STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PEDRA CRUZ VILLALÓNA

přednesené dne 3. března 2011 ( )

Věc C‑399/09

Marie Landtová

proti

České správě sociálního zabezpečení

(Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Nejvyšším správním soudem)

„Volný pohyb pracovníků – Sociální zabezpečení – Nařízení č. 1408/71– Úmluva v oblasti sociálního zabezpečení uzavřená mezi dvěma členskými státy před jejich přistoupením k Evropské unii – Dávka ve stáří – Členský stát příslušný ke zhodnocení dob pojištění – Dvojí zohlednění téže doby pojištění – Článek 39 ES – Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti a bydliště – Náprava diskriminace“

I – Úvod

1. V návaznosti na rozpad a následné rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky uzavřely dva nové státy, které vznikly na jejím území, Česká republika a Slovenská republika, mezinárodní smlouvu s cílem koordinovat různé aspekty týkající se dávek sociálního zabezpečení osob majících vztah k oběma státům. Kritériem zvoleným za účelem určení použitelného režimu a orgánu příslušného k přiznání uvedených dávek je stát sídla zaměstnavatele v okamžiku rozdělení, tj. ke dni 31. prosince 1992.

2. V důsledku uplatnění tohoto režimu podléhají čeští státní příslušníci, kteří před rozdělením pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na území dnešní Slovenské republiky, právním předpisům a pravomoci orgánů sociálního zabezpečení této země. Tato okolnost vedla k několika sporům, které daly vzniknout nyní již ustálené judikatuře českého Ústavního soudu, podle níž, řečeno velmi jednoduše, mají čeští státní příslušníci podléhající slovenskému režimu na základě základního práva na přístup k sociálním dávkám nárok na vyrovnávací příspěvek vyplácený českými orgány, který kryje případný rozdíl mezi slovenskou dávkou a dávkou, na kterou by měli nárok, kdyby se na ně vztahoval český režim.

3. Česká vláda v písemných vyjádřeních předložených v rámci tohoto řízení o předběžné otázce uvedla, že podle ní tato judikatura Ústavního soudu porušuje právo Unie. Domnívá se, že vede k dvojímu zohlednění téže doby pojištění, což je v rozporu s nařízením č. 1408/71( ). Krom toho má uvedená vláda za to, že vyrovnávací příspěvek, na který mají nárok čeští důchodci, je přiznáván selektivně, na základě kumulativního kritéria založeného na státní příslušnosti a bydlišti, což naráží na články 3 a 10 nařízení č. 1408/71, vykládané ve světle článku 39 ES (nyní článek 45 SFEU).

4. Nejvyšší správní soud položil Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky, jež v projednávané věci tvoří základ, přičemž sdílí tytéž pochybnosti, které vznesla česká vláda.

5. To je v podstatě problém, který má Soudní dvůr v této věci vyřešit. „Vnitrostátní pravidlo“ zpochybněné předkládajícím soudem není nic jiného, než pravidlo vyplývající z judikatury Ústavního soudu, a nadto judikatury, která rozšiřuje práva českých občanů s bydlištěm v České republice v rámci historického procesu rozdělení jednoho státu a následného vzniku dvou nových států. Krom toho je třeba uvést, že se nejedná o případ, kdy se jednotlivec domáhá toho, aby byl postaven na roveň zvýhodněné skupině, nýbrž naopak, jde o jednotlivce patřícího do uvedené skupiny, jehož chce orgán sociálního zabezpečení o toto výhodné zacházení připravit. Lze tedy říci, že se jedná o případ obrácené diskriminace, zasazený do institucionálního kontextu, který je kontroverzní a zároveň choulostivý.

6. Projednávaná věc tedy nabízí příležitost přezkoumat otázku, jež je vždy ožehavá, týkající se nápravy důsledků diskriminačních situací a s ohledem na specifické okolnosti věci se konkrétněji zabývat rozhodovacím prostorem soudu v uvedeném kontextu.

II – Právní rámec Unie

7. Článek 12 ES (nyní článek 18 SFEU) stanoví, že „[v] rámci použití Smluv, aniž jsou dotčena jejich zvláštní ustanovení, je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti“.

8. Zákaz diskriminace je specificky stanoven ve vztahu k pracovníkům v článku 39 ES (nyní článek 45 SFEU), který stanoví:

„1. Je zajištěn volný pohyb pracovníků v Unii.

2. Volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.

[…]“

9. Článek 42 ES (nyní článek 48 SFEU) stanovil, že Evropský parlament a Rada přijmou opatření v oblasti sociálního zabezpečení, která jsou nezbytná „k zajištění volného pohybu pracovníků; za tímto účelem vytvoří systém, který migrujícím zaměstnancům a osobám samostatně výdělečně činným, jakož i osobám na nich závislým, zajistí:

a) započtení všech dob získaných podle práv členských států pro účely vzniku a zachování nároků na dávky, jakož i pro výpočet jejich výše,

b) vyplácení dávek osobám s bydlištěm na území členských států.“

10. Opatření, na něž odkazuje článek 42 ES, se odrážejí v nařízení č. 1408/71, jehož článek 3 obsahuje zákaz diskriminace následujícího znění:

„1. S výhradou zvláštních ustanovení tohoto nařízení mají osoby, na něž se vztahuje toto nařízení, stejná práva a povinnosti podle právních předpisů kteréhokoli členského státu jako státní příslušníci uvedeného státu.

[…]

3. Není-li v příloze III stanoveno jinak, vztahují se úmluvy o sociálním zabezpečení, které zůstávají v platnosti podle čl. 7 odst. 2 písm. c), na všechny osoby, na které se vztahuje tato nařízení.“

11. Nařízení nejprve v čl. 4 odst. 1 stanoví, že jeho ustanovení se vztahují na dávky v invaliditě a ve stáří, a v článku 6 dodává, že nahrazuje jakoukoliv úmluvu o sociálním zabezpečení zavazující výhradně dva nebo více členských států. Jediná výjimka z tohoto pravidla se objevuje v čl. 7 odst. 2, který zaručuje použitelnost „určit[ých] ustanovení úmluv o sociálním zabezpečení uzavřených členskými státy před dnem použitelnosti tohoto nařízení, pokud jsou pro příjemce výhodnější nebo pokud vznikla na základě zvláštních historických okolností a jejich účinek je časově omezen a pokud jsou tato ustanovení uvedena v příloze III“.

12. Uvedená příloha III, část A, uvádí pod nadpisem „Ustanovení úmluv o sociálním zabezpečení, která zůstávají použitelná odchylně od článku 6 nařízení“ v bodě 9 toto:

„9. Česká republika - Slovensko

Články 12, 20 a 33 smlouvy o sociálním zabezpečení ze dne 29. října 1992.“

III – Vnitrostátní právní rámec

13. Článek 30 Listiny základních práv a svobod České republiky stanoví, že „[o]bčané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele“.

14. Ustanovení § 28 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, stanoví, že „pojištěnec má nárok na starobní důchod, jestliže získal potřebnou dobu pojištění a dosáhl stanoveného věku, popřípadě splňuje další podmínky stanovené v tomto zákoně“.

15. Mezinárodní smlouva o sociálním zabezpečení, podepsaná dne 29. října 1992 mezi Českou republikou a Slovenskou republikou, stanoví v článku 20, že „doby zabezpečení získané přede dnem rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky se považují za doby zabezpečení toho smluvního státu, na jehož území měl zaměstnavatel občana sídlo ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky nebo naposledy před tímto dnem“.

16. Na základě uvedené smlouvy tedy čeští a slovenští pracovníci, kteří bydleli na českém území, ale pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na slovenském území, podléhali režimu a pravomoci orgánů Slovenské republiky. Naopak, čeští a slovenští pracovníci, kteří bydleli na českém území, ale pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na českém území, podléhali předpisům a pravomoci orgánů České republiky.

17. V nálezu ze dne 25. ledna 2005( ) potvrdil český Ústavní soud judikaturu ustálenou již před přistoupením České republiky k Evropské unii( ), podle níž se čeští státní příslušníci, na něž se vztahuje režim a pravomoc orgánů Slovenské republiky, mohou na základě článku 30 Listiny základních práv a svobod České republiky( ) domáhat vyrovnávacího příspěvku ke starobnímu důchodu, který jim přísluší na základě smlouvy ze dne 29. října 1992. Podle Ústavního soudu, „pokud občan České republiky splňuje zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod a tento nárok by byl dle vnitrostátního (českého) práva vyšší než nárok podle [česko-slovenské] smlouvy, je věcí [české instituce sociálního zabezpečení], aby zabezpečil[a] pobírání důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů, resp. rozhodl[a] o dorovnání důchodu pobíraného od druhé smluvní strany, přihlížeje k důchodu pobíranému v souladu s [česko-slovenskou] smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu, přiznaných ze stejných důvodů od dvou různých [institucí sociálního zabezpečení]“.

18. V uvedeném rozhodnutí bylo rovněž stanoveno, že platbu, kterou má provést česká instituce sociálního zabezpečení, mohou obdržet pouze ti, kteří splňují současně podmínku české státní příslušnosti a bydliště na území České republiky.

IV – Skutkové okolnosti a řízení před vnitrostátním soudem

19. Marie Landtová, česká státní příslušnice, pracovala na území bývalé České a Slovenské Federativní Republiky od roku 1964 do 31. prosince 1992. Od posledně uvedeného data, okamžiku rozpadu a následného rozdělení Československa, byla Marie Landtová do 31. srpna 1993 zaměstnána na území Slovenské republiky. Poté se přestěhovala do České republiky, kde pracovala až do odchodu do důchodu.

20. V roce 2002 přiznal slovenský orgán sociálního zabezpečení Marii Landtové částečný invalidní důchod, který v souladu s česko-slovenskou smlouvou z 29. října 1992 pokrýval dobu pojištění od roku 1964 do 31. srpna 1993.

21. V roce 2006 přiznala Česká správa sociálního zabezpečení (dále jen „ČSSZ“) žalobkyni starobní důchod pokrývající dobu pojištění od 31. srpna 1993, tedy data, od nějž Marie Landtová bydlela na českém území. ČSSZ výslovně odmítla přiznat vyrovnávací příspěvek, který judikatura českého Ústavního soudu zaručuje českým státním příslušníkům s bydlištěm v České republice. Správní rozhodnutí se tedy omezilo na striktní použití kritéria výpočtu podle článku 20 uvedené česko-slovenské smlouvy ze dne 29. října 1992.

22. V návaznosti na napadení rozhodnutí ČSSZ jej Městský soud v Praze zrušil a nařídil orgánu držet se uvedené judikatury Ústavního soudu. Podle soudu prvního stupně je ČSSZ povinna zaručit každému českému státnímu příslušníkovi s bydlištěm v České republice doplňkovou dávku, která pokryje rozdíl mezi slovenskou dávkou, na níž má nárok, a výší dávky, na kterou by měl nárok v případě, že by se na něj vztahoval český režim sociálního zabezpečení. Tak tomu bylo v případě Marie Landtové. V návaznosti na to dospěl Městský soud v Praze k závěru, že dávka ve stáří, kterou ČSSZ žalobkyni přiznala, musí být dorovnána do výše, na kterou by měla žalobkyně nárok v případě, že celou dobu pojištění do 31. prosince 1992 získala v systému sociálního zabezpečení České republiky.

23. ČSSZ podala proti rozsudku soudu prvního stupně kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, přičemž se na její podporu dovolávala nařízení č. 1408/71 a zásady zákazu diskriminace, kterou obecně stanoví zakládající smlouvy. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, potvrdil argumenty předložené ČSSZ a vrátil věc soudu prvního stupně.

24. Městský soud v Praze při dalším rozhodování věci nicméně zopakoval své původní rozhodnutí a výklad Nejvyššího správního soudu odmítl. ČSSZ podala k posledně uvedenému soudu opět kasační stížnost, přičemž uplatňovala argumenty uvedené již v první kasační stížnosti. V rámci této druhé kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud rozhodl předložit Soudnímu dvoru projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.

V – Předběžná otázka a řízení u Soudního dvora

25. Dne 16. října 2009 byla zapsána do rejstříku Soudního dvora žádost Nejvyššího správního soudu o rozhodnutí o následujících předběžných otázkách:

„1. Je třeba vykládat přílohu III část A. bod 6 v návaznosti na čl. 7 odst. 2 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství, která ponechává použitelným kritérium pro určení nástupnického státu příslušného k zhodnocení dob pojištění získaných zaměstnanými osobami do 31. 12. 1992 v systému sociálního zabezpečení bývalé České a Slovenské Federativní Republiky, tak, že brání aplikaci vnitrostátního pravidla, podle něhož česká instituce sociálního zabezpečení v plném rozsahu hodnotí pro nárok na dávku i pro stanovení její výše dobu pojištění získanou na území bývalé České a Slovenské Federativní Republiky do 31. 12. 1992, i když k jejímu zhodnocení je podle uvedeného kritéria příslušná instituce sociálního zabezpečení Slovenské republiky?

2. Bude-li odpověď na první otázku záporná, je třeba vykládat čl. 12 Smlouvy o založení Evropského společenství ve spojení s čl. 3 odst. 1, čl. 10 a čl. 46 nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství tak, že brání tomu, aby doba pojištění získaná v systému sociálního zabezpečení bývalé České a Slovenské Federativní Republiky do 31. 12. 1992, která již jednou byla ve stejném rozsahu zohledněna pro dávkové účely v systému sociálního zabezpečení Slovenské republiky, byla podle výše uvedeného vnitrostátního pravidla v plném rozsahu zhodnocena pro nárok na dávku ve stáří i pro stanovení její výše pouze státním příslušníkům České republiky s bydlištěm na jejím území?“

26. Písemná vyjádření předložili zástupce Marie Landtové, Česká republika a Slovenská republika, jakož i Komise.

27. Jednání, konaného dne 25. listopadu 2010, se zúčastnili zmocněnci České republiky a Komise.

VI – Přípustnost

28. Slovenská republika se domnívá, že předběžná otázka je nepřípustná, jelikož se jedná o hypotetický problém. V rozsahu, v němž se projednávaná věc týká slučitelnosti českého režimu s unijní zásadou zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, má Slovenská republika za to, že M. Landtová není obětí údajné diskriminace, ale je jí zvýhodněna. Judikatura Ústavního soudu totiž zaručuje vyrovnávací příspěvek ke starobnímu důchodu českým státním příslušníkům, což je případ žalobkyně. Proto by podle názoru slovenské vlády položená otázka byla užitečná pouze v rámci řízení zahájeného jednotlivcem, který nemůže získat vyrovnávací příspěvek, na nějž mají osoby v situaci Marie Landtové v současnosti nárok.

29. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že za výjimečných okolností mu přísluší, aby za účelem ověření své vlastní pravomoci přezkoumal podmínky, za kterých se na něj vnitrostátní soud obrátil. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnout o předběžné otázce předložené vnitrostátním soudem pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad práva Společenství nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení nebo jestliže se jedná o hypotetický problém( ).

30. V projednávané věci tomu tak však není. I když zpochybňovaná právní úprava M. Landtovou nevylučuje, ale zvýhodňuje, je třeba připomenout, že pravidlo, na němž je založen její požadavek, bylo silně zpochybněno jak ze strany ČSSZ, tak ze strany Nejvyššího správního soudu. V projednávané věci nejde o žalobkyni, která vede abstraktní spor, nebo o soud, který klade právní otázky nesouvisející se skutkovými okolnostmi konkrétního sporu. Právě naopak, v řízení, které vyvolalo předběžnou otázku, je projednávána druhá kasační stížnost, která je důsledkem rozporu mezi dvěma českými soudy, jež dokládají již tři rozdílná rozhodnutí, v kontextu ustálené, nicméně – jak je zjevné – nijak nesporné judikatury Ústavního soudu. Je zřejmé, že Nejvyšší správní soud předložil žádost o rozhodnutí o předběžné otázce s cílem vyjasnit právní pochybnosti, které vyvolaly zdlouhavé řízení mezi M. Landtovou a orgány její země, o němž je ostatně třeba mít za to, že není jediné týkající se této problematiky.

31. To musí stačit k odmítnutí hypotetické povahy projednávané věci, bez ohledu na důsledky, které je třeba vyvodit ze specifického způsobu, jakým se tato předběžná otázka dostala k Soudnímu dvoru.

VII – První předběžná otázka

32. První otázka předložená Nejvyšším správním soudem se týká slučitelnosti judikatury českého Ústavního soudu s nařízením č. 1408/71. Konkrétně předkládající soud pochybuje o tom, zda není přiznání vyrovnávacího příspěvku ve prospěch příjemce dávky sociálního zabezpečení důsledkem dvojího zohlednění téže doby pojištění ve smyslu zakázaném článkem 46 odst. 2 nařízení č. 1408/71.

33. Uvedené ustanovení totiž stanoví metodu výpočtu, která provádí dílčení celkové výše dávky podle jednotlivých režimů sociálního zabezpečení, jimž příjemce podléhal po dobu placení pojištění. Aby nedošlo k nadhodnocení nebo podhodnocení celkové dávky, uvedené ustanovení rozděluje poměrně každou dobu pojištění v každém členském státě, aniž je možné započítat současně tutéž dobu podle dvou či více vnitrostátních systémů. Překrývání různých režimů ohledně téže doby pojištění umožňuje, jak je zjevné, objektivní dílčení.

34. Česká republika má za to, že český Ústavní soud tím, že českým státním příslušníkům s bydlištěm v České republice zaručuje vyrovnávací příspěvek, který umožňuje pokrýt rozdíl mezi slovenskou dávkou a českou dávkou, nutí ČSSZ k dvojímu zohlednění neslučitelnému s čl. 46 odst. 2 nařízení č. 1408/71. Uvedený příspěvek krom toho podle jejího názoru mění pravidlo stanovené v článku 20 česko-slovenské smlouvy z 29. října 1992, které určuje použitelný režim a pravomoc v oblasti dávek sociálního zabezpečení. Uvedená smlouva byla na základě článku 7 nařízení č. 1408/71 potvrzena v příloze III části A tohoto nařízení. Ústavní soud tak mění finanční částku, na niž má příjemce nárok podle česko-slovenské smlouvy (neboť přiznává nárok na vyrovnávací příspěvek, který zvyšuje konečnou částku), a zároveň mění i kritérium příslušnosti (neboť v případě, jako je tento, kdy jsou k přiznání dávky příslušné slovenské orgány, mohou vyrovnávací příspěvek přiznat pouze české orgány).

35. I když výrazy, které používá český Ústavní soud, mohou vést k domněnce, že sporný vyrovnávací příspěvek mění systém výpočtu stanovený v čl. 46 odst. 2 nařízení č. 1408/71, z důvodů, které nyní uvedu, je jasné, že tomu tak není.

36. Zaprvé a z formálního hlediska je třeba uvést, že vyrovnávací příspěvek, na který mají nárok čeští státní příslušníci s bydlištěm v České republice, není dávkou, jež se vypočítává v okamžiku přiznání obecné dávky, nýbrž je vypočítáván až následně. To znamená, že příjemce dávky podléhající nařízení č. 1408/71 a česko-slovenské smlouvě se musí nejprve obrátit na orgány stanovené uvedenou právní úpravou a vypočítat, v souladu s relevantními předpisy, příslušnou částku. Po provedení této operace přichází na řadu případný nárok na vyrovnávací příspěvek za podmínek stanovených judikaturou českého Ústavního soudu. Je to tedy o příspěvek v úzkém smyslu, dá se říci, že se jedná o korekci výše dávky směrem nahoru, jež nemění metodu výpočtu, ale právní situaci příjemce. Krom toho není vyrovnávací příspěvek přiznáván z úřední povinnosti, nýbrž na žádost dotčené osoby, neboť se jedná o vedlejší právo, jež doplňuje obecnou dávku.

37. Takto nahlíženo neporušuje sporná judikatura pravidla česko-slovenské smlouvy, neboť tato pravidla se uplatní v celém rozsahu. Vyrovnávací příspěvek totiž nezpochybňuje použitelný režim ani pravomoc orgánů, které určuje česko-slovenská smlouva, ale po uplatnění uvedené smlouvy umožňuje požadovat od jiného orgánu sociálního zabezpečení doplňkovou dávku, vyplácenou vedle obecné dávky. Opačné řešení by krom toho znamenalo snížení dávky v důsledku uplatnění práva Unie, což je podle judikatury Soudního dvora stěží přípustné( ). Mám tedy za to, že judikatura českého Ústavního soudu není v rozporu s režimem přiznání dávek stanoveným v článku 45 nařízení č. 1408/71, ani s režimem česko-slovenské smlouvy. Naopak, vyrovnávací příspěvek, na který mají případně nárok čeští státní příslušníci s bydlištěm v České republice, představuje finanční přídavek, který nenarušuje použití výše uvedených předpisů.

38. Z výše uvedených důvodů se tedy domnívám, že nařízení č. 1408/1971 je třeba vykládat v tom smyslu, že je slučitelné s vnitrostátní judikaturou, podle níž instituce sociálního zabezpečení musí státním příslušníkům s bydlištěm v daném státě, kteří o to požádají, přiznat vyrovnávací příspěvek ve výši odpovídající rozdílu mezi dávkou, na kterou mají nárok v jiném členském státě a dávkou, na kterou by měli nárok v členském státě, jehož jsou příslušníky.

VIII – Druhá předběžná otázka

39. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je výše uvedená judikatura českého Ústavního soudu slučitelná s unijní zásadou zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti a bydliště. I když sporný vyrovnávací příspěvek nepředstavuje dvojí zohlednění téže doby pojištění, je pravda, jak bylo uvedeno, že judikatura českého Ústavního soudu, která tvoří jeho základ, omezuje jeho osobní působnost na české státní příslušníky s bydlištěm v České republice. Jedná se tedy o příspěvek, jenž je přiznáván pouze českým státním příslušníkům, kteří nadto bydlí na území České republiky, přičemž všichni ostatní státní příslušníci Unie jsou vyloučeni.

40. Nejprve se budu věnovat postupně oběma hlediskům, která zakládají diskriminační zacházení, a již nyní mohu předeslat, že dojdu k závěru o zakázané diskriminaci. Poté se s cílem poskytnout předkládajícímu soudu užitečnou odpověď budu zabývat implicitní, avšak nevyhnutelnou otázkou, týkající se mezí jeho diskreční pravomoci při vyvození důsledků z případné odpovědi Soudního dvora.

41. Jak bude dále vysvětleno, vyvolává skutečnost, že vyrovnávací příspěvek je omezen na skupinu státních příslušníků, pochybnosti o jeho slučitelnosti s článkem 3 nařízení č. 1408/71, vykládaném ve světle článku 39 ES. V případě potvrzení diskriminace je třeba prohlásit vyrovnávací příspěvek za neslučitelný s právem Unie. Kontext, v němž vyvstala projednávaná věc, však vyžaduje několik dalších upřesnění. Vyrovnávací příspěvek vychází z judikatury Ústavního soudu, která základní právo vykládá tak, že oblast ochrany tohoto práva rozšiřuje. Odpověď Soudního dvora vůči této okolnosti nemůže zůstat slepá. Navrhnu tedy odpověď přizpůsobenou kontextu projednávané věci, přičemž zohledním zejména nepříznivé důsledky, které by měla taková odpověď Soudního dvora, jaká byla navržena výše, na právní situaci M. Landtové.

A – Tvrzené diskriminace

42. Česká vláda, slovenská vláda a Komise mají shodně za to, že takový vyrovnávací příspěvek, o jaký se jedná v projednávané věci, omezený výlučně na české státní příslušníky s bydlištěm v České republice, je v rozporu s unijní zásadou zákazu diskriminace. Své stanovisko opírají konkrétněji o články 3 a 10 nařízení č. 1408/71, které stanoví zásadu rovného zacházení v oblasti sociálního zabezpečení, vykládané ve světle článku 39 ES, jenž zakazuje jakoukoliv diskriminační překážku volného pohybu pracovníků.

43. Vytýkaná diskriminace je podle nich dvojí: judikatura českého Ústavního soudu stanoví jako kumulativní podmínku pobírání vyrovnávacího příspěvku požadavky české státní příslušnosti a bydliště v České republice. Jak uvedu dále, jsou obě podmínky, stejným způsobem v rozporu s právem Unie, ačkoliv podléhají odlišným pravidlům.

1. Diskriminace na základě státní příslušnosti

44. Podle článku 3 nařízení č. 1408/71 mají osoby, na něž se tento právní předpis vztahuje, podle právních předpisů kteréhokoli členského státu stejná práva jako státní příslušníci uvedeného státu. V konečném důsledku se jedná o zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti, který v oblasti sociálního zabezpečení konkretizuje myšlenku vyjádřenou již v článku 39 ES. Toto pravidlo znamená, jak správně uvedla Komise, že členské státy nemohou přijmout opatření, která neoprávněně rozlišují mezi státními příslušníky Unie. Nejde tedy o to, zamezit veškeré diskriminaci na základě státní příslušnosti, ale diskriminaci, která není odůvodněna specifickými důvody( ).

45. Zaprvé je nutné konstatovat, že sporný vyrovnávací příspěvek představuje dávku přiznávanou výlučně českým státním příslušníkům. Jde tedy jednoznačně o diskriminační opatření . Dále je třeba určit, zda má rozdílné zacházení objektivní a přiměřený důvod. Ohledně tohoto bodu, a přesto, že diskriminaci na základě státní příslušnosti lze z povahy věci odůvodnit pouze za velmi specifických okolností, nepředložil žádný z účastníků původního řízení, ani slovenská vláda nebo Komise, skutečnosti v tom či onom smyslu rozhodné. Pouze Komise se pokusila o analýzu diskriminační povahy podmínky státní příslušnosti, již musí splňovat příjemce vyrovnávacího příspěvku, a její argumenty se omezují na konstatování, že opatření není odůvodněné.

46. Podmínku státní příslušnosti judikatura českého Ústavního soudu podle všeho opírá o doslovné znění článku 30 Listiny základních práv a svobod, který odkazuje výlučně na „občany“. Takový výraz by omezoval základní právo na sociální dávky na české státní příslušníky, což by odůvodňovalo, že sporný vyrovnávací příspěvek, jehož právním základem je uvedený článek, je omezen na uvedenou skupinu. Bezprostředním právním důsledkem této judikatury je však zavedení diskriminace na základě státní příslušnosti, kterou právo Unie připouští pouze v obzvláště odůvodněných případech. Doslovný výklad vycházející ze znění české Listiny ze strany Ústavního soudu se nezdá být dostatečně relevantní k tomu, aby odůvodnil tak rozdílné zacházení, jaké zde bylo zjištěno, přinejmenším ne z hlediska práva Unie.

47. Proto, a při neexistenci dalších argumentů předložených v rámci řízení, se domnívám, že osobní působnost přiznaná spornému vyrovnávacímu příspěvku představuje diskriminaci, která není objektivně a přiměřeně odůvodněna.

2. Diskriminace na základě bydliště

48. Jak bylo uvedeno výše, vyžaduje sporný vyrovnávací příspěvek od svých příjemců splnění dalšího požadavku: trvalé bydliště na území České republiky. Předkládající soud se táže i na slučitelnost této druhé podmínky s unijní zásadou zákazu diskriminace.

49. Právo Unie podřizuje podmínky bydliště jiným pravidlům než ustanovení o státní příslušnosti. Článek 10 nařízení č. 1408/71 členským státům zakazuje vázat přiznání sociální dávky na bydliště příjemce na jejich území. Jak sekundární právo, tak judikatura Soudního dvora však podmínky bydliště posuzují mírněji než podmínky státní příslušnosti. Krom toho se přístup liší podle typu dávky( ). Článek 10 nařízení č. 1408/71 na úvod zdůrazňuje, že zákaz požadavku bydliště se vztahuje, není-li stanoveno jinak, na invalidní, starobní a pozůstalostní peněžité dávky, důchody z titulu pracovních úrazů, nemocí z povolání a pohřebné. Když Soudní dvůr posuzoval podmínky bydliště vztahující se na dávky odlišné od dávek vyjmenovaných v uvedeném článku 10, jako nepříspěvkové dávky, referenční právní rámec, jakož i intenzita kontroly se lišily.

50. V projednávaném případě sporný vyrovnávací příspěvek představuje dávku ve smyslu nařízení č. 1408/71, jelikož je zaprvé příjemcům přiznáván v závislosti na zákonem vymezené situaci, bez jakéhokoliv individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb, a zadruhé se vztahuje k jednomu z rizik výslovně vyjmenovaných v čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení, tedy stáří. Právě to je jedním z rizik uvedených v článku 10, podle nějž jsou v souvislosti s dávkami v něm vyjmenovanými zakázána ustanovení o bydlišti.

51. Na základě výše uvedených argumentů je třeba potvrdit, že podmínka bydliště stanovená judikaturou českého Ústavního soudu představuje diskriminační opatření, jehož legalitu lze připustit pouze v případě, že je odůvodněno objektivními a přiměřenými důvody.Jak nicméně bylo uvedeno v bodech 45 a 46 tohoto stanoviska, nebylo v tomto řízení předloženo nic, co by toto opatření odůvodňovalo. Naopak, v případě podmínky bydliště jsou skutečnosti, které má Soudní dvůr k dispozici, ještě slabší. Pro úplnost, spis ve věci neosvětluje argumenty, které český Ústavní soud vedly k upřesnění jeho judikatury v tomto smyslu.

52. Proto mám při neexistenci důvodů předložených v průběhu řízení a za okolností, za kterých je stanoven požadavek bydliště, za to, že zpochybňovaný vyrovnávací příspěvek představuje diskriminační opatření, jež není objektivně a přiměřeně odůvodněno.

B – Důsledky konstatování porušení unijní zásady zákazu diskriminace pro rozhodnutí, které má přijmout předkládající soud

53. Odpověď, kterou prozatím navrhuji Soudnímu dvoru v souvislosti s druhou z otázek, by byla neúplná, kdyby nenásledovalo několik upřesnění vyplývajících z velmi specifického kontextu projednávané věci.

54. Především musím na úvod poznamenat, že původ věci, jak jsem již uvedl, je v judikatuře českého Ústavního soudu týkající se výkladu základního práva na dávky sociálního zabezpečení. Cílem uvedené judikatury nebylo nic jiného, než napravit praktické důsledky česko-slovenské smlouvy z roku 1992, podle níž čeští státní příslušníci, kteří ke dni rozdělení pracovali pro slovenského zaměstnavatele, podléhají režimu a pravomoci orgánů sociálního zabezpečení Slovenské republiky. Finanční újma ve vztahu k ostatním českým občanům podléhajícím režimu a příslušnosti českých orgánů, byla zdá se evidentní, což snad odůvodňovalo výklad dosahu článku 30 Listiny základních práv a svobod České republiky, který by tuto situaci zhojil. Řešení, k němuž dospěl český Ústavní soud, bylo podmíněno rovněž existencí mezinárodní smlouvy, a sice oné tolikrát zmiňované česko-slovenské smlouvy. Vyrovnávací příspěvek, který byl nakonec přiznán, byl tedy výsledkem výkladového kompromisu mezi zárukou základního práva a splněním mezinárodních závazků České republiky.

55. Problém, kterým se nyní zabývám, však vyplývá z klasického dilematu vyplývajícího z norem, jež jsou prohlášeny za diskriminační. Znovunastolení legislativní situace, která je v rámci jediného právního systému v souladu se zásadou rovného zacházení nebo se zákazem diskriminace, může příslušet přímo soudu pověřenému přezkumem normy( ). Může to provést – a v tom spočívá dilema – buď srovnáním směrem „vzhůru“, tedy rozšířením výhodnějšího postavení na všechny, nebo směrem „dolů“, tedy jeho zrušením pro všechny. A samozřejmě může toto znovunastolení být v principu ve vnitrostátním kontextu rovněž výsledkem zásahu zákonodárce, jenž zavede „novou“ normu, tedy normu odlišnou od obou předchozích možností, která respektuje zákaz diskriminace.

56. Předběžná otázka se však týká výkladu nebo platnosti práva Unie, což znamená, že skutečné znovunastolení vlády zásady rovnosti, v rozsahu vymezeném Soudním dvorem, přísluší v právním řádu členského státu jeho soudním nebo případně zákonodárným orgánům. V každém případě se však vždy jedná o výsledek konkrétního sporu, který vedl k položení předběžné otázky a pro který musí odpověď Soudního dvora být nějak užitečná. Odpověď na otázku by tedy v zásadě měla být schopna ovlivnit soudní rozhodnutí, jež má být vydáno.

57. Na obtížnost projednávané věci již poukázala námitka ze strany Slovenské republiky ohledně jejího hypotetického charakteru, kterou jsem však navrhl zamítnout.

58. Nicméně odpověď, jakou navrhuji, která normu, jež je předmětem otázky, označuje za diskriminační, bude mít pro právní řád daného členského státu každopádně obecné důsledky. Legislativní situaci, která byla prohlášena za diskriminační, je třeba v rámci tohoto právního řádu ukončit prostředky, jež budou uznány za vhodné. To, zda zasáhnou pouze soudy, zákonodárce nebo Ústavní soud, není v tomto případě součástí odpovědi, kterou je třeba dát předkládajícímu soudu.

59. Důležité jsou však i bezprostřední důsledky, které bude odpověď Soudního dvora mít na řešení sporu, v němž byla položena předběžná otázka, a na níž závisí, zda občanka Unie může pobírat určitou dávku ve stáří, jež má co do činění s důstojným životním minimem, vycházíme-li z odůvodnění českého Ústavního soudu, z nějž vychází judikatura zavádějící pravidlo, jímž se zabýváme. Právo Unie je založeno na řadě hodnot, jimiž se řídí a inspiruje a jejichž síla může ovlivnit rozhodnutí orgánů Unie, zejména pak soudní rozhodnutí( ).

60. Odpověď, kterou navrhuji na druhou z položených otázek, proto bude mít, obecný a bezprostřední dopad na právní řád členského státu. Mám však za to, že tato odpověď nemůže mít přímý účinek v tom smyslu, že požadavku české instituce sociálního zabezpečení bude vyhověno. Aby bylo jasno, nenavrhuji, aby předkládající soud v daném případě použil normu, o níž zároveň tvrdím, že je diskriminační. Poukazuji na to, že za specifických okolností předběžné otázky jako je tato, nemůže vnitrostátní soud chápat odpověď na svou otázku tak, že stačí k tomu, aby odůvodnila vyhovění požadavku ČSSZ.

61. Jak jsem uvedl, je právní řád Unie založen na určitých hodnotách, které mají dostatečně velký význam, aby se vyloučil takový výsledek, jaký jsem právě popsal. A nelze popřít, že Soudní dvůr se těmito hodnotami již dlouho inspiruje, právě v kontextu znovunastolení vlády zásady rovnosti.

62. Judikatura Soudního dvora v tomto ohledu nabízí spolehlivá vodítka.

63. Politika rovnosti pohlaví Soudnímu dvoru poskytla příležitost přezkoumat důsledky plynoucí z nápravy diskriminace. V rozsudku Federatie Nederlandse Vakbeweging( ), věci týkající se směrnic o rovnosti pohlaví, konkrétně v oblasti sociálního zabezpečení, Soudní dvůr prohlásil, že ženy, které jsou oběťmi diskriminačního zacházení, mají právo na to, „aby s nimi bylo zacházeno stejně jako s muži, kteří jsou v téže situaci, a použil se na ně stejný režim, který je při neprovedení [směrnice] jediným platným referenčním systémem“( ). Toto řešení, přijaté v případě, kdy stát nepřijal opatření k provedení směrnice, vnitrostátnímu soudu ukládalo napravení diskriminace v určitém smyslu: postavením ženy na roveň zvýhodněné skupině. Následně Soudní dvůr tuto doktrínu rozšířil na případy, kdy byla napadena nepřímá diskriminace, rovněž na základě pohlaví. Ve věci Ruzius-Wilbrink ( ) tak Soudní dvůr zdůraznil, že, obdobně jako v případě přímé diskriminace, „v případě nepřímé diskriminace […] mají členové znevýhodněné skupiny, ženy nebo muži, právo na to, aby se na ně použil stejný režim jako na ostatní příjemce“( ).

64. Je nutné zdůraznit, že v roce 1991 byla uvedená judikatura výrazně posílena, když Soudní dvůr rozhodl, že nevyplývá pouze ze směrnic o rovném zacházení, ale i ze Smlouvy, a zároveň rozvinul kritéria, jimiž se vnitrostátní soud rozhodující v původním řízení musí řídit. V rozsudku Nimz ve věci týkající se článku 141 ES (nyní článek 157 SFEU) Soudní dvůr konstatoval, že oběti diskriminace musí být přiznán stejný status jako zvýhodněné skupině, a dále dodal, že vnitrostátní soud pověřený uplatňováním práva Unie „má povinnost zajistit plný účinek těchto opatření i tak, že při výkonu své rozhodovací pravomoci podle potřeby ponechá nepoužité jakékoli odporující ustanovení vnitrostátních právních předpisů, aniž by nejprve musel žádat o jeho odstranění legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem či na toto odstranění čekat“( ).

65. Výše uvedená doktrína v současné době představuje ustálenou judikaturu( ). Lze ji stručně shrnout takto: pakliže vnitrostátní soud konstatuje, že vnitrostátní opatření porušuje unijní zásadu zákazu diskriminace na základě pohlaví, je povinen rozšířit právní status zvýhodněné skupiny na ty, s nimiž je zacházeno nerovným způsobem. Nic nebrání dotčenému státu v tom, aby toto řešení změnil a zrušil zvýhodnění pro všechny, tedy aby diskriminaci napravil „směrem dolů“. Avšak dokud příslušné orgány takové rozhodnutí nepřijmou, musí soudy na základě práva Unie uplatnit příznivější zacházení na všechny( ).

66. Bylo by obtížné zastírat, že předmětem výše uvedené judikatury je konkrétní oblast vzdálená oblasti dotčené v projednávané věci: politika rovnosti mezi muži a ženami, konkrétně v oblasti zaměstnání. Nicméně základ této doktríny není omezen výlučně na politiku rovnosti pohlaví. Rozsudek Nimz vychází z důvodů, které platí i v jiných oblastech práva Unie, včetně, jak dále vysvětlím, sociálního zabezpečení a volného pohybu pracovníků.

67. Právním základem rozsudku Nimz je článek 141 ES, který vyžaduje, aby členské státy zajistily uplatnění zásady stejné odměny mužů a žen. Toto ustanovení vyjadřuje vůli Unie bojovat proti obzvláště zavrženíhodnému druhu diskriminace, tedy diskriminace na základě pohlaví, v takové oblasti, kde se spojují zájmy na sociální ochraně, jako je zaměstnání. V témže smyslu článek 3 nařízení č. 1408/71 vyjadřuje rovněž zákaz jakékoliv diskriminace na základě důvodu, který má pro Unii obzvláštní význam: státní příslušnost. O významu pozornosti, který tento druh diskriminace zasluhuje, svědčí to, že je výslovně zakázán článkem 12 ES i v rámci všech svobod pohybu, v souvislosti s nimiž zákaz diskriminace zakazuje zejména jakékoliv opatření státu, jež je přímo či nepřímo založené na kritériu státní příslušnosti. Krom toho Listina základních práv Evropské unie potvrzuje prioritu boje proti oběma formám diskriminace tím, že je v čl. 21 odst. 2, respektive v článku 23 výslovně a jednotlivě zakazuje.

68. Stejně tak odpovídá článek 141 ES a s ním i judikatura Nimz cíli uvedenému v článku 2 ES, který stanoví, že „posláním Společenství je [...] podporovat [...] rovné zacházení pro muže a ženy“, i když v kontextu „vysoké úrovně zaměstnanosti a sociální ochrany“. Právě tento poslední výraz tím, že vyžaduje určitou úroveň sociální ochrany, vyjadřuje bod společný cílům vlastním evropské právní úpravě sociálního zabezpečení. Co se tedy týče diskriminace na základě státní příslušnosti v kontextu sociálního zabezpečení, jako je tomu v projednávaném případě, vychází její zákaz z hodnot sociální ochrany zakotvených v rámci Unie, které jsou tytéž jako hodnoty, jež vyjadřuje zákaz diskriminace na základě pohlaví v oblasti zaměstnání( ).

69. Bez ohledu na výše uvedené rovněž platí, že sociální politika vyžaduje vždy celkový pohled na každou právní situaci, a zejména obzvláštní ohled na hospodářské a finanční charakteristiky, kterými se vyznačují systémy sociálních dávek a sociální pomoci členských států. V případě práva Evropské unie je tento ohled v případě, že je to možné, ještě posílen, jelikož sociální politika Unie se omezuje na koordinaci, a nikoliv na sjednocení nebo harmonizaci vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení. Je tudíž nezbytné najít řešení, která umožní dosažení rovnováhy mezi sociálními hodnotami, jež se odráží v takové zásadě, jako je zásada zákazu diskriminace, a ochranou autonomie a finanční integrity vyžadované vnitrostátními systémy sociálního zabezpečení. Právě takové vyvážení zájmů bylo provedeno v rozsudku Nimz, neboť Soudní dvůr, jak bylo uvedeno v bodě 64 tohoto stanoviska, pouze požaduje, aby soud napravil diskriminaci v konkrétním případě, ale obecné nápravné řešení, ať je jakékoliv, ponechává na zákonodárci nebo na ústavním orgánu dotčeného státu. Rozsudek Nimz tímto způsobem zaručuje určitou úroveň ochrany osobě, která je účastníkem sporu a vyvolá reakci soudu, avšak obecné a konečné nápravné řešení ponechává na každém členském státu. Budeme-li držet těchto úvah, připouští diskriminace na základě státní příslušnosti v oblasti sociálního zabezpečení, kde je nezbytné zohlednit celkový kontext každého vnitrostátního systému péče, rovněž nápravu v konkrétním případě, přičemž je na členském státu, aby prostřednictvím legislativních nebo ústavních postupů stanovených v jeho právním řádu zvolil obecný způsob nápravy.

70. Mám tedy za to, že odpověď na tuto předběžnou otázku musí s výhradou bezprostředně následujících úvah zpochybňujících diskriminační charakter vyrovnávacího příspěvku v rámci sociálního zabezpečení vycházet z judikatury Nimz. Vzhledem ke společnému právnímu základu, cílům, hodnotám a poměření zájmů v obou případech podle mého názoru nic nebrání uplatnění zmiňovaného přístupu v takové věci, jako je projednávaná věc.

71. Po uvedení předchozích úvah zbývá pouze vrátit se ke specifické okolnosti projednávané věci, jelikož je třeba vyjasnit, zda skutečnost, že byla předložena „naopak“, nějakým způsobem podmiňuje navrhované řešení. Jak jsem již uvedl v bodech 28 až 30 tohoto stanoviska, není osoba, která se obrátila na soud s cílem ukončit nerovné zacházení, obětí diskriminace. Naopak, Marie Landtová je zvýhodněnou osobou, která projednávanou věc zahájila a je nucená vést spor v návaznosti na odmítnutí orgánů sociálního zabezpečení přiznat jí vyrovnávací příspěvek.

72. Věc Nimz byla stejně jako velká většina případů týkajících se diskriminace zahájena jednotlivcem, který byl obětí diskriminačního zacházení zakázaného právem Unie, a Soudní dvůr v této souvislosti předkládajícímu soudu uložil, aby na žalobce použil stejný režim, jaký se vztahoval na zvýhodněnou skupinu. V případě, jako je případ Marie Landtové, kde je žalobkyně diskriminačním opatřením zvýhodněna, nemůže předkládající soud rozšířit vyrovnávací příspěvek na oběti diskriminace již z toho prostého důvodu, že nejsou účastníky řízení.

73. To, oč se jedná v tomto případě, je zároveň skromnější i méně obvyklé: totiž vyloučit, aby zjištění, že vnitrostátní opatření je diskriminační, v konkrétním případě vedlo bezprostředně k odůvodnění zrušení výhodnějšího postavení jednotlivce, který na základě zákona spadá do osobní působnosti uvedeného opatření. To vše přirozeně do té doby, dokud Česká republika neprovede obecnou úpravu dotčené oblasti v souladu s legislativními a ústavními postupy stanovenými jejím právním řádem.

IX – Závěry

74. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby Nejvyššímu správnímu soudu odpověděl následovně:

„1) Nařízení č. 1408/1971 je třeba vykládat v tom smyslu, že není v zásadě neslučitelné s vnitrostátní judikaturou, podle níž instituce sociálního zabezpečení musí určitým osobám, které o to požádají, přiznat vyrovnávací příspěvek, jehož výše odpovídá rozdílu mezi dávkou, na niž mají nárok v jiném členském státě, a dávkou, na kterou by měli nárok v členském státě jejich státní příslušnosti.

2) Články 3 a 10 nařízení č. 1408/71, vykládané ve světle článku 39 ES, jsou neslučitelné s vyrovnávacím příspěvkem v rámci sociálního zabezpečení přiznávaným pouze českým státním příslušníkům s bydlištěm na území České republiky, který má výše uvedené rysy. Nicméně za specifických okolností této věci výše uvedené zjištění nepostačuje k odůvodnění požadavku ČSSZ v původním řízení.“