Prozatímní vydání

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

EVGENIJE TANČEVA

přednesené dne 28. března 2019 ( )

Věc C-569/17

Evropská Komise

proti

Španělskému království

„Nesplnění povinnosti členským státem — Článek 258 SFEU — Směrnice 2014/17/EU — Hypoteční úvěr — Článek 260 odst. 3 SFEU — Nesplnění povinnosti sdělit opatření provádějící směrnici přijatá v rámci legislativního postupu — Peněžité sankce — Penále“





I. Úvod

1. V projednávaném případě Komise zahájila proti Španělskému království řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU pro nesplnění povinnosti přijmout do 21. března 2016 opatření nezbytná k provedení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/17/ЕU ze dne 4. února 2014 o smlouvách o spotřebitelském úvěru na nemovitosti určené k bydlení a o změně směrnic 2008/48/ES a 2013/36/EU a nařízení (EU) č. 1093/2010 (dále jen „směrnice o hypotečním úvěru“),( ) nebo v každém případě pro neoznámení těchto opatření Komisi. Komise rovněž žádá Soudní dvůr, aby v souladu s čl. 260 odst. 3 SFEU uložil Španělskému království povinnost platit denní penále ve výši 105 991,60 eur , s účinností ode dne vyhlášení rozsudku Soudního dvora, kterým se konstatuje nesplnění povinností, z důvodu nesplnění povinnosti sdělit opatření provádějící směrnici 2014/17/EU.

2. Tato věc proto Soudnímu dvoru poskytuje první příležitost přijmout rozhodnutí týkající se výkladu a použití čl. 260 odst. 3 SFEU.( ) Toto ustanovení, zavedené Lisabonskou smlouvou, umožňuje Komisi zahájit před Soudním dvorem řízení o porušení povinnosti podle článku 258 SFEU na základě toho, že členský stát „nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem“, a požádat Soudní dvůr, aby tomuto členskému státu současně uložil peněžitou sankci.( )

3. Klíčové otázky k řešení jsou v zásadě následující. Zaprvé, zda se čl. 260 odst. 3 SFEU uplatní na sdělení neúplných nebo nesprávných prováděcích opatřeních ze strany členského státu; zadruhé, na základě jakých pravidel mají být posouzeny peněžité sankce ukládané na základě tohoto ustanovení; a zatřetí, zda je dotčené penále přiměřené.

II. Právní rámec

4. Článek 260 odst. 3 SFEU stanoví:

„Předloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku 258 z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem, může, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem.

Shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí. Platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku.“

5. Článek 42 odst. 1 směrnice 2014/17/EU stanoví:

„Členské státy přijmou a zveřejní právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 21. března 2016. Jejich znění neprodleně sdělí Komisi.“

III. Postup před zahájením soudního řízení

6. Vzhledem k tomu, že ve lhůtě pro provedení, tedy do 21. března 2016, neobdržela od Španělského království oznámení o opatřeních provádějících směrnici 2014/17 do španělského práva, zaslala Komise dne 26. května 2016 Španělskému království výzvu dopisem, aby tak učinilo.

7. Ve své odpovědi, zaslané dopisem ze dne 28. července 2016, Španělské království sdělilo, že nebylo schopno provést směrnici 2014/17 z důvodu mimořádných okolností týkajících se prozatímní povahy vlády, ale že přípravné práce na návrhu zákona provádějícího tuto směrnici byly zahájeny.

8. V odůvodněném stanovisku ze dne 17. listopadu 2016 Komise uvedla, že Španělské království dosud nepřijalo opatření provádějící směrnici 2014/17, ani tato opatření nesdělilo. Komise jej vyzvala k přijetí nezbytných opatření ve lhůtě dvou měsíců od doručení uvedeného odůvodněného stanoviska.

9. Ve své odpovědi na uvedené odůvodněné stanovisko zaslané dopisem ze dne 19. ledna 2017 Španělské království Komisi informovalo o dosaženém pokroku, pokud jde o předběžný návrh zákona provádějícího směrnici 2014/17.

10. S ohledem na skutečnost, že Španělské království stále neprovedlo směrnici 2014/17/EU, ani nesdělilo prováděcí opatření, Komise se dne 27. dubna 2017 rozhodla zahájit řízení o nesplnění povinnosti před Soudním dvorem.

IV. Řízení před Soudním dvorem

11. Prostřednictvím svého podání ze dne 27. září 2017 Komise u Soudního dvora na základě čl. 258 a 260 odst. 3 SFEU podala tuto žalobu. Navrhuje, aby Soudní dvůr:

– zaprvé, určil, že Španělské království tím, že do 21. března 2016 nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné k dosažení souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/17, nebo je v každém případě neoznámilo Komisi, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 42 odst. 1 této směrnice;

– zadruhé, uložil v souladu s čl. 260 odst. 3 SFEU Španělskému království denní penále ve výši 105 991,60 eur s účinností ode dne vyhlášení rozsudku, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti přijmout, nebo v každém případě oznámit Komisi předpisy nezbytné k dosažení souladu se směrnicí 2014/17/EU; a

– zatřetí, uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.

12. V žalobní odpovědi podané dne 15. prosince 2017 Španělské království navrhuje, aby Soudní dvůr:

– zaprvé, zamítl tuto žalobu v plném rozsahu, nebo podpůrně snížil penále; a

– zadruhé, uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

13. Komise a Španělské království rovněž podaly repliku a dupliku, a to 26. ledna 2018, respektive 12. března 2018.

14. Svým podáním učiněným dne 26. prosince 2017 Francouzská republika požádala o povolení vedlejšího účastenství na podporu Španělského království. Vedlejší účastenství bylo povoleno rozhodnutím ze dne 30. ledna 2018, v návaznosti na toto rozhodnutí Francouzská republika předložila dne 7. března 2018 své vyjádření vedlejšího účastníka řízení. Komise a Španělské království předložily dne 14. května 2018 vyjádření k vyjádření vedlejšího účastníka řízení předloženému Francouzskou republikou.

15. Dne 21. ledna 2019 se konalo jednání, na němž Komise, Španělské království a Francouzská republika přednesly ústní vyjádření.

V. Argumentace účastníků řízení

A. Nesplnění povinností vyplývajících z článku 258 SFEU

16. Komise tvrdí, že Španělské království nepřijalo ve lhůtě do 21. března 2016 stanovené v čl. 42 odst. 1 směrnice 2014/17 opatření nezbytná k provedení této směrnice, ani tato opatření nesdělilo Komisi.

17. Španělské království nezpochybňuje, že nesdělilo žádná opatření provádějící směrnici 2014/17/EU. Španělské království na jednání uvedlo, že vnitrostátní prováděcí zákon měl být dle očekávání přijat dne 14. února 2019.

B. Použití čl. 260 odst. 3 SFEU

18. Komise v první řadě předkládá předběžná vyjádření na základě svého sdělení z roku 2011 o provádění čl. 260 odst. 3 SFEU (dále jen „sdělení z roku 2011").( ) Komise zejména zdůrazňuje, že cílem článku 260 odst. 3 SFEU je silněji stimulovat členské státy k tomu, aby prováděly směrnice ve lhůtách stanovených unijním zákonodárcem a zajistily tak, že právní předpisy Unie jsou skutečně efektivní.( ) Kromě toho, v odpovědi na vyjádření Francouzské republiky Komise zdůrazňuje, že čl. 260 odst. 3 SFEU penalizuje členský stát nejen za nesplnění „procesní“ povinnosti sdělit prováděcí opatření, ale také „hmotněprávní“ povinnosti k provedení jako takovému, tedy že členský stát nepřizpůsobil svůj vnitrostátní právní řád dotčené směrnici. Komise dále tvrdí, že čl. 260 odst. 3 SFEU se vztahuje jak na celkové nesplnění povinnosti sdělit opatření týkající se provedení směrnice ze strany členského státu, jako v projednávaném případě, tak na neúplné sdělení prováděcích opatření, jako například pokud se sdělená prováděcí opatření nevztahují na celé území členského státu nebo pokud neodpovídají všem ustanovením dotčené směrnice.( )

19. Pokud jde o stanovení peněžitých sankcí, Komise tvrdí, že sankce navrhované podle čl. 260 odst. 3 SFEU by měly být vypočteny stejným způsobem jako sankce podle čl. 260 odst. 2 SFEU.( ) V odpovědi na vyjádření předložené Francouzskou republikou Komise mimo jiné zdůrazňuje, že se zavedením čl. 260 odst. 3 SFEU Smlouvy stanoví, že nepřijetí a nesdělení prováděcích opatření ze strany členského státu představuje neméně důležité porušení práva EU, než porušení sankcionované podle čl. 260 odst. 2 SFEU, a vychází z čl. 288 odst. 3 SFEU a z čl. 4 odst. 3 SEU.

20. Na základě toho Komise navrhuje uložit Španělskému království povinnost platit denní penále ve výši 105 991,60 eur, vypočtené jako součin jednotné základní paušální sazby (680), koeficientu závažnosti (10) a koeficientu doby trvání (1,3) a faktorem „n“ (11,99),( ) která by měla nabýt účinnosti dnem vyhlášení rozsudku Soudního dvora.( ) Komise rovněž žádá Soudní dvůr, aby ve svém rozsudku neuváděl účet „vlastní zdroje Evropské unie“, na který by mělo být penále placeno, aby tak mohla uvést příslušný účet v oznámení o dluhu zaslaném Španělskému království na základě příslušných předpisů EU.

21. Pokud jde o závažnost porušení povinnosti, Komise navrhuje koeficient 10 na stupnici od 1 do 20, přičemž bere v úvahu stanovené parametry, zaprvé význam ustanovení práva EU, která jsou předmětem porušení povinnosti, zadruhé dopady porušení povinnosti na obecné a zvláštní zájmy.( )

22. Zaprvé, co se týče významu směrnice 2014/17, Komise uvádí, že cílem této směrnice je mimo jiné vytvoření transparentnějšího, efektivnějšího a konkurenceschopnějšího vnitřního trhu se smlouvami o úvěru na nemovitosti určené k bydlení, při současném zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele. Komise poukazuje na to, že směrnice 2014/17 vyžaduje, aby věřitelé poskytovali spotřebitelům určité informace a hodnotili jejich úvěruschopnost podle společných norem EU, a zaručuje spotřebitelům řadu zvláštních práv. Komise dále zdůrazňuje, že směrnice 2014/17/EU zavádí kvalitativní standardy a pravidla chování pro všechny věřitele v EU a zavádí systém jednotného pasu tak, aby zprostředkovatelé úvěrů s povolením k výkonu činnosti v členském státě mohli nabízet své služby v celé EU a tím podporovat finanční stabilitu.

23. Zadruhé, pokud jde o účinky neprovedení směrnice 2014/17 do španělského práva, Komise tvrdí, že spotřebitelé ve Španělsku se nemohou dovolávat práv, která jim tato směrnice přiznává, a zprostředkovatelé úvěru nemohou využít systém jednotného pasu k výkonu své podnikatelské činnosti. Podle Komise by to mohlo mít nepříznivé dopady na hospodářskou soutěž na trzích s hypotečními úvěry, a to zejména ve Španělsku, což by mohlo mít za následek užší nabídku služeb a vyšší ceny. Komise rovněž tvrdí, že z širšího hlediska španělský právní řád nesplňuje přísné standardy směrnice 2014/17, jejichž cílem je zajistit, aby se věřitelé a zprostředkovatelé úvěru na trhu chovali odpovědně.

24. V tomto ohledu Komise zpochybňuje argumenty Španělského království, podle nichž nesprávně posoudila koeficient závažnosti. Komise zejména vyvrací relevanci některých údajů španělské centrální banky a studií Spojeného království, které předložilo Španělské království. Komise na jednání rovněž zdůraznila, že posouzení závažnosti je objektivní a že není povinna zohlednit některá vnitrostátní opatření, kterých se Španělské královstvím poprvé dovolávalo ve své obhajobě, která jí nebyla sdělena a která nejsou k zajištění provedení směrnice 2014/17 dostatečná.

25. Pokud jde o délku trvání porušení, Komise navrhuje koeficient 1,3, sestávající ze 13 měsíců vynásobených koeficientem 0,1. Má za to, že toto období začíná dnem následujícím po uplynutí lhůty pro provedení uvedené ve směrnici 2014/17 (22. března 2016) a končí dnem, kdy Komise rozhodne o zahájení řízení o nesplnění povinnosti (27. dubna 2017).( ) V tomto ohledu Komise zpochybňuje argument Španělského království, že období od 20. prosince 2015 do 29. října 2016, během něhož došlo k obtížím při sestavování vlády, by mělo být z koeficientu délky vyloučeno, neboť tato situace představuje vnitřní okolnosti, které by měly být v souladu s judikaturou Soudního dvora odmítnuty.

26. Španělské království zaprvé tvrdí, že ačkoli Soudní dvůr může tuto věc rozhodnout, aniž by bylo nutné definovat přesný rozsah působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU, zpochybňuje výklad čl. 260 odst. 3 SFEU provedený Komisí a je toho názoru, že čl. 260 odst. 3 SFEU se nevztahuje na případy, kdy členský stát sdělil neúplná nebo nesprávná prováděcí opatření.

27. Španělské království se navíc domnívá, že judikatura Soudního dvora týkající se stanovení penále podle čl. 260 odst. 2 SFEU může být analogicky použita i v případě čl. 260 odst. 3 SFEU, a nezpochybnilo návrh Komise, aby Soudní dvůr neuváděl účet, na který bude zaplaceno penále, bude-li uloženo.

28. V projednávaném případě však Španělské království tvrdí, že navrhované denní penále je nepřiměřené, a to ze dvou důvodů.

29. Zaprvé, Španělské království zastává názor, že období od 20. prosince 2015 do 29. října 2016, během něhož došlo k mimořádné situaci ve spojitosti s obtížemi při sestavování vlády, by mělo být vyloučeno z koeficientu délky a v každém případě odůvodňuje zmírnění penále. Španělské království na jednání zdůraznilo, že tato situace byla během doby pro provedení směrnice 2014/17 nepředvídatelná.

30. Zadruhé, Španělské království tvrdí, že Komise nesprávně posoudila koeficient závažnosti, a zejména důsledky neprovedení směrnice 2014/17. V tomto ohledu Španělské království rozporuje tvrzení Komise, že nedostatečné provedení může mít nepříznivé dopady na hospodářskou soutěž na trzích s hypotečními úvěry, zejména ve Španělsku, a vede k užšímu rozsahu služeb a vyšším cenám (viz bod 23 tohoto stanoviska), s odůvodněním, že údaje španělské centrální banky ukazují, že ceny hypoték ve Španělsku jsou ve většině případů nižší než průměr eurozóny, a navíc že některé studie provedené ve Spojeném království naznačují, že účinky provedení směrnice 2014/17 nemají vliv na možné zlepšení ochrany spotřebitele.

31. Španělské království dále zpochybňuje tvrzení Komise, že španělský právní řád nesplňuje přísné standardy směrnice 2014/17 (viz bod 23 tohoto stanoviska), a tvrdí, že od roku 2011 existují některá vnitrostátní opatření, která upravují aspekty související se směrnicí 2014/17( ) Španělské království na jednání zdůraznilo, že tato opatření jsou relevantní pro posouzení přiměřenosti, jelikož mimo jiné plní cíle směrnice 2014/17 a současně řeší problémy v oblasti hypoték nad rámec této směrnice, a že rozhodnutí Soudního dvora ve věci Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres,( ) uznávající, že opatření, která neobsahují odkaz na směrnici, nemusí být nutně vyloučena jako platná prováděcí opatření, by mělo být rozšířeno na čl. 260 odst. 3 SFEU.

32. Francouzská republika na podporu Španělského království uvádí, že čl. 260 odst. 3 SFEU je použitelný pouze za situace, kdy členský stát nesdělil žádné vnitrostátní prováděcí opatření, zatímco neoznámení opatření, které spočívá v neúplném nebo nesprávném provedení, se řídí článkem 258 a čl. 260 odst. 2 SFEU. Francouzská republika má rovněž za to, že čl. 260 odst. 3 SFEU se použije, pokud je z předběžného posouzení vnitrostátních prováděcích opatření sdělených Komisi zřejmé, že tato opatření neprovádějí celou směrnici.

33. Pokud jde o posouzení peněžitých sankcí, Francouzská republika zejména tvrdí, že čl. 260 odst. 3 SFEU sleduje jiný cíl než čl. 260 odst. 2 SFEU. Toto posledně uvedené ustanovení sankcionuje „dvojí porušení“ práva EU a skutečnost, že členský stát nepřijal opatření vyplývající z prvního rozsudku Soudního dvora, zatímco čl. 260 odst. 3 SFEU sankcionuje nesplnění povinnosti členského státu vyplývající ze sekundárního práva Unie. Na základě toho Francouzská republika tvrdí, že pro penále podle čl. 260 odst. 3 SFEU by měl být použit nižší koeficient závažnosti a koeficient závažnosti 10 není v tomto případě odůvodněn.

VI. Posouzení

A. Nesplnění povinností vyplývajících z článku 258 SFEU

1. Judikatura Soudního dvora v příslušné oblasti

34. Je třeba připomenout, že ustanovení směrnice musí být provedena s nezpochybnitelným závazným účinkem, jakož i se specifičností, přesností a jasností nezbytnou k tomu, aby bylo učiněno zadost požadavku právní jistoty, dle kterého v případě směrnice, jejímž cílem je založit subjektivní práva, musí být dotčeným osobám umožněno seznámit se v plném rozsahu se svými právy.( )

35. Kromě toho platí, že v žalobě podle článku 258 SFEU je otázka, zda členský stát nesplnil své povinnosti, posuzována ve vztahu k situaci panující v členském státě na konci lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.( )

36. Jak již Soudní dvůr opakovaně rozhodl, žaloba podle článku 258 SFEU je založena na objektivním zjištění, zda členský stát splnil či nesplnil své povinnosti vyplývající z práva EU.( ) Členský stát se proto nemůže dovolávat ustanovení, postupů nebo situací, které existují v jeho vnitřním právním systému, jako například konání parlamentních voleb( ) nebo prozatímní povahy vlády,( ) aby ospravedlnil nesplnění svých povinností vyplývajících z práva EU, včetně lhůt stanovených směrnicí.( )

2. Použití na toto řízení

37. V projednávané věci Španělské království nepopírá, že nesplnilo povinnosti vyplývající z čl. 42 odst. 1 směrnice 2014/17 přijmout nezbytná opatření k provedení této směrnice do svého vnitrostátního práva a sdělit tato opatření Komisi před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, a sice do 18. ledna 2017.( )

38. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že první žalobní důvod Komise, který vychází z článku 258 SFEU a podle kterého Španělské království nesplnilo své povinnosti provést směrnici 2014/17 nebo sdělit taková opatření Komisi, je opodstatněný.

B. Použití čl. 260 odst. 3 SFEU

39. Klíčová otázka se v tomto případě týká přiměřenosti navrhovaného denního penále. To vyvolává některé obecné otázky týkající se posuzování peněžitých sankcí podle čl. 260 odst. 3 SFEU, zejména zda je Komise oprávněna používat stejnou metodu pro výpočet peněžitých sankcí podle čl. 260 odst. 2 a 3 SFEU, zda je judikatura Soudního dvora týkající se určení peněžitých sankcí podle čl. 260 odst. 2 SFEU použitelná na čl. 260 odst. 3 SFEU, a jaký je rozsah uvážení Soudního dvora podle čl. 260 odst. 3 SFEU.

40. Kromě toho, ačkoli je nesporné, že čl. 260 odst. 3 SFEU je na toto řízení použitelný,( ) přesto je stále nutno zodpovědět otázku významu „nesplnění povinnosti sdělit“ podle tohoto ustanovení, kterou se budu zabývat nejdříve.

1. Věcná působnost čl. 260 odst. 3 SFEU: nesplnění povinnosti sdělit

41. Podle čl. 260 odst. 3 SFEU je jeho věcná působnost vymezena řízením o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, které se týká nesplnění povinnosti členského státu sdělit opatření provádějící směrnici přijaté legislativním postupem.( ) Odpověď na otázku, jakým způsobem má být „nesplnění povinnosti členského státu sdělit“ prováděcí opatření vykládáno ve smyslu čl. 260 odst. 3 SEU, je obzvláště složitá. Právní nauka je v této otázce rozdělena, přičemž někteří právníci zastávají restriktivní přístup,( ) zatímco jiní upřednostňují střední cestu( ) nebo široký přístup.( )

42. Jedná se zejména o dvě klíčové vzájemně propojené otázky. První otázkou je, zda se čl. 260 odst. 3 SFEU omezuje na nesplnění tzv. „procesní“ povinnost sdělit prováděcí opatření ze strany členského státu, jak tvrdí Španělské království a Francouzská republika, nebo zda čl. 260 odst. 3 SFEU zahrnuje i nesplnění tzv. „hmotněprávní“ povinnosti členského státu spočívající v samotném provedení, jak uvádí Komise. Druhá otázka spočívá v tom, zda se čl. 260 odst. 3 SFEU použije na případy, kdy členský stát sdělí opatření, která představují neúplné (částečné) provedení, jak tvrdí Komise, jakož i nesprávné provedení, což je postoj, který zaujal generální advokát Wathelet ve svém stanovisku ve věci Komise v. Polsko.( )

43. Podle ustálené judikatury je při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění a cíle, které sleduje, ale i jeho kontext a ustanovení unijního práva jako celku. Původ ustanovení unijního práva může rovněž poskytnout pro jeho výklad relevantní informace.( )

44. Na tomto základě navrhuji, aby porušení čl. 260 odst. 3 SFEU bylo vykládáno jako nesplnění „hmotněprávní“ povinnosti ze strany členského státu, které tedy zahrnuje úplné nesplnění povinnosti sdělit prováděcí opatření členským státem, jako je tomu v projednávaném případě, jakož i sdělení opatření ze strany členského státu, která představují neúplné nebo nesprávné provedení dotčené směrnice. I když existují přesvědčivé argumenty na podporu každého z možných přístupů k interpretaci, široký výklad čl. 260 odst. 3 SFEU v tomto ohledu koresponduje se zněním čl. 260 odst. 3 SFEU a v nejvyšší možné míře podporuje cíle a systematiku čl. 260 odst. 3 SFEU s cílem zajistit, že čl. 260 odst. 3 SFEU představuje skutečně účinný prostředek k zajištění včasného provedení směrnic členskými státy.

a) Znění

45. Článek 260 odst. 3 SFEU odkazuje na to, že členský stát „nesplnil povinnost sdělit“ opatření provádějící legislativní směrnici. Přestože doslovný výklad tohoto znění se vztahuje pouze na nesplnění povinnosti sdělit, není jasné, zda může zahrnovat i nesplnění povinnosti provést a neúplné nebo nesprávné provedení.

46. Podpora restriktivního výkladu čl. 260 odst. 3 SFEU nemůže být podle mého názoru vyvozena ze skutečnosti, že by byl použit určitý člen, pokud by tvůrci Smlouvy měli na mysli nesplnění povinnosti sdělit všechna prováděcí opatření, přičemž by bylo pokryto neúplné provedení (například holandština: „tot mededeling van maatregelen“ a ne „tot mededeling van de maatregelen“; francouzština: „communiquer des mesures de transposition“ a ne „communiquer les mesures de transposition“; němčina: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung“ a ne „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung“). Nejen to, že některé jazykové verze mohou být interpretovány v kvalifikovaném smyslu konkrétních „opatření" (například bulharština: „да съобщи за мерките“; italština: „comunicare le misure di attuazione“; španělština: „informar sobre las medidas de transposición“), ale také skutečnost, že výše zmíněné jazykové verze odkazují na „opatření" v obecném smyslu (viz též např. angličtina: „notify measures“; maltština: „jinnotifika miżuri“), podporuje široký výklad čl. 260 odst. 3 SFEU.

47. Podle judikatury Soudního dvora musí být informace týkající se provedení směrnice, které je členský stát povinen sdělit (oznámit) Komisi, a které vyplývají ze zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU, jasná a přesná a musí uvádět jednoznačně, jaké jsou právní a správní předpisy, o nichž má členský stát za to, že jimi splnil jednotlivé povinnosti, které mu směrnice ukládá, a tím umožnit Komisi zjistit, zda tento členský stát provedl směrnici skutečně a úplně.( )

48. Z toho vyplývá, že povinnosti sdělit a provést jsou vzájemně provázány v tom smyslu, že povinnost sdělit iniciuje povinnost provést,( ) jelikož, jak uvádí Komise, povinnost sdělit je nezbytným krokem k zjištění, zda je dodržena povinnost provést. Povinnost členského státu přijmout veškerá nezbytná opatření k provedení směrnice v souladu s judikaturou Soudního dvora (viz bod 34 tohoto stanoviska)( ) jde ruku v ruce s povinností sdělit Komisi, že tak učinil.( ) Judikatura Soudního dvora( ) tak podporuje takový výklad čl. 260 odst. 3 SFEU, který zahrnuje jednak „procesní“ povinnost sdělit, jakož i „hmotněprávní“ povinnost provést.

49. Skutečnost, že čl. 260 odst. 3 SFEU zmiňuje nesplnění povinnosti sdělit místo nesplnění povinnosti provést, se zdá být logickým a skutečně důmyslným prostředkem k zajištění toho, aby členské státy splnily obě povinnosti. Zdá se rovněž nesmyslné, že by členský stát splnil svou povinnost provést, aniž by Komisi v kterékoli fázi řízení podle čl. 258 a 260 odst. 3 SFEU sdělil prováděcí opatření.

b) Původ

50. Bezprostřední původ čl. 260 odst. 3 SFEU leží v diskusním kruhu Soudního dvora v souvislosti s Evropským konventem. Jednou z otázek spadajících do agendy tohoto diskusního kruhu byl systém sankcí v řízení o nesplnění povinnosti. V raných diskusích byli členové obecně nakloněni zavedení „zrychleného postupu“ v tehdejším článku 228 SES (nyní článek 260 SFEU), který by odstranil požadavky na výzvu dopisem a odůvodněné stanovisko a „v případech, jako je ‚nesplnění povinnosti sdělit‘, by mohla být Komise například dokonce oprávněna, uzná-li to za vhodné, požádat Soudní dvůr, aby v rámci téhož postupu konstatoval nesplnění povinnosti a uložil sankci.“( )

51. Závěrečná zpráva diskusního kruhu( ) obsahovala návrhy týkající se těchto aspektů, které byly přijaty předsednictvem konventu.( ) Jak zdůraznil dokument předsednictva, systém nebyl dostatečně účinný, neboť mohlo trvat několik let, než byla členskému státu uložena peněžitá sankce, a proto „by měly být nalezeny prostředky, které by umožnily dosáhnout velkou účinnost a jednoduchost mechanismu sankcí za nevykonání rozsudku Soudního dvora“.( ) Za tímto účelem, spolu s návrhem na zrušení odůvodněného stanoviska v řízení o druhém rozsudku, byl předložen tento návrh:

„Odstavec 3 (nový) je výsledkem návrhu předloženého diskusnímu kruhu Komisí. Dává Komisi možnost podat k Soudnímu dvoru žalobu (v rámci stejného řízení) jak o nesplnění povinnosti podle článku 226 SES [nyní článek 258 SFEU], tak i návrh na uložení sankce. Pokud Soudní dvůr na žádost Komise ve stejném rozsudku uloží sankci, sankce by se uplatnila po uplynutí určitého období ode dne vyhlášení rozsudku, pokud by žalovaný stát rozsudek Soudního dvora nesplnil. […] To by umožnilo podstatně zjednodušit a urychlit postup ukládání sankcí v případě ‚neoznámení‘ vnitrostátního prováděcího opatření.“( )

52. Průvodní poznámka pod čarou uvádí: „V praxi je rozlišováno mezi případy ‚neoznámení‘ (kdy členský stát nepřijal žádné prováděcí opatření) a případy nesprávného provedení (kdy prováděcí opatření přijatá členským státem nejsou podle názoru Komise v souladu se směrnicí (nebo rámcovým zákonem( ))). Navrhovaná opatření by se v druhém případě neuplatnila.“( )

53. Tento návrh se dostal do verze návrhu Ústavní smlouvy z roku 2003 (očíslovaný čl. III-267 odst. 3)( ) v následujícím znění:

„Podá-li Komise u Soudního dvora žalobu podle článku III-265 z důvodu, že dotyčný stát nesplnil svou povinnost sdělit opatření provádějící evropský rámcový zákon, může, pokud to považuje za vhodné, požádat v rámci téhož řízení Soudní dvůr, aby uložil zaplacení paušální částky nebo penále, pokud Soudní dvůr shledá, že k takovému nesplnění povinnosti došlo. Pokud Soudní dvůr vyhoví žádosti Komise, povinnost provést dotčenou platbu nabude účinnosti ve lhůtě, kterou stanoví Soudní dvůr ve svém rozsudku.“

54. Ve znění návrhu Ústavní smlouvy z roku 2004 bylo ustanovení (očíslované čl. III-362 odst. 3)( ) rozděleno na dva odstavce a změněno (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska) takto:

„Předloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku III-360 z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost oznámit opatření provádějící evropský rámcový zákon, může, pokládá-li to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem.

Shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí. Platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku.“

55. Výše uvedené přípravné práce týkající se čl. 260 odst. 3 SFEU vedou k následujícím zjištěním.

56. Zaprvé, z poznámky pod čarou ve výše zmíněných dokumentech Evropského konventu (viz bod 52 tohoto stanoviska) lze vyvodit, že čl. 260 odst. 3 SFEU má být, přinejmenším v původním znění, omezen na případy, kdy členský stát nepřijme a nesdělí žádné prováděcí opatření, a vylučuje případy nesprávného provedení. Tato poznámka pod čarou však staví naroveň sdělení a provedení a nezmiňuje se o neúplném provedení, které lze pravděpodobně zahrnout z hlediska praxe Komise, na kterou zřejmě tato poznámka pod čarou odkazuje.( )

57. Zadruhé, z některých změn provedených ve znění tohoto ustanovení v návrhu smlouvy o Ústavě z roku 2004, které je v porovnání s předchozími verzemi textu téměř totožné s čl. 260 odst. 3 SFEU, lze vyvodit, že tvůrci Smlouvy zamýšleli do značné míry sladit znění druhého a třetího odstavce článku 260 SFEU. To se týká horní hranice peněžitých sankcí ukládaných Soudním dvorem tak, že „nepřekročí výši navrženou Komisí“, a toho, že platební povinnost „nabude účinku ke ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku“ což stanoví čl. 260 odst. 3 druhý pododstavec SFEU. K tomuto se ve své analýze vrátím později (viz body 76 až 79 tohoto stanoviska).

58. Zatřetí, je vhodné poukázat na to, že během Evropského konventu existovaly některé kritické připomínky a návrhy na zrušení tohoto ustanovení, které vycházely částečně z obav, že, zaprvé, pokud by toto ustanovení bylo omezeno na procesní povinnost sdělit, stalo by se zbytečným, a navíc by bylo nepřiměřené ukládat peněžité sankce pouze na tomto základě, a zadruhé by to vyvolalo obtíže při určování, zda členský stát provedl směrnici, a rozlišování mezi opožděným, neúplným a nesprávným provedením.( )

59. Jsem proto nakloněn názoru, že ačkoli přípravné práce k čl. 260 odst. 3 SFEU mohou představovat určitou oporu pro restriktivní výklad, jednoznačnou odpověď neposkytují.

c) Cíle

60. Článek 260 odst. 3 SFEU zavádí takzvané zrychlené řízení pro ukládání peněžitých sankcí vůči členským státům, které má být rychlejší a účinnější, než tradiční postup podle čl. 260 odst. 2 SFEU. Uložení peněžitých sankcí již nadále není závislé na delším řízení zahrnujícím první rozsudek Soudního dvora, který deklaruje nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, a poté druhý rozsudek Soudního dvora podle čl. 260 odst. 2 SFEU, který následuje po nesplnění povinnosti uložené členskému státu prvním rozsudkem. Článek 260 odst. 3 SFEU rovněž cílí na poskytnutí silnější motivace členským státům pro včasné provedení směrnic, aby byla zajištěna účinnost a jednotné uplatňování unijního práva tak, aby občané Unie mohli požívat práv z těchto směrnic vyplývajících.

61. S ohledem na tyto cíle lze mít za to, že zaprvé, v souladu s postojem, který zaujal generální advokát Wathelet ve svém stanovisku ve věci Komise v. Polsko,( ) že pokud by stačilo, aby členský stát sdělil jako prováděcí opatření jakýkoli dokument, vedlo by to k vyprázdnění samé podstaty čl. 260 odst. 3 SFEU.

62. Zadruhé, postup podle čl. 260 odst. 3 SFEU by neměl být „rukojmím“ praxe Komise, která zahajuje samostatná řízení o úplném nebo částečném nesplnění povinnosti provést a nesprávném provedení.( ) To je v rozporu s cílem čl. 260 odst. 3 SFEU zrychlit a zefektivnit postup spojením řízení o nesplnění povinnosti a o sankcích v jedno řízení.

63. Nelze vysledovat jasnou linii oddělující jednotlivé případy zahrnující neúplné a nesprávné provedení a pokusy o to by pravděpodobně vnesly do postupu podle čl. 260 odst. 3 SFEU složitosti, což by mohlo odvést pozornost od jeho cílů. To lze ilustrovat příklady z judikatury Soudního dvora, v nichž stížnost týkající se úplného nebo částečného neprovedení vyžaduje zkoumání již dříve existujících ustanovení vnitrostátního práva a v důsledku toho správnosti provedení.( ) Tuto složitost potvrzuje bod 19 sdělení z roku 2011, v němž Komise uvádí, že spory týkající se pravidel existujících ve vnitrostátním právu musí být řešeny v rámci obvyklého postupu podle článku 258 SFEU týkajícího se správnosti provedení dané směrnice.

64. Takové rozlišování je rovněž v rozporu s judikaturou Soudního dvora a to zejména s rozsudky Komise v. Itálie( ) a Komise v. Lucembursko( ), v nichž Soudní dvůr rozhodl, že v řízení o nesplnění povinnosti je Komise oprávněna převést stížnost pro úplné neprovedení na neúplné nebo nesprávné provedení, pokud členský stát sdělí stávající prováděcí opatření opožděně, a tím znesnadní Komisi podání stížnosti na vady provedení hned v počáteční fázi; za takových okolností je stížnost na neúplné nebo nesprávné provedení obsažena ve stížnosti vycházející z úplného neprovedení a je vůči této stížnosti podpůrná.

65. V judikatuře Soudního dvora lze nepochybně nalézt příklady, kdy je nesplnění povinnosti provést ze strany členského státu posuzováno odděleně od kvality (neúplných nebo nesprávných) prováděcích opatření.( ) Dle mého názoru však tyto příklady svědčí o obtížích spojených s tímto postupem a neřeší problémy s fungováním čl. 260 odst. 3 SFEU vyplývající z takového rozlišování.

66. Kromě toho je problematické spoléhat se na předběžné posouzení. Rozumím tomu tak, že Komisi je dána značná diskreční pravomoc na základě předběžného posouzení prováděcích opatření sdělených za účelem posouzení, zda členský stát zcela splnil povinnost provést. To může vést zejména k upřednostňování názoru Komise na to, co představuje (ne)úplné provedení, a k odnětí uvážení členského státu dle práva EU při volbě formy a prostředků pro provedení směrnic, které uznává čl. 288 odst. 3 SFEU.( )

d) Kontext

67. Článek 260 odst. 3 SFEU zapadá do kontextu právní úpravy řízení o nesplnění povinnosti, která je uvedena v článcích 258 až 260 SFEU, konkrétně do systému peněžitých sankcí podle článku 260 SFEU. Článek 260 odst. 3 SFEU vznikl v rámci reforem čl. 260 odst. 2 SFEU, tedy jako doplněk k čl. 260 odst. 2 SFEU. V důsledku toho jsou argumenty, podle nichž je čl. 260 odst. 3 SFEU výjimkou z čl. 260 odst. 2 SFEU a měl by být vykládán restriktivně, nepřesvědčivé.

68. To je podloženo skutečností, že podle čl. 260 odst. 3 SFEU je Komisi svěřena diskreční pravomoc („může, pokládá-li to za vhodné“) rozhodnout, zda bude předem navrhovat peněžité sankce v souladu s uvedeným ustanovením. Článek 260 odst. 3 SFEU neukládá Komisi povinnost tak učinit.( ) Komise se namísto toho může dovolávat čl. 258 a 260 odst. 2 SFEU.( ) Tradiční cesta podle čl. 260 odst. 2 SFEU a zrychlená cesta podle čl. 260 odst. 3 SFEU tak nejsou uzavřené.

69. Z širšího hlediska je třeba poznamenat, že původní Smlouva o EHS (na rozdíl od Smlouvy o ESUO) neobsahovala žádná ustanovení o sankcích za porušení práva EU členskými státy. Vytvořit čl. 260 odst. 2 SFEU trvalo 36 let až do doby, kdy vstoupila v platnost Maastrichtská smlouva (1957-1993).( ) Následné snahy o zrychlení a zvýšení účinnosti režimu nesplnění povinnosti a sankcí prostřednictvím navrhovaných změn Smlouvy v kontextu Amsterodamské smlouvy a Smlouvy z Nice selhaly.( ) S Lisabonskou smlouvou trvalo zavedení čl. 260 odst. 3 SFEU téměř další dvě desetiletí (1993-2009).

70. Na tomto základě lze konstatovat, že ačkoli restriktivní výklad čl. 260 odst. 3 SFEU s cílem vyčlenit toto ustanovení pro rychlé a jednoduché případy, kdy členský stát nesplnil povinnost sdělit jakákoli prováděcí opatření, a odsunutí všech ostatních na tradiční cestu podle čl. 258 a 260 odst. 2 SFEU, může být lákavé, důsledkem takového výkladu by byla ve většině případů akceptace delšího postupu a pokus o stanovení hranice mezi sdělením neúplných a nesprávných prováděcích opatření podobně odvádí pozornost od působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU.

71. Výše uvedená gramatická, historická, teleologická a kontextová analýza čl. 260 odst. 3 SFEU mě tedy vede k závěru, že výklad čl. 260 odst. 3 SFEU, který navrhuji a který zahrnuje nesplnění povinnosti členského státu sdělit opatření představující neúplné nebo nesprávné provedení, je výkladem, který nejlépe splňuje cíle čl. 260 odst. 3 SFEU a skutečně posiluje sankční mechanismy v EU.

2. Posouzení peněžitých sankcí podle čl. 260 odst. 3 SFEU

72. Na základě závěru, že čl. 260 odst. 3 SFEU je použitelný, přistoupím k posouzení peněžitých sankcí podle tohoto ustanovení.

73. Zaprvé, považuji za přesvědčivou argumentaci generálního advokáta Watheleta ve věci Komise v. Polsko( ), že by Komise měla mít právo použít stejnou metodu pro výpočet peněžitých sankcí, jako v případě těch, které navrhuje podle čl. 260 odst. 2 a 3 SFEU. Zejména proto, že tyto sankce jsou stejné, cíle sledované těmito dvěma ustanoveními jsou podobné a kritéria Komise pro penále odpovídají kritériím použitým v judikatuře Soudního dvora( ), což podporuje koherentní přístup a zajišťuje předvídatelnost pro členské státy. Skutečnost, že čl. 260 odst. 2 SFEU sankcionuje „dvojí porušení“ práva EU a nedodržení prvního rozsudku Soudního dvora, zatímco čl. 260 odst. 3 SFEU sankcionuje jediné porušení práva EU, podle mého názoru nic nemění na skutečnosti, že obě ustanovení se týkají nesplnění povinností zakotvených v unijním primárním právu.

74. Je třeba zdůraznit, že metoda výpočtu Komise se nedotýká členských států v rámci postupu podle čl. 260 odst. 3 SFEU, jelikož, jak judikoval Soudní dvůr ve vztahu k čl. 260 odst. 2 SFEU, pravomoc posuzovat peněžité sankce, které mají být v každém případě uloženy, přísluší Soudnímu dvoru. Návrhy a pokyny obsažené ve sděleních Komise nejsou pro Soudní dvůr závazné, představují pouze užitečný referenční rámec a přispívají k zajištění transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně úkonů Komise.( ) Judikatura Soudního dvora ohledně penále podle čl. 260 odst. 2 SFEU by měla za příslušných okolností vést Soudním dvůr při určování penále podle čl. 260 odst. 3 SFEU.

75. V judikatuře Soudního dvora týkající se čl. 260 odst. 2 SFEU a zejména v zásadním rozsudku ve věci Komise v. Francie( ) Soudní dvůr rozhodl, že může uložit obě peněžité sankce stanovené v čl. 260 odst. 2 SFEU( ) a že může uložit i peněžitou sankci, kterou Komise nenavrhovala z důvodu, že „vhodnost uložení peněžité sankce a výběr za daných okolností nejvhodnější sankce mohou být posouzeny pouze ve světle zjištění učiněných Soudním dvorem v jeho rozsudku, který má být vydán podle čl. [260 odst. 2 SFEU], a vymykají se tedy politické sféře“.( )

76. Existují přesvědčivé důvody pro závěr, že tyto úvahy jsou použitelné na čl. 260 odst. 3 SFEU, a proto může Soudní dvůr uložit jak paušální částku, tak penále nebo peněžitou sankci, které Komise nenavrhla, s výhradou stropu stanoveného pro výši peněžité sankce podle čl. 260 odst. 3 SFEU. Tento závěr je založen na identickém znění čl. 260 odst. 2 a 3 SFEU odkazujícím na „paušální částku nebo penále“. Toto také lépe napomáhá cílům čl. 260 odst. 3 SFEU bojovat proti opožděnému provádění směrnic členskými státy, s přihlédnutím k účelu úpravy různých finančních sankcí ve Smlouvách.( )

77. Na rozdíl od argumentů předložených Komisí na jednání,( ) skutečnost, že čl. 260 odst. 3 SFEU, a nikoliv čl. 260 odst. 2 SFEU, stanoví, že Soudní dvůr „může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí“ nezneplatňuje tuto analýzu. Článek 260 odst. 3 SFEU zmiňuje pouze částku a nikoli možnost volby, která peněžitá sankce má být uložena. Z toho lze dovodit, že Soudní dvůr nemůže uložit peněžitou sankci převyšující částku navrženou Komisí. To však podle mého názoru neomezuje diskreční pravomoc Soudního dvora, pokud jde o druh peněžité sankce, která má být uložena. Soudní dvůr tedy může uložit peněžitou sankci, která nebyla navržena Komisí, nebo obě peněžité sankce ve stejné nebo nižší výši, než je částka stanovená Komisí.

78. Tato otázka může mít klíčový význam pro judikaturu Soudního dvora týkající se čl. 260 odst. 3 SFEU. Ve sdělení z roku 2011 Komise uvedla, že v rámci řízení podle čl. 260 odst. 3 SFEU bude v zásadě požadovat pouze penále, a pokud členský stát sdělí prováděcí opatření nezbytná ke splnění povinnosti, vezme svůj návrh zpět.( ) Komise nedávno revidovala svůj přístup a v zásadě požaduje obě sankce.( ) Toto pomáhá osvětlit, proč bylo tolik případů ze strany Komise staženo dříve, než Soudní dvůr mohl vydat rozhodnutí týkající se čl. 260 odst. 3 SFEU.( ) Přesto že se to možná netýká projednávaného případu,( ) nelze přehlédnout, že Soudní dvůr může uložit paušální částku i v případě, že Komise požadovala pouze penále, v případech, kdy členský stát sdělí nezbytná prováděcí opatření až po podání žaloby k Soudnímu dvoru, avšak ještě předtím, než Soudní dvůr vydá rozsudek.

79. Je třeba rovněž zdůraznit, že na rozdíl od čl. 260 odst. 2 SFEU, čl. 260 odst. 3 SFEU stanoví: „Platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku.“ Podle čl. 260 odst. 2 SFEU je Soudní dvůr oprávněn stanovit datum účinku uložené peněžité sankce.( ) Z výslovné zmínky uvedené v čl. 260 odst. 3 SFEU lze vyvodit, že to Soudnímu dvoru může sloužit jako užitečný nástroj pro to, aby v rámci svého uvážení mohl za konkrétních okolností regulovat uložení peněžitých sankcí.( )

3. Penále v tomto řízení

80. Z judikatury Soudního dvora týkající se čl. 260 odst. 2 SFEU vyplývá, že stran penále podle čl. 260 odst. 3 SFEU musí být rozhodnuto s ohledem na míru přesvědčivosti nezbytnou k tomu, aby členský stát změnil své chování a ukončil zjištěné protiprávní jednání.( ) Je na Soudním dvoru, aby v rámci výkonu své diskreční pravomoci stanovil takové penále, které odpovídá okolnostem a je přiměřené zjištěnému porušení povinnosti, jakož i platební schopnosti dotčeného členského státu. Základními kritérii, která musí být zohledněna při stanovování výše penále, jsou v zásadě závažnost porušení povinnosti, doba jeho trvání a platební schopnost dotčeného členského státu. Při aplikaci těchto kritérií je třeba přihlédnout zvláště k dopadům nesplnění povinnosti na soukromé a veřejné zájmy, jakož i k naléhavosti, s níž je třeba přimět dotčený členský stát k tomu, aby dostál svým povinnostem.( )

81. V projednávaném případě je třeba mít za to, že uložení penále jakožto donucovacího opatření je přiměřené. Délka trvání porušení povinnosti by mohla být prodloužena, pokud by Soudní dvůr přijal můj návrh, že by mělo být posuzováno od jiného počátečního data, než je datum navrhované Komisí. Paušální sazba by také mohla být zvýšena z 680 na 690 a faktor „n“ snížen z 11,99 na 11,93, pokud by byly brány v úvahu aktualizovaná čísla Komise.( ) Z toho by vyšlo denní penále (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = 197 560,80 EUR), které je vyšší než penále stanovené Komisí (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = 105 991,60 EUR: viz bod 20 tohoto stanoviska). S ohledem na strop stanovený v čl. 260 odst. 3 SFEU navrhuji, aby Soudní dvůr uložil denní penále až do výše celé částky uvedené Komisí.

82. Zaprvé, co se týče závažnosti porušení povinnosti, nejsem přesvědčen, že určitá vnitrostátní opatření, kterých se Španělské království dovolává, jsou pro posouzení přiměřenosti penále relevantní. V rozsudku Komise v. Švédsko( ) Soudní dvůr podobné argumenty odmítl na základě toho, že bylo nesporné, že tato opatření nesplňovala požadavky dotčené směrnice; v opačném případě by nebylo na straně členského státu shledáno porušení povinnosti provést. Jelikož tato opatření nepředstavují prováděcí opatření, rozsudek Soudního dvora ve věci Gavieiro Gavieiro a Iglesias Torres( ) není v tomto ohledu rovněž relevantní.

83. Na rozdíl od tvrzení Španělského království se zdá, že posouzení závažnosti provedené Komisí není výsledkem jakéhokoli pochybení, a to s přihlédnutím k významu dotčené směrnice a dopadům nesplnění povinnosti na veřejné a soukromé zájmy, což jsou prvky, které Soudní dvůr posuzuje objektivně.( )

84. Jak uvádí Komise, cílem směrnice 2014/17 je vytvořit společný rámec pro některé aspekty pravidel členských států týkající se smluv o spotřebitelském úvěru zajištěném zástavním právem nebo jinak se týkající nemovitosti určené k bydlení.( ) Směrnice 2014/17 byla koncipována na pozadí celosvětové finanční krize, a proto si klade za cíl vytvořit vnitřní trh s hypotečními úvěry a podporovat finanční stabilitu tím, že zajistí, aby trhy s hypotečními úvěry fungovaly zodpovědně.( )

85. Jak již Soudní dvůr obdobně judikoval v souvislosti se státní podporou, pravidla stanovená ve směrnici 2014/17 jsou výrazem jednoho ze základních poslání svěřených Evropské unii na základě čl. 3 odst. 3 SEU, tedy vytvoření vnitřního trhu, jakož i na základě protokolu č. 27 o vnitřním trhu a hospodářské soutěži, který podle článku 51 SEU tvoří nedílnou součást Smluv a podle něhož vnitřní trh zahrnuje systém zajišťující, aby nebyla narušována hospodářská soutěž.( )

86. Dopady neprovedení směrnice 2014/17 na veřejné a soukromé zájmy mohou být ve španělském kontextu rovněž považovány za významné, zejména s ohledem na problémy ve španělském hypotečním sektoru. To je ilustrováno například usnesením Evropského parlamentu ze dne 8. října 2015 o právních předpisech v oblasti hypoték a rizikových finančních nástrojů ve Španělsku( ), které upozornilo na statisíce případů vystěhovávání a nedostatečnou ochranu dlužníků, která byla umocněna finanční krizí. K řešení této situace Parlament mimo jiné požádal Komisi, aby důsledně sledovala provádění směrnice 2014/17 ve všech členských státech.( ) Jak bylo rovněž uvedeno v tomto usnesení a v podání Španělského království, nepřiměřená smluvní ustanovení a praxe ve španělském hypotéčním sektoru byly předmětem řady žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce před Soudním dvorem.( ) Jak uvádí Komise, dopad dotčeného neprovedení je tedy závažný, jelikož zbavuje spotřebitele, jakož i hospodářské subjekty v celém Španělsku, práv, která jim tato směrnice přiznává, a navíc narušuje systém pravidel platných pro věřitele a zprostředkovatele úvěru, který se snaží zajistit stabilitu finančního systému EU.

87. Zadruhé, pokud jde o dobu trvání porušení povinnosti, Komise má za to, že penále by se mělo počítat ode dne následujícího po uplynutí lhůty pro provedení směrnice 2014/17, která uplynula dne 22. března 2016, až do dne, kdy Komise rozhodla o zahájení řízení o nesplnění povinnosti, tedy do 27. dubna 2017 (viz bod 25 tohoto stanoviska).

88. Nicméně ve své judikatuře týkající se penále podle čl. 260 odst. 2 SFEU Soudní dvůr posuzuje dobu trvání porušení povinnosti počínaje dnem vydání prvního rozsudku až do okamžiku, ke kterému Soudní dvůr posuzuje skutkové okolnosti ve druhém řízení, a nikoli do okamžiku, kdy mu Komise věc předloží.( ) Proto navrhuji, aby v řízení podle čl. 260 odst. 3 SFEU Soudní dvůr použil jako datum počátku doby trvání porušení povinnosti referenční datum stanovené v odůvodněném stanovisku, jelikož se jedná o datum, k němuž bylo podle judikatury Soudního dvora porušení povinnosti zjištěno (viz bod 35 tohoto stanoviska).

89. V projednávaném případě, počínaje datem kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku (18. ledna 2017) a datem jednání (21. ledna 2019) konče, doba trvání porušení povinnosti činí přibližně 24 měsíců (2,4), což lze považovat za významný časový úsek.( )

90. Argument Španělského království pro vyloučení období mezi 20. prosincem 2015 a 29. říjnem 2016, během něhož došlo k mimořádné situaci týkající se obtíží při sestavování vlády, z doby trvání protiprávního jednání, nebo alespoň zmírnění penále, by měl být zamítnut. Ve své judikatuře k čl. 260 odst. 2, jakož i k článku 258 SFEU,( ) se Soudní dvůr opakovaně vyslovil, že členský stát se nemůže dovolávat potíží ve svém vnitrostátním právním řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností vyplývajících z práva EU.( ) Soudní dvůr skutečně nedávno odmítl argumenty podobné těm, které předložilo Španělské království v tomto řízení, ve věci týkající se uložení paušální částky podle čl. 260 odst. 2 SFEU.( ) Stejné úvahy by měly být aplikovány na postup podle čl. 260 odst. 3 SFEU. Krom toho, je-li délka trvání porušení povinnosti posuzována od uplynutí lhůty uvedené v odůvodněném stanovisku, tedy ode dne 18. ledna 2017, pak by toto období (20. prosince 2015 až 29. října 2016) v žádném případě nemělo být podstatné.

91. Zatřetí, Španělské království nepředložilo Soudnímu dvoru žádný důkaz ohledně své platební schopnosti.

92. Soudní dvůr se navíc zpravidla uchyluje k uložení denního penále v případech, které se týkají přijímání legislativních změn, zejména pokud jde o provedení.( ) Před Soudním dvorem nebyly vzneseny žádné argumenty pro odchýlení se od tohoto v tomto řízení, ani pokud jde o úpravu data, kdy by platební povinnost měla nabýt účinnosti. Jsem tedy ochoten souhlasit se žádostí Komise, aby denní penále nabylo účinnosti dnem vynesení rozsudku Soudního dvora. Též ve světle žádosti Komise navrhuji Soudnímu dvoru, aby ve svém rozsudku neuváděl účet „Vlastní zdroje Evropské unie“.

VII. Náklady

93. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl ve věci úspěch, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Španělské království nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení. V souladu s čl. 140 odst. 1 tohoto jednacího řádu, podle něhož členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení, je třeba rozhodnout, že Francouzská republika ponese vlastní náklady řízení.

VIII. Závěr

94. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr:

„(1) určil, že Španělské království tím, že do 21. března 2016 nepřijalo právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/17/EU ze dne 4. února 2014 o smlouvách o spotřebitelském úvěru na nemovitosti určené k bydlení a o změně směrnic 2008/48/ES a 2013/36/EU a nařízení (EU) č. 1093/2010, nebo v každém případě tím, že tato ustanovení neoznámilo Komisi, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 42 odst. 1 této směrnice;

(2) uložil v souladu s čl. 260 odst. 3 SFEU Španělskému království denní penále ve výši 105 991,60 eur s účinností ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci, do dne, kdy sdělí Komisi předpisy nezbytné k dosažení souladu se směrnicí 2014/17;

(3) uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení;

(4) určil, že Francouzská republika ponese vlastní náklady řízení.“