STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

přednesené dne 2. února 20061( )

Věc C‑406/04

Gérald De Cuyper

proti

Office national de l’emploi

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tribunal du travail de Bruxelles (Belgie)]

„Výklad článků 17 ES a 18 ES, kterými se zavádí občanství Unie, ve světle ustanovení vnitrostátního práva, které podmiňuje poskytnutí příspěvků v nezaměstnanosti skutečným bydlištěm na vnitrostátním území“

I – Úvod

1. Podstatou předběžných otázek položených tribunal du travail de Bruxelles (Belgie) Soudnímu dvoru v projednávané věci podle článku 234 ES je, zda podmínka bydliště upravená ve vnitrostátních právních předpisech, která musí být splněna k získání nároku na příspěvek, je v rozporu s právem občana Unie vyplývajícím z článků 17 ES a 18 ES svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, pokud je žadatelem nezaměstnaná osoba, která není povinna být k dispozici na pracovním trhu.

2. První otázkou v tomto směru je určení povahy takového příspěvku v rámci práva Společenství.

3. Po určení této povahy je hlavní otázkou možnost přenesení příspěvku do jiného státu podle předpisů Společenství v oblasti sociálního zabezpečení.

II – Relevantní právní úprava Společenství

4. Články 17 ES a 18 ES stanoví:

„Článek 17

1. Zavádí se občanství Unie. Každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. […]

2. Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené touto smlouvou.

Článek 18

1. Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.

[…]“

5. Podle článku 7 nařízení (EHS) č. 1612/68( ):

„1. S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu z důvodu jeho státní příslušnosti zacházeno jinak než s tuzemskými pracovníky, jde-li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, propouštění a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.

2. Požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.“

6. Nařízení (EHS) č. 1408/71( ) se týká uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby pohybující se v rámci Společenství.

7. Článek 1 písm. a) bod i) vymezuje „zaměstnanou osobu“ jako každou osobu, která je pojištěna na základě povinného nebo volitelného pojištění pro případ jedné nebo více pojistných událostí odpovídajícím odvětvím systému sociálního zabezpečení pro zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné.

8. Článek 1 písm. o) vymezuje, v rozsahu, který je relevantní v projednávané věci, „příslušnou instituci“ jako instituci, u které je dotyčná osoba pojištěna v době podání žádosti o dávku.

9. Členský stát, na jehož území má příslušná instituce sídlo, je vymezen jako „příslušný stát“( ).

10. Článek 10 odst. 1 nařízení č. 1408/71 stanoví:

„Není-li v tomto nařízení stanoveno jinak, invalidní, starobní a pozůstalostní peněžité dávky, důchody z pracovních úrazů a nemocí z povolání a pohřebné získané podle právních předpisů jednoho nebo více členských států nepodléhají žádnému snížení, úpravám, pozastavení, odnětí ani konfiskaci z důvodu skutečnosti, že příjemce má bydliště na území jiného členského státu, než ve kterém má sídlo instituce příslušná pro jejich vyplácení.

[…]“

11. Podle čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení:

„Toto nařízení se vztahuje na všechny právní předpisy týkající se těchto odvětví sociálního zabezpečení:

[…]

c) dávky ve stáří;

[…]

g) dávky v nezaměstnanosti;

[…]“

12. Kapitola 6 hlavy III nařízení č. 1408/71 obsahuje zvláštní ustanovení týkající se dávek v nezaměstnanosti.

13. Oddíl 2 kapitoly 6 hlavy III stanoví pravidla týkající se nezaměstnaných osob odcházejících do jiného členského státu, než je příslušný stát. Článek 69 oddílu 2 přiznává nezaměstnaným osobám odcházejícím do jiného členského státu hledat práci omezený nárok na dávky v nezaměstnanosti.

14. Oddíl 3 kapitoly 6 obsahuje pravidla týkající se nezaměstnaných osob, které během svého posledního zaměstnání měly bydliště v jiném členském státě, než je příslušný stát. Článek 71 odst. 1 písm. a) se týká nároku na dávky v nezaměstnanosti, pokud jde o příhraniční pracovníky, kteří mají zkrácenou pracovní dobu nebo jsou přechodně nezaměstnaní, nebo kteří jsou nezaměstnaní. Článek 71 odst. 1 písm. b) se týká nároku na dávky v nezaměstnanosti, pokud jde o nezaměstnané osoby jiné než příhraniční pracovníky, které měly během svého posledního zaměstnání bydliště na území jiného členského státu, než je příslušný stát.

III – Relevantní vnitrostátní právní úprava

15. Článek 66 odst. 1 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991( ) o úpravě nezaměstnanosti stanoví:

„Aby měl nezaměstnaný nárok na příspěvky, musí mít obvyklé bydliště v Belgii; krom toho musí v Belgii skutečně bydlet.

Ministr určí, po vyslechnutí stanoviska správní komise, případy a okolnosti, kdy mohou být příspěvky přiznány nezaměstnané osobě, která ve skutečnosti nebydlí v Belgii.“

16. Výjimky z povinnosti skutečného bydliště, jež může ministr stanovit, jsou uvedeny v článku 39 vyhlášky ministra ze dne 26. listopadu 1991, jíž se provádí předpisy o nezaměstnanosti, který zmiňuje čtyři konkrétní situace, kdy dočasný nebo krátkodobý pobyt, po dobu nepřesahující čtyři týdny, nevylučuje přiznání příspěvků.

17. Článek 89 odst. 1 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991, ve znění královské vyhlášky ze dne 22. listopadu 1995( ), stanoví, že nezaměstnaná osoba starší padesáti let může být na vlastní žádost osvobozena od některých požadavků stanovených v jiných ustanoveních královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991, pokud jako nezaměstnaná osoba obdržela příspěvek nejméně 312krát v průběhu posledních dvou let předcházejících její žádosti. Tyto požadavky zahrnují povinnost být k dispozici na pracovním trhu a přijmout jakékoliv vhodné zaměstnání, povinnost dostavovat se na místo zprostředkování zaměstnání nebo se účastnit doprovodného programu a povinnost zaregistrovat se jako uchazeč o zaměstnání.

18. Článek 89 byl nedávno pozměněn královskou vyhláškou ze dne 27. května 2002( ), která vstoupila v platnost dne 1. července 2002. Na základě uvedené změny se osvobození starších nezaměstnaných osob od povinností stanovených v královské vyhlášce ze dne 25. listopadu 1991 liší v závislosti na tom, zda je nezaměstnaná osoba starší 50, nebo 58 let. Nezaměstnané osoby ve věku mezi 50 a 58 lety mohou být osvobozeny od některých povinností, avšak nikoli od povinnosti být k dispozici na pracovním trhu a přijmout jakékoliv vhodné zaměstnání, povinnosti dostavovat se na místo zprostředkování zaměstnání nebo se účastnit doprovodného programu a povinnosti zaregistrovat se jako uchazeč o zaměstnání. Naopak, nezaměstnané osoby starší 58 let jsou osvobozeny od uvedených tří povinností i od jiných povinností.

IV – Skutkové okolnosti a vnitrostátní řízení

19. Gérald De Cuyper je belgický státní příslušník narozený v roce 1942. Byl dříve zaměstnán v Belgii a v roce 1997 mu byl přiznán nárok na příspěvek v nezaměstnanosti.

20. V roce 1998 byl podle čl. 89 odst. 1 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 osvobozen od povinnosti podrobit se kontrole ze strany obce. Toto osvobození mělo následující důsledky:

– v případě výkonu vedlejší činnosti nebyl povinen prokazovat, že takovou činnost prováděl již v době, kdy byl zaměstnán, a to během tří měsíců předcházejících jeho žádosti o příspěvek;

– neměl nadále povinnost být k dispozici na pracovním trhu a přijmout jakékoliv vhodné zaměstnání, povinnost dostavovat se na místo zprostředkování zaměstnání nebo se účastnit doprovodného programu;

– mohl vykonávat, na svůj účet a nikoli za účelem zisku, jakoukoliv činnost týkající se jeho vlastního majetku;

– byl osvobozen od povinnosti zaregistrovat se jako uchazeč o zaměstnání.

21. V prohlášení o své osobní a rodinné situaci z prosince 1999 G. De Cuyper potvrdil, že je svobodný a žije v Bruselu.

22. Na základě běžného šetření za účelem ověření pravdivosti údajů uvedených v prohlášení příjemce příspěvku, které bylo provedeno v dubnu 2000, Office national de l’emploi (dále jen „ONEM“) pozval G. De Cuypera do Bruselu k osobnímu pohovoru ohledně jeho rodinné situace, k němuž se dotyčný řádně dostavil. Následně ONEM sdělil, že od ledna 1999 bydlí v jižní Francii. Zde si koupil loď, kterou rekonstruoval na příbytek.

23. Gérald De Cuyper přiznal, že se vrací do Belgie, kde si ponechal zařízený pokoj, přibližně jednou za čtvrt roku a že tuto změnu situace neoznámil ONEM.

24. Na základě tohoto šetření došel ONEM k závěru, že G. De Cuyper bydlí ve Francii s přítelkyní, která je v důchodu.

25. Gérald De Cuyper se nedostavil ke slyšení v červenci 2000, kde se měl vyjádřit k výše uvedeným závěrům.

26. V září 2000 mu ONEM oznámil své rozhodnutí o jeho vyloučení z nároku na příspěvky v nezaměstnanosti se zpětnou účinností od roku 1999 z toho důvodu, že nesplňoval podmínku skutečného bydliště podle článku 66 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 (dále jen „povinnost bydliště“).

27. Gérald De Cuyper toto rozhodnutí napadl u tribunal du travail de Bruxelles.

28. Podle předkládacího rozhodnutí ze soudního spisu vyplývá, že G. De Cuyper nemohl požádat o uplatnění žádné z ministerských výjimek obsažených v článku 39 vyhlášky ministerstva ze dne 26. listopadu 1991, a proto se na něj vztahuje povinnost bydliště.

29. Za těchto okolností předkládající soud položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky podle článku 234 ES:

„Nepředstavuje povinnost mít skutečné bydliště v Belgii, kterou článek 66 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 o úpravě nezaměstnanosti podmiňuje poskytování příspěvků a která se vztahuje na nezaměstnanou osobu starší 50 let, jež je na základě článku 89 této královské vyhlášky osvobozena od povinnosti docházet na úřad práce, což zahrnuje osvobození od podmínky týkající se disponibility na pracovním trhu, překážku volného pohybu a pobytu přiznaných každému občanovi Unie články 17 [ES] a 18 [ES]?

Splňuje tato povinnost mít bydliště na území státu příslušného k poskytování příspěvků v nezaměstnanosti, odůvodněná podle vnitrostátního práva potřebou kontroly dodržování právních podmínek poskytování příspěvků nezaměstnaným, požadavek přiměřenosti, který musí být dodržen při sledování tohoto cíle obecného zájmu, jestliže představuje omezení svobody pohybu a pobytu přiznané každému občanovi Unie články 17 [ES] a 18 [ES]?

Nevytváří tato povinnost bydliště diskriminaci mezi občany Unie, kteří jsou státními příslušníky členského státu příslušného k zajištění poskytování příspěvků v nezaměstnanosti, když tento nárok přiznává těm, kteří nevyužívají svých práv volného pohybu a pobytu přiznaných články 17 [ES] a [18] ES, přičemž těm, kteří tato práva chtějí vykonávat, tento nárok odpírá prostřednictvím odrazujícího účinku tohoto omezení?“

30. Gérald De Cuyper, ONEM, Komise, Belgie, Francie a Německo předložili písemná vyjádření a všichni tito účastníci byli zastoupeni na jednání. Nizozemsko a Spojené království předložily vyjádření pouze při jednání.

V – K předběžným otázkám

31. Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu je, zda povinnost bydliště, kterou je podmíněno přiznání nároku na příspěvek v nezaměstnanosti nezaměstnaným osobám starším 50 let, které jsou osvobozeny, mimo jiné, od povinnosti být k dispozici na pracovním trhu, představuje omezení práva občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území Společenství, které je v rozporu s články 17 ES a 18 ES.

32. Za účelem určení právní úpravy Společenství použitelné v projednávané věci je nezbytné posoudit povahu příspěvku poskytovaného nezaměstnaným osobám starším 50 let, které jsou podle vnitrostátních předpisů upravujících nárok na dávky v nezaměstnanosti osvobozeny, mimo jiné, od povinnosti být k dispozici na pracovním trhu (dále jen „příspěvek“ nebo „dotčený příspěvek“).

Kvalifikace příspěvku

33. Gérald De Cuyper, ONEM, Belgie, Francie a Německo vycházejí z toho, že dotčený příspěvek je dávkou v nezaměstnanosti ve smyslu nařízení č. 1408/71. Komise zastává opačné stanovisko.

34. Je zřejmé, že v rozporu s tvrzením Komise není v projednávané věci použitelný článek 7 nařízení č. 1612/68.

35. Jak uvedlo Spojené království při jednání, uvedené ustanovení přiznává pracovníkovi, který je státním příslušníkem členského státu, právo požívat na území jiného členského státu stejných sociálních a daňových výhod jako pracovníci, kteří jsou státními příslušníky tohoto druhého členského státu.

36. Naproti tomu G. De Cuyper se domáhá stejného zacházení, jaké je přiznáváno státním příslušníkům členského státu, jehož je rovněž státním příslušníkem, a kteří mají bydliště na území tohoto státu.

37. Dotčený příspěvek proto nemůže být považován za sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68.

38. Komise dále tvrdí, že právo na příspěvek v nezaměstnanosti předpokládá, že nezaměstnaná osoba je k dispozici pracovnímu úřadu, u kterého je zapsána jako uchazeč o zaměstnání. V projednávané věci byl G. De Cuyper osvobozen od povinnosti být k dispozici na pracovním trhu podle článku 89 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991.

39. Ve svém písemném vyjádření Komise argumentovala, že příspěvek požadovaný G. De Cuyperem je možno považovat za předdůchodovou dávku. Při jednání však uvedla, že dotčený příspěvek nemusí představovat předdůchodovou dávku, nýbrž dávku sui generis. V každém případě má Komise za to, že dotčený příspěvek spadá mimo rozsah působnosti nařízení č. 1408/71.

40. Na podporu tohoto argumentu se dovolává rozsudku Otte( ), ve kterém Soudní dvůr použil rozlišení mezi dávkou v nezaměstnanosti podle nařízení č. 1408/71 a restrukturalizačním příspěvkem poskytovaným ve formě nenárokové dotace starším horníkům, kteří přišli o zaměstnání v návaznosti na restrukturalizaci německého důlního průmyslu( ), ode dne jejich propuštění až do důchodového věku. Komise upozorňuje na skutečnost, že příjemci restrukturalizačního příspěvku nebyli povinni zaregistrovat se jako uchazeči o zaměstnání nebo být k dispozici na pracovním trhu – neměli tedy povinnosti, od nichž byl G. De Cuyper rovněž osvobozen podle královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991. Konstatuje, že v rozsudku Otte Soudní dvůr rozhodl, že podmínky pro přiznání restrukturalizačního příspěvku, které vycházejí z cíle sledovaného v rámci politiky zaměstnanosti, zejména vynětí propuštěných pracovníků z rozsahu působnosti pojištění v nezaměstnanosti, jsou zjevně odlišné od podmínek, které charakterizují dávku v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1408/71( ).

41. Je pravda, že příspěvek dotčený v rozsudku Otte je podobný tomu, který byl vyplácen G. De Cuyperovi, v tom směru, že žadatel o příspěvek je osvobozen od povinnosti být zaregistrován jako uchazeč o zaměstnání a být k dispozici na pracovním trhu.

42. Restrukturalizační příspěvek ve výše uvedeném rozsudku však musí být posuzován v řádných souvislostech jako příspěvek poskytovaný starším horníkům, kteří přišli o zaměstnání v návaznosti na restrukturalizaci německého důlního průmyslu. Soudní dvůr totiž konstatoval, že hlavním účelem restrukturalizačního příspěvku bylo zajistit, aby pracovníci propuštění v návaznosti na racionalizační opatření měli nějaký příjem, a byli „tak vyňati z rozsahu působnosti pojištění v nezaměstnanosti“( ).

43. Tyto souvislosti se zjevně liší od těch, v nichž G. De Cuyper požádal o dotčený příspěvek.

44. Ostatní rysy restrukturalizačního příspěvku jej rovněž odlišují od projednávané věci. Uvedený příspěvek byl přiznán nezaměstnané osobě, která měla blízko ke splnění podmínek pro vznik nároku na starobní důchod( ). Příjemce restrukturalizačního příspěvku nebyl povinen zdržet se závislé činnosti nebo samostatné výdělečné činnosti, z níž plynuly příjmy přesahující určitou hranici, zatímco v projednávané věci může nezaměstnaná osoba vykonávat pouze, na svůj účet a nikoli za účelem zisku, jakoukoliv činnost týkající se jejího vlastního majetku v souladu s čl. 25 odst. 3 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991.

45. Krom toho skutečnost, že dotčený příspěvek má málo společného s dávkou ve stáří, podporuje názor, že tento příspěvek není namístě považovat za předdůchodovou dávku.

46. Jako dávky ve stáří jsou kvalifikovány příspěvky s následujícími rysy: příspěvky, které jsou poskytovány starším státním příslušníkům za účelem zajištění minimálních prostředků obživy( ), a příspěvky závislé na existenci práva na důchod; platby příspěvků orgánem důchodového pojištění; výpočet výše příspěvku na základě kritérií souvisejících s důchodem, a skutečnost, že příspěvek doplňuje starobní důchod( ).

47. Žádné z těchto charakteristik nejsou podobné podmínkám pro přiznání dotčeného příspěvku. Kromě skutečnosti, že je poskytován osobám starším 50 let, které nejsou povinny být k dispozici na pracovním trhu, dotčený příspěvek není nijak podobný dávce ve stáří.

48. Tvrzení Komise, že příspěvek požadovaný G. De Cuyperem je předdůchodovou dávkou, je tedy třeba odmítnout.

49. Kromě povinnosti bydliště je poskytnutí příspěvku podle čl. 89 odst. 1 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 podmíněno tím, že dotčená osoba je nezaměstnaná, je starší padesáti let a jako nezaměstnaná osoba obdržela příspěvek nejméně 312krát v průběhu posledních dvou let předcházejících její žádosti.

50. Tyto podmínky se zjevně týkají rizika nezaměstnanosti. V rozsahu, v němž z nich vyplývá, že dotčený příspěvek je příspěvkem v nezaměstnanosti, mám za to, že nejsou převáženy osvobozením od povinností být zaregistrován jako uchazeč o zaměstnání a být k dispozici na pracovním trhu – tedy od povinností, které jsou obvykle spojeny s nárokem na příspěvek v nezaměstnanosti.

51. Mám rovněž za to, že tímto osvobozením není dotčeno postavení G. De Cuypera jako osoby nezaměstnané. ONEM při jednání uvedl, že belgické právní předpisy přiznávají starším nezaměstnaným osobám stejné postavení jako mladším nezaměstnaným osobám. Starší nezaměstnané osoby, na rozdíl od osob požívajících předčasný starobní důchod, nelze považovat za osoby, které definitivně opustily pracovní trh, nehledě na jakékoli osvobození od povinnosti být zaregistrovány jako uchazeči o zaměstnání a být k dispozici na pracovním trhu; mohou se později vrátit do zaměstnání.

52. Je rovněž třeba konstatovat, že podle královské vyhlášky ze dne 27. května 2002 starší nezaměstnané osoby, které nedovršily 58 let, nemohou s platností od července 2002 nadále žádat o osvobození od povinnosti být zaregistrovány jako uchazeči o zaměstnání a být k dispozici na pracovním trhu.

53. Mám za to, že předkládací rozhodnutí nijak nenaznačuje, že by příspěvek požadovaný G. De Cuyperem byl jakkoli odlišný od příspěvků placených po nedobrovolné ztrátě zaměstnání, a mám tedy za to, že se jedná o dávku v nezaměstnanosti podle čl. 4 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1408/71.

Příspěvek v nezaměstnanosti v souvislostech

54. Právní úprava příspěvků vyplácených v případě nedobrovolné ztráty zaměstnání zaujímá zvláštní místo v rámci systémů sociálního zabezpečení.

55. Účelem těchto příspěvků je poskytnout záruku podpory zaměstnancům a jejich rodinným příslušníkům v případě dočasné a nedobrovolné ztráty zaměstnání.

56. Osoby, které mají nárok na takové příspěvky, tedy tvoří součást obyvatelstva v produktivním věku na běžném pracovním trhu. Tyto příspěvky mají obvykle charakter platby, která do určité maximální výše souvisí s výší posledního výdělku.

57. Příspěvky jsou financovány buď z všeobecných daní, nebo ze zvláštních kolektivních dávek, které souvisejí s hlavními příjmy z pracovní činnosti.

58. Z těchto charakteristik vyplývá, že osoby, kterým jsou vypláceny příspěvky v nezaměstnanosti, musí být k dispozici na pracovním trhu; musí být tedy zaregistrovány u pracovního úřadu, který jim pomáhá najít nové zaměstnání. Osoby, jež mají nárok na příspěvky, musí navíc přijmout jakoukoliv nabídku vhodného zaměstnání a nesmí vykonávat žádnou činnost, ze které by měly příjem nad rámec jejich příspěvku v nezaměstnanosti.

59. Účelem těchto požadavků – které musí být zásadně uplatňovány striktně – je předejít neoprávněnému využívání nebo zneužívání příspěvků v nezaměstnanosti a předejít nekalé soutěži na pracovním trhu ze strany osob pobírajících příspěvky v nezaměstnanosti.

60. Příspěvky v nezaměstnanosti jsou, jakožto součást systému sociálního zabezpečení určená pro pracující obyvatelstvo, od 80. let minulého století stále častěji využívány jako nástroj politiky trhu práce a zaměstnanosti.

61. V mnoha (zejména kontinentálních) státech jsou takové předpisy v oblasti sociálního zabezpečení používány na podporu politiky směřující k tomu, aby starší osoby uvolnily místo na pracovním trhu mladším uchazečům o zaměstnání. V takovém politickém rámci byli starší zaměstnanci, kteří ztratili zaměstnání, zcela nebo zčásti osvobozeni od povinnosti být k dispozici na pracovním trhu. To je patrně účelem belgických právních předpisů z roku 1991 použitelných v projednávané věci.

62. V jiných, zejména severských státech je právní úprava systému sociálního zabezpečení pro nezaměstnané osoby používána jako prostředek provádění „aktivační“ politiky trhu práce v tom směru, že právo na poskytnutí příspěvku a jeho výše jsou rovněž závislé na aktivní účasti v rekvalifikačních programech směřujících k zachování či zvýšení výdělečné kapacity dotčených uchazečů o zaměstnání na pracovním trhu.

63. Politika trhu práce ve většině členských států EU v poslední době směřuje k dosažení co možná největší účasti starších zaměstnanců na pracovním trhu. Tento přístup zjevně souvisí s problémy spojenými se stárnutím evropské populace. Taková politika vedla k podstatně striktnějšímu uplatňování kritéria disponibility na pracovním trhu pro starší nezaměstnané osoby, než bylo do nedávné doby běžné. Tato změna je rovněž patrná v královské vyhlášce ze dne 27. května 2002( ).

64. Kromě obvyklých argumentů směřujících proti možnosti přenést příspěvky v nezaměstnanosti do jiného státu – předcházení zneužití a nekalé soutěže na pracovním trhu – má tedy význam rovněž argument, že státy musí být schopny používat takové příspěvky jako nástroj politiky trhu práce a zaměstnanosti.

65. Uplatňování kritéria disponibility na pracovním trhu členskými státy jako nástroje „aktivační“ politiky trhu práce je zjevně v souladu s vymezením působnosti podle článků Smlouvy týkajících se zaměstnanosti a sociálního zabezpečení.

66. Článek 125 ES stanoví, že členské státy a Společenství pracují na rozvoji koordinované strategie zaměstnanosti, a zejména na podpoře kvalifikace, vzdělání a přizpůsobivosti pracovníků a schopnosti trhů práce reagovat na hospodářské změny, aby dosáhly cílů článku 2 EU a článku 2 ES. Tyto cíle zahrnují podporu vysoké úrovně zaměstnanosti a sociální ochrany ve Společenství.

67. Podle čl. 126 odst. 1 ES členské státy přispívají svou politikou zaměstnanosti k dosažení těchto cílů.

68. Článek 125 ES, čl. 127 odst. 1 ES a článek 129 ES zmiňují koordinační a doplňkovou úlohu Společenství s ohledem na politiku zaměstnanosti členských států a podporu vysoké úrovně zaměstnanosti. V souladu s čl. 127 odst. 1 ES však musí být uznávána působnost členských států v této oblasti. Podle čl. 129 druhého pododstavce ES podpůrná opatření přijatá Společenstvím nezahrnují harmonizaci právních a správních předpisů členských států.

69. V rozsahu, který je relevantní v projednávané věci, článek 136 ES, který se týká sociálních ustanovení, stanoví, že Společenství a členské státy mají za cíl podporu zaměstnanosti, zlepšování životních a pracovních podmínek a přiměřenou sociální ochranu, za účelem trvale vysoké zaměstnanosti a boje proti vyloučením, a za tímto účelem Společenství a členské státy uskutečňují opatření, jež berou v úvahu rozmanitost vnitrostátních zvyklostí.

70. Článek 137 odst. 1 ES stanoví mimo jiné, že Společenství podporuje a doplňuje činnost členských států v oblastech sociálního zabezpečení a sociální ochrany pracovníků a ochrany pracovníků při skončení pracovního poměru.

71. Předpisy přijaté podle článku 137 ES se nesmí podle čl. 137 odst. 4 první odrážky ES dotýkat práva členských států vymezovat základní zásady jejich systému sociálního zabezpečení a nesmějí významně ovlivňovat finanční rovnováhu tohoto systému.

72. Shrnuto, je tedy zjevné, že působnost při stanovení politiky zaměstnanosti a sociálního zabezpečení náleží především členským státům a Společenství hraje koordinační a doplňkovou úlohu.

73. Zdá se, že zákonodárce Společenství při revizi nařízení č. 1408/71, jehož nové znění (nařízení č. 883/2004( )) nadále výslovně vylučuje přenášení příspěvků v nezaměstnanosti do jiných států, umožnil členským státům využívat příspěvky v nezaměstnanosti jako nástroj politiky trhu práce a zaměstnanosti.

Možnost přenesení příspěvku v nezaměstnanosti do jiného státu podle nařízení č. 1408/71

74. Ve světle okolností, jež vysvětlují účel omezení možnosti přenesení příspěvku v nezaměstnanosti do jiného státu, je nyní namístě přezkoumat, jak se tato zásada odráží v ustanoveních nařízení č. 1408/71 a jak jsou tato ustanovení použitelná za okolností projednávané věci.

75. Článek 10 odst. 1 nařízení č. 1408/71 upravuje zrušení ustanovení o bydlišti stanovených ve vnitrostátních právních předpisech týkajících se systémů sociálního zabezpečení. Stanoví zákaz snížení, úpravy, pozastavení, odnětí či konfiskace některých dávek sociálního zabezpečení z důvodu skutečnosti, že příjemce má bydliště na území jiného členského státu, než ve kterém má sídlo instituce příslušná pro jejich vyplácení. Dávky sociálního zabezpečení uvedené v čl. 10 odst. 1, na které se vztahuje tento zákaz, nezahrnují dávky v nezaměstnanosti.

76. Nařízení č. 1408/71 tedy, jak uvádí ONEM, obecně nezakazuje uplatňování povinnosti bydliště ani pozastavení plateb z důvodu skutečnosti, že příjemce má bydliště v jiném členském státě, pokud jde o vnitrostátní právní úpravu dávky v nezaměstnanosti.

77. Pokud jde o obecné pravidlo, že není zakázáno omezovat přenášení nároku na dávky v nezaměstnanosti, nařízení č. 1408/71 stanoví dvě výjimky.

78. Článek 69 stanoví nárok na dávku v nezaměstnanosti, pokud nezaměstnaná osoba odejde do jiného členského státu na dobu nejvýše tří měsíců jako zaregistrovaný uchazeč o zaměstnání s cílem hledat zaměstnání. Článek 71 odst. 1 přiznává nárok na dávku v nezaměstnanosti nezaměstnaným osobám, které během svého posledního zaměstnání měly bydliště na území jiného členského státu, než je stát, kde jsou pojištěny pro účely sociálního zabezpečení.

79. Situace G. De Cuypera nesouvisí s okolnostmi upravenými v článcích 69 a 71. Použije se tedy obecné pravidlo, že není zakázáno podmiňovat nárok na dávku v nezaměstnanosti splněním povinnosti bydliště.

80. Komise tvrdí, že disponibilita na pracovním trhu a hledání zaměstnání jsou požadavky, které nejsou oddělitelné od postavení nezaměstnané osoby, a že odůvodňují omezení možnosti přenesení nároku na příspěvky v nezaměstnanosti. Argumentuje, že vzhledem k tomu, že belgické právní předpisy zrušily tyto povinnosti, pokud jde o nezaměstnané osoby starší 50 let, omezení přenášení nároku na dávky v nezaměstnanosti se již nezdá být odůvodněné.

81. Tento argument by mohl být namístě, pokud by členské státy byly povinny na základě nařízení č. 1408/71 neomezovat takový nárok z důvodů souvisejících s návratem k povolání.

82. Článek 10 odst. 1 a pravidla pro vznik nároku na dávku v nezaměstnanosti, posuzovaná společně, však zjevně naznačují opak: není zakázáno, aby členské státy omezovaly přenášení nároků do jiných států. Bylo by zvláštní, pokud by tato ustanovení byla vykládána v tom smyslu, že členské státy musí odůvodnit takové pravidlo, jaké je dotčeno v projednávané věci, z něhož vyplývá omezení možnosti přenášet dávky do jiných států.

83. Z výše uvedených důvodů ustanovení nařízení č. 1408/71 nestanoví nárok nezaměstnané osoby, která není povinna být k dispozici na pracovním trhu, na dávku v nezaměstnanosti, pokud má bydliště v jiném členském státě, než je příslušný stát.

84. Existují navíc podstatné praktické důvody, proč neumožnit přenesení příspěvku v nezaměstnanosti do jiného státu, které jsem uvedl výše( ) a které uvedli někteří účastníci ve svých vyjádřeních.

85. Zaprvé, členské státy musí mít možnost využívat příspěvky v nezaměstnanosti jako nástroje své politiky trhu práce a zaměstnanosti, což platí zejména s ohledem na striktnější uplatňování kritéria disponibility na pracovním trhu u starších nezaměstnaných osob v nedávné době. Povinnost bydliště je zjevně nezbytná k zajištění uspokojivého naplňování této politiky.

86. Zadruhé, jak tvrdí Francie, nezaměstnaná osoba má nejlepší možnost nalézt zaměstnání ve státě, ve kterém byla naposledy zaměstnána. Je tedy v zájmu politiky zaměstnanosti, aby nárok na příspěvek v nezaměstnanosti byl podmíněn bydlištěm na území tohoto státu.

87. Zatřetí, jak argumentují ONEM, Francie a Německo, povinnost bydliště je nezbytná k tomu, aby bylo možno provádět šetření rodinné situace žadatele a jakékoli výdělečné činnosti, jíž může být dotčen nárok na příspěvek v nezaměstnanosti. Taková šetření jsou nezbytná k zamezení zneužití. Kromě výjimečných situací uvedených v článcích 69 a 71 nařízení č. 1408/71, které nejsou v projednávané věci relevantní, neexistuje žádná organizovaná spolupráce mezi orgány členských států za účelem sledování situace osoby pobírající příspěvek v nezaměstnanosti, která odchází z příslušného státu do jiného členského státu.

88. V projednávané věci tedy není zaveden žádný systém, jenž by umožňoval šetření rodinné situace G. De Cuypera a jakékoli výdělečné činnosti, kterou by mohl vykonávat v době pobytu ve Francii. Při neexistenci jakéhokoli systému spolupráce mezi belgickými a francouzskými úřady za účelem kontroly řádného nároku na příspěvek v nezaměstnanosti by neměly pravomoc k šetření těchto záležitostí orgány žádného členského státu.

89. Z toho vyplývá, že povinnost bydliště je přiměřená k zajištění účinného šetření rodinné situace nezaměstnané osoby a jakékoli jí vykonávané výdělečné činnosti.

90. Začtvrté, umožnit přenesení příspěvku v nezaměstnanosti by znamenalo připustit nekalou soutěž na pracovním trhu členského státu, do kterého nezaměstnaná osoba odchází. Tak by tomu zjevně bylo tehdy, pokud by státní příslušníci jednoho členského státu, kteří mají takový nárok, mohli vstoupit na trh práce v druhém členském státě: takové osoby by měly nespravedlivou finanční výhodu oproti státním příslušníkům druhého členského státu, kteří mají zájem vstoupit na trh práce, avšak jejichž příjem není samozřejmě obecně dotován.

91. Zapáté, jak uvedlo Nizozemsko při jednání, je třeba zachovat souvztažnost mezi financováním a poskytováním příspěvků. Výplata příspěvků z rozpočtu členského státu je projevem solidarity mezi jeho rezidenty. Jedná se o způsob podpory sociální soudržnosti a zamezení sociálního vyloučení a problémů z něj vyplývajících. Přenesení příspěvků do jiného státu by narušilo sociální soudržnost a mohlo by vést ke vzniku nepřiměřené finanční zátěže pro rezidenty jednoho členského státu.

Použitelnost článků 17 ES a 18 ES v případě použitelnosti nařízení č. 1408/71

92. Pokud by bylo určeno, že nařízení č. 1408/71 je použitelné, zůstává otázkou, jak mají být posuzovány položené předběžné otázky ve světle článků 17 ES a 18 ES.

Argumenty účastníků řízení

93. Gérald De Cuyper argumentuje, že povinnost bydliště vyplývající z článku 66 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 porušuje právo občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území Společenství. Vyjádření Komise je podobné bez ohledu na to, zda je dotčený příspěvek považován za sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, nebo příspěvek v nezaměstnanosti podle nařízení č. 1408/71.

94. Gérald De Cuyper tvrdí, že povinnost bydliště odrazuje občany Unie od výkonu jejich práva svobodně se pohybovat, neboť při odchodu do jiného členského státu ztrácejí nárok na příspěvek v nezaměstnanosti. Argumentuje, že v jeho případě je mu ve skutečnosti bráněno ve výkonu tohoto práva, neboť bez tohoto nároku nebude již mít dostatek prostředků, aby se nestal finanční zátěží pro členský stát, do kterého odchází, a ztrácí tak právo pobytu ve Francii podle směrnice 90/364( ). Argumentuje, že povinnost bydliště není přiměřená cíli, kterým je kontrola plnění podmínek pro vznik nároku na dotčený příspěvek, zejména pokud je přiznáno osvobození od povinnosti dostavovat se na místo zprostředkování zaměstnání a být k dispozici na pracovním trhu. Dále tvrdí, že při srovnání osob, jež mají nárok na tento příspěvek, povinnost bydliště rovněž zavádí diskriminaci příjemců, kteří vykonají své právo občana Unie odejít do jiného členského státu, oproti těm, kteří zůstávají v Belgii.

95. Komise tvrdí, že pokud je dotčený příspěvek kvalifikován jako sociální výhoda podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, odmítnutí přiznat jej v případě, kdy jeho příjemce odchází do jiného členského státu, porušuje právo občana Unie na rovné zacházení se státními příslušníky členského státu, jehož je státním příslušníkem, kteří v tomto státě zůstávají. Má za to, že v rozsudku Pusa( ) Soudní dvůr použil toto odůvodnění na situaci finského státního příslušníka s bydlištěm ve Španělsku, který se domáhal rovného zacházení ve srovnání s finskými státními příslušníky s bydlištěm ve Finsku.

96. Komise uvádí, že objektivní hlediska související s nutností zajistit, aby příjemce měl vztah k relevantnímu trhu práce, nemají v tomto případě význam z důvodu osvobození od povinnosti být k dispozici na pracovním trhu. Objektivní hlediska související se správními obtížemi spojenými s kontrolou plnění podmínek pro přiznání příspěvku navíc nemohou odůvodnit odchylku od právních předpisů Společenství a tato zásada se uplatní zejména tehdy, pokud je tvrzeno, že je omezen výkon jedné ze základních svobod( ).

97. Pokud je dotčený příspěvek dávkou v nezaměstnanosti podle nařízení č. 1408/71, Komise tvrdí, že podmínky týkající se nároku mohou být odůvodněny tím, že souvisejí s podporou hledání zaměstnání. Vzhledem k tomu, že bylo přiznáno osvobození od povinnosti hledat zaměstnání, omezení přenesení nároku na příspěvek v nezaměstnanosti do jiného státu již není odůvodněno.

98. ONEM, Belgie, Francie a Německo argumentují, že jakékoli omezení práva občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států může být odůvodněno.

99. ONEM tvrdí, že omezení práva svobodně se pohybovat vyplývající z povinnosti bydliště je odůvodněno zásadou obsaženou v nařízení č. 1408/71, že nároky na dávky v nezaměstnanosti nemohou být přenášeny do jiných států, a skutečností, že nemá možnost provádět kontroly nezbytné k zajištění splnění podmínek pro vznik nároku na příspěvek v nezaměstnanosti. Vzhledem k tomu, že bydliště v Belgii je nutné k tomu, aby ONEM měl možnost zamezit neoprávněnému vyplácení příspěvků, je povinnost bydliště přiměřená. Uvedená povinnost se použije bez ohledu na státní příslušnost, a nezakládá proto nerovné zacházení.

100. Francie argumentuje, že povinnost bydliště může být odůvodněna třemi důvody. Zaprvé, v rozsudku Müller-Fauré a Van Riet( ) Soudní dvůr rozhodl, že při neexistenci harmonizace přísluší členským státům, aby určily podmínky, za kterých mohou být přiznány příspěvky v rámci sociálního zabezpečení. Obecně proto mohou členské státy zvolit, jaké podmínky uplatní pro přiznávání příspěvků v nezaměstnanosti. Zadruhé, povinnost bydliště je odůvodněná, neboť nezaměstnaná osoba má nejlepší možnost nalézt zaměstnání ve státě, ve kterém byla naposledy zaměstnána. Zatřetí, je rovněž odůvodněna nutností provádět kontroly jakékoli výdělečné činnosti vykonávané příjemcem a jeho rodinné situace.

101. Německo tvrdí, že povinnost bydliště sleduje legitimní cíl spočívající v zaručení kontrol podmínek, které opravňují příjemce k pobírání příspěvků v nezaměstnanosti, a předcházení jakémukoli zneužití takových příspěvků. Vzhledem k tomu, že neexistuje žádný jiný způsob, jak zajistit splnění tohoto cíle, než kontrolou na místě, povinnost bydliště je vhodná a, jak uzavírá Německo, přiměřená. Články 12 ES a 18 ES mohou vést k zákazu diskriminace pouze u právních předpisů přímo souvisejících se svobodou pohybu a pobytu v jiném členském státě.

Posouzení

102. Gérald De Cuyper je belgický státní příslušník s bydlištěm ve Francii. Je občanem Unie, který využil své právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Jeho žaloba podaná k vnitrostátnímu soudu je založena na skutečnosti, že při odchodu do Francie ztratil nárok na příspěvek, který pobíral během svého pobytu v Belgii.

103. Tyto okolnosti spadají do rozsahu působnosti práva Společenství a G. De Cuyper se tedy může dovolávat práv, která mu z něj vyplývají, zejména práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států( ).

104. K tomu, aby byl použitelný článek 18 ES, není nutné prokázat existenci diskriminace.

105. Uvedený článek dává každému občanu Unie právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě ES a v opatřeních přijatých k jejímu provedení. Ze znění tohoto ustanovení nevyplývá, že by bylo použitelné jen tehdy, pokud je zjištěna existence diskriminace.

106. Navíc, i v případech, kdy Smlouva prostřednictvím zákazu diskriminace výslovně zaručuje v jiných ohledech svobodu pohybu, Soudní dvůr vykládá toto právo v tom směru, že brání i přijetí opatření, jež nejsou diskriminační( ). Judikatura k článku 39 ES dokládá, že například volný pohyb pracovníků může bránit přijetí opatření, jež nejsou diskriminační( ).

107. Zdá se tedy, že není nutné vykládat článek 18 ES, který stanoví právo na svobodný pohyb a pobyt bez odkazu na zákaz diskriminace, v tom směru, že se uplatní pouze tehdy, pokud opatření zavádí diskriminaci.

108. Otázkou je spíše to, zda určité opatření zavádí nějaké omezení výkonu práva svobodného pohybu a pobytu občanem Unie a, pokud tomu tak je, zda může být takové omezení odůvodněné.

109. V projednávané věci je třeba určit, zda povinnost bydliště představuje neodůvodněné omezení výkonu uvedeného práva.

110. Je zjevné, že důsledkem povinnosti bydliště je omezení práva občana Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území Společenství.

111. Je proto třeba posoudit, zda takové omezení může být odůvodněné podle článků 17 ES a 18 ES.

112. Jak tvrdí ONEM a Belgie, čl. 18 odst. 1 ES stanoví, že uvedený článek platí s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení; článek 42 ES upravuje přijetí opatření v oblasti sociálního zabezpečení, která jsou nezbytná k zajištění volného pohybu pracovníků; nařízení č. 1408/71 bylo přijato na základě článku 42 ES, a jedná se tedy o opatření přijaté k provedení Smlouvy podle čl. 18 odst. 1 ES.

113. Mám za to, že právo na volný pohyb podle článku 18 ES je tedy nepochybně omezeno obecnou zásadou vyplývající z nařízení č. 1408/71, že nelze přenášet příspěvek v nezaměstnanosti do jiných států.

114. Tento názor podporuje judikatura, jíž se dovolává Francie a podle které právo Společenství nezasahuje do pravomoci členských států upravit jejich systémy sociálního zabezpečení. Nařízení č. 1408/71 navzájem spojuje, nikoliv harmonizuje, systémy sociálního zabezpečení členských států tak, aby byla zachována vnitrostátní působnost. Soudní dvůr již dříve konstatoval, že při neexistenci harmonizace přísluší členským státům, aby určily podmínky, za kterých jsou přiznávány příspěvky v rámci sociálního zabezpečení( ).

115. Obecně tedy Společenství nepřísluší zasahovat do stanovení takových podmínek, jak rovněž vyplývá z článku 137 ES( ).

116. Rozhodnutí, že povinnost bydliště představuje neodůvodněné omezení volného pohybu občanů Unie, by navíc zcela ohrozilo účel pravidel poskytování dávek v nezaměstnanosti stanovených nařízením č. 1408/71 a bylo by v rozporu s čl. 10 odst. 1 uvedeného nařízení.

117. Není důvod mít za to, že doplnění článků o občanství Unie do Smlouvy mělo mít takový důsledek.

118. Z toho vyplývá, že podle práva Společenství podmínka uložená členským státem, jež vyžaduje, aby příjemce příspěvku v nezaměstnanosti měl bydliště v tomto státě, není v rozporu s články 17 ES a 18 ES.

119. Povinnost bydliště stanovená článkem 66 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991 proto není v rozporu s články 17 ES a 18 ES: takové omezení práva občana Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států je odůvodněno tím, že v souladu s ustanoveními nařízení č. 1408/71 nárok na příspěvek v nezaměstnanosti nelze přenést do jiného členského státu.

VI – Závěry

120. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky předložené tribunal du travail takto:

„Články 17 ES a 18 ES nebrání tomu, aby poskytnutí příspěvku v nezaměstnanosti nezaměstnané osobě starší 50 let, která je osvobozena od povinnosti podle článku 89 královské vyhlášky ze dne 25. listopadu 1991, bylo podle článku 66 uvedené vyhlášky podmíněno bydlištěm v Belgii.“