STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 14. února 2006 ( )

Věc C‑84/04

Komise Evropských společenství

proti

Portugalské republice

„Nesplnění povinnosti státem – EZOZF, ,orientační‘ sekce – Zásada celkového vyplacení částek poskytnutých Společenstvím – Placení poplatku majícího povahu odměny vnitrostátnímu orgánu v rámci řízení o poskytnutí podpor“

I – Úvod

1. Komise předložila žalobu podle článku 226 ES, jíž se domáhá, aby Soudní dvůr konstatoval, že Portugalsko tím, že požadovalo, aby příjemci podpor poskytovaných Evropským zemědělským orientačním a záručním fondem (dále jen „EZOZF“), ,orientační‘ sekcí, platili Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas – Úřadu pro financování a podporu rozvoje zemědělství a rybolovu – (dále jen „Ifadap“) poplatky stanovené s ohledem na celkový rozpočet předkládaného záměru, čímž se sníží částka poskytnutá EZOZF, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství

2. Ze zkoumání žalobních důvodů a žalobní odpovědi vyplývá trojí diskuze týkající se platnosti zásady celkového vyplacení příspěvků EZOZF, „orientační“ sekce; neexistence snížení podpor v důsledku zaplacení poplatku v uvedené zemi; a povahy tohoto poplatku.

3. Nejzajímavější je to, že Soudní dvůr má poprvé možnost vyjádřit se k uvedené sekci, i když už se dříve často vyjadřoval ke druhé sekci, sekci „záruční“.

II – Právní rámec

4. Aby bylo možné vhodně odpovědět na předložené otázky, je třeba detailního výkladu právní úpravy, jež shrnuje zvláštnosti obou odvětví EZOZF tak, aby bylo možno rozhodnout o použitelnosti judikatury týkající se „záruční“ sekce na „orientační“ sekci. Podobně je třeba se pozastavit u úpravy týkající se Ifadap a vnitrostátního poplatku.

A – Právní úprava Společenství

1. Zemědělské fondy

a) Původ a počáteční vývoj

5. K plnění poslání Společenství je podle čl. 3 písm. e) Smlouvy ES (nyní po změně článek 3 odst. 1 písm. d) ES) nutné „zavedení společné politiky v oblasti zemědělství“.

6. K dosažení cílů této politiky předpokládá článek 40 Smlouvy ES (nyní po změně článek 34 ES) zřízení společné organizace trhů, přičemž umožňuje vytvoření „jednoho nebo více zemědělských orientačních a záručních fondů“.

7. Komise už od počátku považovala za vhodné zřízení dvou fondů: jednoho pro trhy, se samostatnými pododděleními podle skupin výrobků, a druhého pro zlepšení struktur( ).

8. Tento návrh ovšem Rada nepřijala a nařízením č. 25 ze dne 4. dubna 1962 o financování společné politiky v oblasti zemědělství( ) zřídila jediný nástroj, EZOZF s „orientační“ a „záruční“ sekcí.

9. Je třeba zdůraznit, že i přes jeho označení se nejedná o „fond“ v pravém smyslu slova, protože ani nedisponuje vlastními prostředky, od nichž by se odvíjel objem výdajů, ani není finančně nezávislý( ). Je součástí rozpočtu Společenství( ) a s určitými výjimkami jsou na něj použitelná finanční nařízení.

b) Sekce EZOZF

10. Ačkoliv obě větve finančně podporují zemědělskou politiku, všimneme‑li si jejich působnosti, zcela jasně vyplynou určité rozdíly.

i) „Záruční“ sekce

11. Financuje platby plynoucí z použití společných organizací trhů a režimu cen. Od reformy zemědělské politiky v roce 1993 podporuje také, zcela či částečně, další činnosti, jako je vynětí půdy z produkce, podpory výnosů a ochrana životního prostředí.

12. Pokud jde o povahu schválených opatření, používají se vývozní náhrady, cenová regulace a přímé podpory( ), které co do počtu výrazně převyšují první dvě opatření( ).

13. Rovněž hradí povinné a těžko odhadnutelné výdaje, což během každého účetního období znamená upřesnění odhadů skutečných potřeb.

14. „Záruční“ sekce se stala významnější, neboť se jí týká rozsáhlá judikatura.

ii) „Orientační“ sekce

15. Spolu s Evropským sociálním fondem, Evropským fondem místního rozvoje a Finančním nástrojem pro orientaci rybolovu tvoří strukturální fondy Unie, jež mají podporovat ty iniciativy členských států, jejichž účelem je dosažení hospodářské a sociální soudržnosti( ), která byla zdůrazněna Jednotným evropským aktem( ), což způsobilo novou úpravu těchto fondů provedenou nařízením Rady (EHS) č. 2052/88( ), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 2081/93( ) (dále jen „nařízení č. 2052/88 ve znění změn“).

16. Tato úprava byla doplněna nařízením Rady (EHS) č. 4253/88( ), přičemž jeho ustanovení mají být v projednávaném případě použita ve znění nařízení rady (EHS) č. 2082/93( ) (dále jen „nařízení č. 4253/88 ve znění změn“).

17. Uvedený soubor právních předpisů stanovil, že „orientační“ sekce EZOZF zaštiťuje činnosti prováděné za účelem dosažení cílů stanovených v čl. 39 odst. 1 písm. a) Smlouvy ES (nyní článek 33 ES) a podílí se na dosažení prioritních cílů č. 1, „podporování rozvoje a strukturální změny zaostávajících regionů“, a č. 5, „podporování rozvoje venkovských oblastí: a) urychlení změny zemědělských struktur s výhledem reformy společné zemědělské politiky, b) podporování rozvoje a strukturální úpravy zemědělských oblastí“( ).

18. Zejména mu přísluší posilovat a reorganizovat uvedené struktury, kompenzovat důsledky přírodních překážek, zajišťovat přeměnu zemědělské produkce a organizovat doplňkové činnosti pro zemědělce, jimž má být zajištěna spravedlivá životní úroveň. Také je třeba podporovat postupné sociální začlenění zemědělských oblastí, ochranu životního prostředí a uchování zemědělských prostor. Rovněž podporuje aktivity týkající se technické a informační pomoci, pilotní studie či plány týkající se změn zemědělských struktur a podporuje rozvoj ve Společenství( ).

19. „Orientační“ sekce je mnohem skromněji dotována než „záruční“ sekce( ), ačkoliv jádro věci není v tom, že její podíl na rozpočtu je omezený, ale v tom, zda prostředky, které má k dispozici, stačí na všechny problémy, jež se snaží řešit( ).

2. Fungování EZOZF, „orientační“ sekce

20. „ ‚Orientační‘ sekce doplňuje odpovídající vnitrostátní aktivity“( ), aniž by nahrazovala „veřejné či obdobné strukturální výdaje členského státu“( ), a omezuje se na jejich zavádění „pomocí důkladných konzultací mezi Komisí, dotyčnými členskými státy a příslušnými orgány, které členské státy určí na celostátní, regionální, místní nebo jiné úrovni,“ zahrnující „přípravu, financování, monitorování a hodnocení akcí“, přičemž „plně respektuje institucionální, právní a finanční pravomoci každého z partnerů“( ). Proto je spolupráce mezi jednotlivými účastníky základním prvkem režimu( ).

21. Prostředky Společenství jsou rozdělovány jakožto přímé a nepřímé podpory. Dříve jmenované jsou starší a spočívají v poskytnutí úvěrů na vnitrostátní či regionální záměry uskutečňované státem a předem schválené Komisí. Ty druhé jsou velmi variabilní a zahrnují mnoho případů, což z nich činí ideální mechanismus pro případ vysokého počtu žádostí bez zásadní hospodářské důležitosti, kdy schválení připadá přímo státu.

22. K přidělení dochází prostřednictvím několikaletých programových období, která začínají tím, že státy podle jednotlivých prioritních cílů stanovených Společenstvím předkládají plány rozvoje( ), které slouží jako podklady pro to, aby Komise ve shodě s osobami určenými vnitrostátními orgány sestavila „rámec podpory Společenství“, v němž upřesní cíle, způsoby provedení a směrodatný finanční plán pro uhrazení výdajů( ). Podle tohoto posledního dokumentu zastupující orgán vnitrostátního státu předkládá návrhy operativních programů činnosti v souladu s řadou podmínek příspěvku, jimž musí záměry vyhovět, aby dostaly evropskou podporu( ), jejíž výše se odvíjí od toho, o který region a o jakou akci jde( ).

23. Po udělení souhlasu přistoupí vnitrostátní, regionální či místní orgán k vyplacení částky, ať už ve formě zálohy, či konečné výplaty( ), přičemž platí, že „platby jsou poskytovány konečným příjemcům bez jakéhokoliv odpočtu či srážky, která by mohla snížit částku finanční podpory, na kterou mají nárok.“( )

24. Úloha státu je tedy v mnoha oblastech životně důležitá. Jednak pokud jde o využití možností, které EZOZF nabízí a které jsou tím lepší, čím je stát v oblasti správy účinnější( ). V tomto smyslu „orgán zodpovědný za výkon činnosti, která obdržela finanční podporu Společenství, zajistí, aby […] byla odpovídajícím způsobem zveřejněna, aby se případní příjemci a profesní organizace dověděli o možnostech, které akce nabízí“( ).

25. Úloha státu je důležitá také při následné kontrole, neboť státy jsou povinny přijmout nezbytná opatření pro „pravidelné ověřování toho, že byly akce financované Společenstvím řádně prováděny“, pro „předcházení nesrovnalostem a jejich sledování“, jakož i „nahrazení jakékoli částky ztracené v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti“( ). Úředníci či zástupci Komise mohou nicméně provádět ověření „na místě, především prostřednictvím průzkumů“( ). V každém případě je vyžadováno neprodlené vzájemné poskytnutí „jakékoliv potřebné informace o výsledcích kontrol“( ).

3. Závěrečné upozornění

26. Nařízením Rady (ES) č. 1260/1999, ze dne 21. června 1999, o obecných ustanoveních o strukturálních fondech( ) byla ke dni 1. ledna 2000 zrušena nařízení č. 2052/88 a č. 4253/88( ).

27. Proto:

– Nařízení č. 2052/88 a č. 4253/88 ve svých původních verzích upravují programové období 1989–1993.

– Na programové období 1994–1999, jež je dotčeno v projednávaném sporu, se použije ustanovení nařízení č. 2052/88 a č. 4253/88, ve znění změn.

– A konečně programové období 2000–2006 se řídí nařízením č. 1260/1999.

28. Kromě předchozích upřesnění odhalil vývoj EZOZF potřebu poskytnout každé z jeho dvou větví vlastní autonomii, jak to od počátku navrhovala Komise.

29. Nařízením Rady (ES) č. 1290/2005, ze dne 21. června 2005, o financování společné zemědělské politiky( ), se zrušují nařízení č. 25, nařízení (ES) č. 723/97( ) a nařízení (ES) č. 1258/1999( ), a EZOZF je nahrazen Evropským zemědělským záručním fondem (dále jen „EZZF“) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (dále jen „EZFRV“), přičemž dříve jmenovaný má financovat tržní opatření a posledně jmenovaný má financovat programy rozvoje( ).

30. Podle článku 11 nového nařízení, použitelného na oba fondy, „nestanoví-li právní předpisy Společenství jinak, provádějí se platby v rámci financování podle tohoto nařízení nebo v rámci částek souvisejících s veřejnou finanční účastí na programech rozvoje venkova v plné výši příjemcům podpory“.

B – Portugalské právní předpisy

1. Ifadap

31. Nařízením s mocí zákona č. 414/93 ze dne 23. prosince 1993( ) byl pro Ifadap vydán statut obsahující ustanovení o názvu, povaze, režimu a sídle (kapitola I), pravomocích (kapitola II), orgánech (kapitola III), majetkové a finanční správě (kapitola IV) a zaměstnancích (kapitola V).

32. V odůvodnění je vysvětleno, že byl založen v roce 1977, aby spravoval rozpočtové položky určené na podporu odvětvím zemědělství, lesního hospodářství, chovu dobytka a rybolovu, a je to jediný vnitrostátní orgán zastupující EZOZF, „orientační“ sekci.

33. Vzhledem k tomu, že se jedná o veřejnoprávní úřad, má právní subjektivitu, správní i finanční autonomii a vlastní majetek ( ) a podléhá dozoru ministra zemědělství( ).

34. Kromě smluvních vztahů se třetími subjekty, v nichž podléhá soukromoprávním předpisům, pokud nejedná „v rámci výkonu svěřené veřejné pravomoci“, se řídí uvedeným statutem a podpůrně právní úpravou použitelnou na veřejnoprávní podniky( ).

35. Přísluší mu podporovat zemědělství a rybolov prostřednictvím režimů přímé a nepřímé hospodářské pomoci( ). Především má:

– zajišťovat fungování systémů pomoci a podpor Společenství a vnitrostátních systémů pomoci a podpor odvětvím zemědělství a rybolovu tím, že se účastní tvorby a provádění přijatých plánů a působí jako jediný vnitrostátní orgán zastupující EZOZF, ,orientační‘ sekci, a jiné finanční nástroje Společenství především na úrovni žádostí o zálohy, vrácení, opravu a vyrovnání( );

– uskutečňovat vyplácení vnitrostátních podpor a podpor Společenství určených k financování programů a záměrů nebo k bonifikaci úroků půjček sjednaných za tímto účelem( ) a zajišťovat předkládání, ověřování a kontrolu těchto programů nebo záměrů( );

– podílet se na hodnocení akcí prováděných v rámci EZOZF, „orientační“ sekce, a dalších nástrojů Společenství poskytováním kvantitativních a kvalitativních informací týkajících se účinnosti těchto akcí( ).

36. Jedním ze zdrojů jeho příjmů jsou výnosy z prodeje zboží a poskytování služeb( ).

2. Poplatek

37. Ministr financí a ministr zemědělství, rozvoje venkova a rybolovu vydali dne 28. května 1996 společnou vyhlášku( ), jíž bylo v souladu s čl. 5 odst. 2 písm. a) a čl. 20 odst. 1 písm. b) statutu povoleno, aby Ifadap vybíral „poplatek“ nepřekračující 0,9 % z částek současných záměrů nebo nepřekračující 0,45 %, pokud zásah nezahrnuje analýzu a rozhodování.

III – Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení

38. Při několika šetřeních provedených v roce 1993 Komise konstatovala, že příjemci financování EZOZF, „orientační“ sekce, byli smluvně nuceni odvádět Ifadap 1,5 % celkového rozpočtu.

39. Následně sdělila portugalským orgánům, že tyto poplatky jsou v rozporu s právem Společenství, a vyzvala je, aby jejich vybírání ukončily a neoprávněně vybrané poplatky vrátily.

40. V dopise ze dne 20. ledna 1999 vyzvaný stát uznal nesoulad výběru v průběhu období od 3. srpna 1993 do 31. prosince 1994 a zavázal se vybrané částky vrátit.

41. Od tohoto posledně uvedeného data začal uplatňovat systém celkového vyplacení podpor postupem stanoveným v uvedené společné vyhlášce z roku 1996, ale vybíral pro Ifadap poplatek jako odměnu za jím poskytnuté služby.

42. Tyto poplatky přestaly být vybírány v roce 1999, současně s ukončením vnitrostátního programu podpory modernizace zemědělství a lesů a se vstupem nařízení č. 1260/1999 v platnost.

43. Komise vyjádřila své výhrady ke slučitelnosti režimu použitelného v letech 1995 až 1999 a uskutečnila v zemi ve dnech 9. až 17. března 2000 kontrolní misi. Ze získaných údajů vyvodila, že spolu se smlouvou o poskytnutí podpory obdržel příjemce formulář povolení strhnout z účtu částku odpovídající vybíranému poplatku za „službu poskytnutou Ifadap ve věci výše uvedené smlouvy“. Nepovinný a dobrovolný charakter této platby byl vysvětlen ústně při kontaktech s příjemci.

44. Komise zaslala dne 25. července 2001 výzvu dopisem, v níž uvedla, že postup uplatňovaný od 1. ledna 1995 představuje řízení, s nímž se pojí nucené platby, jež nejsou odměnou za služby poskytnuté příjemcům a jsou podobné stávajícím poplatkům.

45. Odpověď Komisi nepřesvědčila, a tak dne 13. listopadu 2002 odeslala odůvodněné stanovisko předtím, než se obrátila na Soudní dvůr s žádostí o konstatování nesplnění povinnosti podle článku 226 ES.

IV – Řízení u Soudního dvora

46. Žalobou, která byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 20. února 2004, se Komise domáhá konstatování toho, že portugalská vláda porušila povinnosti, které pro ni vyplývají z nařízení č. 4253/88 a z článku 10 ES, když umožnila Ifadap zavést a ponechat v platnosti řízení o poskytnutí finančních podpor ze strukturálních fondů Společenství, jež zahrnuje splnění podstatných náležitostí předpokládajících placení poplatků, které nejsou ani dobrovolné, ani nepovinné a nejsou odměnou za poskytnuté služby, avšak slouží k financování úkolů obvykle příslušejících portugalskému státu. Také požaduje, aby byla žalované účastnici řízení uložena náhrada nákladů řízení.

47. V žalobní odpovědi, která byla doručena dne 30. dubna téhož roku, je navrhováno zamítnout žalobu jako neopodstatněnou a uložit Komisi náhradu nákladů řízení.

48. Replikou a duplikou skončila písemná část řízení.

49. Dne 12. ledna 2006 se z podnětu žalované vlády uskutečnilo jednání, jehož se zúčastnily obě účastnice řízení.

V – Rozbor žaloby na nesplnění povinnosti

A – Nástin

50. Komise se domnívá, že Portugalsko porušuje právo Společenství, když systematicky snižuje částky poskytované EZOZF, „orientační“ sekce, tak, že požaduje po příjemcích zaplacení určité částky subjektu pověřenému správou rozpočtových položek. Tato praxe by znamenala porušení doložky o celkovém vyplacení, která je obsažena ve všech textech upravujících výkon činností strukturálních fondů a která vyplývá z čl. 21 odst. 3 nařízení č. 4253/88, ve znění změn, jakož i porušení zásady loajální spolupráce uvedené v článku 10 ES.

51. Portugalská republika se domnívá, že poplatek, který Ifadap vybírá za poskytnuté služby, je slučitelný s evropskými právními předpisy, vhodný a přiměřený a nemá žádný dopad na finanční příspěvky Společenství. Nesouhlasí s Komisí, pokud jde o judikaturu, jíž se dovolává, a o vytýkání porušení zásady subsidiarity, uvedené v čl. 5 druhém pododstavci ES spolu se zásadou spolupráce zakotvenou v článku 4 nařízení č. 2052/88, ve znění změn.

52. Ze znění žaloby je zřejmé, že jde o zpochybnění postupu členských států při odvádění některých podpor vyplývajících ze společné zemědělské politiky v období 1995–1999.

53. Nicméně detailní rozbor vyžaduje dvojí vymezení jádra sporu.

54. Zaprvé, nařízení Rady upravují praxi poskytování podpor ze strany Společenství a počítají s partnerstvím tří subjektů: Komise, státu a úřadů nebo orgánů, které tento stát určí.

55. Není tedy namístě přít se o právním režimu, pravomocích, organizaci a fungování Ifadap, pokud se nedotýkají příspěvku Společenství.

56. Zadruhé jsou mezi oběma sekcemi EZOZF známé rozdíly, neboť se obě týkají odlišných oblastí: trhů nebo zemědělských struktur. Nicméně tyto zvláštnosti obou odvětví jsou druhotné v porovnání se společným rysem spočívajícím v tom, že obě sekce využívají rozpočtu Společenství k tomu, aby financovaly zásahy ve své působnosti.

57. Proto je třeba objasnit několik bodů: zda má být příspěvek EZOZF, „orientační“ sekce, být obecně vyplácen dotčeným osobám vcelku; k tomu došlo v Portugalsku během období platnosti poplatku placeného Ifadap, a v případě, že bude prokázáno nedovolené snížení částky, zda existuje nějaké odůvodnění.

B – Zásada celkového vyplacení příspěvků Společenství

58. Rozbor zvláštností podpor, právních předpisů a judikatury potvrzuje, že pokud není výslovně uvedeno jinak, mají být podpory od EZOZF, „orientační“ sekce, vyplaceny „vcelku“.

1. Cíle a charakteristiky podpor

59. Činnosti Společenství doplňují činnost členských států, které mají pokračovat ve výkonu těch činností, které jim ze své podstaty přísluší. V tomto ohledu souhlasím s portugalskou vládou, že evropské peníze mají „doplňkový“ charakter ve vztahu k penězům, které poskytuje přímo stát. Ale podle mého názoru to nevylučuje celkové vyplacení. Obě okolnosti mohou existovat, aniž by si protiřečily, neboť mají odlišný obsah.

60. Pokud by se připustilo, aby vnitrostátní orgány přímo, či nepřímo ovlivňovaly výslednou výši krytí poskytnutého Společenstvím, ohrozilo by to systém, který by přestal být jednotný, neboť kterýkoliv stát by si mohl dovolit vybírat jakoukoliv částku odpovídající libovolně stanovené procentuální sazbě, která by se vždy neshodovala.

61. Docházelo by také k diskriminaci. Jednak přímo mezi státy, neboť ty, které by měly větší počet podporovaných záměrů, by tím pádem obdržely více prostředků od Společenství takovou cestou, která měla sloužit k pokrytí jiných potřeb, a podle použité sazby by vznikly nerovnosti( ). Dále mezi příjemci, neboť rozdíly ve vybíraných částkách by se odrazily na přidělené částce, takže za stejných podmínek by někteří dostali vyšší podporu, a to jak v téže zemi, tak v dalších zemích, což by bylo možné připustit pouze v případě, že by pro to existovalo nějaké zvláštní důvodné oprávnění.

62. Původ podpor také nabízí argumenty na podporu výše uvedených úvah. Článek 2 finančního nařízení z roku 1977( ) nařizoval využívání podpor v souladu se zásadou řádné správy, která odkazuje na zásadu hospodárnosti a efektivity. Právě tato posledně uvedená zásada vyžaduje co nejlepší poměr mezi vynaloženými prostředky a dosaženými výsledky( ), jehož lze dosáhnout, když příjemci mohou disponovat celou poskytnutou částkou, aniž by museli jakoukoliv část převádět jiné straně, pokud to zákonodárce výslovně nepřipustil.

2. Právní úprava

63. V článku 21 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 4253/88 ve znění změn je zakotvena povinnost poskytnout platbu „bez jakéhokoliv odpočtu či srážky“.

64. Není zde zmíněna „úplná“ platba jako v nařízení č. 1290/2005( ), ale z tohoto vynechání nelze usuzovat, že by se jednalo o protikladné pojmy, neboť použité výrazy vyjadřují tutéž myšlenku.

65. Chování žalovaného státu dokládá toto tvrzení, neboť v programovém období 2000–2006, tedy během platnosti nařízení č. 1260/1999, jehož čl. 32 odst. 1 poslední věta má podobný význam jako dříve uvedené ustanovení, už stát poplatek nepožadoval( ).

66. Další odkazy na „úplnost“ se objevují v právních předpisech EZOZF, „záruční“ sekce, dokonce i v některých z těch, které předcházely nařízení č. 4253/88, ve znění změn( ).

67. Ačkoliv obě větve EZOZF jsou od sebe snadno odlišitelné, pocházejí ze stejného pramene: rozpočtu Společenství. Vzhledem k tomu, že tyto příjmy mají stejný původ, podléhají obdobnému režimu také pro vyplácení s takovými pravidly, jako je spojitost mezi přidělenou a vyplacenou částkou.

3. Judikatura

68. Soudní dvůr se už několikrát zabýval otázkou „celkového vyplacení“ podpor EZOZF, „záruční“ sekce, a jeho argumenty, pokud jde o společný původ plateb, lze bez potíží přenést na „orientační“ sekci, jíž se nezabýval.

69. V rozsudku Jensen a Korn- og Foderstofkompagniet ( ) se zabýval případem, kdy dánské úřady vyrovnaly podporami Společenství vnitrostátní dluhy na daních( ), ale tímto vyrovnáním se podpora nesnížila( ). Je navíc zajímavé připomenout, že i když uznal vysoký stupeň vnitrostátní autonomie, pokud jde o spravování částek poskytnutých Společenstvím, zdůraznil, že existuje určitá hranice, vyplývající z „požadavku na jednotné použití práva Společenství, které je potřebné k tomu, aby bylo zabráněno nerovnému zacházení s různými hospodářskými subjekty“( ).

70. Na tomto bodu trval rozsudek Kellinghusen a Ketelsen( ), jenž odkazoval na nařízení č. 805/68 a nařízení č. 1765/92( ), ačkoliv zde vznikly problémy se správními poplatky při podání( ). U této žaloby pro nesplnění povinnosti je záhodno zdůraznit několik aspektů soudního rozhodnutí: jednak, že pokud by se v rozporu s účelem nařízení umožnilo členským státům, aby si z vyplacených částek odečetly správní poplatky, vytvořila by se nerovnost mezi zemědělci ze stejné země a z jiných zemí, čímž by bylo dotčeno jednotné použití evropských právních předpisů( ); dále to, že se soud odklání od rozsudku Denkavit Futtermittel( ), opírající se o nařízení (EHS) č. 1725/79( ), jehož text se nezmiňoval o celkovém vyplacení částek, jako tomu bylo u výše uvedených nařízení, ani nezakazoval požadovat úhradu částky za kontroly( ), a konečně úvahy týkající se nemožnosti vykládat některá ustanovení, která stanoví celkové vyplacení podpor, ve světle jiných ustanovení, která takové pravidlo nestanoví( ).

71. Tato tři prohlášení byla zařazena také do rozsudku Řecko v. Komise( ), v němž bylo odmítnutí rozsudku Denkavit Futtermittel rozšířeno i na rozsudek Bussone( ), kde byla připuštěna možnost, aby státy podmiňovaly finanční podpory určitými protiplatbami, ale vycházelo se z toho, že neexistovalo doporučení týkající se toho, jakým způsobem mají být uhrazeny výdaje spojené s kontrolou( ).

72. Kromě toho rozsudek Samvirkende Danske Landboforeninger( ), jehož se spolu se dvěma posledně jmenovanými rozsudky dovolává portugalská vláda na podporu svého tvrzení, je rovněž irelevantní, neboť se týká odlišné situace, než jaká je základem této žaloby. Týká se totiž dopadu, který mělo na společnou zemědělskou politiku dočasné zvýšení pozemkové daně v Dánsku, které bylo neslučitelné se smlouvou ES vzhledem k tomu, že bránilo fungování společných organizací trhu, a to ať již svým dopadem na tvorbu cen, nebo změnou struktury zemědělství.

C – Snížení částky podpory Společenství v Portugalsku

1. Existence srážky

73. Podle čl. 21 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 4253/88, ve znění změn, se mají podpory dostat k příjemcům v plné výši, což znamená, že jsou zakázány srážky v případě jejich výplaty. Zákaz snížení částky se má rozšířit na každou výplatu přímo a nedělitelně spojenou s vyplacenými částkami( ).

74. Vycházeje z tohoto bodu je třeba posoudit situaci v Portugalsku.

75. Podle žalované vlády je při získání podpory EZOZF, „orientační“ sekce, financováno obecně 75 až 85 % záměru z prostředků Společenství a 15 až 25 % z prostředků státu, takže skutečnost, že je poplatek vypočítán v závislosti na celkovém rozpočtu, neznamená, že by ho dotčený subjekt hradil z evropských prostředků, které jsou mu vyplaceny celkově, čímž tedy nedochází k porušení uvedeného ustanovení.

76. Tento argument je třeba odmítnout, protože nelze přičíst celý poplatek k tíži jednoho ze dvou zdrojů financování( ).

77. Jestliže je výše poplatku Ifadap určována v závislosti na celkové částce, odráží se poměrně ve všech zdrojích určených pro jeho úhradu, a to bez výjimky. Takže pokud například u nějaké činnosti, jež má hodnotu 100 jednotek, dá stát k dispozici 20 a Společenství 80, pak si pomocí trojčlenky snadno spočítáme, že v případě poplatku ve výši 0,9 % z celkové částky se na něm stát podílí hodnotou 0,18 a Společenství hodnotou 0,72, takže o tuto částku se její příspěvek sníží.

78. Proto tvrzení, že příjemce obdrží celou přislíbenou částku, je nesprávné, neboť je od ní třeba odečíst uvedený poplatek, což mne přivádí ke zkoumání vývoje tohoto režimu.

2. Fungování systému

79. Podle Komise získá žadatel po ukončení příslušného řízení smlouvu poskytující subvenci spolu s formulářem, který má do šedesáti dnů odevzdat a na němž má potvrdit povolení strhnout z účtu částku odpovídající poplatku, který má být zaplacen Ifadap za poskytnuté služby, aniž by bylo stanoveno plnění nebo upozorněno na dobrovolný charakter platby. Tyto body byly prokázány během kontrolní mise uskutečněné ve dnech 9. až 13. března 2000 úředníky Komise ve spolupráci s uvedeným subjektem.

80. Portugalská vláda se odvolává na zásadu důkazního břemene, aby zpochybnila posouzení žalobkyně, označujíc je za pouhé domněnky, a aby odmítla důsledky této kontroly.

81. Podle ustálené judikatury Komisi k prokázání existence porušení práva Společenství přísluší prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti tak, že předloží Soudnímu dvoru poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se mohla opírat o jakékoliv domněnky( ).

82. Uvedená zásada, která se nespokojuje se zjednodušujícím pojetím, však připouští, že. způsob lidského uvažování založeného na logice, zdravém rozumu a zkušenosti prokáže existenci určitých skutečností i z útržkovitých údajů.

83. V projednávaném sporu, byť žádný z účastníků řízení nepředložil kopii dokumentů doručených příjemcům a zpráva o misi byla pouze součástí repliky, kteroužto otázkou se budu ještě zabývat dále, je dostatek indicií k tomu, aby nebylo pochyb o pravdivosti jednání popsaného žalobkyní.

84. Ve zprávě jsou podrobně popsány podmínky, metody a činnosti kontroly. Jsou zde popsáni všichni příjemci (šestnáct), jakož i schválené záměry (třicet dva), a kromě registračních čísel a data schválení jsou zde také celkové částky podpory, podíly poskytnuté státem nebo Společenstvím a hodnota odpovídajícího poplatku( ).

85. Stejně tak jsou zde shromážděna vyjádření příjemců o podporách Ifadap, získaná před soutěží a po ní, a o dobrovolném a nepovinném charakteru poplatku. Pokud jde o tento bod, dotazovaní se v zásadě shodují v popisu chování vnitrostátního subjektu, který je shodný jako popis obsažený v žalobě, takže lze mít za to, že systém skutečně funguje tak, jak jej žalobkyně popsala.

86. Portugalská verze skutečností, která trvá na nepovinném charakteru poplatku, nemá žádný skutkový základ.

87. Je možné oprávněně kritizovat, že byla zpráva dodána pouze ve stadiu repliky, že vzhledem k tomu, že předtím chyběla, nebyla detailně známá, a že dotčený stát nebyl informován o jejím obsahu. Tyto okolnosti však neomezují práva obhajoby, neboť v žalobě jsou uvedeny konkrétní informace o tomto dokumentu( ), jež byly užitečně napadeny( ). Také je třeba zmínit účast samotného Ifadap na přípravné schůzi v Lisabonu dne 9. března 2000 i během návštěv( ).

88. Pokud jde o další námitku žalované, nedostatečný počet návštěv nelze považovat za kritizovatelný. Snaha o to, aby byla kontrola úplnější, by s sebou přinesla velké praktické problémy; navíc v nařízení č. 4253/88, ve znění změn, je použit termín „průzkumy“( ).

89. Pojem „poplatek“ vyvolává představu povinnosti a úprava provedená společnou vyhláškou z roku 1996 nedává možnost se domnívat, že jakmile je poplatek stanoven, je jeho úhrada dobrovolná( ).

90. Konečně existují určité nesrovnalosti mezi domnělou dobrovolností a hrazeným charakterem služeb poskytovaných Ifadap, protože pokud připustíme tento charakter, pak by náklady na poskytnuté služby byly neseny jen těmi, kdo by je zaplatili; navíc, pokud bychom vzali v úvahu, že odváděná částka je protiplněním – „poplatkem za služby“, její výše by se měla odvíjet od poskytnutých služeb a nepoužívat dvě pevná procenta z hodnoty záměru( ).

D – K existenci odůvodnění

91. Systém zavedený Portugalskou republikou, podle něhož se strukturální příspěvky Společenství nedostanou k příjemci v plné výši, porušuje čl. 21 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 4253/88, ve znění změn. Je třeba zjistit, zda pro toto porušení existuje nějaké odůvodnění.

92. Úvodem musím připomenout, že jak už jsem uvedl, judikatura zastává názor, že odchylky od pravidla úplné výplaty mají být výslovně uvedeny v použitelných ustanoveních( ).

93. Právní rámec Společenství v této věci nepřipouští výjimky. Nicméně žalovaný stát odůvodňuje výběr poplatku tím, že sloužil k úhradě úkonů provedených Ifadap, které dále dělí podle toho, zda byl daný úkon proveden před poskytnutím podpory nebo po něm. Rovněž zdůrazňuje důležitost těchto činností( ), které se řídí soukromým právem( ), jako kdyby je prováděl jakýkoliv jiný subjekt v daném odvětví.

94. Tato konstrukce je umělá a protiřečí si. Zaprvé není sporu o funkci Ifadap. Nejde ani o vymezení funkcí, které má Ifadap jakožto orgán zastupující EZOZF, „orientační“ sekci, ani těch, které vykonává samostatně, neboť jestliže dotčení příjemci nedostanou celou částku poskytnutou Společenstvím, je jedno, zda odečtená částka byla použita na administrativní náklady nebo na uhrazení technické podpory.

95. Zadruhé, už jsem se zmínil o nesouladu, pokud poplatek pojmeme jako odměnu za služby a zároveň dobrovolnou platbu, protože možnost odmítnout platbu lze stěží sloučit s jejím cílem, jímž je protiplnění za služby poskytované v režimu volné hospodářské soutěže.

96. V každém případě cíl strukturálních fondů ospravedlňuje zájem vnitrostátních orgánů na tom, aby občané získali co největší množství podpor, neboť prospívají státu( ). Z této okolnosti a doplňkovosti příspěvků Společenství se odvíjí snaha, kterou by měl každý stát projevit, takže obyčejně vyšší účinnost správy bude představovat zvýšení nákladů, které nemají jít na vrub tomu, kdo poskytuje druhou část podpory, pokud není výslovně stanoven opak.

E – Zásada loajální spolupráce a zásada subsidiarity

97. Pro podporu svých tvrzení se Komise dovolává zásady loajální spolupráce, zatímco Portugalsko opírá svá tvrzení o zásadu subsidiarity.

1. Loajální spolupráce

98. V článku 10 ES je uvedena zásada loajální spolupráce, jež nutí členské státy, aby přijaly „veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této Smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství […]“.

99. Vybírání poplatku z příspěvku Společenství tento příkaz porušuje, neboť neumožňuje příjemcům, aby podporu přijali bez jakéhokoliv odpočtu či srážky, jak to vyžaduje nařízení č. 4253/88, ve znění změn, jehož porušení samo postačuje k porušení výše uvedené zásady.

2. Subsidiarita

100. Článek 5 druhý pododstavec ES zavedl tuto zásadu do psaného práva, přičemž vymezil její působnost na oblasti, které nespadají do výlučné pravomoci Společenství( ).

101. Žalovaný stát se jí dovolává v souvislosti s čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2052/88, ve znění změn, které vyžaduje „partnerství“ mezi Komisí, členským státem a příslušnými orgány či subjekty, přičemž se činnosti Společenství odvíjejí paralelně s činnostmi vnitrostátními. V tomto smyslu tvrdí, že služby poskytované Ifadap ani jejich protiplnění nejsou sporné, neboť obojí přispívají co nejlépe a nejúčinněji k přístupu k programům EZOZF, „orientační“ sekce.

102. Nicméně, zdá se být zjevné, že nařízení č. 2052/88 a č. 4253/88, jakož i jejich změny, byly přijaty s ohledem na meze pravomocí Společenství, takže není možné dosáhnout sledovaného účelu, tedy zajištění jednotnosti systému strukturálních podpor pomocí vnitrostátních opatření, jako jsou ta, jež se vyskytla v tomto případě a jejichž důsledkem je nerovné zacházení.

103. Kromě toho, pravidlo o úplné platbě se týká té části, kterou přispívá jeden z poskytovatelů podpor, který má naprostou volnost, pokud jde o stanovení podmínek poskytnutí jeho příspěvku.

104. Konečně zbývá dodat, že zásada subsidiarity se žádným způsobem nepoužije na rozdělení úkolů stanovené pro strukturální zásahy, a potažmo tedy na činnost vnitrostátního orgánu.

VI – K nákladům řízení

105. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu má být účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník řízení, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že je třeba žalobě Komise vyhovět a že Komise požadovala náhradu nákladů řízení Portugalskou republikou, je namístě uložit tomuto státu náhradu nákladů řízení.

VII – Závěry

106. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:

„1) konstatoval, že Portugalská republika tím, že zavedla a ponechala v platnosti řízení o poskytnutí finančních podpor z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, ‚orientační‘ sekce, jež zahrnuje placení poplatků, kvůli nimž je neoprávněně snížen příspěvek Společenství, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 21 odst. 3 druhého pododstavce nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 2052/88, pokud jde o koordinaci mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji, tak jak bylo pozměněno nařízením Rady (EHS) č. 2082/93 ze dne 20. července 1993.

2) uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.“