STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ‑JARABA COLOMERA

přednesené dne 30. listopadu 2004( )

Věc C-6/03

Deponienzweckverband Eiterköpfe

proti

Land Rheinland-Pfalz

[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Verwaltungsgericht Koblenz (Německo)]

„Životní prostředí – Skládky odpadů – Směrnice 1999/31/ES – Slučitelnost vnitrostátní právní úpravy stanovící více omezující vnitrostátní normy“





1. Verwaltungsgericht Koblenz, německý správní soud prvního stupně, předložil Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky týkající se čl. 5 odst. 1 a 2 směrnice 1999/31/ES( ) a článku 176 Smlouvy o ES, aby si ověřil, zda je právo Společenství, použitelné na skládky odpadů, slučitelné s vnitrostátními ustanoveními stanovícími více omezující ochranná opatření.

I – Právní rámec Společenství

2. Hlava XIX Smlouvy o ES, věnovaná „životnímu prostředí“, obsahuje tři ustanovení: článek 174 ES, který stanoví cíle politiky Společenství v této oblasti; článek 175 ES, ve kterém je upraven právní základ činnosti Společenství, a článek 176 ES, který zní následovně:

„Ochranná opatření přijatá podle článku 175 nejsou překážkou tomu, aby každý členský stát zachovával nebo zaváděl přísnější ochranná opatření. Tato opatření musí být slučitelná s touto smlouvou. Oznamují se Komisi.“

3. Směrnice 75/442/EHS( ) se zabývá odstraňováním odpadů, přičemž ukládá členským státům v čl. 3 odst. 1 písm. a) povinnost učinit vhodná opatření k omezení vzniku odpadů; v článku 4 pak povinnost zajistit, že odpady budou využívány nebo odstraňovány bez ohrožení lidského zdraví a bez poškozování životního prostředí.

4. Skládka je jednou z fází procesu úpravy odpadů. V této konkrétní oblasti má směrnice 1999/31/ES „se zřetelem ke splnění požadavků směrnice 75/442/EHS, zejména článků 3 a 4“, jako obecný cíl stanovit „[...] opatření, postupy a návody pro předcházení nebo omezení negativních účinků skládkování odpadů na životní prostředí [...] v průběhu celého životního cyklu skládky“ (článek 1).

5. Článek 5 směrnice stanoví:

„1. Členské státy stanoví vnitrostátní strategii za účelem provádění omezení biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku nejpozději dva roky po dni stanoveném v čl. 18 odst. 1 a oznámí tuto strategii Komisi. Tato strategie by měla obsahovat opatření zaměřená na dosažení cílů stanovených v odstavci 2, zejména pomocí recyklace, kompostování, výroby bioplynu nebo materiálového a energetického využití.“

2. Tato strategie zajistí, aby:

a) nejpozději do pěti let ode dne stanoveného v čl. 18 odst. 1 bylo množství komunálních biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku sníženo na 75 % (hmotnostních) z celkového množství biologicky rozložitelných komunálních odpadů vyprodukovaných v roce 1995 nebo během posledního roku před rokem 1995, pro které jsou k dispozici normalizované údaje Eurostat;

b) nejpozději osm let ode dne stanoveného v čl. 18 odst. 1 bylo množství komunálních biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku sníženo na 50 % (hmotnostních) z celkového množství biologicky rozložitelných komunálních odpadů vyprodukovaných v roce 1995 nebo během posledního roku před rokem 1995, pro který jsou k dispozici normalizované údaje Eurostat;

c) nejpozději patnáct let ode dne stanoveného v čl. 18 odst. 1 bylo množství komunálních biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku sníženo na 35 % (hmotnostních) z celkového množství biologicky rozložitelných komunálních odpadů vyprodukovaných v roce 1995 nebo během posledního roku před rokem 1995, pro který jsou k dispozici normalizované údaje Eurostat.

[...]“

6. Datum, které vyplývá z čl. 18 odst. 1 směrnice, je 16. červenec 2001.( )

II – Vnitrostátní právní předpisy

7. Za účelem splnění požadavků obsažených ve směrnici přijalo Německo nařízení o ekologickém skladování komunálních odpadů (Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen), ze dne 20. února 2001, které vstoupilo v platnost dne 1. března téhož roku.( )

8. Podle vnitrostátního soudu, který předložil předběžné otázky, je třeba vzít v úvahu následující ustanovení:

„Článek 3 – Obecné požadavky v oblasti ukládání odpadů

1. Komunální odpady a odpady ve smyslu čl. 2 odst. 2 mohou být ukládány pouze na skládkách nebo v sekcích skládek, které splňují kritéria pro skládky kategorie I nebo II. Tato kritéria jsou stanovena v souladu s bodem 10 technických směrnic pro oblast komunálních odpadů.

[...]

3. Komunální odpady a odpady ve smyslu čl. 2 odst. 2, s výjimkou odpadů, se kterými je nakládáno mechanicko-biologickými prostředky, mohou být skladovány, pouze pokud odpovídají referenčním kritériím přílohy 1 pro skládky kategorie I nebo II.

Článek 4 – Podmínky pro ukládání odpadů upravovaných mechanicko‑biologicky

1. Odpady upravované mechanicko‑biologicky mohou být ukládány na skládce, pouze pokud:

1) ukládání bude prováděno na skládkách nebo sekcích skládek, které budou splňovat požadavky kladené na skládky kategorie II;

2) odpady budou splňovat kritéria přijímání upravená v příloze 2 pro skládky kategorie II;

3) odpady nebudou smíšené, aby tak mohlo být naplněno kritérium přijímání přílohy 2 a aby ukládání odpadů na již uložených odpadech s velkým podílem biologicky rozložitelných látek (například nezpracované odpady z domácností) neovlivňovalo hromadění plynů z těchto odpadů, aby prosakování vody pro udržování procesů biologického rozkladu bylo technicky možné nebo nebylo nezbytné a aby nedocházelo k nekontrolovaným únikům plynu a

4) budou v rámci mechanicko‑biologického procesu odděleny odpady s vysokou palivovou hodnotou pro jejich zhodnocení nebo tepelnou úpravu a rovněž dojde k oddělení jiných recyklovatelných odpadů nebo těch, které obsahují škodlivé látky.

V případech, na které se vztahuje první věta, bod 1, jsou požadavky stanoveny v souladu s bodem 10 technických směrnic pro oblast komunálních odpadů.

2. Aby bylo zajištěno řádné ukládání odpadů, které jsou upravovány mechanicko‑biologicky, musí provozovatel skládky:

1) splnit požadavky přílohy 3, co se týká ukládání odpadů, které jsou upravovány mechanicko‑biologicky a

2) zaručit, že v případě naplnění sekce skládky budou minimální zbytkové emise odpadových plynů zoxidovány před jejich uvolněním do atmosféry; předložit, jestliže si to příslušné orgány vyžádají, zprávy o kontrole zbytkových emisí odpadních plynů vypracované externími auditory, v souladu s přílohou C bodem 6 třetí větou technických směrnic pro oblast komunálních odpadů.

Článek 6 – Přechodná ustanovení

[...]

2. Na žádost provozovatele skládky mu mohou příslušné orgány za podmínek uvedených v odstavci 3 udělit následující povolení:

1) Domovní odpady, průmyslové odpady podobné domovním odpadům, kaly po čistění a další odpady s větším poměrem organických látek mohou být i nadále ukládány na skládkách, i když nesplňují kritéria pro odpady stanovená v příloze 1 nebo 2. Tyto odpady musí být skladovány na starých skládkách (skládkách komunálních odpadů), i když nesplňují požadavky čl. 3 odst. 1, za podmínky, že alespoň splňují požadavky stanovené v bodě 11 technických směrnic pro oblast komunálních odpadů, nebo ve specifických sekcích skládek kategorie II. Povolení může být uděleno nejpozději do dne 31. května 2005.

2) Komunální odpady a odpady ve smyslu čl. 2 odst. 2, které splňují kritéria přijímání odpadů pro skládky kategorie I v souladu s přílohou 1, mohou být i nadále ukládány na starých skládkách, které nesplňují požadavky čl. 3 odst. 1 za podmínky, že alespoň splňují požadavky stanovené v bodě 11 technických směrnic pro oblast komunálních odpadů. Povolení může být uděleno nejpozději do dne 15. července 2009.

3) Komunální odpady a odpady ve smyslu čl. 2 odst. 2, které splňují kritéria přijímání odpadů pro skládky kategorie II v souladu s přílohou 1 nebo odpady, které jsou upravovány mechanicko‑biologicky a které splňují kritéria přípustnosti odpadů na skládkách uvedená v příloze 2, mohou být také ukládány na starých skládkách (skládkách odpadů z domácností), v projednávaném případě v oddělených sekcích skládky, jestliže budou splňovat ustanovení čl. 3 odst. 1 pro skládky kategorie II, s výjimkou bodů 10.3.1 a 10.3.2 technických směrnic pro oblast komunálních odpadů, a budou dodržovat požadavky bodu 11 uvedených směrnic. Povolení může být uděleno nejpozději do dne 15. července 2009. Tato lhůta může být prodloužena, jestliže je v konkrétním případě poskytnut důkaz o tom, že bylo dosaženo cílů ochrany uvedených v bodě 10.3.1 a 10.3.2 uvedených směrnic jinými rovnocennými prostředky ochrany a jestliže to nebude znamenat ohrožení obecného zájmu (poměřováno podle požadavků stanovených v tomto nařízení). Během období do dne 31. května se bod 1 použije mutatis mutandi co se týče technických požadavků na skládky.

3. Výjimky zmíněné v odstavci 2 mohou být připuštěny pouze v případě, že neohrozí obecný zájem a pokud:

1) v případě odst. 2 bodu 1 nebude možné využít existující kapacity pro úpravu a

2) v případě odst. 2 bodů 2 a 3 nebude možné využít skládky, které splňují požadavky stanovené v čl. 3 odst. 1.

4. Výjimka přijímání odpadů na skládky udělená příslušnými orgány před vstupem tohoto nařízení v platnost na základě bodu 12.1 první a druhá věty písm. a) technických směrnic pro oblast komunálních odpadů bude nadále používána pro odpady z domácností, průmyslové odpady podobné odpadům z domácností, kaly po čistění a jiné odpady s vysokým poměrem organických látek jakožto povolení pro účely čl. 2 odst. 1 tohoto nařízení nejdéle do dne 1. června 2005.

Příloha 1 – Kritéria přijímání odpadu na skládky

Při přijímání odpadů na skládky musí být dodrženy následující hodnoty:

Číslo Ukazatele Referenční hodnoty Skládka kategorie I Skládka kategorie II 2 Organická část v suchém zůstatku původní látky 2.01 Určená jako zápalná ztráta < nebo = 3 % hmoty < nebo = 5 % hmoty 2.02 Určená jako TOC [celkový organický uhlík] < nebo = 1 % hmoty < nebo = 3 % hmoty 4 Kritéria eluátu 4.03 TOC < nebo = 20 mg/l < nebo = 100 mg/l

Příloha 2 – Kritéria přijímání odpadů upravovaných mechanicko‑biologicky na skládky

Při přijímání odpadů, které jsou upravovány mechanicko-biologicky na skládky musí být dodrženy následující hodnoty:

Číslo Ukazatele Referenční hodnoty 2 Organická část v suchém zůstatku původní látky určená jako TOC < nebo = 18 % hmoty 4 Kritéria eluátu 4.03 TOC < nebo = 250 mg/l 5 Biologická rozložitelnost suchého zůstatku původní látky určená jako aerobní činnost (AT4) nebo



určená jako míra tvorby plynu při testu fermentace (GB21) < nebo = 5 mg/g







< nebo = 20 l/kg

[...]“

III – Skutková podstata sporu v původním řízení

9. Deponienzweckverband Eiterköpfe je sdružením Landkreise (správních obvodů) Mayen–Koblenz a Cochem–Zell a města Koblenz, které provozuje ústřední skládku Eiterköpfe.

10. Dne 28. února 2000 požádalo toto sdružení Land Rheinland‑Pfalz (spolkový stát Porýní‑Falc) pro období mezi 31. květnem 2005 a 31. prosincem 2013 o povolení naplnit sekce 5 a 6 skládky odpady, které jsou upravovány pouze mechanicky( ).

11. Po zamítnutí žádosti se sdružení obrátilo na soudy svého státu s tvrzením, že německé nařízení o odpadech porušuje právo Společenství.

IV – Předběžné otázky

12. Po ústní části řízení konané dne 4. prosince 2002 dospěl soud k závěru, že návrh může být uznán pouze v případě, jsou‑li vnitrostátní ustanovení v rozporu s právem Společenství, jelikož brání skladování odpadů, které byly předtím zpracovány pouze mechanicky. Z toho důvodu sedmý senát Verwaltungsgericht Koblenz přerušil řízení a předložil Soudnímu dvoru následující otázky:

„1. Musejí být čl. 5 odst. 1 směrnice o skládkách odpadů a pravidla Společenství týkající se strategie omezení biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku vykládány v tom smyslu, že v souladu s článkem 176 ES a při odchýlení se od opatření uvedených v čl. 5 odst. 2 směrnice, a sice omezení množství komunálních biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku na určité hmotnostní procento z celkového množství komunálních biologicky rozložitelných odpadů ve vztahu k danému kalendářnímu roku, mohou být tato opatření zpřísněna vnitrostátním opatřením, jehož účelem je provedení pravidel Společenství a které stanoví, že komunální odpady a odpady, které mohou být ukládány jako komunální odpady, mohou být skladovány, pouze pokud je respektováno referenční kritérium ,organická část v suchém zůstatku původní látky‘ – zápalná ztráta nebo celkový organický uhlík (TOC)?

2. a) Musejí být v případě kladné odpovědi pravidla Společenství stanovená v čl. 5 odst. 2 směrnice vykládána v tom smyslu, že požadavky v něm uložené, a sice:

– 75 % hmotnostních ode dne 16. července 2006,

– 50 % hmotnostních ode dne 16. července 2009 a

– 35 % hmotnostních ode dne 16. července 2016,

jsou splněny, při respektování zásady proporcionality práva Společenství, vnitrostátní právní úpravou, která stanoví, že pro komunální odpady a odpady, které mohou být ukládány jako komunální odpady, musí být ode dne 1. června 2005 organická část v suchém zůstatku původní látky nižší nebo rovna 5 % hmoty, když je určená jako zápalná ztráta a nižší nebo rovna 3 % hmoty, když je určena jako TOC, a že odpady upravované mechanicko‑biologicky mohou být ode dne 1. března 2001 skladovány na starých skládkách nejdéle do dne 15. července 2009 a v jednotlivých případech po tomto dni, pouze pokud organická část v suchém zůstatku původní látky je nižší nebo rovna 5 mg/g, když je určena jako aerobní činnost (AT4), nebo rovna nebo nižší 20 l/kg, když je určena jako míra tvorby plynu při testu fermentace (GB21)?

b) Poskytuje zásada proporcionality práva Společenství širokou nebo úzkou posuzovací pravomoc při posuzování dopadů v případě překrývání neupravených odpadů odpady upravenými před skladováním tepelně nebo mechanicko‑biologicky? Může se ze zásady proporcionality dovodit, že nebezpečí způsobené odpady, které byly před skladováním upraveny pouze mechanicky, může být kompenzováno jinými ochrannými opatřeními?“

V – Řízení před Soudním dvorem

13. Deponienzweckverband Eiterköpfe, spolková země Porýní‑Falc, nizozemská, rakouská a německá vláda a Komise předložily svá písemná vyjádření.

14. Na jednání konaném dne 15. září 2004 se dostavili za účelem přednesení svých tvrzení zástupci žalujícího sdružení a spolkové země, žalované v původním řízení, jakož i zmocněnci německé, nizozemské a rakouské vlády a Komise.

VI – Životní prostředí v právu Společenství

A – Informace o normativním vývoji

15. Tvůrci Smlouvy se životním prostředím nezabývali, neboť tato oblast ani původně nespadala do právního rámce Společenství, takže ohledně ní nemohla být vyvíjena nějaká činnost.( ) Nicméně, konference hlav států a předsedů vlád v Paříži v roce 1972 se rozhodla zavést samostatnou politiku a pokusila se vyřešit nedostatek právní úpravy tím, že se odvolala na článek 100 Smlouvy o ES (nyní, po změně, článek 94 Smlouvy o ES) a na článek 235 Smlouvy o ES (nyní článek 308 Smlouvy o ES).( ) Tato situace vysvětluje, proč první první rozsudky Soudního dvora měly za cíl objasnit normativní základ této iniciativy Společenství( ).

16. Jednotný evropský akt( ) připojil do Smlouvy o ES zvláštní hlavu věnovanou životnímu prostředí – hlava VII (nyní hlava XIX)( ) – zahrnující články 130 R (nyní článek 174 ES), 130 S (nyní, po změně, článek 175 ES) a článek 130 T (nyní článek 176 ES)( ), ke kterým se připojuje čl. 100 A odst. 3 (nyní, po změně, čl. 95 odst. 3 ES), který zavazuje Komisi vycházet v jejích návrzích podle odstavce 1 „z vysoké úrovně ochrany“( ).

17. Péče o životní prostředí se v evropském právu zvýšila až do takové míry, že „vysoká úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí“ se staly jedním z cílů Společenství (článek 2 ES)( ), neboť je nevyhnutelná „politika v oblasti životního prostředí“ [čl. 3 odst. 1 písm. l) ES]. A ještě dále, „požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Společenství uvedených v článku 3, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje“ (článek 6). Tato péče je zřejmá také v jiných ustanoveních Smlouvy, jako již uvedený článek 95 ES nebo článek 161 ES, který předpokládá vznik Fondu soudržnosti, který poskytne „finančních příspěvky na projekty ve sféře životního prostředí“.

18. Návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu sleduje toto zaměření( ) s tím, že v této oblasti se jedná o sdílené pravomoce Unie a členských států [čl. I‑14 odst. 2 písm. e)]( ), což lze dovodit již z existující právní úpravy.

B – Sdílené pravomoci v oblasti životního prostředí: omezení

19. Sdílené pravomoci tvoří vlastní kategorii v rámci ustanovení o pravomoci zakotvených ve Smlouvě. Mohou se projevovat různými způsoby, mezi nimiž je třeba vyzdvihnout možnost přijetí vnitrostátních právních úprav, které jsou více omezující než právní úprava Společenství.

20. Ohledně životního prostředí umožňuje článek 176 ES členským státům zachovávat nebo přijímat přísnější ochranná opatření, pokud jsou slučitelná se Smlouvou a pokud se oznámí Komisi. Kromě toho jim článek 95 ES umožňuje zachovávat (odstavec 4) nebo schvalovat (odstavec 5) vlastní předpisy i přes existenci harmonizačních závazků, jestliže jsou odůvodněny péčí o životní prostředí a jsou oznámeny Komisi. Konečně, druhý pododstavec čl. 174 odst. 2 ES stanovil v harmonizačních opatřeních zavedení „ochranné doložky, na základě které jsou členské státy zmocněny přijmout z mimoekonomických důvodů ochrany životního prostředí dočasná opatření“ podléhající kontrole.( )

21. Proto považoval Soudní dvůr za důležité prohlásit, že režim Smlouvy v této oblasti nemá za cíl úplnou harmonizaci,( ) neboť členské státy jsou povolány k výkonu důležité role v této oblasti, což dá prostor pro koexistenci evropských a vnitrostátních norem, jako je tomu i v tomto případě.

22. Určení meze Společenství pro tuto vnitrostátní činnost se zdá být základem předběžných otázek předložených Verwaltungsgericht Koblenz.

23. Je zřejmé, že okolnosti se v současnosti v členských státech podstatně liší. Jsou státy s větším ekologickým povědomím, v jiných jsou vyšší sociální tlaky, některé vyvíjejí pokročilejší techniky nakládání s odpady. Směrnice o odpadech, na rozdíl od jiných ustanovení Společenství v této oblasti,( ) je minimální právní úpravou.

24. Jejím cílem je předcházet nebo omezit „negativním účinkům skládkování odpadů na životní prostředí [...] v průběhu celého životního cyklu skládky“ prostřednictvím „požadavků [...], opatření, postupů a návodů“ (článek 1). Za tímto účelem člení skládky podle rizika na skládky nebezpečných odpadů, odpadů neklasifikovaných jako nebezpečné a na skládky inertní (článek 4); stanoví kritéria a postup přijímání odpadů na skládky různé kategorie (článek 6 a příloha II); formuluje postupy kontroly a monitorování v době provozu a následné péče (příloha III); konečně také, vybízí členské státy ke zpracování vnitrostátní strategie za účelem provádění omezení biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku (čl. 5 odst. 1), které má být v případě municipálních odpadů realizováno ve třech fázích (čl. 5 odst. 2).

25. Jestliže je směrnice vykládána ve vztahu k článku 176 ES, nemůže být členským státům zakázáno přijmout více omezující opatření zabývající se jinými odpady, stanovit selektivnější podmínky přijímání, jakož i předchozí důkladnější úpravu nebo zkrátit stanovené lhůty, když splňují dvě podmínky výslovně stanovené v citovaném ustanovení: slučitelnost opatření se Smlouvou a jejich oznámení Komisi.

26. První z těchto podmínek zahrnuje dodržování celého právního systému Unie, zejména směrnice.

27. Avšak toto dodržování neznamená, jak se uvádí v některých písemných vyjádřeních formulovaných v tomto řízení o předběžné otázce, že směrnice samotná kryje více omezující vnitrostátní ustanovení: jestliže směrnice chtěla připustit nějakou výjimku, stalo se tak výslovně, jak dokazuje čl. 3 odst. 3, 4, a 5. Z tohoto důvodu přináší Smlouva záštitu tím, že umožňuje členským státům překročit normy Společenství, aniž by je porušily.( )

28. Kromě toho je třeba připomenout, že jak již bylo vysvětleno, dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí a zlepšení jeho kvality se staly jedním z cílů evropské integrace, pro jehož dosažení je třeba vyvíjet vhodnou politiku [čl. 2 a čl. 3 odst. 1 písm. l) ES].( ) Přijetí přísnějších vnitrostátních opatření musí být proto v souladu s hlavními zásadami Společenství v tom smyslu, že neslučitelnost může vyplývat nejen z konkrétních ustanovení, nýbrž také z programů navrhovaných v tomto nadnárodním kontextu.( )

C – Směrnice o odpadech

29. Tato již zmíněná směrnice uvádí, že základním účelem všech předpisů týkajících se odstraňování odpadů „musí být ochrana lidského zdraví a životního prostředí před škodlivými vlivy“ způsobenými jejich sběrem, přepravou, zpracováním, skladováním a skládkováním.( ) S cílem koordinovat tuto oblast má za cíl kromě toho „uplatnit účinné a důsledné předpisy, [...] které nebudou na překážku obchodu v rámci Společenství, ani neovlivní podmínky soutěže“( ).

30. Rada ve své rezoluci ze dne 7. května 1990( ) zaměřila pozornost na potřebu existence globální politiky Společenství pro všechny typy odpadů, jak recyklovatelných, tak způsobilých k novému použití nebo určených k odstranění, přičemž zdůraznila skutečnost, že „zavedení harmonizace opatření na úrovni Společenství musí být podporováno, [...] a slučitelné s rozvojem vnitřního trhu“ (bod 1). Také podtrhla prioritu „zavedení vhodné infrastruktury pro odstraňování odpadů, [...] za použití nejvhodnějších metod a technologií“, ačkoliv upozornila, že „vybudování této sítě přísluší především členským státům“ (bod 7) (neoficiální překlad). Zdůraznila konečně také podporu postupů předchozí úpravy odpadů (bod 8).

31. Vedle jiných iniciativ( ) rezoluce Rady ze dne 24. února 1997 o strategii Společenství při nakládání s odpady (neoficiální překlad)( ) navrhla, aby v budoucnosti byly prováděny pouze bezpečné činnosti ukládání odpadů s tím, že by členským státům byla dána flexibilita použít lepší řešení odstranění odpadů vzhledem k jejich zvláštním podmínkám.

32. Směrnice má dopad na tento aspekt, což se odráží již v jejích bodech odůvodnění, např. v šestém prohlašuje, že „skládkování [...] musí být kontrolováno a řízeno odpovídajícím způsobem umožňujícím předcházet případným nepříznivým vlivům na životní prostředí a ohrožování lidského zdraví anebo takové vlivy omezit“.

33. Na závěr je třeba vzít v úvahu rozhodnutí Rady 2003/33/ES ze dne 19. prosince 2002( ), kterým se stanoví kritéria a postupy pro přijímání odpadů na skládky podle článku 16 a přílohy II směrnice. Ačkoliv vstoupila v platnost dne 16. července 2004 (článek 7), může poskytovat některá výkladová pravidla.

VII – Přezkum předběžných otázek

34. Verwaltungsgericht Koblenz žádá o přezkoumání souladu některých ustanovení obsažených v německém nařízení o ekologickém skladování komunálních odpadů s právem Společenství. Vzhledem ke způsobu formulace jeho otázek souhlasím s Komisí, že je nutné jejich přeskupení; nejprve je třeba přezkoumat otázku 1 a první část otázky 2 písm. a), zaměřené na výklad čl. 5 odst. 1 a odst. 2 směrnice a článku 176 ES a poté druhou část druhé otázky písm. a) a druhou otázku písm. b), které se týkají zásady proporcionality Společenství.( )

35. Nicméně, nelze oddělit obsah citovaného čl. 5 odst. 1 a odst. 2 od zbytku směrnice ani od zmiňovaného obecného kontextu. Sledovaný cíl, jakož i stanovené minimální požadavky jsou obsaženy v bodech odůvodnění a normativním textu uvedené směrnice, přičemž přísluší soudci vnitrostátního soudu, aby ověřil, zda vnitrostátní norma splňuje tyto požadavky s ohledem na koncept slučitelnosti článku 176 Smlouvy o ES. Soudní dvůr nesmí zasahovat do této sféry, jeho úkolem je zaměřit se na upřesňování smyslu práva Společenství pro poskytnutí kritérií, jimiž je třeba se řídit při jednotném použití tohoto práva; jeho úkolem je vysvětlit dosah evropských ustanovení nebo zmíněného pojmu slučitelnosti, ovšem nikoliv provádět detailní analýzu všech možných rozporů vnitrostátní normy. To znamená, že Soudní dvůr není zmocněn k tomu, aby se vyjadřoval k ustanovení vnitrostátního práva, které je tak technického rázu jako v projednávaném případě: nelze pochybovat o tom, že kritérium přijímání na skládku odpadů spočívající v „poměru organické části v suchém zůstatku původní látky (určené jako zápalná ztráta nebo TOC) použité v německém nařízení je více omezující než „celkové množství (hmotnostní) biologicky rozložitelných komunálních odpadů vyprodukovaných“ v jednom roce, jak je uvedeno ve směrnici, avšak je složitější upřesnit vliv této okolnosti na plnění cílů Společenství( ).

V každém případě je třeba přezkoumat předběžné otázky přeskupené uvedeným způsobem.

A – První předběžná otázka a první část druhé otázky písm. a)

36. Předkládající soud má za to, že německá norma obsahuje více omezující ochranná opatření než ta, která jsou stanovena ve směrnici, a tudíž pochybuje o jejich slučitelnosti se směrnicí. Rozdíly se nalézají v následujících oblastech:

– užití kritéria přijímání odpadů založeného na „poměru organické části v suchém zůstatku původní látky“ (určeném jako zápalná ztráta nebo jako TOC);

– stanovení kratších lhůt k omezení odpadů;

– rozšíření působnosti jak na odpady biologicky rozložitelné, tak na odpady, které nejsou biologicky rozložitelné;

– stejné zacházení s komunálními odpady a odpady, které je možné odstranit jako tyto, zejména s průmyslovými odpady.

37. S ohledem na tato zjištění lze dle předkládajícího soudu rozpoznat komplex nástrojů ochrany, které podle jeho názoru vytvářejí jinou strategii, než je strategie Společenství.

38. Je tedy třeba přezkoumat dosah těchto rozdílů.

a) Kritérium přijímání odpadů

39. Podle německého nařízení mohou být komunální a odpady odstranitelné jako ony ukládány na skládkách, pouze jestliže splňují podmínky stanovené v příloze 1, mezi kterými je uveden poměr organické části v suchém zůstatku původní látky určený jako zápalná ztráta nebo jako TOC.( ) Oproti tomu čl. 5 odst. 2 směrnice hovoří o celkovém množství (hmotnostním) biologicky rozložitelných komunálních odpadů vyprodukovaných v příslušném roce.

40. Tento druh normy ze své podstaty zavazuje, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům (článek 249 ES). Z tohoto důvodu, jestliže se jedná o směrnici stanovící „minimální“( ) úpravu, není porušeno právo Společenství, když je uložena jiná podmínka přijetí na skládku, než je celková hmotnost odpadů, pokud je dodržena prahová hodnota stanovená Společenstvím.

41. Kromě toho, jak uvedly rakouská a nizozemská vláda, kritérium přijímání na skládku není cílem, nýbrž nástrojem pro omezení odpadů. Navíc, v rámci obecných zásad formulovaných v příloze II směrnice jsou „omezení množství organické části v odpadech“ uvedena jako příklad kritéria založeného na vlastnostech odpadů.

b) Stanovení kratších lhůt k omezení množství odpadů

42. Příslušný čl. 5 odst. 2 směrnice vyžaduje, aby vnitrostátní strategie zaručovaly procenta omezení biologicky rozložitelných odpadů ukládaných na skládku během tří etap, a zajistily tak omezení „nejpozději“ do pěti, osmi a patnácti let ode dne 16. července 2001, přičemž omezení v každé z této etap bude o 75 %, respektive o 50 % a 35 %.

43. Přestože jsou stanoveny určité lhůty a určitá maximální procenta, mají členské státy možnost tyto lhůty zkrátit v souladu se svou vlastní politikou životního prostředí, za podmínky, že zamýšlený účinek bude dosažen ve stanovených lhůtách, a nikoliv později. Jestliže ho bude dosaženo dříve, je bez významu.

c) Použití na biologicky rozložitelné a biologicky nerozložitelné odpady

44. Když se čl. 5 odst. 1 a 2 zmiňuje o odpadech, tak je kvalifikuje jako „biologicky rozložitelné“, a z tohoto důvodu je otázkou, zda toto ustanovení zahrnuje také odpady „biologicky nerozložitelné“.( )

45. Vzhledem ke kontextu a účelu normy Společenství se zdá, že minimální podmínky stanovené v citovaných předpisech se vztahují pouze na odpady prvního typu, ačkoliv členské státy mohou platně rozšířit jejich působnost, neboť ve skutečnosti je bez dalšího upřesnění sledovaným cílem přijetí opatření, postupů a návodů pro předcházení nebo omezení negativních důsledků skládkování „odpadů“ (článek 1), znění, které odkazuje na směrnici 75/442 [čl. 1 písm. a)], která poskytuje širokou definici.( )

46. V důsledku toho tedy právo Společenství není porušeno, ani když je právní úprava rozšířena také na biologicky nerozložitelné odpady.

d) Použití na průmyslové odpady

47. Ačkoliv čl. 5 odst. 1 požaduje vypracování strategie pro omezení „biologicky rozložitelných odpadů“, odstavec 2 zmiňuje strategii pro snížení „biologicky rozložitelných komunálních odpadů“, čímž vzniká pochybnost o tom, zda přidání tohoto adjektiva brání v zahrnutí dalších odpadů, které nejsou komunální – ve smyslu definice poskytnuté čl. 2 písm. b) směrnice – jako např. průmyslových odpadů.

48. Je zcela zřejmé, že odpověď musí být shodná jako v předchozích bodech. Směrnice obsahuje řadu cílových ustanovení, k jejichž provedení musí členské státy směřovat svou činnost, přitom jsou ale oprávněny k přijetí dalších ustanovení většího dosahu, pokud neporušují tyto meze ani cíl uvedené v článku 1, kde je použit obecnější výraz „skládky odpadů“. Tímto způsobem se skutečnost, že strategie zaručuje omezení nejen biologicky rozložitelných komunálních odpadů, nýbrž také odpadů jiného druhu, stává slučitelnou s právem Společenství.

49. Kromě toho, jak si všímají vlády Nizozemska a Německa, průmyslové odpady mohou být biologicky rozložitelné – ne‑li celek, tak aspoň část –, a proto by bylo třeba je připojit k vnitrostátní strategii omezení uvedené v čl. 5 odst. 1.

50. Směrnice tedy nebrání tomu, aby normy o komunálních odpadech byly použity také na odpady průmyslového charakteru.

e) Celkové posouzení

51. Z výše uvedeného vyplývá, že podmínka vyžadovaná článkem 176 ES, aby vnitrostátní normy stanovící přísnější ochranu byly v souladu se Smlouvou, je splněna ve všech případech zkoumaných ve vztahu ke směrnici.

52. Jak požaduje německý soud, je třeba dále objasnit, jestli celková analýza těchto případů může vést k jinému řešení.

53. Bez jakéhokoliv zaváhání je třeba takovou hypotézu vyloučit. Nezdá se totiž, že by federální právní předpisy porušovaly politiku vymezenou příslušnými nástroji právní úpravy Společenství. Konkrétně, směrnice stanoví omezení biologicky rozložitelných komunálních odpadů ukládaných na skládku ve třech etapách až k dosažení 35 % (hmotnostních) celkového množství odpadů vyprodukovaných v roce 1995, bez konkretizace tohoto procesu. Německé nařízení se týká rovněž odpadů odstranitelných jako komunální odpady, vyžaduje úpravu, která není pouze mechanická, která údajně snižuje odpady ve větší míře( ) a stanoví kratší lhůtu. Proto překračuje ustanovení směrnice, ale dodržuje její minima. Je věcí vnitrostátního soudu, a nikoliv Soudního dvora ověřovat cíle vnitrostátní právní úpravy a srovnávat je s těmi, které sleduje Společenství.

54. Konečně, judikatura připomněla, že i když politika životního prostředí Společenství usiluje o vysoký stupeň ochrany životního prostředí, není nutné, aby se jednalo po technické stránce o nejvyšší stupeň, tedy státy Společenství mají vždy možnost ochranu vylepšit.( )

55. Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na první předběžnou otázku a na první část druhé otázky písm. a) v tom smyslu, že v rámci článku 176 ES, jestliže členské státy provádí směrnici 1999/31, mohou schválit přísnější opatření ochrany životního prostředí, pokud tato splňují cíle a ustanovení právních úprav Společenství, jako je tomu v případě, když přijímání komunálních odpadů a odpadů, které mohou být odstraňovány jako ony, na skládku je založeno na kritériu poměru organické části v suchém zůstatku původní látky (určeném jako zápalná ztráta nebo jako TOC), když je vyžadováno dosáhnout dané poměry v kratších lhůtách, než jsou lhůty uvedené ve zmíněné směrnici, a konečně v případě, kdy přijetí odpadů podléhá předchozí úpravě, která není pouze mechanická( ).

B – Druhá část druhé předběžné otázky písm. a) a druhé otázky písm. b): zásada proporcionality Společenství

56. Proporcionalita vybízí k vhodnému a přiměřenému vztahu mezi sledovaným účelem a prostředky použitými k jeho dosažení. Také mezi dvěma nebo více koncepty, hodnotami nebo parametry. Ve světě práva tvoří obecnou zásadu obdařenou více dimenzemi, která rozprostírá svůj vliv v mezinárodní a vnitrostátní sféře i ve sféře Společenství.

57. Bez ohledu na analýzu proporcionality německé normy, kterou může německý Verwaltungsgericht Koblenz provést z hlediska vlastního práva, vznesené pochybnosti se týkají jejího promítnutí v rovině Společenství.

58. Před jejich zkoumáním je třeba vyřešit problém, který vznesly Komise a federální vláda ve svých písemných vyjádřeních, když popírají možnost použití této zásady Společenství na vnitrostátní normu, mezi jinými z toho důvodu, že podle článku 5 ES se týká pouze činností Společenství a tyto činnosti nejsou dotčeny řízením o předběžné otázce.

59. Ačkoliv se v první chvíli zdá navrhovaná úvaha přesvědčivá – zvláště ze strany Komise – zásada proporcionality je obecné právní pravidlo, které se neomezuje na oblast různých činností Společenství. Článek 5 ES uvedenou zásadu upřesnil, přičemž ji omezil na tuto oblast, podle ustálené judikatury Soudního dvora, ale neomezil její dopad v rámci celého práva Společenství. Na druhé straně, když článek 176 ES podmiňuje platnost přísnějších vnitrostátních norem jejich slučitelností se Smlouvou, je tím myšleno, jak jsem již uvedl,( ) nejen psané právo, ale také cíle, základní svobody, politiky a základní zásady. Není tedy třeba omezovat výraz „tato Smlouva“ na konkrétní předpisy, které ji tvoří.( )

60. Za těchto předpokladů uplatňuje zásada proporcionality své účinky na veškerou činnost Společenství, ať už má původ v samotném Společenství nebo v členských státech, které ho tvoří, jestliže vykonávají pravomoc označenou jakožto pravomoc Společenství.

61. Problém proto spočívá v určení, zda vnitrostátní norma nebo chování členského státu jsou činností takového charakteru. Pouze v případě souhlasné odpovědi se uplatní tato zásada. Její použití nezávisí na dopadu vnitrostátní normy do právního řádu Unie, ale na jejím začlenění do této právní struktury. To znamená, jestliže proporcionalita předpokládá přiměřený vztah mezi sledovaným cílem a prostředky určenými k jeho dosažení,( ) zdá se být logické, že existence cílů a prostředků na evropské úrovni vyžaduje také jejich ověření na této úrovni, k čemuž nedochází, jestliže je dán jako základ jeden z cílů Společenství, ale je použit nástroj rozdílného charakteru.

62. V tomto kontextu je věcí vnitrostátního soudu provést tuto kvalifikaci, při níž musí vzít v úvahu, že členské státy stanoví normy, které se různými způsoby vztahují na nadnárodní oblast a které se pohybují mezi pouhým výkonem a úplným osamostatněním. Na druhé straně, promítnutí této zásady by nemuselo mít stejný význam, jaký mu přisuzuje evropské právo.( ) V každém případě, Soudní dvůr nemá pravomoc posuzovat přiměřenost vnitrostátní právní úpravy ve vztahu k zásadě proporcionality Společenství, zejména když jako v tomto případě nedojde k předložení přesných technických údajů nutných pro obezřetné posouzení.( )

63. Vzhledem ke všemu výše uvedenému navrhuji odpovědět na druhou část druhé předběžné otázky písm. a) a druhou otázku písm. b) upřesněním, že posouzení, zda je určitá norma nebo chování členského státu v souladu se zásadou proporcionality, je věcí vnitrostátního soudu poté, co takovouto činnost předtím kvalifikuje jako činnost Společenství.

VIII – Závěry

64. V souladu s výše uvedenými úvahami navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Verwaltungsgericht Koblenz následovně:

„1. Co se týče první předběžné otázky a první části druhé otázky písm. a), jestliže členské státy provádí směrnici Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách odpadů, mohou v rámci článku 176 ES přijímat přísnější opatření ochrany životního prostředí, pokud tyto splňují cíle a ustanovení právních úprav Společenství, jako je tomu v případě, když přijímání komunálních odpadů a odpadů, které mohou být odstraňovány jako ony, na skládku je podřízeno kritériu stanovenému jako poměr organické části v suchém zůstatku původní látky (určený jako zápalná ztráta nebo TOC), když je vyžadováno dosáhnout dané poměry v kratších lhůtách, než jsou lhůty uvedené ve zmíněné směrnici, a v případě, kdy přijetí odpadů podléhá předchozí úpravě, která není pouze mechanická.

2. Co se týče druhé části druhé předběžné otázky písm. a) a druhé otázky písm. b), posouzení toho, zda je určitá norma nebo chování členského státu v souladu se zásadou proporcionality Společenství, je věcí vnitrostátního soudu poté, co takovouto činnost předtím kvalifikuje jako činnost Společenství.“