STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

MACIEJE SZPUNARA

přednesené dne 27. dubna 2017 ( 1 )

Věc C‑184/16

Ovidiu-Mihaita Petrea

proti

Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (správní soud prvního stupně v Soluni, Řecko)]

„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Právo na volný pohyb a pobyt na území členských států – Pobyt občana členského státu na území jiného členského státu i přes dřívější rozhodnutí o vyhoštění – Legalita rozhodnutí o zrušení osvědčení o registraci jeho autorem ab initio a druhé rozhodnutí o vyhoštění

I. Úvod

1. Lze občana členského státu, který vstoupí na území jiného členského státu, kde získá osvědčení o registraci coby občan Unie, ačkoliv mu tento hostitelský členský stát zakázal pobyt, vyhostit, aniž je jeho situace znovu posouzena v souladu s ustanoveními směrnice 2004/38/ES ( 2 )?

2. Soudní dvůr bude muset v rámci posuzování této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce upřesnit rozsah procesních záruk a opatření na ochranu upravených směrnicí 2004/38 ve fázi druhého rozhodnutí o vyhoštění občana Unie, vůči kterému již bylo přijato pravomocné rozhodnutí o zákazu pobytu.

II. Právní rámec

A. Unijní právo

3. Směrnice 2004/38 upravuje v článcích 4, 5 a 6 až 13 podmínky výkonu některých práv, která vyplývají z občanství Unie, totiž práva na opuštění území, práva na vstup a práva pobytu.

4. Tato směrnice v článku 8, nadepsaném „Správní formality pro občany Unie“, odstavci 1 stanoví: „Aniž je dotčen čl. 5 odst. 5, může [hostitelský] členský stát u pobytu delšího než tři měsíce požadovat po občanech Unie, aby se zaregistrovali u příslušných orgánů.“

5. Články 27, 28 a 30 až 32 této směrnice, které jsou obsaženy v kapitole VI, nadepsané „Omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“, naproti tomu stanoví: „Článek 27 Obecné zásady 1. S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům. 2. Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná. […] Článek 28 Ochrana před vyhoštěním 1. Před přijetím rozhodnutí o vyhoštění z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti vezme hostitelský členský stát v úvahu skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na jeho území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě a intenzita vazeb na zemi původu. […] Článek 30 Oznamování rozhodnutí 1. Rozhodnutí přijatá podle čl. 27 odst. 1 se dotyčným osobám oznamují písemně a takovým způsobem, aby mohly porozumět jejich obsahu a jejich důsledkům pro svou osobu. […] Článek 31 Procesní záruky 1. Dotyčné osoby mají v hostitelském členském státě přístup k soudním a případně správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. […] 3. V opravném řízení je umožněno posouzení zákonnosti rozhodnutí, skutečností a okolností, na kterých je založeno. Toto řízení zajišťuje, že rozhodnutí není nepřiměřené, zejména s ohledem na požadavky stanovené v článku 28. 4. Členské státy mohou zakázat dotyčn[é] osob[ě] pobyt na svém území v průběhu opravného řízení, ale nesmějí jí bránit osobně vystoupit na svou obhajobu, kromě případů, kdy by její přítomnost mohla způsobit závažné narušení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti nebo kdy se opravný prostředek nebo soudní přezkum týkají odepření vstupu na území. Článek 32 Doba platnosti rozhodnutí o zákazu pobytu 1. Osoby, kterým byl zakázán pobyt z důvodů veřejného pořádku[,] […] veřejné bezpečnosti [nebo veřejného zdraví], mohou po uplynutí přiměřené lhůty, která závisí na okolnostech, avšak nejdéle po uplynutí tří let od vykonání pravomocného rozhodnutí o zákazu pobytu přijatého v souladu s právem Společenství, podat žádost o zrušení zákazu pobytu odůvodněnou skutečnostmi nasvědčujícími tomu, že došlo k podstatné změně okolností, kterými bylo rozhodnutí o zákazu pobytu odůvodněno. Dotyčný členský stát rozhodne o této žádosti do šesti měsíců od jejího podání. 2. Po dobu posuzování své žádosti nemají osoby uvedené v odstavci 1 právo vstoupit na území dotyčného členského státu.“

B. Řecké právo

6. Směrnice 2004/38 byla do řeckého práva provedena výnosem prezidenta 106/2007 o svobodě pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků na řeckém území (FEK A’ 135/2007). Článek 8 odst. 1 tohoto výnosu stanoví: „Občané Unie, kteří pobývají v Řecku po dobu delší než tři měsíce ode dne příjezdu, jsou po uplynutí třech měsíců povinni osobně se dostavit k orgánům cizinecké policie za účelem registrace. Tyto orgány provedou registraci a okamžitě vydají osvědčení o registraci […]“.

7. Články 22, 23 a 24 výnosu prezidenta 106/2007 provádějí články 28, 33, 30 a 31 směrnice 2004/38 a čl. 21 odst. 6 tohoto výnosu provádí čl. 32 odst. 2 této směrnice.

8. Směrnici 2008/115/ES ( 3 ), která se uplatní pouze na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu, provádí zákon 3907/2011 (FEK A’ 7/26.1.2011). Tento zákon však v čl. 40 odst. 1 a 2 stanoví: „1. Na vyhoštění osob, které požívají práva na volný pohyb podle čl. 2 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu a ustanovení výnosu prezidenta 106/2007, se uplatní ustanovení kapitoly I tohoto zákona týkající se orgánů, postupů a procesních záruk, neobsahují-li články 22 až 24 výnosu prezidenta 106/2007 příznivější úpravu. 2. Co se týče podmínek a pravidel nařízení vyhoštění osob uvedených v odstavci 1, i nadále se uplatní články 22 až 24 výnosu prezidenta 106/2007.“

III. Skutkový stav v původním řízení

9. Rumunský státní příslušník Ovidiu-Mihaita Petrea byl v říjnu 2011 odsouzen řeckým soudem k trestu odnětí svobody v délce osmi měsíců s podmíněným odkladem na tři roky za trestný čin loupeže ve spolupachatelství.

10. Rozhodnutím ze dne 30. října 2011 (dále jen „rozhodnutí z roku 2011“) pak bylo O.-M. Petreovi nařízeno, aby se vrátil do země svého původu z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti. O.-M. Petrea byl tímto rozhodnutím do 30. října 2018 zařazen do vnitrostátní evidence nežádoucích cizinců a Schengenského informačního systému.

11. Řecké orgány informovaly O.-M. Petreu o jeho právech, dostupných opravných prostředcích a o možnosti požádat o překlad důležitých částí rozhodnutí z roku 2011.

12. O.-M. Petrea sepsal prohlášení, kterým se vzdal práva na všechny opravné prostředky, a potvrdil, že se chce vrátit do země svého původu. K jeho vyhoštění došlo dne 5. listopadu 2011.

13. Dne 1. září 2013 se O.-M. Petrea vrátil do Řecka, kde dne 25. září 2013 podal žádost o osvědčení o registraci coby občan Unie. Řecké orgány této žádosti vyhověly a téhož dne předmětné osvědčení O.-M. Petreovi vydaly.

14. Toto osvědčení o registraci bylo – jak v průběhu řízení před Soudním dvorem připustila řecká vláda – vydáno omylem.

15. Správním aktem pověřeného velitele Tmima Allodapon Dytikis Thessalonikis (služba cizinecké policie pro západní oblast Soluně) ze dne 14. října 2014 bylo uvedené osvědčení zrušeno. Týmž aktem bylo rozhodnuto o navrácení O.-M. Petrey. Toto rozhodnutí bylo přijato s odůvodněním, že O.-M. Petrea pobývá na řeckém území, ačkoliv je na základě rozhodnutí z roku 2011 stále zařazen do vnitrostátní evidence nežádoucích cizinců.

16. Žalobce podal proti správnímu aktu z roku 2014 odvolání, přičemž namítl, že rozhodnutí z roku 2011 o zákazu pobytu mu nebylo oznámeno v jazyce, kterému rozuměl. O.-M. Petrea tvrdil, že nepředstavuje hrozbu pro veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost, jelikož se od roku 2011, kdy byl odsouzen, nedopustil žádného trestného činu.

17. Odvolání O.-M. Petrey bylo zamítnuto rozhodnutím ředitele Diefthynsi Allodapon Thessalonikis (Cizinecké ředitelství v Soluni) ze dne 10. listopadu 2014. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tak, že žalobce představuje ohrožení veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, jelikož porušil zákaz pobytu. Co se týče argumentu vycházejícího z pochybení při oznamování rozhodnutí z roku 2011, tento řecký orgán uvedl, že opomenutí při oznamování tohoto rozhodnutí mohlo hypoteticky představovat důvod pro zrušení, kdyby bylo napadeno uvedené rozhodnutí. Toto opomenutí však nelze namítat za účelem zpochybnění správního aktu z roku 2014.

18. O.-M. Petrea podal proti rozhodnutí z roku 2014 žalobu na zrušení u předkládajícího soudu.

IV. Předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

19. V těchto souvislostech se Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (správní soud prvního stupně v Soluni) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: „1) Musejí být články 27 a 32 [směrnice 2004/38], ve spojení s články 45 a 49 SFEU a s ohledem na procesní autonomii členských států a zásady legitimního očekávání a řádné správy, vykládány v tom smyslu, že ukládají nebo umožňují zrušení osvědčení o registraci občana Unie, které bylo dříve vydáno státnímu příslušníkovi jiného členského státu podle čl. 8 odst. 1 výnosu prezidenta 106/2007, a přijetí opatření k navrácení této osoby hostitelským státem, pokud tato osoba nehledě na skutečnost, že byla na základě rozhodnutí o zákazu pobytu přijatého z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti zařazena do vnitrostátní evidence nežádoucích cizinců, znovu vstoupila na území dotyčného členského státu a zahájila tam podnikatelskou činnost, aniž podala žádost o zrušení zákazu pobytu postupem upraveným v článku 32 [směrnice 2004/38], a to za situace, kdy je rozhodnutí o zákazu pobytu považováno za samostatný důvod veřejného pořádku, který odůvodňuje zrušení osvědčení o registraci občana členského státu? 2) Lze v případě kladné odpovědi na předchozí otázku nahlížet na tento případ jako na neoprávněný pobyt občana členského státu na území hostitelského členského státu, takže je možné, aby orgán příslušný ke zrušení osvědčení o registraci přijal na základě čl. 6 odst. 1 [směrnice 2008/115] rozhodnutí o navrácení, a to nehledě na skutečnost, že osvědčení o registraci podle všeobecně přijímaného názoru není právním titulem k pobytu v zemi a že se [směrnice 2008/115] ratione personae vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí? 3) V případě záporné odpovědi na tutéž otázku, zruší-li vnitrostátní orgány v rámci procesní autonomie hostitelského členského státu osvědčení o registraci občana jiného členského státu, které není právním titulem k pobytu v zemi, z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, a zároveň této osobě uloží opatření k navrácení, lze mít za to, že se podle správné právní kvalifikace jedná o jediný správní akt správního vyhoštění podle článků 27 a 28 [směrnice 2004/38], který podléhá soudnímu přezkumu za podmínek upravených v těchto ustanoveních, která stanoví potenciálně jediný postup správního vyhoštění občanů Unie z území hostitelského členského státu? 4) Brání zásada efektivity v případě kladné i záporné odpovědi na první a druhou předběžnou otázku praxi vnitrostátních soudů, která správním orgánům, a v důsledku toho i příslušným soudům, jimž je předložen spor, zakazuje, aby v souvislosti se zrušením osvědčení o registraci občana Unie nebo s rozhodnutím hostitelského členského státu o vyhoštění, které je odůvodněno zákazem pobytu vztahujícím se na státního příslušníka jiného členského státu, zkoumaly, zda byly při přijetí rozhodnutí o zákazu pobytu dodrženy procesní záruky upravené v článcích 30 a 31 [směrnice 2004/38]? 5) V případě kladné odpovědi na předchozí otázku, vyplývá pro příslušné správní orgány členského státu z článku 32 [směrnice 2004/38] povinnost vždy oznámit dotyčnému státnímu příslušníkovi jiného členského státu rozhodnutí o jeho vyhoštění v jazyce, kterému rozumí, aby mohl účinně uplatnit procesní práva, která mu přiznávají uvedená ustanovení této směrnice, a to bez ohledu na skutečnost, zda o to tato osoba požádala?“

20. Písemná vyjádření přeložili žalobce v původním řízení, řecká vláda, belgická vláda, vláda Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a Komise. Jednání, které se konalo dne 2. února 2017, se zúčastnili O.-M. Petrea, řecká vláda, dánská vláda, vláda Spojeného království a Komise.

V. Analýza

A. K první předběžné otázce

21. Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda v případě občana Unie, který vstoupil na území jiného členského státu, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, a kde získal osvědčení o registraci, ačkoliv vůči němu tento členský stát předtím vydal rozhodnutí o zákazu pobytu a tento občan nevyužil opravného řízení ve smyslu článku 32 směrnice 2004/38, má (nebo může) být toto osvědčení o registraci zrušeno a vůči tomuto občanovi má (nebo může) být přijato další opatření k navrácení.

1. Ukládá směrnice 2004/38 povinnost zrušit osvědčení o registraci a přijmout opatření k navrácení?

22. Co se týče otázky, zda směrnice 2004/38 ukládá členskému státu povinnost zrušit osvědčení o registraci a přijmout opatření k navrácení, posoudím tyto dva aspekty otázky každý zvlášť; nejprve začnu analýzou přijetí opatření k navrácení. V rámci třetí předběžné otázky se předkládající soud táže na to, zda lze zrušení osvědčení o registraci a přijetí opatření k navrácení považovat za jediný správní akt. Jelikož však směrnice 2004/38 jediný akt týkající se zrušení osvědčení i přijetí opatření k navrácení neuznává, umožní mi takováto samostatná analýza určit, kde v rámci této směrnice spočívá potenciální východisko povinnosti přijmout tyto dva druhy opatření.

23. Podotýkám, že tímto problémem se ve svém písemném vyjádření výslovně zabývala pouze Komise, přičemž navrhla, aby se na tuto otázku odpovědělo záporně, jelikož uvedená povinnost ze směrnice 2004/38 nevyplývá.

24. Co se týče otázky, zda je členský stát podle unijního práva povinen za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, přijmout opatření k navrácení, domnívám se, že směrnice 2004/38 takovou povinnost neukládá. Podotýkám, že znění čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 se týká pouze „možnosti“ omezit svobodu pohybu a pobytu a v žádném případě není formulováno tak, že by z něj bylo možno dovozovat existenci takové povinnosti.

25. Nejsou-li členské státy povinny vyhostit osobu, která porušila zákaz pobytu, platí totéž i pro zrušení osvědčení o registraci coby občana Unie?

26. Musím poznamenat, že směrnice 2004/38 neobsahuje ustanovení, která by ukládala povinnost zrušit takové osvědčení. Je tedy na každém členském státu, aby přijal pravidla týkající se povinnosti zrušit osvědčení, jež bylo vydáno omylem.

27. S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že ze směrnice 2004/38 nevyplývá žádná povinnost týkající se zrušení osvědčení o registraci a přijetí opatření k navrácení.

2. Umožňuje směrnice 2004/38 zrušení osvědčení o registraci a přijetí opatření k navrácení?

28. Je třeba posoudit, zda za situace, kdy určitá osoba vstoupila na území členského státu i přesto, že vůči ní orgány tohoto členského státu přijaly rozhodnutí o zákazu pobytu, umožňují články 45 a 49 SFEU, články 27 a 32 směrnice 2004/38 a zásady legitimního očekávání a řádné správy zrušení osvědčení o registraci a přijetí opatření k navrácení.

29. Předkládající soud se podle mého názoru v rámci této otázky táže, zda lze vůči takové osobě přijmout opatření k navrácení, aniž jsou znovu posuzovány podmínky podle článků 27 a 28 směrnice 2004/38, ačkoliv posledně uvedené ustanovení v první předběžné otázce není zmíněno ( 4 ).

30. Řecká vláda, belgická vláda, vláda Spojeného království a Komise v tomto ohledu uvedly, že s ohledem na to, že rozhodnutí o zákazu pobytu bylo přijato podle článků 27 a 28 směrnice 2004/38, hostitelský členský stát je povinen provést nové posouzení podle článků 27 a 28 uvedené směrnice pouze na základě žádosti o zrušení zákazu náležitě podané podle článku 32 této směrnice. O.‑M. Petrea s takovým výkladem unijního práva nesouhlasí.

a) Svobody přiznané občanům Unie na základě článků 45 a 49 SFEU

31. Úvodem podotýkám, že unijní normotvůrce přijetím směrnice 2004/38 upustil od odvětvového přístupu ( 5 ) a vymezil obecný rámec výkonu práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které přiznává občanům Unie čl. 21 odst. 1 SFEU. Tato směrnice byla přijata zejména na základě článku 40 Smlouvy o ES, který se týká opatření k zavedení volného pohybu pracovníků (článek 39 SES a článek 45 SFEU), a článku 44 Smlouvy o ES, který se týká svobody usazování (článek 43 SES a článek 49 SFEU).

32. Účelem směrnice 2004/38 je usnadnit výkon práva pohybu a pobytu a posílit jej ( 6 ). Toto právo však není bezpodmínečné a mohou s ním být spojena omezení a podmínky stanovené ve Smlouvě o FEU, jakož i v předpisech přijatých k jejímu provedení ( 7 ), a to zejména těch, které provádějí články 45 a 49 SFEU ( 8 ) a článek 21 SFEU, tj. směrnice 2004/38 ( 9 ).

33. Právo na pohyb a pobyt občanů Unie, kteří požívají svobod uvedených v článcích 45 a 49 SFEU, tak lze omezit v rozsahu stanoveném směrnicí 2004/38.

b) Posouzení účinků zákazu pobytu v rámci směrnice 2004/38

34. Předně je třeba zdůraznit, že zákaz pobytu je směrnicí 2004/38 uznaným omezujícím opatřením.

35. Z článku 27 směrnice 2004/38 ve spojení s článkem 32 této směrnice vyplývá, že opatření spočívající v zákazu pobytu v zásadě nejsou v rozporu s unijním právem za podmínky, že jsou přijata výhradně z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, nejsou neomezená a lze je zrušit podle článku 32 směrnice 2004/38.

36. Je třeba připomenout, že podle čl. 31 odst. 4 směrnice 2004/38 mohou členské státy zakázat dotyčné osobě pobyt na svém území v průběhu opravného řízení směřujícího proti opatření omezujícímu její práva podle této směrnice. Osoba, na kterou se vztahuje takové opatření, se ovšem může domáhat toho, aby byla osobně vyslechnuta příslušným soudem. Lze usoudit, že přítomnost dotčené osoby musí být v průběhu řízení o opravném prostředku tolerována, aby bylo dodrženo její právo na spravedlivý proces a mohla uplatnit veškeré námitky na svou obhajobu ( 10 ).

37. Podle čl. 32 odst. 2 směrnice 2004/38 naproti tomu platí, že osoby, na které se vztahuje zákaz pobytu, nemají právo vstoupit na území dotyčného členského státu po dobu posuzování své žádosti o zrušení tohoto zákazu.

38. Je třeba poznamenat, že v schengenském prostoru je vzhledem k neexistenci systematických kontrol uvnitř Unie obtížné kontrolovat, zda občané Unie dodržují opatření spočívající v zákazu pobytu. Osoba, na niž se vztahuje tento druh opatření, se tedy může pokusit vstoupit na území dotyčného členského státu. Za předpokladu, že by orgány tohoto členského státu byly povinny znovu posuzovat, zda lze osobu vyhostit z důvodů veřejného pořádku, osoba, na kterou se vztahuje zákaz pobytu, by se nacházela ve stejné situaci jako občan Unie, na kterého se tento druh opatření nevztahuje. Aby se zabránilo takovému případnému „zneužívání“ ( 11 ), je účelem zákazu pobytu v rámci směrnice 2004/38 na určitou dobu zcela omezit právo na vstup ( 12 ) a právo pobytu.

39. Dotčená osoba musí za účelem eliminace účinků takového zákazu, obnovení svého práva vstoupit na území dotčeného členského státu a legalizace svého pobytu podat žádost o zrušení zákazu v souladu s čl. 32 odst. 1 směrnice 2004/38.

c) Rozsah působnosti článku 27 směrnice 2004/38

1) Zrušení osvědčení o registraci

i) Právní účinky osvědčení o registraci

40. Je třeba mít za to, že v důsledku vydání osvědčení o registraci v roce 2013 pozbylo rozhodnutí o zákazu pobytu přijaté v roce 2011 právních účinků, a že tedy bylo nutné posoudit, zda jsou za účelem opětovného omezení práv O.‑M. Petrey splněny podmínky stanovené v čl. 27 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38?

41. Podle ustálené judikatury, která vyplývá z rozsudku ve věci Royer, plyne právo státních příslušníků členského státu vstoupit na území jiného členského státu a pobývat na něm z primárního práva Unie a nabývá se tak bez ohledu na jakékoliv správní formality ( 13 ). Tento přístup byl nedávno znovu potvrzen v rozsudku ve věci Dias ( 14 ).

42. Je pravda, že tento postoj byl zaujat v souvislosti s dřívějším právním rámcem, v němž byla tato práva přiznána pouze státním příslušníkům členských států, kteří vykonávali hospodářskou činnost v přeshraničním kontextu. Domnívám se však, že tímto přístupem je nutno se řídit i poté, co vstoupila v platnost Maastrichtská smlouva, podle níž byl koncept evropského občanství zaveden do Smlouvy o ES.

43. Evropský normotvůrce neměl při přijímání směrnice 2004/38 v úmyslu zavést nový systém. Jeho cílem naopak bylo konsolidovat a kodifikovat stávající zásady, které vyplývají z předpisů a judikatury Soudního dvora ( 15 ).

44. V původním návrhu směrnice 2004/38 bylo uvedeno, že „právo pobytu se tedy dokládá okamžitým vydáním osvědčení o registraci“ ( 16 ). Z odůvodnění návrhu směrnice 2004/38 lze nicméně dovodit, že osvědčení o registraci podle čl. 8 odst. 2 této směrnice představuje stejně jako povolení k pobytu v rozsudku ve věci Royer toliko akt deklarující již existující právo. Snaha navázat na judikaturu Soudního dvora týkající se právní povahy tohoto osvědčení byla znovu potvrzena i v rámci přípravných prací na směrnici 2004/38. Znění čl. 8 odst. 2 návrhu směrnice 2004/38, v němž bylo uvedeno, že osvědčení o registraci má konstitutivní povahu, bylo přeformulováno tak, že toto osvědčení má toliko deklaratorní povahu ( 17 ).

45. V této fázi jsem dospěl k závěru, že osvědčení o registraci vydané řeckými orgány je pouze deklaratorním aktem a nevedlo k nabytí práv podle směrnice 2004/38. Z toho vyplývá, že zákaz pobytu platí bez ohledu na vydání tohoto osvědčení O.-M. Petreovi ze strany řeckých orgánů.

ii) Možnost zrušit osvědčení o registraci, které bylo vydáno omylem

46. Lze zrušit osvědčení o registraci občana Unie bez předchozího posouzení v souladu s podmínkami stanovenými v článku 27 směrnice 2004/38?

47. Směrnice 2004/38 se o zrušení takového osvědčení nezmiňuje. Z mojí analýzy týkající se jeho deklaratorní povahy vyplývá, že v důsledku takového omylem vydaného osvědčení v podstatě nezanikají právní účinky zákazu pobytu. Ačkoliv je tedy rozhodnutí o zákazu pobytu, které bylo přijato v souladu s unijním právem z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, i nadále platné, členský stát nemá při rušení takového osvědčení povinnost posoudit, zda je stále dán některý z důvodů uvedených v článku 27 směrnice 2004/38. Toto posouzení lze provést pouze na základě žádosti o zrušení zákazu podle čl. 32 odst. 1 této směrnice.

48. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že směrnice 2004/38 nebrání zrušení osvědčení o registraci, které je omylem vydáno občanovi Unie, jenž vstoupil na území hostitelského členského státu i přesto, že se na něj vztahoval zákaz pobytu.

2) Přijetí opatření k navrácení

i) Opatření k navrácení přijaté z důvodu porušení zákazu pobytu v rámci směrnice 2004/38

49. Spadá opatření k navrácení přijaté z důvodu porušení zákazu pobytu do působnosti článku 27 směrnice 2004/38?

50. Je třeba uvést, že cílem předmětného opatření je vyhostit osobu z území hostitelského členského státu, což spíše nasvědčuje tomu, že takové opatření do působnosti článku 27 směrnice 2004/38 spadá. Bylo by tedy možné hájit názor, že hostitelský členský stát musí před přijetím rozhodnutí o navrácení zohlednit okolnosti uvedené v čl. 27 odst. 1 a 2 této směrnice. Vnitrostátní orgány by jinými slovy za tohoto předpokladu byly povinny zejména posoudit, zda jsou stále dány důvody pro to, aby se na osobu vztahovalo opatření k navrácení, a zda jsou tyto důvody přiměřené.

51. Ve sporu v původním řízení bylo v roce 2011 vůči O.-M. Petreovi rozhodnuto o zákazu pobytu. Po jeho vyhoštění bylo tudíž na dobu stanovenou v předmětném rozhodnutí omezeno jeho právo na vstup a právo pobytu. Rozhodnutí o navrácení z roku 2014 tak neomezilo jeho práva, ale zajistilo účinnost zákazu pobytu z roku 2011. Podotýkám, že článek 27 směrnice 2004/38 je obsažen v kapitole VI této směrnice, nadepsané „Omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“. Mohli bychom se tudíž domnívat, že se tento článek týká pouze opatření, která omezují práva přiznaná občanům Unie. Pokud bychom tento výklad rozsahu působnosti článku 27 směrnice 2004/38 – obdobně jako vláda Spojeného království, která v písemném vyjádření uvedla, že rozhodnutí, které navazuje na zákaz pobytu, „samo o sobě nepředstavuje opatření ve smyslu čl. 27 odst. 2 nebo […] článku 28 [směrnice 2004/38]“ – akceptovali, vyplývalo by z toho, že rozhodnutí o navrácení z roku 2014 i přes svoji povahu, díky které se podobá rozhodnutí z roku 2011, do působnosti článku 27 směrnice 2004/38 nespadá. Vnitrostátní zákonodárci by tak museli upravit všechna pravidla týkající se opatření, která navazují na rozhodnutí o zákazu pobytu.

52. Tento přístup podle mě není přesvědčivý.

53. Zaprvé článku 27 směrnice 2004/38 byla přiznána dosti široká působnost. Původní návrh týkající se znění čl. 27 odst. 1 této směrnice, který se vztahoval pouze na „rozhodnutí o odepření vstupu nebo vyhoštění“ ( 18 ), byl v průběhu legislativních prací změněn tak, aby se uvedený článek vztahoval na „jakýkoliv druh rozhodnutí, kterým se omezuje volný pohyb“, tj. na „jakýkoliv druh opatření, které se týká vyhoštění, odepření vstupu nebo odepření opuštění území“ ( 19 ).

54. Zadruhé je třeba připomenout, že se znění článku 27 směrnice 2004/38 nevztahuje pouze na opatření omezující „práva“, která upravuje tato směrnice, ale týká se obecně všech opatření, která omezují „svobodu pohybu a pobytu“.

55. Zatřetí ustanovení kapitoly VI směrnice 2004/38 se týkají i osob, jejichž právo na vstup nebo právo pobytu bylo dříve omezeno opatřením přijatým v souladu s unijním právem ( 20 ).

56. S ohledem na tyto úvahy se domnívám, že opatření k navrácení, které navazuje na zákaz pobytu, spadá do působnosti článku 27 směrnice 2004/38. Avšak bez ohledu na výše uvedené jsem toho názoru, že před přijetím takového opatření není třeba provést analýzu toho, zda jsou stále dány důvody přijetí rozhodnutí o zákazu pobytu.

ii) Trvání důvodů pro přijetí opatření k navrácení

57. Soudní dvůr již konstatoval, a to v souvislosti se směrnicí 64/221/EHS ( 21 ), která předcházela směrnici 2004/38, že unijní právo „brání vnitrostátní praxi, podle které nejsou vnitrostátní soudy povinny vzít při prověřování legality vyhoštění nařízeného vůči státnímu příslušníkovi jiného členského státu do úvahy skutkové okolnosti, které nastaly po posledním rozhodnutí příslušných orgánů a které mohou vést k zániku nebo nikoliv nepodstatnému zmenšení trvajícího ohrožení veřejného pořádku, které představuje chování dotčené osoby“ ( 22 ).

58. Podotýkám, že se tento přístup odráží v několika ustanoveních směrnice 2004/38. Článek 27 odst. 2 této směrnice vyžaduje, aby „opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“ vycházela zejména ze současných poměrů osoby, na kterou se taková opatření vztahují. Tento přístup se odráží i ve znění čl. 33 odst. 2 této směrnice, který stanoví, že je-li rozhodnutí o vyhoštění vykonáno více jak dva roky po jeho vydání, musí být provedeno nové posouzení situace dotyčné osoby v okamžiku výkonu uvedeného rozhodnutí.

59. Tyto tři odkazy na judikaturu a právní ustanovení se netýkají zákazu pobytu. Připomínám, že takové opatření má z povahy věci dlouhodobé právní účinky. Pokud by byly orgány povinny ověřit i v návaznosti na porušení takového zákazu, zda stále trvají důvody jeho uložení, byly by tyto účinky vyrušeny.

60. S ohledem na vše výše uvedené v této fázi konstatuji, že z ustanovení směrnice 2004/38 v jejich vzájemném spojení nevyplývá, že by unijní právo bránilo tomu, aby bylo vůči osobě, která porušila zákaz pobytu, přijato opatření k navrácení bez předchozího zkoumání podmínek stanovených v článcích 27 a 28 této směrnice.

d) Zásada legitimního očekávání

61. Může se osoba dovolávat zásady legitimního očekávání, aby se za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, domohla zániku účinků zákazu pobytu na území hostitelského členského státu?

62. Je třeba připomenout, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každá osoba, které byla poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů ( 23 ). Podle ustálené judikatury tato zásada na základě klasického výkladu stanoví určitá omezení retroaktivního zrušení protiprávního správního aktu jeho autorem ab initio. Tyto úvahy se nicméně týkají zejména aktů konstitutivní povahy, které zakládají subjektivní práva ( 24 ).

63. Jak jsem vysvětlil, osvědčení o registraci nepřiznává občanovi Unie právo pobytu. Nevzniká-li na základě vydání osvědčení právo pobytu ani právo vstupu, nemůže na jeho základě vzniknout žádné, tedy ani legitimní očekávání.

64. I kdybychom však připustili odlišný výklad, podle kterého by na základě aktů, které nemají konstitutivní povahu, mohlo vzniknout očekávání, které má být chráněno unijním právem ( 25 ), mohli bychom učinit závěr, že očekávání O.‑M. Petrey si takovou ochranu nezasluhuje.

65. Zásada ochrany legitimního očekávání v každém případě vychází z rovnováhy mezi zájmem jednotlivce a obecným zájmem na veřejném pořádku ( 26 ). Ochranu vyplývající z této zásady by bylo možné v projednávaném případě O.‑M. Petreovi poskytnout pouze tehdy, pokud by taková ochrana umožňovala tyto dva zájmy vyvážit.

66. Zásada legitimního očekávání se přitom často relativizuje tvrzením, že zrušení správního aktu jeho autorem ab initio je přípustné za podmínky, že orgán, který předmětný akt vydal, dodrží přiměřenou lhůtu. Při posuzování takové rovnováhy mezi dotčenými zájmy by mohla být délka této lhůty relevantní. Přiměřenost lhůty pro zrušení aktu musí být v každém případě posuzována s ohledem na okolnosti jednotlivých situací. Podle mého názoru by však v případě, kdy předmětné rozhodnutí nemá konstitutivní povahu, měla být „přiměřená“ lhůta podstatně delší než lhůta, která by postačovala k ochraně očekávání vyplývajícího z aktu, který zakládá subjektivní práva ( 27 ).

67. Od vydání osvědčení o registraci O.-M. Petreovi do přijetí opatření k navrácení kromě toho uplynulo necelých třináct měsíců. Podle čl. 33 odst. 2 směrnice 2004/38 platí, že je-li rozhodnutí o vyhoštění vykonáváno více jak dva roky po jeho vydání, členský stát prověří, zda jsou stále a skutečně dány důvody přijetí tohoto rozhodnutí. Členské státy musejí v rámci směrnice 2004/38 po uplynutí dvou let znovu posoudit, zda jsou stále dány důvody vyhoštění, ale nejsou povinny posuzovat, zda jsou stále dány důvody zákazu pobytu, který má z povahy věci dlouhodobé právní účinky. Žádná okolnost tak podle všeho ve věci v původním řízení nenasvědčuje tomu, že by zrušení osvědčení o registraci a přijetí opatření k navrácení mohly zjevně porušit zásadu ochrany legitimního očekávání.

68. V každém případě je na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda lze potenciální očekávání O.-M. Petrey kvalifikovat jako „legitimní“ a zda je hodno zvláštní ochrany v závislosti na daných podmínkách.

69. Lze tedy shrnout, že na základě vydání osvědčení o registraci dle mého názoru v zásadě nemůže vzniknout legitimní očekávání. Je ovšem na vnitrostátním soudu, aby posoudil, zda zásada ochrany legitimního očekávání za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, brání zrušení takového osvědčení.

e) Zásada řádné správy

70. Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (správní soud prvního stupně v Soluni) v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce neupřesnil, proč by mohla být pro odpověď na jeho první otázku relevantní zásada řádné správy.

71. Je nutno konstatovat, že se tato otázka týká možnosti zrušit osvědčení o registraci a přijmout opatření k navrácení bez předchozího posouzení podmínek stanovených v článcích 27 a 28 směrnice 2004/38.

72. Lze se tudíž domnívat, že se předkládající soud prostřednictvím zmínky o zásadě řádné správy táže na to, zda je za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, relevantní povinnost řádné péče ( 28 ). Je-li vůči dotyčné osobě přijímáno určité rozhodnutí, tato povinnost vyžaduje, aby bylo provedeno důkladné posouzení s přihlédnutím k její situaci ( 29 ).

73. Nejsem však přesvědčen, že by bylo možné tento přístup uplatnit v případě, kdy je zákaz pobytu stále platný. Jak jsem již uvedl ( 30 ), takové řešení by zákaz pobytu v podstatě zbavilo právních účinků. Na základě zásady řádné správy tudíž nelze obejít účinky zákazu pobytu, o kterém rozhodly za okolností věci v původním řízení v souladu s právem vnitrostátní orgány.

74. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, není zrušení osvědčení o registraci a přijetí opatření k navrácení v rozporu s unijním právem.

B. Ke druhé předběžné otázce

75. Předkládající soud se v rámci druhé předběžné otázky táže, zda je přijetí společných postupů pro státní příslušníky třetích zemí, na které se vztahuje směrnice 2008/115, a pro občany Unie, na které se vztahuje směrnice 2004/38, v souladu s unijním právem.

76. Řecká vláda, belgická vláda a Komise odpověděly na tuto otázku kladně. Vláda Spojeného království konstatovala pouze to, že se směrnice 2008/115 uplatní toliko na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území určitého členského státu, a dánská vláda s tímto stanoviskem souhlasila. O.‑M. Petrea se k této otázce výslovně nevyjádřil.

1. Obecné poznámky

77. Směrnice 2004/38 stanoví určitá procesní pravidla, která musí členské státy dodržovat při případném omezení práva občana Unie k pobytu a která jsou uvedena zejména v jejích článcích 30 a 31. Neobsahuje naproti tomu ustanovení, která by se týkala pravidel upravujících správní a soudní řízení týkající se rozhodnutí, kterým se ukončuje oprávnění občana Unie pobývat na území hostitelského státu. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že při neexistenci unijních pravidel v dané oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby tato pravidla stanovil, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivá než pravidla upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) ( 31 ).

78. Podle mého názoru v tomto ohledu nic nebrání tomu, aby členský stát vycházel z ustanovení provádějících směrnici 2008/115 do vnitrostátního práva, a to za podmínky, že bude dodržena ochrana upravená směrnicí 2004/38 a zásady rovnocennosti a efektivity, což musí posoudit vnitrostátní soud.

79. Je pravda, že směrnice 2004/38 a 2008/15 nemají stejný předmět. Názor, že při stanovení procesních pravidel, která se uplatní na občany Unie, nelze přiměřeně použít řešení uvedená ve směrnici 2008/115, však podle mého názoru není přesvědčivý.

80. Tento názor vychází z myšlenky, že procesní řešení, která se týkají státních příslušníků třetích zemí, neumožňují dodržování práv v míře, která postačuje pro zajištění adekvátní úrovně ochrany procesních práv občana Unie. V této souvislosti bych rád upozornil na znění článku 1 směrnice 2008/115, v němž je uvedeno, že tato směrnice „stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány […] v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem“ ( 32 ).

81. S ohledem na výše uvedené musím konstatovat, že unijní právo v zásadě nebrání použití pravidel týkajících se státních příslušníků třetích států za účelem zavedení systému použitelného na občany Unie.

82. Nehledě na tyto obecné úvahy však druhá předběžná otázka zahrnuje dva dotazy, které se týkají jednak orgánu příslušného k vydání rozhodnutí o navrácení vůči občanovi Unie a jednak možnosti přijmout takové rozhodnutí jako opatření navazující na porušení rozhodnutí o zákazu pobytu.

2. Příslušný orgán

83. Podle informací uvedených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce není orgán, který vydal správní akt z roku 2014 (pověřený velitel služby cizinecké policie), uveden mezi orgány, které jsou příslušné k přijetí rozhodnutí o navrácení státních příslušníků třetích zemí.

84. Podotýkám, že směrnice 2004/38 nikterak neupřesňuje organizační strukturu orgánů. V tomto ohledu souhlasím s názorem Komise, která s odkazem na obsah směrnice 2004/38 uvedla, že se tato směrnice zmiňuje pouze o „příslušných orgánech“ ( 33 ). Pokud má tedy dotčený orgán pravomoc přijímat předmětné akty a dodržuje přitom práva a procesní záruky upravené ve směrnici 2004/38, nedomnívám se, že by v tomto směru mohlo potenciálně dojít k porušení unijního práva.

3. Opatření navazující na porušení zákazu pobytu

85. Předkládající soud uvedl, že směrnice 2008/115 v čl. 6 odst. 1 stanoví, že členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území, což znamená, že rozhodnutí o navrácení je důsledkem neoprávněného pobytu, a nikoliv důvodů veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti.

86. Jak jsem však již uvedl v rámci analýzy týkající se první předběžné otázky ( 34 ), rozhodnutí o navrácení za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, pouze provádí účinky zákazu pobytu. Z tohoto hlediska článek 27 směrnice 2004/38 ve spojení s článkem 32 této směrnice a pravidlo plynoucí z článku 6 směrnice 2008/115 vycházejí z téhož pravidla. Mám tudíž za to – přičemž své úvahy omezuji na případ porušení zákazu pobytu – že vnitrostátní zákonodárce v tomto ohledu může za účelem přijetí pravidel týkajících se občanů Unie přizpůsobit ustanovení směrnice 2008/115.

87. Navrhuji tedy, aby bylo na druhou předběžnou otázku odpovězeno tak, že směrnice 2004/38 nebrání tomu, aby byl při úpravě pravidel, jimiž se řídí postupy týkající se opatření k navrácení občana Unie, který vstoupil na území dotyčného členského státu, ačkoliv vůči němu stále platil zákaz pobytu, využit obsah směrnice 2008/115, a to za podmínky, že budou respektovány opatření na ochranu a procesní záruky upravené ve směrnici 2004/38, a zejména v její kapitole VI, jakož i zásady rovnocennosti a efektivity, což musí posoudit vnitrostátní soud.

C. Ke třetí předběžné otázce

88. Třetí předběžnou otázku položil předkládající soud pouze pro případ, že by na první otázku muselo být odpovězeno záporně. Pro případ, že by však Soudní dvůr nesouhlasil s mým názorem na první otázku, budu pokračovat ve své analýze.

89. Podstatou třetí předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda by vnitrostátní orgány za předpokladu, že v rámci procesní autonomie zruší z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti osvědčení o registraci občana jiného členského státu, tomuto občanovi zároveň mohly uložit opatření k navrácení bez soudního přezkumu za podmínek stanovených v článcích 27 a 28 směrnice 2004/38.

90. Pokud by Soudní dvůr odpověděl na první předběžnou otázku záporně a rozhodl, že za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, přijetí opatření k navrácení není důsledkem porušení zákazu pobytu, znamenalo by to, že opatření k navrácení musí podléhat soudnímu přezkumu podle článků 27 a 28 směrnice 2004/38.

91. Bylo by na vnitrostátním zákonodárci, aby rozhodl, zda zrušení takového osvědčení a přijetí rozhodnutí o navrácení představují jediný akt. Spojení těchto dvou opatření však nemůže porušovat zásadu, podle níž musí být před přijetím opatření k navrácení proveden soudní přezkum.

92. S ohledem na tyto úvahy navrhuji, aby v případě záporné odpovědi na první předběžnou otázku Soudní dvůr odpověděl na třetí otázku tak, že přijetí rozhodnutí o navrácení občana Unie, který porušil zákaz pobytu, musí podléhat soudnímu přezkumu podle článků 27 a 28 směrnice 2004/38.

D. K páté předběžné otázce

93. Poslední předběžná otázka je položena pouze pro případ, že by Soudní dvůr odpověděl kladně na čtvrtou otázku.

94. Cílem čtvrté předběžné otázky je zjistit, zda lze pochybení ve fázi oznamování rozhodnutí spočívající v tom, že jeho obsah není vysvětlen v jazyce, kterému dotyčná osoba rozumí, namítnout v rámci opravného prostředku proti opatření navazujícímu na toto rozhodnutí. Soudní dvůr by na čtvrtou předběžnou otázku neměl odpovídat, odpoví-li na pátou otázku tak, že rozhodnutí o zákazu pobytu nemusí být oznámeno v jazyce, kterému dotyčná osoba rozumí, pokud o to tato osoba nepožádala. Nejdříve tedy posoudím pátou a poslední otázku a poté odpovím na čtvrtou předběžnou otázku.

95. Pátou otázkou se předkládající soud táže, zda směrnice 2004/38 ukládá orgánům hostitelského členského státu povinnost vždy oznámit občanovi jiného členského státu „rozhodnutí o jeho vyhoštění“ v jazyce, kterému rozumí, bez ohledu na to, zda o to požádá.

96. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že tato otázka byla položena v souvislosti s článkem 32 směrnice 2004/38. Tento článek se týká pouze zákazů přijatých z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví ( 35 ). Ve vztahu k oznamování rozhodnutí o zákazu nestanoví žádné zvláštní požadavky. Článek 30 směrnice 2004/38 naproti tomu upravuje pravidla oznamování všech opatření přijatých na základě článku 27 této směrnice, mimo jiné i zákazu pobytu podle článku 32 této směrnice. Domnívám se tedy, že rozhodnutí o zákazu pobytu spadají do působnosti článku 30 směrnice 2004/38, v němž jsou obecně vymezena pravidla oznamování takových rozhodnutí.

97. Podle řecké vlády, belgické vlády, dánské vlády, vlády Spojeného království a Komise článek 30 směrnice 2004/38 nestanoví, že rozhodnutí o zákazu musí být oznámeno v jazyce, kterému dotyčná osoba rozumí, nepodala-li v tomto směru výslovnou žádost, ale že musí být oznámeno takovým způsobem, aby mohla dotyčná osoba porozumět jeho obsahu a jeho důsledkům. O.‑M. Petrea naproti tomu tvrdí, že orgány jsou povinny dotyčné osobě oznámit „rozhodnutí o jejím vyhoštění v jazyce, kterému rozumí“ bez ohledu na to, zda o to požádala.

98. Článek 30 odst. 1 směrnice 2004/38 stanoví, že rozhodnutí se „dotyčným osobám oznamují písemně a takovým způsobem, aby mohly porozumět jejich obsahu a jejich důsledkům pro svou osobu“, kdežto podle odstavce 2 tohoto článku v zásadě platí, že „dotyčné osoby [jsou] přesně a úplně informovány o důvodech veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na nichž jsou založena rozhodnutí přijatá v jejich případě“.

99. Pokud jde o zdroj inspirace evropského normotvůrce, odůvodnění návrhu směrnice 2004/38 je jednoznačné a v tomto ohledu cituje ustanovení směrnice 64/221 a judikaturu Soudního dvora ( 36 ).

100. Článek 30 odst. 1 směrnice 2004/38, který částečně přebírá znění čl. 7 prvního pododstavce směrnice 64/221, se konkrétně inspiroval rozsudkem Adoui a Cornuaille ( 37 ). Soudní dvůr v tomto rozsudku rozhodl, že rozhodnutí se nemusí nutně překládat do jazyka dotyčné osoby, jde-li zejména o méně známý jazyk, ale členský stát musí přijmout všechna nezbytná opatření, aby bylo jisté, že dotyčná osoba rozumí obsahu a důsledkům tohoto rozhodnutí.

101. Tento přístup zpochybnil v průběhu přípravných prací hospodářský a sociální výbor. Konstatoval, že odůvodnění návrhu směrnice 2004/38 je v rozporu s původním zněním této směrnice, totiž s čl. 28 odst. 2, podle kterého musí být rozhodnutí dotyčným osobám oznámeno takovým způsobem, aby mohly porozumět jejich obsahu a jejich důsledkům pro svou osobu, jelikož v odůvodnění je uvedeno, že rozhodnutí nemusí být nutně přeloženo do jazyka dotyčné osoby ( 38 ). Znění tohoto článku, který se nakonec stal čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/38, však nebylo v tomto ohledu změněno. Podle mého názoru tudíž normotvůrce nezměnil stanovisko, které zaujal v odůvodnění směrnice, a nedomníval se, že by byl překlad každého rozhodnutí nezbytný.

102. Je diskutabilní, jakým způsobem by vnitrostátní orgány mohly určit, kterému jazyku dotyčná osoba rozumí, pokud by v tomto ohledu nepodala výslovnou žádost. V této souvislosti je třeba poznamenat, že článek 30 směrnice 2004/38 ve spojení s čl. 27 odst. 1 této směrnice se netýká pouze občanů Unie, ale také jejich rodinných příslušníků bez ohledu na jejich státní příslušnost.

103. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na pátou předběžnou otázku tak, že článek 30 směrnice 2004/38 neukládá orgánům hostitelského členského státu povinnost oznámit občanovi jiného členského státu rozhodnutí o zákazu pobytu v jazyce, kterému rozumí, pokud o to tento občan nepožádal; členský stát však musí přijmout všechna nezbytná opatření, aby bylo jisté, že dotyčná osoba rozumí obsahu a důsledkům tohoto rozhodnutí.

E. Ke čtvrté předběžné otázce

104. Pro případ, že by Soudní dvůr nesouhlasil s mojí analýzou páté předběžné otázky a shledal by, že unijní právo ukládá orgánům hostitelského členského státu povinnost oznámit občanovi jiného členského státu rozhodnutí o jeho vyhoštění v jazyce, kterému rozumí, budu zkoumat i čtvrtou předběžnou otázku.

105. Předkládající soud se v rámci této otázky táže, zda zásada efektivity brání praxi vnitrostátních soudů, která zakazuje dotčeným orgánům, aby v souvislosti se zrušením osvědčení o registraci občana Unie nebo s rozhodnutím hostitelského členského státu o vyhoštění, které jsou odůvodněny zákazem pobytu vztahujícím se na státního příslušníka jiného členského státu, zkoumaly, zda byly při přijetí rozhodnutí o zákazu pobytu dodrženy procesní záruky upravené v článcích 30 a 31 směrnice 2004/38.

106. Podle mého názoru se předkládající soud touto otázkou táže, zda unijní právo ukládá členským státům povinnost znovu přezkoumat původní rozhodnutí o zákazu pobytu vždy, když se přijímá opatření navazující na toto rozhodnutí.

107. Podotýkám, že předkládající soud poukázal v rámci čtvrté předběžné otázky na „vyhoštění“. Podle mého názoru však měl stejně jako v první předběžné otázce na mysli „navrácení“ navazující na zákaz pobytu.

108. Řecká a belgická vláda, které výslovně odkázaly na právní jistotu, jakož i vláda Spojeného království jsou toho názoru, že je třeba na tuto otázku odpovědět záporně. O.-M. Petrea a Komise tento přístup naopak zpochybňují a poukazují na potenciální rozpor tohoto řešení se zásadou efektivity.

109. Podle čl. 31 odst. 1 směrnice 2004/38 platí, že osoba, na kterou se vztahuje rozhodnutí o zákazu pobytu, které vůči ní bylo přijato z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, musí mít přístup k soudním opravným řízením. Domnívám se tedy, že za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, O.-M. Petrea mohl na základě článku 31 směrnice 2004/38 namítat, že ve fázi oznamování rozhodnutí z roku 2011 nebyl proveden překlad.

110. Směrnice 2004/38 ovšem ukládá členským státům povinnost dodržovat procesní záruky zakotvené v článku 31 pouze „v době přijetí“ omezujících rozhodnutí ( 39 ). Tato povinnost je podle mého názoru dána až do fáze, kdy takové rozhodnutí nabývá právní moci. Tento názor je v souladu s judikaturou Soudního dvora, ve které již bylo uznáno, že skutečnost, že správní rozhodnutí nabylo právní moci, přispívá k právní jistotě s tím důsledkem, že unijní právo nevyžaduje, aby správní orgán byl v zásadě povinen přezkoumat správní rozhodnutí, které získalo takovouto konečnou povahu ( 40 ).

111. Jakmile zákaz pobytu nabude právní moci, občan Unie může podat podle čl. 32 odst. 1 směrnice 2004/38 žádost o zrušení ( 41 ). Cílem tohoto ustanovení je zajistit, aby bylo možno dotčený zákaz zrušit po uplynutí přiměřené lhůty, ale – jak stanoví směrnice 2004/38 – pouze v závislosti na okolnostech, které nastanou po přijetí takového opatření ( 42 ).

112. Řešení přijaté v rámci vnitrostátního práva, podle něhož pravomocný akt nelze přezkoumat v rámci řízení o opravném prostředku podaném proti následně přijatému aktu, tedy podle mého názoru není v rozporu se směrnicí 2004/38.

113. Pravidla týkající se opravných řízení vedených proti opatřením, která omezují svobodu pohybu a pobytu v každém případě musejí respektovat zásady rovnocennosti a efektivity. Žádná okolnost uvedená v předkládacím rozhodnutí nenasvědčuje tomu, že by tyto zásady respektovány nebyly. Je na vnitrostátním soudu, aby alespoň posoudil, zda dotčená pravidla neporušují zásadu rovnocennosti ani zásadu efektivity. Navrhuji tedy, aby bylo na čtvrtou předběžnou otázku odpovězeno tak, že směrnice 2004/38 nebrání vnitrostátním pravidlům či praxi, které v souvislosti se zrušením osvědčení o registraci občana Unie nebo s rozhodnutím hostitelského členského státu přijmout opatření k navrácení navazující na porušení zákazu pobytu vztahujícího se na státního příslušníka jiného členského státu, neumožňují posoudit, zda byly při přijetí rozhodnutí o zákazu pobytu dodrženy procesní záruky plynoucí z článků 30 a 31 směrnice 2004/38, a to za podmínky, že tato vnitrostátní pravidla či praxe neporušují zásadu rovnocennosti ani zásadu efektivity.

VI. Závěry

114. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené předkládajícím soudem odpověděl následujícím způsobem: „1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 (oprava Úř. věst. 2011, L 229, s. 35) a zásady legitimního očekávání a řádné správy nebrání zrušení osvědčení o registraci občana členského státu vydaného jiným členským státem ani rozhodnutí tohoto státu o přijetí opatření k navrácení tohoto občana, pokud uvedený občan i přesto, že vůči němu hostitelský členský stát přijal rozhodnutí o zákazu pobytu z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, které je stále platné, znovu vstoupí na území hostitelského členského státu. 2) Směrnice 2004/38 nebrání tomu, aby byl při úpravě pravidel, jimiž se řídí postupy týkající se opatření k navrácení občana členského státu, který vstoupil na území jiného členského státu i přes rozhodnutí tohoto státu o zákazu pobytu, využit obsah směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a to za podmínky, že budou respektovány opatření na ochranu a procesní záruky upravené ve směrnici 2004/38, a zejména v její kapitole VI, jakož i zásady rovnocennosti a efektivity, což musí posoudit vnitrostátní soud. 3) Článek 30 směrnice 2004/38 neukládá orgánům hostitelského členského státu povinnost oznámit občanovi jiného členského státu rozhodnutí o zákazu pobytu v jazyce, kterému rozumí, pokud o to tento občan nepožádal; členský stát však musí přijmout všechna nezbytná opatření, aby bylo jisté, že dotyčná osoba rozumí obsahu a důsledkům tohoto rozhodnutí. 4) Směrnice 2004/38 nebrání vnitrostátním pravidlům či praxi, které v souvislosti se zrušením osvědčení o registraci občana Unie nebo s rozhodnutím hostitelského členského státu přijmout opatření k navrácení navazující na porušení zákazu pobytu vztahujícího se na státního příslušníka jiného členského státu, neumožňují posoudit, zda byly v době přijetí rozhodnutí o zákazu pobytu dodrženy procesní záruky plynoucí z článků 30 a 31 směrnice 2004/38, a to za podmínky, že tato vnitrostátní pravidla nebo praxe neporušují zásadu rovnocennosti ani zásadu efektivity.“

( 1 ) – Původní jazyk: francouzština.

( 2 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 (Úř. věst. 2011, L 141, s. 1, a oprava Úř. věst. L 229, s. 35, dále jen „směrnice 2004/38“).

( 3 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).

( 4 ) – Článek 28 směrnice 2004/38 je zmíněn ve třetí předběžné otázce, která je položena pro případ záporné odpovědi na první předběžnou otázku.

( 5 ) – K této otázce se vrátím později v rámci analýzy právní povahy osvědčení o registraci občana Unie. Viz body 40 až 44 tohoto stanoviska.

( 6 ) – Rozsudky ze dne 19. září 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, bod 71 a citovaná judikatura), a ze dne 18. prosince 2014, McCarthy a další (C‑202/13, EU:C:2014:2450, bod 31 a citovaná judikatura). Viz rovněž Candela Soriano, M., „Libre circulation et séjour dans l’U. E.: la directive 2004/38 au regard des droits de l’homme“, Journal des tribunaux, Droit européen, č. 121, 2005, s. 194.

( 7 ) – Rozsudek ze dne 10. července 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, bod 21 a citovaná judikatura).

( 8 ) – Rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Orfanopoulos a Oliveri (C‑482/01 a C‑493/01, EU:C:2004:262, bod 47).

( 9 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, bod 70).

( 10 ) – V tomto smyslu viz návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, COM(2001) 257 final. S ohledem na skutečnost, že čl. 31 odst. 4 směrnice 2004/38 kodifikoval zásadu rozvinutou Soudním dvorem v jeho judikatuře, viz rovněž rozsudek ze dne 5. března 1980, Pecastaing (98/79, EU:C:1980:69, bod 12). Generální advokát Capotorti zaujal ve svém stanovisku ve věci Pecastaing (98/79, nezveřejněné, EU:C:1980:32, s. 725) striktnější přístup, a sice že dotyčná osoba může vystoupit na svou obhajobu prostřednictvím svého advokáta.

( 11 ) – Viz návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, COM(2001) 257 final.

( 12 ) – V rozsudku ze dne 18. května 1982, Adoui a Cornuaille (115/81 a 116/81, EU:C:1982:183, bod 12), který byl inspirací pro čl. 32 odst. 2 směrnice 2004/38, Soudní dvůr uvedl, že „existuje-li […] rozhodnutí o vyhoštění […], které má právní účinky spočívající ve vyloučení dotčené osoby z území dotyčného státu, právo Společenství [unijní právo] nestanoví, že by tato osoba měla po dobu posuzování její nové žádosti právo vstoupit na toto území“. Kurziva použita autorem tohoto stanoviska.

( 13 ) – Rozsudek ze dne 8. dubna 1976 (48/75, EU:C:1976:57, body 31 až 33).

( 14 ) – Rozsudek ze dne 21. července 2011 (C‑325/09, EU:C:2011:498, bod 48). Soudní dvůr v tomto rozsudku odmítl, že by bylo možné období pobytu v hostitelském členském státě považovat za legální pobyt pro účely nabytí práva pobytu podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 pouze na základě povolení k pobytu vydaného podle směrnice Rady 68/360/EHS ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (Úř. věst. 1968, L 257, s. 13; Zvl. vyd. 05/01, s. 27).

( 15 ) – Hanf, D., „Le développement de la citoyenneté de l’Union européenne“, La Libre Circulation Des Personnes: États Des Lieux Et Perspectives. Acte d’un colloque organise en 2003 à Liège, Brusel, P. I. E. Peter Lang S. A. 2007, s. 20 a 21; Guild, E., Peers, S., Tomkin, J., The EU Citizenship Directive. A Commentary, Oxford, Oxford University Press 2014, s. 87 až 91 a s. 111 až 118.

( 16 ) – Kurziva použita autorem tohoto stanoviska.

( 17 ) – Viz pozměňovací návrh č. 33 a úvahy, ze kterých vychází, v pozměněném návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, COM(2003) 199 final, s. 6 a 22. Viz také bod 11 odůvodnění směrnice 2004/38.

( 18 ) – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, COM(2001) 257 final.

( 19 ) – Viz pozměňovací návrh č. 71 a úvahy, ze kterých vychází, v pozměněném návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, COM(2003) 199 final, s. 8, 329. Jak na to bylo poukázáno v nauce, výrazy použité v čl. 27. odst. 1 směrnice 2004/38 jsou velmi neutrální a mohou být vykládány tak, že zahrnují všechny typy omezení – viz v kontextu zákazu opustit území, Łazowski A., „Darling you are not going anywhere: the right to exit and restrictions in EU law“, European Law Review 2015, svazek 40, č. 6, s. 891.

( 20 ) – Viz čl. 32 odst. 1 a čl. 33 odst. 2 směrnice 2004/38.

( 21 ) – Směrnice Rady ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (Úř. věst. 1964, 56, s. 850; Zvl. vyd. 05/01, s. 11).

( 22 ) – Rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Orfanopoulos a Oliveri (C‑482/01 a C‑493/01, EU:C:2004:262, body 81 a 82).

( 23 ) – Viz rozsudek ze dne 7. června 2005, VEMW a další (C‑17/03, EU:C:2005:362S, body73 a 74 a citovaná judikatura). V tomto smyslu viz rovněž moje stanovisko ve věci Evonik Degussa v. Komise (C‑162/15 P, EU:C:2016:587, body 183 a 184). K vývoji této zásady v judikatuře Soudního dvora viz Rideau, J., L’Union européenne et les droits de l’homme, Recueil des Cours de l’Académie de La Haye, sv. 265, 1997, s. 173 až 177, a Lemańska, J., Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Wolters Kluwer, Varšava, 2016, s. 41 až 46.

( 24 ) – Rozsudek ze dne 12. července 1957, Algera a další v. Shromáždění (7/56 a 3/57 až 7/57, EU:C:1957:7, s. 116).

( 25 ) – Viz rozsudek ze dne 12. července 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken v. Vysoký úřad (14/61, EU:C:1962:28, s. 520). Viz rovněž Schønberg, S., Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford University Press, Oxford, 2000, s. 117; Ritleng, D., „Le retrait des actes administratifs contraires au droit communautaire“, Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, Nomos, Baden – Baden, 2008, s. 243.

( 26 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken v. Vysoký úřad (14/61, EU:C:1962:28, s. 520).

( 27 ) – V rozsudku ze dne 12. července 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken v. Vysoký úřad (14/61, EU:C:1962:28 s. 521), Soudní dvůr uvedl, že kritérium „přiměřené lhůty“ může mít značný význam, jde-li o rozhodnutí, která zakládají subjektivní práva, kdežto v případě deklaratorních rozhodnutí významu pozbývá.

( 28 ) – Co se týče vztahu mezi zásadou řádné správy a povinností řádné péče, v judikatuře a doktríně se vyskytují různé přístupy. Zásada řádné správy a povinnost řádné péče jsou někdy považovány za koncepty odlišné, někdy za koncepty podobné. I přes tato odlišná chápání se mi zdá, že dle většinového přístupu spolu přinejmenším souvisejí.

( 29 ) – K této zásadě viz rozsudky Soudního dvora ze dne 11. července 1974, Guillot v. Komise (53/72, EU:C:1974:80, bod 3), a ze dne 28. května 1980, Kuhner v. Komise (33/79 a 75/79, EU:C:1980:139, bod 23).

( 30 ) – Viz bod 38 tohoto stanoviska.

( 31 ) – Rozsudek ze dne 17. března 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, body 23 a 24). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta Bota ve věci ZZ (C‑300/11, ECLI:EU:C:2013:363, body 83 a 84).

( 32 ) – Kurziva použita autorem tohoto stanoviska.

( 33 ) – Viz čl. 8 odst. 1 a body 12 a 14 odůvodnění směrnice 2004/38.

( 34 ) – Viz bod 38 tohoto stanoviska.

( 35 ) – V této souvislosti podotýkám, že výraz „veřejné zdraví“ se nevyskytuje v článku 32 ve všech jazykových verzích směrnice 2004/38.

( 36 ) – Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, COM(2001) 257 final.

( 37 ) – Rozsudek ze dne 18. května 1982 (115/81 a 116/81, EU:C:1982:183, bod 13).

( 38 ) – Stanovisko Hospodářského a sociálního výboru k „Návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států“, COM(2001) 257 final, bod 4.8.2.

( 39 ) – Rozsudek ze dne 4. října 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, bod 54 až 56).

( 40 ) – Viz rozsudek ze dne 4. října 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, bod 76).

( 41 ) – Viz rozsudek ze dne 17. června 1997, Shingara a Radiom (C‑65/95 a C‑111/95, EU:C:1997:300, body 39 a 41), v němž Soudní dvůr s odkazem na rozsudek ze dne 18. května 1982, Adoui a Cornuaille (115/81 a 116/81, EU:C:1982:183) – jenž, jak jsem uvedl v poznámce pod čarou 12, byl inspirací pro čl. 32 odst. 2 směrnice 2004/38 – shledal, že „skutečnost, že státní příslušník Společenství nepodal proti předchozímu rozhodnutí opravný prostředek nebo že nezávislý příslušný orgán v souvislosti s ním nezaujal stanovisko […] nemůže bránit posouzení nové žádosti tohoto státního příslušníka“.

( 42 ) – Pérez van Kappel, A., „La libre circulación de personas sin motivos económicos tras la adopción de la Directiva 2004/38/CE y a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia“, Estudios de Derecho Judicial, sv. 132, 2007, s. 139.