STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MELCHIORA WATHELETA

přednesené dne 13. září 2016 ( 1 )

Věc C‑104/16 P

Rada Evropské unie

proti

Lidové frontě osvobození Sakía al Hamra a Ria de Oro (Fronta Polisario)

„Kasační opravný prostředek — Dohoda ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím — Vzájemná liberalizace pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu“

Obsah

I – Úvod II – Skutečnosti předcházející sporu III – Žaloba podaná k Tribunálu a napadený rozsudek IV – Řízení před Soudním dvorem V – K přípustnosti kasačního opravného prostředku A – Argumentace účastnic řízení B – Posouzení VI – K meritu kasačního opravného prostředku A – Primárně 1. K první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku v rozsahu, v němž se týká použití dohody o liberalizaci na Západní Saharu a) Argumentace účastnic řízení b) Posouzení i) Status Západní Sahary, jak je určen článkem 73 Charty OSN, a jeho důsledky ii) Neuznání svrchovanosti Marockého království nad Západní Saharou ze strany Unie a jejích členských států iii) Co si myslet o „pozdější praxi“ vytvořené faktickým používáním na území Západní Sahary? iv) Relativní účinek smluv (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) B – Podpůrně 1. K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávných právních posouzení způsobilosti Fronty Polisario vystupovat před unijními soudy a) Argumentace účastnic řízení b) Posouzení 2. Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávných právních posouzení aktivní legitimace Fronty Polisario a) K první části v rozsahu, v němž se týká povahy sporného rozhodnutí i) Argumentace účastnic řízení ii) Posouzení b) Ke druhé části, jež se týká bezprostředního dotčení Fronty Polisario i) Argumentace účastnic řízení ii) Posouzení – K otázce, zda neprivilegovaní žalobci mohou být „bezprostředně dotčeni“ rozhodnutími Rady o uzavření mezinárodních dohod – K pojmům bezprostřední dotčení a přímý účinek c) Ke třetí části, jež se týká osobního dotčení Fronty Polisario i) Argumentace účastnic řízení ii) Posouzení C – Ještě podpůrněji 1. Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávného právního posouzení týkajícího se přezkumu posuzovací pravomoci, kterou má Rada v oblasti vnějších hospodářských vztahů, Tribunálem a) Argumentace účastnic řízení b) Posouzení 2. Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z toho, že Tribunál rozhodl ultra petita a) Argumentace účastnic řízení b) Posouzení 3. K pátému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávných právních posouzení týkajících se použití Listiny základních práv Evropské unie a zásady trvalé svrchovanosti nad přírodními zdroji a) K první části, jež se týká povinnosti zkoumat otázku dodržování základních práv i) Argumentace účastnic řízení ii) Posouzení – K přípustnosti žalobního důvodu žaloby Fronty Polisario na neplatnost, jenž vychází z porušení základních práv – K výtce vycházející z nesprávného výkladu a použití Listiny základních práv b) Ke druhé části, jež se týká povinnosti zkoumat otázku souladu dohody o liberalizaci s článkem 73 Charty OSN a zásadou trvalé svrchovanosti nad přírodními zdroji i) Argumentace účastnic řízení ii) Posouzení 4. K šestému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávného právního posouzení týkajícího se rozsahu zrušení sporného rozhodnutí a) Argumentace účastnic řízení b) Posouzení VII – K nákladům řízení A – Primárně a podpůrně B – Podpůrněji VIII – Závěry A – Primárně a podpůrně B – Ještě podpůrněji

I – Úvod

1. Rada Evropské unie se svým kasačním opravným prostředkem domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (T‑512/12, EU:T:2015:953, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál částečně zrušil rozhodnutí Rady 2012/497/EU ze dne 8. března 2012 o uzavření Dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o vzájemných liberalizačních opatřeních pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu, o změně Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé a o nahrazení jejích protokolů č. 1, 2 a 3 včetně příloh ( 2 ) (dále jen „sporné rozhodnutí“) „v rozsahu, v němž schvaluje použití této dohody na Západní Saharu“.

2. Projednávaná věc má velký význam, neboť v ní vyvstává několik ožehavých otázek. Zaprvé bude moci Soudní dvůr určit, zda má taková organizace, jako Lidová fronta osvobození Sakía al Hamra a Ria de Oro (Fronta Polisario), procesní způsobilost, právní zájem na podání žaloby a aktivní legitimaci ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. V tomto kontextu bude muset Soudní dvůr rozhodnout, zda Západní Sahara spadá do územní působnosti Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé, která byla podepsána v Bruselu dne 26. února 1996 a schválena jménem uvedených Společenství rozhodnutím Rady a Komise 2000/204/ES, ESUO ze dne 24. ledna 2000 ( 3 ) (dále jen „dohoda o přidružení“), a Dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o vzájemných liberalizačních opatřeních pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu, o změně Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé a o nahrazení jejích protokolů č. 1, 2 a 3 včetně příloh, která byla podepsána v Bruselu dne 13. prosince 2010 ( 4 ) (dále jen „dohoda o liberalizaci“).

3. Zadruhé by Soudní dvůr mohl považovat za nutné objasnit rozsah soudního přezkumu vykonávaného unijními soudy v takových oblastech, jako je oblast vnějších hospodářských vztahů, kde má Rada širokou posuzovací pravomoc, a zaujmout stanovisko ke skutečnostem, které by Rada měla zohlednit před schválením mezinárodní dohody uzavírané s třetí zemí. V této souvislosti by se měl Soudní dvůr zabývat složitými otázkami mezinárodního práva veřejného, jež se týkají statusu Západní Sahary a práva jejích obyvatel na sebeurčení.

4. Je třeba mít na paměti také význam, který má projednávaná věc pro mezinárodní společenství a budoucnost marockých a jiných investic v Západní Sahaře. Generální tajemník Organizace spojených národů (OSN) Ban Ki-moon totiž na tuto skutečnost poukázal v oddíle své zprávy ze dne 19. dubna 2016, jež se týká situace v Západní Sahaře ( 5 ), nazvaném „Lidská práva“.

II – Skutečnosti předcházející sporu

5. Fronta Polisario je podle článku 1 svých stanov „hnutím národního osvobození, plodem dlouhodobého odboje Saharawinců (obyvatel Západní Sahary) proti nejrůznějším formám cizí okupace“ a byla založena dne 10. května 1973.

6. Historický a mezinárodní kontext založení Fronty Polisario a následný vývoj situace v Západní Sahaře jsou popsány v bodech 1 až 16 napadeného rozsudku.

7. Jak vyplývá z těchto bodů, Západní Sahara je území nacházející se v severozápadní Africe, které bylo v 19. století kolonizováno Španělským královstvím, poté se stalo španělskou provincií a následně bylo zapsáno na seznam nesamosprávných území ve smyslu článku 73 Charty OSN, na kterém je uvedeno dodnes ( 6 ).

8. Dne 20. prosince 1966 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 2229 (XXI) k otázce Ifni a Španělské Sahary, kterážto opětovně potvrdila „nezcizitelné právo obyvatel […] Španělské Sahary na sebeurčení“. Valné shromáždění OSN požádalo Španělské království jakožto spravující moc, „aby v souladu s úsilím původních obyvatel Španělské Sahary a po konzultaci s marockou a mauritánskou vládou a všemi dalšími zúčastněnými stranami stanovilo co nejdříve podmínky pro konání referenda, které proběhne pod záštitou [OSN] s cílem umožnit svobodný výkon práva původních obyvatel území na sebeurčení“.

9. Španělské království dne 20. srpna 1974 informovalo OSN, že má v úmyslu uspořádat pod záštitou OSN referendum v Západní Sahaře.

10. V návaznosti na příslušnou žádost Valného shromáždění OSN vydal Mezinárodní soudní dvůr dne 16. října 1975 poradní stanovisko týkající se Západní Sahary (CIJ Recueil 1975, s. 12), v jehož bodě 162 dospěl k tomuto závěru:

11. Španělské království, Marocké království a Mauritánská islámská republika podepsaly dne 14. listopadu 1975 prohlášení o přenesení pravomocí a odpovědností, které mělo Španělské království jakožto moc spravující Západní Saharu, na dočasnou trilaterální správu.

12. Na podzim roku 1975 se situace v Západní Sahaře zhoršila. Marocký král Hassan II v projevu, který přednesl ve stejný den, kdy bylo zveřejněno výše uvedené stanovisko Mezinárodního soudního dvora, prohlásil, že „všichni“ uznali, že Západní Sahara náleží Marockému království, a že Maročanům již zbývá pouze „[své] území obsadit“, a vyzval k uskutečnění „mírového pochodu“ do Západní Sahary, kterého se zúčastnilo 350000 osob.

13. Rada bezpečnosti OSN (dále jen „Rada bezpečnosti“) vyzvala dotčené a zúčastněné strany, aby projevily zdrženlivost a umírněnost. Ve třech rezolucích týkajících se Západní Sahary, a sice rezoluci č. 377 (1975), č. 379 (1975) a č. 380 (1975), vyjádřila rovněž znepokojení nad závažností situace v dané oblasti. V poslední z těchto rezolucí Rada bezpečnosti vyjádřila politování nad uskutečněním pochodu oznámeného marockým králem a požádala Marocké království, aby všichni účastníci uvedeného pochodu okamžitě opustili území Západní Sahary.

14. Dne 26. února 1976 Španělské království informovalo generálního tajemníka OSN, že k tomuto datu odchází ze Západní Sahary a má za to, že je zproštěno jakékoli mezinárodní odpovědnosti týkající se správy tohoto území.

15. V mezidobí vypukl ozbrojený konflikt mezi Marockým královstvím, Mauritánskou islámskou republikou a Frontou Polisario.

16. Dne 10. srpna 1979 uzavřela Mauritánská islámská republika s Frontou Polisario dohodu, na základě které se vzdala jakéhokoli územního nároku v Západní Sahaře.

17. Valné shromáždění OSN v rezoluci č. 34/37 ze dne 21. listopadu 1979 k otázce Západní Sahary znovu potvrdilo „nezcizitelné právo obyvatel Západní Sahary na sebeurčení a nezávislost“ a uvítalo mauritánsko-sahrawskou dohodu, která byla dne 10. srpna 1979 podepsána v Alžíru mezi Mauritánskou islámskou republikou a Frontou Polisario. Valné shromáždění kromě toho vyjádřilo hluboké politování nad „zhoršením situace, které je způsobeno pokračující okupací Západní Sahary Marokem a rozšířením této okupace na území nedávno opuštěné Mauritánií“. Valné shromáždění požádalo Marocké království, aby se také zapojilo do mírového procesu, a za tímto účelem doporučilo, aby se Fronta Polisario, „zástupkyně lidu Západní Sahary, v plném rozsahu zapojila do jakéhokoli hledání spravedlivého, trvalého a konečného politického řešení otázky Západní Sahary“.

18. Ozbrojený konflikt mezi Frontou Polisario a Marockým královstvím pokračoval až do 30. srpna 1988, kdy strany v zásadě přijaly návrhy na vyřešení konfliktu, které předložil zejména generální tajemník OSN a které stanovily především vyhlášení příměří a uspořádání referenda o sebeurčení pod dohledem OSN.

19. Toto referendum se dosud nekonalo.

20. V současné době je největší část území Západní Sahary kontrolována Marockým královstvím, které je toho názoru, že má svrchovanou moc nad Západní Saharou, zatímco Fronta Polisario kontroluje menší, řídce osídlenou oblast na východě tohoto území. Území kontrolované Frontou Polisario je od území pod kontrolou Marockého království odděleno pískovým valem, který postavilo Marocké království a hlídá ho marocká armáda. Značný počet uprchlíků pocházejících ze Západní Sahary žije v táborech, které spravuje Fronta Polisario a nacházejí se na alžírském území poblíž Západní Sahary.

III – Žaloba podaná k Tribunálu a napadený rozsudek

21. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. listopadu 2012 podala Fronta Polisario žalobu, kterou se domáhala zrušení sporného rozhodnutí a uložení nákladů řízení Radě.

22. Na podporu svých návrhových žádání uplatnila Fronta Polisario jedenáct žalobních důvodů, z nichž první vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, druhý z nedodržení „zásady konzultace“, třetí z porušení základních práv, čtvrtý z „porušení zásady soudržnosti politiky Unie“, pátý z „porušení hodnot, na nichž je Unie založena, a zásad, kterými se řídí její vnější činnost“, šestý z „nesplnění cíle udržitelného rozvoje“, sedmý z „porušení zásad a cílů vnější činnosti Unie v oblasti rozvojové spolupráce“, osmý z porušení zásady ochrany legitimního očekávání, devátý z „neslučitelnosti sporného rozhodnutí s několika dohodami uzavřenými Unií“, desátý z porušení obecného mezinárodního práva a jedenáctý z porušení „právní úpravy mezinárodní odpovědnosti Unie“.

23. Rada na obranu navrhla, aby byla žaloba odmítnuta jako nepřípustná, nebo případně zamítnuta jako neopodstatněná a aby byla Frontě Polisario uložena náhrada nákladů řízení.

24. Usnesením předsedy osmého senátu Tribunálu ze dne 6. listopadu 2013 bylo povoleno vedlejší účastenství Evropské komise ve sporu na podporu návrhových žádání Rady.

25. V napadeném rozsudku Tribunál zaprvé zkoumal argumenty Rady a Komise, podle kterých měla být žaloba odmítnuta jako nepřípustná, neboť Fronta Polisario neprokázala, že je právnickou osobou nebo že má procesní způsobilost, a sporné rozhodnutí se jí bezprostředně ani individuálně nedotýkalo. První důvod nepřípustnosti Tribunál zamítl v bodech 34 až 60 napadeného rozsudku a druhý důvod nepřípustnosti v jeho bodech 61 až 114.

26. Zadruhé Tribunál analyzoval žalobní důvody znějící na zrušení, které Fronta Polisario uplatnila na podporu svých návrhových žádání, a nejprve uvedl, že Fronta Polisario se v podstatě „dovolává protiprávnosti [sporného] rozhodnutí s tím, že porušuje unijní, jakož i mezinárodní právo“ ( 7 ). Tribunál dodává, že „všechny žalobní důvody ve skutečnosti kladou otázku existence či neexistence absolutního zákazu uzavřít jménem Unie mezinárodní dohodu použitelnou na území fakticky kontrolované třetím státem, aniž by přitom svrchovanost tohoto státu nad tímto územím byla uznána Unií a jejími členskými státy, nebo v obecnější rovině všemi ostatními státy (dále jen ‚sporné území‘), případně také otázku existence posuzovací pravomoci unijních orgánů v tomto ohledu, mezí této pravomoci a podmínek pro její uplatnění“ ( 8 ).

27. Tribunál dále zkoumal každý z jedenácti žalobních důvodů znějících na zrušení, které uplatnila Fronta Polisario, a každý z nich zamítl jako neopodstatněný, či v jednom případě odmítl jako nepřípustný, a to v bodech 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 a 214 napadeného rozsudku.

28. V rámci tohoto zkoumání měl zejména za to, že žádný z argumentů uplatněných Frontou Polisario neumožňuje „dovodit, že unijní právo nebo mezinárodní právo absolutně zakazuje uzavřít se třetím státem dohodu, [která by se mohla vztahovat] na sporné území“ ( 9 ).

29. Tribunál zároveň odložil přezkum řady argumentů, které Fronta Polisario uplatnila na podporu prvního, třetího, pátého, šestého, devátého a desátého žalobního důvodu a které podle Tribunálu v podstatě souvisí s podpůrnou otázkou, za jakých podmínek mohou unijní orgány schválit uzavření dohody, kterou lze použít na sporné území ( 10 ).

30. Tribunál nakonec provedl analýzu této otázky v bodech 223 až 247 napadeného rozsudku. V tomto ohledu měl v podstatě za to, že Rada, která má širokou posuzovací pravomoc v rámci vnějších vztahů Unie, má v případě, že má v úmyslu schválit mezinárodní dohodu, jež se má použít na sporné území a má usnadnit vývoz produktů pocházejících z tohoto území do Unie, povinnost nejprve posoudit všechny relevantní skutečnosti daného případu a zejména se ujistit, že k výrobě těchto produktů nedochází na úkor obyvatel uvedeného území a nejsou při ní porušována jejich základní práva. Tribunál rovněž uvedl, že Rada v projednávané věci tuto povinnost nesplnila.

31. Na základě těchto úvah dospěl Tribunál v bodě 247 napadeného rozsudku k závěru, že „Rada nedostála své povinnosti posoudit před přijetím [sporného] rozhodnutí všechny okolnosti projednávané věci“, a z toho důvodu zrušil toto rozhodnutí „v rozsahu, v němž schvaluje použití dohody [o liberalizaci] na Západní Saharu“.

IV – Řízení před Soudním dvorem

32. V kasačním opravném prostředku, došlém Soudnímu dvoru dne 19. února 2016, Rada navrhuje, aby Soudní dvůr: — zrušil napadený rozsudek; — vydal sám konečné rozhodnutí ve věci a žalobu zamítl a — uložil Frontě Polisario náhradu nákladů řízení vzniklých Radě v prvním stupni i v řízení o kasačním opravném prostředku.

33. Fronta Polisario v kasační odpovědi došlé Soudnímu dvoru dne 9. května 2016 navrhuje, aby Soudní dvůr: — odmítl kasační opravný prostředek jako nepřípustný; — podpůrně zamítl kasační opravný prostředek jako neopodstatněný; — ještě podpůrněji v případě, že by Soudní dvůr vyhověl návrhovým žádáním Rady v rozsahu, v němž znějí na zrušení napadeného rozsudku, vydal sám konečné rozhodnutí ve věci a zrušil sporné rozhodnutí na základě žalobních důvodů zamítnutých Tribunálem, a — uložil Radě náhradu nákladů řízení vzniklých Frontě Polisario v prvním stupni i v řízení o kasačním opravném prostředku.

34. Komise v kasační odpovědi došlé Soudnímu dvoru dne 3. května 2016 navrhuje, aby Soudní dvůr kasačnímu opravnému prostředku vyhověl.

35. Samostatným podáním předloženým kanceláři Soudního dvora při podání kasačního opravného prostředku Rada navrhla, aby věc byla projednána ve zrychleném řízení podle článku 133 jednacího řádu Soudního dvora.

36. Usnesením ze dne 7. dubna 2016 předseda Soudního dvora tomuto návrhu vyhověl.

37. Rozhodnutími předsedy Soudního dvora z 2., 13., 18. a 24. května 2016 bylo Belgickému království, Spolkové republice Německo, Španělskému království, Francouzské republice a Portugalské republice povoleno vedlejší účastenství ve sporu na podporu návrhových žádání Rady. Spolková republika Německo však nepředložila spis vedlejšího účastníka ani se nezúčastnila jednání.

38. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 9. června 2016 bylo Marocké konfederaci pro zemědělství a rozvoj venkova (Comader) povoleno vedlejší účastenství ve sporu na podporu návrhových žádání Rady.

39. Dne 19. července 2016 se konalo jednání, na kterém Rada, Comader, Španělské království, Francouzská republika, Portugalská republika, Fronta Polisario a Komise přednesly ústní vyjádření.

V – K přípustnosti kasačního opravného prostředku

A – Argumentace účastnic řízení

40. Fronta Polisario zpochybňuje přípustnost kasačního opravného prostředku a tvrdí, že Rada nemá právní zájem na jeho podání. Fronta Polisario v tomto ohledu zaprvé uvádí, že napadený rozsudek zrušil sporné rozhodnutí pouze „v rozsahu, v němž schvaluje použití […] dohody [o liberalizaci] na Západní Saharu“. Zadruhé tvrdí, že Marocké království ani Unie nemají pravomoc uzavřít dohodu vztahující se na Západní Saharu. Fronta Polisario z toho vyvozuje, že Rada nemůže mít žádný prospěch z případného opětovného začlenění Západní Sahary do působnosti dohody o liberalizaci.

41. Rada a Komise zpochybňují opodstatněnost této argumentace a uvádí, že unijní orgány mohou podat kasační opravný prostředek a nemusí prokazovat právní zájem na jeho podání, a podpůrně že tato podmínka je v projednávané věci splněna. Rada kromě toho uvádí, že argumentace Fronty Polisario týkající se nepřípustnosti kasačního opravného prostředku je sama nepřípustná, neboť navrhuje změnu bodu 220 napadeného rozsudku a podle článku 174 jednacího řádu Soudního dvora nemá místo v kasační odpovědi.

B – Posouzení

42. Článek 56 druhý pododstavec statutu Soudního dvora Evropské unie uvádí, že „opravný prostředek může podat kterýkoli účastník řízení, jehož návrhovému žádání nebylo zcela nebo zčásti vyhověno“.

43. Tak je tomu zjevně v případě Rady, která měla před Tribunálem za to, že žaloba Fronty Polisario je nepřípustná, nebo případně neopodstatněná.

44. Vzhledem k tomu, že Tribunál odmítl argumenty Rady týkající se přípustnosti žaloby Fronty Polisario a částečně zrušil sporné rozhodnutí, návrhovému žádání Rady nebylo zčásti vyhověno. Rada má tedy právo podat kasační opravný prostředek proti napadenému rozsudku.

45. Každopádně, jak Soudní dvůr rozhodl v kontextu jiných sporů, než jsou spory mezi Unií a jejími zaměstnanci, unijní orgány nemusí prokazovat žádný právní zájem, aby mohly podat kasační opravný prostředek proti rozsudku Tribunálu ( 11 ), s výjimkou případů, kdy navrhují nahrazení odůvodnění ( 12 ).

46. Je pravda, že Soudní dvůr v bodě 46 rozsudku ze dne 19. července 2012, Rada v. Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471), rozhodl, že „může prohlásit kasační opravný prostředek za nepřípustný, pokud skutečnost, ke které došlo po vydání rozsudku Tribunálu, odstranila škodlivý účinek tohoto rozsudku pro účastníka řízení podávajícího kasační opravný prostředek[, v projednávaném případě Radu]“.

47. Fronta Polisario však neuvádí žádnou skutečnost, ke které došlo po vydání napadeného rozsudku a která by odstranila jeho škodlivý účinek. Fronta Polisario patrně jednoduše tvrdí, že výrok napadeného rozsudku, podle kterého se sporné rozhodnutí zrušuje „v rozsahu, v němž schvaluje použití […] dohody [o liberalizaci] na Západní Saharu“, není v rozporu s její tezí, že unijní orgány ani Marocké království nemají pravomoc uzavřít dohodu použitelnou na Západní Saharu ( 13 ).

48. I když tato argumentace nijak nezpochybňuje bod 220 napadeného rozsudku ( 14 ) (což by ostatně nebylo možné mimo rámec vedlejšího kasačního opravného prostředku), nemůže na ní být založena námitka nepřípustnosti Fronty Polisario. Námitku nepřípustnosti Fronty Polisario je tedy třeba zamítnout.

VI – K meritu kasačního opravného prostředku

A – Primárně

49. Vzhledem k tomu, že jádrem problému je použití či nepoužití dohody o liberalizaci na Západní Saharu, budu se nejprve zabývat první částí druhého důvodu kasačního opravného prostředku v rozsahu, v němž se týká použití uvedené dohody. Je-li totiž odpověď na tuto otázku záporná, bude namístě zrušit rozsudek Tribunálu, který se v takovém případě dopustil nesprávného právního posouzení tím, že vycházel z opačného předpokladu, a prohlásit žalobu Fronty Polisario za nepřípustnou pro nedostatek právního zájmu na podání žaloby a aktivní legitimace.

1. K první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku v rozsahu, v němž se týká použití dohody o liberalizaci na Západní Saharu

a) Argumentace účastnic řízení

50. Rada uvádí, že za účelem rozhodnutí o aktivní legitimaci Fronty Polisario Tribunál nejprve v bodech 73 až 103 napadeného rozsudku zkoumal otázku, zda se dohoda o liberalizaci použije či nepoužije na Západní Saharu. Rada má za to, že Tribunál v bodě 73 napadeného rozsudku provedl tento přezkum na základě domněnky, že kladná odpověď na takovou otázku automaticky znamená, že Fronta Polisario může být bezprostředně a osobně dotčena sporným rozhodnutím. Dodává, že tato domněnka je z právního hlediska nesprávná, jelikož sporné rozhodnutí nemůže zakládat práva a povinnosti, jejichž dosah by přesahoval územní působnost Smluv, a nemá tedy žádný právní účinek na území Západní Sahary.

51. Komise je toho názoru, že okolnost, že dohoda o liberalizaci je fakticky uplatňována na Západní Saharu ( 15 ), neumožňuje mít za to, že existuje „pozdější praxe“ ve smyslu článku 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 ( 16 ) (dále jen „Vídeňská úmluva“), která by odůvodňovala vykládat článek 94 dohody o přidružení v tom smyslu, že má za následek použitelnost této dohody a dohody o liberalizaci na území Západní Sahary.

52. Komise má dále za to, že domněnka, že uvedené dohody jsou použitelné na Západní Saharu, je v rozporu se zásadou relativního účinku smluv (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), jež je zakotvena v článku 34 Vídeňské úmluvy, s právem obyvatel Západní Sahary na sebeurčení a s neexistencí výslovného rozšíření uvedených dohod na Západní Saharu.

53. V odpověď na tato tvrzení Fronta Polisario poznamenává, že Tribunál nezkoumal otázku použití dohody o liberalizaci na Západní Saharu s cílem vyvodit z toho jakoukoli domněnku ohledně přípustnosti žaloby, ale aby určil skutkový a právní kontext, ve kterém měla být posouzena její aktivní legitimace. Rada a Komise totiž nejprve dlouho tvrdily, že tato dohoda není použitelná na uvedené území, a až poté uznaly, že dohoda je skutečně uplatňována na produkty, které pochází z tohoto území. Tato skutečnost je přitom právě jednou z těch, které odlišují uvedenou dohodu od dvou srovnatelných dohod, jež Marocké království uzavřelo se Spojenými státy americkými na jedné straně a členskými státy Evropského sdružení volného obchodu (ESVO) na straně druhé.

b) Posouzení

54. Otázka územní působnosti dohody o liberalizaci (jež závisí na územní působnosti dohody o přidružení, kterou změnila) má v projednávané věci prvořadý význam, neboť prostupuje celou žalobou Fronty Polisario na zrušení včetně věcných otázek ( 17 ), a to nejen otázky její aktivní legitimace (a právního zájmu na podání žaloby).

55. Rada v tomto ohledu tvrdí, že Tribunál tím, že se v bodě 73 napadeného rozsudku rozhodl zkoumat, zda Fronta Polisario může být bezprostředně a osobně dotčena sporným rozhodnutím v závislosti na použití či nepoužití dohody o liberalizaci na Západní Saharu, „[učinil] z použití dohody uzavřené na základě [sporného] rozhodnutí v této věci na území mimo Unii předpoklad pro to, aby byla [Fronta Polisario] osobně a bezprostředně dotčena uvedeným rozhodnutím“ ( 18 ). Podle Rady je to v rozporu s body 90, 91 a 94 usnesení ze dne 3. července 2007, Commune de Champagne a další v. Rada a Komise (T‑212/02, EU:T:2007:194), ve kterém Tribunál rozhodl, že rozhodnutí o schválení mezinárodní dohody může zakládat účinky jen na území Unie.

56. Podle mého názoru je třeba tento argument zamítnout z prostého důvodu, že ve věci, v níž bylo vydáno usnesení ze dne 3. července 2007, Commune de Champagne a další v. Rada a Komise (T‑212/02, EU:T:2007:194), nebyl rozsah územní působnosti dohody dotčené v dané věci zpochybněn. Tribunál tedy pouze zkoumal, zda rozhodnutí o schválení této dohody zakládá „právně závazné účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobců tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení“ ( 19 ).

57. I když Tribunál takovýmto rozhodnutím jakoby slučuje pojmy „napadnutelný akt“ a „aktivní legitimace“, nic to nemění na tom, že Tribunál v projednávané věci nemohl rozhodnout o bezprostředním a osobním dotčení Fronty Polisario, aniž by nejprve rozhodl, zda Západní Sahara spadá do územní působnosti dohod o přidružení a o liberalizaci, či nikoliv. Pokud by Západní Sahara do územní působnosti uvedených dohod nespadala, bezprostřední a osobní dotčení Fronty Polisario by bylo samozřejmě vyloučeno, jelikož všechny její argumenty spočívají v projednávané věci na této použitelnosti uvedených dohod na dané území.

58. Je tedy třeba zkoumat argumenty Komise, že sporné rozhodnutí zjevně nezměnilo právní postavení Fronty Polisario, neboť dohoda o přidružení, a tudíž dohoda o liberalizaci nejsou na Západní Saharu použitelné. Komise má tak za to, že Tribunál v bodech 88 až 104 napadeného rozsudku nesprávně vyložil článek 94 dohody o přidružení ( 20 ).

59. Na úvod je třeba upřesnit, že není nutné zaujmout stanovisko k otázce, zda Marocké království může – aniž by porušilo mezinárodní právo – uzavřít mezinárodní dohodu použitelnou na Západní Saharu, což podle mého názoru není jasně prokázáno ( 21 ) a je ostatně silně zpochybněno Frontou Polisario.

60. Pro potřeby projednávané věci totiž postačuje odpovědět na jinou otázku, a sice zda se dotčené dohody použijí na Západní Saharu podle článku 94 dohody o přidružení, který uvádí, že „[dohoda o přidružení] se vztahuje na jedné straně na [území Unie] a na druhé straně na území Marockého království ( 22 ).

61. V tomto ohledu je třeba uvést, že výraz „území Marockého království“ není v dotčených dohodách definován.

62. Článek 29 Vídeňské úmluvy v tomto ohledu uvádí, že „[p]okud ze smlouvy nevyplývá nebo není jinak zjevný jiný úmysl, zavazuje smlouva každou smluvní stranu pro celé její území“ ( 23 ).

63. K této otázce existují dva rozdílné názory.

64. Zaprvé navzdory jejich odlišným důvodům jsou Fronta Polisario a Komise toho názoru, že Západní Sahara je nesamosprávným územím ve smyslu článku 73 Charty OSN a jako taková nemůže být součástí území Marockého království ve smyslu článku 94 dohody o přidružení. Žádná z nich neuznává svrchovanost Marockého království nad Západní Saharou.

65. I když Komise uznává, že dohody o přidružení a o liberalizaci byly použity na produkty pocházející ze Západní Sahary, na jednání zdůraznila, že se jedná jen o prostou toleranci, kterou nezpochybnila, což mohla učinit na základě článku 86 dohody o přidružení, a dodala, že skutečnost, že tak neučinila, není důkazem jejího souhlasu.

66. Zadruhé Rada a Marocké království mají za to, že dohoda o liberalizaci je použitelná na Západní Saharu, avšak mají k tomu odlišné důvody. Jak uvedl Tribunál v bodě 100 napadeného rozsudku, podle „Marockého království […] tvoří Západní Sahara nedílnou součást jeho území“.

67. Co se týče Rady, během celého řízení před Soudním dvorem a na jednání zastávala rozdílné, či dokonce protichůdné teze. Uvedu zde poslední verzi jejího výkladu působnosti dotčených dohod, který Rada poskytla při své replice na jednání. Podle této teze „Rada mlčky nepřijala výklad [Marockého království], že dohoda [o liberalizaci] se vztahuje na Západní Saharu jakožto součást jeho území, což by mohlo naznačovat nepřímé uznání [jeho svrchovanosti]. Rada mlčky přijala, že dohoda [o liberalizaci] se […] vztahuje i na nesamosprávné území, které Marocké království spravuje, což neznamená uznání, souhlas ani přijetí. Marocké království a Unie jsou si vědomy, že mají rozdílný výklad. They agree to disagree. Shodují se, že Unie připouští použití dohody na území Západní Sahary a [Marocké království] z toho nevyvozuje argument na podporu svého nároku na svrchovanost“. Tezi Rady lze stručně shrnout jako tezi „použití bez uznání“, přičemž tato dodává, že „v okamžiku uzavření dohody […] nebyla mezi [jejími] členy žádná pochybnost […] o tom, že [Marocké království považovalo Západní Saharu za součást svého území]“. Očekávání, že dotčená dohoda bude použita na Západní Saharu, však podle Rady neznamená, že zaujímá postoj k otázce svrchovanosti nad územím Západní Sahary.

68. Na základě úvah vycházejících pouze z článku 94 dohody o přidružení mám za to, že Západní Sahara není součástí území Marockého království ve smyslu tohoto článku, a to z následujících důvodů.

i) Status Západní Sahary, jak je určen článkem 73 Charty OSN, a jeho důsledky

69. Je pravda, jak Soudní dvůr rozhodl v bodě 46 rozsudku ze dne 5. července 1994, Anastasiou a další (C‑432/92, EU:C:1994:277), ve věci dohody o přidružení mezi Unií a Kyperskou republikou ( 24 ), že „[Unie] musí při výkladu a použití dohody brát zvláštní ohled na svého smluvního partnera“.

70. To však neznamená, že Unie musí akceptovat jakoukoli vizi svého smluvního partnera o výkladu a použití dohody o přidružení, zvláště pokud její smluvní partner zastává názory, které mezinárodní společenství a Unie nikdy nepřijaly.

71. Vzhledem k tomu, že Západní Sahara je od roku 1963 zapsána OSN na seznam nesamosprávných území ve smyslu článku 73 Charty OSN ( 25 ), plyne z toho, že v tomto postavení spadá do působnosti rezoluce č. 1514 (XV) o výkonu práva kolonizovaných národů na sebeurčení ( 26 ), jak rozhodl Mezinárodní soudní dvůr v bodě 162 svého poradního stanoviska ze dne 16. října 1975 týkajícího se Západní Sahary ( 27 ).

72. V tomto smyslu nesouhlasím s názorem, který Tribunál uvedl v bodě 56 napadeného rozsudku a Rada převzala na jednání, podle kterého je „Západní Sahara územím, jehož mezinárodní status není k dnešnímu dni určen“ ( 28 ). Nikoliv jeho status, nýbrž jeho budoucnost není v současné době určena.

73. Nesouhlasím ani s tím, že Tribunál charakterizoval Západní Saharu v bodech 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 a 227 napadeného rozsudku jako „sporné území“.

74. Na rozdíl od věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 6. července 1995, Odigitria v. Rada a Komise (T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), v němž byl uveden výraz „zone litigieuse“ ve francouzštině, ale „zone in dispute“ v angličtině (což by mohlo vysvětlit posun terminologie Tribunálu v projednávané věci), se v projednávané věci nejedná o spor o vymezení hranic, ale o určení důsledků, které je třeba vyvodit ze statusu Západní Sahary jakožto nesamosprávného území ve smyslu článku 73 Charty OSN ( 30 ).

75. V tomto postavení má Západní Sahara na základě uvedené Charty „status oddělený a odlišný od statusu státu, který ji spravuje […], tak dlouho, dokud obyvatelstvo […] nesamosprávného území nevykoná své právo na sebeurčení v souladu s [C]hartou a konkrétně s jejími cíli a zásadami“ ( 31 ).

76. Jak tvrdila Komise před Tribunálem ( 32 ), Západní Sahara proto nemůže bez výslovného rozšíření, které v projednávané věci neexistuje, spadat do územní působnosti dotčených dohod ( 33 ).

77. Praxe států, které mají nebo přejímají odpovědnost za správu nesamosprávných území, má v tomto ohledu značný význam, neboť jsou jedinými státy, které mohou v tomto ohledu rozvíjet praxi ( 34 ).

78. V tomto kontextu má značný význam praxe Spojených států amerických, Nového Zélandu, Francouzské republiky a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, neboť se jedná o čtyři státy ( 35 ), které jsou uvedeny na seznamu spravujících mocí, jenž vede OSN ( 36 ), a spravují šestnáct ze sedmnácti nesamosprávných území uvedených na seznamu, který je obsažen v příloze uvedené zprávy generálního tajemníka OSN ( 37 ).

79. Podle praxe Spojených států amerických, Nového Zélandu a Spojeného království ( 38 ), které tvoří většinu spravujících mocí a spravují většinu nesamosprávných území, je každé použití smluv nebo dohod na nesamosprávná území podmíněno výslovným rozšířením při jejich ratifikaci ( 39 ).

80. S ohledem na to, že Unie považuje Západní Saharu za nesamosprávné území, však žádné výslovné rozšíření dohod o přidružení a o liberalizaci na toto území nebylo upraveno ani v těchto dohodách, ani při jejich ratifikaci Marockým královstvím.

81. Moje teze je kromě toho podpořena postojem Spojených států amerických, Islandské republiky, Norského království a Švýcarské konfederace, které mají rovněž za to, že Západní Sahara nespadá do územní působnosti dohod o volném obchodu, které uzavřely s Marockým královstvím ( 40 ), i když tyto dohody stejně jako dohoda o přidružení Západní Saharu ze své územní působnosti výslovně nevylučují ( 41 ).

82. Z výše uvedeného dovozuji, že Západní Sahara nemůže být součástí území Marockého království ve smyslu článku 94 dohody o přidružení. Dohody o přidružení a liberalizaci se na ni proto nevztahují.

ii) Neuznání svrchovanosti Marockého království nad Západní Saharou ze strany Unie a jejích členských států

83. Jak Rada a Komise tvrdily před Tribunálem ( 42 ) a tvrdí před Soudním dvorem, Unie a její členské státy nikdy neuznaly, že Západní Sahara je součástí území Marockého království nebo spadá pod jeho svrchovanost.

84. Rada kromě toho nevysvětluje, jak by bylo z právního hlediska možné použít na dané území dohodu uzavřenou s určitou zemí bez uznání jakékoli pravomoci nebo právní autority této země vykonávané nad tímto územím, a to vše bez dovolávání se článků 34 až 36 Vídeňské úmluvy či prokázání jejich použití na konkrétní případ.

85. Použitelnost dohody naopak podle mého názoru nutně a nevyhnutelně znamená uznání.

86. Kromě toho nemohu souhlasit s tezí Rady o „použití bez uznání“, která se snaží uvést do souladu použitelnost či používání dotčených dohod na Západní Saharu a vůli nezaujmout stanovisko k jakémukoli uznání Unie a členských států, že Západní Sahara je součástí marockého království. Toto neuznání jistě definitivně vylučuje možnost, že při sjednávání dohod o přidružení a o liberalizaci měla Unie v úmyslu učinit tyto dohody použitelné na Západní Saharu.

iii) Co si myslet o „pozdější praxi“ vytvořené faktickým používáním na území Západní Sahary?

87. V řízení před Tribunálem se Fronta Polisario dovolávala existence praxe, podle které byly dohody o přidružení a liberalizaci fakticky používány na území Západní Sahary, což Rada a Komise potvrdily na jednání před Tribunálem ( 43 ) a zopakovaly před Soudním dvorem ( 44 ).

88. To podle mého názoru nemůže rozšířit působnost uvedených dohod na Západní Saharu, jak s tím Tribunál souhlasil v bodě 103 napadeného rozsudku.

89. Je pravda, že i když může být „pozdější praxe“ ve smyslu čl. 31 odst. 3 písm. b) Vídeňské úmluvy ( 45 ) zohledněna jako doplňující indicie o významu, který je třeba dát znění dohody s přihlédnutím k jejímu předmětu a účelu, tato praxe není sama o sobě rozhodující ( 46 ).

90. Jak tvrdí Komise, skutečnosti týkající se praxe Unie a Marockého království při uplatňování dotčených dohod na Západní Saharu, které Tribunál zkoumal v bodech 78 až 87 napadeného rozsudku, z ní nečiní „pozdější praxi“ ve smyslu čl. 31 odst. 3 písm. b) Vídeňské úmluvy ( 47 ).

91. V tomto ohledu nesouhlasím s výkladem mezinárodního práva, který Soudní dvůr poskytl v rozsudku ze dne 11. března 2015, Oberto a O’Leary (C‑464/13 a C‑465/13, EU:C:2015:163), v němž rozhodl, že „z judikatury Mezinárodního soudního dvora vyplývá, že pozdější praxe při provádění mezinárodní smlouvy může převážit nad jednoznačným zněním této smlouvy v případě, že je uvedená praxe výrazem dohody stran [MSD, věc Chrám Preah Vihear (Kambodža v. Thajsko), rozsudek ze dne 15. června 1962, Recueil 1962, s. 6]“ ( 48 ).

92. Nejprve je třeba uvést, že rozsudek Mezinárodního soudního dvora ve věci Chrám Preah Vihear předcházel Vídeňské úmluvě, jež byla podepsána v roce 1969. Nemohl se tedy týkat přímo výkladu čl. 31 odst. 3 písm. b) této úmluvy, tedy ustanovení, které v dané době neexistovalo.

93. Dále v tomto rozsudku nikde nenacházím, že by Mezinárodní soudní dvůr výslovně či implicitně rozhodl, že pozdější praxe při provádění smlouvy může převážit nad jednoznačným zněním této smlouvy.

94. Konečně za předpokladu, že toto ustanovení odráží pravidlo mezinárodního obyčejového práva, je třeba poznamenat, že Mezinárodní soudní dvůr netvrdil, že pozdější praxe může převážit nad jednoznačným zněním smlouvy, je-li tato praxe vyjádřením dohody stran.

95. Naopak uvedený rozsudek je jedním z hlavních rozsudků Mezinárodního soudního dvora týkajících se pojmu estoppel nebo souhlas v mezinárodním právu ( 49 ), které jsou pojmy naprosto odlišnými od pojmu „pozdější praxe“.

96. Podle mého názoru není možné, aby „pozdější praxe“, která je v rozporu s obvyklým významem výrazů ve smlouvě, mohla převážit nad těmito výrazy, ledaže je známou a stranami schválenou praxí, která je dostatečně rozšířená a trvá dostatečně dlouho na to, aby představovala sama o sobě novou dohodu. Skutečnosti, které jsou obsaženy ve spise v projednávané věci a které Tribunál zkoumal v bodech 78 až 87 napadeného rozsudku, však k prokázání takové praxe nepostačují.

97. Zaprvé odpověď, kterou vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a místopředsedkyně Komise Catherine Ashton poskytla jménem Komise na parlamentní otázky nesoucí označení E-001004/11, P-001023/11 a E-002315/11 (Úř. věst. 2011, C 286 E, s. 1) a která je zmíněna v bodě 78 napadeného rozsudku, nepředstavuje jakožto prohlášení praxi ve smyslu provádění dohod o přidružení a o liberalizaci. Rada navíc na jednání nepodpořila tezi vyjádřenou v této odpovědi, že Marocké království je faktickou spravující mocí Západní Sahary.

98. Zadruhé ani návštěvy Potravinového a veterinárního úřadu Komise (FVO) v Západní Sahaře, na které odkazuje Tribunál v bodě 79 napadeného rozsudku, nepředstavují provádění dotčených dohod, neboť nejsou v těchto dohodách upraveny a nemohou být podle Komise zohledněny jako indicie při výkladu, jelikož se týkají všech produktů vstupujících na unijní území bez ohledu na celní režim, který se na ně vztahuje.

99. Zatřetí ani skutečnost, že 140 marockých vývozců schválených Komisí na základě dohody o přidružení je usazeno v Západní Sahaře, na kterou odkazuje Tribunál v bodě 80 napadeného rozsudku, nepředstavuje provádění dotčených dohod, a to tím spíše, že tito vývozci jsou rovněž usazeni v Maroku, jak jej uznala Unie a její členské státy, a z tohoto titulu mají nárok, aby se na ně dotčené dohody vztahovaly.

100. Konečně, i když – jak poznamenal Tribunál v bodě 87 napadeného rozsudku – Rada a Komise uvedly, že dohoda o liberalizaci byla fakticky používána na Západní Saharu, rozsah a doba tohoto používání zůstávají neznámé. Aby se přitom jednalo o „pozdější praxi“ ve smyslu čl. 31 odst. 3 písm. b) Vídeňské úmluvy, „je nezbytné, aby existovala nesporná shoda mezi postoji stran a aby tyto postoje mohly určit význam ustanovení smlouvy“ ( 50 ). V projednávané věci taková shoda neexistuje, neboť jak uvedl Tribunál v bodě 100 napadeného rozsudku, „Marocké království má zcela odlišné pojetí věci“ než Unie ( 51 ).

iv) Relativní účinek smluv (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. Bez výslovného rozšíření by použití dotčených dohod na Západní Saharu bylo rovněž v rozporu s obecnou zásadou mezinárodního práva, tedy zásadou relativního účinku smluv (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), která je konkrétně vyjádřena v článku 34 Vídeňské úmluvy, jak rozhodl Soudní dvůr v rozsudku ze dne 25. února 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91) ( 52 ).

102. Stejně jako článek 94 dohody o přidružení dotčené v projednávané věci i článek 83 dohody o přidružení mezi EU a Izraelem uvádí, že „[tato dohoda] se vztahuje na [území Unie] na jedné straně a na území Státu Izrael na straně druhé“.

103. Připomínám, že stejně jako v projednávané věci a navzdory odlišnému názoru Státu Izrael na tuto otázku neuznávají Unie a její členské státy svrchovanost Státu Izrael nad územím Západního břehu Jordánu a pásma Gazy, ani jeho způsobilost zastupovat jej na mezinárodní úrovni a uzavírat na jeho účet a jeho jménem dohody jakožto mocnost okupující tato území ( 53 ).

104. V tomto kontextu Soudní dvůr rozhodl, že produkty pocházející ze Západního břehu Jordánu nespadají do působnosti Dohody o přidružení mezi EU a Izraelem, „přičemž zohlednil zásadu relativního účinku smluv, která je obecnou zásadou mezinárodního práva […] (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) […], a dále skutečnost, že Unie rovněž uzavřela dohodu o přidružení s [Organizací pro osvobození Palestiny (OOP)], která jednala ve prospěch palestinské samosprávy na Západním břehu Jordánu a v pásmu Gazy, přičemž posledně uvedená dohoda je podle svého znění použitelná mimo jiné na území Západního břehu Jordánu“ ( 54 ).

105. Vzhledem k tomu, že Západní Sahara je nesamosprávným územím ve smyslu článku 73 Charty OSN, představuje třetí osobu (tertius) ve vztahu k Unii a Marockému království.

106. Je pravda, že ze zásady pacta tertiis nec nocent nec prosunt existují rovněž výjimky, zejména výjimky kodifikované v článcích 35 a 36 Vídeňské úmluvy, jež se týkají smluv stanovících závazky nebo práva třetím státům.

107. V projednávané věci je třeba uvést, že za předpokladu, že by dohoda o liberalizaci byla použitelná na Západní Saharu, nestanovila by jí závazek, nýbrž právo, které by spočívalo v tom, že by mohla v rámci preferenčního celního režimu zavedeného touto dohodou vyvážet do Unie produkty pocházející z jejího území, na které se uvedená dohoda vztahuje.

108. Podle článku 36 Vídeňské úmluvy, který se týká smluv stanovících práva třetím stranám, přitom vznikne právo třetí straně pouze tehdy, jestliže s tím souhlasí, a tento souhlas lze předpokládat, není-li důkaz o opaku. Je ovšem třeba, aby toto mohla třetí strana vyjádřit, avšak vzhledem k tomu, že Západní Sahara je nesamosprávným územím a Marocké království má za to, že článek 73 Charty OSN pro něj není závazný, souhlas Západní Sahary nelze předpokládat bez předchozí konzultace jejího lidu nebo jejích zástupců, k níž nedošlo.

109. Z výše uvedeného vyplývá, že výjimka ze zásady relativního účinku smluv, která je obecnou zásadou mezinárodního práva a je stanovena v článku 36 Vídeňské úmluvy, se v projednávaném případě neuplatní.

110. Tribunál proto tím, že v bodě 97 napadeného rozsudku rozhodl, že „[o]kolnosti projednávané věci jsou odlišné v rozsahu, v němž Unie v projednávané věci neuzavřela dohodu o přidružení, která by se týkala produktů pocházejících ze Západní Sahary, ani s Frontou Polisario, ani s jiným státem nebo entitou“, odlišil projednávanou věc od věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 25. února 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), avšak nevyvodil z toho závěr, že použití dotčených dohod na Západní Saharu je v rozporu s obecnou zásadou relativního účinku smluv.

111. Na základě článku 94 dohody o přidružení a zásady relativního účinku smluv přitom Tribunál nemohl vycházet ze skutečnosti, že „dohoda o přidružení […] [neobsahuje] žádné výkladové nebo jiné ustanovení, které by Západní Saharu z její působnosti vylučovalo“ ( 55 ). Nemohl ani rozhodnout, že skutečnost, že unijní orgány netrvaly na tom, aby „text dohody schválený [sporným] rozhodnutím obsahoval ustanovení, které by takové použití vylučovalo […], svědčí o tom, že akceptují […] výklad dohody o přidružení […], podle kterého se tyto dohody použijí i na část Západní Sahary kontrolovanou Marockým královstvím“ ( 56 ).

112. Mám tedy za to, že je třeba vyhovět první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku v rozsahu, v němž se týká použití dohody o liberalizaci na Západní Saharu.

113. Tribunál se totiž tím, že v bodě 103 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že „dohoda [o liberalizaci], je-li zasazena do svého […] kontextu, [se] použije rovněž na území Západní Sahary, přesněji řečeno na největší část tohoto území pod kontrolou Marockého království“ ( 57 ), dopustil nesprávného právního posouzení, které podle mého názoru vede ke zrušení napadeného rozsudku.

114. Vzhledem k tomu, že v tomto případě soudní řízení dovoluje ve smyslu čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie rozhodnout, žaloba Fronty Polisario na neplatnost musí být odmítnuta jako nepřípustná pro nedostatek právního zájmu na podání žaloby a aktivní legitimace, neboť není-li dohoda o liberalizaci použitelná na Západní Saharu, zrušení sporného rozhodnutí by nemohlo Frontě Polisario přinést žádný prospěch ani se jí bezprostředně a osobně dotýkat.

115. Pro případ, že by Soudní dvůr nesouhlasil s mým závěrem, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že dohody o přidružení a liberalizaci jsou použitelné na Západní Saharu, se budu níže zabývat dalšími důvody kasačního opravného prostředku.

B – Podpůrně

1. K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávných právních posouzení způsobilosti Fronty Polisario vystupovat před unijními soudy

a) Argumentace účastnic řízení

116. Rada a Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když na základě úvah uvedených v bodech 34 až 60 napadeného rozsudku rozhodl, že Fronta Polisario musí být považována za právnickou osobu se způsobilostí domáhat se u unijního soudu zrušení sporného rozhodnutí.

117. V tomto ohledu nejprve v podstatě zdůrazňují, že Fronta Polisario není právnickou osobou podle práva členského státu nebo třetí země. Dále tvrdí, že Frontu Polisario nelze považovat ani za subjekt mezinárodního práva.

118. Rada a Komise konečně uvádí, že judikatura ( 58 ), ze které Tribunál vycházel, když v bodech 48 až 52 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že Fronta Polisario má procesní způsobilost, sice umožňuje výjimečně přístup k unijnímu soudu entitám, které nemají právní subjektivitu, avšak přípustnost jejich žaloby podmiňuje dodržením dvou kumulativních podmínek a Fronta Polisario nesplňuje druhou z nich, tedy podmínku, aby k ní Unie a její orgány přistupovaly jako ke zvláštnímu subjektu, který může být nositelem vlastních práv nebo mu mohou být uloženy povinnosti či omezení (viz body 52, 55 až 59 napadeného rozsudku) ( 59 ).

119. Podle Rady a Komise měl Tribunál konstatovat, že druhá podmínka není splněna, jelikož Fronty Polisario se netýkaly akty přijaté unijními orgány, ani nebyla unijními orgány „[uznána] jako partner[…] pro jednání“ ( 60 ).

120. Za těchto podmínek se Tribunál dále dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 56 až 59 napadeného rozsudku dospěl k závěru o přípustnosti žaloby na základě postavení Fronty Polisario jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary, které jí přiznalo Valné shromáždění OSN, a účasti této entity na jednáních týkajících se konečného statusu Západní Sahary, jež byla vedena pod záštitou OSN.

121. V odpověď na tato tvrzení Fronta Polisario na prvním místě uvádí, že s ohledem na svůj status národně osvobozeneckého hnutí je subjektem mezinárodního práva.

122. Na druhém místě zpochybňuje, že závěr Tribunálu týkající se její procesní způsobilosti je stižen nesprávným právním posouzením. V tomto ohledu zaprvé poznamenává, že Rada nezpochybňuje konstatování Tribunálu, že Fronta Polisario má na základě svých stanov vnitřní strukturu, která jí zajišťuje autonomii nezbytnou k tomu, aby vystupovala jako entita nesoucí odpovědnost v právních vztazích.

123. Zadruhé má Fronta Polisario v podstatě za to, že Tribunál mohl dospět k závěru, že tato právní způsobilost jí umožňuje obrátit se v projednávané věci na unijní soud, neboť Rada a Komise samy uznávají její postavení zástupkyně lidu Západní Sahary, strany na jednáních OSN o budoucnosti tohoto území, jakož i legitimního partnera Unie v této věci.

b) Posouzení

124. Je třeba poznamenat, že Rada a Komise zpochybňují jen část úvah, na nichž Tribunál založil své rozhodnutí, že Fronta Polisario má procesní způsobilost, i když nemá právní subjektivitu. V tomto smyslu nezpochybňují, že stanovy Fronty Polisario jí umožňují vystupovat jako entitě nesoucí odpovědnost v právních vztazích.

125. Připomínám, že v některých případech unijní právo přiznává procesní způsobilost entitám, které nemají právní subjektivitu. Jak Soudní dvůr rozhodl v bodě 144 rozsudku ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), „[u]stanovení statutu Soudního dvora, zejména jeho článek 21, ustanovení jednacího řádu Soudního dvora, zejména jeho článek [120], a ustanovení jednacího řádu Tribunálu, zejména jeho článek [76], nebyla pojata za účelem podání žaloby organizacemi, které nemají právní subjektivitu […]. Za […] výjimečné situace musejí být procesní pravidla, kterými se řídí přípustnost žaloby na neplatnost, používána tak, aby se v nezbytném rozsahu přizpůsobila okolnostem projednávaného případu“.

126. V tomto ohledu nesouhlasím s postojem Rady vyjádřeným v bodě 17 kasačního opravného prostředku, který vychází z usnesení ze dne 3. dubna 2008, Landtag Schleswig-Holstein v. Komise (T‑236/06, EU:T:2008:91), podle něhož „procesní způsobilost může být autonomně přiznána unijním právem pouze v případě, že právní postavení žalobce se řídí výhradně unijním právem“ ( 61 ).

127. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, Tribunál v bodě 22 tohoto usnesení, které bylo potvrzeno usnesením ze dne 24. listopadu 2009, Landtag Schleswig-Holstein v. Komise (C‑281/08 P, nezveřejněné, EU:C:2009:728), pouze rozhodl, že „v případě žalob podaných entitami působícími pod úrovní státu posuzuje Tribunál existenci právní subjektivity žalobce podle vnitrostátního veřejného práva“.

128. Fronta Polisario však není entitou působící pod úrovní státu, na kterou by se mohla vztahovat tato judikatura, a svoji způsobilost vystupovat před soudem ostatně nezakládá na vnitrostátním právu.

129. I když skutečnost, že Fronta Polisario disponuje stanovami a vnitřní strukturou, které jí zajišťují autonomii nezbytnou k tomu, aby vystupovala jako entita nesoucí odpovědnost v právních vztazích, není účastníky řízení ve skutečnosti zpochybněna, zůstává otázkou, zda Unie a její orgány přistupovaly k Frontě Polisario jako ke zvláštnímu subjektu, který může být nositelem vlastních práv nebo mu mohou být uloženy povinnosti či omezení ve smyslu judikatury uvedené v bodě 52 napadeného rozsudku ( 62 ).

130. Úvodem je třeba poznamenat, že otázka způsobilosti organizace, kterou OSN uznala jako zástupkyni lidu nesamosprávného území, vystupovat před soudem, dosud nevyvstala v judikatuře Soudního dvora týkající se způsobilosti entit, které nemají právní subjektivitu, vystupovat před soudem. Je proto normální, že případ Fronty Polisario do určité míry nespadá striktně pod případy, jimiž se tato judikatura zabývá.

131. V tomto ohledu je třeba uvést, že věc, v níž byl vydán rozsudek ze dne 28. října 1982, Groupement des Agences de voyages v. Komise (135/81, EU:C:1982:371), se týkala zakládané lucemburské společnosti s ručením omezeným, jejíž způsobilost vystupovat před soudem zpochybnila Komise. Soudní dvůr v bodě 9 svého rozsudku rozhodl, že „[Komise] nemůže […] zpochybnit způsobilost entity, jejíž účast v nabídkovém řízení připustila a které v návaznosti na srovnávací posouzení všech uchazečů adresovala zamítavé rozhodnutí, vystupovat před soudem“.

132. V projednávané věci Rada nikdy Frontu Polisario nepřizvala k účasti na jednání o dohodě o liberalizaci.

133. Stejně tak věc, v níž byl vydán rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), se týkala zejména „Kurdistan Workers’ Party (PKK)“, jejíž samotná existence byla zpochybněna, ale na niž se vztahovala omezující opatření přijatá Unií.

134. Soudní dvůr rozhodl, že „jestliže měl […] [unijní] zákonodárce za to, že PKK má nadále existenci dostatečnou k tomu, aby byla předmětem omezujících opatření stanovených nařízením […], koherence a spravedlnost si vynucují uznat, že tato entita i nadále požívá existence dostatečné ke zpochybnění tohoto opatření. Jakýkoliv jiný závěr by měl za následek, že by určitá organizace mohla být zahrnuta na sporný seznam, aniž by mohla podat žalobu proti tomuto zahrnutí“ ( 63 ).

135. V projednávané věci se sporné rozhodnutí, které schvaluje mezinárodní dohodu uzavřenou mezi Unií a Marockým královstvím, Fronty Polisario netýká.

136. Ačkoli případ Fronty Polisario nepatří mezi případy uvedené v rozsudcích ze dne 28. října 1982, Groupement des Agences de voyages v. Komise (135/81, EU:C:1982:371), a ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), je naopak podle mého názoru bližší případu, kterého se týká rozsudek ze dne 8. října 1974, Union syndicale – Service public européen a další v. Rada (175/73, EU:C:1974:95).

137. V bodě 12 tohoto rozsudku, který se týkal žaloby na neplatnost podané odborovou organizací bez právní subjektivity proti jmenování některých úředníků, Soudní dvůr uvedl řadu skutečností, které je třeba zohlednit při přezkumu procesní způsobilosti a mezi kterými byla uvedena skutečnost, že „[unijní] orgány ji uznaly jako partnera při jednáních o problémech týkajících se společných zájmů zaměstnanců“, tedy jiného (a širšího) problému, než kterého se týkala žaloba.

138. Stejně tak je třeba uvést, že i když se žaloba na neplatnost, kterou Fronta Polisario podala k Tribunálu, týká jen rozhodnutí Rady o uzavření dohody o liberalizaci, Fronta Polisario je jedním ze dvou partnerů uznaných OSN, a tedy všemi členskými státy a orgány Unie ( 64 ), za účelem určení budoucnosti Západní Sahary.

139. Svou žalobou na neplatnost se Fronta Polisario, jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary uznaná OSN, navíc domáhá ochrany práv, která má tento lid na základě mezinárodního práva, tedy jeho práva na sebeurčení a na trvalou svrchovanost nad přírodními zdroji ( 65 ) Západní Sahary ( 66 ).

140. Z těchto rozsudků vyplývá, že Soudní dvůr chtěl odmítnutím příliš formalistického nebo rigidního přístupu přizpůsobit svoji judikaturu velmi odlišným okolnostem, neboť realita je vždy rozmanitější než představivost zákonodárců.

141. Tento výklad judikatury Soudního dvora není zpochybněn argumenty Rady a Komise, že Soudní dvůr by měl z důvodu politické povahy otázek, které vyvstaly v projednávané věci, provést spíše politické než právní analýzy.

142. V tomto smyslu souhlasím s odpovědí Mezinárodního soudního dvora na tento typ argumentu uvedeného v obdobném případě: „Mezinárodní soudní dvůr má za to, že skutečnost, že právní otázka vykazuje rovněž politické aspekty, ‚jak je tomu z povahy věci u řady otázek, které vyvstávají v mezinárodním životě‘, nepostačuje k tomu, aby byla zbavena své povahy ‚právní otázky‘ a aby byla ‚Mezinárodnímu soudnímu dvoru odňata pravomoc, kterou mu výslovně přiznává jeho Statut […]‘. Bez ohledu na politické aspekty položené otázky nemůže Mezinárodní soudní dvůr odepřít právní povahu otázce, která ho vede k tomu, aby plnil úlohu, jejíž podstata je především soudní […]“ ( 67 ).

143. Z těchto důvodů má Fronta Polisario způsobilost vystupovat před unijními soudy ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.

144. Není tedy nutné zkoumat, zda má Fronta Polisario procesní způsobilost jakožto národně osvobozenecké hnutí, které má právní subjektivitu a způsobilost k právním úkonům v mezinárodním právu.

145. Je však třeba zdůraznit, že skutečnost, že Fronta Polisario nemá v rámci Valného shromáždění OSN zvláštní status národně osvobozeneckého hnutí, jak tomu bylo v případě OOP, nutně a automaticky neznamená, jak tvrdí Rada a Komise, že Fronta Polisario nemá právní subjektivitu v mezinárodním právu.

146. Naopak skutečnost, že byla uznána několika státy ( 68 ) za národně osvobozenecké hnutí a Valným shromážděním OSN za zástupkyni lidu Západní Sahary ( 69 ), že se stala členkou mezinárodní organizace „Africká unie“, že uzavřela dohody s Mauritánskou islámskou republikou a Marockým královstvím ( 70 ) a že se v souladu s čl. 96 odst. 3 Dodatkového protokolu o ochraně obětí mezinárodních ozbrojených konfliktů ze dne 8. června 1977 zavázala dodržovat Ženevské úmluvy ze dne 12. srpna 1949 o ochraně obětí války, hovoří spíše ve prospěch uznání právní subjektivity, kterou mezinárodní právo přiznává národně osvobozeneckým hnutím.

147. První důvod kasačního opravného prostředku je tedy třeba zamítnout.

2. Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávných právních posouzení aktivní legitimace Fronty Polisario

148. Tento důvod kasačního opravného prostředku má tři samostatné části, z nichž jsem částečně analyzoval první. Moje podpůrné úvahy předpokládají, že Soudní dvůr mé závěry odmítne.

a) K první části v rozsahu, v němž se týká povahy sporného rozhodnutí

i) Argumentace účastnic řízení

149. Rada uvádí, že Tribunál se dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 70 a 71 napadeného rozsudku rozhodl, že sporné rozhodnutí je legislativním aktem. Rada má za to, že sporné rozhodnutí není legislativním aktem, neboť jeho právní základ, a sice čl. 207 odst. 4 první pododstavec ve spojení s čl. 218 odst. 6 písm. a) SFEU, výslovně neodkazuje na legislativní postup. Podle jejího názoru není ani nařizovacím aktem, neboť nemá obecnou působnost. Z toho důvodu se nemůže fyzické nebo právnické osoby bezprostředně a osobně dotýkat.

150. Fronta Polisario odmítá argumentaci Rady a má za to, že cílem Rady je vyjmout sporné rozhodnutí ze záruk přiznaných unijním právním řádem. Fronta Polisario je toho názoru, že pokud by sporné rozhodnutí nebylo legislativním aktem, bylo by zajisté nařizovacím aktem jakožto akt s obecnou působností.

ii) Posouzení

151. Jak poznamenává Rada, čl. 207 odst. 4 a čl. 108 odst. 6 písm. a) SFEU, které tvoří právní základy sporného rozhodnutí, výslovně neodkazují na řádný nebo zvláštní legislativní postup, jak to ostatně činí články 203, 349 a 352 SFEU.

152. Toto zjištění však nepostačuje k prokázání toho, že sporné rozhodnutí, které zavádí pravidla s obecnou působností do unijního právního řádu, není legislativním aktem.

153. Článek 289 odst. 3 SFEU definuje pojem „legislativní akty“ jako „[p]rávní akty přijaté legislativním postupem“, tedy řádným nebo zvláštním legislativním postupem.

154. Podle čl. 289 odst. 2 SFEU spočívá zvláštní legislativní postup v „přijetí […] rozhodnutí […] Radou za účasti Evropského parlamentu“.

155. Článek 218 odst. 6 písm. a) bod i) SFEU stanoví, že „Rada přijme […] rozhodnutí o uzavření dohody […] po obdržení souhlasu Evropského parlamentu v […] případ[ě] [d]ohody o přidružení“.

156. Není mi jasné, jak by bylo možné nepovažovat požadavek předchozího souhlasu Parlamentu za účast Parlamentu na postupu.

157. Skutečnost, že čl. 289 odst. 2 SFEU používá výraz „[v]e zvláštních případech stanovených Smlouvami“, nutně neznamená, že každé ustanovení Smlouvy o FEU, které předpokládá zvláštní legislativní postup, jej musí výslovně uvádět. Postačuje, aby byla dodržena definice uvedená v tomto ustanovení.

158. To platí tím spíše, že, jak Soudní dvůr rozhodl v bodě 55 rozsudku ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025), „Lisabonská smlouva […] zavedla požadavek souhlasu Parlamentu s uzavřením mezinárodní dohody právě u smluv týkajících se oblastí, na něž se na vnitřní úrovni vztahuje řádný legislativní postup podle článku 294 SFEU, nebo zvláštní legislativní postup, ale pouze pokud tento postup vyžaduje souhlas Parlamentu“.

159. Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, v každém případě platí, že pokud by sporné rozhodnutí nebylo legislativním aktem, dozajista by muselo být nařizovacím aktem ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, jak jej vyložil Soudní dvůr v bodech 58 a 61 rozsudku ze dne 3. října 2003, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), neboť je v tomto případě aktem s obecnou působností (jelikož začleňuje mezinárodní dohodu do unijního právního řádu) ( 71 ), který není legislativním aktem.

160. To by nemohlo pomoci Radě, neboť kdyby bylo připuštěno, že sporné rozhodnutí nevyžaduje přijetí prováděcích opatření, Fronta Polisario by mohla být zproštěna povinnosti prokázat osobní dotčení.

161. Tribunál, který v bodech 70 a 71 napadeného rozsudku rozhodl, že sporné rozhodnutí je legislativním aktem přijatým zvláštním legislativním postupem, se proto nedopustil nesprávného právního posouzení.

b) Ke druhé části, jež se týká bezprostředního dotčení Fronty Polisario

i) Argumentace účastnic řízení

162. Rada a Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil několika nesprávných právních posouzení, když měl v bodech 106 až 110 napadeného rozsudku za to, že Fronta Polisario je bezprostředně dotčena sporným rozhodnutím z důvodu, že dohoda o liberalizaci sama obsahuje řadu ustanovení vyvolávajících přímé účinky na právní postavení Západní Sahary a týkajících se Fronty Polisario jakožto partnera Marockého království v rámci jednání, která měly mezi sebou vést pod záštitou OSN za účelem vyřešení sporu týkajícího se tohoto území.

163. V tomto ohledu Rada v podstatě tvrdí, že přímý účinek některých ustanovení dohody o liberalizaci, která upřesňují podmínky pro dovoz produktů pocházejících z území, na které se tato dohoda vztahuje, do Unie, i kdyby byl prokázaný, neumožňuje mít za to, že se sporné rozhodnutí bezprostředně dotýká právního postavení Fronty Polisario ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, a to tím spíše, že v projednávané věci Tribunál v bodě 203 napadeného rozsudku zdůraznil, že tato entita není uvedenou dohodou vázána. Pojmy „přímý účinek“ a „bezprostřední dotčení“ jsou totiž odlišné a první z nich je irelevantní, nebo v každém případě není rozhodující v rámci přezkumu druhého z nich.

164. Dohoda o liberalizaci nemá kromě toho podle Komise přímý účinek v Unii, neboť k jejímu provedení bylo třeba přijmout prováděcí nařízení Komise (EU) č. 812/2012 ze dne 12. září 2012, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 747/2001, pokud jde o celní kvóty Unie pro některé zemědělské produkty a zpracované zemědělské produkty pocházející z Maroka ( 72 ).

165. Konečně právní účinky na územích, která nepodléhají unijnímu právu, jsou irelevantní v rámci přezkumu podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.

166. Napadený rozsudek v každém případě pouze poukazuje na nepřímou vazbu mezi údajnými právními účinky ustanovení dohody o liberalizaci na území Západní Sahary, na produkty, které z ní pochází, a na jejich vývozce a dovozce na jedné straně a účastí Fronty Polisario na politických jednáních, která měla vyřešit spor týkající se tohoto území, na straně druhé. Tribunál měl ve skutečnosti dospět k závěru, že sporné rozhodnutí se nemůže vzhledem ke svému předmětu a své povaze bezprostředně dotýkat Fronty Polisario a obecně jakéhokoli jiného neprivilegovaného žalobce, i kdyby se jednalo o entitu uplatňující nárok na území, na které se má mezinárodní dohoda schválená takovým rozhodnutím použít.

167. V odpověď na tato tvrzení má Fronta Polisario za to, že s ohledem na skutečnost, že dohoda o liberalizaci se vztahuje na produkty pocházející ze Západní Sahary, Tribunál správně dospěl k závěru, že sporné rozhodnutí se jí bezprostředně dotýká. V tomto ohledu zejména zdůrazňuje, že toto rozhodnutí zakládá právní účinky, a nelze mít tedy za to, že ze své povahy nemůže být napadeno u soudu. Fronta Polisario dále uvádí, že dané rozhodnutí schválilo dohodu o liberalizaci a že tedy pouhým svým přijetím vyvolalo právní účinky na podmínky pro vývoz produktů pocházejících ze Západní Sahary do Unie. Nakonec v podstatě uvádí, že vzhledem k tomu, že jí Valné shromáždění OSN přiznalo postavení zástupkyně lidu Západní Sahary, že jednání OSN týkající se Západní Sahary mají umožnit výkon práva tohoto lidu na sebeurčení a že kontrola nad přírodními zdroji je základním prvkem tohoto práva, mohl mít Tribunál platně za to, že sporné rozhodnutí se bezprostředně dotýká jejího právního postavení.

ii) Posouzení

– K otázce, zda neprivilegovaní žalobci mohou být „bezprostředně dotčeni“ rozhodnutími Rady o uzavření mezinárodních dohod

168. Nemohu souhlasit s názorem Rady, že rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody, jejichž právním základem je čl. 218 odst. 6 SFEU, nemohou být ze své povahy napadnuta neprivilegovanými žalobci, jako je Fronta Polisario.

169. Rada tím, že tvrdí, že tato rozhodnutí nemohou mít ze své povahy přímé účinky, a že v důsledku toho pouze privilegovaní žalobci, kteří nemusí prokazovat právní zájem na podání žaloby, mohou podat proti těmto rozhodnutím žalobu na neplatnost, patrně zaměňuje pojmy napadnutelný akt a právní zájem na podání žaloby.

170. Připomínám, že „[z] ustálené judikatury vyplývá, že za napadnutelné akty ve smyslu článku 263 SFEU se považují všechna opatření přijímaná orgány Unie v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky“ ( 73 ).

171. Skutečnost, že rozhodnutí o uzavření mezinárodních dohod vyvolávají takové účinky, je již dlouho prokázána v judikatuře Soudního dvora ( 74 ), neboť jinak by byl „výkon pravomocí přenesených na [unijní] orgány […] v mezinárodní oblasti vyloučen ze soudního přezkumu legality stanoveného v článku [263 SFEU]“ ( 75 ).

172. Napadnutelnost sporného rozhodnutí je tedy podle mého názoru nesporná.

173. Totéž platí pro právní zájem Fronty Polisario na podání žaloby.

174. Jak Soudní dvůr rozhodl v bodě 25 rozsudku ze dne 17. dubna 2008, Flaherty a další v. Komise (C‑373/06 P, C‑379/06 P a C‑382/06 P, EU:C:2008:230), „[p]odle ustálené judikatury [musí] právní zájem žalobce na podání žaloby […] existovat ve vztahu k předmětu žaloby ve fázi jejího podání, neboť jinak by byla nepřípustná. Tento předmět sporu, stejně jako právní zájem na pokračování v řízení musí existovat až do vydání soudního rozhodnutí, neboť jinak by nebylo vydáno rozhodnutí ve věci samé, což předpokládá, že žaloba může ve svém výsledku přinést prospěch účastníku řízení, který ji podal“.

175. Pokud by dohody o přidružení a o liberalizaci byly na Západní Saharu použitelné, je zjevné, že žaloba na neplatnost může přinést prospěch Frontě Polisario, která má za to, že použití těchto dohod na Západní Saharu je v rozporu s právem jejího lidu na sebeurčení, se zásadou trvalé svrchovanosti nad přírodními zdroji a s článkem 73 Charty OSN.

– K pojmům bezprostřední dotčení a přímý účinek

176. Jak Tribunál rozhodl v bodě 105 napadeného rozsudku, „z ustálené judikatury vyplývá, že podmínka, podle které fyzická nebo právnická osoba musí být ‚bezprostředně dotčena‘ rozhodnutím, které je předmětem žaloby, vyžaduje splnění dvou kumulativních kritérií, a to aby zaprvé napadené opatření bezprostředně vyvolávalo účinky na právní postavení dotčené osoby a aby zadruhé jeho adresátům pověřeným jeho provedením neponechávalo žádný prostor pro uvážení, ale naopak aby toto provedení bylo čistě automatické povahy a vyplývalo výlučně z unijní právní úpravy, aniž by bylo třeba použít další zprostředkující předpisy“.

177. Ačkoli Rada a Komise nezpochybňují určitou spojitost mezi druhým kritériem pojmu bezprostřední dotčení a pojmem přímý účinek ( 76 ), Rada zpochybňuje, že je v projednávané věci splněno první kritérium, zatímco Komise zpochybňuje, že je splněno druhé kritérium.

178. Pokud jde o první kritérium, podle kterého musí napadené opatření vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení dotyčné osoby, Rada tvrdí, že kritérium bezprostředního dotčení musí být zkoumáno ve vztahu k dotyčné osobě, a nikoliv ve vztahu k dotyčnému území. Vychází z předpokladu, že právní postavení území nemůže být dotčeno ustanoveními mezinárodní dohody, i když mají přímý účinek, což pro ni znamená, že je třeba posoudit účinky na právní postavení dotyčné osoby, a nikoliv na právní postavení dotyčného území.

179. Nesouhlasím s výchozím předpokladem, na němž je založen postoj Rady.

180. Nejprve skutečnost, že právní postavení území může být dozajista dotčeno ustanoveními mezinárodní dohody, a to nezávisle na otázce, zda tato ustanovení zakládají přímý účinek, je zejména v projednávané věci prokázána poradním stanoviskem Mezinárodního soudního dvora ze dne 16. října 1975 k Západní Sahaře ( 77 ), v rámci kterého Marocké království předložilo jako důkaz výkonu své svrchovanosti nad Západní Saharou určité mezinárodní akty, které podle jeho názoru představují uznání této svrchovanosti jinými státy, neboť se týkají Západní Sahary ( 78 ).

181. Jak vyplývá z bodu 108 tohoto poradního stanoviska, Mezinárodní soudní dvůr zkoumal otázku, „zda jeho analýza právního postavení, jak vyplývá z prostudování vnitřních aktů uplatněných [Marockým královstvím], je znatelně ovlivněna mezinárodními akty, které podle jeho názoru prokazují, že bylo přímo či nepřímo uznáno, že svrchovanost Sultána se vztahuje na [Západní Saharu]“ ( 79 ). Tyto akty zahrnovaly několik mezinárodních dohod uzavřených Šarifským státem (dřívější název Marockého království) ( 80 ), jakož i diplomatickou korespondenci o výkladu ustanovení smlouvy ( 81 ).

182. Jak Komise připouští v bodě 30 kasační odpovědi, použití dohod o přidružení a o liberalizaci na Západní Saharu by proto mohlo být vykládáno jako zásah do práva jejího lidu na sebeurčení ( 82 ) a v tomto smyslu by mohlo ovlivnit právní postavení tohoto území, neboť poskytuje určitou legitimitu nároku Marockého království na svrchovanost ( 83 ).

183. Je však třeba zkoumat také argumentaci, kterou Rada předložila na jednání a která spočívá ve zpochybnění spojitosti mezi bezprostředním dotčením území Západní Sahary (kdyby bylo prokázáno) a bezprostředním dotčením Fronty Polisario. Tuto spojitost určil Tribunál v bodě 110 napadeného rozsudku na základě toho, že se Fronta Polisario účastnila společně s Marockým královstvím jednání o budoucnosti Západní Sahary, která byla vedena pod záštitou OSN.

184. V tomto ohledu má Rada za to, že „Tribunál svévolně vychází z absolutní totožnosti mezi územím a osobou […], která na něj uplatňuje nároky“. Podle jejího názoru „by úvaha Tribunálu dávala smysl pouze, pokud by inherentním úkolem Fronty Polisario bylo hájit obchodní zájmy Západní Sahary, což by předpokládalo, aby byla institucionální emanací Západní Sahary uznanou v mezinárodním právu nebo přinejmenším v mezinárodní praxi“.

185. S těmito kritickými připomínkami Rady souhlasím v tom smyslu, že OSN uznala Frontu Polisario pouze jako zástupkyni lidu Západní Sahary v politickém procesu ( 84 ), který má vyřešit otázku sebeurčení lidu tohoto území. V tomto politickém rámci je Fronta Polisario jediným zástupcem lidu Západní Sahary, přičemž Marocké království je druhou stranou sporu a Španělské království má za to, že od 26. února 1976 nenese žádnou mezinárodní odpovědnost týkající se správy Západní Sahary.

186. Dotčený spor však není součástí politického procesu, ve kterém Fronta Polisario plní úlohu zástupkyně lidu Západní Sahary, kterou jí přiznalo OSN.

187. Rada kromě toho zpochybňuje postavení Fronty Polisario jakožto výlučné zástupkyně lidu Západní Sahary. Dokonce i Fronta Polisario má za to, že není jedinou entitou způsobilou zastupovat lid Západní Sahary, neboť podle jejího názoru je Španělské království i nadále spravující mocí Západní Sahary ( 85 ).

188. Je pravda, že Španělské království má za to, že od 26. února 1976 nenese žádnou mezinárodní odpovědnost týkající se správy Západní Sahary. Nelze však kategoricky vyloučit, že Španělské království si navzdory zřeknutí se odpovědnosti zachovalo v mezinárodním právu postavení spravující moci a je v tomto postavení jedinou entitou mající možnost, či dokonce povinnost chránit, a to i z právního hlediska, práva lidu Západní Sahary, zejména jeho právo na sebeurčení a svrchovanost nad přírodními zdroji tohoto území.

189. Ač není nutné o této otázce rozhodnout v projednávané věci, s ohledem na znění povinnosti, kterou spravujícím mocem ukládá čl. 73 písm. a) a b) Charty OSN ( 86 ), mám pochybnosti o tom, že se tyto moci mohou zprostit tohoto úkolu, aniž by jej splnily, a to s přihlédnutím k zájmům a potřebám lidu dotyčného nesamosprávného území.

190. Tato pochybnost je podpořena skutečností, že OSN se i nadále domnívá, že Španělské království má povinnost zasílat generálnímu tajemníkovi OSN informace o Západní Sahaře, kterou stanoví čl. 73 písm. e) Charty OSN ( 87 ).

191. Ministerio Fiscal (státní zastupitelství) Španělského království a Audiencia Nacional (Vrchní soud s celostátní působností, Španělsko) navíc uznávají postavení Španělského království jakožto moci spravující Západní Saharu, která „si jako taková zachovává až do konce období dekolonizace povinnosti plynoucí z článků 73 a 74 Charty OSN, mezi něž patří ochrana, a to i soudní, jejích občanů proti zneužití“ ( 88 ). Na tomto základě Španělské království rozšířilo svou mezinárodní trestní pravomoc na trestné činy spáchané v Západní Sahaře ( 89 ).

192. Je třeba uvést, že španělská vláda na jednání nekomentovala postoj španělských soudních orgánů a pouze uvedla, že respektuje rozhodnutí španělských soudů.

193. Závěrem je třeba k tomuto bodu uvést, že vztah mezi sporným rozhodnutím a Frontou Polisario je podle mého názoru příliš nepřímý na to, aby zakládal bezprostřední dotčení posledně uvedené.

194. Mám tudíž za to, že bod 110 napadeného rozsudku je stižen nesprávným právním posouzením, neboť uznává bezprostřední dotčení Fronty Polisario.

195. S ohledem na tento závěr budu pouze pro úplnost analyzovat druhé kritérium bezprostředního dotčení, tedy že sporné rozhodnutí nesmí ponechávat svým adresátům pověřeným jeho provedením žádnou posuzovací pravomoc. V tomto ohledu nesouhlasím s názorem Komise, že toto kritérium není v projednávané věci splněno z důvodu prováděcího nařízení č. 812/2012, které měla přijmout k provedení dohody o liberalizaci.

196. Podle mého názoru je napadený akt „čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy“ ( 90 ). Jeho vstup v platnost umožňuje výkon práv a plnění povinností stanovených v dohodě o liberalizaci.

197. Prováděcí nařízení č. 812/2012 pouze aktualizuje nařízení Rady (ES) č. 747/2001 ze dne 9. dubna 2001 o správě celních kvót Společenství a referenčních množství v případě produktů, které mají na základě dohod s některými zeměmi Středomoří nárok na preference, a o zrušení nařízení (ES) č. 1981/94 a (ES) č. 934/95 ( 91 ), když stručným způsobem (v jediném ustanovení doplněném souhrnnou tabulkou) uvádí některé klíčové reformy zavedené dohodou o liberalizaci.

198. Jak totiž vyplývá z článku 2 protokolu č. 1, který tvoří přílohu 1 dohody o liberalizaci, tato dohoda se týká dovozu „zemědělských produktů, zpracovaných zemědělských produktů, ryb a produktů rybolovu pocházejících z Maroka“ do Unie, kdežto prováděcí nařízení č. 812/2012 patrně míří jen na některé z těchto produktů, které jsou do Unie dováženy v rámci kvót ( 92 ). Neexistence prováděcího nařízení by nezabránila uplatnění dohody jak na tyto, tak i na jiné produkty.

199. Komise na jednání nevysvětlila, jak prováděcí nařízení č. 812/2012 provádí dohodu o liberalizaci, pokud jde o všechny ostatní produkty.

200. Každopádně i v případě produktů, na které se vztahuje prováděcí nařízení č. 812/2012 (například rajčata) a existuje pro ně kvóta, jejíž podmínky jsou upraveny v tomto nařízení, je třeba poznamenat, že Fronta Polisario netvrdí, jak by to učinil dovozce, že je bezprostředně dotčena kvótou stanovenou v dohodě o liberalizaci. Její výtka vychází ze samotného použití této dohody na Západní Saharu, což je otázka, která nemá s jejím případným provedením uvedeným nařízením nic společného.

201. Z toho důvodu mám za to, že druhé kritérium bezprostředního dotčení uvedené v bodě 105 napadeného rozsudku je v projednávané věci naplněno.

c) Ke třetí části, jež se týká osobního dotčení Fronty Polisario

202. Tuto třetí část analyzuji pouze pro případ, že by Soudní dvůr dospěl k závěru, že Fronta Polisario je bezprostředně dotčena sporným rozhodnutím.

i) Argumentace účastnic řízení

203. Rada a Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl v bodech 111 a 113 napadeného rozsudku za to, že Fronta Polisario je osobně dotčena sporným rozhodnutím, neboť se účastnila mezinárodních jednání majících vyřešit spor týkající se Západní Sahary a z tohoto důvodu se nacházela v situaci, která ji vymezovala vzhledem ke všem ostatním osobám. I za předpokladu, že by taková situace existovala, úvahy Tribunálu neprokazují, jak se sporné rozhodnutí s ohledem na svůj předmět jakýmkoli způsobem dotýká Fronty Polisario ve smyslu judikatury. Naopak účast Fronty Polisario na jednáních vedených pod záštitou OSN svědčí o pouhém obecném politickém zájmu bez jakékoli věcné a procesní spojitosti se sporným rozhodnutím a dohodou o liberalizaci, neboť předmětem dohody o liberalizaci jsou výhradně obchodní a celní otázky.

204. Fronta Polisario naopak tvrdí, že v bodech 111 a 113 napadeného rozsudku je správně uvedeno, že se jí sporné rozhodnutí osobně dotýká. V tomto ohledu nejprve poznamenává, že je nesporné a nezpochybněné, že má postavení zástupkyně lidu Západní Sahary a že z tohoto titulu je jediným partnerem Marockého království při jednáních vedených pod záštitou OSN. Dále uvádí, že cílem těchto jednání není nalézt jednoduché politické řešení územního sporu, jak uvádí Rada a Komise, nýbrž umožnit výkon práva lidu Západní Sahary na sebeurčení. Konečně zdůrazňuje, že dohoda o liberalizaci se vztahuje na Západní Saharu a její přírodní zdroje, jejichž kontrola je součástí uvedeného práva.

ii) Posouzení

205. I když projednávaná věc nespadá pod judikaturu Soudního dvora, kterou uvádí Komise a jež se týká aktivní legitimace jiných osob než členského státu, kterému je určeno rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor, k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí ( 93 ), nic v zásadě nebrání tomu, aby Fronta Polisario mohla splnit kritérium osobního dotčení, přestože z důvodu zvláštních okolností, které ji vymezují, její spis nespadá pod žádný precedent, který měl již Soudní dvůr příležitost zkoumat.

206. V tomto kontextu nesouhlasím se stanoviskem Komise, že bod 113 napadeného rozsudku je v rozporu s rozsudkem ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen (C‑142/00 P, EU:C:2003:217) ( 94 ), neboť postavení Fronty Polisario není v žádném případě srovnatelné s postavením Nizozemských Antil.

207. V bodech 66 až 67 tohoto rozsudku totiž Soudní dvůr rozhodl, že i když byla převážná část rýže pocházející ze ZZÚ do Unie dovážena z Nizozemských Antil, tak nejen že toto odvětví představovalo pouze 0,9 % hrubého národního produktu Nizozemských Antil, ale Nizozemské Antily nebyly ani jediným producentem rýže ze ZZÚ dotčeným danými nařízeními.

208. Na tomto základě Soudní dvůr v bodě 68 daného rozsudku rozhodl, že dotčená nařízení neměla vážné následky v důležitém odvětví hospodářství Nizozemských Antil na rozdíl od všech ostatních ZZÚ a Nizozemské Antily nebyly dotčeny danými ustanoveními z důvodu vlastností, jež je odlišují od ostatních ZZÚ, na která se rovněž vztahují uvedená nařízení.

209. Fronta Polisario se ani zdaleka nenachází v obdobné situaci jako Nizozemské Antily. Zatímco Soudní dvůr v bodě 69 uvedeného rozsudku rozhodl, že „obecný zájem, který ZZÚ jakožto entita příslušná pro hospodářské a sociální otázky na svém území může mít na dosažení příznivého výsledku pro hospodářskou prosperitu tohoto území, nemůže sám o sobě postačovat k tomu, aby byla tato entita považována za […] osobně dotčenou“, poslání Fronty Polisario nesouvisí s hospodářskými a sociálním otázkami.

210. Její poslání, jak vyplývá z článku 8 jejích stanov, je mnohem obecnější a spočívá v podstatě v tom, aby lid Západní Sahary, jehož je zástupkyní uznanou OSN ( 95 ), vedla k výkonu jeho práva na sebeurčení.

211. Ze stejných důvodů, jaké jsem uvedl v bodech 185 až 194 tohoto stanoviska, se však domnívám, že výše uvedené skutečnosti neumožňují mít za to, že Fronta Polisario je osobně dotčena.

212. Tribunál, který v bodě 113 napadeného rozsudku rozhodl, že Fronta Polisario je osobně dotčena sporným rozhodnutím, se proto dopustil nesprávného právního posouzení.

213. Je tedy třeba zrušit body 110 až 114 napadeného rozsudku, což podle mého názoru vede ke zrušení tohoto rozsudku.

214. Vzhledem k tomu, že soudní řízení dovoluje ve smyslu čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie rozhodnout, žaloba na neplatnost, kterou podala Fronta Polisario, musí být v tomto případě odmítnuta jako nepřípustná pro neexistenci bezprostředního a osobního dotčení.

215. Pro případ, že by Soudní dvůr neměl za to, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že Fronta Polisario je bezprostředně a osobně dotčena sporným rozhodnutím, budu dále analyzovat ostatní důvody kasačního opravného prostředku.

C – Ještě podpůrněji

1. Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávného právního posouzení týkajícího se přezkumu posuzovací pravomoci, kterou má Rada v oblasti vnějších hospodářských vztahů, Tribunálem

a) Argumentace účastnic řízení

216. Rada a Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl v bodě 225 napadeného rozsudku za to, že široká posuzovací pravomoc, která je Radě přiznána pro účely uzavírání hospodářských dohod s třetími zeměmi, je vyvážena povinností zkoumat nejprve všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu.

217. V tomto ohledu zpochybňují zaprvé samotný princip takové povinnosti. Tato je totiž považována za procesní záruku, kterou unijní právo poskytuje jako protiváhu posuzovací pravomoci, kterou může mít rozhodovací orgán v rámci správních postupů, jejichž cílem je provést v jednotlivých případech unijní právní předpisy použitelné v technických oblastech zahrnujících komplexní posouzení. Tato procesní záruka nemá být s ohledem na důvod své existence přenesena na výkon široké posuzovací pravomoci, kterou má Rada pro účely přijímání legislativních nebo normativních aktů, i když Rada musí brát v úvahu rovněž údaje dostupné v tomto rámci. V každém případě v takové politické oblasti, jako je uzavírání mezinárodních dohod, musí být soudní přezkum široké posuzovací pravomoci přiznané normotvůrci omezen na ověření toho, že přijatý akt nebyl zjevně nepřiměřený sledovanému cíli.

218. Zadruhé mají Rada a Komise za to, že se Tribunál dopustil nesprávných právních posouzení, když upřesnil prováděcí pravidla k povinnosti předběžného posouzení definované v napadeném rozsudku. V daném rozsudku je totiž tato povinnost vázána na existenci pochybností o dodržování práv obyvatel Západní Sahary, jak byla potvrzena ve zprávě vypracované radou Fronty Polisario, namísto prokázání porušení právního pravidla nebo existence zjevně nesprávného posouzení. Takovou zprávu kromě toho nelze s ohledem na její původ považovat za platný důkaz.

219. Podle Fronty Polisario je povinnost předběžného posouzení, kterou uvedl Tribunál, součástí základních záruk, které musí být v rámci Unie práva zajištěny v případech, kdy má unijní orgán posuzovací pravomoc, a tedy zejména v oblasti vnějších hospodářských vztahů Unie. Tato povinnost mimoto souvisí s obecnou zásadou řádné správy, jejíž dodržování musí být podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva ( 96 ) zajištěno nejen v rámci správních postupů, ale i v rámci postupů vedoucích k přijetí normativních aktů. Uvedená povinnost totiž přispívá k tomu, že je Rada schopna vykonávat posuzovací pravomoc při znalosti věci, aniž jakkoli omezuje její rozsah, a umožňuje soudu ujistit se, že její výkon nebyl stižen žádným zjevně nesprávným posouzením.

b) Posouzení

220. Podle ustálené judikatury platí, že „unijnímu zákonodárci je třeba přiznat širokou posuzovací pravomoc v oblastech, které z jeho strany předpokládají rozhodnutí politické, ekonomické a sociální povahy a v jejichž rámci má provést komplexní posouzení. Z toho Soudní dvůr vyvodil, že legalita opatření přijatého v těchto oblastech může být dotčena pouze zjevně nepřiměřeným charakterem takového opatření ve vztahu k cíli, který hodlá příslušný orgán sledovat“ ( 97 ).

221. Unijní soudy v tomto ohledu uznaly, že unijní orgány mají tuto širokou posuzovací pravomoc v oblasti vnějších hospodářských vztahů, do které spadají dohody o přidružení a o liberalizaci ( 98 ).

222. Je pravda, jak zdůrazňují Rada a Komise, že judikatura, z níž Tribunál vycházel v bodě 225 napadeného rozsudku ( 99 ) při učinění závěru o existenci obecné povinnosti unijních orgánů „pečlivě a nestranně prozkouma[t] všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu podepírající závěry, které z nich vyplývají“, před přijetím dotčeného aktu, není v oblasti vnějších hospodářských vztahů relevantní. Tato judikatura totiž ukládá unijním orgánům takovou povinnost v případě, že mají v úmyslu přijmout v rámci správního postupu ( 100 ) rozhodnutí ovlivňující zájmy fyzické nebo právnické osoby ( 101 ).

223. Nemám však za to, že odkaz Tribunálu na rozsudky ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438), a ze dne 22. prosince 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803), namísto judikatury uvedené v bodě 220 tohoto stanoviska, ovlivňuje jeho závěr, protože zásady použitelné ve správních postupech jsou mutatis mutandis použitelné na legislativní postupy.

224. Podle ustálené judikatury totiž platí, že i když má unijní normotvůrce širokou politickou posuzovací pravomoc, když při přijímání legislativního nebo nařizovacího aktu poměřuje různé obecné zájmy, je vždy vázán povinností zohlednit všechny relevantní „základní údaje“ a dostupné „skutkové okolnosti“ ( 102 ). V tomto kontextu musí Soudní dvůr ověřit, že k tomuto zohlednění skutečně došlo ( 103 ) a že přijatý akt není zjevně nepřiměřený ( 104 ).

225. V tomto ohledu mám za to, že rozsudek ze dne 16. dubna 2013, Španělsko a Itálie v. Rada (C‑274/11 a C‑295/11, EU:C:2013:240), je obzvláště důležitý, neboť se týkal rozhodnutí Rady, kterým se povoluje posílená spolupráce podle čl. 329 odst. 1 SFEU a které spadá stejně jako sporné rozhodnutí pod to, co Komise nazvala „tvrdým jádrem posuzovací pravomoci unijních orgánů“.

226. Při přezkumu legality tohoto rozhodnutí Soudní dvůr převzal téměř doslovně zásadu, která je uvedena v rozsudcích ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München (C‑269/90, EU:C:1991:438, bod 14), a ze dne 22. prosince 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços (C‑77/09, EU:C:2010:803, bod 57), a kterou Tribunál zopakoval v bodě 225 napadeného rozsudku, když rozhodl, že „Soudní dvůr při svém přezkumu dodržení podmínky přijetí rozhodnutí o povolení posílené spolupráce až jako posledního prostředku ověř[í], zda Rada důkladně a nestranně přezkoumala skutečnosti, které jsou v tomto ohledu relevantní, a zda závěr, k němuž dospěla, je dostatečně odůvodněný“ ( 105 ).

227. Jestliže se na Radu vztahují tyto požadavky, jedná-li jako normotvůrce, je obtížné si představit, že by tomu tak nebylo v případě, že využije zvláštní legislativní postup k uzavření mezinárodní dohody ( 106 ).

228. Ze stejných důvodů, jaké jsem uvedl v bodě 142 tohoto stanoviska, nemohou odkazy Komise na politickou povahu otázky Západní Sahary, které uvádí v bodech 12 až 14 dupliky, bránit omezenému přezkumu, který musí Soudní dvůr provést v oblasti mezinárodních vztahů, ve které mají unijní orgány širokou posuzovací pravomoc ( 107 ).

229. Z těchto důvodů mám za to, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 225 napadeného rozsudku rozhodl, že „v případech, kdy unijní orgán disponuje širokou posuzovací pravomocí, […] unijní soud musí za účelem ověření, zda se tento orgán dopustil zjevně nesprávného posouzení, přezkoumat, zda tento orgán pečlivě a nestranně prozkoumal všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu podepírající závěry, které z nich vyplývají“.

230. Konečně nesouhlasím ani s postojem Komise, že namísto spojení předchozího zkoumání relevantních skutečností s existencí pochybností o dodržování práv lidu Západní Sahary, jak byla potvrzena ve zprávě předložené radou Fronty Polisario, měl Tribunál prokázat porušení právního pravidla nebo existenci zjevně nesprávného posouzení.

231. Je třeba připomenout, že Tribunál založil částečné zrušení sporného rozhodnutí na kombinaci několika žalobních důvodů Fronty Polisario, zahrnujících mimo jiné první žalobní důvod vycházející z nedostatečného odůvodnění ( 108 ).

232. V této souvislosti Tribunál nejprve rozhodl, že Rada měla povinnost posoudit před přijetím sporného rozhodnutí všechny relevantní skutečnosti ( 109 ) a v tomto případě zejména zohlednit možný dopad uzavření dohody o liberalizaci na lidská práva lidu Západní Sahary a na využívání přírodních zdrojů tohoto území ( 110 ).

233. Na tomto základě Tribunál v bodě 244 napadeného rozsudku rozhodl, že „[z] argumentů Rady ani ze skutečností, kterými spis doplnila, nevyplývá, že provedla [takové] posouzení“.

234. Tribunál se tedy zastavil před přezkoumáním a a fortiori zodpovězením otázky, zda sporné rozhodnutí zahrnuje porušení lidských práv v Západní Sahaře nebo využívání jejích přírodních zdrojů v rozporu s mezinárodním právem, či k nim přispívá. Judikatura, kterou cituje Komise ( 111 ) a která se týká přezkumu legality unijního aktu ve vztahu k zásadám mezinárodního obyčejového práva, není z tohoto důvodu v projednávaném případě použitelná.

235. Tribunál rovněž nezaujal stanovisko k pravdivosti tvrzení obsažených ve zprávě advokáta Fronty Polisario, jejíž důkazní hodnotu Komise zpochybňuje. Tribunál pouze poznamenal, že „Rada se k [tvrzením Fronty Polisario] konkrétně nevyjádřila, ani je nevyvrátila, což vyvolává dojem, že se otázkou, zda jsou přírodní zdroje Západní Sahary, která je pod marockou kontrolou, využívány ve prospěch obyvatel tohoto území či nikoliv, nezabývala“ ( 112 ).

236. Vzhledem k tomu, že Rada nesplnila povinnost posoudit všechny relevantní skutečnosti před přijetím sporného rozhodnutí v oblasti, v níž má širokou posuzovací pravomoc, Tribunál v podstatě rozhodl, že nemohl provést soudní přezkum za účelem určení, zda je sporné rozhodnutí zjevně nepřiměřené ( 113 ). Tribunál se tímto rozhodnutím nedopustil nesprávného právního posouzení.

237. Třetí důvod kasačního opravného prostředku je proto třeba zamítnout.

2. Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z toho, že Tribunál rozhodl ultra petita

a) Argumentace účastnic řízení

238. Rada a Komise tvrdí, že Tribunál se ve svém rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodech 227 a 241 napadeného rozsudku zkoumal, zda Rada nesplnila povinnost posoudit všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu před přijetím sporného rozhodnutí, a když toto sporné rozhodnutí z takového důvodu v bodě 247 uvedeného rozsudku částečně zrušil. Na rozdíl od toho, co je uvedeno v bodě 226 daného rozsudku a v bodě 125, na který odkazuje, totiž Fronta Polisario v tomto ohledu nevznesla žalobní důvod. Rozhodnutím o této otázce tedy Tribunál uplatnil i bez návrhu žalobní důvod, který nebyl neopominutelný, a to navíc bez předchozího vyslechnutí Rady.

239. Fronta Polisario zpochybňuje opodstatněnost tohoto důvodu kasačního opravného prostředku a v podstatě nejprve tvrdí, že Tribunál nerozhodl ultra petita, jelikož její návrh zněl na zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž schválilo použití dohody o liberalizaci na Západní Saharu, dále že důvod zrušení, z něhož vychází výrok napadeného rozsudku, nebyl uplatněn bez návrhu, ale byl vznesen v bodech 78 až 85 její žaloby předložené Tribunálu, a konečně že ačkoli byly argumenty v tomto ohledu uplatněny v rámci žalobního důvodu vycházejícího z nedostatku odůvodnění, unijní soud je měl správně právně kvalifikovat.

b) Posouzení

240. Jak uvádí Fronta Polisario v bodech 77 až 85 žaloby předložené Tribunálu, platnost sporného rozhodnutí pro nedostatek odůvodnění zpochybnila v rámci svého prvního žalobního důvodu znějícího na zrušení.

241. V bodě 79 této žaloby Fronta Polisario tvrdí, že „[R]ada […] měla […] povinnost zohlednit veškeré právní a skutkové okolnosti, aby se ujistila, že znění dohody nemůže být žádným způsobem v rozporu s mezinárodním právem či nepřímo zpochybnit práva západosaharského lidu“.

242. V tomto ohledu Tribunál v bodech 125 až 127 napadeného rozsudku zamítl první žalobní důvod pouze částečně, přičemž odložil přezkum části žalobního důvodu Fronty Polisario, podle které Rada před přijetím sporného rozhodnutí neposoudila relevantní skutečnosti projednávaného případu. Tribunál provedl tento přezkum v bodech 226 až 247 napadeného rozsudku.

243. Tribunál navíc odložil přezkum řady argumentů uplatněných Frontou Polisario na podporu třetího žalobního důvodu (porušení základních práv), pátého žalobního důvodu (porušení hodnot, na nichž je Unie založena, a zásad, kterými se řídí její vnější činnost), šestého žalobního důvodu (nesplnění cíle udržitelného rozvoje), devátého žalobního důvodu (rozpor sporného rozhodnutí s několika dohodami uzavřenými Unií) a desátého žalobního důvodu (rozpor sporného rozhodnutí s mezinárodním právem), a to v rozsahu, v němž měly zpochybnit výkon široké posuzovací pravomoci Radou ( 114 ).

244. Z těchto důvodů nemám za to, že Tribunál rozhodl ultra petita, když se zabýval otázkou, zda mělo spornému rozhodnutí předcházet posouzení všech okolností projednávané věci.

245. V důsledku toho je třeba čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku zamítnout.

3. K pátému důvodu kasačního opravného prostředku, jenž vychází z nesprávných právních posouzení týkajících se použití Listiny základních práv Evropské unie a zásady trvalé svrchovanosti nad přírodními zdroji

a) K první části, jež se týká povinnosti zkoumat otázku dodržování základních práv

i) Argumentace účastnic řízení

246. Komise zaprvé tvrdí, že výtka vycházející z porušení Listiny základních práv Evropské unie, jak byla přijata Tribunálem, nebyla v bodech 111 až 115 žaloby uplatněna srozumitelným způsobem.

247. Rada a Komise zadruhé uvádí, že úvahy Tribunálu uvedené v bodech 227, 228, 230 a 231 napadeného rozsudku vychází z nesprávného výkladu a použití Listiny základních práv. V tomto ohledu nejprve uvádí, že Tribunál nedospěl k závěru, že sporné rozhodnutí nebo dohoda o liberalizaci obsahují ustanovení odporující základním právům, nýbrž těmto aktům vytýká, že umožňují vývoz produktů získaných za podmínek, které mohou ohrozit základní práva lidu Západní Sahary, do Unie a z tohoto důvodu nepřímo podporují nerespektování určitých práv zakotvených v Listině základních práv. Dále mají za to, že důsledkem takových úvah je závislost legality unijních aktů na jednání přičitatelném třetím zemím, se kterými Unie uzavírá mezinárodní dohody. Konečně jsou toho názoru, že uvedené úvahy vedou k přiznání extrateritoriálního účinku Listině základních práv, a to v rozporu s jejím článkem 51, který musí být chápán v tom smyslu, že unijní orgány jsou povinny respektovat základní práva v rámci územní působnosti unijního práva, jak je definována v článku 52 SEU a v článku 355 SFEU, a nikoliv – kromě výjimečných případů – mimo tuto působnost.

248. Konečně zatřetí Rada a Komise tvrdí, že otázka respektování lidských práv je pro účely vnější činnosti Unie zohledněna v jiném procesním rámci, než který vymezil Tribunál. Podle článku 21 SEU a článku 205 SFEU totiž podpora lidských práv představuje zásadu, na níž je založena činnost Unie na mezinárodní scéně, a cíl této činnosti. Z tohoto důvodu musí být zohledněny Radou při vedení vnějších vztahů Unie, přičemž mohou být porovnány s ostatními zásadami a cíli na základě široké posuzovací pravomoci přiznané tomuto orgánu. Situace v oblasti lidských práv ve třetí zemi musí být v praxi posuzována jako politická otázka, která může vést Radu k použití klauzulí o dohledu stanovených v mezinárodních dohodách uzavřených Unií, jakmile tyto dohody vstoupí v platnost. Naproti tomu dodržování základních práv nepředstavuje prvek, který musí být předmětem takového předběžného posouzení, jaké definuje Tribunál v bodech 228, 241 a 244 napadeného rozsudku, ani věcnou náležitost podmiňující uzavření mezinárodní dohody.

249. Fronta Polisario zpochybňuje existenci nesprávných právních posouzení a v podstatě tvrdí, že opodstatněnost důvodů zpochybněných Radou a Komisí musí být posouzena s ohledem na zvláštní právní a skutkový rámec, ve kterém Tribunál rozhodoval. V tomto ohledu Tribunál zaprvé konstatoval, že Západní Sahara se nachází za hranicemi Marockého království, jak jsou uznány OSN, Unií a jejími členskými státy, zadruhé že Marocké království nemá mimoto žádný mezinárodní mandát ke správě Západní Sahary a zatřetí že za přispění Rady a Komise se tedy dohoda o liberalizaci schválená sporným rozhodnutím použije na nesamosprávné území.

250. Podle Fronty Polisario měl Tribunál dále za to, že ve zvláštním případě, kdy se má mezinárodní dohoda uzavřená Unií uplatnit na sporné území, je otázka základních práv obzvláště důležitá. Tribunál z toho nakonec dovodil, že Rada měla tuto otázku posoudit před přijetím daného rozhodnutí. Tento postup je v souladu s článkem 51 Listiny základních práv, neboť tento článek ukládá Radě povinnost respektovat základní práva při výkonu pravomocí, které jí svěřují Smlouvy, jak to učinila v projednávané věci. Je rovněž v souladu s článkem 205 SFEU, článkem 21 SEU a ustanoveními dohody o přidružení, které v projednávané věci vyžadují respektování lidských práv.

251. Fronta Polisario kromě toho uvádí, že je třeba mít za to, že Listina základních práv je použitelná z osobního i věcného hlediska, jelikož řada obyvatel Západní Sahary, kteří se narodili v období tzv. „provincializace“ Západní Sahary pod Španělským královstvím, má španělskou státní příslušnost a existence porušení jejich základních práv je oficiálně prokázána v řadě dokumentů OSN, jakož i Evropským soudem pro lidská práva.

ii) Posouzení

– K přípustnosti žalobního důvodu žaloby Fronty Polisario na neplatnost, jenž vychází z porušení základních práv

252. Nesdílím názor Komise, že třetí žalobní důvod žaloby Fronty Polisario na neplatnost, jenž vychází z porušení základních práv, je nepřípustný, neboť je nesrozumitelný.

253. Z bodů 96 až 101 a 111 až 115 žaloby Fronty Polisario jasně vyplývá, že sporné rozhodnutí podle jejího názoru porušuje základní práva lidu