STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

NIILA JÄÄSKINENA

přednesené dne 7. května 2015 ( 1 )

Věc C‑61/14

Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato

proti

Azienda Pubblica di Servizi alla persona ‘San Valentino’ — Città di Levico Terme

Ministero della Giustizia

Ministero dell’Economia e delle Finanze

Presidenza del Consiglio dei Ministri

Segretario Generale del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (TRGA)

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, Itálie)

„Zadávání veřejných zakázek — Směrnice 89/665/EHS — Právní předpisy stanovící zvýšené poplatky za přístup ke spravedlnosti v oblasti zadávání veřejných zakázek — Kumulativní soudní poplatky splatné při podání nových návrhů na základě dalších důvodů v rámci soudního opravného řízení týkajícího jediného zadávacího řízení — Právo na účinnou právní ochranu podle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie — Odrazující poplatky — Přístup k soudu — Zásady efektivity a rovnocennosti“

I – Úvod

1. Soudce Sir James Matthew v devatenáctém století údajně řekl, že „v Anglii je spravedlnost přístupná pro každého, stejně jako hotel Ritz.“ Projednávaná věc poskytuje příležitost, aby Soudní dvůr zvážil, zda totéž platí i pro soudní řízení týkající se zadávání veřejných zakázek v Itálii, jež se řídí unijním právem v oblasti zadávání těchto zakázek.

2. Italské právo stanoví, že poplatky za soudní řízení, v nichž je přezkoumáváno zadávání veřejných zakázek jsou podstatně vyšší než obecné poplatky za řízení správní. Tyto poplatky jsou účtovány kumulativně za každý nový procesní úkon, jímž je podle italského práva nový žalobní důvod nebo návrh na základě doplňujících důvodů.

3. To vyvolává otázku, zda jsou příslušná italská ustanovení v souladu s cíli směrnice Rady 89/665/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a veřejných zakázek na stavební práce ( 2 ). Směrnici je třeba vykládat s ohledem na zásady rovnocennosti a efektivity, jakož i na článek 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a jím poskytované záruky přístupu ke spravedlnosti.

II – Právní rámec

A – Unijní právo

4. Třetí bod odůvodnění směrnice 89/665 stanoví: „[...] otevření veřejných zakázek soutěži na úrovni Společenství vyžaduje značné posílení záruk transparentnosti a nediskriminace; [...] k dosažení hmatatelných výsledků je třeba mít k dispozici účinné a rychlé opravné prostředky pro případy porušení práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů je provádějících.“

5. Článek 1 směrnice 89/665, nadepsaný „[o]blast působnosti a dostupnost přezkumných řízení“, v platném znění, stanoví: „1. Tato směrnice se vztahuje na zakázky podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby ( 3 ), nejsou-li v souladu s články 10 až 18 uvedené směrnice z její působnosti vyloučeny. Zakázky ve smyslu této směrnice zahrnují veřejné zakázky, rámcové dohody, koncese na stavební práce a dynamické nákupní systémy. Pokud jde o zakázky, které spadají do oblasti působnosti směrnice 2004/18/ES, přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů v souladu s podmínkami stanovenými v článcích 2 až 2f této směrnice z důvodu, že těmito rozhodnutími bylo porušeno právo Společenství v oblasti zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy je provádějící. 2. Členské státy zajistí, aby nedocházelo k diskriminaci mezi podniky uplatňujícími nárok na náhradu škody, která jim vznikla v rámci postupu při udělování veřejné zakázky v důsledku toho, že tato směrnice rozlišuje mezi vnitrostátními předpisy provádějícími právo Společenství a jinými vnitrostátními předpisy. 3. Členské státy zajistí, aby bylo přezkumné řízení dostupné způsoby, které mohou členské státy stanovit, každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité zakázky a které v důsledku domnělého protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí hrozí.“

6. Článek 2 směrnice 89/665, nadepsaný „[n]áležitosti přezkumného řízení“, stanoví: „1. Členské státy zajistí, aby opatření přijímaná v souvislosti s přezkumným řízením uvedeným v článku 1 stanovila pravomoci a) přijímat co nejrychleji prostřednictvím předběžných postupů předběžná opatření s cílem napravit domnělé protiprávní jednání nebo zabránit dalšímu poškozování příslušných zájmů, včetně opatření vedoucích k pozastavení nebo zajištění pozastavení postupů vedoucích k zadání dané veřejné zakázky nebo výkonu rozhodnutí učiněného zadavatelem; b) zrušit protiprávní rozhodnutí nebo zajistit jeho zrušení, včetně odstranění diskriminačních technických, hospodářských nebo finančních specifikací ve výzvě k účasti v soutěži, v zadávací dokumentaci nebo v jakýchkoliv dalších dokumentech souvisejících s postupem při zadávání veřejných zakázek; c) přiznat náhradu škody osobám poškozeným protiprávním jednáním.“

B – Vnitrostátní právo

7. Na základě čl. 13 odst. 1 nařízení prezidenta republiky č. 115/2002, naposledy pozměněného zákonem č. 228 ze dne 24. prosince 2012 ( 4 ), byl zaveden systém soudních poplatků tvořený jednotnými poplatky. Podle čl. 13 odst. 6a je výše jednotného poplatku v rámci správního řízení stanovena podle předmětu daného řízení. V případě řízení před správními soudy činí běžný jednotný poplatek 650 eur. Pro některé předměty řízení jsou stanovený odlišné částky ( 5 ). Jsou-li předmětem řízení veřejné zakázky, pohybuje se od 1. ledna 2013 jednotný poplatek v rozmezí od 2000 do 6000 eur v závislosti na hodnotě zakázky ( 6 ). Podle čl. 13 odst. 6a bod 1 je jednotný poplatek účtován nejen při podání návrhu, kterým se zahajuje řízení, ale i při vznesení procesní námitky nebo podání návrhu na základě dalších důvodů, kterým jsou uplatněny nové nároky.

8. Na základě čl. 14 odst. 3b nařízení prezidenta republiky č. 115/2002 mají být v případech týkajících se zadávání veřejných zakázek částky stanoveny tak, aby odpovídaly základní hodnotě zakázky stanovené veřejnými zadavateli v zadávací dokumentaci.

III – Skutečnosti v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem

9. Žalobkyně, společnost Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (dále jen „Orizzonte Salute“), je sdružením poskytujícím ošetřovatelské služby veřejným a soukromým subjektům. Tato společnost podala návrh na zahájení řízení před Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (dále jen „původní žaloba“), který doplnila o tři návrhy na základě dalších důvodů a kterým zpochybňuje některá opatření přijatá v období od 21. prosince 2012 do 23. května 2013 žalovanou, společností Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (dále jen „APSP“).

10. Napadená opatření se týkají prodloužení platnosti smlouvy týkající se na veřejné zakázky na ošetřovatelské služby ve prospěch jiného sdružení a dále výzvy k podávání nabídek, kterou následně APSP uveřejnila a kterou vyzvala k podávání nabídek pouze některá sdružení, která jsou držiteli akreditace IPASVI (Infermiere Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia) (profesní sdružení sester specializujících se na péči o kojence), přičemž společnost Orizzonte Salute nebyla jeho členkou.

11. Společnost Orizzonte Salute nejprve zaplatila jednotný soudní poplatek ve výši 650 eur za zahájení běžného správního řízení. Nicméně dne 5. června 2013 ji vnitrostátní předkládající soud požádal o doplatek do výše jednotného poplatku 2000 eur, jelikož její původní žaloba spadala do oblasti zadávání veřejných zakázek.

12. Svým novým návrhem, tj. čtvrtým doplňujícím návrhem na základě nových důvodů podaným dne 2. července 2013, společnost Orizzonte toto rozhodnutí napadla. Z důvodů hospodárnosti řízení vnitrostátní předkládající soud rozhodl, že nejdříve rozhodne o tomto návrhu.

13. Vnitrostátní předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti systému soudních poplatků členského státu s některými pravidly a zásadami unijního práva. Z tohoto důvodu předložil žádost o rozhodnutí o následující předběžné otázce. „Brání zásady stanovené směrnicí Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, ve znění směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992, ve znění pozdějších změn a doplňků, takovým ustanovením vnitrostátního práva jako je čl. 13 odst. 1a, 1c a 6a a čl. 14 odst. 3b nařízení prezidenta republiky č. 115 ze dne 30. května 2002 (ve znění několika následných novelizací), jež stanoví vysoké částky jednotného poplatku za přístup ke správnímu soudnictví v oblasti veřejných zakázek?“

14. Písemná vyjádření předložily společnosti Orizzonte Salute Camera Amministrativa Romana, Associazione dei Consumatori Cittadini Europei, Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), Ordine degli avvocati di Roma, Società Italiana degli avvocati Amministrativisti (SIAA) ( 7 ) a italská, řecká, rakouská a polská vláda, jakož i Komise. Z členských států, jež předložily písemné vyjádření, se jednání, které proběhlo dne 11. února 2015, zúčastnila pouze Itálie. Téhož jednání se zúčastnily ostatní výše uvedené strany i Komise spolu se společností Medical Systems SpA, která se vyjádřila pouze ústně.

IV – Přípustnost

15. Úvodem je třeba podotknout, že vnitrostátní předkládající soud i společnost Orizzonte Salute Soudní dvůr upozornily na poplatky zavedené podle italského práva v souvislosti s postupy při zadávání veřejných zakázek, které stojí mimo rámec skutkových okolností projednávané věci, kterými jsou například zvýšené jednotné poplatky v případě opravného prostředku. Rakouská vláda se domnívá, že předběžná otázka je přípustná pouze v rozsahu, v němž se zabývá čtvrtým návrhem podaným společností Orizzonte Salute, který směřuje proti stanovení jednotného poplatku ve výši 2000 eur. Jinak by byla podle rakouské vlády položená otázka hypotetická.

16. Dále podotýkám, že otázka položená vnitrostátním soudem je široká a všeobecná. Jak ve svém písemném vyjádření uvedla Komise, předkládající soud nevysvětluje, proč je odpověď na ni nezbytná pro vyřešení sporu.

17. Funkcí Soudního dvora není formulovat poradní stanoviska k otázkám, které mají obecnou nebo hypotetickou povahu ( 8 ). Předběžná otázka musí být nezbytná pro skutečné vyřešení sporu ( 9 ). Tato řízení nemají povahu přímé žaloby podané Komisí proti Itálii za účelem zjištění in abstracto, zda je právní režim uplatňovaný při výběru soudních poplatků v případech týkajících se zadávání veřejných zakázek v souladu s unijním právem, ale mají povahu řízení o předběžné otázce, které je neoddělitelně spjato s právními otázkami, jež mají význam pro původní řízení.

18. To znamená, že v této fázi se původní řízení týká především úzké otázky, konkrétně čtvrtého doplňujícího návrhu společnosti Orizzonte Salute, ve kterém uvádí nový důvod zpochybňující legalitu výše uvedeného soudního poplatku uloženého za původní žalobu. Ve vztahu k této právní otázce, kterou se vnitrostátní předkládající soud rozhodl posoudit jako první, není předběžná otázka hypotetická. Kromě toho se domnívám, že otázka kumulativních poplatků rovněž vyžaduje odpověď Soudního dvora, neboť napadené opatření představuje pátý soudní poplatek uložený v původním řízení. V případě, že Soudní dvůr konstatuje, že italský systém je neslučitelný s unijním právem, bude muset vnitrostátní soud z tohoto rozhodnutí vyvodit příslušné závěry týkající se soudních poplatků uhrazených za původní žalobu. V těchto mantinelech je tudíž žádost o rozhodnutí o předběžné otázce přípustná.

V – Analýza

A – Úvodní poznámka – přístup k řešení projednávaného problému

19. Článek 2 odst. 1 směrnice 89/665, ve znění pozdějších změn, ukládá členským státům, aby stanovily soudní pravomoc pro účinnou ochranu podniků zúčastněných při zadávání veřejných zakázek. Zaprvé musí být přijata předběžná opatření tak, aby bylo možné včas napadnout údajné protiprávní jednání a zabránit vzniku dalších škod (bod a)). Zadruhé členské státy mají povinnost stanovit pravomoci ke zrušení protiprávních rozhodnutí související se zadávacím řízením (bod b)). Zatřetí musí být upraveno reparativní právo v podobě přiznání náhrady škody osobám poškozeným protiprávním jednáním (bod c)). Původní řízení ve skutečnosti náleží do druhé z těchto kategorií, neboť společnost Orizzonte Salute zpochybňuje prodloužení platnosti smlouvy týkající se stávající veřejné zakázky na poskytování pečovatelských služeb ve prospěch jiného sdružení, jakož i následnou výzvu k podávání nabídek směřující pouze k některým sdružením akreditovaným organizací, jíž tato společnost nebyla členkou.

20. Je třeba připomenout, že cílem směrnice 89/665 je zajistit existenci účinných opravných prostředků pro případy porušení unijního práva v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů je provádějících tak, aby bylo zajištěno účinné provádění směrnic o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek ( 10 ). Členské státy mají povinnost přijmout opatření nezbytná k zajištění možnosti účinného, a zejména co nejrychlejšího přezkumu rozhodnutí veřejných zadavatelů ( 11 ). Konečně procesní pravidla členských států, která upravují opravné prostředky určené k ochraně práv přiznaných unijním právem zájemcům a uchazečům poškozeným rozhodnutími veřejných zadavatelů, nesmí ohrozit účinnost směrnice 89/665 ( 12 ).

21. Cílem unijních právních aktů v oblasti zadávání veřejných zakázek je podpora přístupu na trhy veřejného sektoru za podmínek nediskriminace a transparentnosti. Směrnice 89/665 zajišťuje dostupnost a účinnost soukromého prosazování těchto ustanovení unijního práva před soudy. Unijní zákonodárce tak koncipoval účinnou soudní ochranu zúčastněných hospodářských subjektů jako prostředek k prosazování effet utile unijního systému zadávání veřejných zakázek, a v důsledku toho cílů vnitřního trhu.

22. Domnívám se tudíž, že odpověď na předběžnou otázku se omezuje na posouzení rozsahu práva na účinnou soudní ochranu, zaručeného směrnicí 89/665 a článkem 47 Listiny. S ohledem na tvrzení předložená v původním řízení je rovněž třeba zvážit význam omezení procesní autonomie členských států, která vyplývají ze zásad efektivity a rovnocennosti, pro otázku slučitelnosti sporných italských soudních poplatků s unijním právem.

23. Judikatura Soudního dvora týkající se směrnice 89/665 neposkytuje jasnou odpověď na to, zda jsou sporné soudní poplatky slučitelné s ustanoveními unijního práva o zadávání veřejných zakázek upravujícími opravné prostředky ( 13 ). Nicméně ukládání soudních poplatků ve vnitrostátních řízeních, která spadají do působnosti směrnice 89/665, nepochybně představuje uplatňování unijního práva ve smyslu článku 51 Listiny ( 14 ).

24. Po tomto upřesnění se nyní se budu zabývat soudními poplatky z hlediska jejich slučitelnosti se základním právem na účinnou právní ochranu podle článku 47 Listiny a s judikaturou Soudního dvora v oblasti právní ochrany z hlediska zásad efektivity a rovnocennosti. Jak jsem již uvedl při jiné příležitosti, k oběma těmto zásadám třeba přistupovat s ohledem na článek 47 Listiny ( 15 ). Nejprve se budu zabývat zásadou rovnocennosti a poté příslušnými rozsudky Soudního dvora v oblasti „účinnosti“.

B – Zásada rovnocennosti

25. Dodržování zásady rovnocennosti předpokládá, že dotčené vnitrostátní pravidlo se použije bez rozdílu na žaloby, které jsou založeny na porušení unijního práva, i na žaloby založené na porušení vnitrostátního práva, mají-li podobný předmět a důvody ( 16 ).

26. Pro uplatňování této zásady je v rámci zadávání veřejných zakázek malý prostor, neboť neexistují žádné skutečně srovnatelné právní situace na vnitrostátní a unijní úrovni. Směrnice 2004/18 se vztahuje na všechny veřejné zakázky, je-li dosažena prahová hodnota, s výjimkou vyňatých veřejných zakázek. To znamená, že použitelnost vnitrostátních pravidel je vyhrazena pro zadávání veřejných zakázek, jež nedosáhly prahové hodnoty, a pro situace vyňaté z působnosti směrnice. Unijní zákonodárce podle mého názoru nepovažoval tyto situace za srovnatelné s těmi, které spadají do působnosti směrnice 2004/18.

27. Sporné soudní poplatky se každopádně podle všeho vztahují ke sporům týkajícím se zadávání veřejných zakázek, jež spadají do oblasti působnosti směrnice 2004/18, jakož i sporům, na něž se nevztahuje. Nezdá se tudíž, že by existovala diskriminace mezi situacemi, jež se řídí unijním právem, a situacemi, jež se řídí vnitrostátními právními předpisy ( 17 ).

28. Vzhledem k tomu, že právo veřejných zakázek představuje složitou kombinaci právních vztahů mezi zadavatelem a různými subjekty veřejného i soukromého práva, nesouhlasím s tím, že by soudní řízení, v němž jsou napadena rozhodnutí učiněná v průběhu zadávání veřejné zakázky, mohla být vnímána jako analogická k běžnému řízení na základě veřejného práva před správními soudy, jak tvrdí společnost Orizzonte Salute a několik dalších účastníků řízení ( 18 ).

29. Komise ve svém písemném vyjádření tvrdí, že by mohl vyvstat problém týkající se rovnocennosti týkající se stupně tarifu používaného podle italského práva, od kterého dochází ke zvýšení soudních poplatků z 2000 eur na 4000 eur. K tomuto zvýšení dochází, přesáhne-li hodnota veřejné zakázky 200000 eur. Podle Komise tato prahová hodnota „v podstatě“ odpovídá prahové hodnotě uvedené v článku 7 směrnice 2004/18, což by, neodhalí-li přezkum vnitrostátního předkládajícího soudu opak, znamenalo, že by řízení o žalobách týkajících se porušení této směrnice nebo vnitrostátních právních předpisů provádějících tuto směrnici bylo podřízeno odlišným a méně příznivým procesním pravidlům než čistě vnitrostátní řízení.

30. S tímto tvrzením se neztotožňuji. Je pravda, že se prahová hodnota ve výši 200000 eur uvedená v článku 2 nařízení Komise č. 1251/2011 shoduje s vnitrostátní prahovou hodnotou pro výběr vyššího soudního poplatku. Nicméně použitelnost soudního poplatku ve výši 4000 eur a více není omezena pouze na případy, které spadají do působnosti směrnice 2004/18, ale vztahuje se zřejmě i na mnoho vnitrostátních případů (vyňaté veřejné zakázky). Obecně řešení přijaté italským zákonodárcem, tj. zvýšení tarifu používaného při stanovení dotčených soudních poplatků o dva stupně, představuje přiměřený prostředek pro zmírnění regresivního účinku dané stupnice.

31. Kromě toho se domnívám, že z hlediska unijního práva neexistuje s ohledem na zásadu rovnocennosti žádná překážka, která by bránila italskému právu uplatňovat v různých formách soudních řízení různé formy soudních poplatků nebo základů pro soudní poplatky. Zásada rovnocennosti vyžaduje rovné zacházení se srovnatelnými nároky vycházejícími z vnitrostátního práva na straně jedné a nároky vycházejícími z unijního práva na straně druhé, nikoli rovnocennost různých forem řízení upravených vnitrostátním právem ( 19 ).

32. Vůči sporným vnitrostátním právním předpisům tedy nelze z hlediska jejich slučitelnosti se zásadou rovnocennosti nic namítat.

C – Sporné poplatky z hlediska zásady efektivity a práva na přístup k soudu

1. Určení relevantního kritéria

33. Úvodem chci poznamenat, že právní předpisy vztahující se na základní právo na účinnou soudní ochranu ve smyslu článku 47 Listiny či na právo na „soudní přezkum“, které mají svůj základ v článcích 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (ESLP) ( 20 ), se liší od těch předpisů, jež se uplatňují, vyvstane-li potřeba vyřešit otázku, zda je pravidlo členského státu upravující sankci či procesní pravidlo v rozporu se zásadou efektivity, a to v tom smyslu, že znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje praktické uplatňování práv stanovených unijním právem. Zásada efektivita nebyla formulována v rámci unijního práva v oblasti základních práv, ale vznikla v souvislosti s omezeními procesní autonomie členských států stanovenými unijním právem.

34. Nicméně v projednávané věci se oba tyto přístupy do značné míry shodují, neboť cílem směrnice 89/665 je zaručit podnikům přístup ke spravedlnosti, dojde-li k porušení hmotněprávních či procesních pravidel unijního práva v oblasti zadávání veřejných zakázek. Jinak řečeno, effet utile tohoto legislativního aktu se do značné přibližuje přísnému dodržováním požadavků vyplývajících z článku 47 Listiny v této oblasti.

35. Zásada efektivity ve smyslu rozsudku San Giorgio, podle kterého v členských státech nesmí existovat procesní pravidla, jež znemožňují či nadměrně ztěžují praktické uplatňování práv stanovených unijním právem ( 21 ), nezahrnuje žádné formální kritérium přiměřenosti. Nicméně při rozhodování, zda procesní pravidlo členského státu nebo dotčený opravný prostředek splňuje parametry zásady efektivity, musí být dané ustanovení „analyzováno s přihlédnutím k místu, které toto ustanovení zaujímá v řízení jako celku, k jeho průběhu a k jeho zvláštnostem u různých vnitrostátních soudních orgánů. Z tohoto hlediska je třeba případně zohlednit základní zásady vnitrostátního soudního systému, jako například ochranu práva na účinnou obranu, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení.“ ( 22 )

36. Právo na „soudní přezkum“ a na přístup ke spravedlnosti podle článku 47 Listiny nejsou hodnocena tímto způsobem. Jsou podřízena tradičnímu testu, kdy se ověřuje, zda jsou opatření, která tato práva omezují, stanovena zákonem a zda splňují požadavky vyplývající ze zásady proporcionality, tj. zda sledují legitimní účel, jsou nezbytná, vhodná k účelu a omezují se na to, co je nezbytné k zajištění legitimního účelu ( 23 ). To se nyní odráží v čl. 52 odst. 1 Listiny.

37. Ve skutečnosti za určitých okolností mohou soudní poplatky představovat omezení práva na přístup k soudu, jež je chráněno článkem 47 Listiny. Stejně jako omezení dostupnosti právní pomoci, kterou má být zajištěno uplatnění práv zajištěných unijním právem ( 24 ), tak i projednávanou otázku je vhodnější zkoumat z pohledu splnění podmínek výše popsaného testu, jenž je relevantní v případě „soudního přezkumu“, spíše než testu, jenž je používán v případě určování toho, zda opravné prostředky a procesní pravidla jdou nad rámec omezení procesní autonomie členských států. Tento test nyní použiji na situaci v původním řízení.

2. Žaloba v projednávaném sporu

a) K výši jednotného soudního poplatku ve správních řízeních týkajících se zadávání veřejných zakázek

38. Je třeba posoudit otázku, zda dotčené soudní poplatky představují překážku výkonu práva na přístup k soudu ( 25 ). Komise ve svém písemném vyjádření uvedla, že Evropský soud pro lidská práva se již touto otázkou při svém rozhodování zabýval v rozsudku ve věci Stankov v. Bulharsko ( 26 ). V tomto rozsudku konstatoval, že povinnost zaplatit poplatky za civilní řízení nemůže být sama o sobě považována za omezení práva na přístup k soudu, jenž by bylo per se neslučitelné s čl. 6 odst. 1 EÚLP ( 27 ). Avšak výše poplatků, posuzovaná s ohledem na konkrétní okolnosti projednávaného případu, představuje závažnou okolnost při rozhodování, zda osoba měla právo na přístup k soudu ( 28 ).

39. Nejdříve se budu zabývat poznámkou vnitrostátního předkládajícího soudu v tom smyslu, že jednotný poplatek je založen na hodnotě sporu, tj. na teoretické hodnotě zadávané veřejné zakázky, a nikoliv na skutečném zisku, který může oprávněně očekávat podnik účastnící se zadávacího řízení. Podle vnitrostátního předkládacího soudu by takový zisk odpovídal 10 % hodnoty veřejné zakázky a byl by v souladu s pravidly upravujícími soudní poplatky v italském civilním řízení.

40. Tento argument nepovažuji za relevantní. Z matematického hlediska je irelevantní, zda se při výpočtu jednotného soudního poplatku vychází z 10 % ze ziskového rozpětí odvozeného od hodnoty zakázky, a nikoliv z hodnoty veřejné zakázky jako takové, je-li výsledek stejný. Na druhou stranu systém, ve kterém by byl očekávaný zisk posuzován individuálně pro každé nabídkové řízení nebo podnik účastnící se tohoto řízení, a jehož výsledkem by byly variabilní soudní poplatky, by byl těžkopádný a nepředvídatelný.

41. Zadruhé, i když se výše jednotného poplatku zdá být poměrně vysoká, musí být toto zjištění vyváženo skutečností, že zadávání veřejných zakázek nemá sociální povahu. Lze očekávat, že podniky účastnící se zadávacího řízení v oblasti působnosti směrnice 2004/18 mají dostatečné hospodářské a finanční prostředky k uskutečnění veřejné zakázky v hodnotě 200000 eur nebo více. Z tohoto pohledu soudní poplatek ve výši 2000, 4000, případně 6000 eur nemůže představovat překážku v přístupu k soudní ochraně, a to i při zohlednění nezbytných odměn advokáta. Stejně tak nelze mít za to, že nepřiměřeně omezuje hospodářskou soutěž v neprospěch menších podniků.

42. Zatřetí skutečnost, že řízení může být zahájeno, i když soudní poplatek není zaplacen ( 29 ), je okolnost, kterou sice Komise ve svém písemném vyjádření považuje za významnou, avšak já ji nepovažuji za relevantní. A to proto, že italská právní úprava zřejmě vychází z předpokladu že, žalobce uhradí soudní poplatky při jejich splatnosti. Rovněž nepovažuji za významnou skutečnost, že soudní poplatky jsou vráceny, uspěje-li žalobce se svými nároky. Dodržování práva na přístup k soudu vyžaduje, aby existoval postup, kterým mohou být napadena rozhodnutí související s postupem při zadávání veřejných zakázek, a to i když není zcela jisté, že žalobě bude vyhověno. Nepřiměřeně vysoký soudní poplatek tak může působit jako překážka práva na přístup k soudu zakotveného v článku 47 Listiny, a to i když může být později vrácen.

43. Z uvedených důvodů mne neznepokojuje výše jednotného poplatku, tj. 2000 eur, který byl společnosti Orizzonte Salute uložen za původní žalobu ( 30 ). Sporné soudní poplatky jsou skutečně vysoké ve srovnání s poplatky, které jsou v Itálii ukládány v případě jiných druhů správních sporů nebo v civilním řízení. Nicméně jednotný soudní poplatek (tj. bez jakýchkoli zvýšení) ve vztahu k hodnotě veřejných zakázek v oblasti působnosti směrnice 2004/18, a v důsledku toho i směrnice 89/665, nikdy nepřesahuje dvě procenta. Těžko tak může představovat překážku práva na přístup k soudu.

44. Z výše uvedených důvodů mám za to, že závažnou okolností v projednávaném sporu je kumulace soudních poplatků v rámci řízení, jež se týká jediného zadávacího řízení, nikoli výše těchto poplatků.

b) Kumulativní soudní poplatky

45. Po konstatování, že výše jednotných soudních poplatků používaných v italských správních řízeních souvisejících s postupem při zadávání veřejných zakázek v oblasti působnosti směrnic 2004/18 a 89/665 sama o sobě nepředstavuje omezení práva na přístup k soudu, je nyní třeba určit, zda existuje nějaký jiný důvod zpochybňující jejich soulad s článkem 47 Listiny, a to zejména s ohledem na jejich kumulativní povahu. Pokud ano, je třeba rozhodnout, zda je zjištěné omezení stanovené zákonem a přiměřené sledovanému legitimnímu cíli ( 31 ).

46. K tomu bych nejprve poznamenal, že dotčené soudní poplatky, včetně kumulativních poplatků, jsou jasně stanoveny zákonem. Pokud jde o legitimitu sledovaného cíle, Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že „cíle sledované obecnými pravidly upravujícími náklady lze považovat za slučitelné s obecným výkonem spravedlnosti, mohou sloužit například k financování fungování soudního systému a působit jako odrazující prostředek proti bezdůvodným žalobám“ ( 32 ).

47. V rámci italského systému správního soudnictví má řízení související s postupy při zadávání veřejných zakázek zvláštní postavení v tom smyslu, že probíhá rychleji než řízení o jiných žalobách a zvýšené soudní poplatky jsou používány k financování těchto soudů, což jim umožňuje jejich rychlé fungování. Toto je v souladu s požadavky stanovenými směrnici 89/665 i s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva.

48. Společnost Orizzonte Salute však na jednání zdůraznila, že podnik, který je již na začátku vyloučen ze zadávacího řízení, musí podle italského práva napadnout jak rozhodnutí o výběru účastníka zadávacího řízení, tak i samotné udělení zakázky. Kromě toho v italských nabídkových řízeních jsou často vydávána další rozhodnutí veřejného zadavatele, jež souvisejí například s přístupem k zadávací dokumentaci, a tato rozhodnutí musí být napadena samostatně v průběhu řízení před italskými správními soudy. Podle italského práva se jedná o návrhy na základě nových důvodů, jež podléhají dalšímu soudnímu poplatku ve stejné výši jako poplatek vztahující se na původní žalobu.

49. Společnost Orizzonte Salute tvrdí, že zaplatila 2000 eur za původní žalobu a třikrát 2000 eur za doplňující návrhy, a dále ještě 2000 eur za čtvrtý doplňující návrh, jenž je předmětem tohoto řízení o předběžné otázce. Žádný z těchto údajů nebyl italskou vládou nebo žalovanými zpochybněn.

50. Sporný italský systém může z ekonomického hlediska zmařit podání žaloby k soudu, i když sleduje legitimní cíl, kterým je úhrada nákladů na správu soudnictví a odrazování od podávání bezdůvodných žalob. Například kumulativní soudní poplatek ve výši 20000 eur ( 33 ) spolu s odměnou advokátů může z ekonomického hlediska znemožnit napadení veřejných zakázek, jejichž hodnota se blíží prahové hodnotě stanovené pro použitelnost dotčených směrnic ( 34 ). V tomto smyslu by sporné poplatky mohly odrazovat podniky, jež by jinak v oblasti zadávání veřejných zakázek podaly žalobu.

51. Toto může být podle mého názoru v rozporu se základním právem na „soudní přezkum“ zaručeným v článku 47 Listiny. Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že procesní pravidla mají sloužit zájmům právní jistoty a řádné správy soudnictví. Nemají „tvořit překážku, která by bránila posouzení věci samé příslušným soudem.“ ( 35 )

52. Podle mého názoru čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665, ve znění pozdějších změn, hovoří o „zadávacím řízení“ jako o základní soudně chráněné jednotce. Cílem podniku, který si přeje se účastnit zadávacího řízení, je samozřejmě získat veřejnou zakázku. Z tohoto pohledu není relevantní, zda neuspěl na začátku zadávacího řízení, tedy při výběru účastníků, nebo na jeho konci, jinými slovy, pokud je zakázka zadána jinému účastníkovi, či někde mezi tím.

53. Do oblasti soudní autonomie členského státu spadá rozhodování o tom, jakým způsobem vnitrostátní právo upravující správní řízení koncipuje opravné prostředky, jimiž je napadáno konkrétní zadávací řízení. Například zda jsou opravné prostředky podávané k soudu, které se týkají dalších fází zadávacího řízení, koncipovány tak, že vycházejí z původní žaloby, jíž bylo napadeno rozhodnutí o výběru účastníků, nebo zda mají být považovány za nové návrhy na základě nových důvodů. Procesní pravidla mají sloužit zájmům právní jistoty a řádné správy soudnictví.

54. Z tohoto důvodu může být zavedení několikerých a kumulativních soudních poplatků v soudním řízení v rozporu s článkem 47 Listiny, přinejmenším pokud mají tyto kumulativní poplatky odrazující účinek a jsou nepřiměřené ve srovnání s původním poplatkem, neboť čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665, ve znění pozdějších změn, předpokládá jediný prostředek nápravy. V tomto případě jsou důvod i předmět žaloby stejné, tj. náprava jakéhokoliv porušení práva, k němuž došlo na úkor podniku v průběhu zadávacího řízení.

55. K provedení testu popsaného výše v bodě 36 je příslušný předkládající vnitrostátní soud, a to s ohledem na relevantní judikaturu Soudního dvora (včetně rozsudku v projednávané věci) ( 36 ), za účelem zjištění, zda je z hlediska kritéria proporcionality zakotveného v čl. 52 odst. 1 Listiny ( 37 ) odůvodněno omezení práva na „soudní přezkum“ zakotveného v článku 47 Listiny, jež je způsobeno kumulativními soudními poplatky.

VI – Závěry

56. Z uvedených důvodů navrhuji odpovědět na předběžné otázky Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento následujícím způsobem: „Směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, v platném znění, vykládaná s ohledem na článek 47 Listiny základních práv Evropské unie a na zásady rovnocennosti a efektivity, nebrání ustanovením vnitrostátního práva, která stanoví tarif jednotných soudních poplatků použitelných pouze ve správních řízeních týkajících se zadávání veřejných zakázek za předpokladu, že výše soudního poplatku nepředstavuje překážku přístupu k soudu či nadměrně neztěžuje výkon práv na soudní přezkum zadávání veřejných zakázek. Výběr několika soudních poplatků kumulativně v rámci soudního řízení, ve kterém podnik zpochybňuje legalitu jediného zadávacího řízení ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 89/665, není v souladu se směrnicí 89/665, vykládané ve světle článku 47 Listiny, nelze-li tyto poplatky odůvodnit ve smyslu čl. 52 odst. 1 Listiny, přičemž toto posouzení přísluší vnitrostátnímu předkládajícímu soudu.“

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Úř. věst. 1989, L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. 2007, L 335, s. 31).

( 3 ) – Úř. věst 1994, L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132, ve znění nařízení Komise (EU) č. 1251/2011, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, 2004/18/ES a 2009/81/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání zakázek (Úř. věst. 2011, L 319, s. 43).

( 4 ) – GURI č. 302, ze dne 29.12.2012, Suppl. Ordinario č. 212.

( 5 ) – Například, snížený poplatek ve výši 300 eur za žaloby týkající se pobytu nebo občanství a 325 eur za žaloby týkající se veřejné služby.

( 6 ) – Jednotný poplatek činí 2000 eur, je-li hodnota veřejné zakázky 200000 eur a méně, 4000 eur, je-li hodnota zakázky mezi 200000 a 1000000 eur, a 6000 eur, přesahuje-li hodnota zakázky 1000000 eur.

( 7 ) – Podotýkám, že předseda Soudního dvora připustil písemná vyjádření všech těchto organizací před ústní části řízení. Stalo se tak i přes prohlášení učiněné italskou vládou a nemám v úmyslu zaobírat se tím, zda jsou tato vyjádření přípustná.

( 8 ) – Rozsudek ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), bod 41.

( 9 ) – Například viz rozsudek ze dne 27. února 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101), bod 29, a rozsudek ze dne 20. ledna 2005, García Blanco (C‑225/02, EU:C:2005:34), bod 28.

( 10 ) – Rozsudek ze dne 12. prosince 2002, Universale-Bau a další (C‑470/99, EU:C:2002:746), bod 71.

( 11 ) – Viz třetí pododstavec čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665, ve znění pozdějších změn.

( 12 ) – Rozsudek ze dne 12. prosince 2002, Universale-Bau a další (C‑470/99, EU:C:2002:746), bod 72.

( 13 ) – V protikladu k tomu viz rozsudek ze dne 11. dubna 2013, Edwards (C‑260/11, EU:C:2013:221), který se týkal situace, ve které unijní opatření v oblasti práva životního prostředí výslovně vyžadovala, aby soudní řízení nebylo „nepřiměřeně nákladné“.

( 14 ) – Rozsudek ze dne 22. prosince 2010DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811).

( 15 ) – Viz mé stanovisko ze dne 13. března 2012 ve věci Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:155) a stanovisko generálního advokáta Y. Bota ze dne 14. března 2013 ve věci Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:172). Pro nedávný příklad posuzování zásad efektivity a rovnocennosti Soudním dvorem v rámci prostředků k prosazování ustanovení unijního práva v oblasti zadávání veřejných zakázek viz rozsudek ze dne 12. března 2012, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166).

( 16 ) – Rozsudek ze dne 12. února 2015, Surgicare – Unidades de Saúde (C‑662/13, EU:C:2015:89), bod 30.

( 17 ) – Viz rozsudek ze dne 22. května 2014, Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352), bod 64.

( 18 ) – Pro nedávné příklady sporů, ve kterých sporné unijní žaloby a žaloby členských států nebyly považovány za „analogické“ viz rozsudek ze dne 27. června 2013, Agrokonsulting (C‑93/12, EU:C:2013:432), zejména v bodech 40 až 42 a rozsudek ze dne 12. února 2015, Baczó a Vizsnyiczai (C‑567/13, EU:C:2015:88) zejména bod 47.

( 19 ) – Analogicky viz stanovisko přednesené autorem tohoto stanoviska dne 23. dubna 2015 ve věci Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:269) body 50 a 51.

( 20 ) – Viz rozsudek ze dne 15. května 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206) bod 18. Viz též doprovodné vysvětlivky k článku 47.

( 21 ) – Rozsudek ze dne 9. listopadu 1982, San Giorgio (199/82, EU:C:1993:318).

( 22 ) – Rozsudek ze dne 14. prosince 1995, van Schijndel a van Veen (spojené věci C‑430/93 a C‑431/93, EU:C:1995:441), bod 19.

( 23 ) – Rozsudek ze dne 22. prosince 2010, DMC (C‑279/09, EU:C:2010:811). Chtěl bych připomenout, že ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek DEB, vnitrostátní předkládající soud formuloval předběžnou otázku z hlediska zásady efektivity, Soudní dvůr však odpověděl na základě článku 47 Listiny. Dále chci upozornit, že ve stanovisku, které jsem přednesl dne 7. února 2013 k rozsudku ve věci Donau Chemie a další (C‑536/11, EU:C:2013:67), jsem v bodě 47 uvedl, že „je důležité zohlednit čl. 19 odst. 1 SEU a rozsah, v němž poskytuje dodatečnou záruku zásady efektivity. Podle čl. 19 odst. 1 mají členské státy povinnost upravit prostředky ,nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie‘. Jinými slovy z tohoto ustanovení Smlouvy vyplývá, že úroveň účinné soudní ochrany práv vyplývajících z práva EU je vyšší, než jaká vyplývá z klasické formulace odkazující na praktickou nemožnost nebo nepřiměřenou obtížnost. Podle mého názoru to znamená, že vnitrostátní prostředky musí být dostupné, rychlé a přiměřeně efektivní z hlediska nákladů.“

( 24 ) – Rozsudek ze dne 22. prosince 2010, DMC (C‑279/09, EU:C:2010:811)

( 25 ) – Podotýkám, že pokud bych tento problém posuzoval s ohledem na omezení procesní autonomie členského státu, zvážil bych, zda sporné soudní poplatky prakticky znemožňují nebo nadměrně ztěžují použití příslušných unijních právních předpisů.

( 26 ) – Č. 68490/01, 1. července 2007.

( 27 ) – Tamtéž, bod 52.

( 28 ) – Tamtéž a citovaná judikatura.

( 29 ) – Nicméně srovnej bod 53 rozsudku Stankov v. Bulharsko, č. 68490/01, 12. července 2007.

( 30 ) – V bodě 58 rozsudku Stankov v. Bulharsko, č. 68490/01, 12. července 2007, Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že sporné soudní poplatky byly v rozporu s právem na přístup k soudu, a poznamenal, že „systém soudních poplatků používaný bulharskými soudy vedl k tomu, že žalobce byl připraven o téměř všechna odškodnění, jež mu měl stát zaplatit za jeho neoprávněnou vyšetřovací vazbu“.

( 31 ) – Domníval-li by se soud členského státu, že vnitrostátní pravidlo brání zásadě efektivity, byl by povinen zkoumat, zda dotčené pravidlo v praxi znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje použití unijního práva, a to ve spojení s kritériem van Schijndel uvedeným v bodě 35 výše.

( 32 ) – Stankov v. Bulharsko, č. 68490/01, 12. července 2007, bod 57.

( 33 ) – Kumulativní soudní poplatek ve výši 20000 eur by byl uložen, jestliže by hodnota veřejné zakázky napadené původní žalobou společností Orizzonte Salute dosahovala například 250000 eur a dotyčná strana sporu by podala stejný počet návrhů jako společnost Orizzonte Salute. Za takových okolností by byly pětkrát uloženy soudní poplatky ve výši 4000 eur, a to i přesto, že jednotný soudní poplatek u veřejných zakázek, jejichž hodnota se pohybuje mezi 200000 a 1000000 eur, činí 4000 eur.

( 34 ) – Viz výňatek z rozsudku Stankov v. Bulharsko, č. 68490/01, 12. července 2007, uvedený výše v poznámce 30 týkající se žaloby, jež nebyla z hospodářského hlediska realizovatelná.

( 35 ) – Omerović v. Chorvatsko č. 2, č. 22980/09 2014, 5. prosince 2013, bod 39.

( 36 ) – Viz zejména rozsudek ze dne 22. prosince 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811) a rozsudek ze dne 18. března 2010, Alassini a další (spojené věci C‑317/08 až C‑320/08, EU:C:2010:146).

( 37 ) – Soudní dvůr nicméně konstatoval, že „pro posouzení přiměřenosti může vnitrostátní soud […] zohlednit výši zálohy na procesní výlohy a […] povahu překážky v přístupu ke spravedlnosti, kterou tato záloha může případně zakládat.“ Viz rozsudek DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811), bod 61.