STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

přednesené dne 8. června 2017 ( 1 )

Věc C‑490/16

A. S.

proti

Republice Slovinsko

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinsko)]

a

Věc C‑646/16

Jafari

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Verwaltungsgerichtshof Wien (Nejvyšší správní soud, Vídeň) (Rakousko)]

„Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Hranice, azyl a přistěhovalectví – Určení členského státu příslušného k posuzování žádosti státního příslušníka třetí země o azyl – Kritéria pro určení členského státu příslušného k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu – Výklad článků 12, 13 a 14 nařízení (EU) č. 604/2013 – Výklad čl. 5 odst. 4 písm. c) nařízení (ES) č. 562/2006“

Úvod

1. Podíváme-li se na mapu Evropy, přiložíme k ní mapu Evropské unie a pečlivě obtáhneme vnější hranice Unie, vyvstanou na povrch některé zjevné skutečnosti. Na východě se nachází dlouhá pozemní hranice tvořená hranicí devíti členských států ( 2 ). Postoupíme-li dále k Balkánu, bude geografická situace – ostatně stejně jako historie – o něco složitější ( 3 ). Základním východiskem, které je třeba zdůraznit, je, že z Turecka vede přímo do Evropské unie „suchozemský most“. Na jih od Evropské unie leží Středozemní moře – které lze přeplout na improvizovaném plavidle, jsou-li podmínky v domovském státě natolik špatné, aby se někdo o takto zoufalý počin pokusil. Nejkratší trasy takové plavby vedou do Řecka, na Maltu či do Itálie – nebo nejzápadněji, do Španělska. Východní a jihovýchodní hranice Evropské unie tak mohou být vystaveny migraci po souši ( 4 ); naproti tomu jižní hranice je potenciálně otevřená migraci přes Středozemní moře.

2. Západní strana Evropské unie je migraci otevřena podstatně méně. Po celém západním okraji území Evropské unie se táhne Atlantský oceán. Na severu jsou pak další moře – Irské moře, Lamanšský průliv a Severní moře ( 5 ), průlivy Skagerrak ( 6 ) a Kattegat, a Baltské moře ( 7 ). Švédsko má kromě Baltského moře na jihu také pozemní hranici na severu se sousedním Norskem. Finsko má jednak mořské hranice ( 8 ) a jednak hranice pozemní ( 9 ). Na západě a severu tak jakoukoli migraci podstatným způsobem ztěžují zeměpisné a klimatické podmínky.

3. „Dublinský systém“ ( 10 ) nevychází z mapy Evropy, jak jsem ji právě popsala. Namísto toho tiše předpokládá, že všichni žadatelé o mezinárodní ochranu přicestují vzdušnou cestou. Kdyby tomu tak skutečně bylo, existovala by teoreticky určitá šance, že do všech 28 členských států přicestuje (velmi zhruba) stejný počet žadatelů ( 11 ). Na základě uvedeného východiska se pak zavedený systém jeví být zcela rozumný.

4. Dalším důležitým prvkem dublinského systému je skutečnost, že se zaměřuje na jednotlivé žadatele o mezinárodní ochranu. Právě takový jednotlivý žadatel [jak je vymezen v čl. 2 písm. c) nařízení Dublin III] je předmětem posouzení na základě kritérií stanovených v jeho kapitole III za účelem určení členského státu, který je příslušný k projednání jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Celé nařízení je formulováno z hlediska takového jednotlivce. To je zjevně správné a namístě. Jednotlivé lidské bytosti, které žádají o ochranu, nejsou jen statistickým údajem; je třeba s nimi zacházet humánně a respektovat jejich základní práva. Za normálních okolností může uplatňování přístupu zakotveného v nařízení Dublin III vyžadovat správní koordinaci a součinnost mezi příslušnými orgány různých členských států, zároveň nezpůsobuje žádné nevyhnutelné či nepřekonatelné obtíže.

5. Okolnosti panující v období od září 2015 do března 2016 však nebyly ani zdaleka „normální“.

6. Místopředseda Evropské komise popsal základní příčinu náhlé ohromné migrační vlny směřující do Evropské unie takto: „Peklo na zemi existuje. Jmenuje se Sýrie. To, že se miliony lidí snaží z tohoto pekla uprchnout, je pochopitelné. Pochopitelné je i to, že se pokoušejí zůstat co možná nejblíže svým domovům. A je také samozřejmé, že pokud to není možné, pokouší se najít bezpečné přístřeší někde jinde. […] Prchá stále více lidí. Situace v sousedních zemích skýtá jen malou naději a někdy je beznadějná. Lidé tedy hledají bezpečné útočiště [přes Turecko, které samo poskytlo přístřeší více než dvěma milionům uprchlíků] v Evropě. Tento problém se sám nevyřeší. Příliv uprchlíků se nezastaví, dokud bude trvat válka. K ukončení tohoto konfliktu bude třeba učinit velmi mnoho a zapojit se musí celý svět. Prozatím musíme udělat vše, co je v našich silách, abychom zvládli příliv uprchlíků, nabídli lidem bezpečné místo k pobytu, a to v daném regionu, v Evropské unii a ve zbytku světa“ ( 12 ).

7. Velmi mnoho z těch, kdo uprchli ze Sýrie, se proto rozhodlo následovat osoby, které se již pohybovaly ve směru Evropské unie z jiných oblastí světa rozvrácených válkou či hladomorem ( 13 ): z Afghánistánu a Iráku. Většina mediální pozornosti byla věnována šokujícím tragédiím na moři, kdy se během letních měsíců roku 2015 potopilo několik přetížených a netěsných nafukovacích člunů, na nichž se uprchlíci pokoušeli přeplavit přes Středozemní moře. Zároveň však existovala i druhá důležitá migrační trasa do Evropské unie – a to po souši, takzvanou „západobalkánskou cestou“.

8. Uvedená trasa vedla buď po moři, nebo po souši z Turecka západním směrem do Řecka, a poté na západní Balkán. Jednotliví lidé pak cestovali především přes Býv. jug. rep. Makedonii, Srbsko, Chorvatsko, Maďarsko a Slovinsko ( 14 ). Zmíněná trasa se stala populárním průchodem do Evropské unie v roce 2012, kdy byla pro pět balkánských zemí – Albánii, Bosnu a Hercegovinu, Černou Horu, Srbsko a Býv. jug. rep. Makedonii – uvolněna schengenská vízová politika. Do března 2016 tak celá řada lidí mohla cestovat po jediné významné trase vedoucí z Turecka do Řecka a poté severním směrem na západní Balkán ( 15 ).

9. Ti, kteří se pohybovali po západobalkánské cestě, neměli v úmyslu zůstat v zemích, přes něž procházeli na cestě do jimi zvoleného cílového státu. Také uvedené státy nechtěly, aby tam tito lidé zůstávali. Býv. jug. rep. Makedonie a srbské úřady zajistily přepravu (kterou si ti, již této možnosti využili, museli zaplatit) ( 16 ) a umožnily lidem pohybujícím se na dané trase překročit hranice do Chorvatska, a to zejména po uzavření hranice s Maďarskem. Také chorvatské a slovinské úřady zajistily dopravu (tentokrát bezplatně) a dovolily dotyčným osobám překročit jejich hranice do Rakouska a Německa. Politika států západního Balkánu, která spočívala v tom, že umožňovaly těmto státním příslušníkům třetích zemí vstoupit na jejich území, a zajistily jim prostředky, například dopravu, k tomu, aby se dostali na hranice směrem do jimi zvolené cílové země, se popisuje jako „propouštění“ či „propouštěcí politika“ (tzv. „wave-through approach“).

10. Dne 27. května 2015 navrhla Komise, mimo jiné rozhodnutí Rady založené na čl. 78 odst. 3 SFEU, kterým by byl zaveden nouzový mechanismus na pomoc zejména Itálii a Řecku, neboť ty byly zpravidla prvními členskými státy vstupu, a byly tudíž konfrontovány s náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí. Jednalo se o první návrh na uplatnění uvedeného ustanovení. Dne 14. září 2015 přijala Rada rozhodnutí na základě uvedeného návrhu ( 17 ). Uvedla přitom, že specifické situace Řecka a Itálie mají dopady v jiných zeměpisných oblastech, jako je například migrační trasa ze západního Balkánu ( 18 ). Mezi cíle rozhodnutí 2015/1523 patřila také relokace žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří podali žádost o azyl v jednom z uvedených států. Dalším cílem bylo umožnit dočasné pozastavení platnosti pravidel stanovených v nařízení Dublin III, zejména kritéria, na jehož základě byla příslušnost k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu svěřena členskému státu prvního vstupu, kde dotčený žadatel protiprávně překročil hranici ze třetí země. Deklarovaným cílem uvedeného opatření bylo přemístit v průběhu dvou let do jiných členských států 40000 žadatelů. Rozhodnutí bylo přijato jednomyslně.

11. Během jednoho týdne přijala Rada i druhé rozhodnutí, kterým byl zaveden program relokace pro 120000 státních příslušníků třetích zemí, kteří potřebovali mezinárodní ochranu ( 19 ). Rozhodnutím 2015/1601 byl rovněž zaveden klíč pro rozdělení dotčených státních příslušníků třetích zemí do členských států ( 20 ). Uvedené rozhodnutí bylo politicky kontroverzní a bylo přijato kvalifikovanou většinou hlasů ( 21 ). Dne 25. října 2015 se konala schůzka na vysoké úrovni, kterou sezval předseda Komise a jíž se zúčastnily státy Evropské unie i státy mimo Unii. ( 22 ) Účastníci se na schůzce dohodli na řadě opatření (uvedených ve společném „prohlášení“) směřujících ke zlepšení spolupráce a zavedení konzultací mezi státy na západobalkánské trase. Rozhodli také o opatřeních (jež měla být provedena okamžitě) směřujících k omezení sekundárních pohybů, zajištění přístřeší pro státní příslušníky třetích zemí, ostraze hranic a boji proti převaděčství a obchodu s lidmi ( 23 ). Přesný právní základ i přesné právní účinky těchto opatření jsou nejasné ( 24 ).

12. Dne 21. srpna 2015 prošla mezitím tiskem zpráva, že Německo „vyjmulo“ syrské státní příslušníky z nařízení Dublin III ( 25 ). V září 2015 nicméně znovuzavedlo kontroly na hranicích s Rakouskem, neboť během několika dnů přicestovaly do země stovky tisíc lidí. Takzvanou „výjimku“ v listopadu 2015 zrušilo.

13. Dne 15. září 2015 uzavřelo Maďarsko hranice se Srbskem. V důsledku tohoto kroku byl velký tok lidí přesměrován do Slovinska. Dne 16. října 2015 vystavělo Maďarsko na své hranici s Chorvatskem plot. V období od listopadu 2015 do února 2016 vztyčila plot na hranicích s Řeckem i Býv. jug. rep. Makedonie.

14. Do konce října 2015 přešlo po západobalkánské trase z Řecka do střední Evropy téměř 700000 lidí. Uvedený počet byl označován slovy „bezprecedentní“, „hromadný příliv“ a „výjimečný“. Statistiky ohledně vstupu a registrace se v jednotlivých zemích na uvedené trase liší. Do Srbska přicházelo denně přibližně 10000 lidí v říjnu a 5000 lidí v listopadu ( 26 ).

15. Dne 11. listopadu 2015 začalo s výstavbou plotu Slovinsko, a to na své hranici s Chorvatskem. V prosinci 2015 vybudovalo Rakousko plot na hlavním hraničním přechodu se Slovinskem. Rakousko mezitím zavedlo dne 16. září 2015 dočasné kontroly na vnitřních hranicích.

16. Dne 14. února 2016 oznámilo Rakousko, že přijímá pouze lidi pocházející z Afghánistánu, Iráku a Sýrie. Dne 18. února 2016 se uskutečnila v Záhřebu schůzka vedoucích různých policejních složek, na níž bylo vydáno společné prohlášení ( 27 ). Politika propouštění lidí přes státy západního Balkánu byla zastavena v okamžiku, kdy Rakousko změnilo svou liberální azylovou politiku (tedy v únoru 2016).

17. Pokud jde o jiné státy, Francie zavedla dočasně kontroly na vnitřních hranicích v období od července 2016 do ledna 2017. Dánsko učinilo obdobný krok a následně prodloužilo platnost kontrol ode dne 4. ledna 2016 do dne 12. listopadu 2016. Norsko znovuzavedlo kontroly na vnitřních hranicích ode dne 26. listopadu 2015 do dne 11. února 2017 a Švédsko přijalo stejné opatření v době ode dne 12. listopadu 2015 do dne 11. listopadu 2016.

18. Mimořádně vysoké počty osob pohybujících se po západobalkánské trase v relativně krátkém období na přelomu let 2015 a 2016, společně s politickými problémy, které tato skutečnost způsobovala, jsou zkráceně označovány jako „uprchlická krize“ či „humanitární krize“ na západním Balkáně. Jednalo se o největší hromadný pohyb osob přes Evropu od druhé světové války. Šlo o zcela výjimečné okolnosti, které tvoří východisko pro předběžné otázky položené v obou projednávaných věcech.

Mezinárodní právo

Ženevská úmluva

19. Článek 31 odst. 1 Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ( 28 ) zakazuje stíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky, kteří přicházejíce přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy, vstoupí nebo jsou přítomni na území státu bez povolení, za předpokladu, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokáží dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup nebo přítomnost. Podle čl. 31 odst. 2 by státy neměly na svém území uplatňovat pro pohyb takových uprchlíků jiná omezení, než jaká jsou nezbytná. Jakákoli omezení by přitom měla být uplatněna pouze do té doby, než bude postavení uprchlíků v dané zemi upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země. Státy musí povolit takovým uprchlíkům rozumnou lhůtu a poskytnout všechny potřebné prostředky k získání povolení vstupu do jiné země.

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

20. Článek 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ( 29 ) stanoví, že nikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.

Unijní právo

Listina

21. Článek 4 Listiny základních práv Evropské unie ( 30 ) odpovídá článku 3 EÚLP. Článek 18 Listiny zaručuje právo na azyl při dodržování Ženevské úmluvy.

Dublinský systém

Nařízení Dublin III

22. Nařízení Dublin III obsahuje složitá pravidla ohledně své územní působnosti. Nařízení Dublin II, které bylo jeho předchůdcem, bylo použitelné v Dánsku od roku 2006 na základě Dohody mezi Evropským společenstvím a Dánským královstvím o kritériích a mechanismech pro určení státu příslušného pro posuzování žádosti o azyl podané v Dánsku nebo jiném členském státě Evropské unie a o systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy ( 31 ). Pro nařízení Dublin III žádná obdobná dohoda neexistuje. V souladu s článkem 3 a čl. 4a odst. 1 Protokolu (č. 21) o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojeného k SEU a SFEU, oznámily tyto členské státy, že se chtějí účastnit přijímání a používání nařízení Dublin III. Na ostatní členské státy Evropské unie se nařízení vztahuje běžným způsobem, bez výhrady.

23. Podle Dohody mezi Evropskou unií a Švýcarskou konfederací o kritériích a mechanismech určení státu příslušného pro posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států nebo ve Švýcarsku se nařízení Dublin III vztahuje také na zmíněný stát ( 32 ).

24. V odůvodnění nařízení Dublin III jsou uvedeny následující skutečnosti. – Společný evropský azylový systém (dále jen „SEAS“) je nedílnou součástí cíle Evropské unie spočívajícího v postupném vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kteří donuceni okolnostmi oprávněně hledají ochranu v Evropské unii. Je založen na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy. SEAS by v krátké době měl rovněž zahrnovat jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu ( 33 ). – Tato metoda by měla být založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby. Mělo by být zejména možné urychleně určit příslušný členský stát tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu ( 34 ). – Dublinský systém je základem společného evropského azylového systému, neboť přesně určuje, který členský stát je příslušný pro posuzování žádostí o mezinárodní ochranu ( 35 ). – Při uplatňování dublinského systému je třeba zohledňovat ustanovení azylového acquis Evropské unie ( 36 ). – Při uplatňování nařízení Dublin III je třeba mít na mysli především nejlepší zájem dítěte a respektování rodinného života ( 37 ). Společné vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu členů jedné rodiny jediným členským státem je slučitelné s dodržováním zásady zachování celistvosti rodiny ( 38 ). – Měly by být stanoveny právní záruky a právo na účinný opravný prostředek, pokud jde o rozhodnutí o přemístění dotyčné osoby do příslušného členského státu, aby byla zaručena účinná ochrana jejích práv v souladu zejména s článkem 47 Listiny. Pro zajištění souladu s mezinárodním právem by měl účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí zahrnovat jak přezkum toho, jak je uplatňováno toto nařízení, tak přezkum po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován ( 39 ). – Postupné vytváření prostoru bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob v souladu se SFEU, a politiky Unie týkající se podmínek vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, včetně společného úsilí při správě vnějších hranic, vyžadují nastolení rovnováhy mezi kritérii příslušnosti v duchu solidarity ( 40 ). – Pokud jde o zacházení s osobami, na něž se vztahuje nařízení Dublin III, členské státy jsou vázány svými povinnostmi podle nástrojů mezinárodního práva, včetně příslušné judikatury Evropského soudu pro lidská práva ( 41 ). – Nařízení Dublin III dodržuje základní práva a ctí zásady, které jsou uznány zejména v Listině ( 42 ).

25. V článku 1 nařízení Dublin III je uvedeno, že zmíněné nařízení „stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (dále jen ‚příslušný členský stát‘).“

26. V článku 2 jsou uvedeny následující definice: „a) ‚státním příslušníkem třetí země‘ [se rozumí] kterákoli osoba, která není občanem Unie ve smyslu čl. 20 odst. 1 Smlouvy o fungování EU a která není státním příslušníkem státu, na nějž se vztahuje [nařízení Dublin III] na základě dohody s Evropskou unií; b) ‚žádostí o mezinárodní ochranu‘ [se rozumí] žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu čl. 2 písm. h) [kvalifikační směrnice]; c) ‚žadatelem‘ [se rozumí] státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, kteří učinili žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto; d) ‚posouzením žádosti o mezinárodní ochranu‘ [se rozumí] posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, nebo rozhodnutí či soudní rozhodnutí o takové žádosti, provedené nebo vydané příslušnými orgány v souladu se [směrnicí o azylovém řízení] a [s kvalifikační směrnicí], s výjimkou řízení o určení členského státu příslušného podle tohoto nařízení; […] l) ‚povolením k pobytu‘ [se rozumí] povolení vydané orgány členského státu, které státního příslušníka třetí země nebo osobu bez státní příslušnosti opravňuje k pobytu na jeho území, včetně dokumentů, které dokládají oprávnění zůstat na území v rámci dočasné ochrany nebo dokud nepominou okolnosti bránící výkonu rozhodnutí o vyhoštění, s výjimkou víz a povolení k pobytu, které byly vystaveny v době nutné k určení příslušného členského státu ve smyslu tohoto nařízení nebo během posuzování žádosti o mezinárodní ochranu či žádosti o povolení k pobytu; m) ‚vízem‘ [se rozumí] povolení nebo rozhodnutí členského státu požadované pro tranzit nebo vstup za účelem zamýšleného pobytu v daném členském státě nebo ve více členských státech. Druh víza se stanoví takto: – ‚dlouhodobým vízem‘ se rozumí povolení nebo rozhodnutí vydané některým členským státem v souladu s jeho vnitrostátním právem nebo právem Unie požadované pro vstup za účelem zamýšleného pobytu v daném členském státě po dobu delší než tři měsíce, – ‚krátkodobým vízem‘ se rozumí povolení nebo rozhodnutí členského státu za účelem průjezdu přes území jednoho, více nebo všech členských států nebo zamýšleného pobytu na tomto území, který nepřesáhne dobu tří měsíců během šestiměsíčního období od prvního dne vstupu na území některého členského státu, – ‚letištním průjezdním vízem‘ se rozumí vízum platné pro průjezd přes mezinárodní tranzitní prostory jednoho nebo více letišť členských států; […]“

27. Podle čl. 3 odst. 1 musí členské státy posuzovat jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Jakoukoli takovou žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.

28. Článek 3 odst. 2 stanoví: „Pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána. Není-li možné přemístit žadatele do členského státu, který byl primárně určen jako příslušný, protože existují závažné důvody se domnívat, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 [Listiny], členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, jestli nemůže být určen jako příslušný jiný členský stát. Pokud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se stává příslušným členským státem.“

29. Kritéria pro určení příslušného členského státu (pro účely článku 1) jsou uvedena v kapitole III (dále jen „kritéria kapitoly III“). V článku 7 odst. 1 je uvedeno, že předmětná kritéria se uplatňují na základě hierarchie stanovené v dané kapitole. Příslušný členský stát se podle čl. 7 odst. 2 určuje na základě stavu v době, kdy žadatel podal první žádost o mezinárodní ochranu v některém členském státě. Na vrcholu zmíněné hierarchie stojí kritéria týkající se nezletilých osob (článek 8) a rodinných příslušníků (články 9, 10 a 11). Uvedená kritéria nejsou v původním řízení přímo dotčena ( 43 ).

30. Dalším v hierarchii je článek 12, který stanoví podmínky pro kritérium týkající se vydávání povolení k pobytu nebo víz. Podle čl. 12 odst. 1 platí, že pokud je žadatel držitelem platného povolení k pobytu, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný členský stát, který toto povolení vydal. Článek 12 odst. 2 stanoví, že pokud je žadatel držitelem platného víza, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný členský stát, který toto vízum udělil, ledaže bylo vízum uděleno jménem jiného členského státu v rámci ujednání o zastupování podle článku 8 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ( 44 ). V tom případě je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný zastupovaný členský stát.

31. Článek 13 je nadepsán „Vstup a pobyt“. Článek 13 odst. 1 stanoví: „Pokud je na základě přímých nebo nepřímých důkazů popsaných ve dvou seznamech, které jsou uvedeny v čl. 22 odst. 3 tohoto nařízení, včetně údajů ve smyslu nařízení (EU) č. 603/2013[ ( 45 )], zjištěno, že žadatel překročil nedovoleným způsobem pozemní, námořní nebo vzdušnou cestou hranice některého členského státu ze třetí země, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný tento členský stát. Takto příslušný členský stát přestává být příslušným 12 měsíců ode dne, kdy k nedovolenému překročení hranice došlo.“

32. Předposlední kritérium, stanovené v článku 14, se týká „vstupu s osvobozením od vízové povinnosti“. Tento článek stanoví: „1. Jestliže státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti vstoupí na území členského státu, ve kterém je osvobozen od vízové povinnosti, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný tento členský stát. 2. Zásada stanovená v odstavci 1 se nepoužije, jestliže státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti podá svou žádost o mezinárodní ochranu v jiném členském státě, ve kterém je rovněž osvobozen od vízové povinnosti. V tom případě je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný posledně jmenovaný členský stát.“

33. Poslední kritérium (článek 15) se týká žádostí o mezinárodní ochranu v mezinárodním tranzitním prostoru letiště a není v projednávaných věcech relevantní.

34. Členské státy mají podle čl. 17 odst. 1 možnost odchýlit se od čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III a rozhodnout se posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když nejsou podle kritérií kapitoly III příslušné.

35. Kapitola V obsahuje ustanovení o povinnostech „příslušného členského státu“. V rámci uvedené kapitoly stanoví článek 18 některé povinnosti, včetně povinnosti převzít žadatele, který podal žádost v jiném členském státě [čl. 18 odst. 1 písm. a)], či povinnosti přijmout zpět žadatele, jehož žádost se posuzuje a který učinil žádost v jiném členském státě, nebo který se nachází na území jiného členského státu bez povolení k pobytu [čl. 18 odst. 1 písm. b)].

36. Článek 20 odst. 1 stanoví, že řízení o určení příslušného členského státu se zahajuje prvním podáním žádosti o mezinárodní ochranu v některém členském státě. Podle čl. 20 odst. 2 se žádosti o mezinárodní ochranu považují za podané, jakmile příslušné orgány dotyčného členského státu obdrží od žadatele formulář žádosti nebo jakmile o ní obdrží úřední zápis ( 46 ).

37. Na základě článku 21 platí, že pokud se členský stát, ve kterém byla podána žádost o mezinárodní ochranu, domnívá, že k posouzení žádosti je příslušný jiný členský stát, může v co nejkratší době a v každém případě do tří měsíců ode dne, kdy byla žádost podána ve smyslu čl. 20 odst. 2, požádat druhý členský stát, aby žadatele převzal. Podle čl. 22 odst. 1 ( 47 ) dožádaný členský stát provede nezbytné kontroly a o žádosti o převzetí žadatele rozhodne do dvou měsíců ode dne obdržení takové žádosti. Článek 22 odst. 7 stanoví, že při nedodržení uvedené lhůty se má za to, že žádosti bylo vyhověno ( 48 ).

38. Obdobně žádost podle článku 23 o přijetí zpět žadatele, který podá novou žádost o mezinárodní ochranu, musí být podána co možná nejdříve. Na základě článku 25 musí dožádaný členský stát reagovat co nejrychleji – nejpozději do jednoho měsíce ode dne, kdy byla žádost doručena. Podle čl. 25 odst. 2 se při nedodržení uvedené lhůty má za to, že žádosti bylo vyhověno.

39. V článcích 26 a 27 jsou stanoveny některé procesní záruky. V prvně jmenovaném ustanovení je uvedeno, že pokud dožádaný členský stát vyhoví žádosti o převzetí nebo přijetí žadatele, musí dožadující členský stát oznámit dotyčné osobě rozhodnutí přemístit ji do příslušného členského státu. Uvedené rozhodnutí musí obsahovat informace o dostupných opravných prostředcích.

40. Podle čl. 27 odst. 1 mají žadatelé právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.

41. Článek 29 stanoví: „1. Přemístění žadatele nebo jiné osoby uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provádí po konzultaci dotyčných členských států v souladu s vnitrostátním právem dožadujícího členského státu, jakmile je to z praktického hlediska možné, avšak nejpozději šest měsíců od přijetí žádosti jiným členským státem o převzetí dotyčné osoby nebo o její přijetí zpět nebo od vydání konečného rozhodnutí o opravném prostředku nebo o přezkumu, pokud má podle čl. 27 odst. 3 odkladný účinek. […] 2. Pokud k přemístění nedojde během šestiměsíční lhůty, příslušnému členskému zanikne jeho povinnost převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět a příslušným státem se stává dožadující členský stát. Tato lhůta může být prodloužena nejvýše na jeden rok, pokud přemístění nemohlo být uskutečněno z důvodu uvěznění dotyčné osoby, nebo až na 18 měsíců, pokud je dotyčná osoba na útěku. […]“ ( 49 )

42. Článek 33 je nadepsán „Mechanismus pro včasné varování, připravenost a řešení krizí“. Článek 33 odst. 1 stanoví: „Pokud Komise na základě informací shromážděných [Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu; dále jen „EASO“] podle nařízení (EU) č. 439/2010[ ( 50 )] zjistí, že uplatňování tohoto nařízení může být ohroženo buď v důsledku existence odůvodněného rizika mimořádného tlaku na azylový systém některého členského státu, nebo v důsledku problémů s fungováním azylového systému některého členského státu, vydá Komise ve spolupráci s [EASO] doporučení určená danému členskému státu, v nichž jej vyzve k vypracování preventivního akčního plánu. […]“

Pravidla provádějící nařízení Dublin III

43. Nařízením (EU) č. 603/2013 ( 51 ) byl zřízen systém Eurodac. Jeho účelem je pomoci při určování členského státu, který je na základě nařízení Dublin III příslušný pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu podané v členském státě státním příslušníkem třetí země.

44. Příloha II k prováděcímu nařízení Komise (EU) č. 118/2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Dublin III ( 52 ), obsahuje dva seznamy s uvedením důkazů pro určení příslušného členského státu pro účely nařízení Dublin III. Na seznamu „A“ jsou uvedeny formální důkazy, z nichž vyplývá příslušnost, pokud nejsou vyvráceny důkazy o opaku. Seznam „B“ obsahuje nepřímé důkazy: tedy důkazy, které jsou vyvratitelné, ale za určitých okolností mohou postačovat k určení příslušnosti.

Schengen

45. Volný pohyb mezi evropskými zeměmi probíhá v nějaké podobě již od středověku ( 53 ). Schengenská dohoda, která byla podepsána dne 14. června 1985, upravovala postupné zrušení vnitřních hranic a ochranu vnějších hranic signatářských států. Dne 19. června 1990 byla podepsána Úmluva k provedení Schengenské dohody ( 54 ). Zmíněnou úmluvou byly upraveny takové otázky, jako organizace a správa vnější hranice a zrušení kontrol na vnitřních hranicích, postupy vydávání jednotných víz a provozování jediné databáze pro všechny členy (Schengenský informační systém; dále jen „SIS“), stejně jako stanovení prostředků spolupráce mezi imigračními úřady členských států. Uvedené otázky byly začleněny do rámce unijního acquis Amsterodamskou smlouvou. Do schengenského acquis není zapojeno v plném rozsahu všech 28 členských států Evropské unie ( 55 ). Pro Irsko a Spojené království platí zvláštní ujednání ( 56 ).

Schengenský hraniční kodex

46. V odůvodnění Schengenského hraničního kodexu ( 57 ) jsou uvedeny následující relevantní pasáže. Vytvoření prostoru, kde se jednotlivci mohou volně pohybovat, má být doprovázeno dalšími opatřeními, jako je společná politika týkající se překračování vnějších hranic ( 58 ). V tomto ohledu je vytvoření „společného souboru“ právních předpisů jednou ze základních složek společné politiky v oblasti řízení vnějších hranic ( 59 ). Ochrana hranic je věcí zájmu nejen členského státu, na jehož vnějších hranicích se provádí, nýbrž všech členských států, které zrušily ochranu vnitřních hranic.

47. V odůvodnění je dále uvedeno, že ochrana hranic by měla pomáhat v boji proti nedovolenému přistěhovalectví a obchodování s lidmi a zabránit jakékoliv hrozbě pro vnitřní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejné zdraví a mezinárodní vztahy členských států ( 60 ). Hraniční kontroly by se měly provádět takovým způsobem, aby byla plně respektována lidská důstojnost. Ochrana hranic by se měla provádět profesionálně a s úctou a měla by být přiměřená sledovaným cílům ( 61 ). Ochranu hranic netvoří pouze kontroly osob na hraničních přechodech a ostraha mezi hraničními přechody, ale také analýza rizik pro vnitřní bezpečnost a analýza hrozeb, které mohou mít vliv na bezpečnost vnějších hranic. Je proto nezbytné stanovit podmínky, kritéria a prováděcí pravidla, jimiž se budou řídit kontroly na hraničních přechodech a ostraha hranic ( 62 ). K zamezení nadměrně dlouhé čekací době na hranicích je třeba přijmout opatření, jimiž se v případě mimořádných a nepředvídaných situací zmírní kontroly na vnějších hranicích. I při zmírnění kontrol je však nadále povinné systematické opatřování dokladů státních příslušníků třetích zemí otiskem razítka. Opatřování dokladů otiskem razítka umožňuje s jistotou určit datum a místo překročení hranice, aniž se musí ve všech případech zjišťovat, zda byla provedena všechna požadovaná opatření pro kontrolu cestovního dokladu ( 63 ).

48. Článek 1 vymezuje v zásadě dvojí cíl Schengenského hraničního kodexu. Zaprvé stanoví neprovádění opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím hranice mezi zúčastněnými členskými státy. Zadruhé stanoví pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států Evropské unie.

49. V článku 2 jsou uvedeny následující definice: „[…] 2. ‚vnějšími hranicemi‘ [se rozumí] pozemní hranice členských států, včetně říčních a jezerních hranic, a jejich námořní hranice a letiště, říční přístavy, námořní přístavy a jezerní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi; […] 5. ‚osobami požívajícími právo na volný pohyb podle práva Unie‘ [se rozumí]: a) občané Unie ve smyslu [čl. 20 odst. 1 SFEU] a státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie vykonávajícího právo volného pohybu a na které se vztahuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES[ ( 64 )]; b) státní příslušníci třetích zemí a jejich rodinní příslušníci bez ohledu na státní příslušnost, kteří na základě dohod mezi Unií a jejími členskými státy na jedné straně a těmito třetími zeměmi na straně druhé požívají právo volného pohybu rovnocenné právu občanů Unie; 6. ‚státním příslušníkem třetí země‘ [se rozumí] každá osoba, která není občanem Unie ve smyslu čl. 20 odst. 1 Smlouvy a na kterou se nevztahuje bod 5 [článku 2]; 7. ‚osobami, jimž má být odepřen vstup‘ [se rozumí] jakýkoliv státní příslušník třetí země, který je veden v Schengenském informačním systému (dále jen ‚SIS‘) podle článku 96 [prováděcí úmluvy] a pro účely uvedeného článku jako osoba, které má být odepřen vstup; 8. ‚hraničním přechodem‘ [se rozumí] jakýkoliv přechod určený příslušnými orgány pro překračování vnějších hranic; […] 9. ‚ochranou hranic‘ [se rozumí] činnost vykonávaná na hranici v souladu s tímto nařízením a pro účely tohoto nařízení výhradně jako reakce na záměr překročit tuto hranici nebo na úkon překročení této hranice, a to bez ohledu na jakékoliv jiné důvody, sestávající z hraničních kontrol a z ostrahy hranic; 10. ‚hraničními kontrolami‘ [se rozumí] kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám, včetně jejich dopravních prostředků a předmětů, které mají v držení, může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění; 11. ‚ostrahou hranic‘ [se rozumí] ostraha hranic mezi hraničními přechody a ostraha hraničních přechodů mimo stanovenou provozní dobu, aby se zabránilo osobám vyhýbat se hraničním kontrolám; […] 13. ‚příslušníkem pohraniční stráže‘ [se rozumí] jakýkoliv veřejný činitel, který je v souladu s vnitrostátními právními předpisy přidělen na hraniční přechod nebo na hranice nebo do bezprostřední blízkosti takové hranice a který plní úkoly ochrany hranic v souladu s tímto nařízením a s vnitrostátními právními předpisy; […] 15. ‚povolením k pobytu‘ [se rozumí]: a) všechna povolení k pobytu vydaná členskými státy podle jednotného vzoru stanoveného nařízením Rady (ES) č. 1030/2002[ ( 65 )] a pobytové karty vydané v souladu se směrnicí 2004/38/ES; b) všechny ostatní doklady vydané členským státem státním příslušníkům třetích zemí, jimiž se jim povoluje pobyt na jeho území a které byly v souladu s článkem 34 oznámeny a následně zveřejněny, s výjimkou: i) povolení k přechodnému pobytu vydaných při přezkumu první žádosti o povolení k pobytu podle písmene a) nebo žádosti o azyl a ii) víz udělených členskými státy podle jednotného vzoru stanoveného nařízením Rady (ES) č. 1683/95; […]“ ( 66 )

50. Podle článku 3 se Schengenský hraniční kodex vztahuje na „všechny osoby překračující vnitřní nebo vnější hranice členských států, aniž jsou tím dotčena: a) práva osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie, a b) práva uprchlíků a osob žádajících o mezinárodní ochranu, zejména pokud jde o zásadu nevracet uprchlíky“.

51. Podle článku 3a musí členské státy jednat při uplatňování daného nařízení v plném souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie včetně Listiny, Ženevskou úmluvou a základními právy. To zahrnuje i povinnost přijímat rozhodnutí na základě individuálního posouzení případu.

52. Článek 5 je nadepsán „Podmínky vstupu pro státní příslušníky třetích zemí“. Podle čl. 5 odst. 1 jsou podmínky pro osobu, jejíž předpokládaný pobyt nepřesáhne 90 dnů během jakéhokoli období 180 dnů ( 67 ), následující: a) musí mít platný cestovní doklad opravňující držitele k překročení hranice; b) musí mít platné vízum; c) musí zdůvodnit účel a podmínky předpokládaného pobytu a mít zajištěny dostatečné prostředky pro obživu jak na dobu předpokládaného pobytu, tak na návrat do své země původu nebo na průjezd do třetí země, ve které je zaručeno jejich přijetí, nebo být schopna si tyto prostředky legálním způsobem opatřit; d) nesmí být osobou vedenou v SIS, jíž má být odepřen vstup a e) nesmí být mimo jiné považována za hrozbu pro veřejný pořádek či vnitřní bezpečnost ( 68 ).

53. Odchylně od uvedených požadavků čl. 5 odst. 4 písm. c) stanoví, že „[s]tátním příslušníkům třetích zemí, kteří nesplňují jednu nebo více podmínek stanovených v odstavci 1, může členský stát povolit vstup na své území z humanitárních důvodů, z důvodů národního zájmu anebo vzhledem ke svým mezinárodním závazkům. Pokud se na dotyčného příslušníka třetí země vztahuje záznam podle odst. 1 písm. d), uvědomí členský stát, který mu povolí vstup na své území, o tomto povolení ostatní členské státy.“

54. Článek 8 připouští, aby příslušníci pohraniční stráže v případě mimořádných a nepředvídaných okolností zmírnili kontroly na vnějších hranicích. Za takové mimořádné a nepředvídané okolnosti se považuje situace, kdy nepředvídatelné události vedou k takové intenzitě provozu, že i přes vyčerpání veškerých personálních, prostorových a organizačních zdrojů vzniká na hraničním přechodu nadměrně dlouhá čekací doba.

55. Článek 8 odst. 3 však stanoví, že i v případě, že jsou hraniční kontroly zmírněny, jsou příslušníci pohraniční stráže povinni opatřit cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí razítkem na vstupu i na výstupu, a to v souladu s čl. 10 odst. 1, který stanoví, že cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí se při vstupu a výstupu systematicky opatřují otiskem razítka. Razítkem musí být opatřeny: a) doklady s platným vízem, které státnímu příslušníkovi třetí země umožňují překročit hranici; b) doklady umožňující překročit hranici státnímu příslušníkovi třetí země, kterému je vízum vydáno členským státem na hranici a c) doklady umožňující překročit hranici státnímu příslušníkovi třetí země, na kterého se nevztahuje vízová povinnost.

56. Článek 13 stanoví, že vstup na území členských států se odepře státnímu příslušníkovi třetí země, který nesplňuje všechny podmínky vstupu stanovené v čl. 5 odst. 1 a nepatří do některé z kategorií osob uvedených v čl. 5 odst. 4. Tím není dotčeno uplatnění zvláštních ustanovení týkajících se práva na azyl a mezinárodní ochrany nebo vystavování dlouhodobých víz.

SIS

57. SIS je v zásadě informační systém, který podporuje ochranu vnějších hranic a spolupráci v oblasti prosazování práva ve státech, které jsou smluvními stranami Schengenského hraničního kodexu (dále jen „schengenské státy“). Jeho hlavním účelem je napomáhat zachování vnitřní bezpečnosti na území uvedených států při neexistenci kontrol na vnitřních hranicích ( 69 ). To je zajišťováno mimo jiné pomocí automatizovaného vyhledávání, které poskytuje přístup k záznamům o osobách pro účely hraničních kontrol. Pokud jde o státní příslušníky třetích zemí (tedy fyzických osob, které nejsou občany Evropské unie ani státními příslušníky států, kteří na základě dohod mezi Evropskou unií a dotčenými státy požívají práv volného pohybu rovnocenných právům občanů Evropské unie ( 70 )), musí členské státy vložit záznam do SIS, pokud příslušný orgán nebo soud vydá rozhodnutí o odepření vstupu nebo pobytu, a to z důvodu ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, jež může být založeno na přítomnosti dané fyzické osoby ( 71 ). Záznamy se mohou také vložit, pokud se taková rozhodnutí zakládají na skutečnosti, že se na státního příslušníka třetí země vztahuje opatření směřující k vyhoštění, odepření vstupu nebo navrácení, které nebylo zrušeno ani pozastaveno ( 72 ).

Nařízení (ES) č. 1683/95

58. Nařízení Rady (ES) č. 1683/95 ( 73 ) stanoví jednotný vzor (štítek) víz udělovaných členskými státy, jež musí odpovídat technickým podmínkám stanoveným v příloze k uvedenému nařízení. Zmíněné technické podmínky zahrnují „bezpečnostní prvky“, jako je integrovaná fotografie, opticky se měnící značka, kód státu udělujícího vízum, slovo „vízum“ a devítimístné vnitrostátní číslo.

Nařízení (ES) č. 539/2001

59. V příloze I nařízení Rady (ES) č. 539/2001 je stanoven seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni ( 74 ). Uvedenou povinností není dotčena Evropská dohoda o zrušení víz pro uprchlíky ( 75 ). Státní příslušníci třetích zemí uvedených na seznamu v příloze II jsou vyňati z povinnosti mít krátkodobé vízum. Členské státy jsou rovněž oprávněny stanovit výjimku z vízové povinnosti pro některé omezené kategorie osob ( 76 ).

Vízový informační systém (VIS)

60. Vízový informační systém (dále jen „VIS“) byl zřízen rozhodnutím Rady 2004/512/ES ( 77 ). Podle článku 1 nařízení (ES) č. 767/2008 ( 78 ) umožňuje VIS schengenským státům si vyměňovat údaje o žádostech o udělení krátkodobých víz a o souvisejících rozhodnutích. Článek 2 písm. f) stanoví, že mezi cíle VIS patří usnadňování uplatňování nařízení Dublin II. Podle článku 4 je pojem „vízum“ vymezen s odkazem na prováděcí úmluvu. Výrazem „vízový štítek“ se rozumí jednotný vzor podle nařízení č. 1683/95. Pojem „cestovní doklad“ znamená pas nebo jiný rovnocenný doklad, který držitele opravňuje překračovat vnější hranice a do něhož lze vyznačit vízum.

61. Článek 21 stanoví, že pouze pro účely určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl, pokud se jedná o určení, zda členský stát vydal vízum nebo zda žadatel o mezinárodní ochranu „překročil nedovoleným způsobem hranice“ (podle nynějších článků 12 a 13 nařízení Dublin III), musí mít příslušné orgány přístup k vyhledávání v databázi pomocí otisků prstů dotčeného žadatele o azyl.

Nařízení č. 810/2009

62. Podle čl. 1 odst. 1 nařízení č. 810/2009 uvedené nařízení stanoví postupy a podmínky udělování víz pro průjezd přes území členských států nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující 90 dnů během jakéhokoliv období 180 dnů. Uvedené požadavky se použijí na každého státního příslušníka třetí země, který musí mít při překračování vnějších hranic členského státu platné vízum.

63. Článek 2 vymezuje státního příslušníka třetí země jako jakoukoli osobu, která není občanem Unie. Vízem je oprávnění udělené členským státem pro průjezd přes území členských států nebo předpokládaný pobyt na tomto území, který nepřesáhne tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období ode dne prvního vstupu na území dotyčných členských států nebo průjezd přes mezinárodní tranzitní prostory na letištích členských států. Pojmem „vízový štítek“ se rozumí jednotný vzor víz definovaný v nařízení č. 1683/95. Uznávanými cestovními doklady jsou doklady uznávané jedním nebo více členskými státy, do nichž se vyznačuje vízum ( 79 ).

Směrnice o azylovém řízení

64. Jak vyplývá z jejího názvu, směrnice o azylovém řízení stanoví společná řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany podle kvalifikační směrnice. Článek 3 stanoví, že se směrnice vztahuje na všechny žádosti o mezinárodní ochranu podané na území členského státu.

65. Podle článku 31 musí členské státy zajistit, aby žádosti o mezinárodní ochranu byly vyřízeny v řízení o posouzení žádosti podle směrnice co nejdříve ( 80 ). Obecné pravidlo zní, že by řízení o posouzení žádosti mělo být skončeno do šesti měsíců od podání žádosti. Pokud se na žádost vztahuje postup uvedený v nařízení Dublin III, počíná šestiměsíční lhůta běžet od okamžiku, kdy je podle uvedeného nařízení určen členský stát příslušný k posouzení žádosti jednotlivce ( 81 ). Členské státy mohou stanovit, že se řízení o posouzení žádosti urychlí nebo uskuteční na hranicích nebo v tranzitním prostoru, jestliže žadatel mimo jiné vstoupil na území členského státu „protiprávně“ nebo odmítá splnit povinnost nechat si odebrat otisky prstů podle nařízení o Eurodac ( 82 ).

Směrnice o navracení

66. Podle článku 1 směrnice 2008/115/ES ( 83 ) stanoví uvedená směrnice společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.

67. Článek 2 stanoví, že se uvedená směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu. Členské státy mohou rozhodnout, že předmětnou směrnici nepoužijí na státní příslušníky třetích zemí, jimž byl odepřen vstup v souladu s článkem 13 Schengenského hraničního kodexu nebo kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením vnější hranice členského státu po zemi, po moři nebo vzduchem a následně neobdrželi v tomto členském státě povolení k pobytu či oprávnění k pobytu.

68. Podle článku 3 se státním příslušníkem třetí země rozumí jakákoli osoba, která není občanem Unie a není osobou požívající práva vymezená v čl. 2 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu. Pojem „neoprávněný pobyt“ je definován jako „přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu“ ( 84 ).

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce

69. V obou žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce podaných v projednávaných věcech je Soudní dvůr žádán o výklad nařízení Dublin III a Schengenského hraničního kodexu. Ve věci A. S ( 85 ). podal žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinsko). Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci Jafari ( 86 ) předložil Verwaltungsgerichtshof Wien (Nejvyšší správní soud, Vídeň) (Rakousko).

70. Otázky položené oběma předkládajícími soudy navzájem souvisejí a v podstatné míře se překrývají. Oběma věcmi se budu proto zabývat v jediném stanovisku. Pro označení přílivu státních příslušníků třetích zemí v období od září 2015 do března 2016 (dále jen „rozhodná doba“) zde budu obecně používat výraz „migrace“. Součástí uvedeného přílivu byli jednak uprchlíci či osoby, které měly v úmyslu podat v Evropské unii žádost o mezinárodní ochranu, a jednak migranti v obecnějším slova smyslu ( 87 ).

Věc C‑490/16, A. S.

Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

71. Předkládající soud uvádí, že syrský státní příslušník A. S. odešel ze Sýrie do Libanonu a odtud se vydal do Turecka, poté do Řecka, Makedonie, Srbska, Chorvatska a Slovinska. Mezi zúčastněnými stranami je nesporné, že cestoval přes Srbsko organizovaným způsobem ve „vlaku s přistěhovalci“ a vstoupil do Chorvatska ze Srbska tak, že v určeném místě přechodu státní hranice byl doprovázen srbskými státními orgány. Zde byl předán chorvatským pohraničním orgánům. Ty mu nezabránily vstoupit do Chorvatska ani nezahájily řízení o jeho vyhoštění z chorvatského území a rovněž neověřovaly, zda splňuje podmínky pro legální vstup do Chorvatska. Chorvatské orgány namísto toho zajistily převoz až po slovinskou státní hranici.

72. Dne 20. února 2016 vstoupil A. S. na území Slovinska v rámci velké skupiny lidí cestujících „vlakem s přistěhovalci“, a to na hraničním přechodu Dobova, kde byl zaregistrován. Následujícího dne (21. února 2016) byl společně s dalšími státními příslušníky třetích zemí cestujícími přes západní Balkán předveden před rakouské bezpečnostní orgány na slovinsko-rakouské hranici, které je poslaly zpět do Slovinska. Dne 23. února 2016 podal A. S. u slovinských orgánů žádost o mezinárodní ochranu. Stejného dne zaslaly slovinské orgány dopis chorvatským orgánům podle čl. 2 odst. 1 dohody mezi oběma zeměmi o vydávání a navracení osob, které vstoupily nedovoleným způsobem na slovinské území nebo na něm nedovoleným způsobem pobývají (mezinárodní dohoda). Slovinsko požádalo Chorvatsko, aby přijalo zpět 66 osob, včetně A. S. Chorvatské orgány dopisem ze dne 25. února 2016 potvrdily, že uvedené osoby přijmou zpět. Formální žádost o přijetí zpět podle nařízení Dublin III podalo Slovinsko dne 19. března 2016. Dne 18. května 2016 potvrdily chorvatské orgány, že uznávají, že Chorvatsko je příslušným členským státem.

73. Rozhodnutím ze dne 14. června 2016 informovalo slovinské ministerstvo vnitra (dále jen „slovinské ministerstvo“) A. S., že jeho žádost o mezinárodní ochranu nebude posuzována Slovinskem a bude přemístěn do Chorvatska jako příslušného členského státu (dále jen „rozhodnutí slovinského ministerstva“).

74. Uvedené rozhodnutí bylo založeno na kritériu stanoveném v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III. Podle uvedeného ustanovení platí, že pokud státní příslušník třetí země nedovoleným způsobem překročil hranice členského státu, je takový členský stát příslušný k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Zda došlo v konkrétním případě k nedovolenému překročení hranice, se zjistí na základě přímých nebo nepřímých důkazů uvedených na dvou seznamech v příloze II dublinského prováděcího nařízení, mezi něž patří jakékoli údaje dostupné v databázi Eurodac.

75. Slovinské ministerstvo mělo za to, že A. S. vstoupil v únoru 2016 na území Chorvatska nedovoleným způsobem. Vzalo rovněž v potaz, že dne 18. května 2016 chorvatské orgány vyhověly žádosti slovinských orgánů o převzetí žádosti A. S. podle nařízení Dublin III na základě kritéria stanoveného v čl. 13 odst. 1 uvedeného nařízení, a to v tom smyslu, že Chorvatsko je členským státem příslušným k posouzení žádosti A. S ( 88 ). V systému Eurodac nebyl sice nalezen pozitivní výsledek pro Chorvatsko a A. S., to však není z hlediska výkladu čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III rozhodující. Postup vnitrostátních orgánů v případě, kdy osoby z „vlaků s přistěhovalci“ překročily státní hranici do Chorvatska, byl stejný jako v případech, kdy byli migranti zaregistrováni v systému Eurodac.

76. Dne 27. června 2016 napadl A. S. uvedené rozhodnutí žalobou k Upravno sodišče (správní soud), a to z důvodu nesprávného použití kritéria stanoveného v čl. 13 odst. 1. Postup chorvatských orgánů je třeba vykládat tak, že vstoupil na území Chorvatska legálně.

77. Dne 4. července 2016 byla jeho žaloba zamítnuta, avšak A. S. uspěl se svým návrhem na odklad výkonu rozhodnutí ministerstva.

78. Rozhodnutí soudu prvního stupně následně napadl odvoláním k předkládajícímu soudu ze dne 7. července 2016. Posledně jmenovaný soud má za to, že pro určení členského státu, který je příslušný k posouzení žádosti A. S. o mezinárodní ochranu, potřebuje vodítko k výkladu podmínky stanovené v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III, tedy „že žadatel překročil nedovoleným způsobem […] hranice některého členského státu“. Předkládající soud potřebuje zejména určit, zda je třeba výraz „překročil nedovoleným způsobem“ vykládat samostatně, nebo ve spojení s čl. 3 odst. 2 směrnice o navracení a článkem 5 Schengenského hraničního kodexu. Předkládající soud rovněž žádá o určení, zda je skutečnost, že A. S. překročil hranice ze Srbska do Chorvatska pod dohledem chorvatských orgánů, ačkoli nesplňoval podmínky čl. 5 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu (neboť neměl potřebné doklady, například platné vízum), relevantní pro posouzení, zda byl jeho vstup na území Evropské unie nedovolený.

79. Předkládající soud žádá dále o vodítko k použití některých procesních aspektů nařízení Dublin III, konkrétně zda se právo A. S. na podání účinného opravného prostředku podle článku 27 uvedeného nařízení vztahuje na právní posouzení toho, jak mají být použity pojmy „nedovolený“ či „protiprávní“ vstup do členského státu podle čl. 13 odst. 1. V případě kladné odpovědi na uvedenou otázku je nutné určit, jakým způsobem je třeba počítat lhůty stanovené v čl. 13 odst. 1 a čl. 29 odst. 2 nařízení Dublin III. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda příslušné lhůty i nadále běží v případě podání opravného prostředku podle čl. 27 odst. 1, zejména pokud bylo vyloučeno přemístění podle čl. 27 odst. 3.

80. Dne 13. září 2016 proto předkládající soud položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Vztahuje se soudní ochrana ve smyslu článku 27 [nařízení Dublin III] i na výklad podmínek kritéria podle čl. 13 odst. 1 v případě, kdy z rozhodnutí vyplývá, že členský stát nebude posuzovat žádost o mezinárodní ochranu, jiný členský stát již převzal odpovědnost za posouzení žádosti žadatele na stejném základě a žadatel toto rozhodnutí napadá? 2) Má být podmínka nedovoleného překročení hranic podle čl. 13 odst. 1 [nařízení Dublin III] vykládaná nezávisle a autonomně, nebo ve spojení s čl. 3 odst. 2 [směrnice o navracení] a článkem 5 Schengenského hraničního kodexu, které definují neoprávněné překročení hranic, a má se tento výklad uplatnit ve vztahu k čl. 13 odst. 1 [uvedeného nařízení]? 3) S ohledem na odpověď na druhou otázku, má být za okolností projednávané věci pojem ‚překročení hranic nedovoleným způsobem‘ ve smyslu čl. 13 odst. 1 [nařízení Dublin III] vykládán v tom smyslu, že o překročení hranic nedovoleným způsobem se nejedná, pokud veřejné orgány členského státu organizují překročení hranice za účelem tranzitu do jiného členského státu EU? 4) V případě, že odpověď na třetí otázku bude kladná, má být v důsledku toho čl. 13 odst. 1 [nařízení Dublin III] vykládán v tom smyslu, že zakazuje předání státního příslušníka třetí země do [členského] státu, ve kterém původně vstoupil na území EU? 5) Má být článek 27 [nařízení Dublin III] vykládán v tom smyslu, že lhůty uvedené v čl. 13 odst. 1 a čl. 29 odst. 2 neběží, pokud žadatel uplatňuje své právo na soudní ochranu, a tím spíše v případě, kdy to znamená i položení předběžné otázky nebo kdy vnitrostátní soud čeká na odpověď [Soudního dvora] na takovou otázku, která mu byla položena v jiné věci? Podpůrně, běží lhůty v takovém případě, ale příslušný členský stát nemá právo odmítnout přijetí žadatele?“

Řízení před Soudním dvorem

81. Předkládající soud požádal Soudní dvůr o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení. Soudní dvůr uvedenou žádost odmítl usnesením ze dne 27. září 2016. Dne 22. prosince 2016 však bylo následně rozhodnuto o přednostním projednání věci, neboť z ní vyvstávají stejné otázky jako ve věci C‑646/16, Jafari, která je projednávána ve zrychleném řízení.

82. Vyjádření předložili A. S., Řecko, Maďarsko, Slovinsko, Spojené království a Švýcarsko, a také Evropská komise. Vzhledem k podobnostem s věcí C‑646/16, Jafari, rozhodl Soudní dvůr o společném jednání v obou věcech ( 89 ).

Věc C‑646/16, Jafari

Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

83. Khadija Jafari a Zainab Jafari jsou afghánské státní příslušnice. Jedná se o sestry. Khadija Jafari má syna narozeného v roce 2014, Z. Jafari má dvě dcery narozené v letech 2011 a 2007. Také tyto děti jsou afgánští státní příslušníci.

84. Obě sestry uprchly spolu s dětmi (dále jen „rodiny sester Jafari“) z Afghánistánu, protože jejich manželé byli zajati Talibanem a vyzváni, aby bojovali v talibanské armádě. To odmítli, a Taliban je proto zavraždil. Tchánové sester Jafari poté obě ženy uvěznili doma: jeden měl za to, že to je správné z náboženských důvodů, druhý se domníval, že to bude pro jeho snachu bezpečnější. Otci obou sester se následně podařilo zorganizovat jejich útěk ze země. Sestry se obávají, že v případě návratu do Afghánistánu budou opět zavřeny svými rodinami do domácího vězení a že jim také hrozí smrt ukamenováním.

85. Rodiny sester Jafari odešly z Afghánistánu v prosinci 2015. S pomocí „převaděče“ vycestovaly nejprve přes Írán (kde strávily tři měsíce) a Turecko (kde pobývaly asi 20 dnů) do Řecka (kde strávily tři dny). Řecké orgány odebraly Z. Jafari biometrické údaje a předaly její digitální otisky prstů prostřednictvím databáze Eurodac. Rodiny sester Jafari poté cestovaly přes Býv. jug. rep. Makedonii, Srbsko, Chorvatsko a Slovinsko, než se konečně dostaly do Rakouska. Od jejich odjezdu z Řecka do opětovného vstupu na území Evropské unie uplynulo jen pět dnů.

86. Ode dne 18. listopadu 2015 začalo Chorvatsko filtrovat příliv státních příslušníků třetích zemí. Přejít přes své území umožňovalo od uvedeného dne jen osobám z Afghánistánu, Iráku a Sýrie – u kterých bylo pravděpodobné, že budou mít nárok na přiznání statusu uprchlíka. Rodiny sester Jafari uvedené kritérium splňovaly. V Chorvatsku požádaly o návštěvu lékaře, protože bylo nutné ošetřit jednu z dcer Z. Jafari. Pomoc však nepřicházela. Strávily hodinu čekáním na autobus a poté byly převezeny přes hranici do Slovinska.

87. Dne 15. února 2016 vyhotovily příslušné slovinské orgány dokument, v němž zaznamenaly osobní údaje členů rodin sester Jafari. V dokumentu bylo u Z. Jafari uvedeno „NEMČIJA/DEU“ („cíl cesty Německo“). U K. Jafari byla písmena „DEU“ rukou přeškrtnuta a místo nich bylo uvedeno, opět rukou, „AUT“ (tedy „NEMČIJA/AUT“ („cíl cesty Rakousko“) ( 90 ). Téhož dne překročily sestry společně hranici do Rakouska a podaly zde svým jménem a jménem svých dětí žádost o mezinárodní ochranu. Rakouské úřady poukazují na to, že původně uvedly, že chtějí cestovat do Švédska. To však sestry popřely.

88. Příslušný rakouský orgán, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Spolkový úřad pro cizince a azyl“; dále jen „spolkový úřad“ nebo „BFA“), nijak neověřoval průběh cesty z Afghánistánu, jak jej popsaly obě sestry, neboť měl za to, že členským státem příslušným k posouzení jejich žádosti o mezinárodní ochranu je Chorvatsko. Poté, co byl poprvé osloven slovinskými orgány dopisem ze dne 16. dubna 2016, BFA požádal příslušný chorvatský orgán, aby převzal obě sestry a jejich děti podle čl. 18 odst. 1 písm. a) nařízení Dublin III. BFA uvedl, že jelikož rodiny sester Jafari vstoupily na území členských států nedovoleným způsobem přes území Chorvatska, je posledně jmenovaný členský stát příslušný posoudit jejich žádosti. Příslušný chorvatský orgán však nereagoval. BFA jej proto informoval dopisem ze dne 18. června 2016, že příslušnost k posouzení předmětných žádostí o mezinárodní ochranu má již nyní nevratně Chorvatsko podle čl. 22 odst. 7 nařízení Dublin III.

89. Spolkový úřad poté rozhodnutími ze dne 5. září 2016 zamítl žádosti o mezinárodní ochranu jako „nepřípustné“, konstatoval, že státem příslušným k posouzení žádostí je na základě čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III Chorvatsko, a vydal příkaz k vyhoštění s tím, že rodiny sester Jafari mají být vráceny do Chorvatska. V odůvodnění svých rozhodnutí spolkový úřad dále vycházel z toho, že obě sestry se svými dětmi poprvé vstoupily na území Evropské unie v Řecku. Podle BFA však poté znovu opustily území Evropské unie a následně znovu vstoupily na území členských států v Chorvatsku. Konstatoval, že vstupy v Řecku a Chorvatsku byly nedovolené. V Řecku však docházelo k systémovým nedostatkům v azylovém řízení. Na základě použití čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III bylo tedy nutné považovat za příslušný členský stát Chorvatsko. V tomto státě podle spolkového úřadu nedocházelo k žádným systémovým nedostatkům v azylovém systému. Obě sestry uvedený závěr napadly ( 91 ).

90. Jak správní orgány, tak Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud, Rakousko), který rozhodoval o jejich žalobě proti sporným rozhodnutím, měly za to, že popis událostí přednesený rodinami sester Jafari a informace, které předložily, pokud jde o jejich cestu z Afghánistánu, jsou věrohodné. Je rovněž nesporné, že odysea rodin sester Jafari probíhala v době hromadného přílivu státních příslušníků třetích zemí na území Evropské unie ze západního Balkánu v období od září 2015 do března 2016.

91. Bundesverwaltungsgericht (spolkový správní soud) rozhodnutími ze dne 10. října 2016 zamítl žaloby podané rodinami sester Jafari. Potvrdil přitom v zásadě zjištění BFA. Došel k závěru, že když rodiny sester Jafari vstoupily na území Chorvatska z území Srbska, překročily hranici bez vstupního víza, ačkoli by takové vízum jako afghánští státní příslušnici mít měly. Překročení hranice bylo tedy nedovolené. Pokud je známo, také vstup na území Rakouska proběhl bez víza, a byl tedy rovněž „nedovolený“.

92. Obě sestry (ale nikoli jejich děti) napadly uvedené rozhodnutí opravným prostředkem k předkládajícímu soudu. Tvrdí, že při určení, který členský stát je příslušný k posouzení jejich žádostí o mezinárodní ochranu, je třeba zohlednit konkrétní okolnosti jejich případu. Poukazují na to, že vstoupily na území Evropské unie podle čl. 5 odst. 4 písm. c) Schengenského hraničního kodexu (tedy z humanitárních důvodů). Překročení hranice nebylo tedy „nedovoleným vstupem“ pro účely čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III. Výše uvedené bylo důvodem pro uzavření dohody ze dne 18. února 2016, která umožnila státním příslušníkům třetích zemí vstoupit na území Evropské unie a cestovat přes členské státy za účelem dosažení místa, kde chtěli požádat o azyl ( 92 ). Podle čl. 14 odst. 2 nařízení Dublin III je tedy Rakousko členským státem příslušným k posouzení jejich žádostí o mezinárodní ochranu.

93. Předkládající soud si byl vědom žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou již dříve předložil Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinsko) ve věci C‑490/16, A. S. Měl však za to, že se skutkové okolnosti žádosti o mezinárodní ochranu podané rodinami sester Jafari liší od skutkového stavu ve věci A. S. V případě rodin sester Jafari příslušný chorvatský orgán neodpověděl na žádost o převzetí podle čl. 18 odst. 1 písm. a) nařízení Dublin III. Předkládající soud má za to, že relevantním kritériem podle kapitoly III, které se použije pro určení příslušného členského státu, je čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III. Uvedené nařízení však nevymezuje, co se rozumí „nedovoleným překročením“ hranice. Předkládající soud žádá proto o vodítko k tomu, zda je třeba uvedený pojem vykládat samostatně, nebo s ohledem na jiné unijní akty, které stanoví pravidla pro požadavky vztahující se na státní příslušníky třetích zemí, kteří překračují vnější hranici Evropské unie, jako jsou pravidla stanovená v Schengenském hraničním kodexu. Jestliže chorvatské orgány umožnily rodinám sester Jafari vstoupit na území státu a dohlížely na jejich přepravu na hranici se Slovinskem, táže se předkládající soud, zda takový postup je ve skutečnosti „vízem“ pro účely čl. 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III.

94. Rodiny sester Jafari tvrdí, že relevantním kritériem podle kapitoly III je článek 14 (osvobození od vízové povinnosti). Předkládající soud není přesvědčen o správnosti uvedeného stanoviska. Chce proto zjistit, zda je správným kritériem pro určení příslušného členského státu ustanovení čl. 13 odst. 1. S ohledem na rozhodnutí Soudního dvora ve věcech Ghezelbash a Karim ( 93 ) poukazuje předkládající soud na to, že žadatel se může dovolávat nesprávného použití kritérií Dublin III v rámci opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění přijatého na základě uvedeného nařízení. Je tedy nutné určit, jaké kritérium má být použito.

95. Předkládající soud zpochybňuje také tvrzení rodin sester Jafari, že se na ně vztahuje čl. 5 odst. 4 písm. c) Schengenského hraničního kodexu. Žádá proto Soudní dvůr rovněž o vyjádření ke správnému výkladu posledně jmenovaného ustanovení.

96. Předkládající soud pokládá proto následující otázky: „1) Je třeba při výkladu čl. 2 písm. m), článků 12 a 13 [nařízení Dublin III] zohlednit další právní akty, které souvisejí s nařízením Dublin III, anebo je mu třeba přikládat samostatný význam? 2) Pro případ, že ustanovení nařízení Dublin III je třeba vykládat nezávisle na jiných právních aktech: a) Je třeba za okolností případů v původním řízení, které se vyznačují tím, že spadají do doby, v níž se vnitrostátní orgány nejvíce zasažených států potýkaly s mimořádně vysokým počtem osob dožadujících se průjezdu přes jejich území, považovat fakticky strpěný vstup ze strany určitého členského státu na jeho území, který měl sloužit pouze pro účely průjezdu tímto členským státem a k podání žádosti o mezinárodní ochranu v jiném členském státě, za ‚vízum‘ ve smyslu čl. 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III? V případě kladné odpovědi na druhou otázku písm. a): b) Je třeba mít s ohledem na faktické strpění vstupu za účelem průjezdu za to, že ‚vízum‘ po vycestování z dotyčného členského státu pozbylo platnosti? c) Je třeba s ohledem na faktické strpění vstupu za účelem průjezdu vycházet z toho, že ‚vízum‘ zůstává v platnosti, pokud k vycestování z dotyčného členského státu ještě nedošlo, nebo pozbývá ‚vízum‘ platnosti, bez ohledu na skutečnost, že nedošlo k vycestování, k okamžiku, ve kterém žadatel definitivně ustoupí od svého záměru vycestovat do jiného členského státu? d) Znamená skutečnost, že žadatel opustí svůj záměr vycestovat do původně zamýšleného členského státu, že po udělení ‚víza‘ došlo ke spáchání podvodu ve smyslu čl. 12 odst. 5 nařízení Dublin III, takže členský stát, který ‚vízum‘ vydal, není příslušný? V případě záporné odpovědi na druhou otázku písm. a): e) Je třeba výraz, že ‚žadatel překročil nedovoleným způsobem pozemní, námořní nebo vzdušnou cestou hranice některého členského státu ze třetí země‘, obsažený v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III, vykládat tak, že za uvedených zvláštních okolností případů v původním řízení nedošlo k nedovolenému překročení vnější hranice? 3) Pro případ, že při výkladu ustanovení nařízení Dublin III je třeba přihlížet k dalším právním aktům: a) Je třeba pro posouzení, zda došlo k ‚nedovolenému překročení‘ hranice ve smyslu čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III, zohlednit zejména to, zda jsou splněny podmínky pro vstup podle Schengenského hraničního kodexu – a především podle článku 5 [uvedeného aktu], jenž je ustanovením, které se s ohledem na okamžik vstupu na území použije ve věcech v původním řízení? V případě záporné odpovědi na třetí otázku písm. a): b) Jaká ustanovení unijního práva musí být obzvláště zohledněna při posouzení, zda došlo k ‚nedovolenému překročení‘ hranice ve smyslu čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III? V případě kladné odpovědi na třetí otázku písm. a): c) Je třeba za okolností případů v původním řízení, které se vyznačují tím, že spadají do doby, v níž se vnitrostátní orgány nejvíce zasažených států potýkaly s mimořádně vysokým počtem osob dožadujících se průjezdu přes jejich území, považovat fakticky strpěný vstup ze strany určitého členského státu na jeho území, který měl sloužit pouze pro účely průjezdu tímto členským státem a k podání žádosti o mezinárodní ochranu v jiném členském státě, a k němuž došlo bez jakéhokoli posouzení okolností každého jednotlivého případu, za povolení ke vstupu ve smyslu čl. 5 odst. 4 písm. c) schengenského hraničního kodexu? V případě kladné odpovědi na třetí otázku písm. a) a písm. c): d) Znamená povolení ke vstupu podle čl. 5 odst. 4 písm. c) Schengenského hraničního kodexu, že se jedná o povolení, které je srovnatelné s vízem ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. b) Schengenského hraničního kodexu, a tedy o ‚vízum‘ ve smyslu článku 2 písm. m) nařízení Dublin III, takže při použití ustanovení pro určení příslušného členského státu podle nařízení Dublin III je třeba zohlednit také jeho článek 12? Pokud je třeba na třetí otázku písm. a), písm. c) a písm. d) odpovědět kladně: e) Je třeba mít s ohledem na faktické strpění vstupu za účelem průjezdu za to, že ‚vízum‘ po vycestování z dotyčného členského státu pozbylo platnosti? f) Je třeba mít s ohledem na faktické strpění vstupu za účelem průjezdu za to, že ‚vízum‘ zůstává v platnosti, pokud k vycestování z dotyčného členského státu ještě nedošlo, nebo pozbývá ‚vízum‘ platnosti, bez ohledu na skutečnost, že nedošlo k vycestování, k okamžiku, ve kterém žadatel definitivně ustoupí od svého záměru vycestovat do jiného členského státu? g) Vede skutečnost, že žadatel opustí svůj záměr vycestovat do původně zamýšleného členského státu, k tomu, že po udělení ‚víza‘ došlo ke spáchání podvodu ve smyslu čl. 12 odst. 5 nařízení Dublin III, takže členský stát, který ‚vízum‘ vydal, není příslušný? Pokud je třeba na třetí otázku písm. a) a písm. c) odpovědět kladně, avšak na třetí otázku písm. d) záporně: h) Je třeba obrat, že ‚žadatel překročil nedovoleným způsobem pozemní, námořní nebo vzdušnou cestou hranice některého členského státu ze třetí země‘ obsažený v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III vykládat tak, že za uvedených zvláštních okolností případů v původním řízení nelze překročení hranice, které je nutné kvalifikovat jako povolení ke vstupu ve smyslu čl. 5 odst. 4 písm. c) Schengenského hraničního kodexu, považovat za nedovolené překročení vnější hranice?“

Řízení před Soudním dvorem

97. Podle článku 105 jednacího řádu požádal předkládající soud, aby tato věc byla projednána ve zrychleném řízení. Předseda uvedené žádosti vyhověl svým usnesením ze dne 15. února 2017.

98. Vyjádření předložily rodiny sester Jafari, Rakousko, Francie, Maďarsko, Itálie, Švýcarsko a Evropská komise.

99. Na jednání, které se konalo dne 28. března 2017 podle článku 77 jednacího řádu společně s věcí A. S., C‑490/16, přednesli doplňující vyjádření A. S., rodiny sester Jafari, a také Rakousko, Francie, Řecko, Itálie, Spojené království a Komise.

Posouzení

Úvodní poznámky

Dublinský systém: stručný přehled

100. Dublinský systém stanoví postup pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu ( 94 ). Možnost, aby státní příslušníci třetích zemí volně cestovali v rámci schengenského prostoru ( 95 ), vedla ke vzniku možných obtíží, a byl proto vytvořen mechanismus zajišťující, aby byl k posuzování každé žádosti o azyl v zásadě příslušný jen jeden zúčastněný stát. Cílem mimo jiné je určit urychleně příslušný členský stát, zabránit a odradit od podávání žádostí ve státech nabízejících výhodnější podmínky („forum shopping“) ( 96 ), zabránit a odradit od sekundárních pohybů ( 97 ) a zamezit fenoménu „oběhu“ žadatelů o azyl – tedy zamezit situaci, kdy všechny členské státy tvrdí, že nejsou příslušné, protože jiný členský stát je bezpečnou třetí zemí, a měl by tedy být příslušný on ( 98 ). Nařízení Eurodac je oporou pro nařízení Dublin III.

101. První soubor kritérií uvedených v kapitole III nařízení Dublin III stanoví příslušnost k posuzování žádostí na základě záruky zachování celistvosti rodiny ( 99 ). Účelem dalších kritérií je určit, který stát nejvíce přispěl ke vstupu nebo pobytu žadatele na území členských států tím, že vydal vízum nebo povolení k pobytu, nebyl dostatečně obezřetný při kontrole svých hranic nebo osvobodil daného státního příslušníka třetí země od vízové povinnosti ( 100 ).

Schengen

102. Podle Schengenského hraničního kodexu mají členské státy povinnost zachovávat integritu vnější hranice Evropské unie, jež by měla být překračována jen na některých schválených místech. Státní příslušníci třetích zemí musí splňovat určité podmínky ( 101 ). Státní příslušník třetí země, který překročil hranici nedovoleným způsobem a nemá právo pobytu na území dotčeného členského státu, musí být zadržen a musí být uplatněny postupy směřující k jeho navrácení ( 102 ). Státní příslušníci třetích zemí v praxi často nemají v úmyslu požádat o azyl na vnějších hranicích členských států a odmítají sejmutí otisků prstů, pokud je k tomu příslušné orgány vyzvou ( 103 ). V zásadě od tohoto okamžiku lze dotčené osoby považovat za státní příslušníky třetích zemí, kteří pobývají neoprávněně na území členského státu a nesplňují podle čl. 3 odst. 2 směrnice o navracení podmínky vstupu stanovené v čl. 5 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu ( 104 ).

103. Upřednostňovaným postupem podle směrnice o navracení je dobrovolný návrat. V případech nuceného návratu musí dotčený členský stát vydat celounijní zákaz vstupu a může tuto informaci vložit do SIS.

104. Je patrné, že dublinský systém, schengenské acquis a směrnice o navracení stanoví komplexní soubor opatření. Obě projednávané věci však odhalují mezery a praktické obtíže při uplatňování takových pravidel v případech, kdy do Evropské unie přicestuje ve snaze najít útočiště velmi vysoký počet osob během relativně krátkého období, a to pozemní, a nikoli vzdušnou cestou. Výše jsem již popsala situaci v období od září 2015 do března 2016 ( 105 ).

Obecné rysy otázek položených předkládajícími soudy

105. Předběžné otázky položené oběma předkládajícími soudy mají mnoho společných rysů.

106. Zaprvé, jakou metodiku je třeba použít při výkladu kritérií stanovených v článcích 12, 13 a 14 nařízení Dublin III? Jak mají být zejména uvedená ustanovení vykládána ve spojení se schengenským acquis ( 106 )? Zadruhé, představovala spolupráce a prostředky zajištěné tranzitními státy Evropské unie (zejména Chorvatskem a Slovinskem) ve skutečnosti víza ve smyslu čl. 2 písm. m) a článku 12 uvedeného nařízení? (Uvedená otázka nebyla sice ve věci A. S. výslovně vznesena, odpověď Soudního dvora může nicméně i tak být užitečná předkládajícímu soudu při rozhodování v původním řízení.) ( 107 ) Zatřetí, jak má být vykládán čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III? Jaký je zejména význam formulace „žadatel překročil nedovoleným způsobem hranice“ a jaký je případně vztah mezi uvedeným ustanovením a čl. 5 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu a čl. 3 odst. 2 směrnice o navracení ( 108 )? Začtvrté, vztahuje se na tyto státní příslušníky třetích zemí, kterým bylo během humanitární krize na západním Balkáně umožněno vstoupit do schengenského prostoru, výjimka stanovená v čl. 5 odst. 4 písm. c) Schengenského hraničního kodexu, pokud jde o podmínky vstupu pro státní příslušníky třetích zemí ( 109 )? Zapáté, co znamená „vstup s osvobozením od vízové povinnosti“ ve smyslu článku 14 nařízení Dublin III?

107. Ve věci A. S. je Soudní dvůr rovněž žádán, aby se zabýval některými procesními aspekty nařízení Dublin III ( 110 ). Konečně je nezbytné posoudit praktické důsledky výkladu dotčených ustanovení v obou věcech ( 111 ).

108. Uvedené otázky jsou položeny v situaci, kdy jeden členský stát údajně pozastavil na určitou dobu použití nařízení Dublin III, kdežto jiné členské státy údajně „pozastavily platnost schengenských předpisů“, když zřídily překážky na svých vnitřních hranicích s jinými členskými státy Evropské unie, které jsou rovněž součástí schengenského prostoru ( 112 ).

109. Funkce Soudního dvora je výhradně soudní: zajistit v souladu s čl. 19 odst. 1 SEU „dodržování práva při výkladu a provádění Smluv“. Soudnímu dvoru zjevně nepřísluší vstupovat na politické kolbiště a řešit (spletitou) otázku, jak mají být vzhledem k evropskému zeměpisu rozdělováni žadatelé o mezinárodní ochranu mezi členské státy Evropské unie. Bezprecedentní situace, která vznikla na západním Balkáně v období od září 2015 do března 2016, nicméně odhaluje v plné nahotě rozpor mezi geografií a propracovanými kritérii stanovenými v kapitole III nařízení Dublin III. Řečeno bez okolků, Soudní dvůr je nyní žádán o právní řešení a jeho zpětné použití na skutkovou situaci, k jejímuž řešení nejsou platná právní pravidla uzpůsobena. Bez ohledu na to, jaké řešení bude zvoleno, je pravděpodobné, že se bude někomu zdát kontroverzní.

První aspekt: metodika, kterou je třeba použít při výkladu kritérií stanovených v článcích 12, 13 a 14 nařízení Dublin III

110. Předkládající soudy ve věcech A. S. a Jafari potřebují určit, zda je nutné přihlížet k jiným unijním aktům souvisejícím s nařízením Dublin III, nebo zda je třeba uvedené nařízení [zejména čl. 2 písm. m) a články 12, 13 a 14] vykládat nezávisle na takových aktech. Je nesporné, že tranzit byl zajištěn ve spolupráci dotčených států. Vyvstává tak nutně otázka, zda pravidla, jež se vztahují na státní příslušníky třetích zemí, kteří překračují vnější hranice Evropské unie, ovlivňují výklad nařízení Dublin III.

111. Navrhovatelky ve věci Jafari mají stejně jako Rakousko, Francie, Řecko, Maďarsko, Švýcarsko a Komise za to, že kritéria kapitoly III je třeba vykládat ve spojení s jinými akty, a to Schengenským hraničním kodexem a směrnicí o navracení.

112. A. S. argumentuje tím, že výklad kritérií kapitoly III by neměl vycházet pouze z vnitrostátních či mezinárodních pravidel. Musí také zohledňovat skutkovou situaci a povinnosti tranzitních států Evropské unie, které jednaly v souladu s článkem 33 Ženevské úmluvy a článkem 3 EÚLP (zákaz mučení), jakož i čl. 4 odst. 2 a čl. 5 odst. 4 Schengenského hraničního kodexu.

113. Itálie má za to, že klíčová otázka nezní, zda má obecně výklad zohledňovat jiné unijní akty, či nikoli. Uvádí zaprvé, že v období od září 2015 do března 2016 nevydávaly tranzitní státy Evropské unie osobám přecházejícím přes jejich území víza. Zadruhé zdůrazňuje, že čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III je třeba vykládat ve světle Ženevské úmluvy.

114. Spojené království má za to, že Schengenský hraniční kodex a směrnice o navracení nemají žádný právní vliv na pojem „překročení nedovoleným způsobem“ v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III. Posledně uvedený pojem je třeba vykládat nezávisle na zmíněných aktech.

115. Podle mého názoru není otázka správného výkladu kritérií kapitoly III černobílou volbou mezi dvěma variantami: zcela izolovaným výkladem nařízení Dublin III, nebo naopak takovým výkladem, na jehož základě jsou pojmy používané v uvedeném nařízení vymezeny odkazem na normativní ustanovení jiných unijních aktů.

116. Podle ustálené judikatury je pro výklad ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí ( 113 ). V první z „Obecných zásad“ ve „Společné praktické příručce pro tvorbu právních předpisů Evropské unie“ ( 114 ) se uvádí, že znění právních předpisů musí být jasné, jednoduché a přesné, přičemž nesmí ponechávat žádnou nejistotu na straně adresáta. Pokud má určitý akt společné definice s jinými právními předpisy Evropské unie, je přiměřené očekávat, že se v nich bude nacházet výslovný křížový odkaz, neboť implicitní vymezení by nebylo slučitelné se zásadou právní jistoty ( 115 ). Schengenský hraniční kodex ani směrnice o navracení neobsahují definice, jež by obsahovaly křížový odkaz na kritéria kapitoly III v nařízení Dublin III.

117. Znění článku 12 nařízení Dublin III se liší od znění článků 13 a 14 v tom smyslu, že obsahuje výslovný křížový odkaz na vízový kodex, který je součástí schengenského acquis. Takový odkaz je dostatečně jasný, jednoduchý a přesný, aby bylo zřejmé, že pro výklad daného ustanovení je relevantní vízový kodex ( 116 ). Z výše uvedeného však nevyplývá, že by slovo „vízum“ v článku 12 bylo omezeno vymezením spadajícím do oblasti působnosti vízového kodexu ( 117 ).

118. Zaprvé nařízení Dublin III se vztahuje i na členské státy, které nejsou součástí schengenského acquis, a to konkrétně Irsko a Spojené království. Ve vztahu k posledně jmenovaným státům musí pojem „vízum“ odkazovat na doklad, který se za „vízum“ považuje podle vnitrostátního právního řádu. Zadruhé pojem „vízum“ zahrnuje i kategorie dokladů, které jdou nad rámec krátkodobého víza, jež spadá do oblasti působnosti vízového kodexu. Ze znění čl. 2 písm. m) nařízení Dublin III vyplývá, že se tento akt vztahuje na tři různé kategorie víz ( 118 ).

119. Tyto úvahy platí stejně i pro článek 14, kde se slovo „vízum“ také vyskytuje. Zmíněný pojem je třeba v zájmu soudržnosti a vzájemného souladu vykládat stejným způsobem jako článek 12.

120. Z výše uvedeného vyplývá, že schengenské acquis je relevantním aspektem z hlediska výkladu pojmu „víza“, neurčuje však význam tohoto pojmu pro účely čl. 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III.

121. Článek 13 nařízení Dublin III neodkazuje výslovně na žádné akty schengenského acquis ani na směrnici o navracení.

122. Z legislativního kontextu však vyplývá, že nařízení Dublin III je nedílnou součástí SEAS, který je založený na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy ( 119 ). Zmíněná úmluva stanoví mezinárodní rámec ochrany uprchlíků a těch, kteří žádají o přiznání postavení uprchlíka. Podle jejího čl. 31 odst. 2 by státy neměly v zásadě omezovat pohyb uprchlíků na svém území a jakákoli omezení, jež budou případně považována za nezbytná, by měla být uplatněna pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země. Státy musí poskytnout takovým uprchlíkům rozumnou lhůtu a všechny potřebné prostředky k získání povolení vstupu do jiné země. Uvedené ustanovení je třeba mít na paměti při výkladu nařízení Dublin III ( 120 ). Zmíněné nařízení je tedy třeba vykládat ve světle jeho kontextu a účelu a způsobem slučitelným s Ženevskou úmluvou. To vyplývá z čl. 78 odst. 1 SFEU. Z bodu 39 odůvodnění rovněž vyplývá, že nařízení Dublin III je třeba rovněž vykládat v souladu s právy uznanými Listinou ( 121 ).

123. Vzhledem k tomu, že nařízení Dublin III je nedílnou součástí SEAS, je relevantním faktorem také unijní azylové acquis ( 122 ). V nařízení jsou uvedeny výslovné odkazy na kvalifikační směrnici, směrnici o přijímání žadatelů a směrnici o azylovém řízení ( 123 ). SEAS byl koncipován v kontextu umožňujícím předpokládat, že všechny státy, které se na něm podílejí, ať jde o členské státy nebo třetí státy, dodržují základní práva, včetně práv, jejichž základem je Ženevská úmluva a protokol z roku 1967, jakož i EÚLP ( 124 ), a že si členské státy mohou v tomto ohledu vzájemně důvěřovat ( 125 ). „Právě z důvodu této zásady vzájemné důvěry přijal unijní [normotvůrce] [nařízení Dublin II] s cílem racionalizovat posuzování žádostí o azyl a zabránit zahlcení systému povinností státních orgánů zabývat se několikanásobnými žádostmi podanými stejným žadatelem, zvýšit právní jistotu, pokud jde o určování státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl, a vyhnout se tak systému ‚forum shopping‘, přičemž hlavním cílem toho všeho je zrychlení posuzování žádostí v zájmu jak žadatelů o azyl, tak zúčastněných států.“ ( 126 ) Tyto aspekty směřují k samotné podstatě „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“ ( 127 ), a zejména SEAS, který je založen na vzájemné důvěře a předpokladu dodržování práva Evropské unie, a zejména základních práv ostatními členskými státy ( 128 ).

124. Základní cíle nařízení Dublin III svědčí o záměru unijního normotvůrce zavést v případě určování členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl organizační pravidla upravující vztahy mezi členskými státy, jako tomu bylo v dřívější Dublinské úmluvě ( 129 ). Body 4, 5 a 7 odůvodnění nařízení Dublin III rovněž zmiňují zavedení jasné a proveditelné metody umožňující urychleně určit členský stát příslušný k posuzování žádosti o azyl tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o přiznání právního postavení uprchlíka a nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí ( 130 ).

125. Do jaké míry jsou akty nespadající pod SEAS, jako je Schengenský hraniční kodex či směrnice o navracení, relevantní pro výklad kritérií kapitoly III v článku 12, čl. 13 odst. 1 a článku 14?

126. Již jsem uvedla, že podle mého názoru je třeba články 12 a 14 vykládat samostatně, i když je v určitých ohledech pro význam slova „vízum“ relevantní i vízový kodex ( 131 ).

127. Pokud jde o výklad pojmu „překročení nedovoleným způsobem“ v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III, Schengenský hraniční kodex žádný odpovídající pojem neobsahuje. Nelze tedy uvažovat o možném přenesení uvedeného pojmu do nařízení Dublin III ze Schengenského hraničního kodexu.

128. Osobní působnost ustanovení hlavy II kapitoly I Schengenského hraničního kodexu, pokud jde o podmínky vstupu pro státní příslušníky třetích zemí překračující vnější hranice Evropské unie, navíc není stejná jako osobní působnost nařízení Dublin III. Posledně uvedené nařízení se vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, kteří žádají o mezinárodní ochranu ( 132 ), tedy na kategorii osob, které mají na základě Ženevské úmluvy zvláštní mezinárodněprávní postavení.

129. Z legislativní historie vyplývá, že ustanovení o určení státu příslušného k posuzování žádostí o azyl, která byla nahrazena Dublinskou úmluvou, byla původně součástí mezivládní Schengenské úmluvy ( 133 ), kdežto původ nařízení Dublin III a Schengenského hraničního kodexu lze vystopovat zpět k prováděcí úmluvě. Oblast působnosti obou zmíněných aktů je odlišná ani nemají stejné cíle. Nelze tedy vycházet z toho, že vzhledem k existenci historické vazby musí být oba zmíněné akty vykládány stejným způsobem.

130. Spojené království poukazuje na to, že Schengenský hraniční kodex a směrnice o navracení se nevztahují na některé členské státy (zejména právě na Spojené království). Má za to, že by tedy nebylo namístě vykládat nařízení Dublin III s odkazem na právní předpisy, které se nevztahují na celou Evropskou unii.

131. Je pravda, že oblast působnosti právních předpisů, které se nevztahují na všechny členské státy, by neměla být na takové státy „oklikou“ rozšiřována. Proměnná geometrie v prostoru svobody, bezpečnosti a práva vyplývající mimo jiné ze zvláštního postavení Spojeného království však není pravidelná. Spojené království se přihlásilo k některým prvkům schengenského acquis, avšak jiným se vyhnulo ( 134 ). Skutečností, že Spojené království není vázáno Schengenským hraničním kodexem ani směrnicí o navracení, nemůže být dotčena závaznost nařízení Dublin III ( 135 ). Stejně tak nemůže neúčast Spojeného království v některých nástrojích Evropské unie fakticky potlačovat výklad, který je třeba logicky uplatnit u aktů, které tvoří součást takového souboru nástrojů. Ocas (Spojené království) nemůže vrtěti psem (Evropskou unií).

132. V článku 13 odst. 1 nařízení Dublin III se však nenachází žádný odkaz na směrnici o navracení. Normotvůrce naproti tomu vložil takový odkaz do článku 24 nařízení, který se týká předložení žádosti o přijetí zpět v případě, že nebyla podána nová žádost o mezinárodní ochranu v dožadujícím členském státě. Pokud by tedy měl normotvůrce v úmyslu výslovně odkázat na směrnici o navracení i v čl. 13 odst. 1, mohl tak učinit a patrně by tak i učinil.

133. Pojem „neoprávněný pobyt“ v čl. 3 odst. 2 směrnice o navracení zahrnuje širší kategorii osob v porovnání s osobní působností nařízení Dublin III. Směrnice se vztahuje na všechny státní příslušníky třetích zemí (dle příslušného vymezení). Její oblast působnosti tak není omezena na žádnou určitou kategorii cizích státních příslušníků žádajících o mezinárodní ochranu, dokud nebude vyřízena jejich žádost ( 136 ).

134. Pojem „neoprávněný pobyt“ ve směrnici o navracení se týká jiné situace než „překročení hranice nedovoleným způsobem“ podle čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III. V rozsudku Affum ( 137 ) Soudní dvůr rozhodl, že státní příslušník třetí země, který cestuje autobusem přes území členského státu, spadá do působnosti čl. 3 odst. 2 směrnice o navracení, protože je-li dotčená osoba na území členského státu přítomna v rozporu s podmínkami vstupu, pobytu či bydliště, „pobývá v něm tedy neoprávněně“. To i nadále platí, ve věcech A. S. či Jafari to však není relevantní. V projednávaných věcech žádají předkládající soudy o určení, zda dotčení státní příslušníci třetích zemí nedovoleným způsobem překročili vnější hranici Evropské unie.

135. V některých případech se mohou samozřejmě překrývat okolnosti, které vedou k překročení hranice nedovoleným způsobem a k „neoprávněnému pobytu“ pro účely směrnice o navracení, nejde však o totéž ( 138 ). Jasnému porozumění nebude dozajista ku prospěchu, budeme-li zaměňovat dva pojmy nacházející se ve dvou různých právních aktech.

136. Podle čl. 288 druhého pododstavce SFEU mají navíc nařízení obecnou působnost, jsou závazná v celém rozsahu a přímo použitelná ve všech členských státech. Vzhledem k jejich povaze a místu v systému pramenů práva Společenství tedy nařízení mohou přiznávat jednotlivcům práva, která jsou vnitrostátní soudy povinny chránit ( 139 ). Vzhledem k hierarchii právních norem by bylo nepřirozené vykládat nařízení s ohledem na směrnici, která navíc ani neobsahuje přesné vymezení pojmů používaných v obou aktech.

137. Odmítám tedy tvrzení, že by nařízení Dublin III mělo být vykládáno s ohledem na Schengenský hraniční kodex a čl. 3 odst. 2 směrnice o navracení.

138. Konečně, ačkoli nařízení Dublin III, Schengenský hraniční kodex a směrnice o navracení spadají pod hlavu V SFEU, která se týká prostoru svobody, bezpečnosti a práva, uvedené tři akty nemají stejný právní základ. Neexistence společného právního základu naznačuje, že zcela totožné nejsou ani kontext a cíle všech tří aktů ( 140 ).

139. Články 77, 78 a 79 SFEU se však týkají politik, které jsou součástí téže kapitoly, přičemž z článku 80 SFEU vyplývá, že uvedené politiky se řídí zásadou „solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni“. Obdobně je v bodě 25 odůvodnění nařízení Dublin III uvedeno, že politiky Unie týkající se podmínek vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, včetně společného úsilí při správě vnějších hranic, vyžadují nastolení rovnováhy mezi kritérii příslušnosti v duchu solidarity.

140. Vzhledem k výslovným instrukcím obsaženým v SFEU ve smyslu zajištění koordinace mezi různými politikami týkajícími se prostoru svobody, bezpečnosti a práva, by bylo též zjevně nesprávné vykládat nařízení Dublin III, jako kdyby bylo schengenské acquis zcela irelevantní.

141. Mám tedy za to, že nařízení Dublin III je třeba vykládat pouze na základě znění, kontextu a cílů daného nařízení, a nikoli ve spojení s jinými akty Evropské unie – včetně zejména Schengenského hraničního kodexu a směrnice o navracení – tím však není dotčeno to, že při výkladu nařízení Dublin III je třeba ke zmíněným aktům přihlížet, je-li to nezbytné k zajištění soudržnosti různých politik v rámci hlavy V kapitoly 2 SFEU.

Druhý aspekt: článek 12 nařízení Dublin III

142. V období od září 2015 do března 2016 umožnily chorvatské a slovinské orgány, jež čelily přílivu státních příslušníků třetích zemí, kteří se chtěli přepravit přes jejich území, vstup těm, kteří měli v úmyslu podat v jiném členském státě žádost o mezinárodní ochranu ( 141 ). Ve věci Jafari žádá předkládající soud o určení, zda je třeba povolení překročit území uvedených členských států považovat za „vízum“ ve smyslu čl. 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III. Táže se také, jaké důsledky by takové vízum mohlo mít [druhá otázka písm. b) až d)].

143. Ve věci A. S. nebyla výslovně položena otázka ohledně významu čl. 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III. A. S. nicméně také cestoval po západobalkánské trase a za účelem dosažení jím zvolené destinace mu bylo umožněno vstoupit na území různých členských států. Otázka, zda politika „propouštění“ odpovídá vízu pro účely kritérií kapitoly III, je tedy stejně relevantní i pro jeho situaci a je implicitně součástí třetí otázky položené v jeho věci. Podle ustálené judikatury Soudního dvora navíc platí, že formuloval-li předkládající soud otázku tak, že odkázal pouze na určitá ustanovení unijního práva, nebrání tato okolnost tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl veškeré prvky výkladu, které mohou být pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, užitečné, ať již na ně posledně uvedený soud v položených otázkách odkázal, či nikoli ( 142 ).

144. Navrhovatelky ve věci Jafari, všechny členské státy, které předložily vyjádření, a Komise se shodují v tom, že na otázku předkládajícího soudu je třeba odpovědět záporně. Z článku 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III ve vzájemném spojení nevyplývá, že by členské státy, které umožnily státním příslušníkům třetích zemí vstoupit na své území a projít do členského státu, kde chtějí podat žádost o mezinárodní ochranu, udělily dotčeným osobám víza. Švýcarsko se k této otázce nevyjádřilo.

145. S tímto obecně prezentovaným názorem souhlasím.

146. Sestry Jafari v první řadě poukazují na to, že neměly při vstupu na území Evropské unie platná povolení k pobytu. Článek 12 odst. 1 nařízení Dublin III tedy pro ně není relevantní.

147. Jako státní příslušnice Afghánistánu měly povinnost mít při překročení vnější hranice členských států Evropské unie víza ( 143 ). Tuto podmínku nesplňovaly. ( 144 ) Otázka zní, zda za okolností jejich průchodu různými členskými státy před příchodem do Slovinska, či případně Rakouska je třeba mít za to, že jim byla udělena víza na základě podmínek platných právních předpisů.

148. Pokud by tomu tak bylo, pak by relevantním kritériem pro určení příslušného členského státu byl článek 12 nařízení Dublin III.

149. Pravidla upravující vydávání víz jsou složitá a zahrnují splnění celé řady formalit. To je zcela namístě. Nejpodstatnější přitom je, že vyžadují předložení nějakého písemného dokumentu. Z žádného z předkládacích rozhodnutí však nevyplývá, že by některý členský stát udělil vízum v běžném slova smyslu: tedy že by některý členský stát formálně zaslal nebo předal žadateli vízum ( 145 ). Je nesporné, že v tomto případě nebyla splněna žádná z běžných podmínek. Nebylo otištěno žádné razítko označující přípustnost žádosti o vízum, nebyla uvedena doba platnosti ani nebyl vyplněn vízový štítek ( 146 ). Nemohla tedy být splněna žádná z podmínek stanovených v nařízení č. 1683/95.

150. Uvedené formality jsou obzvláště důležité pro správné fungování VIS, který umožňuje příslušníkům pohraniční stráže ověřit, že osoba předkládající vízum je jeho oprávněným držitelem, a identifikovat osoby nacházející se v schengenském prostoru s falešnými doklady ( 147 ).

151. Mám tedy za to, že okolnosti popsané předkládajícími soudy v předkládacích rozhodnutích ve věcech A. S. a Jafari nelze vykládat v tom smyslu, že vedly k udělení „víza“ pro účely čl. 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III.

152. Vykládat slova „udělil vízum“ v článku 12 jiným způsobem by bylo v rozporu s jejich přirozeným významem. Váhu má argument navrhovatelů, že pokud by neformální „propouštění“ bylo rovnocenné vízu, nebylo by možné použít čl. 12 odst. 4 a 5 nařízení Dublin III. To by nebylo slučitelné s uvedeným nařízením. Takový výklad by rovněž vážně narušil propracovaná a složitá pravidla týkající se víz stanovená vízovým kodexem a souvisejícími akty a nepříznivě by se dotkl fungování VIS ( 148 ).

153. Za zcela mimořádných okolností, kdy na přelomu let 2015 a 2016 nastal hromadný příliv státních příslušníků třetích zemí na území Evropské unie, kterým bylo umožněno překročit vnější hranici Evropské unie ze třetích zemí, nelze skutečnost, že některé členské státy umožnily dotčeným státním příslušníkům třetích zemí překročit vnější hranici Evropské unie a poté dál cestovat do jiných členských států Evropské unie s cílem podat žádost o mezinárodní ochranu v jimi zvoleném členském státě, postavit na roveň udělení „víza“ pro účely čl. 2 písm. m) a článku 12 nařízení Dublin III.

154. S ohledem na závěr, k němuž jsem právě došla, není nutné odpovídat na druhou otázku písm. b), c) a d) ve věci Jafari.

Třetí aspekt: výklad pojmu „překročil nedovoleným způsobem hranici členského státu“ v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III

155. Oba předkládající soudy žádají o vodítko k významu slov „žadatel překročil nedovoleným způsobem […] hranici některého členského státu“ v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III. V zásadě potřebují určit, zda zcela výjimečná situace existující v rozhodné době, kdy členské státy výslovně povolily příliv státních příslušníků třetích zemí na svá území s cílem umožnit jim přejít přes daný stát a požádat o mezinárodní ochranu v členském státě Evropské unie své volby, představuje „překročení nedovoleným způsobem“, a spadá tak do oblasti působnosti uvedeného ustanovení.

156. Francie, Řecko, Maďarsko, Slovinsko, Spojené království, Švýcarsko a Komise tvrdí, že se čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III za takových okolností použije. Rakousko má za to, že vzhledem k okolnostem panujícím v rozhodné době je třeba zvažovat výklad uvedeného ustanovení ve spojení s čl. 5 odst. 4 písm. c) Schengenského hraničního kodexu, který umožňuje povolit státním příslušníkům třetích zemí, již nesplňují podmínky čl. 5 odst. 1 pro vstup na území Evropské unie, vstup z humanitárních důvodů. Itálie se domnívá, že nedošlo k „překročení nedovoleným způsobem“ pro účely nařízení Dublin III, protože příslušná kritéria kapitoly III je třeba vykládat s ohledem na článek 31 Ženevské úmluvy.

157. Navrhovatelé v obou věcech zdůrazňují, že překročili vnější hranici Evropské unie s výslovným povolením a za asistence příslušných vnitrostátních orgánů. Nepřekročili tedy „hranici nedovoleným způsobem“ ve smyslu čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III.

158. Z kontextu obou projednávaných věcí vyvstává složitá a kontroverzní otázka. ( 149 ) Pokud státní příslušníci třetích zemí překročí vnější hranici Evropské unie způsobem, který neodpovídá ustanovením Schengenského hraničního kodexu, nastávají v takovém případě bez dalšího takové důsledky v rámci dublinského systému, že první členský stát, na jehož území vstoupí, zůstává příslušným k posuzování jejich žádostí o mezinárodní ochranu? Ačkoli ze znění čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III vyplývá, že se toto ustanovení použije v případě, kdy žadatel překročí hranici členského státu nedovoleným způsobem, není vůbec jasné, zda normotvůrce zamýšlel, aby bylo zmíněné ustanovení použito za takových bezprecedentních okolností, jaké nastaly v obou projednávaných věcech.

159. Maďarská, italská, slovinská a švýcarská vláda poukazují na to, že v některých verzích uvedeného textu se odkazuje na „ilegální překročení hranice“ ( 150 ), zatímco v jiných na „překročení hranice nedovoleným způsobem“ ( 151 ).

160. V mezinárodním uprchlickém právu se přídavná jména „nedovolený“ („irregular“) a „ilegální“ („illegal“) nepovažují za synonyma, a to zejména v kontextu pohybu státních příslušníků třetích zemí přes hranice. Výraz „nedovolený“ je širší než „ilegální“. Je rovněž méně tendenční, neboť neobsahuje konotace či nádech (implicitní) trestnosti ve vztahu k takto popsané osobě ( 152 ).

161. Souhlasím však s tvrzením zúčastněných stran, že existence jazykových rozdílů sama o sobě neznamená, že by text byl nejednoznačný v tom smyslu, že by zmíněné rozdíly musely vést k rozdílnému výkladu formulace „žadatel překročil nedovoleným způsobem […] hranice některého členského státu“ ( 153 ). Zmíněné rozdíly jsou výsledkem odlišného překladu původního znění. Uvedený závěr potvrzuje i skutečnost, že anglické znění přílohy II dublinského prováděcího nařízení neodpovídá anglickému znění čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III. Bod 7 seznamu A přílohy II prvně jmenovaného nařízení je nadepsán takto: „Nedovolený vstup na území přes vnější hranici (čl. 13 odst. 1)“ [v anglickém znění: „Illegal entry at an external frontier (Article 13(1))“]. V tomto bodě jsou uvedeny přímé důkazy relevantní pro takové posouzení (viz bod 44 tohoto stanoviska). Obsahuje také výslovný křížový odkaz na čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III, ale je zde použito slovo „illegal“ namísto slova „irregular“ (tedy pojmu, který se nachází v anglickém znění samotného čl. 13 odst. 1). Není pravděpodobné, že by normotvůrce v tomto případě zamýšlel věcně rozlišovat mezi těmito dvěma přídavnými jmény v obou zmíněných textech.

162. Dodávám, že v bodě 12 odůvodnění je uvedeno, že se směrnice o azylovém řízení použije spolu s ustanoveními nařízení Dublin III, aniž jsou jí tato ustanovení dotčena. Článek 31 odst. 8 písm. h) uvedené směrnice stanoví, že řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu může být urychleno nebo uskutečněno na hranicích nebo v tranzitním prostoru, pokud žadatel vstoupí na území členského státu „protiprávně“ („unlawfully“). Slovo „protiprávně“ („unlawfully“) je tak již třetí přídavné jméno, jež normotvůrce použil pro způsob, kterým státní příslušník třetí země, jehož se dané ustanovení týká, překročil hranici členského státu. Je třeba jej patrně vykládat způsobem, který je slučitelný se slovy „překročil nedovoleným způsobem“ v čl. 13 odst. 1 nařízení Dublin III, jež jsou dostatečně ši