STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

F. G. JACOBSE

přednesené dne 24. února 2005( )

Věc C‑227/03

A. J. van Pommeren-Bourgondiën

proti

Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank te Amsterdam (Nizozemsko)]





1. Tato žádost, kterou podal Rechtbank (Obvodní soud), Amsterdam, se týká výkladu čl. 13 odst. 1 a 2 písm. f) nařízení Rady (EHS) č. 1408/71( ) a článku 39 ES.

2. Předkládající soud požaduje vysvětlení zvláště v otázce, zda právo Společenství brání právním předpisům členského státu, podle kterého osoba, která ukončila veškerou pracovní činnost na území tohoto státu, zůstává povinně pojištěna v rámci některých odvětví sociálního pojištění, jen pokud v tomto státě má nadále bydliště, zatímco v jiných odvětvích pojištění zůstává pojištěna nezávisle na svém bydlišti.

Použitelná ustanovení nařízení

3. Článek 13, nazvaný „Obecná pravidla“, je prvním ustanovením hlavy II nařízení č. 1408/71, nazvané „Určení použitelných právních předpisů“.

4. Článek 13 odst. 1 stanoví ve znění použitelném v daném období:

„S výhradou článků 14c a 14f podléhají osoby, na které se vztahuje toto nařízení, pouze právním předpisům jediného členského státu. Tyto právní předpisy se určují v souladu s touto hlavou.“

5. Články 14c a 14f se týkají zvláštních situací, které nejsou použitelné na tento případ.

6. Článek 13 odst. 2 vyjmenovává souhrn pravidel, sloužících k určení použitelných právních předpisů v konkrétních okolnostech. Pravidla jsou výslovně vyjmenována s výhradou článků 14 až 17, které představují zbytek hlavy II a obsahují různá zvláštní pravidla, z nichž žádné není použitelné v daném případě.

7. Článek 13 odst. 2 písm. a) stanoví:

„osoba zaměstnaná na území jednoho členského státu podléhá právním předpisům uvedeného státu, i když má bydliště na území jiného členského státu nebo i když podnik nebo zaměstnavatel, který jej zaměstnává, má sídlo nebo místo podnikání na území jiného členského státu“.

8. Článek 13 odst. 2 písm. b) až e) se týká postupně osob samostatně výdělečně činných, osob zaměstnaných na lodích plujících pod vlajkou některého členského státu, státních úředníků a osob odvedených či znovu povolaných do služby v ozbrojených silách nebo do civilní služby některého členského státu.

9. Článek 13 odst. 2 písm. f), vložený do nařízení č. 1408/71 nařízením č. 2195/91( ), s účinkem ode dne 29. července 1991 stanoví:

„osoba, která již nadále nepodléhá právním předpisům členského státu, aniž by se na ni začaly vztahovat právní předpisy jiného členského státu, v souladu s pravidly stanovenými ve výše uvedených písmenech nebo v souladu s jednou z výjimek nebo zvláštních pravidel stanovených v článcích 14 až 17, podléhá právním předpisům členského státu, na jehož území má bydliště, v souladu pouze s ustanoveními uvedených právních předpisů“.

10. Kromě vložení čl. 13 odst. 2 písm. f) do nařízení č. 1408/71 vložilo nařízení č. 2195/91 také následující článek 10b do nařízení (EHS) č. 574/72( ) s účinkem ode dne 29. července 1991:

„Den a podmínky, za kterých právní předpisy členského státu přestávají být použitelné na osobu uvedenou v čl. 13 odst. 2 písm. f) nařízení [č. 1408/71], se určují v souladu s uvedenými právními předpisy. Instituce určená příslušným úřadem členského státu, jehož právní předpisy se stávají použitelnými na dotyčnou osobu, požádá instituci určenou příslušným úřadem bývalého členského státu o upřesnění data.“

Vnitrostátní právní předpisy

11. Z dokumentů předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že nizozemské sociální pojištění se jednak skládá ze systémů sociálního pojištění vztahujících se pouze na osoby, které jsou nebo byly zaměstnané v době, kdy jim vznikl nárok na toto plnění, a jednak z obecných systémů, které jsou použitelné v zásadě pro všechny osoby s bydlištěm v Nizozemsku, nebo na všechny osoby, jež jsou poplatníky daně z příjmů v Nizozemsku.

12. Systémy pro zaměstnané osoby poskytují nemocenské („ZW“( )), úhradu zdravotní péče („ZFW“( )), podporu v nezaměstnanosti („WW“( )) a invalidní důchod („WAO“( )).

13. Osoby, jež mají právo pobírat invalidní důchod (WAO) a které nejsou z důvodu své pracovní neschopnosti dále zaměstnány, zůstávají povinně pojištěny všemi čtyřmi systémy pro zaměstnané osoby, s výhradou ustanovení shrnutých níže v bodě 19.

14. Obecné systémy poskytují rodinné přídavky („AKW“( )), pozůstalostní důchody („ANW“( )), starobní důchody („AOW“( )) a úhradu zvláštní zdravotní péče („AWBZ“( )).

15. Každý ze zákonů upravujících obecné systémy určuje, že kategorie pojištěných osob může být rozšířena či omezena vyhláškou nebo na základě této vyhlášky.

16. Tyto kategorie byly stanoveny následujícím způsobem během období, ke kterému se vztahuje původní řízení.

17. Příslušná vyhláška 1989( ) původně stanovovala, že osoba, která má bydliště mimo Nizozemsko a která má právo zejména na invalidní důchod v rámci WAO, musí být povinně pojištěna v obecných systémech.

18. Vyhláška 1989 byla změněna( ) s účinností ode dne 1. ledna 1999 tak, že ode dne 1. ledna 2000 osoba, která nemá bydliště v Nizozemsku již není povinně pojištěna v obecných systémech. V obecných systémech starobních (AOW) a pozůstalostních (ANW) důchodů mohou nicméně osoby, jež nemají bydliště v Nizozemsku a které byly dříve pojištěny povinným pojištěním v obecných systémech, být dále kryty pojištěním při dobrovolném placení příspěvků po ukončení povinného pojištění. Tato možnost se uplatní prohlášením u Sociale Verzekeringsbank (nizozemská pojišťovna sociálního zabezpečení) během roku po ukončení povinného pojištění.

19. Co se týče zvláštní zdravotní péče, situace je poněkud komplikovanější. Pokud příjmy příjemce invalidního důchodu nepřesahují stanovenou hranici, zůstává příjemce povinně v systému zdravotního pojištění (ZFW); to je zřejmě případ žalobkyně. Tyto osoby, které mají nárok na dávky v systému členského státu svého bydliště na základě nařízení č. 1408/71, také zůstávají povinně pojištěny v systému zvláštní zdravotní péče. Ostatní mají možnost, ode dne 1. ledna 2001, se dobrovolně pojistit v systému zvláštní zdravotní péče.

20. Přechodné ustanovení se týká rodinných přídavků (AKW): příjemce, který by ztratil nárok na rodinné přídavky z důvodu změny, zůstává povinně pojištěn, dokud jeho nejmladší dítě nedosáhne věku 18 let. Ostatní osoby nemají právo na dobrovolné pojištění v systému rodinných přídavků: nizozemská vláda vysvětlila, že hlava III kapitola 8 nařízení č. 1408/71 obsahuje dostatečnou úpravu v oblasti dávek, zvláště pro děti v péči příjemců dávek.

21. Mezi jednak předkládajícím soudem a jednak žalovaným orgánem a nizozemskou vládou zřejmě existuje rozpor, pokud jde o to, zda podmínky dobrovolného pojištění v systémech starobních důchodů (AOW), pozůstalostních důchodů (ANW) a úhrad zvláštní zdravotní péče (AWBZ) jsou stejné jako podmínky původního povinného pojištění, zvláště pokud jde o vyměřovací základ příjmů sloužící k určení výše příspěvků a existence maximální doby dobrovolného pojištění pro určité kategorie osob. Komise má za to, že použitelné právní předpisy stanoví maximální dobu deseti let u dobrovolného pojištění v systému starobních důchodů, což může být nevýhoda pro některé osoby, i když to zřejmě není případ žalobkyně v této věci. Při jednání navíc zástupce žalovaného orgánu navrhl, aby oba typy pojištění byly posuzovány odlišně pro daňové účely.

Spor v původním řízení a předběžné otázky

22. Paní van Pommeren-Bourgondiën („žalobkyně“), s nizozemskou státní příslušností a bydlištěm v Belgii, pracovala celý život v Nizozemsku. Onemocněla v roce 1996 a od roku 1997 pobírá dávky v pracovní neschopnosti na základě WAO, vypočtené z maximální sazby stanovené pro pracovní neschopnost zaměstnanců.

23. Po změně právních předpisů byla žalobkyně informována o tom, že ode dne 1. ledna 2000 nebude nadále povinně pojištěna v obecných nizozemských systémech a že příslušné pojistné poplatky již nebudou sráženy z jejích dávek v pracovní neschopnosti. Rovněž jí bylo sděleno, že má možnost dobrovolně se pojistit v obecných systémech starobního důchodu (AOW) a pozůstalostního důchodu (ANW).

24. Žalobkyně měla za to, že ukončení jejího povinného pojištění v těchto dvou systémech odporuje nařízení č. 1408/71, a podala z toho důvodu žalobu na žalovaný orgán u Rechtbank Amsterdam.

25. Tento soud má za to, že přestože judikatura Soudního dvora jasně ukazuje, že členskému státu je dovoleno určit, že osoby, které již nepracují v daném státě, nebudou nadále pojištěny v systému sociálního zabezpečení, pokud v tomto státě nemají bydliště, není zcela zřejmé, zda členský stát může nadále používat své vnitrostátní právní předpisy na tuto osobu, ale přesto ji vyloučit z (důležité) části systému sociálního zabezpečení z důvodu, že již nemá bydliště v tomto členském státě. Soud za těchto okolností položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1) Brání čl. 13 odst. 2 písm. f) nařízení č. 1408/71 právním předpisům členského státu, podle kterých osoba, jež ukončila veškerou pracovní činnost na jeho území, zůstává pojištěna na základě těchto právních předpisů, jen když si tam ponechala své bydliště, přestože tato osoba zůstává povinně pojištěna na základě těchto právních předpisů tohoto členského státu pro určitá jiná odvětví sociálního zabezpečení bez ohledu na své bydliště?

2) Má pro odpověď na první otázku význam, že právní předpisy tohoto členského státu přiznávají této osobě oprávnění uzavřít dobrovolné pojištění ve vztahu k určitým odvětvím sociálního zabezpečení, aniž by toto dobrovolné pojištění vázaly na podmínku, že si tato osoba ponechá bydliště v tomto členském státě?

Pokud bude na první otázku podána záporná odpověď, klade se podpůrně následující otázka:

3) Je třeba v případě, jaký je popsán výše, vykládat článek 39 ES v tom smyslu, že nahrazení povinného pojištění dobrovolným pojištěním je neslučitelné s tímto ustanovením, když ukončení povinného pojištění je důsledkem zavedení podmínky bydliště?“

26. Písemná vyjádření byla předložena žalobkyní, žalovaným orgánem, belgickou, řeckou a nizozemskou vládou a Komisí. Žalovaný orgán, nizozemská vláda a Komise byly přítomny na jednání. Vyjádření žalobkyně, které bylo velmi stručné, jednoduše převzalo komentář předkládajícího soudu.

První předběžná otázka

27. Svou první předloženou otázkou se předkládající soud ptá, zda čl. 13 odst. 2 písm. f) nařízení č. 1408/71 brání právním předpisům členského státu, podle kterých osoba, jež ukončila veškerou pracovní činnost na jeho území, zůstává pojištěna na základě těchto právních předpisů ve vztahu k určitým odvětvím sociálního zabezpečení, jen když si tam ponechala své bydliště, přestože tato osoba zůstává pojištěna na základě těchto právních předpisů tohoto členského státu pro určitá jiná odvětví sociálního zabezpečení bez ohledu na své bydliště.

28. Nizozemská vláda tvrdí, že tato otázka by měla být zodpovězena záporně; žalovaný orgán se vyjadřuje stejně, i když dospívá k názoru, že první otázka nevyžaduje odpověď ve znění, v jakém byla položena, vzhledem k existenci možnosti se pojistit dobrovolně (tato možnost je předmětem následující otázky). Belgická a řecká vláda a Komise mají za to, že první otázka by měla být zodpovězena kladně.

29. Článek 13 odst. 2 písm. f) musí být chápán ve svém kontextu, zvláště v kontextu hlavy II nařízení č. 1408/71, jejíž je částí. Cílem ustanovení hlavy II je určit právní předpisy použitelné na osobu, která spadá do působnosti nařízení. To je stanoveno v čl. 13 odst. 1, který stanoví, že s výhradou určitých výjimek, které se nedotýkají tohoto případu, „osoby, na které se vztahuje toto nařízení, podléhají pouze právním předpisům jediného členského státu“. Z této věty vyplývá, že „použitelné právní předpisy“ pro účely čl. 13 odst. 2 písm. f) znamenají právní předpisy jediného členského státu, a tedy právní předpisy tohoto členského státu jako celek.

30. Ve věci Komise v. Belgie( ) Soudní dvůr poznamenal, že čl. 13 odst. 2 písm. f) „umožňuje použití právních předpisů členského státu na jehož území má dotyčná osoba bydliště, pouze tehdy, když nejsou použitelné žádné jiné právní předpisy, obzvlášť jen když se právní předpisy, jimž dříve dotyčná osoba podléhala, na ni přestanou vztahovat. […] ukončení použitelnosti právních předpisů členského státu představuje podmínku použití tohoto ustanovení, které samo o sobě nedefinuje podmínky, za kterých právní předpisy členského státu přestávají být použitelné“( ). Tyto podmínky musí být naopak určeny v souladu s těmito právními předpisy( ).

31. V původním řízení nicméně není problémem to, že nizozemské sociální právní předpisy se přestaly používat jako celek: žalobkyně zůstává pojištěna v nizozemských systémech zaměstnanců a v obecném systému úhrady zvláštní zdravotní péče (AWBZ). Ačkoli je pravda, že Nizozemsko mohlo právoplatně v souladu s čl. 13 odst. 2 písm. f) stanovit, že se jeho sociální právní předpisy přestanou jako celek používat na osoby, které nemají bydliště na jeho území a které ukončily veškerou pracovní činnost na jeho území, neučinilo tak. Z toho důvodu mám za to, že čl. 13 odst. 2 písm. f) nelze v daném případě použít.

32. To nicméně neznamená, že přístup Nizozemska je nutně slučitelný s ostatními ustanoveními hlavy II. Je jasné, že účinek vyloučení některých osob, na něž je nařízení použitelné, ze záruk části jejich systému sociálního zabezpečení spočívá v tom, že na tyto osoby se buďto nevztahují žádné právní předpisy, co se týče některých odvětví systému sociálního zabezpečení, nebo se na ně vztahují zároveň dvojí vnitrostátní právní předpisy, pokud tyto osoby požadují a získají sociální zabezpečení v rámci těch odvětví, na které se vztahují právní předpisy členského státu, kde mají bydliště.

33. Jak to tvrdí belgická a řecká vláda a Komise, druhá popsaná situace je zjevně v rozporu s čl. 13 odst. 1, o němž Soudní dvůr rozhodl, že vylučuje „jakoukoli možnost překrývání se několika vnitrostátních právních úprav v témže období“( ).

34. Obecněji řečeno, obě situace jsou v rozporu se systematikou a duchem nařízení, zvláště jeho hlavy II. Soudní dvůr několikrát potvrdil, že ustanovení této hlavy mají za cíl nejen zabránění současnému použití více vnitrostátních systémů právních předpisů a komplikacím, ve které toto může vyústit, ale zároveň zabránění tomu, aby osoby, které spadají do působnosti nařízení č. 1408/71, byly zbaveny ochrany v oblasti sociálního zabezpečení, protože zde nejsou právní předpisy, které by se na ně vztahovaly( ).

35. Nizozemská vláda se odvolává na ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž náleží právním předpisům každého členského státu určit podmínky vytvářející právo či povinnost zapojit se do systému sociálního zabezpečení nebo do určitých odvětví tohoto systému( ), a zvláště se odvolává na případ de Jaeck( ).

36. Tento případ se týkal osoby, která byla současně osobou samostatně výdělečně činnou v jednom členském státě a zaměstnanou v druhém členském státě. Soudní dvůr byl požádán o výklad čl. 14c odst. 1 písm. b) nařízení č. 1408/71, který v dané době stanovil( ), že osoba v takové situaci podléhá za určitých okolností, včetně těch, které existují v původním řízení, právním předpisům každého z těchto členských států, pokud jde o činnost vykonávanou na jeho území. Soudní dvůr rozhodl, že „za předpokladu, že je použitelný čl. 14c odst. 1 písm. b) nařízení, nebrání právní úprava Společenství tomu, aby právní předpisy jednoho ze dvou členských států pojišťovaly dotyčnou osobu pouze proti některým rizikům pokrytým jeho systémem sociálního zabezpečení, za předpokladu, že mezi státními příslušníky tohoto státu a ostatních členských států neexistuje v tomto ohledu žádná diskriminace“.

37. Tento výklad byl takto výslovně omezen na situace, „kdy čl. 14c odst. 1 písm. b) […] je použitelný“. Bude připomenuto, že pravidla uvedená jak v čl. 13 odst. 1, tak v odst. 2 nařízení jsou výslovně vyjmenovány s výhradou zvláště článku 14c, který je zvláštní výjimkou z obecných pravidel uvedených v čl. 13 odst. 1 a 2 – výjimkou, která je jednoduše odůvodněna skutečností, že dotyčná osoba je zároveň zaměstnána nebo je osobou samostatně výdělečně činnou ve dvou členských státech. Nevidím, v čem by mohl výslovně omezený výklad k těmto výjimečným situacím pomoci při výkladu čl. 13 odst. 1 a 2, když se tato ustanovení použijí na velmi odlišnou situaci osob, které nejsou zároveň zaměstnány, nebo osobami samostatně výdělečně činnými ve dvou členských státech.

38. Zastávám tedy i nadále názor, že není slučitelné se systematikou tohoto nařízení, aby Nizozemsko vyloučilo některé osoby, na něž je nařízení použitelné, z účasti na části jejich systému sociálního zabezpečení.

Druhá předběžná otázka

39. Druhou otázkou se předkládající soud ptá, zda má pro odpověď na první otázku význam, že podle právních předpisů prvního členského státu mají dotyčné osoby možnost uzavřít dobrovolné pojištění ve vztahu k určitým odvětvím sociálního zabezpečení.

40. Jak jasně vyplývá z výše uvedeného, kolizní pravidla uvedená v hlavě II nařízení mají za cíl nejenom zabránit současnému používání více vnitrostátních systémů právních předpisů a komplikacím, které tím mohou vzniknout, ale zabránit také tomu, aby osoby, které spadají do působnosti nařízení, byly zbaveny ochrany v rámci sociálního zabezpečení, z důvodu neexistence právních předpisů, které by se na ně vztahovaly.

41. Zdá se mi, že nabídka dobrovolného pojištění za okolností tohoto případu může mít ten účinek, že dotyčné osoby se ocitnou nakonec v situaci, kdy nebudou spadat do působnosti žádných právních předpisů, pokrývajících určitá odvětví sociálního zabezpečení, což je v rozporu s cíli nařízení.

42. Žalovaný orgán uvedl na jednání, že z 30 000 osob dotčených změnou v jeho právních předpisech, pouze 8 000 zvolilo dobrovolné pojištění, zatímco zbytek, bez ohledu na to, že byl individuálně informován o této možnosti, se rozhodl tak neučinit.

43. Tato čísla vyvolávají nevyhnutelný závěr, že 22 000 osob, které byly dříve pokryty obecnými nizozemskými systémy, jimi již nejsou pokryty; takže nejsou pojištěny podle nizozemských právních předpisů, co se týče pozůstalostního a starobního důchodu, nebo v některých případech úhrady zvláštní zdravotní péče; a navíc, podle okolností, nemusí být pojištěny, ani pokud jde o rodinné přídavky.

44. Z dokumentů předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že osoby dotčené změnou nizozemských právních předpisů mají jeden rok od oznámení na to, aby si zvolily dobrovolné pojištění. Může se stát, jak to tvrdí žalovaný orgán a nizozemská vláda, že těmto osobám v současnosti vyhovuje nebýt pojištěny, z důvodů jejich osobní situace. Nicméně se zdá pravděpodobné, že se nebudou moci pojistit, pokud změní svůj názor po uplynutí jednoroční lhůty: je pravděpodobné, jak to zdůrazňuje Komise, že tyto osoby nebudou moci získat účast na pojištění v Belgii v dotyčných odvětvích, protože dokud se na ně nizozemské právní předpisy nepřestanou zcela vztahovat, nesplňují tyto osoby podmínky čl. 13 odst. 2 písm. f). Tato situace je zjevně v rozporu se zásadou hlavy II nařízení, a sice že osoby, které spadají do její působnosti, nesmí zůstat nepokryty sociálním zabezpečením z důvodu, že na ně nejsou použitelné žádné právní předpisy.

45. Soudní dvůr navíc uvedl, že zásada, podle které osoby, jež spadají do působnosti nařízení, mají být pojištěny pouze v jednom systému sociálního zabezpečení, odráží širší požadavek, že použitelný systém má být předvídatelný, jakožto ilustrace zásady právní jistoty( ). Tyto zájmy nejsou dle mého názoru podpořeny změnou v právních předpisech, která ponechává osoby ve stavu legislativního vakua.

46. Dále je každopádně jasné, že umožnit dobrovolné pojištění za okolností, jako v tomto případě, by bylo slučitelné s právem Společenství obecně, či konkrétně s daným nařízením, pouze pokud by takové pojištění bylo nabídnuto za podmínek, které by nebyly méně výhodné než podmínky povinného pojištění, jež nahrazují. Méně výhodné podmínky by jasně diskriminovaly osoby, které nemají bydliště v Nizozemsku, a mohly by být překážkou volného pohybu osob. Také by, jak to tvrdí Komise, byly diskriminací z důvodu státní příslušnosti, což je v rozporu s článkem 12 ES, protože je možné odůvodněně předpokládat, že je mnohem více příslušníků jiných členských států než nizozemských státních příslušníků, kteří pracovali v Nizozemsku a mají bydliště v jiném členském státu.

47. Konečně, z praktického hlediska by bylo obtížné určit, zda podmínky tohoto dobrovolného pojištění jsou, za všech možných situací, alespoň stejně výhodné; tyto obtíže by navíc dále poškodily právní jistotu. Ačkoli jakýkoliv takový posudek by byl samozřejmě úkolem vnitrostátního soudu, mám za to, že by nebylo poslouženo zásadě právní jistoty, pokud by měl tento soud provést přesnou detailní analýzu, jak dobrovolné pojištění zvýhodňuje či znevýhodňuje dané osoby. Je možné, že takováto analýza nebude prakticky možná už jen z toho důvodu, že není obvykle možné s jistotou předvídat, jak se budou měnit v čase osobní podmínky daných jednotlivců.

Třetí předběžná otázka

48. Třetí otázka je předkládajícím soudem položena pouze v případě, že na první otázku je zodpovězeno záporně: protože navrhuji, aby tato otázka byla zodpovězena kladně, mám za to, že třetí otázka je bezpředmětná.

Závěry

49. Proto mám za to, že předběžné otázky, předložené Rechtbank, Amsterdam, by měly být zodpovězeny následovně:

„1) Článek 13 odst. 1 a 2 písm. f) nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971, o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky, kteří se pohybují v rámci Společenství, brání použití právních předpisů členského státu, podle kterých osoba, která ukončila veškerou pracovní činnost na jeho území, zůstává povinně pojištěná ve vztahu k určitým odvětvím sociálního zabezpečení, pouze pokud si tam ponechala své bydliště, přestože tato osoba zůstává pojištěna v rámci právních předpisů tohoto členského státu ve vztahu k některým jiným odvětvím sociálního zabezpečení, bez ohledu na to, kde má bydliště.

2) Pro odpověď na první otázku nemá význam, že právní předpisy tohoto členského státu přiznávají této osobě oprávnění uzavřít dobrovolné pojištění ve vztahu k určitým odvětvím sociálního zabezpečení, aniž by toto dobrovolné pojištění vázaly na podmínku, že si tato osoba ponechá bydliště v tomto členském státě.“