STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

přednesené dne 15. května 2007( )

Spojené věci C‑439/05 P a C‑454/05 P

Land Oberösterreich a Rakouská republika

v.

Komise Evropských společenství

„Kasační opravný prostředek – Sbližování právních předpisů – Ochrana lidského zdraví a životního prostředí – Žádost o schválení vnitrostátních právních přepisů odchylujících se od harmonizačního opatření – Zákaz používání geneticky modifikovaných organismů v Horním Rakousku – Zamítnutí Komisí“

1. Tento kasační opravný prostředek se týká snahy jedné z rakouských spolkových zemí přijmout s cílem vytvoření zemědělské oblasti bez geneticky modifikovaných organismů (dále jen „GMO“) zákon stanovící všeobecný zákaz pěstování geneticky modifikovaných osiv a rostlin, jakož i chovu transgenních zvířat a jejich uvolňování do životního prostředí.

2. Podle směrnice 2001/18/ES( ) však uvolňování nebo uvádění geneticky modifikovaných organismů na trh podléhá schvalovacímu postupu, který vyžaduje hodnocení rizik pro životní prostředí případ od případu.

3. Zmíněný návrh zákona byl oznámen Komisi s cílem získání výjimky z ustanovení směrnice podle čl. 95 odst. 5 a 6 ES na základě „nových vědeckých poznatků k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí, z důvodu zvláštního problému, který se objeví v tomto členském státě po vydání harmonizačních opatření“. Komise shledala, že nebyl podán důkaz takovýchto poznatků a žádost o schválení zmíněného návrhu zákona zamítla.

4. Uvedené rozhodnutí bylo napadeno před Soudem prvního stupně spolkovou zemí Horní Rakousko (Land Oberösterreich) i Rakouskou republikou. Soud prvního stupně tyto žaloby společným rozsudkem zamítl a obě žalobkyně podaly proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek.

5. Žalobkyně v podstatě argumentují tím, že Soud prvního stupně nepřihlédl ke skutečnosti, že Rakousku nebyla v rozporu se zásadou kontradiktornosti poskytnuta možnost vyjádřit se ke stanovisku Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (dále jen „EFSA“), že řádně nezvážil zvláštní povahu daného problému v Horním Rakousku, čímž porušil svou povinnost řádně odůvodnit své rozhodnutí, a že v patřičné míře neuplatnil zásadu obezřetnosti.

Právo společenství

Smlouva o ES

6. Článek 95 odst. 4, 5 a 6 stanoví:

„4. Pokládá-li členský stát poté, co Rada nebo Komise přijaly harmonizační opatření, za nezbytné ponechat si vlastní vnitrostátní předpisy ze závažných důvodů uvedených v článku 30 nebo vnitrostátní předpisy týkající se ochrany životního nebo pracovního prostředí, oznámí je Komisi spolu s důvody pro jejich ponechání.

5. Aniž je dotčen odstavec 4, pokládá-li členský stát poté, co Rada nebo Komise přijaly harmonizační opatření, za nezbytné zavést vnitrostátní předpisy, opírající se o nové vědecké poznatky k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí, z důvodu zvláštního problému, který se objeví v tomto členském státě po přijetí harmonizačních opatření, oznámí zamýšlené předpisy Komisi spolu s důvody pro jejich zavedení.

6. Komise do šesti měsíců po oznámení podle odstavců 4 a 5 dotyčné vnitrostátní právní předpisy schválí nebo zamítne poté, co prověří, zda neslouží jako prostředek svévolné diskriminace nebo zastřeného omezování obchodu mezi členskými státy a nenarušují fungování vnitřního trhu.

Nerozhodne-li Komise v této lhůtě, pokládají se vnitrostátní předpisy uvedené v odstavcích 4 a 5 za schválené.

Je-li to opodstatněné složitostí věci a neexistuje-li nebezpečí pro lidské zdraví, může Komise oznámit dotyčnému členskému státu, že lhůta uvedená v tomto odstavci může být prodloužena o další lhůtu až šesti měsíců.“

7. Politika Společenství v oblasti životního prostředí je upravena v článcích 174 ES až 176 ES. Článek 174 odst. 2 stanoví:

„Politika Společenství v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Společenství. Je založena na zásadách obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje a na zásadě ‚znečišťovatel platí‘.

V této souvislosti obsahují harmonizační opatření odpovídající požadavkům ochrany životního prostředí popřípadě ochrannou doložku, na základě které jsou členské státy zmocněny přijmout z mimoekonomických důvodů ochrany životního prostředí dočasná opatření podléhající kontrolnímu procesu Společenství.“

Směrnice 2001/18/ES

8. Záměrné uvolňování GMO do životního prostředí je od 17. října 2002 upraveno směrnicí 2001/18/ES, jejímž cílem je harmonizace vnitrostátních právních předpisů a postupů v této oblasti.

9. Záměrné uvolňování GMO nebo jejich uvádění na trh podléhá schvalovacímu režimu. Jsou stanoveny postupy pro uvolňování geneticky modifikovaných organismů pro účely jiné než uvádění na trh (v zásadě pro účely vědeckých pokusů – část B uvedené směrnice, články 5 až 11), které vyžadují schválení vnitrostátními orgány a postupy pro uvádění na trh geneticky modifikovaných organismů nebo produktů, které geneticky modifikované organismy obsahují (část C, články 12 až 24), přičemž konečné rozhodnutí platí v celé Evropské unii. Postup Společenství podle části C je zahájen před příslušným orgánem v členském státě, v němž má být GMO poprvé uveden na trh a v široké míře se na něm podílejí příslušné orgány všech členských států( ).

10. Článek 4 v rámci obecných ustanovení části A mimo jiné stanoví, že

– členské státy v souladu se zásadou obezřetnosti zajistí přijetí veškerých vhodných opatření k odvrácení nepříznivých účinků na lidské zdraví a životní prostředí, které mohou nastat v důsledku záměrného uvolnění GMO;

– kterákoli osoba musí před podáním oznámení podle části B nebo C provést hodnocení rizika pro životní prostředí;

– členské státy a Komise zajistí, aby GMO obsahujícím geny s rezistencí vůči antibiotikům používaným k lékařským nebo veterinárním účelům byla při hodnocení rizik pro životní prostředí věnována zvláštní pozornost, aby mohlo být identifikováno a vyloučeno využívání znaků antibiotické rezistence v GMO, které mohou mít nepříznivý účinek na lidské zdraví a životní prostředí;

– členské státy a popřípadě Komise zajistí, aby možné nepříznivé účinky na lidské zdraví a životní prostředí byly pečlivě případ od případu vyhodnoceny;

– členské státy určí orgán příslušný pro zkoumání oznámení a rozhodování, zda je provedené hodnocení rizik pro životní prostředí náležité;

– členské státy zajistí, aby příslušný orgán organizoval inspekce a další vhodná kontrolní opatření a aby byla přijata opatření nezbytná k ukončení uvolňování nebo uvádění na trh, k započetí nápravných činností a k uvědomění veřejnosti, Komise a dalších členských států.

11. Článek 20 v části C nadepsaný „Monitorování a nakládání s novými informacemi“ zní:

„1. Po uvedení geneticky modifikovaného organismu nebo produktu s jeho obsahem na trh oznamovatel zajistí, aby monitorování a podávání zpráv o monitorování probíhaly v souladu s podmínkami specifikovanými v souhlasu. Zprávy o monitorování se předkládají Komisi a příslušným orgánům členských států. Na základě těchto zpráv, v souladu se souhlasem a v rámci plánu monitorování specifikovaného v souhlasu může příslušný orgán, který obdržel původní oznámení, plán monitorování po prvním monitorovacím období přizpůsobit.

2. Získá-li oznamovatel od uživatelů nebo z jiných zdrojů nové informace o rizicích geneticky modifikovaného organismu nebo organismů pro lidské zdraví nebo životní prostředí již po udělení písemného souhlasu, neprodleně přijme opatření nezbytná k ochraně lidského zdraví a životního prostředí a uvědomí o nich příslušný orgán.

Dále oznamovatel upraví informace a podmínky uvedené v oznámení.

3. Získá-li příslušný orgán informace, které by mohly mít důsledky pro rizika geneticky modifikovaného organismu nebo organismů pro lidské zdraví nebo životní prostředí, nebo za okolností popsaných v odstavci 2, neprodleně předá tyto informace Komisi a příslušným orgánům ostatních členských států […]

Pokud je taková informace získána až po udělení souhlasu, musí příslušný orgán do 60 dnů od obdržení této nové informace předat Komisi svou hodnotící zprávu, v níž se stanoví, zda a jak musí být pozměněny podmínky souhlasu nebo zda by měl být souhlas odebrán; Komise do 30 dnů od obdržení předá tuto zprávu příslušným orgánům ostatních členských států.

Připomínky nebo odůvodněné námitky proti dalšímu uvedení dotčeného geneticky modifikovaného organismu na trh nebo návrhy na pozměnění podmínek souhlasu musí být do 60 dnů od rozeslání hodnotící zprávy předány Komisi, která je neprodleně předá všem příslušným orgánům.

Příslušné orgány a Komise mohou projednat sporné body s cílem dosažení dohody do 75 dnů ode dne data rozeslání hodnotící zprávy.

Jestliže členské státy ani Komise nepředloží do 60 dnů od rozeslání nové informace žádné odůvodněné námitky nebo jestliže jsou sporné body do 75 dnů projednány, příslušný orgán, který zprávu připravil, doplní souhlas podle návrhu, předá doplněný souhlas oznamovateli a uvědomí o tom do 30 dnů ostatní členské státy a Komisi.

4. Pro zajištění průhlednosti monitorování musí být výsledky monitorování prováděného podle části C veřejně přístupné.“

12. Článek 23 obsažený rovněž v části C a nadepsaný „Ochranná doložka“ zní:

„1. Jestliže členský stát získá na základě nových nebo dodatečných informací, které mohou ovlivnit hodnocení rizik pro životní prostředí, nebo na základě přehodnocení stávajících informací v souvislosti s novými nebo dodatečnými vědeckými poznatky dostatečný podklad pro názor, že geneticky modifikovaný organismus nebo produkt s jeho obsahem, který byl řádně oznámen a kterému již byl udělen písemný souhlas, představuje riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí, může tento členský stát používání nebo prodej tohoto geneticky modifikovaného organismu nebo produktu na svém území dočasně omezit nebo zakázat.

Členský stát zajistí, aby byla v případě vážného rizika použita opatření pro mimořádné situace, jako je odklad nebo ukončení uvádění na trh, a aby byla informována veřejnost.

Členský stát neprodleně uvědomí Komisi a ostatní členské státy o činnostech, které podnikl podle tohoto článku, udá důvody svého rozhodnutí, předloží přezkum hodnocení rizik pro životní prostředí a uvede, zda a jak je zapotřebí pozměnit podmínky souhlasu nebo zda má být souhlas odebrán, popřípadě uvede i nové nebo dodatečné informace, na nichž je jeho rozhodnutí založeno.

2. Rozhodnutí o této věci je třeba přijmout do 60 dnů […]“

13. Po době rozhodné pro projednávanou věc byl nařízením č. 1829/2003 ES( ) do směrnice vložen nový článek 26a, který zní:

„1. Členské státy mohou přijmout vhodná opatření k předcházení nezáměrné přítomnosti GMO v jiných produktech.

2. Komise shromažďuje informace založené na studiích na úrovni Společenství i na národní úrovni a zajišťuje jejich koordinaci, sleduje vývoj, pokud jde o koexistenci v členských státech, a na základě těchto informací a pozorování vypracovává pokyny pro koexistenci geneticky modifikovaných, konvenčních a ekologických plodin.“

14. Do vydání napadeného rozhodnutí v projednávané věci nebyly na základě směrnice 2001/18/ES schváleny (k uvedení na trh, na úrovni Společenství) žádné GMO. Od vydání zmíněného rozhodnutí bylo schváleno pět žádostí ohledně rostlinného materiálu( ), žádná z nich pro pěstování, a vyřizuje se osm dalších žádostí( ), přičemž v pěti z nich se za požadované užití označuje pěstování. Podle předchozí směrnice 90/220( ) bylo uděleno osmnáct souhlasů k uvedení GMO na trh a devět z nich obsahovalo souhlas k pěstování.

15. Směrnice 2001/18 upravuje rovněž uvádění transgenních zvířat na trh a jejich experimentální uvolňování do životního prostředí; ohledně těchto činností však dosud nebyly předloženy žádné žádosti o schválení.

16. Ohledně uvolňování pro jiné účely, než je uvádění na trh (se souhlasem na vnitrostátní úrovni), bylo zřejmě od nabytí platnosti směrnice 90/220 v celém Společenství předloženo více než 2000 oznámení; tři z nich byla předložena v Rakousku (dvě v roce 1996 a jedno v roce 1997)( ).

17. Lze konstatovat, že vzhledem k obavám ohledně bezpečnosti GMO skutečně nebyly mezi říjnem 1998 a červencem 2004 uděleny žádné souhlasy s uváděním na trh, třebaže v určitých členských státech byla schválena řada experimentálních uvolnění. Účinky tohoto neformálního „moratoria“, na němž se vzájemně dohodly členské státy( ), byly kritizovány Světovou obchodní organizací( ) a moratorium bylo mezitím ukončeno.

Pokyny ohledně koexistence

18. Dne 23. července 2003, v době, kdy probíhalo řízení o žádosti, jež je předmětem nyní projednávané věci, vydala Komise pokyny obsahující doporučení k zajištění koexistence mezi pěstováním geneticky modifikovaných rostlin a jinými druhy rostlinné výroby( ).

19. Tato doporučení se zabývají ekonomickými hledisky koexistence, jež může zemědělcům, kteří se chtějí vyhnout příměsím GMO, způsobit ztrátu příjmů nebo dodatečné náklady; mají napomoci členským státům při vytváření národních strategií a nalézání možností, jak tato rizika minimalizovat. Jasně rozlišují mezi zmíněnými ekonomickými hledisky a ekologickými a zdravotními aspekty upravenými ve směrnici 2001/18/ES.

Návrh zákona a napadené rozhodnutí

20. Návrh zákona zakazujícího pěstování osiv a rostlin složených z GMO nebo GMO obsahujících, jakož i zákaz chovu a uvolňování transgenních zvířat do životního prostředí zejména za účelem lovu nebo rybolovu( ) byl předložen hornorakouskému zemskému sněmu v roce 2002. Jeho deklarovaným cílem bylo „chránit ekologické zemědělství a tradiční zemědělskou rostlinnou a živočišnou výrobu před kontaminací GMO (křížením s těmito organismy). Nadto má chránit přirozenou biodiversitu, zejména v citlivých ekologických oblastech, jakož i genetické zdroje v přírodě včetně genetických zdrojů lovu a rybolovu před kontaminací GMO“. Návrh se opíral o zprávu, jejíž vypracování zadaly hornorakouské orgány (dále jen „Müllerova zpráva“( )).

21. Rakousko oznámilo návrh zákona Komisi dne 13. března 2003, aby mohl být schválen podle čl. 95 odst. 5 a 6 ES, s uplatněním výjimky z ustanovení směrnice 2001/18/ES. Rakouská vláda předložila důvody, vycházející v podstatě z Müllerovy zprávy. Tvrdila, že tato zpráva obsahuje nové vědecké poznatky o nebezpečí pro životní prostředí tohoto regionu, a dokládá, že Horní Rakousko má zvláštní strukturu zemědělské výroby s drobnými zemědělskými podniky a významným podílem ekologického zemědělství. Za vyjasněnou nelze podle ní dosud považovat ani otázku koexistence mezi geneticky modifikovanými a geneticky nemodifikovanými plodinami, kterou se směrnice 2001/18/ES nezabývala.

22. Komise si vyžádala odborné stanovisko EFSA( ), jež jí mělo napomoci zejména při rozhodování v otázce, zda Müllerova zpráva obsahuje nové vědecké poznatky ohledně rizika pro lidské zdraví a životní prostředí, jež by ospravedlňovaly zákaz pěstování GMO povoleného na základě směrnice 90/220 nebo směrnice 2001/18/ES, a zda nové vědecké poznatky obsažené v této zprávě pozbavují účinku ustanovení těchto směrnic o hodnocení rizik pro životní prostředí.

23. Poradní sbor EFSA ve svém stanovisku ze dne 4. července 2003( ) mimo jiné uvádí:

„Předložené poznatky byly z větší části přehledem běžných znalostí o toku genů z kulturních plodin na jiné kulturní plodiny a z kulturních plodin na příbuzné divoce rostoucí rostliny a obsahovaly jen omezené odkazy na studie o toku genů v Rakousku. V předložených důkazech byla rovněž zkoumána koexistence tří základních odrůd geneticky modifikovaných a geneticky nemodifikovaných zemědělských plodin, což byl hlavní argument pro vytvoření zemědělské oblasti bez geneticky modifikovaných organismů v Horním Rakousku. Zpráva dospěla k závěru, že tok genů představuje sám o sobě riziko, aniž by byly uvedeny odkazy na důsledky toku genů pro životní prostředí nebo lidské zdraví či. Tok genů je základní biologickou funkcí, která má zásadní význam pro evoluci a přežití všech živých organismů. Nebyly předloženy žádné vědecké poznatky, jež by dokazovaly, že se tok genů z transgenních organismů jako takový liší od toku genů z konvenčně a ekologicky pěstovaných organismů. Nadto nebyly předloženy žádné zprávy ohledně studií o geneticky modifikovaných plodinách nebo zvířatech v Rakousku, které by naznačovaly jakékoli záporné důsledky toku genů. Zpráva citovala pouze omezený počet odkazů posouzených ve vzájemném hodnocení, na nichž jsou založeny důkazy nových poznatků. Dosti značný počet odkazů se netýkal přímo GMO, ale biologických invazí, přetrvávání pesticidů a úbytku ozónové vrstvy. Kromě toho se mnohé odkazy věnovaly legislativním a ekonomickým otázkám, a tudíž neposkytly nové vědecké poznatky, jež by ospravedlnily vyloučení GMO v Horním Rakousku. Zpráva neuváděla žádné odkazy týkající se geneticky modifikovaných zvířat.

Žádný z důkazů předložených ve zprávě neprokazoval, že je koexistence faktorem představujícím riziko pro životní prostředí nebo lidské zdraví. Komise sice nepožádala EFSA, aby zaujal stanovisko k přístupům ke koexistenci geneticky modifikovaných a geneticky nemodifikovaných plodin, ale tento poradní sbor uznal, že se jedná o otázku, jež má velký význam pro zemědělství.

Předložené vědecké poznatky neobsahovaly žádnou novou nebo výlučně místní informaci týkající se dopadů stávajících nebo budoucích geneticky modifikovaných kultur nebo zvířat na životní prostředí nebo lidské zdraví.

Nebyl předložen žádný vědecký poznatek, který by prokazoval, že tato oblast Rakouska má zvláštní nebo jedinečné ekosystémy vyžadující hodnocení rizik odlišné od hodnocení uskutečněných pro Rakousko jako celek nebo pro jiné obdobné oblasti Evropy. Nebyly předloženy žádné zvláštní případy dopadu GMO na biodiversitu, ani přímého, ani způsobeného změnami v zemědělské technologii.“

24. Poradní výbor dospěl k závěru, že:

„– vědecké poznatky předložené v této zprávě neobsahují žádné nové údaje, jež by zbavovaly relevance ustanovení směrnice 90/220/EHS nebo směrnice 2001/18/ES o hodnocení rizika pro životní prostředí;

– vědecké informace předložené ve zprávě neobsahují žádné nové vědecké poznatky ohledně rizika pro lidské zdraví a životní prostředí, které by ospravedlňovaly obecný zákaz pěstování geneticky modifikovaného osiva a sadby, použití transgenních zvířat k chovným účelům a uvolňování transgenních zvířat do životního prostředí, povolených k těmto účelům za podmínek směrnice 90/220 nebo směrnice 2001/18/ES v této oblasti Rakouska.“

25. Rozhodnutí Komise bylo přijato dne 2. září 2003( ).

26. Ve svém posouzení Komise konstatovala, že ze zprávy rakouského Výboru pro národohospodářské záležitosti (dále jen „zpráva výboru“) jednoznačně vyplývá, že si Rakousko plně uvědomuje možnost, kterou nabízí ochranná doložka obsažená ve směrnici 2001/18( ), ale že ji považuje za prostředek nevhodný k dosažení cílů všeobecného zákazu GMO ve spolkové zemi Horní Rakousko( ).

27. Komise poté dospěla v bodě 65 odůvodnění k závěru, že:

„Müllerova zpráva obsahuje údaje, které z větší části nebyly dostupné před přijetím směrnice 2001/18/ES dne 12. března 2001. Toto hodnocení potvrzuje i EFSA. Nadto se Rakousko opírá o skutečnost, že byla Müllerova zpráva zveřejněna dne 28. dubna 2002, přibližně rok po přijetí směrnice 2001/18/ES (12. března 2001). Převážná většina pramenů, na něž je odkazováno v bibliografickém soupisu, byla však publikována před přijetím směrnice 2001/18/ES. Studie se tudíž v jádře jeví spíše jako ověření dřívějších prací než prezentace nových poznatků umožňujících zjištění zvláštních problémů, které se objevily po přijetí směrnice 2001/18/ES.“

28. V bodě 70 odůvodnění Komise konstatovala, že:

„ve světle dokumentů předložených Rakouskem, zejména výňatků z Müllerovy zprávy obsažených v oznámení, je jasné, že drobné zemědělské struktury s určitostí nejsou zvláštní pro tento region a existují ve všech členských státech. Toto odůvodnění proto s ohledem na čl. 95 odst. 5 Smlouvy o ES nepostačuje, aby mohl být zmíněný zákon přijat“( );

a poté v bodě 71 odůvodnění citovala poslední dva odstavce stanoviska EFSA reprodukované v bodě 23 mého stanoviska.

29. Komise dospěla k tomuto závěru:

„(74) Článek 95 odst. 5 Smlouvy o ES požaduje pro případ, kdy členský stát pokládá za nezbytné zavést vnitrostátní předpisy odchylující se od harmonizačního opatření Společenství, aby se tyto vnitrostátní předpisy opíraly o nové vědecké poznatky k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí, aby pro tento oznamující členský stát existoval zvláštní problém a aby se tento problém objevil po přijetí harmonizačních opatření.

(75) V této věci Komise zastává po prozkoumání rakouského oznámení názor, že Rakousko nepředložilo nové vědecké poznatky k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí a neprokázalo, že na území Horního Rakouska existuje zvláštní problém, který se objevil po přijetí směrnice 2001/18/ES o záměrném uvolňování GMO do životního prostředí a který by vyžadoval zavedení oznámených vnitrostátních předpisů.

(76) Žádost Rakouska směřující k zavedení vnitrostátních předpisů, jež by zakazovaly používání GMO v Rakousku, tudíž nesplňuje podmínky stanovené v čl. 95 odst. 5 ES.“

30. Komise z uvedených důvodů oznámená ustanovení zamítla.

Napadený rozsudek

31. Jak Rakouská republika, tak spolková země Horní Rakousko podaly žalobu na neplatnost napadeného rozhodnutí. Soud prvního stupně obě věci spojil a rozsudkem ze dne 5. října 2005 obě žaloby zamítl( ). Obě žalobkyně nyní požadují zrušení tohoto rozsudku.

32. Žalobkyně uplatnily čtyři žalobní důvody vyvozované i) z porušení zásady kontradiktornosti (práva být vyslechnut), ii) z porušení povinnosti uvést odůvodnění, iii) z porušení čl. 95 odst. 5 ES a iv) z porušení zásady obezřetnosti. Pouze první a třetí z těchto důvodů jsou výslovně předmětem kasačního opravného prostředku, třebaže se žalobkyně ve své argumentaci opírají i o zásadu obezřetnosti.

Zásada kontradiktornosti

33. Žalobkyně tvrdily, že je Komise před přijetím napadeného rozhodnutí nevyslechla. Třebaže Soudní dvůr v rozsudku Dánsko v. Komise( ) rozhodl, že se zásada kontradiktornosti nevztahuje na postup podle článku 95 ES, okolnosti projednávaného případu vedou podle nich k jinému závěru. Zaprvé se rozsudek Dánsko v. Komise týkal žádosti o udělení výjimky podle čl. 95 odst. 4 ohledně vnitrostátních předpisů, které již byly platné a účinné, zatímco v tomto případě, kdy oznámené právní předpisy existovaly teprve ve formě legislativního návrhu, by Komise byla mohla pokračovat v řízení podle čl. 95 odst. 6 třetího pododstavce ES a členský stát vyslechnout. Zadruhé si Komise v projednávané věci vyžádala odborné stanovisko EFSA, na němž pak bylo založeno její rozhodnutí. Měla tudíž Rakousku poskytnout příležitost vyložit své názory na stanovisko EFSA( ).

34. Soud prvního stupně konstatoval, že se v rozsudku Dánsko v. Komise Soudní dvůr opřel o skutečnost, že byl postup podle čl. 95 odst. 4 ES zahájen na žádost členského státu, takže přijetí rozhodnutí Komisí bylo pouze reakcí na tento podnět. Členský stát se tudíž ve své žádosti mohl vyjádřit k rozhodnutí, jehož přijetí požadoval, a byl výslovně povinen sdělit důvody pro ponechání dotčených vnitrostátních předpisů v platnosti. Komise musí být schopna ve lhůtách, které jí jsou stanoveny, získat nezbytné informace, aniž by byla povinna znovu vyslechnout dotyčný členský stát. Krom toho čl. 95 odst. 6 druhý a třetí pododstavec stanoví, že se jednak odchylné vnitrostátní předpisy považují za schválené, nerozhodne-li Komise v určité lhůtě, a jednak tuto lhůtu nelze prodloužit v případě, že je to nebezpečné pro lidské zdraví. Autoři Smlouvy tudíž zamýšleli, aby byl uvedený postup rychle ukončen. Tento cíl by byl obtížně slučitelný s požadavkem, který by ukládal dlouho trvající výměnu informací a argumentů( ).

35. Soud byl toho názoru, že tyto úvahy lze použít na postup stanovený v čl. 95 odst. 5 ES. Také tento postup je zahájen na žádost členského státu, který se může volně vyjádřit k rozhodnutí, jehož přijetí požaduje, a musí být rychle ukončen. Skutečnost, že jsou vnitrostátní opatření ještě ve stavu návrhu, neznamená, že musí být uplatněna zásada kontradiktornosti a že požadavek rychlosti postupu je slabší, jestliže vnitrostátní opatření ještě nevstoupilo v platnost. Článek 95 odst. 6 ES se použije nezávisle na tom, zda již tato opatření vstoupila v platnost nebo se dosud nacházejí ve stavu návrhu. Kromě toho může Komise prodloužit lhůtu pro rozhodnutí, pouze pokud to vyžaduje složitost vznesené otázky a není-li to nebezpečné pro lidské zdraví, nikoli však proto, aby se umožnilo vyslechnutí členského státu( ).

36. Postupy upravené čl. 95 odst. 4 a 5 ES jsou určeny k zajištění toho, aby žádný členský stát neuplatňoval vnitrostátní právní úpravu odchylnou od harmonizačních pravidel, aniž by předem získal souhlas Komise. Podle obou postupů jsou dotčená opatření nepoužitelná, dokud Komise nepřijme rozhodnutí o udělení výjimky. V rámci čl. 95 odst. 5 ES vyplývá tato situace ze samotné povahy dotčených opatření, v té době ještě ve stavu návrhu. Pokud jde o čl. 95 odst. 4 ES, vyplývá tato situace z předmětu postupu: opatření týkající se sbližování právních a správních předpisů členských států by byla zbavena svého účinku, pokud by si členské státy zachovaly možnost uplatňovat jednostranně vnitrostátní právní úpravu, která se od nich odchyluje( ).

37. Jelikož zde nelze použít zásadu kontradiktornosti, je irelevantní argument, že se Komise nerozhodla na základě informací předaných Rakouskou republikou, ale požádala o odborné stanovisko EFSA, na němž je napadené rozhodnutí založeno. Navíc skutečnost, že nebyla použitelná zásada kontradiktornosti, neznamená, že Komise musela rozhodnout pouze na základě skutečností poskytnutých na podporu žádosti o výjimku. Z rozsudku Dánsko v. Komise naopak vyplývá, že Komise musí být schopna ve lhůtách, které jí jsou stanoveny, získat informace, které se ukáží jako nezbytné, aniž by byla povinna znovu vyslechnout dotyčný členský stát( ).

38. Proto Soud prvního stupně tento žalobní důvod zamítl.

Porušení čl. 95 odst. 5 ES

39. Žalobkyně tvrdily, že byly splněny podmínky čl. 95 odst. 5 ES. Oznámené opatření bylo určeno k ochraně životního prostředí, založeno na nových vědeckých poznatcích, odůvodněno zvláštním problémem v Rakousku a bylo v souladu se zásadou proporcionality( ).

40. Soud prvního stupně poukázal na to, že podle čl. 95 odst. 4 ES musí být ponechání si dřívějších vnitrostátních předpisů odůvodněno závažnými důvody uvedenými v článku 30 ES nebo požadavky na ochranu životního nebo pracovního prostředí. Podle čl. 95 odst. 5 ES musí být zavedení nových vnitrostátních předpisů založeno na nových vědeckých poznatcích k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí z důvodu zvláštního problému, který se objeví po vydání harmonizačního opatření v tomto členském státě( ).

41. Rozdíl spočívá v tom, že vnitrostátních předpisy existující před harmonizačním opatřením byly známy zákonodárci Společenství, který se jimi nemohl nebo nezamýšlel inspirovat při harmonizaci. Je tedy považováno za přijatelné, aby členský stát mohl požadovat zachování svých vlastních pravidel v platnosti, jsou-li odůvodněna závažnými důvody uvedenými v článku 30 ES nebo požadavky na ochranu pracovního nebo životního prostředí. Přijetí nových vnitrostátních předpisů může harmonizaci naopak ohrozit. Orgány Společenství nemohly již pojmově zohlednit vnitrostátní právní předpisy při vypracování harmonizačního opatření. V tomto případě nejsou závažné důvody uvedené v článku 30 ES zohledněny a připuštěny jsou pouze důvody týkající se ochrany životního nebo pracovního prostředí pod podmínkou, že členský stát předloží nové vědecké poznatky a že nutnost zavést nové vnitrostátní předpisy vyplývá ze zvláštního problému dotyčného členského státu, který se objeví po vydání harmonizačního opatření( ).

42. Členskému státu, který se dovolává čl. 95 odst. 5 ES, přísluší prokázat, že podmínky použití tohoto ustanovení jsou splněny( ). Na základě čl. 95 odst. 5 ES v projednávaném případě příslušelo Rakouské republice prokázat na základě nových vědeckých poznatků, že úroveň ochrany životního prostředí zajištěná směrnicí 2001/18 nebyla přijatelná s přihlédnutím k zvláštnímu problému tohoto členského státu, který se objevil po přijetí uvedené směrnice( ).

43. Komise ve svém rozhodnutí odmítla argumenty směřující k prokázání zvláštního problému ve smyslu čl. 95 odst. 5 ES z důvodu, že z oznámení jasně vyplývalo, že malá velikost zemědělských podniků byla charakteristická pro všechny členské státy, aniž by byla příznačná pro spolkovou zemi Horní Rakousko. Komise se rovněž ztotožnila se závěry EFSA, zejména s těmi, podle kterých jednak „předložené vědecké poznatky neobsahovaly žádnou novou nebo zvláštní místní informaci týkající se dopadů stávajících nebo budoucích geneticky modifikovaných kultur nebo zvířat na životní prostředí nebo lidské zdraví“, a jednak nebyl předložen „žádný vědecký poznatek, který by prokazoval, že tato oblast Rakouska má zvláštní nebo výjimečné ekosystémy vyžadující hodnocení rizik odlišné od hodnocení uskutečněných pro Rakousko jako celek nebo pro jiné obdobné oblasti Evropy“ ( ).

44. Žalobkyně nepředložily průkazné důkazy umožňující zpochybnit opodstatněnost těchto posouzení, ale omezily se pouze na zdůraznění malé velikosti zemědělských podniků a významu ekologického zemědělství ve spolkové zemi Horní Rakousko. Zejména nebyly předloženy důkazy směřující k vyvrácení závěrů EFSA, podle kterých nebylo prokázáno, že území spolkové země Horní Rakousko zahrnuje zvláštní nebo výjimečné ekosystémy vyžadující hodnocení rizik odlišné od hodnocení uskutečněných pro Rakousko jako celek nebo pro jiné obdobné oblasti Evropy. Žalobkyně nebyly schopny na jednání uvést, zda byla přítomnost GMO v Horním Rakousku vůbec zaznamenána. Spolková země Horní Rakousko tvrdila, že oznámené opatření vyplývalo z obavy, že bude muset připustit přítomnost GMO z důvodu blížícího se uplynutí doby platnosti dohody mezi členskými státy dočasně neschvalovat tyto organismy( ). Takové úvahy nemohly vyvrátit konkrétní posouzení obsažená v napadeném rozhodnutí( ).

45. Soud proto odmítl argumenty zpochybňující závěry vyslovené Komisí ohledně existence zvláštního problému oznamujícího členského státu. Jelikož jsou podmínky požadované čl. 95 odst. 5 ES kumulativní, postačovalo nesplnění byť jen jedné z nich k zamítnutí žádosti o výjimku( ). Proto byl tento žalobní důvod jako celek zamítnut.

46. V důsledku toho byl čtvrtý žalobní důvod vycházející z porušení zásady obezřetnosti zamítnut jako irelevantní; jelikož nebyly splněny podmínky pro schválení žádosti podle čl. 95 odst. 5 ES, Komisi nezbývalo, než žádost zamítnout( ).

Argumenty v kasačním opravném prostředku

47. Oba kasační opravné prostředky jsou si velmi podobné a do značné míry mají dokonce stejné znění, ale kasační opravný prostředek Rakouské republiky je poněkud ucelenější. Patrně není zapotřebí prezentovat je odděleně.

48. Rozsudek, proti němuž směřuje kasační opravný prostředek, je napadán ze dvou důvodů: i) z důvodu „vad řízení“ – pod tímto záhlavím účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek napadají zdůvodnění k třetímu žalobnímu důvodu v první instanci, tj. k „porušení čl. 95 odst. 5 ES“, a ii) z důvodu „porušení práva Společenství“, na jehož základě vznášejí námitky proti závěrům ohledně uplatnění zásady kontradiktornosti ve vztahu k jejich možnosti reagovat na stanovisko EFSA.

49. Z těchto důvodů žádají účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek Soudní dvůr, aby napadený rozsudek zrušil a prohlásil napadené rozhodnutí za neplatné, anebo podpůrně vrátil věc Soudu prvního stupně k novému projednání.

Vady řízení

50. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek tvrdí, že ve svých žádostech v první instanci prokázali, že byly splněny všechny podmínky stanovené v čl. 95 odst. 5. Zejména prokázali, že pro Horní Rakousko existoval „zvláštní“ (což neznamená „jedinečný“) problém. I v případě, že existují podobné konfigurace v jiných oblastech Společenství, faktem zůstává, že pro zemědělství v Horním Rakousku jsou typické velmi malé výměry jednotlivých hospodářství a mimořádně vysoký podíl ekologického zemědělství, což znamená, že běžné metody nepostačují k zabránění šíření GMO. Jelikož Soud prvního stupně žalobu zamítl z důvodu, že nebyla splněna jediná z několika podmínek, měl argumenty zevrubněji zvážit, nikoli se jen řídit názorem Komise a stanoviskem EFSA. Měl se rovněž zabývat otázkou, zda byly splněny ostatní podmínky čl. 95 odst. 5 ES.

51. Rakousko má za to, že nové vědecké poznatky představují rozhodující prvek čl. 95 odst. 5 ES a že nelze pominout zásadu obezřetnosti. Komise však neprovedla pečlivé vědecké hodnocení rizik. Rovněž nepožádala EFSA, aby se věnoval ústřední otázce argumentace Rakouska – koexistenci GMO a geneticky nemodifikovaných plodin –, ale své rozhodnutí plně založila na stanovisku EFSA. Tato ústřední otázka, která je vysoce sporná (jak jasně vyplývá z diskusí v Radě), nebyla tudíž zkoumána ani Komisí, ani Soudem prvního stupně. Jelikož vědecké poznatky nebyly nikdy posouzeny ve světle zásady obezřetnosti, Soud prvního stupně nesplnil svou povinnost podat řádné odůvodnění.

52. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek rovněž kritizují, že se Soud prvního stupně opíral o skutečnost, že neexistovaly důkazy o přítomnosti GMO v Horním Rakousku. Vzhledem k povinnosti zákonodárce Společenství „vycházet z vysoké úrovně ochrany“ při harmonizaci právních a správních předpisů týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele( ), není možné, aby se členský stát odvolával na čl. 95 odst. 4 a 5 ES teprve poté, co již skutečně došlo ke škodě.

53. Opomenutí zevrubně posoudit vědecké poznatky představuje podle názoru účastníků řízení podávajících kasační opravný prostředek porušení jak zásady kontradiktornosti, tak povinnosti podat řádné odůvodnění.

54. Komise namítá, že tyto argumenty jsou, co se týče tvrzené vady řízení v podobě nedostatečného odůvodnění, zcela neopodstatněné. S kritikou meritorní stránky odůvodnění se vyrovnává v reakci na důvod kasačního opravného prostředku týkající se „porušení práva Společenství“.

55. Komise nejprve následujícím způsobem shrnuje obsah bodů 63 až 67 napadeného rozsudku( ). Jelikož podle ustálené judikatury musí členský stát uplatňující čl. 95 odst. 5 ES dokázat, že byly splněny podmínky jeho žádosti, bylo nutné zkoumat, zda napadené rozhodnutí nesprávně předpokládalo, že takovýto důkaz nebyl předložen. Rozhodnutí bylo založeno na závěru, že malé zemědělské usedlosti existují ve všech členských státech a že podle EFSA neexistovaly vědecké poznatky prokazující, že má Horní Rakousko výjimečný nebo zvláštní ekosystém a vyžaduje jiné hodnocení rizik než Rakousko jako celek nebo jiné podobné regiony v Evropě. Žalobkyně nepředložily žádné důkazy zpochybňující toto hodnocení a pouze zdůrazňovaly malou výměru zemědělských usedlostí a význam ekologického zemědělství v Horním Rakousku. Obecné úvahy žalobkyní tudíž nebyly s to vyvrátit konkrétní posouzení obsažené v napadeném rozhodnutí. Toto posouzení je podle tvrzení Komise odůvodněné naprosto adekvátně.

56. Zadruhé Komise zdůrazňuje, že „nové vědecké poznatky“ a „ochrana životního prostředí“ nejsou prvky „zvláštního problému“, ale všechny tři zmíněné požadavky jsou kumulativními podmínkami pro použití čl. 95 odst. 5 ES; pokud některý z nich schází, žádost musí být zamítnuta.

57. Zatřetí bod 71 napadeného rozsudku vysvětluje, proč je zásada obezřetnosti irelevantní; tyto závěry nejsou napadány, přinejmenším výslovně nebo formou doložených tvrzení.

58. Začtvrté jsou úvahy ohledně tvrzených pochybení Komise nebo debat v Radě bez významu pro řešení otázky, zda byl napadený rozsudek postižen nesprávným právním posouzením.

59. Nadto je otázka práva na spravedlivý proces v této souvislosti irelevantní, neboť se netvrdí, že bylo v řízení před Soudem prvního stupně porušeno.

Porušení práva Společenství

60. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek tvrdí, že Soud prvního stupně nesprávně vycházel z toho, že se závěr, k němuž dospěl Soudní dvůr v rozsudku Dánsko v. Komise (zásada kontradiktornosti se neuplatní v souvislostech čl. 95 odst. 4 ES), vztahuje též na čl. 95 odst. 5 ES.

61. Oba rozsudky citované Soudem prvního stupně na podporu jeho závěrů v tomto ohledu( ) se vztahovaly k dřívějšímu čl. 100a odst. 4 Smlouvy o ES, který nerozlišoval mezi opatřeními již platnými a opatřeními nacházejícími se dosud ve stavu návrhu.

62. Podle současného čl. 95 odst. 4 a 5 ES se obě situace rozlišují. Vnitrostátní právní přepis nepřestane existovat, je-li provedena harmonizace Společenství, která je s ním neslučitelná. Pokud nebyl schválen Komisí, nepoužije se v rozsahu své neslučitelnosti, ale může být uplatněn v jiných případech. Tato koexistence s harmonizačním opatřením zapříčiňuje stav nejistoty, a tudíž vyžaduje rychlé řešení, na něž se odkazuje v rozsudku Dánsko v. Komise. V případě opatření nacházejících se ve stavu návrhu neexistuje zvláštní potřeba na úrovni Společenství dospět k rychlému řešení.

63. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek nesouhlasí ani s tvrzením uvedeným v bodě 67 napadeného rozsudku, že „[ž]alobkyně se zejména nedovolávaly důkazů směřujících k vyvrácení závěrů EFSA“. V řízení před Soudem prvního stupně se jednalo o skutková zjištění provedená Komisí. Nikdy neměli možnost vyvrátit závěry EFSA, na něž by mělo být nahlíženo jako na dokument, který nepochází od Komise, ale jako na zprávu nezávislého znalce, a Rakousku mělo být umožněno předložit k němu připomínky. Pouhé paušální převzetí těchto závěrů Komisí není slučitelné s její rozhodovací pravomocí podle čl. 95 odst. 5 ES.

64. Rozsudek Dánsko v. Komise tudíž není relevantní a rozhodnutí Soudu prvního stupně porušilo právo být vyslechnut jakožto zásadu práva Společenství [zásada kontradiktornosti] (a právo na spravedlivý proces, které vyplývá z článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod).

65. Nadto Soud prvního stupně tím, že svou úvahu založil na nesprávném výkladu pojmu „zvláštní“ v čl. 95 odst. 5 ES, a tudíž neposoudil ostatní podmínky tohoto ustanovení, porušil i právo Společenství.

66. Komise se nejprve vypořádává s tvrzeným porušením zásady kontradiktornosti nebo práva na spravedlivý proces. Soud prvního stupně se opřel o rozsudek Dánsko v. Komise pouze za účelem konstatování, že členský stát nemůže uplatňovat právní úpravu odchylnou od harmonizačního opatření bez schválení Komisí. V tomto smyslu není rozdíl mezi čtvrtým a pátým odstavcem článku 95 ES. Zdlouhavá debata je rovněž nežádoucí a potřeba vyjasnění a jistoty je stejně velká, a to v obou případech. V ostatních souvislostech účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek pravděpodobně směšují zásadu kontradiktornosti ve správním řízení a uplatnění této zásady v řízení před Soudem prvního stupně, a proto jsou jejich argumenty v tomto rozsahu irelevantní nebo nepřípustné.

67. Zadruhé Komise zdůrazňuje že v napadeném rozsudku nebylo zapotřebí zevrubně zkoumat, co by mohlo zakládat „zvláštní problém“, neboť nebyla splněna podmínka „nových vědeckých poznatků“.

68. Kromě toho upřesňuje, že neexistence těchto důkazů nemůže překvapit, neboť dne 7. listopadu 2005 Rakousko oznámilo Komisi zásadně odlišný návrh zákona pro Horní Rakousko( ), který se, stejně jako návrhy zákonů oznámených předtím jinými členskými státy a jinými rakouskými spolkovými zeměmi, nesnaží zavést obecný zákaz GMO, nýbrž zvláštní opatření zabraňující kontaminaci geneticky nemodifikovaných plodin. Komise v zásadě neměla proti takovýmto opatřením žádné námitky( ).

Posouzení

Úvodní poznámky

69. Na jednání zahájil zástupce Komise svůj přednes připomínkou, že se jedná o kasační opravný prostředek před Soudním dvorem a že jeho rozsah je vymezen jeho povahou. Je zajisté užitečné mít tuto skutečnost na paměti a uvážit její souvislosti.

70. Úlohou Soudního dvora je určit, zda účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek označili jakékoli porušení pravidel řízení či nesprávné právní posouzení, jimiž by byl postižen napadaný rozsudek.

71. Úlohou Soudu prvního stupně bylo určit, zda žalobkyně označily jakoukoli podstatnou procesní vadu, právní vadu nebo zjevně nesprávné posouzení v rozhodnutí Komise, které by představovaly důvod k jejímu zrušení.

72. Úlohou Komise bylo určit, zda Rakousko zdůvodnilo svou žádost podle čl. 95 odst. 5 ES předložením nových vědecké poznatků k ochraně životního nebo pracovního prostředí z důvodu zvláštního problému, který se v tomto členském státě objevil po přijetí směrnice 2001/18.

73. Žádná z uvedených úloh nezahrnuje rozhodování o tom, co je či není vhodnou politikou životního prostředí. V záležitostech politiky Společenství rozhoduje společně Evropský parlament a Rada na návrh Komise (jež zde jedná v jiném postavení) po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů( ). Členské státy si podržely svobodu rozhodovat o vnitrostátní politice životního prostředí v rozsahu svých pravomocí.

74. Druhá předběžná poznámka se týká námitky Komise, že účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek v předložených žalobních důvodech do určité míry směšují pojmy „porušení pravidel řízení“ a „porušení práva Společenství“. S tím souhlasím, ale domnívám se, že zde tato okolnost nehraje žádnou úlohu. Spadá-li určitý důvod kasačního opravného prostředku do přípustné kategorie, není důležité, zda jej účastník podávající tento kasační opravný prostředek zařadil do správné kategorie. Podle mého názoru spadají všechny argumenty přednesené účastníky řízení podávajícími kasační opravný prostředek do kategorie, která je uvedena v článku 58 Statutu Soudního dvora. Chci rovněž poznamenat, že, jak zdůrazňuje Komise, účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek výslovně nevyvrací zjištění Soudu prvního stupně, že jejich žalobní důvod opírající se o porušení zásady obezřetnosti byl irelevantní. To ovšem podle mého názoru nevylučuje, aby se tito účastníci na uvedenou zásadu odvolávali v souvislosti s prostředky, jimiž napadají jiné aspekty rozsudku.

75. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek v podstatě tvrdí, že Soud prvního stupně:

– neprávem zamítl jejich argument, že byla porušena zásada kontradiktornosti, neboť se Komise opírala o stanovisko EFSA, ale nedala jim možnost se k němu vyjádřit;

– nesprávně vyložil pojem „ ,zvláštní‘ problém pro členský stát nebo region“ v důsledku toho, že řádně neposoudil příslušné argumenty, a tudíž uvedl nedostatečné důvody pro své závěry;

– neposoudil přednesené argumenty z hlediska zásady obezřetnosti.

76. První dvě výtky prozkoumám v tomto pořadí a kde je to účelné, vezmu v úvahu možnou relevanci zásady obezřetnosti.

Zásada kontradiktornosti

77. „[…] zásadu kontradiktornosti [nelze] na dotčené řízení použít“, konstatoval Soud prvního stupně v bodu 45 svého rozsudku, čímž v podstatě zopakoval své konstatování uvedené v bodě 50 rozsudku Dánsko v. Komise. Patrně je vhodné zamyslet se nad tím, co znamená „právo být vyslechnut“ v daném kontextu. Tam, kde anglické znění obou rozsudků hovoří o „right to be heard“ [právu být vyslechnut], používá francouzské znění výrazu „principe du contradictoire“ [zásada kontradiktornosti], (který se bezprostředně odráží i v jiných jazykových verzích), jenž může mít poněkud jiné konotace. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek se odvolávají na článek 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jenž zaručuje každému právo na spravedlivé veřejné projednání jeho záležitosti soudem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.

78. Pojem „principe du contradictoire“ – často vyjadřovaný latinskými rčeními audi alteram partem nebo audiatur et altera pars – se bezpochyby uplatní především v kontradiktorním řízení, v němž musí být strany sporu schopny vzájemně se vyjádřit k argumentům protistrany, než příslušný soudní nebo rozhodčí orgán přijme své rozhodnutí. Typickými příklady jsou občanskoprávní řízení, rozhodčí řízení a trestní řízení vycházející z obžalovací zásady – a přirozeně též řízení o přímých žalobách projednávaných před zdejším Soudním dvorem nebo Soudem prvního stupně( ).

79. Navíc se v širším rozsahu uplatní mimo jiné v případech, kdy mohou být práva nebo zájmy určité osoby dotčeny postupem, který proti ní zahájí některý orgán a v němž jí musí být umožněno vyjádřit se k aspektům, na něž chce vzít daný orgán zřetel. K takovýmto případům patří trestní řízení založené na zásadě inkviziční a řada správních řízení v kontextu Společenství, například šetření Komise v oblasti dumpingu nebo řízení o nesplnění povinnosti členským státem podle článku 226 ES.

80. Okolnosti projednávané věci se od popsané situace liší tím, že toto řízení je zahájeno členským státem, který musí vyložit důvody, proč žádá o výjimku z harmonizačních právních předpisů, a který se k tomu může vyjádřit jakkoli zevrubně si přeje a předložit ve svůj prospěch takové množství důkazních prostředků, jež považuje za vhodné. Žádost se předkládá Komisi, která tyto důvody a důkazy posoudí a přijme rozhodnutí. Členský stát je tudíž v zásadě vyslechnut ze své vlastní iniciativy a v tomto řízení nemá protistranu.

81. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek v podstatě žádají, aby bylo uznáno, že měli právo vyjádřit se k posouzení své žádosti vypracovanému EFSA, než bylo přijato konečné rozhodnutí. Pravděpodobně nejde tolik o to, zda je toto jejich přání přesně vyjádřeno výrazy „right to be heard“ [právo být vyslechnut] nebo „principe du contradictoire“ [zásada kontradiktornosti], ale spíše o vyjasnění, čeho se domáhají.

82. Hlavní překážkou uznání tohoto práva je rozsudek Soudního dvora ve věci Dánsko v. Komise a odůvodnění, které obsahuje. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek si nepřejí zvrácení této judikatury, nýbrž navrhují, aby zůstala omezena na kontext, z něhož vycházela, čili na článek čl. 95 odst. 4 ES, a nebyla uplatněna i ohledně článku čl. 95 odst. 5. Jejich argument nepokládám za přesvědčivý.

83. Relevantní body rozsudku Dánsko v. Komise zní takto:

„42 […] žádné ustanovení nepožaduje uplatnění zásady kontradiktornosti v řízení podle čl. 95 odst. 4 a 6 ES týkajícího se schvalování vnitrostátních právních předpisů, které se odchylují od harmonizačního opatření přijatého na úrovni Společenství.

43 Obdobně žádné ustanovení nepožaduje, aby si Komise v tomto řízení vyžádala stanoviska ostatních členských států, jako to učinila v projednávaném případě.

44 Je tudíž třeba zkoumat, zda je zásada kontradiktornosti použitelná i v případě, že neexistují zvláštní právní předpisy, zejména v situaci, kdy byla vyžádána zmíněná stanoviska.

45 Zásada kontradiktornosti, jejíž zachovávání Soudní dvůr zajišťuje, zavazuje orgán veřejné moci, aby před tím, než přijme rozhodnutí, vyslechl osoby, kterých se bude toto rozhodnutí dotýkat (rozsudek ze dne 10. července 2001, Ismeri Europea v. Účetní dvůr, C‑315/99 P, Recueil, s. I‑5281, bod 28).

46 Podle judikatury Soudního dvora se zásada práva na spravedlivý proces, s nímž je úzce spjata zásada kontradiktorního řízení, uplatní nejen ohledně občanů, ale i ohledně členských států. Vzhledem k výše řečenému byla tato zásada uznána v rámci řízení zahájeného některým orgánem Společenství proti dotčenému členskému státu, například v oblasti posuzování státních podpor nebo dohledu nad chováním členských států v záležitostech veřejných podniků (viz např. rozsudek ze dne 12. února 1992, Nizozemsko a PTT Nederland v. Komise, spojené věci C‑48/90 a C‑66/90, Recueil, s. I‑565, bod 44, a rozsudek ze dne 5. října 2000, Německo v. Komise, C‑288/96, Recueil, s. I‑8237, bod 99).

47 Postup podle čl. 95 odst. 4 a 6 ES však nezahajuje orgán Společenství, ale členský stát, a rozhodnutí orgánu Společenství je přijímáno pouze v reakci na tuto iniciativu.

48 Toto řízení se totiž zahajuje na návrh členského státu, který si přeje, aby byly schváleny jeho vnitrostátní předpisy odchylující se od harmonizačního opatření přijatého na úrovni Společenství. Ve své žádosti se členský stát může vyjádřit k rozhodnutí, o jehož přijetí žádá, což jasně vyplývá z čl. 95 odst. 4, který požaduje, aby členský stát oznámil důvody pro ponechání dotčených vnitrostátních přepisů. Komise musí být naopak schopna ve lhůtách, které jí jsou stanoveny, získat informace, které se ukáží jako nezbytné, aniž by byla povinna znovu vyslechnout dotyčný členský stát.

49 Tento závěr potvrzuje čl. 95 odst. 6 druhý pododstavec ES, podle něhož se odchylné vnitrostátní předpisy pokládají za schválené, nerozhodne-li Komise v určité lhůtě. Navíc nemůže být tato lhůta podle čl. 95 odst. 6 třetího pododstavce ES prodloužena, existuje-li nebezpečí pro lidské zdraví. Z toho jasně plyne, že tvůrci Smlouvy zamýšleli jak v zájmu žádajícího členského státu, tak i řádného fungování vnitřního trhu, aby byl postup stanovený v tomto článku rychle ukončen. Tento cíl by byl obtížně slučitelný s požadavkem, který by ukládal delší výměnu informací a argumentů.

50 Zásada kontradiktorního řízení tudíž neplatí pro postup podle čl. 95 odst. 4 a 6 ES.“

84. Po zvážení těchto bodů ve spojení s celým textem čl. 95 odst. 4 až 6 ES nevidím důvod, proč by to, co je řečeno ohledně čl. 95 odst. 4, nemělo platit i pro čl. 95 odst. 5. Úvahy Soudu nevycházely v první řadě ze zájmu Společenství na rychlém řešení, který v době, než dané opatření nabude platnosti a účinnosti, možná ještě neexistuje, a členský stát na to nespěchá. Vycházely spíš z toho, že i) členský stát zahájí řízení a lze od něj očekávat, že ve své žádosti – na rozdíl od situace, kdy je proti účastníku zahájeno řízení vedoucí k uložení sankce – předloží veškeré relevantní důkazy a argumenty a že ii) čl. 95 odst. 6 nenabízí alternativu k nevyvratitelné domněnce schválení, jestliže Komise navrhované vnitrostátní předpisy ve stanovené lhůtě nezamítne. Tato lhůta nepředpokládá vleklou debatu; možné je pouze její jednorázové prodloužení (v diskreční pravomoci Komise), je‑li to odůvodněné složitostí věci a neexistuje-li nebezpečí pro lidské zdraví.

85. Argumenty účastníků řízení podávajících kasační opravný prostředek nejsou podpořeny ani tím, že Soud prvního stupně citoval i rozsudky( ) vztahující se k dřívějšímu čl. 100a odst. 4 Smlouvy o ES, který nerozlišoval mezi opatřeními platnými již před přijetím harmonizační směrnice a opatřeními nacházejícími se dosud ve stavu návrhu. Pokud má tato okolnost vůbec nějaký význam, mohla by spíše potvrzovat, že pro obě situace platí stejné zásady.

86. Zastávám tudíž názor, že účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek neprokázali, že by se Soud prvního stupně dopustil jakéhokoli nesprávného právního posouzení při aplikaci judikatury ohledně práva být vyslechnut( ).

87. Jelikož byl rozsudek Dánsko v. Komise vynesen Soudním dvorem v plénu, patrně by nebylo vhodné, aby tuto judikaturu přehodnocoval senát příslušný k projednávání současné věci – vhodnější by bylo postoupit věc velkému senátu. Jak jsem již uvedla, účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek nicméně nenaznačují, že by měla být přehodnocena. Každopádně se však nedomnívám, že by byl takovýto postup vhodný.

88. Rozhodnutí Komise může být napadeno před Soudem prvního stupně, přičemž je dána možnost dvojí výměny spisů účastníků a plného ústního vyjádření. Existuje tudíž neomezená možnost, aby byla záležitost, řečeno slovy čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem.

89. Je však nutné zmínit jiný rozsudek pléna Soudního dvora, který na první pohled zdánlivě protiřečí rozsudku Dánsko v. Komise, a to rozsudek Technische Universität München( ). V této věci chtěla jistá univerzita bezcelně dovézt vědecký přístroj a jako důvod uváděla, že se ve Společenství odpovídající přístroj nevyrábí. Její žádost musela obsahovat podrobné důvody, proč se přístroje nabízené ve Společenství nehodí pro konkrétní vědeckou činnost, která měla být s jejich pomocí prováděna. Žádost byla předložena Komisi, která konzultovala skupinu znalců, jejímž doporučením byla vázána. Tato skupina doporučila zamítnutí žádosti poté, co posoudila dopis od výrobce obdobných přístrojů ve Společenství, aniž však byla univerzitě poskytnuta možnost se k tomuto dopisu vyjádřit.

90. Soud konstatoval neplatnost rozhodnutí Komise. V bodě 25 svého rozsudku uvedl:

„Právu být vyslechnut( ) je v takovémto správním řízení učiněno zadost pouze tehdy, je-li dotčené osobě poskytnuta možnost zaujmout k věci stanovisko v průběhu tohoto řízení a odpovídajícím způsobem se vyjádřit k významu skutkových okolností, popřípadě k listinným důkazům, které vzal na zřetel orgán Společenství. Tento požadavek nebyl při přijímání napadeného rozhodnutí dodržen.“

91. Třebaže se okolnosti zdají srovnatelné s okolnostmi projednávaného případu a právní úvahy zdánlivě podporují tvrzení účastníků řízení podávajících kasační opravný prostředek, mám za to, že se tyto dva rozsudky vzájemně liší. V rozsudku Technische Universität München nebylo rozhodujícím hlediskem to, že žalobkyni nebyla poskytnuta možnost vyjádřit se k závěrům skupiny znalců, ale to, že neměla možnost vyjádřit se k důkazním prostředkům, které skupina znalců připustila a které byly navrženy účastníkem, jehož zájmy byly v protikladu k zájmům žalobkyně. Tak tomu v nyní projednávaném případě nebylo.

92. Chci rovněž poznamenat, že Soudní dvůr v rozsudku Technische Universität München identifikoval přinejmenším tři důvody, z nichž toto rozhodnutí prohlásil za neplatné( ). Žádný z těchto jiných důvodů nebyl uplatněn v probíhajícím řízení o kasačním opravném prostředku( ). Proto považuji za vhodnější pojednat rozsudek Technische Universität München jako rozsudek, který je bezpochyby relevantní pro správní řízení v celní oblasti, a odlišit jej od projednávané věci spíše než se snažit aplikovat jeho úvahy ohledně práva být vyslechnut na odlišné správní řízení podle článku 95 ES.

93. Tvrzení účastníků řízení podávajících kasační opravný prostředek, že v probíhajícím řízení nebylo respektováno jejich právo být vyslechnut ani před Soudem prvního stupně, jelikož jejich argumenty nebyly dostatečně zevrubně posouzeny, se podle mého názoru vlastně netýká práva být vyslechnut jako takového. Netvrdí, že jim bylo jakýmkoli způsobem upřeno právo předkládat prvoinstančnímu soudu argumenty nebo důkazy.

94. Pokud si účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek ve skutečnosti stěžují, že Soud prvního stupně dospěl na základě předložených argumentů a navržených důkazních prostředků k nesprávnému závěru, je jejich žádost přípustná jen v rozsahu, v němž se týká případného nesprávného právního posouzení. Aspektům, jichž se to možná týká, se budu věnovat při zkoumání pojmu „zvláštní problém členského státu“.

95. Pokud však účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek tvrdí, že Soud prvního stupně prostě opominul zkoumat jimi předložené důkazy, je k tomu třeba připojit několik poznámek. Takovéto opominutí musí být v řízení o kasačním opravném prostředku zkoumáno, a pokud by bylo prokázáno, mohlo by být důvodem pro zrušení prvoinstančního rozsudku, třebaže mi není známa žádná věc, v níž by se daný problém vyskytl právě v této podobě( ). V projednávané věci vyplývá z bodů 66 a 67 napadeného rozsudku, že Soud prvního stupně posoudil předložené důkazy. Tyto důkazy (Müllerova zpráva a zpráva výboru( )) měly k dispozici EFSA i Komise. Dále podrobněji vyložím, že žalobkyně Soudu prvního stupně nesdělily, v jakém smyslu byly uvedené důkazy v rozporu s výsledky, k nimž dospěly EFSA a Komise. Za uvedených okolností nelze Soudu podle mého názoru vytýkat, že důkazy nezkoumal v této konkrétní souvislosti.

96. Závěrem bych chtěla v souvislosti se zásadou obezřetnosti poukázat již jen na to, že uplatnění práva být vyslechnut a práva na spravedlivý proces i zásady kontradiktorního řízení je určováno povahou řízení a jejich rozsah nezávisí na požadované míře obezřetnosti.

„Zvláštní“ problém

97. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek v podstatě tvrdí, že Soud prvního stupně řádně nevyhodnotil důkazy, které předložili k vyvrácení závěru Komise, že nebyla prokázána existence zvláštního problému pro Horní Rakousko.

98. Tyto argumenty však narážejí na obtíže, snaží-li se napadnout posouzení důkazů, které měl Soud prvního stupně k dispozici. Podle článku 58 Statutu soudního dvora není toto posouzení v řízení o kasačním opravném prostředku přípustné, ledaže je tvrzeno, že důkazy byly zkresleny( ).

99. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek nicméně ve svém písemném vyjádření poukázali (třebaže ne tak zevrubně, jak by bylo možno očekávat) na významnou okolnost, že výraz „zvláštní“ neznamená totéž co „jedinečný“. Kdyby byl Soud prvního stupně použil při posuzování důkazů nesprávné právní kriterium, vykazoval by jeho rozsudek v tomto ohledu právní vadu a bylo by zapotřebí důkazy znovu posoudit na základě správného kriteria.

100. Při bližším zkoumání se situace jeví jako značně složitá, ale jsem na pochybách, zda lze úvahy Soudu prvního stupně v tomto bodě přijmout bez výhrad. Jedná se zde o lingvistický problém, který je třeba blíže objasnit.

101. Stanovisko EFSA bylo vypracováno v anglickém jazyce. Na jeho internetové stránce se uvádí: „Jazykem závazných znění odborných stanovisek EFSA je angličtina. V případě pochybností vezměte prosím v potaz anglická znění stanovisek a jejich shrnutí.“ Plné znění zmíněného stanoviska je patrně k dispozici pouze v angličtině, třebaže jeho shrnutí existuje v jazyce anglickém, francouzském, německém a italském.

102. Ve stanovisku se mimo jiné uvádí( ):

„The scientific evidence presented contained no new or uniquely local scientific information on the environmental or human health impacts of existing or future GM crops or animals. [Předložené vědecké poznatky neobsahovaly žádnou novou nebo výlučně místní informaci týkající se dopadů stávajících nebo budoucích geneticky modifikovaných kultur nebo zvířat na životní prostředí nebo lidské zdraví.]

No scientific evidence was presented which showed that this area of Austria had unusual or unique ecosystems that required separate risk assessments from those conducted for Austria as a whole or for other similar areas of Europe. [Nebyl předložen žádný vědecký poznatek, který by prokazoval, že tato oblast Rakouska má zvláštní nebo jedinečné ekosystémy vyžadující hodnocení rizik odlišné od hodnocení uskutečněných pro Rakousko jako celek nebo pro jiné obdobné oblasti Evropy.] No specific cases were presented of impacts of GMOs on biodiversity, either directly or through changes in agricultural practices. [Nebyly předloženy žádné zvláštní případy dopadu GMO na biodiversitu, ani přímého, ani způsobeného změnami v zemědělské technologii].“

103. Podle mého názoru je významné užití slov „uniquely“ [jedinečně] a „unique“ [jedinečný]. Třebaže není jednoznačné, mohlo by naznačovat, že závěry EFSA vycházely z názoru, že je k ospravedlnění výjimky ze směrnice 2000/18 zapotřebí prokázat, že v dotyčném členském státě nebo oblasti existuje problém, který se nikde jinde nevyskytuje.

104. Ve shrnutí svého stanoviska EFSA nepoužívá slovní spojení „no new or uniquely local scientific information“ [žádné nové nebo výlučně místní vědecké poznatky], ale objevuje se v něm výraz „unusual or unique ecosystems“ [neobvyklé nebo jedinečné ekosystémy]. Výraz „unusual or unique ecosystems“ je do francouzštiny přeložen jako „écosystèmes atypiques ou uniques“ a do němčiny jako „ungewöhnliche oder einzigartige Ökosysteme“ a zdá se, že oba tyto překlady přesně vystihují význam původního anglického znění.

105. Oba uvedené odstavce stanoviska jsou „doslovně“ citovány v bodě 71 napadeného rozhodnutí Komise a podle mého názoru jim byl patrně přikládán určitý význam v jeho odůvodnění. Dávám výraz „doslovně“ do uvozovek, neboť tyto dva odstavce jsou formátovány jako odstavec jediný a francouzské a německé znění se poněkud liší od závazného znění originálu vypracovaného v anglickém jazyce. Výraz „no new or uniquely local scientific information“ [žádné nové nebo výlučně místní vědecké poznatky] je do francouzštiny přeložen jako „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale“ [žádné nové nebo specificky místní poznatky] – což zastírá možný rozpor mezi zněním čl. 95 odst. 5 ES a jeho výkladem v posudku EFSA – a do němčiny jako „keine oder nur lokal begrenzte wissenschaftliche Daten“ [žádné nebo jen místně omezené vědecké údaje], což má zcela jiný význam; významový posun německého znění byl možná zapříčiněn nesprávným pochopením anglického originálu. Slovní spojení „unusual or unique ecosystems“ [neobvyklé nebo jedinečné ekosystémy] je do francouzštiny přeloženo jako „écosystèmes particuliers ou exceptionnels“ [zvláštní nebo výjimečné ekosystémy] a do němčiny jako „ein ungewöhnliches oder einzigartiges Ökosystem“ [neobvyklý nebo jedinečný ekosystém]. Francouzský překlad zde opět odstraňuje pojem jedinečnosti (a liší se od shrnutí EFSA ve francouzštině), zatímco německý překlad v tomto případě odráží anglické vyjádření stanoviska i německý text shrnutí.

106. Rozhodnutí Komise je určeno Rakousku a udává se v něm, že závazné je pouze německé znění. Není jasné, zda to nutně předpokládá, že Komise provedla analýzu pouze v němčině a rozhodnutí původně vypracovala v témže jazyce. V každém případě se německé znění stanoviska EFSA, z něhož (přinejmenším zčásti) vycházelo uvedené rozhodnutí, nejeví jako zcela věrný překlad.

107. Jednacím jazykem řízení před Soudem byla v této věci samozřejmě němčina. Není však žádným tajemstvím, že pracovním jazykem Soudu, stejně jako Soudního dvora, je francouzština. V důsledku toho mohla analýza vycházet z francouzského znění spisu této věci – zejména pak z francouzského textu napadeného rozhodnutí, které při citování ze stanoviska EFSA odstraňuje z bodu 71 jakýkoli odkaz na jedinečnost. V každém případě byl napadený rozsudek vypracováván ve francouzštině( ).

108. Tyto úvahy nabývají jistého významu při pohledu na francouzské znění bodů 65 až 67 rozsudku. V bodě 65 rozsudku je reprodukována většina citací obsažených v bodě 71 odůvodnění napadeného rozhodnutí, přičemž jsou užita spojení „aucune information nouvelle ou spécifiquement locale“ a „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels“. V bodě 66 následuje konstatování, že žalobkyně nepředložily přesvědčivé důkazy, které by zpochybnily opodstatněnost posouzení ohledně existence zvláštního problému a bod 67 obsahuje konstatování, že nepředložily důkazy, které by vyvrátily závěry EFSA, v nichž se tvrdí, že nebylo zjištěno, že by Horní Rakousko mělo „des écosystèmes particuliers ou exceptionnels“, jež by vyžadovaly jiná hodnocení rizik než ta, která se provádějí ohledně Rakouska jako celku nebo ohledně jiných podobných oblastí Evropy.

109. V důsledku toho ve francouzštině, v níž byl vypracován napadený rozsudek, nic nenasvědčuje tomu, že by si byl Soud prvního stupně vědom možnosti, že by snad EFSA ve svém stanovisku vycházela z předpokladu, že Rakousko musí za účelem ospravedlnění výjimky podle čl. 95 odst. 5 ES prokázat existenci problému, který je pro daný region unique [jedinečný], a nikoli problému, který je zvláštní, specifický nebo jinak výjimečný.

110. Zdá se mi jasné, že, jak tvrdí účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek, nelze klást rovnítko mezi výraz „zvláštní“ v čl. 95 odst. 5 ES a výraz „jedinečný“. Problém může být zvláštní pro více regionů nebo členských států, ale jedinečný může být pouze pro jeden z nich. Pro účely mého rozboru není snad nutné přesně vymezit dělící čáru, nicméně „zvláštní problém“ leží někde mezi problémem „jedinečným“ a problémem „obecným“, „celkovým“ nebo „obecně rozšířeným“. Kriterium v čl. 95 odst. 5 ES zní, že problém musí být zvláštní; požadování jedinečnosti by bylo nesprávným výkladem nebo uplatněním tohoto ustanovení.

111. To ovšem neznamená, že Soud prvního stupně skutečně uvedené kriterium nesprávně vyložil nebo nesprávně uplatnil. Mám za to, že použití přídavných jmen „spécifique“, „particulier“ a „exceptionnel“ Soudem je plně v souladu s mým chápáním tohoto ustanovení.

112. Po prozkoumání důkazů předložených žalobkyněmi( ) však Soud prvního stupně dospěl k závěru, že tyto důkazy nevyvrátily ani nezpochybnily závěry EFSA či posouzení Komise. Toto konstatování se ovšem týkalo závěrů a posouzení, jež byly vyjádřeny francouzsky – bez jakéhokoli zmínky o kritériu jedinečnosti. Podle mého názoru nelze s jistotou říci, že by byl Soud prvního stupně býval dospěl k témuž názoru, kdyby byl důkazy hodnotil ve světle odkazů EFSA na jedinečnost nebo vycházel z předpokladu, že na takovýchto odkazech spočívalo posouzení Komise.

113. Na tomto základě nelze přijmout zamítnutí žalobního důvodu porušení čl. 95 odst. 5 ES předloženého žalobkyněmi. Poté, co Soud konstatoval, že nebyl vyvrácen závěr, že pro Horní Rakousko neexistuje zvláštní problém, nezkoumal již žádnou z dalších kumulativních podmínek uvedených v tomto ustanovení. Zamítnutí uvedeného žalobního důvodu není tudíž v rozsudku bezpečně odůvodněno.

114. Proto je nutné zkoumat zbývající podmínky použití čl. 95 odst. 5 ES. Podle čl. 61 odst. 1 svého Statutu to Soudní dvůr může učinit sám, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Soudu k rozhodnutí. V projednávaném případě může Soudní dvůr podle mého názoru prozkoumat tyto podmínky sám.

Kumulativní podmínky upravené v čl. 95 odst. 5 ES

115. Jak jsem již uvedla, musí členský stát k získání výjimky podle čl. 95 odst. 5 ES předložit nové vědecké poznatky k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí z důvodu zvláštního problému, který se objeví v tomto státě po vydání harmonizačních opatření. Tyto různé podmínky jsou kumulativní, jak konstatoval Soud prvního stupně a jak to výslovně akceptovala rakouská vláda na jednání o kasačním opravném prostředku. Jinak řečeno nelze výjimku udělit, není-li splněna byť jen jediná z těchto podmínek.

116. Ve stanovisku EFSA nebo v rozhodnutí Komise se zřejmě nepopírá, že se přinejmenším některé z poznatků, o něž se Rakousko opřelo, týkají ochrany životního prostředí, třebaže Komise (v bodě 68 svého rozhodnutí) konstatovala, že obavy Rakouska nelze považovat za obavy týkající se konkrétně ochrany životního prostředí. Podmínku existence „poznatků k ochraně životního prostředí“ lze tudíž považovat za splněnou. Zde je vhodné připojit krátkou poznámku.

117. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek tvrdí (s odvoláním na výpověď EFSA, že „jej Komise nepožádala o stanovisko k přístupu ke koexistenci geneticky modifikovaných a geneticky nemodifikovaných plodin“), že EFSA a Komise pominuly ústřední otázku, kterou Rakousko předestřelo ve své žádosti.

118. Zdá se mi však, že se Komise správně snažila rozlišovat mezi otázkami životního prostředí, o něž se jedná v čl. 95 odst. 5 ES a ve směrnici 2001/18, a socioekonomickými otázkami týkajícími se vedení zemědělských podniků nespadajícími do rozsahu působnosti daných právních předpisů( ). Při popisu úkolů, které mu byly svěřeny, poukázal EFSA na to, že od něj „nebylo požadováno, aby zaujal stanovisko k informacím, které se nedotýkají nebezpečí pro lidské zdraví a životní prostředí, zejména k informacím, které se týkají přístupu ke koexistenci( ). Jeho stanovisko se očividně – a zcela správně – zabývalo otázkami životního prostředí, zejména otázkami týkajícími se toku genů, ale nezabývalo se – rovněž správně – ostatními uvedenými otázkami.

119. Co se týče podmínek stanovených v čl. 95 odst. 5 ES, existuje pravděpodobně shoda o tom, že Müllerova zpráva jisté množství poznatků vědecké povahy obsahovala, třebaže stanovisko EFSA poukázalo na to, že se většina jejích odkazů týkala právních přepisů nebo ekonomických otázek.

120. Ke splnění zbývajících podmínek musí být tyto poznatky nové a problémy, jichž se nové poznatky týkají, se musely objevit po přijetí směrnice 2001/18.

121. V otázce, zda byly vědecké poznatky prezentované v Müllerově zprávě nové, EFSA konstatoval, že zpráva většinou podávala přehled běžných odborných znalostí ohledně toku genů z kulturních plodin na jiné kulturní plodiny a z kulturních plodin na příbuzné divoce rostoucí rostliny. V bodě 65 odůvodnění svého rozhodnutí vycházela Komise z toho, že Müllerova zpráva obsahuje údaje, které byly povětšině známy již před přijetím směrnice 2001/18.

122. Ve svých žalobách předložených prvoinstančnímu soudu spolková země Horní Rakousko i Rakouská republika připustily, že se Müllerova zpráva zakládala převážně na údajích, které jsou již známé. Tvrdily však, že na základě existujících údajů dospěla zpráva k novým závěrům a že je tyto závěry nutno považovat za „nové vědecké poznatky“. Tvrdily rovněž, že závěry Müllerovy zprávy potvrzuje novější odborná literatura( ).

123. Lze snadno ověřit, že jen 22 z celkem 115 odkazů citovaných v Müllerově zprávě dokončené v dubnu 2002 pochází z téhož roku nebo z roku 2001, v němž byla přijata směrnice 2001/18, a že méně než polovina těchto novějších odkazů byla vědecké povahy. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek netvrdili, že jsou vědecké odkazy z roku 2001 nebo 2002 rozhodující nebo i jen významné pro předkládané závěry. Jelikož se však jedná o to, zda jsou poznatky předložené Rakouskem k odůvodnění jeho žádosti nové, skutečnost, že se mohou později objevit další nové důkazy, nemůže mít vliv na platnost rozhodnutí Komise vzhledem k důkazům, na jejichž základě bylo přijato a vzhledem k časovému okamžiku, kdy bylo přijato.

124. Zbývá otázka, zda mohou nové závěry vyvozené z již dříve známých údajů představovat „nové vědecké poznatky“ (anglicky „new scientific evidence“). Z hlediska vyjádření v anglickém jazyce by to zpravidla možné nebylo. Anglický pojem „evidence“ označuje obvykle dosud nezpracovanou látku, z níž lze vyvozovat závěry. Význam pojmu „evidence“ [v českém znění „poznatky“] je však méně jednoznačný, přihlédneme-li k široké škále jazykových znění čl. 95 odst. 5 ES. Význam nizozemského znění („nieuwe wetenschappelijke gegevens“) se zřejmě shoduje s významem znění anglického. Některé románské jazyky používají výrazy, které mohou mít širší význam („preuves scientifiques nouvelles“ ve francouzštině, „nuove prove scientifiche“ v italštině a „novas provas cientificas“ v portugalštině). Španělské znění („novedades cientificas“) a znění německé („neue wissenschaftliche Erkenntnisse“) umožňuje zřejmě na rozdíl od anglického znění obsáhnout i význam, který navrhovali účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek v řízení před prvoinstančním soudem. I bez hlubšího zkoumání lze podle mého názoru dospět k tomu, že nové závěry vyvozené z již existujících údajů mohou představovat nové vědecké poznatky ve smyslu čl. 95 odst. 5 ES.

125. V přednesech žalobkyň však nenalézám nic, co by přesahovalo prosté tvrzení, že Müllerova zpráva vyvodila z již existujících údajů nové závěry. Dokonce ani neuvádějí žádný konkrétní nový závěr. Navíc schází i jakékoli vysvětlení, jak se takovýto závěr může lišit od závěrů již dříve vyvozených z týchž údajů. Jelikož jedním z důvodů zamítnutí žádosti o výjimku zněl, že předložené vědecké poznatky nebyly nové, musely žalobkyně, měla-li být jejich žaloba úspěšná, tento důvod v prvoinstančním řízení vyvrátit. Nestačí jen poukázat na to, že by uvedené poznatky mohly být teoreticky nové, aniž jsou zároveň vyjmenovány a aniž je podáno vysvětlení, v čem jsou nové.

126. Domnívám se proto, že se účastníkům řízení podávajícím kasační opravný prostředek nepodařilo vyvrátit výrok Komise konstatující neexistenci nových vědeckých poznatků. To je samo o sobě dostatečným důvodem pro zamítnutí jejich třetího žalobního důvodu v prvoinstančním řízení, ale přesto budu zkoumat i podmínku, že problém musel vzniknout po přijetí směrnice 2001/18.

127. Problém, který je podle tvrzení účastníků řízení podávajících kasační opravný prostředek zvláštní pro Horní Rakousko, vyplývá z jeho (relativně) vysokého podílu ekologického zemědělství a malých zemědělských usedlostí.

128. Co se týče výměry jednotlivých usedlostí žalobkyně netvrdily, že by se situace po přijetí směrnice 2001/18 jakkoli změnila.

129. Poskytly však údaje dokládající celkový nárůst podílu organického zemědělství v období od 31. prosince 2001 do 31. prosince 2002: počet usedlostí se zvýšil z 2 792 na 3 040 a jejich celková výměra vzrostla z 45 950 na 50 077 hektarů, což v obou případech představuje roční nárůst o téměř 9 %; na organické zemědělství tudíž připadlo (zřejmě koncem roku 2002) 7,5 % usedlostí a 8,85 % obhospodařované plochy tohoto regionu( ).

130. Nepředložily ovšem údaje pro celé rozhodné období od března 2001, kdy byla přijata směrnice 2001/18, do března 2003, kdy byla podána žádost o výjimku z jejích ustanovení. Pokud byl výše zmíněný trend před obdobím, za něž byly poskytnuty statistické údaje (od března do prosince 2001) a po něm (od ledna do března 2003) lineární – o čemž nebyly předloženy žádné důkazy svědčící pro tento předpoklad nebo proti němu – vedl by odhad vycházející z údajů za kalendářní rok 2002 k závěru, že růst během celého rozhodného období možná dosáhl zhruba 18 %. Podle toho, zda vezmeme za základ celkovou výměru nebo počet usedlostí, by se podíl organického zemědělství na celkové zemědělské výrobě v Horním Rakousku změnil z mezi 6 % a 8 % na zhruba 8 % nebo 9 %.

131. Co se týče stupně tohoto růstu, nezdá se být dostatečný k prokázání existence nově vzniklého problému. Účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek však tvrdili, že čl. 95 odst. 5 ES nepožaduje, aby problém jako celek vznikl až po přijetí harmonizačního opatření. Podle nich mohl být již dříve latentní a teprve později se projevit v celé šíři. Tvrdí, že v projednávaném případě poukázalo na celkový rozsah problému teprve zveřejnění Müllerovy zprávy v dubnu 2002( ).

132. V zásadě mohu sdílet názor, že problém, který byl v době přijetí harmonizačního opatření latentní, by mohl být v závislosti na veškerých okolnostech považován pro účely čl. 95 odst. 5 ES za problém vzniklý po přijetí směrnice, jestliže se projevil teprve tehdy. Nezdá se však obzvláště pravděpodobné, že by mohl setrvalý nárůst podílu organického zemědělství vést k náhlému odhalení problému, ledaže by překročení určitého prahu vedlo k podstatné změně situace. V argumentech účastníků řízení podávajících kasační opravný prostředek nenalézám nic, co by překročilo pouhé tvrzení, že se rozsah problému projevil teprve při zveřejnění Müllerovy zprávy. Tato okolnost spolu se skutečností, že ve zmíněné zprávě neoznačili žádný zvláštní nový závěr, jenž by vycházel z nových anebo již známých údajů, mne vede k názoru, že neprokázali existenci problému, který vznikl po přijetí směrnice 2001/18.

133. Z toho plyne, že účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek nevyvrátili závěry obsažené v bodě 75 napadeného rozhodnutí s tím, že Rakousko nepředložilo nové vědecké poznatky a neprokázalo existenci zvláštního problému, který vznikl po přijetí směrnice 2001/18.

134. Ohledně významu, který účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek přikládají zásadě obezřetnosti, bych chtěla dodat, že jakkoli se jedná o významnou zásadu při hodnocení nových poznatků týkajících se nové situace, není žádná míra obezřetnosti s to učinit z předložených poznatků nebo popsané situace nové poznatky, popřípadě novou situaci. Novost situace a poznatků představuje dvojí kritérium, jež musí splněno, než lze uplatnit zásadu obezřetnosti.

135. Třetí žalobní důvod uplatněný v první instanci je proto možno v každém případě zamítnout, nezávisle na tom, zda lze bezpečně potvrdit platnost důvodu, z něhož byl zamítnut.

Shrnutí a závěrečné úvahy

136. Mou analýzu lze shrnout následovně.

137. V postupu podle čl. 95 odst. 4 nebo 5 ES je povinností členského státu předložit veškeré důkazy a tvrzení na podporu této žádosti. Komise poté rozhodne na tomto základě. Před tím, než rozhodne, si může vyžádat stanovisko ostatních členských států (jako ve věci Dánsko v. Komise) nebo skupiny znalců vytvořené proto, aby jí byla nápomocna v obdobných záležitostech (jako tomu bylo v projednávané věci). Vzhledem k povaze řízení (je zahajováno členským státem, který má neomezenou možnost předkládat relevantní návrhy) a časovému omezení (šest měsíců s možností jediného prodloužení za výjimečných okolností daných složitostí věci) není bezpodmínečně nutné obecně poskytnout členskému státu právo vyjádřit se ke každému stanovisku získanému Komisí. Pokud by však skupina znalců vydala své stanovisko po vyslechnutí důkazů nebo tvrzení, které popírají důkazy nebo tvrzení, jež předložil členský stát, ale členskému státu by nebylo umožněno se k nim vyjádřit, mohlo by být zapotřebí uvážit, zda se nejednalo o podstatnou procesní vadu při vypracovávání stanoviska (rozsudek Technische Universität München). Pokud však takovýto problém neexistuje, je právo členského státu vyjádřit se k jakémukoli stanovisku, na němž Komise založí své rozhodnutí, zaručeno jeho právem napadnout toto rozhodnutí před Soudem prvního stupně. V tomto stadiu může předložit jakékoli důkazy nebo tvrzení, jež mohou vyvrátit kterýkoli z prvků, na nichž se zakládá rozhodnutí Komise.

138. Jestliže je za těchto okolností jediným důkazem, který má Soud prvního stupně na návrh členského státu posoudit, důkaz, který již byl předložen Komisi, a o němž členský stát tvrdí, že byl Komisí nesprávně posouzen, musí tento členský stát přesně vyložit, z jakého důvodu by měl uvedený důkaz vést k jinému závěru. Nestačí abstraktně vyložit, že lze důkaz takovéto povahy případně hodnotit i jinak, a požádat Soud prvního stupně o opětovné vyhodnocení již dříve předložených důkazů. Členský stát musí přinejmenším označit konkrétní prvky těchto důkazů, které podle něj vyžadují odlišný výklad, a podrobně vyložit, proč je tento jiný výklad oprávněný a proč není oprávněný výklad, na němž bylo založeno rozhodnutí Komise.

139. V projednávaném případě bylo Rakousko povinno ve své žádosti podle čl. 95 odst. 5 ES prokázat, že byly splněny všechny podmínky uvedené v tomto ustanovení: i) musí být předloženy nové poznatky, ii) tyto poznatky musí být vědecké, iii) musejí se týkat ochrany životního nebo pracovního prostředí, iv) v tomto členském státě musí existovat problém, který je zvláštní, a v) daný problém musel vzniknout po přijetí harmonizačního opatření.

140. EFSA ve svém stanovisku a Komise ve svém rozhodnutí zastávaly názor, že nebyly splněny podmínky i), iii) a iv). Nelze říci, že by shledaly, že podmínka ii) nebyla splněna vůbec. Konkrétně nezkoumaly podmínku v), ale možná měly (právem) za to, že neexistence nových poznatků s sebou nese neexistenci nově vzniklého problému zvláštního pro Horní Rakousko a že není zapotřebí příliš zevrubně zkoumat časový aspekt.

141. Spolková země Horní Rakousko i Rakouská republika před Soudem prvního stupně shodně tvrdily, že byly splněny podmínky čl. 95 odst. 5 ES. Soud konstatoval, že neprokázaly, že byla splněna podmínka iv), a dospěl k závěru, že toto konstatování postačí, aby zamítl jejich tvrzení, že napadené rozhodnutí porušilo čl. 95 odst. 5 ES. Na základě uvedeného konstatování byl jeho závěr správný, avšak lze též pochybovat o správnosti tohoto konstatování, neboť Soud si nemusel nutně povšimnout, že EFSA možná uplatnil přísnější měřítko než „zvláštní“, a sice „jedinečný“.

142. Výtka porušení čl. 95 odst. 5 ES mohla být úspěšná jen tehdy, pokud by bylo dokázáno, že byly splněny všechny podmínky tohoto ustanovení. Spolková země Horní Rakousko a Rakouská republika neprokázaly jejich splnění ani před Soudem prvního stupně, ani před Soudním dvorem, jelikož nedokázaly, že byla zároveň splněna podmínka i) a podmínka v) – nové poznatky ohledně problému, který se objevil po přijetí směrnice 2001/18. Pouze znovu předložily poznatky, které již zkoumaly EFSA a Komise, a (správně) poukázaly na to, že lze novou analýzu již existujících údajů, vedoucí k novým závěrům, považovat pro účely čl. 95 odst. 5 ES za „nové poznatky“ a že problém, který byl v době přijetí harmonizačního opatření latentní, může být pro tytéž účely považován za problém vzniklý po přijetí tohoto opatření, pokud se projevil teprve poté, co bylo přijato. Nevysvětlily, nakolik tyto poznatky podle jejich názoru splňují uvedená kritéria a nesdělily, které aspekty těchto poznatků jsou podle jejich názoru směrodatné.

143. Jsem si plně vědoma, že závěry, k nimž jsem dospěla – či spíše jejich účinky – zklamou nejen účastníky řízení podávající kasační opravný prostředek, ale i mnoho jednotlivců a organizací chovajících značné a vážné obavy z dosud plně nedefinovaných rizik spojených s šířením GMO.

144. Chtěla bych však připomenout dvě věci.

145. Na jedné straně jsou tyto obavy, jak jsem již vyložila výše( ), záležitostí politickou, kterou je třeba řešit na politických fórech. Není úkolem zdejšího soudu ani žádného jiného soudu určovat správnou politiku životního prostředí na vnitrostátní úrovni nebo na úrovni Společenství. Navíc se tyto obavy jako takové přímo netýkají právních otázek vznesených v projednávané věci, ať již v první instanci, nebo v řízení o kasačním opravném prostředku.

146. Na druhé straně je jasné, že celostátní i regionální orgány členských států mají značné pravomoci a povinnosti, aby mohly tyto obavy zohlednit při vytváření svých vlastních politik i při uplatňování politik Společenství. Mohou přijmout zákonné předpisy stanovící přísná ochranná opatření, jež se uplatní při pěstování GMO, podobné těm, jež byly nakonec přijaty v Horním Rakousku. Mohou se též podílet na schvalovacím řízení Společenství podle části C směrnice 2001/18. Musí monitorovat a podávat zprávy o nových informacích podle článku 20 této směrnice, mohou se odvolat na bezpečnostní doložku článku 23 a přijmout opatření podle článku 26a( ). Navíc v souladu s pokyny z roku 2003( ) smějí a mají podniknout kroky, aby při jakémkoli pěstování GMO na svém území zajistily bez příměsí koexistenci geneticky modifikovaných rostlin se sousedícími konvenčními nebo ekologickými plodinami.

147. Nesmějí však přijímat právní předpisy zavádějící obecný zákaz GMO na svém území, ledaže jsou s to předložit důkazy, které vyhoví všem kriteriím čl. 95 odst. 5 ES.

K nákladům řízení

148. Podle článku 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a argumentace účastníků řízení podávajících kasační opravný prostředek by podle mého názoru měla celkově vyznít jako neúspěšná, třebaže poukázali na možnou vadu napadeného rozsudku.

Závěry

149. Vzhledem k předchozím úvahám jsem toho názoru, že by Soudní dvůr měl:

– zrušit rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 5. října 2005 ve spojených věcech Land Oberösterreich a Rakousko v. Komise (T‑366/03 a T‑235/04) v rozsahu, v němž zamítá žalobní důvod vycházející z porušení čl. 95 odst. 5 ES,

– zamítnout žaloby v těchto věcech a

– uložit účastníkům řízení podávajícím kasační opravný prostředek náhradu nákladů řízení.