomenout, že uložení jakéhokoli paušálního koeficientu – bez ohledu ne jeho výši – z povahy věci znamená, že skutečná ztráta nemůže být určena přesně. Nejistota, pokud jde o škodu vzniklou Unii, tedy odůvodňuje uložení paušálního koeficientu, ale nemůže sama o sobě odůvodnit, že tento koeficient dosahuje 100 %.

68. Zadruhé, je sice důvodné obecně předpokládat, že skutečnost, že vnitrostátní právní úprava – jiná než kontrolní systém – porušuje hmotněprávní podmínky, zvyšuje riziko újmy vzniklé Unii, avšak tato skutečnost sama o sobě v žádném případě neznamená, že skutečné riziko dosahuje 100 %. V tomto ohledu připomínám, že ne každé porušení hmotněprávních podmínek může vést k tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti ( 41 ), a že tedy nelze mít za to, že skutečné riziko dosahuje 100 %, aniž by byla dopředu provedena alespoň taková analýza.

69. Pokud jde o pokyny, mám za to, že jejich výklad podaný Komisí Komise vychází ze zaměnění podmínek opravného koeficientu ve výši 25 % a podmínek opravného koeficientu ve výši 100 %. Nemožnost ověřit, zda byla podpora poskytnuta osobám, které na ni mají nárok, jsou tak rovněž důsledkem toho, že členský stát vůbec nezavedl kontrolní systém, což odůvodňuje použití opravného koeficientu ve výši 25 %. Každé selhání kontroly týkající se základního prvku, který je podmínkou toho, že podpora byla poskytnuta legálně, má ve skutečnosti za následek vznik nejistoty ohledně toho, zda je podpora poskytnuta osobám, které na ni mají nárok. Tyto okolnosti tudíž nemohou samy o sobě odůvodnit použití opravného koeficientu ve výši 100 % na základě pokynů ( 42 ). Stručně řečeno, skutečnost, že existuje nejistota, pokud jde o soulad každé jednotlivé podpory, jež byla poskytnuta, s právními předpisy, neznamená, že všechny poskytnuté podpory vykazují nesrovnalosti ve smyslu bodu 3.2.5 pokynů.

70. Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že bod 117 napadeného rozsudku představuje rozumný výklad bodu 3.2.5 pokynů. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby jej použil v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku. Pokud jde o bod 118 napadeného rozsudku, Tribunál podle všeho nesprávně vyložil bod 3.2.5 pokynů, a jak vysvětlím, právě toto pochybení zřejmě způsobilo nesprávné použití tohoto bodu.

C. Aplikace bodu 3.2.5 pokynů Tribunálem v projednávaném případě

71. Použití bodu 3.2.5 pokynů Tribunálem na okolnosti projednávaného případu (body 134 až 136 napadeného rozsudku) se v podstatě zakládá na třech skutečnostech uvedených výše v napadeném rozsudku, které se týkají nedostatků zjištěných v kontrolním systému v departmentu Horní Korsika. I když Francouzská republika tyto skutečnosti nezpochybňuje, jsou relevantní za účelem ověření těch skutečností, které zpochybňuje.

72. Tribunál nejprve konstatoval, že vymezení zemědělské plochy zemědělského podniku představuje hmotněprávní podmínku pro poskytování podpor na plochu. Pokud je totiž uvedená plocha nesprávně vymezena na základě definice jednoho nebo více znaků, které ji tvoří (orná půda, stálé pastviny a trvalé kultury), která není v souladu s unijním právem, jedná se o chybu, která ovlivňuje jednu z hmotněprávních podmínek režimu podpor na plochu, a sice vymezení rozsahu zemědělské plochy, na jehož základě jsou platební nároky vypočítány ( 43 ).

73. Dále Tribunál rozhodl, že režim podpory v departmentu Horní Korsika vycházel z nesprávných definic týkajících se vymezení zemědělské plochy zemědělského podniku. Tato pochybení spočívala ve dvou chybách a týkala se toho, že francouzské orgány akceptují topografické prvky, jako jsou rybníky, skalnaté výběžky a hájky, a dále „vřesoviště využitelná k pastvě“, což není v souladu s pravidly stanovenými unijními právními předpisy ( 44 ).

74. Tribunál měl konečně za to, že pochybeními ve vymezení ploch způsobilých pro režim podpor na plochu v departmentu Horní Korsika trpí IACS uplatňovaný v této oblasti, který byl vytvořen na základě těchto chyb, takže uvedený kontrolní systém nemůže odhalit chyby související s vymezením zemědělských ploch, což zemědělcům v mnoha případech umožnilo prohlásit za způsobilé plochy, na které podporu nelze poskytnout ( 45 ).

75. V bodech 134 až 136 napadeného rozsudku Tribunál rozhodl, že na základě této nesprávné definice byly prakticky systematicky akceptovány nezpůsobilé plochy, což dokládá, že došlo k dostatečně závažnému selhání kontrolního systému. Podle Tribunálu tak uvedená definice porušuje základní hmotněprávní podmínku. Tribunál z toho vyvodil, že v souladu s judikaturou citovanou v bodech 117 a 118 napadeného rozsudku porušení hmotněprávních podmínek dotčeného režimu podpory odůvodňuje vyloučení všech výdajů, a dospěl k závěru, že dotčené nedostatky jsou natolik závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly, který může vést k tomu, že nesrovnalosti vykazují všechny platby.

76. Stejně jako Francouzská republika mám za to, že se Tribunál v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že nedodržení hmotněprávních podmínek dotčeného režimu podpory odůvodňuje vyloučení všech výdajů na základě bodu 3.2.5 pokynů. Pochybení má v zásadě dvě složky.

77. Zaprvé, jak jsem již vysvětlil v bodě 63 tohoto stanoviska, skutečnost, že kontrolní systém nezohledňuje hmotněprávní podmínky režimu podpory, sama o sobě nestačí k odůvodnění uložení povinnosti provést opravu na základě paušální částky ve výši 100 % za použití bodu 3.2.5 pokynů ( 46 ). Tribunál tedy v bodě 136 napadeného rozsudku nesprávně rozhodl, že „nedostatky dotčeného [kontrolního systému] nezohledňují [hmotněprávní podmínky režimu podpory], a jsou tudíž natolik závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly, který může vést k tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti“ ( 47 ).

78. Poté však konstatuji, že nedodržení dotčené hmotněprávní podmínky není takové povahy, aby mohlo učinit neoprávněnými všechny platby.

79. V projednávaném případě se totiž definice, jejíž pojmové znaky nebyly dodrženy, týká několika druhů ploch (krmných ploch s malým množstvím travnatých porostů, jakož i krajinných prvků, jako jsou skalnaté výběžky, rybníky a hájky), což neznamená, že všechny plochy prohlášené za způsobilé pro podporu neměly být za způsobilé prohlášeny. Jak sám Tribunál v podstatě správně konstatoval v bodě 127 napadeného rozsudku, důsledkem nesprávné definice je pouze to, že částka podpor na plochu přesahuje částku, na kterou by dotčení zemědělci měli nárok, kdyby byla zemědělská plocha jejich zemědělských podniků správně kvalifikována. Jinými slovy, Francouzská republika použila příliš široký výklad ploch, na které lze poskytnout podporu, a takové nenaplnění pojmových znaků definice zemědělské plochy nemůže vést k tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti. Skutečnost, že vnitrostátní právní úprava – jiná než kontrolní systém – tuto podmínku porušuje, což v mnoha případech vedlo zemědělce k tomu, že prohlásily za způsobilé pozemky, na které podporu nelze poskytnout, v tomto ohledu nic nemění.

80. Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že je třeba důvodu kasačního opravného prostředku Francouzské republiky v tomto bodě vyhovět, a v důsledku toho napadený rozsudek částečně zrušit.

D. K žalobě před Tribunálem

81. V souladu s čl. 61 prvním pododstavcem druhou větou statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě, že zruší rozhodnutí Tribunálu, vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.

82. Mám za to, že tomu tak v projednávaném případě je. Uložení povinnosti provést spornou opravu Komisí bylo totiž v podstatě založeno na týchž dvou nedostatcích v kontrolním systému, jako byly nedostatky odhalené Tribunálem ( 48 ). Z analýzy provedené v tomto stanovisku však vyplývá, že takové nedostatky nemohou odůvodnit paušální koeficient ve výši 100 %. Sporné rozhodnutí by proto mělo být v tomto bodě zrušeno.

E. K nákladům řízení

83. Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení.

84. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 tohoto jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

85. Vzhledem k tomu, že Francouzská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Francouzskou republikou.

V. Závěry

86. Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby: – částečně zrušil rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 12. března 2019, Francie v. Komise, T‑26/18, nezveřejněný, EU:T:2019:153, v rozsahu, ve kterém v něm byla zamítnuta návrhová žádání Francouzské republiky vycházející z porušení zásady proporcionality a směřující ke zrušení prováděcího rozhodnutí Komise (EU) 2017/2014 ze dne 8. listopadu 2017, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), v rozsahu, v němž ukládá Francouzské republice povinnost provést opravu na základě paušální částky ve výši 100 % z důvodu nedostatků v kontrolním systému podpor na plochu poskytovaných v departmentu Horní Korsika pro roky žádosti 2013 a 2014; – zrušil prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2017/2014 ze dne 8. listopadu 2017, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), v rozsahu, v němž ukládá Francouzské republice povinnost provést opravy na základě paušální částky ve výši 100 % z důvodu nedostatků v kontrolním systému podpor na plochu poskytovaných v departmentu Horní Korsika pro roky žádosti 2013 a 2014; – rozhodl, že Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Francouzskou republikou.

( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) – T‑26/18, nezveřejněný, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2019:153.

( 3 ) – Rozhodnutí ze dne 8. listopadu 2017, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2017, L 292, s. 61) (dále jen „sporné rozhodnutí“).

( 4 ) – Pokyny ze dne 8. června 2015 o výpočtu finančních oprav v rámci řízení o schvalování souladu a účetní závěrky, sdělení [C(2015) 3675 final, dále jen „pokyny“)].

( 5 ) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549).

( 6 ) – Nařízení Komise v přenesené pravomoci ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, jistoty a použití eura (Úř. věst. 2014, L 255, s. 18).

( 7 ) – Opravou vypočtenou podle čl. 12 odst. 2 nařízení č. 907/2014 podloží Komise rozhodnutí o vyloučení na určení neoprávněně vynaložených částek. Opravou extrapolací uvedenou v čl. 12 odst. 3 nařízení č. 907/2014 je částka, která má být vyloučena z financování Unií, na základě statistické extrapolace výsledkem kontrol provedených na reprezentativním vzorku celého souboru, ze kterého byl vzorek vybrán, který je omezen na oblast, ve které lze tentýž nesoulad rozumně očekávat (bod 1.2 pokynů).

( 8 ) – Viz bod 11.3.2 kapitoly 11 pokynů, která obsahuje odkaz na svou kapitolu 3.

( 9 ) – Body 1.3.2 a 3.1 pokynů.

( 10 ) – Bod 3.2 pokynů.

( 11 ) – Bod 3 pokynů.

( 12 ) – Toto znění v zásadě odpovídá znění čl. 12 odst. 7 písm. c) prováděcího nařízení č. 907/2014.

( 13 ) – Nařízení Rady ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 16).

( 14 ) – Nařízení Komise ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. 2009, L 316, s. 65).

( 15 ) – V tomto ohledu viz body 14 až 16 tohoto stanoviska.

( 16 ) – V tomto ohledu viz bod 17 tohoto stanoviska. Ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 12. března 2019, Francie v. Komise (T‑156/15, nezveřejněný, EU:T:2019:157), Francouzská republika zpochybnila opodstatněnost tohoto stanovení koeficientu ve výši 100 % pro roky žádosti 2011 a 2012 z podobných důvodů, jako jsou důvody uplatněné v napadeném rozsudku. V rozsudku T-156/15 Tribunál tuto opravu zrušil z důvodu porušení práva na obhajobu, a neměl tedy příležitost přezkoumat otázku, zda stanovení této povinnosti porušuje rovněž zásadu proporcionality (body 120 až 138 rozsudku).

( 17 ) – Viz body 111 až 139 napadeného rozsudku.

( 18 ) – V témže smyslu viz stanovisko generální advokátky Stix-Hackl ve věci Belgie v. Komise (C‑332/00, EU:C:2001:653, body 68 až 71 a citovaná judikatura).

( 19 ) – Francouzská republika v tomto ohledu uvedla, že Komise tvrdila, že sporná oprava je založena jak na vyplacení podpor bez jakéhokoli právního základu, tak na typické nefunkčnosti kontrolního systému, pouze v rámci kasačního opravného prostředku.

( 20 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise (C‑332/00, EU:C:2002:235, bod 44).

( 21 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise (C‑332/00, EU:C:2002:235, body 36 a 45, jakož i citovaná judikatura).

( 22 ) – Při výkonu své pravomoci rozhodovat o výdajích, které mají být vyloučeny z financování Unií z důvodu nedostatků kontrol prováděných členskými státy, se Komise těmito pokyny sama omezila, takže se od nich nemůže odchýlit (v témže smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Řecko v. Komise (T‑376/12, EU:T:2014:623, bod 108 a citovaná judikatura).

( 23 ) – Ohledně definice těchto typů výpočtu, viz poznámka pod čarou 7 tohoto stanoviska.

( 24 ) – Obecně skutečnost, že částky, které mají být vyloučeny v případě kontrolního systému trpícího vážnými nedostatky, nelze přesně určit, je způsobena samotnou povahou tohoto typu nedostatečnosti. Pokud totiž například nebudou provedeny některé klíčové kontroly, bude kontrolní systém ze své podstaty neúčinný při určování přípustnosti žádosti o podporu.

( 25 ) – Viz zejména rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise (C‑332/00, EU:C:2002:235, bod 36), vydaný ve věci, v níž byla podpora vyplacena na v podstatě neexistujícím právním základě, což vedlo k úplnému vyloučení podpory z financování Unie, bez ohledu na to, zda byly zjištěny nesrovnalosti nebo nedbalost ze strany příslušných orgánů. Viz také rozsudek ze dne 6. července 2000, Španělsko v. Komise (C‑45/97, EU:C:2000:362, body 40 až 43), ve kterém Soudní dvůr rozhodl, že porušení unijních právních předpisů týkajících se čistoty olivového oleje je prokázán, jelikož přítomnost chemické látky není slučitelná s definicí olivového oleje, a proto rozhodl, že oprava výdajů dosahující 100 % byla odůvodněná. Stejně tak v rozsudku ze dne 9. dubna 2008Řecko v. Komise (T‑364/04, nezveřejněný, EU:T:2008:97, bod 39), Tribunál usoudil, že odmítnutí financovat všechny výdaje bylo odůvodněné, jelikož všechny dodávky broskví byly uskutečněny mimo režim Společenství, protože nesplňovaly požadavky týkající se minimální ceny.

( 26 ) – Jak vyplývá z oddílu IV. B tohoto stanoviska, Tribunál za tímto účelem ve své judikatuře vypracoval výklad sloužící k ověření opodstatněnost takového odhadu.

( 27 ) – V tomto ohledu viz oddíl IV. B a IV. C tohoto stanoviska. Připomínám, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je pravomoc Soudního dvora omezena na posouzení právního řešení, které bylo navrženo žalobními důvody a argumenty projednávanými před Tribunálem; viz zejména rozsudek ze dne 24. března 2011, ISD Polska a další v. Komise (C‑369/09 P, EU:C:2011:175, bod 83) a citovaná judikatura.

( 28 ) – Konkrétně, důvod opravy na základě paušální částky je v tabulce, která tvoří přílohu sporného rozhodnutí, nazván „Kontrolní systém vykazující závažné nedostatky“. Navíc ze závěrečného stanoviska Komise ze dne 21. února 2017 vyplývá, že „[v]zhledem k tomu, že dostupné informace ukazují, že nedostatky týkající se kontroly podpor poskytovaných v departmentu Horní Korsika jsou natolik závažné, že představují naprostý nesoulad s unijními pravidly […] a že vyvolávají velmi vysoké riziko pro fond, oprava ve výši 100 % je odůvodněná.“

( 29 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise (C‑332/00, EU:C:2002:235, bod 36).

( 30 ) – Z tabulky, která tvoří přílohu sporného rozhodnutí, tak vyplývá, že druh vyloučených výdajů je „opravou na základě paušální částky“.

( 31 ) – V rámci tohoto kasačního opravného prostředku a oprav na základě paušální částky však vyvstává další – jiná a přesto související – otázka, a sice zda – a případně do jaké míry – může podpora vyplacená na základě nesprávného (ale nikoli neexistujícího) právního základu odůvodnit stanovení paušálního koeficientu dosahujícího 100 %, pokud tento nesprávný právní základ způsobí selhání kontrolního systému v tom směru, že brání rozpoznání toho, kdo měl na podporu nárok, a kdo nikoli (viz body 64 až 69 tohoto stanoviska).

( 32 ) – V této judikatuře je obsažen výklad dokumentu Komise č. VI/5330/97 ze dne 23. prosince 1997, nazvaného „Pokyny pro výpočet finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“, který byl nahrazen pokyny. Bod 3.2.5 těchto pokynů je formulován obdobně jako v dokumentu č. VI/5330/97, jehož příloha II uváděla, že „výdaje mohou být dokonce v plném rozsahu zamítnuty, pokud jsou nedostatky natolik závažné, že představují naprostý nesoulad s [unijními] pravidly, a vedou tak tomu, že všechny platby vykazují nesrovnalosti“. Výklad Tribunálu týkající se tohoto dokumentu se tedy vztahuje rovněž na bod 3.2.5 pokynů, jak rovněž Tribunál uvedl v bodě 116 napadeného rozsudku.

( 33 ) – V tomto ohledu viz bod 44 a poznámka pod čarou 25 tohoto stanoviska.

( 34 ) – Tato druhá indicie tedy v podstatě odpovídá podmínce stanovené v souvislosti s první situací, ale týká se kontroly: v rámci první situace vykazují veškeré vyplacené podpory nesrovnalosti, protože vnitrostátní právní předpisy nejsou v souladu s hmotněprávními podmínkami režimu podpory stanovenými unijním právem. Druhá situace je naproti tomu založena na předpokladu, že vnitrostátní právní předpisy jsou v souladu s těmito podmínkami stanovenými unijním právem, ale kontrolní systém je nebere v úvahu. V důsledku toho závisí otázka, zda nedodržení hmotněprávních podmínek režimu podpor (bez ohledu na to, zda byla nedodržena jedna nebo několik hmotněprávních podmínek) v rámci druhé situace může vést k tomu, že všechny platby budou vykazovat nesrovnalosti, na povaze porušení dotčené podmínky nebo dotčených podmínek, stejně jako v rámci první situace. Viz zejména rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise (C‑332/00, EU:C:2002:235), uvedený v poznámce pod čarou 25 tohoto stanoviska, jakož i rozsudek ze dne 1. července 2009, Španělsko v. Komise (T‑259/05, nezveřejněný, EU:T:2009:232), uvedený v poznámce pod čarou 35 tohoto stanoviska, pro případy, kdy nesplnění hmotněprávní podmínky mohlo vést k tomu, že všechny platby vykazovaly nesrovnalosti. Pokud jde naopak o příklad, kdy nesplnění hmotněprávní podmínky nemůže vést k tomu, že všechny platby budou vykazovat nesrovnalosti, viz body 78 až 79 tohoto stanoviska.

( 35 ) – V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 1. července 2009, Španělsko v. Komise (T‑259/05, nezveřejněný, EU:T:2009:232, body 90 až 114) vydaný ve věci, v níž byly všechny podmínky pro poskytnutí dotyčných podpor formálně splněny. Základním cílem dotčených operací (produkce přadného lnu) však nebyl obchodní účel, což bylo v rozporu s jedním z cílů společné organizace trhů v dotyčném odvětví, a vedl tedy k tomu, že všechny platby vykazovaly nesrovnalosti.

( 36 ) – V tomto smyslu viz body 3 a 3.2.5 pokynů připomenuté v bodě 10 tohoto stanoviska.

( 37 ) – V tomto ohledu viz poznámka pod čarou 24 tohoto stanoviska.

( 38 ) – V témže smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Řecko (T‑376/12, EU:T:2014:623, bod 111) a rozsudek ze dne 9. září 2011, Řecko v. Komise (T‑344/05, nezveřejněný, EU:T:2011:440, bod 197).

( 39 ) – Rozsudek ze dne 10. července 2014, (T‑376/12, EU:T:2014:623). Tento bod 123 zní následovně: „Z této judikatury tak vyplývá, že důvodem pro použití finanční opravy ve výši 100 % nejsou ani tak nedostatky v uplatňování některých klíčových kontrol, jako spíše nesplnění základních podmínek dotčeného režimu podpory a jeho cílů. Tak tomu bylo ve věci, ve které byl vydán rozsudek Tribunálu ze dne 1. července 2009, Španělsko v. Komise (T‑259/05, nezveřejněný, body 181 až 185), ve kterém bylo konstatováno, že španělské orgány selhaly při provádění kontrolního systému podpor poskytovaných na produkci přadného lnu v souvislosti s rozsáhlými podvody spočívajícími zejména v systematickém nadhodnocování množství zpracovaného přadného lnu a v používání zneužívajících praktik spočívajících ve výrobě lnu bez obchodního účelu. Stejně tak tomu bylo ve věci, ve které byl vydán rozsudek Tribunálu ze dne 9. dubna 2008, Řecko v. Komise (T‑364/04, nezveřejněný, body 31 až 39), ve kterém bylo konstatováno, že producenti broskví obcházeli povinnost dodávky zboží za minimální cenu tím, že sice zajistili dodání určitých množství zpracovatelům za takovou cenu, ale současně dodávali mimo rámec právní úpravy za nižší cenu nebo dokonce zdarma. Nesplnění jedné nebo několika hmotněprávních podmínek pro poskytnutí podpory odůvodňuje vyloučení všech výdajů (rozsudek ze dne 9. září 2011, Řecko v. Komise, bod 105 výše, bod 203).“

( 40 ) – V tomto ohledu viz body 72 až 74 tohoto stanoviska.

( 41 ) – Viz bod 54 a poznámka pod čarou 34 tohoto stanoviska.

( 42 ) – V témže smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2011, Řecko v. Komise (T‑344/05, nezveřejněný, EU:T:2011:440, bod 202).

( 43 ) – Body 111 až 133 napadeného rozsudku.

( 44 ) – Body 120 a 121 napadeného rozsudku, které se týkají posouzení Tribunálu uvedeného jednak v bodech 50 až 74 napadeného rozsudku, a jednak v bodech 75 až 106 napadeného rozsudku. Tato nesprávná definice je definice uvedená v bodech 15 a 16 tohoto stanoviska.

( 45 ) – Body 130 až 132 napadeného rozsudku.

( 46 ) – V tomto ohledu viz body 52 až 58 tohoto stanoviska.

( 47 ) – Zvýrazněno autorem tohoto stanoviska.

( 48 ) – V tomto ohledu viz bod 28 tohoto stanoviska.