NÁZOR GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PAOLA MENGOZZIHO

přednesený dne 29. září 2011( )

Věc C‑256/11

Murat Dereci

Vishaka Heiml

Alban Kokollari

Izunna Emmanuel Maduike

Dragica Stevic

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgerichtshof (Rakousko)]

„Občanství Unie – Práva občanů Unie a členů jejich rodiny volně pobývat na území členského státu – Situace, v níž občan Unie pobývá v členském státě, jehož je státním příslušníkem – Podmínky pro udělení povolení k pobytu členům rodiny, kteří jsou státními příslušníky třetího státu – Zbavení možnosti skutečně využívat podstatné části práv spjatých se statusem občana Unie – Dohoda o přidružení EHS-Turecko – Stabilizační doložky (‚standstill‘ doložky) – Článek 41 Dodatkového protokolu – Článek 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80“

I – Úvod

1. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná ze strany Verwaltungsgerichtshof (Rakousko) se v zásadě týká výkladu článku 20 SFEU a dosahu tohoto ustanovení po vyhlášení rozsudků Ruiz Zambrano( ) a McCarthy( ).

2. Uvedená žádost byla předložena v rámci pěti řízení zahájených před předkládajícím soudem, přičemž každé z těchto řízení směřuje ke zrušení rozhodnutí o odvolání, kterými bylo potvrzeno odepření povolení k pobytu žalobcům v původních řízeních ze strany Bundesministerium für Inneres (ministerstva vnitra), které bylo v některých případech doprovázeno rozhodnutím o vyhoštění z rakouského území nebo o ukončení pobytu na tomto území.

3. Těmto pěti řízením je společné, že žalobci v původním řízení jsou státními příslušníky třetích států, kteří jsou členy rodiny občanů Unie pobývajících v Rakousku a přejí si zde spolu s posledně uvedenými žít.

4. Dále je těmto řízením společné, že dotyční občané Unie nikdy nevyužili svého práva volného pohybu a nejsou odkázáni na výživu ze strany žalobců v původních řízeních, kteří jsou jejich rodinnými příslušníky.

5. Oněch pět věcí v původních řízeních se však vyznačuje určitým počtem odlišností, které se v zásadě týkají a) legality (věci Heiml, Kokollari) či ilegality (věci Dereci a Maduike) vstupu na území Rakouska; b) legality či ilegality pobytu (s výjimkou žalobkyně v původním řízení v páté věci, D. Stevic, všichni ostatní žalobci v původních řízeních pobývali v Rakousku protiprávně); c) rodinných vazeb, které je spojují s dotyčným občanem nebo dotyčnými občany Unie (manžel a otec dětí nízkého věku ve věci Dereci; manželka, případně manžel ve věcech Heiml a Maduike; zletilé dítě ve věcech Kokollari a Stevic), jakož i d) jejich případné hospodářské závislosti na uvedených občanech Unie (stav více či méně výrazné závislosti státního příslušníka třetího státu ve všech věcech s výjimkou věci Maduike).

6. Konkrétně v první věci v původním řízení M. Dereci, turecký státní příslušník, protiprávně vstoupil na území Rakouska v listopadu roku 2001, oženil se s rakouskou občankou v červenci roku 2003, s níž má tři nezletilé děti narozené v letech 2006, 2007 a 2008, jež mají všechny rakouskou státní příslušnost. Jeho žádost o povolení k pobytu podaná v červnu roku 2004 byla přezkoumána a zamítnuta po vstupu rakouského zákona o usazování se a pobytu (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz, dále jen „NAG“) v platnost dne 1. ledna 2006, který mimo jiné stanoví, že žadatelé z třetích států, kteří chtějí získat povolení k pobytu v Rakousku, musí pobývat mimo území tohoto členského státu a vyčkávat, než budou jejich žádosti vyřízeny. Rakouské orgány tedy měly za to, že M. Dereci pobýval v Rakousku protiprávně ode dne 1. ledna 2006, a tedy dokonce i v době, kdy vyčkával rozhodnutí ohledně své žádosti o vydání povolení k pobytu. Ve vztahu k jeho osobě tak rovněž vydaly rozhodnutí o vyhoštění, proti němuž bylo podáno odvolání s žádostí o odkladný účinek, který však nebyl přiznán. Předkládající soud vysvětlil, že přestože M. Dereci uvedl, že by mohl vykonávat povolání kadeřníka jakožto zaměstnanec či samostatně výdělečně činná osoba, kdyby mu bylo povolení k pobytu uděleno, mají rakouské orgány pochybnosti, zda by měl k dispozici dostatečné prostředky ke sloučení rodiny, jelikož rodinný příjem nedosahuje částku vyžadovanou zákonnými ustanoveními NAG. Rakouské orgány měly rovněž za to, že ani unijní právo, ani článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“) nevyžadují, aby bylo M. Derecimu povolení k pobytu vydáno.

7. Žalobkyně v původním řízení v druhé věci, Vishaka Heiml, je státní příslušnicí Srí Lanky, která se vdala za rakouského občana v květnu roku 2006. Vzhledem k tomu, že jí bylo v lednu roku 2007 uděleno vízum, vstoupila na území Rakouska legálně v únoru téhož roku. V dubnu 2007 požádala o vydání povolení k pobytu jakožto rodinná příslušnice rakouského státního příslušníka. Zatímco její manžel má stálé zaměstnání ve Vídni, V. Heiml uvedla, že v uvedeném městě hodlá zahájit na studium na vysoké škole, k němuž již byla přijata. Její žádost o vydání povolení k pobytu však byla zamítnuta z důvodu, že po uplynutí platnosti jejího víza měla V. Heiml pobývat v zahraničí a vyčkávat rozhodnutí ohledně své žádosti. Mimoto měly rakouské orgány stejně jako ve věci Dereci za to, že se V. Heiml nemůže dovolávat ani unijního práva, ani článku 8 EÚLP.

8. Ve třetí věci Alban Kokollari, původem z Kosova, legálně vstoupil na území Rakouska v roce 1984 se svými rodiči, kteří byli v tehdejší době jugoslávské státní příslušnosti, když mu byly teprve dva roky. Až do roku 2006 měl povolení k pobytu, přičemž v témže roce požádal poprvé o jeho prodloužení. Jelikož opomněl přeložit některé dokumenty, byla tato žádost zamítnuta. V červenci roku 2007 podal A. Kokollari novou žádost o vydání povolení k pobytu zejména z důvodu, že jeho matka, která je nyní rakouskou státní příslušnicí a je zaměstnána v úklidové službě, zajišťuje jeho obživu, zatímco jeho otec pobírá dávky v nezaměstnanosti. Žádost A. Kokollariho byla zamítnuta z důvodu, že po zamítnutí jeho první žádosti o prodloužení v roce 2006 měl opustit rakouské území, pobývat v zahraničí a vyčkávat odpověď na svou žádost podanou v červenci roku 2007. Kromě toho měly rakouské orgány za to, že se A. Kokollari nemůže dovolávat unijního práva a že neuplatnil žádný jiný zvláštní důvod, na jehož základě by mu muselo být povolení k pobytu vydáno. Již bylo vydáno rozhodnutí o ukončení pobytu.

9. Ve čtvrté věci vstoupil Izunna Emmanuel Maduike, nigerijský státní příslušník, stejně jako M. Dereci, na území Rakouska v roce 2003 protiprávně. Na základě nepravdivých prohlášení podal žádost o azyl, jejíž zamítnutí se stalo konečným v prosinci roku 2005. Mezitím si I. Maduike vzal za manželku rakouskou státní příslušnici a v prosinci roku 2005 požádal o vydání povolení k pobytu. Jeho žádost byla zamítnuta konkrétně z důvodu, že protiprávně pobýval na území Rakouska, když vyčkával odpověď na svou žádost, a že jelikož se dopustil porušení právních předpisů v oblasti azylu, představuje ohrožení veřejného pořádku, které vydání takového povolení brání.

10. Dragica Stevic, srbská státní příslušnice pobývající v Srbsku spolu se svým manželem a svými zletilými dětmi, je žalobkyní v původním řízení v páté věci. Dne 5. září 2007 požádala o povolení k pobytu v Rakousku, aby se mohla přistěhovat za svým otcem, který žije v tomto členském státě od roku 1972 a který získal rakouskou státní příslušnost dne 4. září 2007. Podle D. Stevic a jejího otce jí posledně uvedený během všech těchto let vyplácel měsíční podporu ve výši 200 eur, a jakmile by jeho dcera byla v Rakousku, zajišťoval by její obživu. Rakouské orgány zamítly žádost D. Stevic z důvodu, že měsíční podpora, kterou pobírala, nemůže být kvalifikována jako výživné a že vzhledem k částkám stanoveným NAG nejsou zdroje jejího otce dostatečné k tomu, aby umožnily zajistit její obživu. Kromě toho ani z unijního práva, ani z článku 8 EÚLP neplyne povinnost žádosti o sloučení rodiny podané ze strany D. Stevic vyhovět.

11. Předkládající soud, kterému byly tyto věci předloženy, si s ohledem na výše uvedený rozsudek Ruiz Zambrano klade otázku ohledně podmínek, za nichž jsou občané Unie nuceni ve smyslu uvedeného rozsudku opustit území Unie, aby mohli doprovázet své rodinné příslušníky, kteří jsou státními příslušníky třetích států, a tudíž jsou připraveni o možnost skutečně využívat práv, která jim přiznává občanství Unie. Kromě toho, i když předkládající soud uznává, že směrnice 2004/38/ES( ) není v oněch pěti věcech v původních řízeních použitelná, jelikož dotčení občané Unie nevyužili svého práva na volný pohyb, klade si otázku, zda by tato směrnice, která podporuje udržení sloučené rodiny, neměla být zohledněna v tom smyslu, že by bylo třeba mít za to, že samotná nemožnost vést rodinný život v členském státě by mohla mít za následek zbavení občanů Unie možnosti využití podstatné části práv, která vyplývají z jejich postavení. Pokud jde výlučně o věc Dereci, klade si mimoto předkládající soud vzhledem ke státní příslušnosti žalobce v původním řízení v této věci podpůrně otázku, zda jedno z ustanovení Dohody zakládající přidružení mezi Evropským společenstvím a Tureckem podepsané v Ankaře dne 12. září 1963 a uzavřené jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963( ) nebrání použití přísnějších podmínek pro získání povolení k pobytu v Rakousku uložených ode dne 1. ledna 2006 NAG tureckým státním příslušníkům, než jaké platily do té doby.

12. Za těchto okolností se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1) a) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníku třetího státu, jehož manžel či manželka a nezletilé děti jsou občany Unie, pobyt v členském státě, v němž mají manžel či manželka a děti bydliště a jehož mají státní příslušnost, a to i v případě, kdy tito občané Unie nejsou odkázáni na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu? (věc Dereci)

b) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel státnímu příslušníku třetího státu, jehož manžel či manželka je občanem Unie, pobyt v členském státě, v němž má manžel či manželka bydliště a jehož má státní příslušnost, a to i v případě, kdy tento občan Unie není odkázán na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu? (věci Heiml a Maduike)

c) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel plnoletému státnímu příslušníku třetího státu, jehož matka je občankou Unie, pobyt v členském státě, v němž má matka bydliště a jehož má státní příslušnost, to i v případě, kdy tato občanka Unie sice není odkázána na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu, avšak státní příslušník třetího státu je odkázán na výživu ze strany této občanky Unie? (věc Kokollari)

d) Musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát odepřel plnoletému státnímu příslušníku třetího státu, jehož otec je občanem Unie, pobyt v členském státě, v němž má otec bydliště a jehož má státní příslušnost, a to i v případě, kdy občan Unie sice není odkázán na výživu ze strany státního příslušníka třetího státu, avšak státní příslušník třetího státu je vyživován občanem Unie? (věc Stevic)

2) Je-li třeba jednu z otázek uvedených pod bodem 1) zodpovědět kladně:

Zakládá povinnost členských států udělit státním příslušníkům třetích států pobyt vyplývající z článku 20 SFEU právo pobytu plynoucí přímo z unijního práva, nebo postačí, že členský stát přizná státnímu příslušníku třetího státu právo pobytu konstitutivním aktem?

3) a) Vyplývá-li podle odpovědi na druhou otázku právo pobytu z unijního práva:

Za jakých podmínek právo pobytu vyplývající z unijního práva výjimečně nevzniká, popřípadě za jakých podmínek lze státnímu příslušníku třetího státu právo pobytu odejmout?

b) Má-li být podle odpovědi na druhou otázku dostačující, že státnímu příslušníku třetího státu je právo pobytu přiznáno konstitutivním aktem:

Za jakých podmínek lze státnímu příslušníkovi třetího státu – navzdory v zásadě existující povinnosti členského státu umožnit mu pobyt – právo pobytu odepřít?

4) Pro případ, že článek 20 SFEU nebrání odepření pobytu v členském státě státnímu příslušníku třetího státu, který se nachází v situaci M. Dereciho:

Brání článek 13 rozhodnutí č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o rozvoji přidružení, které bylo přijato Radou přidružení zřízenou Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, nebo článek 41 dodatkového protokolu[( )] uzavřeného, schváleného a potvrzeného jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2760/72 ze dne 19. prosince 1972[( )], který je podle svého článku 62 nedílnou součástí Dohody zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, tomu, aby v takovém případě, jako je případ M. Dereciho, podléhal první vstup tureckých státních příslušníků na území přísnějším vnitrostátním normám, než jsou normy, které upravovaly první vstup tureckých státních příslušníků na území dříve, ačkoli posledně uvedené normy, které ulehčovaly první vstup, vstoupily v platnost teprve poté, co nabyla ve vztahu k danému členskému státu účinnosti uvedená ustanovení týkající se přidružení Turecka?“

13. Usnesením ze dne 9. září 2011 vyhověl předseda Soudního dvora žádosti podané předkládajícím soudem o projednání věci ve zrychleném řízení.

14. Písemná vyjádření byla předložena německou, rakouskou, dánskou, řeckou, nizozemskou a polskou vládou, vládou Spojeného království, Irskem, jakož i Evropskou komisí. Řeči těchto zúčastněných, jakož i M. Dereciho byly vyslechnuty na jednání konaném dne 27. září 2011 vyjma polské a nizozemské vlády, které nebyly na jednání zastoupeny.

II – Analýza

15. Jak již bylo zdůrazněno, čtyři předběžné otázky, které byly Soudnímu dvoru položeny, se liší svým dosahem. První tři otázky se týkají výkladu článku 20 SFEU a vztahují se k situacím v daných pěti věcech v původních řízeních; odpovědi na druhou a třetí otázku jsou nicméně podmíněny kladnou – byť i částečně – odpovědí na první otázku. Čtvrtá otázka, která se pojí výlučně k situaci M. Dereciho, je položena pro případ, že by Soudní dvůr na první otázku odpověděl záporně, a týká se výkladu stabilizačních doložek („standstill“ doložek), které se použijí v kontextu Dohody zakládající přidružení mezi Unií a Tureckou republikou.

A – K prvním třem předběžným otázkám (výklad článku 20 SFEU)

16. Podstatou prvních tří otázek předkládajícího soudu je, zda a případně za jakých podmínek ustanovení SFEU týkající se občanství Unie zakládají odvozené právo pobytu státnímu příslušníkovi třetího státu, který je manželem, manželkou, jedním z rodičů či dítětem občana Unie, pokud tento občan vždy pobýval na území členského státu, jehož je státním příslušníkem, a nikdy se nedovolával svého práva na volný pohyb.

17. Důvody, proč má předkládající soud pochybnosti ohledně výkladu článku 20 SFEU, jsou jednoznačné: je třeba lépe vymezit dosah výše uvedeného rozsudku Ruiz Zambrano vyhlášeného velkým senátem dne 8. března 2011.

18. Připomínám, že v uvedené věci šlo v podstatě o otázku, zda ustanovení SFEU týkající se občanství Unie mohou státnímu příslušníkovi třetího státu (v daném případě kolumbijskému státnímu příslušníkovi doprovázenému jeho manželkou téže státní příslušnosti), jenž pečuje o dvě ze svých dětí nízkého věku, které jsou občany Unie, zakládat právo pobytu nebo jej osvobozovat od povinnosti mít pracovní povolení v členském státě, jehož státní příslušnost obě děti mají (v daném případě Belgické království), v němž byly narozeny a v němž pobývají, aniž kdy využily svého práva na volný pohyb.

19. Vzhledem k tomu, že se děti G. Ruiz Zambrana nikdy nepřemístily do žádného jiného členského státu, než je Belgické království, bylo zřejmé, jak ostatně Soudní dvůr uvedl v bodě 39 výše uvedeného rozsudku Ruiz Zambrano, že směrnice 2004/38 se na situaci dotčenou v uvedené věci neuplatnila.

20. V důsledku této okolnosti vlády, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, jakož i Komise rovněž dospěly k závěru, že skutkový základ ve věci Ruiz Zambrano představuje čistě vnitrostátní situaci, která neumožňuje použití ustanovení SFEU týkajících se občanství Unie zmíněných vnitrostátním soudem( ).

21. Soudní dvůr tuto argumentaci nepřijal a rozhodl, že odepření práva pobytu a pracovního povolení G. Ruiz Zambranovi brání článek 20 SFEU, „neboť taková rozhodnutí by uvedené děti připravila o možnost skutečně využívat podstatné části práv spojených se statusem občana Unie“( ).

22. Podle Soudního dvora by totiž odepření pobytu mělo za následek, že by uvedené děti, které jsou občany Unie, byly nuceny opustit území Unie, aby doprovázely své rodiče. Stejně tak, nebylo-li by G. Ruiz Zambranovi vydáno pracovní povolení, vznikalo by nebezpečí, že nebude mít prostředky nezbytné k pokrytí svých potřeb i potřeb své rodiny, což by mělo též za následek, že by jeho děti, které jsou občany Unie, byly nuceny opustit její území. Za takovýchto podmínek měl Soudní dvůr za to, že uvedení občané Unie fakticky nebudou moci využívat podstatné části práv plynoucích z jejich postavení jako občanů Unie( ).

23. Zdá se, že Soudní dvůr přitom vyloučil možnost kvalifikace určité situace jako „čistě vnitrostátní situace“ vztahující se ke konkrétnímu členskému státu, má-li vnitrostátní opatření za následek, že bude občan Unie připraven o možnost skutečně využívat podstatné části práv spojených se svým postavením, a to bez ohledu na skutečnost, že se dosud nedovolával svého práva volného pohybu.

24. Právě tento výklad byl ostatně přijat Soudním dvorem v rozsudku McCarthy( ), který byl rovněž krátce zmíněn v projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

25. Uvedená věc se týkala státní příslušnice Spojeného království, která byla v tomto členském státě příjemcem sociálních dávek a která měla rovněž irskou státní příslušnost, ale nikdy nepobývala v žádném jiném členském státě než Spojeném království. Poté, co se vdala za jamajského státního příslušníka, požádala S. McCarthy a její manžel jakožto občanka Unie a manžel takové občanky orgány Spojeného království o vydání povolení k pobytu v souladu s unijním právem. Tyto žádosti byly zamítnuty. Supreme Court of the United Kingdom, kterému byl proti rozhodnutí týkajícímu se S. McCarthy předložen kasační opravný prostředek, položil Soudnímu dvoru otázku týkající se výkladu ustanovení směrnice 2004/38.

26. Soudní dvůr poté, co položené otázky nově formuloval způsobem, aby zahrnovaly článek 21 SFEU( ), nejprve logicky vyloučil použití směrnice 2004/38 ve vztahu k takové občance Unie, jako je S. McCarthy, která nikdy nevyužila svého práva volného pohybu a vždy pobývala na území členského státu, jehož je státní příslušnicí( ).

27. Soudní dvůr pak poznamenal, že na pouhou skutečnost, že občan Unie nevyužil svého práva volného pohybu, nelze nahlížet jako na čistě vnitrostátní situaci, a poté přikročil k přezkumu použitelnosti článku 21 SFEU, přičemž jednak na základě použití kritéria stanoveného v bodě 42 výše uvedeného rozsudku Ruiz Zambrano ověřil, zda mělo dotčené vnitrostátní opatření za následek, že byla S. McCarthy připravena o možnost skutečně využívat podstatné části práv spjatých s jejím postavením jako občanky Unie, a jednak na základě použití kritéria vyplývajícího z rozsudků Garcia Avello( ) a Grunkin a Paul( ) ověřil, zda mělo toto opatření za následek, že bylo bráněno výkonu jejího práva volně se pohybovat a pobývat na území členských států v souladu s článkem 21 SFEU( ).

28. Soudní dvůr odmítl možnost, že by odmítnutí zohlednit irskou státní příslušnost S. McCarthy ve Spojeném království, aby zde nakonec mohla získat odvozené právo pobytu pro svého manžela, státního příslušníka třetího státu( ), mohlo mít dopad na S. McCarthy a „její právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států [nebo] [...] na [...]další právo, které pro ni vyplývá z jejího postavení občanky Unie“( ).

29. Jak zejména uvádí Soudní dvůr, oproti situaci ve věci Ruiz Zambrano nevedlo použití dotčeného vnitrostátního opatření S. McCarthy k opuštění území Unie, jelikož posledně uvedená má na základě zásady mezinárodního práva bezpodmínečné právo pobytu ve Spojeném království z důvodu, že je státní příslušnicí tohoto členského státu( ).

30. Za těchto podmínek Soudní dvůr rozhodl, že osobní situace S. McCarthy nevykazovala žádnou spojitost s jakoukoliv ze situací upravených unijním právem, takže článek 21 SFEU nebyl ve vztahu k ní použitelný( ).

31. V této fázi je nehledě na některé pochybnosti, které může vyvolávat skloubení výše uvedených rozsudků Ruiz Zambrano a McCarthy( ), již možné z těchto rozsudků vyvodit užitečné poznatky pro účely odpovědi na první tři předběžné otázky.

32. Zaprvé, stejně jako ve výše uvedených věcech Ruiz Zambrano a McCarthy se ani ve vztahu k pěti skutkovým stavům, na jejichž základě byla podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, směrnice 2004/38 neuplatní, jelikož žádný z dotyčných občanů Unie nevyužil svého práva volného pohybu. Na tom se ostatně shoduje i předkládající soud( ).

33. Zadruhé se v souladu s tím, co tvrdily vlády, které předložily Soudnímu dvoru vyjádření, jakož i Komise, nejeví, že by v některé z těchto věcí mohli být dotyční občané Unie připraveni o možnost skutečného využití podstatné části práv spjatých s občanstvím Unie nebo že by jim byl kladeny překážky výkonu práva volně se pohybovat a pobývat na území členských států.

34. Pokud jde totiž zaprvé o situaci rodiny Dereci, neexistuje žádné riziko, že by odepření povolení k pobytu M. Derecimu ze strany rakouských orgánů mohlo vést k tomu, že by manželka a tři děti M. Dereciho v nízkém věku – přičemž všichni čtyři jsou občany Unie – byly připraveny o využití jednoho z práv vypočtených v čl. 20 odst. 2 SFEU. Pokud jde konkrétně o právo volného pohybu a pobytu na území členských států zmíněné v čl. 20 odst. 2 písm. a) SFEU, může manželka M. Dereciho jakožto rakouská státní příslušnice i nadále požívat práva pobytu v Rakousku a právoplatně se dovolávat svého práva volně se pohybovat mezi členskými státy. Stejně tak je tomu v případě jeho dětí, které však z důvodu svého věku nebudou moci toto právo využít nezávisle na své matce. Navíc na rozdíl od situace ve výše uvedené věci Ruiz Zambrano ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že žádný ze zmíněných čtyř občanů Unie není svou výživou odkázán na M. Dereciho, státního příslušníka třetího státu( ). Kdyby tudíž M. Dereci nezískal povolení k pobytu nebo byl vyhoštěn do Turecka, nemusela by ani jeho manželka, ani jeho děti na rozdíl od dětí G. Ruiz Zambrana podstoupit riziko, že by byly nuceny opustit území Unie.

35. Zadruhé, situace V. Heiml, státní příslušnice Srí Lanky, která je manželkou občana Unie, a I. E. Maduikeho, nigerijského státního příslušníka, který je manželem občanky Unie, vykazují určitou míru podobnosti se situací manžela S. McCarthy. Stejně jako ve věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek McCarthy, ani manžel V. Heiml, ani manželka I. E. Maduikeho, kteří mají podle informací předkládajícího soudu oba stálé zaměstnání ve Vídni, se nenacházejí v situaci, že by byli nuceni opustit území Unie, pokud by rakouské orgány odepřely jejich manželce a manželovi právo pobytu v Rakousku. Mimoto by tito občané Unie nebyli ani nijak připraveni o využití práv vyplývajících z občanství Unie, a zejména práva volného pohybu a pobytu na území členských států.

36. Zatřetí, totéž řešení je nutné přijmout i v případě A. Kokollariho a D. Stevic, kteří jsou oba zletilými dětmi občanů Unie. Konkrétně, ani matka A. Kokollariho, ani otec D. Stevic by nebyli nuceni opustit území Unie, kdyby jejich zletilé děti nemohly pobývat nebo vstoupit na území Rakouska, jelikož tito občané Unie nejsou svou výživou nijak z hospodářského či právního hlediska odkázáni na své zletilé děti, kteří jsou státními příslušníky třetích států.

37. Nakonec se ukazuje, že předcházející rozbor je čistě a pouze použitím kritérií stanovených ve výše uvedených rozsudcích Ruiz Zambrano a McCarthy. Tyto rozsudky spočívají na principu, podle něhož „podstatná část práv spjatých se statusem občana Unie“ ve smyslu výše uvedeného rozsudku Ruiz Zambrano nezahrnuje právo na respektování rodinného života zakotvené v článku 7 Listiny základních práv Evropské unie, jakož i v čl. 8 odst. 1 EÚLP.

38. Ze stanoviska, které zaujal Soudní dvůr v obou výše uvedených rozsudcích, a zvláště z argumentace uvedené v rozsudku McCarthy, totiž vyplývá, že právo na respektování rodinného života se samo o sobě ukazuje jako nedostatečné k tomu, aby byla do oblasti působnosti unijního práva zařazena situace občana Unie, který nevyužil svého práva volného pohybu, nebo případně který nebyl připraven o možnost skutečného využití jednoho z dalších práv vypočtených v čl. 20 odst. 2 písm. b) až d) SFEU( ).

39. Toto stanovisko se nezakládá ani tak na respektování znění čl. 20 odst. 2 SFEU – ostatně v něm obsažený výčet práv, která mají občané Unie, jednoznačně není vyčerpávající( ) – ale je odůvodněno spíše zájmem na tom, aby pravomoci Unie, jakož i jejích orgánů nezasahovaly ani do pravomocí členských států v oblasti přistěhovalectví, ani do pravomocí Evropského soudu pro lidská práva v oblasti ochrany základních práv v souladu s čl. 6 odst. 1 SEU a čl. 51 odst. 2 Listiny základních práv( ).

40. Pokud jde konkrétně o ochranu rodinného života, kterou nabízejí tyto tři právní řády – vnitrostátní, unijní a mezinárodně smluvní – , ukazuje se, že se ochrana těmito právními řády vzájemně doplňuje. Proto v případě občana Unie, který využil jedné ze svobod stanovených ve Smlouvě o FEU, je za současného stavu právo na respektování rodinného života chráněno na vnitrostátní úrovni a na úrovni unijního práva( ). V případě občana Unie, který nevyužil ani jedné z těchto svobod, je tato ochrana zajištěna na vnitrostátní a mezinárodně smluvní úrovni( ).

41. Nelze tedy vyloučit, že ve věcech v původních řízeních by odepření povolení k pobytu nebo vydání rozhodnutí o vyhoštění vůči jednomu či druhému ze žalobců v původních řízeních, rodiči, dítěti, či manželovi státního příslušníka členského státu, mohlo zasahovat do ochrany rodinného života zaručené ustanovením čl. 8 odst. 1 EÚLP.

42. Takové porušení by se však týkalo závazků, které má Rakouská republika na základě EÚLP, a nikoli jako členský stát Unie. Jeho přezkum by spadal do pravomoci vnitrostátních soudů, a případně Evropského soudu pro lidská práva( ).

43. Nehledě na to, co bylo právě řečeno, nemohu opominout skutečnost, že důsledky prostého použití judikatury Ruiz Zambrano a McCarthy ve věcech v původních řízeních vyvolávají určité rozpaky, které by bylo možné označit za úskalí, nebo přinejmenším za paradoxy.

44. Jeden z těchto rozpaků vyplývá ze skutečnosti, že aby mohli občané Unie skutečně využívat práva na respektování rodinného života na území Unie, jsou dotyční nuceni využít jedné ze svobod pohybu stanovených Smlouvou o FEU. Pokud se manželka M. Dereciho a její děti, manžel V. Heiml nebo manželka I. E. Maduikeho usadí například v Německu, nebo bude poskytovat služby do členského státu, bude jejich situace spadat do oblasti působnosti unijního práva, a tudíž budou moci, jak připouští Komise, s největší pravděpodobností dosáhnout pro své manželky nebo manžely sloučení rodiny( ). Tito občané Unie by se následně rovněž mohli vrátit do svého členského státu původu spolu se svými blízkými příbuznými bez ohledu na to, zda v tomto členském státě vykonávají hospodářskou činnost, jelikož situaci tohoto druhu nelze kvalifikovat jako čistě vnitrostátní( ).

45. Omezíme-li se na případ rodiny Dereci, který se stejně, jako tomu bylo v situaci ve věci Ruiz Zambrano, týká dětí v nízkém věku, občanů Unie, mohlo by unijní občanství manželky M. Dereciho být paradoxně považováno za okolnost, která brání nebo oddaluje sloučení rodiny. Zatímco děti – které jsou občany Unie – manželů Zambrano – kteří jsou oba státními příslušníky třetího státu – mohou v důsledku rozsudku Ruiz Zambrano bezprostředně i nadále udržovat vztahy s oběma svými rodiči v členském státě, jehož jsou státními příslušníky a na jehož území pobývají, je totiž ochrana rodinného života tří dětí nízkého věku manželů Dereci v praxi naopak podmíněna tím, že jejich matka využije jedné ze svobod pohybu stanovených ve Smlouvě o FEU, a patrně tedy že se přemístí do jiného členského státu než Rakousko.

46. To podle mého názoru jistě neznamená, že by byl dosah rozsudku Ruiz Zambrano omezen na případy nezletilých občanů Unie, kteří jsou svou výživou odkázáni na jednoho ze svých rodičů, kteří jsou oba státními příslušníky třetích států, jak uváděla rakouská vláda na jednání.

47. Pokud jde proto stále o rodinu Dereci, není podle mého názoru zjevné, že by odpověď, kterou je třeba poskytnout na první předběžnou otázku, byla totožná v případě některých odlišných skutkových okolností. Například, kdyby manželka M. Dereciho byla ať již z jakýchkoli důvodů neschopna práce, a tedy neschopna zajišťovat potřeby svých dětí, existovalo by podle mého názoru značné riziko, že by odmítnutí vydat povolení k pobytu jejímu manželovi, a a fortiori jeho vyhoštění do Turecka, připravilo děti tohoto páru o skutečné využití zásadních práv spjatých se statusem občana Unie, jelikož by byly fakticky nuceny opustit území Unie. Jak by totiž mohla matka tří dětí v nízkém věku bez vlastních zdrojů i přes právo pobytu v Rakousku, kterého požívá z důvodu své státní příslušnosti, zajišťovat výživu svých dětí, kdyby byla neschopna práce, a tudíž i trvale se usadit v jiném členském státě se svými rodinnými příslušníky?

48. Stejně tak by podle mého názoru mohlo odepření povolení k pobytu státnímu příslušníkovi třetího státu, na němž je hospodářsky nebo právně, administrativně a citově závislý jeden z jeho rodičů, který je občanem Unie, vést k tomu, že tento občan bude vystaven témuž riziku, že se již nebude moci dovolávat svého postavení a bude muset opustit území Unie.

49. Přesný dosah rozsudku Ruiz Zambrano tedy bude určen právě na základě konkrétních zvláštních situací, jimiž se bude Soudní dvůr na základě žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce zabývat. Přiznávám, že tato situace je jen málo uspokojující z hlediska právní jistoty. Předností projednávaných věcí, které byly předloženy méně než tři měsíce po vyhlášení uvedeného rozsudku, je, že Soudní dvůr rychle staví před úkol upřesnit meze své rodící se judikatury( ). Odpověď na první otázku tak, jak je v podstatě navržena v bodech 33 až 36 tohoto názoru, sníží rovněž míru právní nejistoty vyvolané rozsudkem Ruiz Zambrano. Nevyřeší však všechny nejasnosti obklopující dopady tohoto rozsudku stran použití kritéria zbavení občana Unie možnosti skutečného využití zásadních práv spjatých s jeho postavením v některých situacích, jako jsou například situace popsané ve dvou předcházejících bodech tohoto názoru.

50. S ohledem na tyto poznámky a na současný stav vývoje unijního práva navrhuji Soudnímu dvoru, aby na první předběžnou otázku odpověděl následovně: Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se nevztahuje na občana Unie, který je manželem, popřípadě manželkou, rodičem či nezletilým dítětem státního příslušníka třetího státu, pokud tento občan Unie dosud nikdy nevyužil svého práva volného pohybu mezi členskými státy a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, ledaže se v situaci uvedeného občana Unie současně použijí vnitrostátní opatření, jejichž následkem je tento občan zbaven možnosti skutečného využití podstatné části práv spjatých se svým postavením občana Unie nebo je mu bráněno ve výkonu jeho práva volně se pohybovat a pobývat na území členských států.

51. Za těchto podmínek není důvodné navrhovat odpověď na druhou a třetí otázku položenou předkládajícím soudem.

B – Ke čtvrté předběžné otázce (výklad stabilizačních doložek v kontextu Dohody zakládající přidružení mezi Unií a Tureckou republikou)

52. Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda v případě záporné odpovědi na jeho první otázku brání stabilizační doložky obsažené v článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80, pokud jde o pohyb tureckých pracovníků, a v článku 41 Dodatkového protokolu, pokud jde o svobodu usazování, tomu, aby členský stát podřídil první vstup tureckých státních příslušníků na své území přísnějším vnitrostátním normám, než byly normy, které takový vstup na území upravovaly dříve, ačkoli posledně uvedené normy, které uvolnily režim prvního vstupu na území, nabyly účinnosti až poté, co v dotčeném členském státě nabyly účinnosti výše uvedené články.

53. Jak jsem již zdůraznil, tato otázka je relevantní jen ve vztahu k situaci M. Dereciho, který je tureckým státním příslušníkem a který podle informací poskytnutých předkládajícím soudem uvádí, že by byl schopen vykonávat výdělečnou činnost jako zaměstnanec či jako osoba samostatně výdělečně činná, kdyby mu bylo rakouskými orgány vydáno pracovní povolení.

54. Je nesporné, že žádost M. Dereciho o povolení k pobytu na rakouském území byla podána na základě rakouského zákona z roku 1997, který přiznával státním příslušníkům třetích států právo pobývat na uvedeném území po dobu, než bude rozhodnuto o jejich první žádosti o povolení k pobytu. Tento zákon představoval uvolnění podmínek v porovnání se stavem podle zákona ze dne 1. července 1993, který byl účinný v době, kdy Dohoda o přidružení s Tureckou republikou nabyla ve vztahu k Rakousku účinnosti.

55. Je stejně tak nesporné, že ustanovení NAG, která nabyla účinnosti dne 1. ledna 2006, odejmula právo přiznané takovým státním příslušníkům třetích států, jako je M. Dereci, zavedené v rámci režimu podle rakouského zákona z roku 1997, pobývat na rakouském území po dobu, než bude vyřízena jejich první žádost o povolení k pobytu.

56. Z informací ze spisu rovněž vyplývá, že pobyt M. Dereciho se stal protiprávním ode dne 1. ledna 2006 právě proto, že o jeho žádosti o povolení k pobytu podané dne 24. června 2004 na základě rakouského zákona z roku 1997 nebylo ke dni 31. prosince 2005 rozhodnuto.

57. Podstatou otázky tedy je, zda stabilizační doložky obsažené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a v čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu, nakolik se použijí v případě prvního vstupu tureckého státního příslušníka na území členského státu, předkládajícímu soudu umožňují vyloučit uplatnění povinnosti, která je nyní prostřednictvím NAG takovému státnímu příslušníkovi uložena, pobývat v zahraničí nebo opustit rakouské území po dobu, než bude vyřízena jeho žádost o vydání povolení k pobytu v Rakousku( ).

58. V tomto ohledu připomínám, že podle článku 13 rozhodnutí č. 1/80 nesmějí členské státy a Turecká republika pro pracovníky a jejich rodinné příslušníky, jejichž pobyt a zaměstnání jsou na jejich příslušném území legální, zavádět žádná nová omezení podmínek přístupu na trh práce.

59. Podle čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu nebudou smluvní strany mezi sebou zavádět nová omezení svobody usazování a volného pohybu služeb.

60. Není pochyb o tom, že sporná ustanovení NAG představují nová omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 v rozsahu, v němž se dotýkají situace tureckých pracovníků, a ve smyslu čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu v rozsahu, v němž se týkají tureckých státních příslušníků, kteří hodlají využít svobody usazování nebo volného pohybu služeb podle Dohody o přidružení, jelikož byla přijata poté, co uvedené články nabyly účinnosti.

61. Toto posouzení není vyvráceno okolností, kterou zdůraznil předkládající soud, že ustanovení NAG zhoršila podmínky vztahující se na turecké státní příslušníky nikoli ve srovnání s ustanoveními účinnými v Rakousku v době nabytí účinnosti článku 13 rozhodnutí č. 1/80 a čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu (tedy s ustanoveními zákona ze dne 1. července 1993), ale ve srovnání s výhodnějšími ustanoveními přijatými v době po nabytí účinnosti těchto nástrojů v Rakousku (tedy ustanoveními zákona z roku 1997).

62. Toto řešení již totiž bylo přijato Soudním dvorem v rozsudku Toprak a Oguz( ) a je podle mého názoru plně odůvodněno požadavkem, aby se členské státy po nabytí účinnosti těchto nástrojů na svém území nevzdálily cíli neztěžovat postupné zavedení hospodářských svobod přiznaných tureckým státním příslušníkům v Unii, a to ani prostřednictvím zrušení ustanovení, která přijaly ve prospěch uvedených státních příslušníků( ).

63. Kromě toho Soudní dvůr ve vztahu k čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu již opakovaně rozhodl, že zákaz stanovený v tomto článku se vztahuje i na nová omezení hmotně právních či procesních podmínek týkajících se prvního vstupu tureckých státních příslušníků na území dotčeného členského státu, kteří zde hodlají využít svobody usazování( ).

64. Toto ustanovení tedy nezasahuje do pravomoci členských států upravit právo usadit se na jejich území( ). Podle Soudního dvora toto ustanovení působí prostě jako kvazi-procesní norma, která stanoví, z hlediska kterých ustanovení právní úpravy členského státu je třeba ratione temporis posoudit situaci tureckého státního příslušníka, který hodlá využít svobody usazování v členském státě( ), bez ohledu na to, zda je jeho pobyt v tomto členském státě legální, či nikoli( ).

65. V souvislosti s posledně uvedeným je důležité připomenout, že ve věci, v níž byl vydán rozsudek Savas( ), se dotyčný dovolával stabilizační doložky obsažené v čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu poté, co porušil vnitrostátní normy v oblasti přistěhovalectví tím, že protiprávně pobýval na území členského státu po dobu více než deseti let. Tato okolnost nicméně nebyla pro Soudní dvůr důvodem, aby mu odepřel možnost dovolávat se procesní normy obsažené v tomto ustanovení.

66. Stejně tak ve výše uvedené věci Tum a Dari se stabilizační doložky obsažené v čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu dovolávali dva turečtí státní příslušníci, kteří pobývali v členském státě v rozporu s rozhodnutím o vyhoštění vydaným poté, co byly zamítnuty jejich žádosti o azyl. Ve svém rozsudku Soudní dvůr výslovně odmítl argument, že by se turecký státní příslušník mohl dovolávat stabilizační doložky pouze tehdy, jestliže na území členského státu vstoupil legálně( ).

67. Podle mého názoru se tudíž M. Dereci, jehož situace není nepodobná situaci ve výše uvedené věci Tum a Dari, může dovolávat použití čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu.

68. Za těchto podmínek není striktně nezbytné odpovědět na tu část čtvrté otázky, která se vztahuje k výkladu článku 13 rozhodnutí č. 1/80, jelikož souběžné použití tohoto ustanovení s čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu je vyloučeno( ).

69. V tomto ohledu je však důležité poukázat na to, že několik vlád ve svých vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru trvalo na skutečnosti, že stabilizační doložky obsažené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80 se nemohou dovolávat turečtí státní příslušníci, jejichž pobyt je protiprávní. Tento výklad podle nich vyplývá ze samotného znění tohoto ustanovení, jakož i z bodu 84 výše uvedeného rozsudku Abatay a další.

70. Kdybychom tuto argumentaci přijali, vyplývalo by z ní, že uvedená doložka má jiný rozsah než doložka zakotvená v čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu.

71. Takový výklad by narážel na proud judikatury, který na rozsah obou těchto stabilizačních doložek nahlíží jako na totožný( ) a v jehož rámci Soudní dvůr rovněž rozhodl, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 zakazuje všechna nová omezení výkonu volného pohybu pracovníků, včetně omezení hmotně právních či procesních podmínek týkajících se prvního vstupu na území členského státu( ), jak již bylo rozhodnuto ve vztahu k čl. 41 odst. 1 Dodatkového protokolu.

72. Aniž je však nezbytné vyřešit tuto otázku, postačí připomenout – jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí a jak uvedli M. Dereci a Komise na jednání – že M. Dereci pobýval legálně na rakouském území až do 31. prosince 2005 a že se jeho pobyt stal protiprávním až od 1. ledna 2006 z důvodu, že v rozporu se spornými ustanoveními NAG setrval na tomto území a vyčkával, než bude jeho žádost o sloučení rodiny vyřízena. Přitom podle mého názoru nelze tureckému státnímu příslušníkovi, který si přeje dovolávat se článku 13 rozhodnutí č. 1/80, vytýkat údajnou protiprávnost jeho pobytu na území členského státu z důvodu, že tato protiprávnost vyplývá z použití zákonných norem uvedeného členského státu, ohledně jejichž slučitelnosti se zákazem uloženým tomuto členskému státu přijímat nová omezení ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 má právě vnitrostátní soud pochybnosti. Dospět k jinému závěru by znamenalo zbavit posledně uvedené ustanovení užitečného účinku.

73. Z těchto důvodů navrhuji odpovědět na čtvrtou otázku položenou předkládajícím soudem následovně: článek 41 odst. 1 Dodatkového protokolu a článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládány v tom smyslu, že v případě takového tureckého státního příslušníka, jako je M. Dereci, brání tomu, aby byl první vstup takového státního příslušníka na území upraven přísnějšími vnitrostátními normami, než jsou normy, které upravovaly tento vstup dříve, ačkoli posledně uvedené normy, které uvolnily předchozí režim prvního vstupu na území, nabyly účinnosti až poté, co v dotčeném členském státě nabyly účinnosti výše uvedené články týkající se přidružení Turecké republiky.

III – Závěry

74. S ohledem na veškeré tyto úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené Verwaltungsgerichtshof odpověděl následovně:

„1) Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se nevztahuje na občana Unie, který je manželem, popřípadě manželkou, rodičem či nezletilým dítětem státního příslušníka třetího státu, pokud tento občan Unie dosud nikdy nevyužil svého práva volného pohybu mezi členskými státy a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, ledaže se v situaci uvedeného občana Unie současně použijí vnitrostátní opatření, jejichž následkem je tento občan zbaven možnosti skutečného využití podstatné části práv spjatých se svým postavením občana Unie nebo je mu bráněno ve výkonu jeho práva volně se pohybovat a pobývat na území členských států.

2) Článek 41 odst. 1 Dodatkového protokolu, podepsaného dne 23. listopadu 1970 a připojeného k Dohodě zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem podepsané v Ankaře dne 12. září 1963, a článek 13 rozhodnutí č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o rozvoji přidružení, které bylo přijato Radou přidružení zřízenou Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, musí být vykládány v tom smyslu, že v případě takového tureckého státního příslušníka, jako je M. Dereci, brání tomu, aby byl první vstup takového státního příslušníka na území upraven přísnějšími vnitrostátními normami, než jsou normy, které upravovaly tento vstup dříve, ačkoli posledně uvedené normy, které uvolnily předchozí režim prvního vstupu na území, nabyly účinnosti až poté, co v dotčeném členském státě nabyly účinnosti výše uvedené články týkající se přidružení Turecké republiky.“