STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

M. POIARESE MADURA

přednesené dne 6. dubna 2006 ( )

Spojené věci C‑282/04 a C‑283/04

Komise Evropských společenství

proti

Nizozemskému království

1. „Volný pohyb kapitálu – Zvláštní akcie (golden shares) nizozemského státu ve společnostech KPN a TPG“Projednávané věci se týkají zvláštních akcií (golden shares) nizozemského státu ve společnostech KPN NV (dále jen „KPN“) a TPG NV (dále jen „TPG“). Komise tvrdí, že Nizozemsko tím, že si v těchto společnostech tyto zvláštní akcie ponechalo, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 43 ES a 56 ES. Tyto věci vyžadují, aby Soudní dvůr více objasnil meze, které právo Společenství stanoví členským státům, když jednají jako tržní subjekty.

I – Skutkový stav a postup před zahájením soudního řízení

2. V roce 1989 byl nizozemský státní podnik odpovědný za poštovní a telekomunikační služby přeměněn na akciovou společnost nazvanou Koninklijke PTT Nederland NV (dále jen „společnost PTT“). V roce 1994 byly akcie společnosti PTT uvedeny na burzu. Nizozemský stát prodal první část akcií, která představovala 30 % upsaného kapitálu.

3. V souvislosti s tímto uvedením akcií na burzu byly stanovy tohoto podniku změněny za účelem zavedení zvláštní akcie ve prospěch nizozemského státu. S touto zvláštní akcií byla spojena práva na předchozí schválení řady rozhodnutí společnosti. Mezi PTT a nizozemským státem byla uzavřena dohoda (tzv. „Afspraak op Hoofdlijnen“, dále jen „dohoda“) o výkonu těchto práv. Podle této dohody nesmí nizozemský stát využívat svá práva na ochranu společnosti před nabídkami nepřátelského převzetí. V roce 1995 nizozemský stát prodal druhou část akcií představující přibližně 20 % upsaného kapitálu.

4. V roce 1998 byla společnost PTT rozdělena na dvě samostatné společnosti, a to společnost KPN pro telekomunikační služby a společnost TPG NV pro logistiku a distribuci. Práva spojená se zvláštní akcí nizozemského státu zůstala v podstatě nezměněna.

5. Se zvláštní akcií nizozemského státu v KPN (věc C‑282/04) je spojeno právo na předchozí schválení následujících druhů rozhodnutí:

– vydání akcií společnosti a omezení nebo zrušení předkupního práva vlastníků kmenových akcií;

– doplňková výzva vlastníků prioritních akcií typu A;

– nabytí nebo převod vlastních akcií představujících více než 1 % základního kapitálu společnosti upsaného z kmenových akcií;

– výkon hlasovacích práv spojených s akciemi vlastněnými v právnických osobách podle čl. 11 zákona o telekomunikacích vztahujících se na návrhy na zrušení, sloučení nebo rozdělení společnosti, nabytí vlastních akcií a na změny stanov týkající se pravomocí valné hromady těchto společností ve výše uvedených oblastech;

– rozhodnutí představenstva o investicích, které povedou ke snížení vlastního kapitálu společnosti podle její konsolidované účetní závěrky pod hranici 30 % celkových aktiv;

– návrh představenstva na vyplacení dividend nebo k tíži rezerv;

– jakékoliv sloučení nebo rozdělení, na kterém se podílí společnost;

– zrušení společnosti;

– jakákoliv změna stanov společnosti, je-li jedním z jejích cílů změna předmětu podnikání této společnosti, pokud se vztahuje na provádění koncesí nebo povolení, zrušení zvláštní akcie, zrušení prioritních akcií B, stanovení počtu členů dozorčí rady ministrem veřejných komunikací a staveb a změnu práv spojených se zvláštní akcií;

– odkup zvláštní akcie.

6. Se zvláštní akcií nizozemského státu v TPG (věc C‑283/04) jsou spojena totožná nebo podobná práva jako se zvláštní akcií v KPN, zejména zvláštní právo na předchozí schválení následujících druhů rozhodnutí:

– vydání akcií společnosti a omezení nebo zrušení předkupního práva vlastníků kmenových akcií;

– doplňková výzva vlastníků prioritních akcií typu A;

– nabytí nebo převod vlastních akcií představujících více než 1 % základního kapitálu společnosti upsaného z kmenových akcií;

– výkon hlasovacích práv spojených s akciemi vlastněnými v právnických osobách podle čl. 11 zákona o telekomunikacích vztahujících se na návrhy na zrušení, sloučení nebo rozdělení společnosti, nabytí vlastních akcií a na změny stanov týkající se pravomocí valné hromady těchto společností ve výše uvedených oblastech;

– rozhodnutí představenstva o investicích, které povedou ke snížení vlastního kapitálu společnosti podle její konsolidované účetní závěrky pod hranici 15 % celkových aktiv;

– návrh představenstva na vyplacení dividend nebo k tíži rezerv;

– jakékoliv sloučení nebo rozdělení, na kterém se podílí společnost;

– zrušení společnosti;

– jakákoliv změna stanov společnosti, je-li jedním z jejích cílů změna předmětu podnikání této společnosti, pokud se vztahuje na provádění koncesí nebo povolení, zrušení zvláštní akcie, zrušení prioritních akcií B, stanovení počtu členů dozorčí rady ministrem veřejných komunikací a staveb a změny práv spojených se zvláštní akcií;

– odkup zvláštní akcie.

7. Dne 28. července 2000 Komise zaslala Nizozemskému království dvě výzvy, z nichž jedna se týkala KPN a druhá TPG. Následně byla proti oběma společnostem zahájena soudní řízení.

8. Komise dopisem ze dne 28. července 2000 týkajícím se KPN nizozemskou vládu uvědomila o tom, že podle jejího názoru jsou ustanovení obsažená ve stanovách KPN týkající se práv spojených se zvláštní akcí nizozemského státu a zastoupení nizozemského státu v dozorčí radě KPN v rozporu s ustanoveními Smlouvy, která se týkají volného pohybu kapitálu a svobody usazování.

9. Nizozemská vláda odpověděla dopisem ze dne 8. listopadu 2000, ve kterém tvrdila, že podíl nizozemského státu v KPN prostřednictvím jeho zvláštní akcie a vládou jmenovaných členů dozorčí rady volný pohyb kapitálu ani svobodu usazování neomezuje.

10. Komisi tato odpověď neuspokojila a dne 5. února 2003 zaslala Nizozemskému království odůvodněné stanovisko, v němž uplatňovala, že Nizozemské království tím, že si ponechalo v KPN zvláštní akcii a právo jmenovat členy dozorčí rady KPN, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 43 ES a 56 ES. Nizozemsko s Komisí nadále nesouhlasilo a odpovědělo dopisem ze dne 28. dubna 2003.

11. Komise podala dne 30. června 2004 žalobu k Soudnímu dvoru. Od své výtky ohledně jmenování členů dozorčí rady však upustila, protože toto právo již bylo ze stanov vypuštěno.

12. Komise dopisem ze dne 28. července 2000 týkajícím se TPG nizozemskou vládu uvědomila o tom, že podle jejího názoru jsou ustanovení obsažená ve stanovách TPG týkající se práv spojených se zvláštní akcií nizozemského státu a zastoupení nizozemského státu v dozorčí radě TPG v rozporu s ustanoveními Smlouvy, která se týkají volného pohybu kapitálu a svobody usazování.

13. Nizozemská vláda odpověděla dopisem ze dne 8. listopadu 2000, ve kterém uvedla, že podíl nizozemského státu v TPG prostřednictvím jeho zvláštní akcie a vládou jmenovaných členů dozorčí rady volný pohyb kapitálu ani svobodu usazování neomezuje. Podpůrně nizozemská vláda uvedla, že i kdyby omezení volného pohybu kapitálu nebo práva na svobodu usazování existovalo, bylo by odůvodněno snahou zabezpečit dostupnost všeobecné poštovní služby.

14. Komisi tato odpověď neuspokojila a dne 5. února 2003 zaslala Nizozemskému království odůvodněné stanovisko. Nizozemsko, které stanovisko Komise ani nyní nepřesvědčilo, odpovědělo dopisem ze dne 28. dubna 2003.

15. Komise podala dne 1. července 2004 žalobu k Soudnímu dvoru. Stejně jako v případě KPN však Komise upustila od své výtky ohledně jmenování členů dozorčí rady, protože toto právo již bylo ze stanov vypuštěno.

16. Usnesením ze dne 30. června 2005 byly obě dvě věci podle článku 43 jednacího řádu spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku.

II – Posouzení

17. Podle Komise porušilo Nizozemsko jak článek 43 ES, tak článek 56 ES. V souladu s ustálenou praxí Soudního dvora se budu nejprve zabývat posouzením argumentace týkající se článku 56 ES( ).

18. Komise uvádí, že práva spojená se zvláštními akciemi nizozemského státu v KPN a TPG mohou ztížit nabývání akcií v těchto společnostech a odradit investory z ostatních členských států od takových investic. Výkon těchto práv může omezit možnost podílet se skutečně na řízení nebo kontrole těchto společností. Podíl Nizozemska v KPN a TPG tak může představovat překážku nebo snížit atraktivitu přímých investic z jiných členských států. Zvláštní akcie v důsledku toho představují překážku volného pohybu kapitálu ve smyslu článku 56 ES.

19. Nizozemsko na svou obranu nejprve uvedlo, že se článek 56 ES nepoužije, protože stát jako akcionář v KPN a TPG jedná jako tržní subjekt, a nikoliv jako orgán veřejné moci. Začnu posouzením této argumentace.

A – Použije se článek 56 ES na stát, když jedná jako tržní subjekt?

20. Nizozemská vláda uplatňuje, že zvláštní akcie nespadají do působnosti článku 56 ES, protože nizozemský stát je nevlastní jako orgán veřejné moci, ale jako soukromý akcionář. Zvláštní akcie (golden shares) nebo „prioritní akcie“ jsou v nizozemském obchodním právu běžné. Práva spojená se zvláštními akciemi nizozemského státu v KPN a TPG se neliší od práv, na nichž se obvykle soukromé osoby dohodnou. Stát využívá možností, jež podle obchodního práva má, stejným způsobem, jako by jich využívaly jiné subjekty.

21. Tento názor nesdílím.

22. Pravidla smlouvy o volném pohybu osob, služeb a kapitálu ukládají vnitrostátním orgánům členských států povinnosti bez ohledu na to, zda tyto orgány jednají jako orgány veřejné moci, nebo jako subjekty soukromého práva( ). Členské státy podléhají pravidlům volného pohybu, která jsou jim jasně adresována, nikoliv z titulu své funkce jako orgánu veřejné moci, ale z titulu svého postavení jako orgánu signatářského státu Smlouvy( ). V rozsahu, v němž tato pravidla neukládají povinnosti jednotlivcům, mohou členské státy, jednají-li jako tržní subjekty, podléhat omezením, jež se na jiné tržní subjekty nepoužijí( ).

23. Krom toho pro určení, zda je volný pohyb kapitálu omezen tam, kde státu přísluší zvláštní pravomoci v nějakém podniku, je irelevantní, jak jsou tyto pravomoci přiznávány nebo jakou mají právní formu. Skutečnost, že členský stát jedná v rámci svého vnitrostátního obchodního práva, neznamená, že jeho zvláštní pravomoci nemohou představovat omezení ve smyslu článku 56 ES( ).

24. Navíc, i kdyby byly nizozemské orgány veřejné moci vyňaty z článku 56 ES tehdy, když jednají jako každý jiný akcionář podle obecného obchodního práva, měla by být vznesena otázka, zda právní předpisy, které některým akcionářům umožňují získat určitá zvláštní práva, která je mají chránit před tržním procesem, mohou samy o sobě představovat omezení volného pohybu kapitálu. Takové právní předpisy mohou omezovat přístup ke kapitálu na vnitrostátním trhu tím, že chrání postavení určitých subjektů, které si na tomto trhu získaly pevné postavení. Takové subjekty jsou navíc pravděpodobně domácími akcionáři. Takovéto právní předpisy tedy mohou pro investory usazené v jiných členských státech představovat překážku v přístupu na vnitrostátní trh( ).

25. V důsledku toho by měl být argument, že prioritní akcie nejsou v soukromém obchodním právu ničím neobvyklým, a zvláštní pravomoci nizozemského státu v KPN a TPG tudíž nespadají do působnosti článku 56 ES, odmítnut.

B – Použití článku 56 ES na dotčená zvláštní práva

26. V rámci těchto projednávaných věcí je Soudní dvůr v podstatě žádán, aby stanovil meze, jež právo Společenství ukládá členským státům, když vystupují na trhu jako tržní subjekty. Tato forma vystupování, jež se liší od klasickými forem státního zásahu, jako je například právní úprava nebo státní vlastnictví, je pokusem ponechat si v privatizovaném hospodářském odvětví určitou formu veřejné kontroly.

27. Generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer z článku 295 ES vyvozuje, že pokud si stát může teoreticky ponechat kontrolu nad společnostmi prostřednictvím státního vlastnictví, tím spíše si může ponechat omezenější kontrolu nad privatizovanými společnostmi prostřednictvím určitých zvláštních práv( ). Soudní dvůr tuto argumentaci nepřijal. Rozhodl, že členské státy „nejsou oprávněny k tomu, aby se dovolávaly zachování vlastního systému vlastnických vztahů na základě článku 295 ES, a tak odůvodnily překážky výkonu svobod zaručených Smlouvou, které vyplývají z výsad, jež jim jako akcionářům byla přiznána v privatizovaných podnicích“( ).

28. Podle mého názoru odpovídá postoj Soudního dvora judikatuře v jiných oblastech, kde vyvstávají otázky týkající se mezí, jež jsou státu stanoveny, když jedná jako tržní subjekt. Rozhodne-li se stát otevřít určité odvětví trhu, musí jednat takovým způsobem, jenž je s tímto rozhodnutím v souladu. Tento požadavek souladu pramení z potřeby zajistit, že stát bude jednat ve shodě buď s tržním, nebo s politickým procesem( ).

29. V případě privatizace společností, jež byly dříve ve vlastnictví státu, je tento požadavek obzvláště důležitý. Smlouva opravňuje členské státy, aby si zachovávaly státní vlastnictví v určitých společnostech. Neopravňuje je však k tomu, aby výběrově omezovaly přístup tržních subjektů do určitých odvětví trhu, jakmile již byla tato odvětví privatizována. Pokud by měl stát právo zachovávat si určité formy tržní kontroly nad privatizovanými společnostmi, snadno by mohl zmařit uplatňování pravidel volného pohybu tím, že by k podstatným částem vnitrostátního trhu umožňoval pouze výběrový a potenciálně diskriminační přístup.

30. Když tedy stát privatizuje nějakou společnost, volný pohyb kapitálu vyžaduje, aby byla chráněna hospodářská samostatnost společnosti, pokud není třeba zabezpečit základní veřejné zájmy uznávané právem Společenství. Tímto způsobem musí být každá kontrola státu nad privatizovanou společností za předpokladu, že leží mimo normální tržní mechanismus, spojena s výkonem činností veřejného hospodářského zájmu spojeného s touto společností.

31. Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. června 2002 ve věci Komise v. Belgie by tak měl být také chápán. Soudní dvůr uznal, že „určité zájmy mohou odůvodnit to, že si členské státy podrží určitý stupeň vlivu ve společnostech, které byly původně ve vlastnictví státu a následně byly privatizovány, pokud jsou tyto společnosti činné v oblastech poskytování služeb ve veřejném zájmu nebo v oblasti strategických služeb“( ). Je však jasné, že takovýto vliv musí být přísně omezen na zajištění základních veřejných zájmů( ). Soudní dvůr tudíž zdůraznil „zásadu dodržování rozhodovací samostatnosti dotčené společnosti“( ). Stát tak musí vymezit specifický veřejný zájem, jenž si zaslouží ochranu. Navíc by měla být pravidla přiznávající státu zvláštní práva založena na objektivních a přesných kritériích, jež nepřesahují to, co je nezbytné k zajištění tohoto veřejného zájmu, a zaručují možnost účinného soudního přezkumu( ).

32. Připadá mi, že ve světle předešlé judikatury není pochyb o tom, že zvláštní akcie v KPN a TPG představují omezení volného pohybu kapitálu. Přiznávají státu právo na předchozí schválení řady důležitých rozhodnutí včetně rozhodnutí valné hromady akcionářů týkajících se sloučení, rozdělení nebo zrušení společnosti a nejrůznějších změn stanov společnosti. Takový systém předchozího schválení „postihuje postavení osoby nabývající účast jako takové“( ), a může tedy „odradit investory v jiných členských státech od investování kapitálu do těchto podniků“( ). Zvláštní pravomoci státu v KPN a TPG tedy omezují volný pohyb kapitálu( ).

33. Je tedy nezbytné v každém případě zvážit, zda je omezení ospravedlněno legitimním cílem, a pokud ano, zda respektuje zásadu proporcionality( ).

34. V případě KPN se nizozemská vláda neopírá o žádné odůvodnění založené na případných naléhavých důvodech obecného zájmu. Co se týče jeho zvláštních akcií v KPN, Nizozemsko tedy nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 56 ES( ).

35. V případě TPG se však nizozemská vláda dovolává potřeby zajistit náležité poskytování všeobecné poštovní služby. Nizozemsko uplatňuje, že jeho zvláštní akcie v TPG mu umožňuje chránit platební schopnost a kontinuitu společnosti. Tvrdí, že vzhledem k tomu, že TPG je v současné době jediným podnikem v Nizozemsku schopným zabezpečit tuto všeobecnou službu v měřítku a kvalitě vyžadované vnitrostátními právními předpisy, je nezbytné zabezpečit platební schopnost a kontinuitu TPG tak, aby bylo poskytování této služby zajištěno.

36. Je nesporné, že zájem na zabezpečení náležitého poskytování všeobecné poštovní služby může představovat naléhavý důvod veřejného zájmu( ). Je tedy třeba určit, zda zvláštní pravomoci nizozemského státu jsou k zabezpečení poskytování všeobecné poštovní služby nezbytné a zda může být tohoto cíle dosaženo opatřeními, která méně omezují volný pohyb kapitálu( ).

37. V tomto ohledu souhlasím s Komisí, že není žádný důvod předpokládat, že v případě nedostatku dotčených zvláštních pravomocí by nebyly řídící orgány TPG schopny platební schopnost a kontinuitu společnosti přiměřeně ochránit. Pravděpodobnost, že ukvapené investice by mohly uvrhnout TPG do finančních těžkostí, které by ohrozily další existenci náležité všeobecné poštovní služby, se nejeví tak vysoká, aby odůvodnila rozsáhlý a všeobecný systém předchozího schválení, o který se v tomto řízení jedná.

38. V této souvislosti je třeba poznamenat, že zvláštní práva náležející nizozemskému státu ve společnosti TPG se neomezují na činnosti této společnosti coby poskytovatele všeobecné poštovní služby( ). V každém případě, jak Komise správně zdůrazňuje, náležité fungování všeobecné poštovní služby lze zabezpečit vhodnějšími a méně omezujícími opatřeními v souladu s právním rámcem Společenství v této oblasti( ).

39. Mimoto nespočívá systém předchozího schválení na žádném přesném a objektivním kritériu, jež by mohlo být předmětem soudního přezkumu. Obecná pravidla soukromého práva stejně jako dohoda, která platí pro TPG a stát, od státu pouze požadují, aby svoje pravomoci vykonával přiměřeným způsobem. Stanovy TPG navíc neukládají povinnost vlastníkovi zvláštní akcie, aby výkon svých práv formálně odůvodňoval. V tomto smyslu se dotčený systém zvláštních práv liší od systému, který Soudní dvůr ve věci Komise v. Belgie přijal( ).

40. Je tedy třeba dojít k závěru, že systém zvláštních pravomocí spojených se zvláštní akcií v TPG překračuje míru nezbytnou k zabezpečení náležitého poskytování všeobecné poštovní služby. Nizozemsko tím, že si ponechalo v TPG svou zvláštní akcii, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 56 ES.

C – Stížnost Komise podle článku 43 ES

41. Komise uplatňuje, že zvláštní práva v KPN a TPG představují i porušení článku 43 ES. Mezi stranami je však nesporné, že přezkum na základě článku 43 ES by přinesl tentýž výsledek jako přezkum na základě článku 56 ES. Soudní dvůr ve své předešlé judikatuře týkající se zvláštních akcií (golden shares) zaujal stanovisko, že článek 43 ES není třeba zkoumat odděleně( ). Soudní dvůr rozhodl, že pokud dotčené zvláštní pravomoci vedou k omezení svobody usazování, jsou taková omezení „přímým důsledkem překážek svobodného pohybu kapitálu [...], se kterými jsou neoddělitelně spojena“( ). Navrhuji, aby Soudní dvůr zaujal totéž stanovisko i v projednávaných věcech.

III – Závěry

42. Z těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr:

„ve věci C‑282/04,

– určil, že Nizozemské království tím, že ponechalo v platnosti některá ustanovení ve stanovách společnosti Koninklijke KPN NV, která stanoví, že kapitál této společnosti zahrnuje zvláštní akcii vlastněnou nizozemským státem, která mu přiznává zvláštní práva na schválení určitých rozhodnutí přijatých příslušnými orgány společnosti, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 56 ES,

a ve věci C‑283/04,

– určil, že Nizozemské království tím, že ponechalo v platnosti některá ustanovení ve stanovách společnosti TPG NV, která stanoví, že kapitál této společnosti zahrnuje zvláštní akcii vlastněnou nizozemským státem, která mu přiznává zvláštní práva na schválení určitých rozhodnutí přijatých příslušnými orgány společnosti, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 56 ES.“