STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 26. května 2005( )

Věc C‑94/03

Komise Evropských společenství

proti

Radě Evropské unie

„Nebezpečné chemické látky a pesticidy – Rotterdamská úmluva – Volba právního základu – Společná obchodní politika, politika životního prostředí“





I – Úvod

1. V projednávané věci jsou Komise Evropských společenství a Rada Evropské unie ve sporu ohledně volby správného právního základu pro uzavření mezinárodní úmluvy, jmenovitě Rotterdamské úmluvy o postupu předchozího souhlasu pro určité nebezpečné chemické látky a pesticidy v mezinárodním obchodu( ) (dále jen „Úmluva“).

2. Zatímco Komise zaujímá stanovisko, že právním základem pro členství Evropského společenství v této Úmluvě měla být společná obchodní politika (článek 133 ES), obhajuje Rada uzavření této Úmluvy nakonec provedené na základě politiky životního prostředí (čl. 175 odst. 1 ES) a je přitom podporována jak Evropským parlamentem, tak i pěti členskými státy.

3. V souběžně projednávané věci C‑178/03( ) je nutno přezkoumat volbu právního základu pro nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 304/2003 ze dne 28. ledna 2003 o vývozu a dovozu nebezpečných chemických látek( ). Toto nařízení slouží v neposlední řadě provedení Úmluvy v rámci Společenství( ).

II – Úmluva

A – Výtah z bodů odůvodnění

4. Z preambule Úmluvy jsou pro projednávaný právní spor významné především následující pasáže (první, druhý, třetí, šestý, sedmý, osmý a jedenáctý bod odůvodnění):

„vědomy si škodlivého vlivu určitých nebezpečných chemických látek a pesticidů v mezinárodním obchodu na lidské zdraví a životní prostředí,

připomínajíce si příslušná ustanovení Deklarace z Ria o životním prostředí a rozvoji a kapitoly 19 Agendy 21 o ‚zacházení s toxickými chemickými látkami způsobem šetrným k životnímu prostředí, včetně prevence nezákonné mezinárodní přepravy toxických a nebezpečných výrobků‘,

vědomy si práce vynaložené Programem Organizace spojených národů pro životní prostředí (UNEP) a Organizací spojených národů pro výživu a zemědělství (FAO) při uplatňování dobrovolného postupu předchozího souhlasu tak, jak je stanoven v pozměněných Londýnských směrnicích UNEP pro výměnu informací o chemických látkách v mezinárodním obchodu (dále jen ‚pozměněné Londýnské směrnice‘) a Mezinárodním kodexu chování pro distribuci a používání pesticidů FAO (dále jen ‚Mezinárodní kodex chování‘),

[...]

uznávajíce, že správná praxe v nakládání s chemickými látkami by měla být podporována ve všech zemích, zohledňujíce mimo jiné dobrovolné normy stanovené Mezinárodním kodexem chování a Etickým kodexem UNEP o mezinárodním obchodu s chemickými látkami,

ve snaze zajistit, aby nebezpečné chemické látky, které se vyvážejí z jejich území, byly zabaleny a označeny tak, aby dostatečně chránily lidské zdraví a životní prostředí v souladu se zásadami pozměněných Londýnských směrnic a s Mezinárodním kodexem chování,

uznávajíce, že obchodní politika a politika životního prostředí by se měly navzájem podporovat s ohledem na dosažení udržitelného rozvoje,

[...]

rozhodnuty chránit lidské zdraví, včetně zdraví spotřebitelů a pracovníků, a životní prostředí před možnými škodlivými vlivy určitých nebezpečných chemických látek a pesticidů v mezinárodním obchodu“.

5. Vedle toho je nutno také poukázat na třetí bod odůvodnění rozhodnutí Rady 2003/106/ES ze dne 19. prosince 2002 o schválení Rotterdamské úmluvy o postupu předchozího souhlasu pro určité nebezpečné chemické látky a pesticidy v mezinárodním obchodu jménem Evropského společenství( ) (dále také „napadené rozhodnutí“). Tam se uvádí:

„Úmluva je důležitým krokem ke zlepšování mezinárodní regulace obchodu s určitými nebezpečnými chemickými látkami a pesticidy s cílem ochrany zdraví člověka a životního prostředí před potenciálním nebezpečím a podpory používání takových látek, které je šetrné k životnímu prostředí.“

B – Shrnutí podstatných ustanovení Úmluvy

6. Podstatná ustanovení Úmluvy je možno – zjednodušeně – shrnout následujícím způsobem:

7. Cílem Úmluvy je podle článku 1 „podporovat sdílenou odpovědnost a společné úsilí smluvních stran v mezinárodním obchodu s určitými nebezpečnými chemickými látkami za účelem ochrany lidského zdraví a životního prostředí před možným poškozením a přispívat k jejich používání, které je šetrné k životnímu prostředí, usnadněním výměny informací o jejich vlastnostech, zabezpečením vnitrostátního rozhodovacího procesu o jejich dovozu a vývozu a rozšiřováním těchto rozhodnutí mezi smluvní strany“( ).

8. Za tímto účelem podrobuje Úmluva mezinárodní obchod s určitými chemickými látkami, které smluvní strany souhlasně zařadily mezi nebezpečné chemické látky, tak zvanému postupu „Prior Informed Consent“ (postup předchozího souhlasu, dále jen „postup PIC“). Seznam dotčených chemických látek je v Úmluvě uveden v příloze III( ). Blíže je tento postup PIC upraven v článcích 10 a 11 Úmluvy. Podstatou tohoto postupu je vzájemné informování smluvních stran Úmluvy o dovozu dotčených chemických látek( ). Mimoto se každá smluvní strana zavazuje, že takto získané informace ostatních smluvních stran o postupech při dovozu předá hospodářským subjektům v její jurisdikci a zabezpečí jejich dodržování.

Článek 10 odst. 9 Úmluvy kromě toho obsahuje následující ustanovení:

„Smluvní strana, která [...] přijme rozhodnutí o nesouhlasu s dovozem chemické látky nebo o souhlasu s dovozem jen za vymezených podmínek, musí, jestliže tak dosud neučinila, současně zakázat nebo podrobit týmž podmínkám:

a) dovoz této chemické látky z jakéhokoli zdroje a

b) vnitrostátní výrobu této chemické látky pro vnitrostátní použití.“

9. Také pro jiné chemické látky, to znamená takové, které nepodléhají podle přílohy III postupu PIC, stanovuje Úmluva ve svém čl. 5 odst. 1 až 4 postup vzájemného informování smluvních stran o jejich příslušných vnitrostátních zákazech a přísných omezeních pro chemické látky( ). Článek 12 Úmluvy zavazuje každou smluvní stranu, z jejíhož území se takováto touto smluvní stranou zakázaná nebo přísně omezená chemická látka bude vyvážet, aby tento vývoz oznámila (oznámení o vývozu) zemi určení (tak zvaná dovážející smluvní strana).

10. V článku 13 Úmluvy je v podstatě stanoveno, aby chemické látky podléhaly při vývozu předpisům týkajícím se označování, které zajistí přiměřenou dostupnost informací s ohledem na rizika nebo nebezpečí pro lidské zdraví nebo životní prostředí( ).

11. V článku 14 Úmluvy jsou smluvní strany vyzývány k výměně informací týkajících se chemických látek v rozsahu platnosti této úmluvy, zatímco čl. 11 odst. 1 písm. c) a článek 16 Úmluvy vybízejí smluvní strany, aby poskytovaly technickou pomoc, zejména s přihlédnutím k potřebám rozvojových zemí a zemí s přechodnou ekonomikou; cílem této technické pomoci je rozvoj infrastruktury a kapacit k nakládání s chemickými látkami během jejich celého životního cyklu.

12. Podle čl. 15 odst. 2 je každá smluvní strana povinna v rámci možností zajistit, aby měla veřejnost přiměřený přístup k informacím o nakládání s chemickými látkami, o postupech v případě havárií a o alternativách, které jsou bezpečnější pro lidské zdraví nebo životní prostředí, než jsou chemické látky uvedené v příloze III, které jsou zařazeny mezi zvláště nebezpečné chemické látky, které podléhají postupu PIC.

13. Úmluvou nedotčené zůstává podle čl. 15 odst. 4 Úmluvy právo smluvních stran přijmout přísnější opatření na ochranu lidského zdraví anebo životního prostředí za předpokladu, že je takové opatření v souladu s ustanoveními této úmluvy a ve shodě s mezinárodním právem.

III – Skutečnosti předcházející sporu, návrhová žádání a řízení

A – Skutečnosti předcházející sporu

14. Úmluva byla přijata dne 10. září 1998 v Rotterdamu a dne 11. září 1998 byla podepsána jménem Společenství.

15. Dne 24. ledna 2002 předložila Komise Radě návrh, aby tuto Úmluvu schválila, přičemž tento návrh založila na článku 133 ES ve spojení s čl. 300 odst. 2 prvním pododstavcem, první větou ES a čl. 300 odst. 3 prvním pododstavcem ES( ).

16. Dne 19. prosince 2002 schválila rada Úmluvu jménem Evropského společenství. Odlišně od návrhu Komise se Rada při této příležitosti jednomyslně a po konzultaci s Evropským parlamentem podle čl. 300 odst. 3 ES rozhodla nepřijmout tento návrh a nahradit článek 133 ES článkem 175 ES jako právním základem pro své schválení.

17. Jak je upraveno v čl. 25 odst. 3 Úmluvy, učinilo Evropské společenství mimoto současně s uložením své schvalovací listiny prohlášení o rozsahu svých pravomocí vzhledem k záležitostem upraveným Úmluvou( ). V tomto prohlášení se rovněž odkazuje na čl. 175 odst. 1 ES, a nikoliv na článek 133 ES.

18. Vedle Evropského společenství je smluvními partnery Úmluvy také většina členských států Evropské unie( ). Otázka, jestli nemělo Společenství již k tehdejšímu okamžiku podle „judikatury AETR“( ) výlučnou kompetenci k uzavření Úmluvy( ), překračuje předmět žaloby Komise, a nevyžaduje tak v projednávané věci žádný výklad.

B – Návrhová žádání a řízení před Soudním dvorem

19. Svou žalobou na neplatnost ze dne 27. února 2003 se Komise podle článku 230 ES domáhá,

– aby bylo zrušeno rozhodnutí Rady 2003/106/ES ze dne 19. prosince 2002 o schválení Rotterdamské úmluvy o postupu předchozího souhlasu pro určité nebezpečné chemické látky a pesticidy v mezinárodním obchodu jménem Evropského společenství a

– aby Radě byly uloženy náklady řízení.

20. Rada se domáhá,

– aby Soudní dvůr žalobu zamítl a

– aby žalobkyni uložil náklady řízení.

21. Jako vedlejšímu účastníku na podporu Rady bylo usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 16. července 2003 povoleno vstoupit do řízení Evropskému parlamentu, Francouzské republice, Nizozemskému království, Rakouské republice, Finské republice a Spojenému království Velké Británie a Severního Irska.

22. Všichni účastníci řízení se k věci vyjádřili v písemné části řízení, Komise, Parlament, Rada a Spojené království pak i v ústním jednání dne 7. dubna 2005, které bylo provedeno společně s věcí C‑178/03.

IV – Posouzení

23. Ve své žalobě Komise uplatňuje jediný žalobní důvod, totiž volbu chybného právního základu pro schválení Úmluvy jménem Společenství. Tím Komise vytýká, že došlo k porušení Smlouvy o ES ve smyslu čl. 230 odst. 2 ES.

24. Volba správného právního základu má značný praktický a institucionální, ba dokonce i ústavněprávní význam( ). Na této volbě, jak je známo, nezávisí jenom použitý normotvorný proces (právo spoluúčasti Parlamentu, jednomyslnost nebo kvalifikovaná většina v Radě( )), nýbrž také, jestli je pravomoc Společenství k vydávání právních předpisů a k uzavírání mezinárodních smluv výlučné povahy, anebo jestli musí být sdílena s členskými státy( ).

A – Kritéria pro volbu právního základu

25. Co se týče abstraktních kritérií pro volbu správného právního základu pro schválení Úmluvy, jsou strany v podstatě jednotné.

26. Podle ustálené judikatury se musí volba právního základu pro právní akt Společenství zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudní kontroly, mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu( ).

27. Pokud přezkum aktu Společenství ukáže, že sleduje dvojí cíl nebo že má dvě složky, a pokud jednu z nich je možno identifikovat jako hlavní nebo převažující, zatímco druhá je pouze vedlejší, musí být akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou( ).

28. V tomto smyslu se může schválení právního aktu Společenství opírat o společnou obchodní politiku (článek 133 ES) dokonce i tehdy, když vedle svého hlavního zaměření na obchodní politiku sleduje také ještě jiné cíle, jako např. cíle v oblasti rozvojové politiky( ), cíle v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky( ), zájmy ochrany životního prostředí( ) nebo takové cíle, jako je ochrana zdraví( ). To platí o to víc, že základem ustanovení o společné obchodní politice je otevřený a dynamický koncept, který nelze v žádném případě omezit pouze na běžné aspekty zahraničního obchodu( ). Co se týče zvláště ochrany životního prostředí a ochrany zdraví, již z článku 6 ES a čl. 152 odst. 1 prvního pododstavce ES vyplývá, že se jedná o průřezové úkoly, které je nutno zohlednit i ve všech ostatních politikách Společenství, a tím také i ve společné obchodní politice.

29. Na druhou stranu mohou mít mezinárodní smlouvy s těžištěm úpravy v oblasti politiky životního prostředí také vedlejší účinek v oblasti obchodu. Dokud u nich však převažuje jejich zaměření na politiku životního prostředí, je nutno schválení takovýchto dohod opřít o čl. 175 odst. 1 ES, a nikoli o článek 133 ES( ).

30. Pro potřebu rozlišení mezi společnou obchodní politikou (článek 133 ES) a mezi politikou životního prostředí (článek 175 ES) jako možnými právními základy pro mezinárodní smlouvy zavedl Soudní dvůr kritérium přímého a okamžitého vlivu( ). Pokud tedy mezinárodní smlouva zaměřená na cíle politiky životního prostředí nemá přímý a okamžitý vliv na obchod, je nutno tuto smlouvu opřít o článek 175 ES; v opačném případě je nutno smlouvu opřít o článek 133 ES( ). Přitom přímý a okamžitý vliv na obchod nemusí nutně spočívat v podpoře nebo usnadnění obchodu. Pro to, aby mohla být mezinárodní smlouva zahrnuta do oblasti působnosti článku 133 ES, je spíše postačující, aby taková smlouva byla „nástrojem určeným v podstatě [...] k podpoře, usnadnění nebo úpravě obchodu“( ).

31. Vzhledem k tomu je nyní nutno přezkoumat, v čem spočívá v projednávané věci podle jeho obsahu, účelu a kontextu hlavní význam Úmluvy a jestli případný vliv Úmluvy na obchod je přímé a okamžité povahy (k tomu viz níže část B). Pro doplnění je nutno také vysvětlit, jaké důsledky by měl na platnost schválení Úmluvy předpoklad, že by bylo nutno opřít tuto Úmluvu ne o jeden jediný, nýbrž o dvojí právní základ (k tomu viz níže část C).

B – Obsah, cíle a kontext Úmluvy

32. Strany jsou ve sporu o to, ke které oblasti politiky je nutno Úmluvu podle jejího obsahu, cílů a kontextu přiřadit. Zatímco Komise tvrdí, že Úmluva spadá svým hlavním významem do oblasti působnosti společné obchodní politiky, je Rada, podporovaná vedlejšími účastníky na své straně, toho názoru, že je Úmluva nástrojem převážně politiky životního prostředí. Tím obě strany zastupují v projednávané věci v podstatě stejná stanoviska jako v souběžně projednávané věci C‑178/03.

33. Musím konstatovat, že mě tvrzení Komise nepřesvědčilo.

34. Je sice pravda, že znění Úmluvy není prosto vztahů k obchodní politice. Jak název, tak i preambule( ) a některé články Úmluvy hovoří o mezinárodním obchodu, obchodní politice a dovozu a vývozu. Přinejmenším stejně silné vazby však znění Úmluvy vykazuje i k politice životního prostředí. Tak se preambule( ), a především článek 1 Úmluvy zabývají ochranou životního prostředí, udržitelným rozvojem, ochranou lidského zdraví, podporou správné praxe v nakládání s chemickými látkami a použitím těchto chemických látek, které je šetrné k životnímu prostředí; v článku 16 se hovoří o nakládání s chemickými látkami během jejich celého životního cyklu.

35. Z hlediska obsahu je sice nutno souhlasit jak s Komisí, tak s Radou, že postup PIC – blíže upravený v článcích 10 a 11 – představuje těžiště Úmluvy. Oproti názoru Komise však není postup PIC v žádném případě primárně nástrojem obchodní politiky, nýbrž právě naopak, jak již Soudní dvůr konstatoval ve svém posudku 2/00, je typickým nástrojem politiky životního prostředí( ). Oproti tvrzení Komise je možné přenést posouzení učiněné v posudku 2/00 pro postup PIC v Cartagenském protokolu i na postup PIC v projednávané věci. S ohledem na v tomto případě relevantní nebezpečné chemické látky totiž slouží postup PIC „přednostně výměně informací o přínosech a rizicích spojených s užíváním chemických látek, a [je] zaměřen na zlepšování nakládání s toxickými chemikáliemi, které je šetrné k životnímu prostředí, a to prostřednictvím výměny vědeckých, technických, ekonomických a právních informací“( ).

36. Mezinárodní obchod s určitými chemickými látkami, které smluvní strany souhlasně zařadily mezi nebezpečné chemické látky( ), je tak pouze vnějším styčným bodem postupu PIC. Vlastním předmětem tohoto postupu není v první řadě podpora, usnadnění nebo úprava obchodu s nebezpečnými chemickými látkami( ), nýbrž pouhé vzájemné informování smluvních stran o dovozu dotčených chemických látek (čl. 10 odst. 7 a 10 Úmluvy( )), spojené s předáváním takto získaných informací dotčeným hospodářským subjektům [čl. 11 odst. 1 písm. a) Úmluvy].

37. Postupem PIC stejně jako oznámením o vývozu určitých chemických látek (článek 12 Úmluvy) má být především zabráněno tomu, aby jedna smluvní strana – zejména rozvojová země – byla vystavena dovozu nebezpečných chemických látek, aniž by měla předem možnost přijmout opatření, jež vyžaduje ochrana lidského zdraví a životního prostředí( ).

38. Nanejvýš může postup PIC nepřímo prostřednictvím již zmíněného informování příslušných hospodářských subjektů [čl. 11 odst. 1 písm. a.) Úmluvy] přispět ke zvýšené průhlednosti předpisů, které platí v jednotlivých zemích, a tím případně usnadnit obchod s nebezpečnými chemickými látkami. Na druhou stranu však může také Úmluva vést ke zdražení obchodu pro příslušného vývozce, například bude‑li po něm vyžadováno, aby splnil požadované náležitosti oznámení o vývozu (článek 12 Úmluvy)( ).

39. Nehledě na takovýto nepřímý vliv na obchod však nejsou jinak předmětem Úmluvy v podstatě žádné úpravy v oblasti obchodní politiky. Především Úmluva nestanovila žádnou společnou úpravu smluvních stran pro dovoz a vývoz nebezpečných chemických látek. Úmluva neobsahuje žádné ustanovení o tom, jestli a za jakých podmínek musí smluvní strany dovoz nebezpečných chemických látek povolit, resp. jestli musí nebo smí být dovoz nebezpečných chemických látek odepřen. Stejně tak není stanovena žádná úprava ohledně vzájemného uznávání výrobků. Každá smluvní strana se může svobodně rozhodnout, jestli bude s dovozem nebezpečné chemické látky souhlasit, nebo nebude souhlasit, anebo bude souhlasit s dovozem jen za zvláštních podmínek [čl. 10 odst. 1, 2, 4 písm. a) a článek 6 Úmluvy]. Ostatní smluvní strany ji v tom podporují pouze tím, že přispívají k tomu („zajišťují“), aby vývozci dodržovali platné právo v příslušné cílové zemi [čl. 11 odst. 1 písm. b) Úmluvy]. V ostatním Úmluva jako taková navazuje na dovozní praxi příslušných smluvních stran toliko jako na vedlejší následek s nepřímým vlivem na obchod tím, že ukládá zákaz diskriminace( ) s ohledem na původ dovážených nebezpečných chemických látek, a dále tím, že přikazuje stejné nakládání s vnitrostátními nebezpečnými chemickými látkami( ) (čl. 10 odst. 9 Úmluvy).

40. Pokud do úvah zahrneme také další ustanovení Úmluvy, potvrdí se dojem, že se v první řadě jedná o nástroj politiky životního prostředí, a nikoliv o nástroj obchodní politiky. Stejně jako výměna informací mezi smluvními stranami (článek 14 Úmluvy), tak i vzájemná technická pomoc (čl. 11 odst. 1 písm. c) a článek 16 Úmluvy), jakož i přístup veřejnosti k informacím o chemických látkách (čl. 15 odst. 2 Úmluvy) nemají za účel podporu, usnadnění nebo jen pouhou úpravu obchodu s nebezpečnými chemikáliemi. Jak již vyplývá ze samotného znění těchto ustanovení, jejich účelem je mnohem spíše v první řadě ochrana životního prostředí a vedle toho také lidského zdraví.

41. Na rozdíl od první domněnky nepředstavují ani ustanovení obsažená v článku 13 Úmluvy o označování a průvodních informacích k chemickým látkám ustanovení obchodní politiky, nýbrž ustanovení politiky životního prostředí. V popředí totiž u nich nestojí jinak běžná harmonizace nebo vzájemné uznání obalů výrobků a průvodních informací, aby byla zajištěna mobilita chemických látek nebo aby byl zlepšen jejich přístup na trh( ). Spíše má být pouze uspokojena potřeba informovat veřejnost o rizicích nebo nebezpečích pro lidské zdraví nebo životní prostředí při nakládání s příslušnými chemickými látkami. Podle toho také Úmluva sleduje vlastně pouze cíle politiky životního prostředí, aby byly chemické látky označeny a opatřeny průvodními informacemi, zatímco stanovení konkrétního obsahu požadavků na obaly výrobků a průvodní informace je přenecháno příslušnému vnitrostátnímu právu smluvních stran.

42. Co se týče cílů Úmluvy, stojí podle článku 1 v popředí zájmy životního prostředí, jmenovitě podpora sdílené odpovědnosti, ochrana lidského zdraví a životního prostředí před možným poškozením, usnadnění výměny informací o vlastnostech nebezpečných chemických látek, jakož i používání těchto chemických látek, které je šetrné k životnímu prostředí. Tuto velkou prioritu zájmů životního prostředí potvrzuje i preambule Úmluvy, která již ve svém prvním bodě odůvodnění hovoří o účincích určitých nebezpečných chemických látek a pesticidů na lidské zdraví a životní prostředí a životním prostředím se rozhodující měrou zabývá také ve svém sedmém, devátém a jedenáctém bodě odůvodnění. Stejné směřování má také šestý a osmý bod odůvodnění, které se zavazují k podpoře dobré praxe v nakládání s chemickými látkami a k dosažení cíle udržitelného rozvoje.

43. Ani v těchto ustanoveních o cílech Úmluvy sice nechybí zmínka o mezinárodním obchodu, a to především v druhém, osmém a devátém bodě odůvodnění preambule a ve znění článku 1 Úmluvy. Avšak také zde slouží obchod spíše jako styčný bod pro vlastní cíle Úmluvy spočívající v oblasti politiky životního prostředí a nepřísluší mu v rámci těchto cílů žádný podstatný a specifický význam. Jedná se o smlouvu o životním prostředí se vztahy k obchodní politice, a nikoli o obchodně politickou smlouvu se vztahy k životnímu prostředí( ).

44. Tentýž závěr převáží, vezmeme-li v úvahu kontext Úmluvy. Úmluva nebyla uzavřena v rámci Světové obchodní organizace (WTO), nýbrž vychází z práce Programu Spojených národů pro životní prostředí (UNEP) a z práce Organizace Spojených národů pro výživu a zemědělství (FAO)( ). Obě tyto instituce daly podnět k tomu, aby byla Úmluva dojednána, a přejímají nyní podle čl. 19 odst. 3 funkci sekretariátu smluvních stran. Mimoto se Úmluva jako taková považuje za nástupkyni Konference Organizace spojených národů o životním prostředí a rozvoji, která se konala v roce 1992 v Riu de Janeiro (Brazílie); Deklarace z Ria o životním prostředí a rozvoji( ), stejně jako kapitola 19 „Agendy 21“( ) jsou v Úmluvě výslovně uvedeny( ). Z novější doby je mimoto třeba poukázat na Akční plán, který byl schválen v roce 2002 na světovém summitu o udržitelném rozvoji v Johannesburgu (Jihoafrická republika) a který vyzývá k rychlé ratifikaci a provedení Rotterdamské úmluvy( ). V rámci Společenství je dále důležitý Šestý akční program pro životní prostředí ze dne 22. července 2002( ); tento program, který byl opřen o článek 175 ES, se vyznačuje tematicky celou řadou styčných bodů s Úmluvou( ) a rychlou ratifikaci Úmluvy řadí mezi prvořadé aktivity politiky životního prostředí Společenství( ).

45. Shrnuto tedy platí: Pokud se zohlední obsah a cíle Úmluvy a také kontext, v němž byla uzavřena, spočívá těžiště Úmluvy nikoli v oblasti společné obchodní politiky, nýbrž v oblasti politiky životního prostředí. Možné vlivy Úmluvy na mezinárodní obchod s nebezpečnými chemickými látkami jsou spíše nepřímé než přímé povahy( ). V tomto smyslu sdílím názor Rady a jí podporujících vedlejších účastníků, že Úmluva má ve vztahu k právnímu základu pro své schválení více podobností s Cartagenským protokolem o biologické bezpečnosti( ) než s dohodou Energy Star( ). Bylo tedy správné, že schválení Úmluvy bylo opřeno o čl. 175 odst. 1 ES, a nikoli o článek 133 ES( ).

46. Komise dále namítá, že je nutno se obávat výrazného zásahu do jednotného vnitřního trhu a deformace obchodu, pokud by byl za právní základ uznán čl. 175 odst. 1 ES, a nikoliv článek 133 ES. Při neexistenci výlučné pravomoci Společenství by totiž členské státy mohly vydávat jednostranně přísnější předpisy o dovozu a vývozu nebezpečných chemických látek a také obcházet již platná ustanovení na úrovni Společenství o zařazení, obalech a označení nebezpečných látek.

47. K tomu je nutno nejprve konstatovat, že v oblasti politiky životního prostředí může podle „judikatury AETR“ docela dobře platit výlučná vnější pravomoc Společenství( ). Otázka, zda tomu tak bylo s ohledem na uzavření této sporné Úmluvy i v tomto případě, může ale nakonec zůstat stranou. I v samotné oblasti sdílené pravomoci mají totiž členské státy povinnost při vykonávání zbývajících oprávnění dodržovat platné právo Společenství. Nesmí přitom porušit ani platné sekundární právo, ani primární právo, především však nesmí porušit základní svobody Smlouvy o ES a čl. 95 odst. 4 až 10 ES. To vyplývá ze zásady přednosti práva Společenství. Námitka Komise je tedy neopodstatněná.

48. V souhrnu tedy docházím k závěru, že žaloba Komise je neopodstatněná, a je nutno ji zamítnout.

C – K otázce dvojího právního základu

49. Na tomto závěru by se nic nezměnilo ani tehdy, kdybychom předpokládali, že by bylo nutno opřít tuto Úmluvu ne o jeden jediný, nýbrž o dvojí právní základ, tedy o čl. 175 odst. 1 ES a o článek 133 ES současně.

50. Skutečně je možné, aby byl jeden právní akt opřen o několik příslušných právních základů, a to tehdy, pokud je výjimečně stanoveno, že je současně sledováno několik cílů, které jsou vzájemně neoddělitelně spojeny, aniž by byl jeden cíl vůči druhému pouze druhořadý a nepřímý( ).

51. V projednávané věci by použití dvojího právního základu přicházelo v úvahu tehdy, pokud bychom předpokládali, že je v Úmluvě zastoupeno stejnou měrou jak hledisko obchodní politiky, tak hledisko politiky životního prostředí( ), a že tak nelze Úmluvu – oproti výše zastávanému názoru – přiřadit jednoznačně k žádné z obou politik.

52. K tomu je nutno nejprve konstatovat, že rozdíly v příslušném postupu uzavírání smluv v oblasti obchodní politiky na straně jedné a smluv v oblasti politiky životního prostředí na straně druhé nejsou nepřekonatelné( ). Parlament je sice v oblasti obchodně politických smluv v běžných případech pouze neformálně informován( ), aniž by mu podle Smlouvy příslušelo jakékoliv formální právo účasti, kdežto jeho konzultace před uzavřením smluv v oblasti politiky životního prostředí je podle čl. 300 odst. 3 prvním pododstavcem ES závazná. Nic však Radě nebrání ve fakultativní konzultaci Parlamentu i u smluv v oblasti obchodní politiky( ).

53. Rozhodující je ovšem to, že zrušení schválení Úmluvy by přicházelo v úvahu pouze tehdy, pokud by údajná chyba při volbě právního základu byla chybou více než pouze čistě formální.

54. Soudní dvůr již jako čistě formální chybu posoudil situaci, kdy byl právní akt omylem opřen o dvojí právní základ místo právního základu jednoduchého( ). Totéž by mělo platit i v opačném případě, ve kterém je zákonodárci Společenství vytýkáno, že měl použít dvojí právní základ namísto právního základu jednoduchého. Ke zrušení právního aktu Společenství je totiž pouhá chybná zmínka o právním základu nebo právních základech v bodech odůvodnění nedostačující, taková chyba při volbě právního základu by musela způsobit významnější následky, především by musela vést k použití protiprávního postupu( ) nebo by jinak musela zasahovat do právního postavení zúčastněných orgánů.

55. Konzultace s Parlamentem proběhla v projednávané věci podle čl. 300 odst. 3 prvního pododstavce ES. Procesní práva Parlamentu zůstala tedy zachována. Použití článku 133 ES jako dodatečného právního základu by Parlamentu nemohlo zajistit žádná dodatečná práva, naopak již znění čl. 300 odst. 3 prvního pododstavce ES ukazuje, že procesní práva Parlamentu v oblasti obchodně politických smluv jsou o něco užší než u smluv v oblasti politiky životního prostředí( ).

56. Nejsou patrné ani žádné konkrétní důvody, podle kterých by mohl chybějící článek 133 ES jako dodatečný právní základ oslabit roli Komise jako vyjednavače( ). Sice platí pro společnou obchodní politiku (článek 133 ES) výlučná pravomoc Společenství( ), zatímco v politice životního prostředí (článek 175 ES) Společenství pravomoc zásadně sdílí s členskými státy( ); tedy pouze v tom druhém případě se členské státy účastní vyjednávání spolu s Komisí, zatímco v prvním případě přísluší vedení vyjednávání pouze Komisi. Dodatečné použití článku 133 ES jako právního základu může tedy posílit procesně právní postavení Komise vždy tehdy, když příslušná smlouva zahrnuje různé vzájemně vymezené dílčí oblasti, ze kterých musí v každém případě jedna náležet do výlučné pravomoci Společenství( ). V případě, jako je ten projednávaný, však není patrné, že by byla různá ustanovení Úmluvy takovým způsobem vzájemně vymezena. Úmluva spíše tvoří jednotný celek, takže by použití článku 133 ES jako dalšího právního základu vedle čl. 175 odst. 1 ES nemohlo Komisi zlepšit pozici při jednání, a jeho nepoužití Komisi pozici při jednání neoslabilo.

57. Dokonce, i pokud bychom se domnívali, že je ve sporné Úmluvě zastoupeno ve stejné míře jak hledisko obchodní politiky, tak hledisko politiky životního prostředí, bylo by chybějící použití článku 133 ES jako dodatečného právního základu pouhou formální chybou, která by nemohla ospravedlnit zrušení napadeného právního aktu. Rozhodnutí Rady schválit Úmluvu na základě čl. 175 odst. 1 ES ve spojení s čl. 300 odst. 2 prvním pododstavcem první větou ES a čl. 300 odst. 3 prvním pododstavcem ES by nemohlo být zrušeno ani z tohoto úhlu pohledu.

V – Náklady řízení

58. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Protože Komise neměla ve věci úspěch, je nutno jí na návrh Rady uložit náhradu nákladů řízení.

59. Odchylně od toho vyplývá z čl. 69 odst. 4 jednacího řádu, že Evropský parlament jako orgán, který vstoupil do řízení jako vedlejší účastník, stejně jako pět členských států, které také vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, ponese vlastní náklady.

VI – Závěry

60. Na základě výše uvedených úvah Soudnímu dvoru navrhuji, aby rozhodl následovně:

„1) Žaloba se zamítá.

2) Evropský parlament, Francouzská republika, Nizozemské království, Rakouská republika, Finská republika a Spojené království Velké Británie a Severního Irska nesou vlastní náklady. Náhrada ostatních nákladů řízení se ukládá Komisi Evropských společenství.“