STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 7. září 2004 ( )

Věc C-249/02

Portugalská republika

proti

Komisi Evropských společenství

„Žaloba na zrušení – Zemědělství – Společná zemědělská politika – EZOZF – Výdaje členského státu nižší než odhad výdajů sdělený Komisi – Snížení záloh v následujícím finančním roce – Dopis generálního ředitele Komise, kterým je členský stát informován o tomto snížení – Přípustnost žaloby“

1. Portugalská republika se domáhá, aby byl zrušen dopis generálního ředitele pro zemědělství Komise Evropských společenství ze dne 18. dubna 2002( ), jímž bylo v souladu s čl. 39 odst. 3 nařízení (ES) č. 1750/1999( ) uplatněno snížení o 4 583 055,83 EUR dvou záloh obdržených v roce 2002 na financování plánů rozvoje venkova (dále jen „PRV“).

I – Právní rámec

2. Množství otázek vznesených v projednávané žalobě na zrušení si žádá podrobnější výklad právního rámce Společenství, v němž musí být tyto otázky přezkoumány.

A – Plány rozvoje venkova: předmět, vypracování a finanční aspekty

1. Nařízení (ES) č. 1257/1999( )

3. Toto nařízení zavádí rámec podpory Společenství pro udržitelný rozvoj venkova, který provází a doplňují jiné nástroje společné zemědělské politiky (článek 1). Jednotlivá opatření stanoví hlava II( ), přičemž hlava III oddíl „programování“ stanoví, že PRV musí být vypracovány na zeměpisné úrovni považované za nejvhodnější (čl. 41 odst. 1).

4. Kromě toho, že vymezuje obsah těchto plánů (článek 43), stanoví nařízení toto:

– Tyto plány „musí být připraveny příslušnými orgány určenými členským státem, který je po konzultaci s příslušnými orgány a organizacemi na vhodné územní úrovni předloží Komisi“ (čl. 41 odst. 1).

– „Plány rozvoje venkova se vztahují na dobu sedmi let od 1. ledna 2000“ (článek 42).

– „1. Plány rozvoje venkova musí být předloženy nejpozději do šesti měsíců po vstupu tohoto nařízení v platnost. 2. Komise posoudí, zda jsou navrhované plány v souladu s tímto nařízením. Do šesti měsíců po předložení plánů a na jejich základě schválí Komise programové dokumenty rozvoje venkova postupem podle čl. 50 odst. 2 nařízení (ES) č. 1260/1999( )“ (článek 44).

5. Dále, článek 46 stanoví, že podpora Společenství pro rozvoj venkova ze záruční sekce EZOZF „podléhá ročnímu finančnímu plánování a účetnictví […]“ (odstavec 1); že „Komise každoročně předběžně přidělí prostředky členským státům na základě objektivních kritérií, s přihlédnutím k zvláštním situacím a potřebám a úsilí, jež musí být vynaloženo zvláště v oblasti životního prostředí, vytváření pracovních míst a zachování krajiny.“ (odstavec 2); a na závěr, že „Předběžná přidělení prostředků se přizpůsobí na základě skutečných výdajů a přezkoumaných odhadů výdajů předložených členskými státy, přičemž se přihlíží k cílům programování a dostupným prostředkům […]“ (odstavec 3).

Rovněž je třeba připomenout, že „platby finanční pomoci ze záruční sekce EZOZF mohou mít formu záloh na provádění programu a plateb za vzniklé výdaje“ (čl. 47 odst. 3).

Článek 50 obsahuje prováděcí pravidla( ), která upravují předkládání a přezkoumání programových dokumentů PRV, finanční plánování s cílem zajistit rozpočtovou kázeň, účast na financování, sledování, hodnocení, jakož i zajištění souladu mezi opatřeními pro rozvoj venkova a podpůrnými opatřeními zavedenými organizacemi trhu.

2. Nařízení č. 1750/1999( )

6. Nařízení č. 1257/1999 bylo doplněno nařízením č. 1750/1999( ), několikrát pozměněno( ) a výslovně zrušeno nařízením (ES) č. 445/2002( ), kterým se budu zabývat níže( ).

7. Toto prováděcí nařízení také upravuje PRV, přičemž stanoví, že musí být vypracovány ve shodě s článkem nařízení č. 1257/1999 „v souladu s požadavky podrobně stanovenými v příloze k tomuto nařízení“ a že jejich schválení „určí celkovou částku podpory Společenství( )“ (čl. 33 odst. 1 a 2).

8. Z finančního pohledu je třeba zohlednit čl. 37 odst. 1, podle jehož znění:

„Členské státy předloží Komisi nejpozději do 30. září každého roku a pro každý programový dokument rozvoje venkova a pro každý jednotlivý programový dokument pro cíl 2 v případě, že se jedná o opatření pro rozvoj venkova financovaná záruční sekcí EZOZF:

a) stav výdajů uskutečněných v průběhu plnění finančního roku a výdajů zbývajících k uskutečnění do konce daného finančního roku pokrytých podporou Společenství tak, jak jsou definovány v odst. 2 čl. 33 tohoto nařízení, a

b) změny v odhadech přezkoumaných výdajů pro následující finanční roky až do konce daného programovacího období v souladu s dotací přidělenou každému členskému státu.

Tyto informace jsou předávány v tabulkovém formátu podle počítačové šablony poskytnuté Komisí( ).“

9. Článek 39 odst. 1 stanoví, že „každému členskému státu se výdaje vyhlášené pro kterýkoliv daný finanční rok vyplatí až do výše částek oznámených Komisi při provádění čl. 37 odst. 1 písm. b), které jsou kryty z přídělů zapsaných v rozpočtu pro příslušný finanční rok“.

Může se však stát, že vznikne rozdíl mezi odhadem výdajů a výdaji opravdu uskutečněnými. Těmito nesrovnalostmi se zabývají zbývající odstavce článku 39( ). V daném případě nás zajímá především odstavec 3:

„3. Jsou-li skutečné výdaje členského státu v příslušném finančním roce nižší než 75 % částek podle odstavce 1, sníží se výdaje, jež mají být uznány pro následující finanční rok, o jednu třetinu z rozdílu mezi tímto prahem […] a skutečně zjištěnými výdaji v průběhu dotyčného finančního roku.

Na toto snížení se nebere zřetel při úředním zjištění skutečných výdajů během finančního roku následujícího po roce, ve kterém bylo provedeno snížení( ).“

Nicméně podle téhož čl. 39 odst. 4 „[u]stanovení odstavce 3 se nepoužije na první výkaz uskutečněných výdajů v rámci programového dokumentu rozvoje venkova nebo jediného programového dokumentu pro cíl 2 v případě, že se jedná o opatření pro rozvoj venkova financovaná záruční sekcí( )“.

10. Konečně v souladu s článkem 50 nařízení č. 1750/1999 „pro podporu Společenství je použitelné od 1. ledna 2000“.

3. Nařízení č. 445/2002( )

11. Jak jsem již uvedl( ), toto nařízení, jež vstoupilo v platnost dne 22. března 2002( ), výslovně zrušilo nařízení č. 1750/1999 a stanoví, že „odkazy na zrušené nařízení jsou chápány jako odkazy na toto nařízení a je třeba je číst v souladu se srovnávací tabulkou uvedenou v příloze III“ (článek 65).

12. Je třeba vzít v úvahu skutečnost, že mnohá ustanovení nařízení č. 445/2002 převzala ustanovení nařízení č. 1750/1999, což z tohoto nařízení činí v podstatě konsolidovaný text( ). Totéž platí i pro článek 40, čl. 41 odst. 1 (které odpovídají čl. 33 odst. 1 a 2 nařízení č. 1750/1999), článek 47 (článek 37 nařízení č. 1750/1999) a článek 49 (článek 39 nařízení č. 1750/1999).

13. Kromě logických rozdílů vyplývajících z toho, že se nařízení odvolává na různá ustanovení( ), nalezneme v nařízení č. 445/2002 několik změn oproti předchozímu nařízení. Aniž by byly dotčeny jiné změny( ), je třeba upozornit zejména na změnu provedenou čl. 49 odst. 5, podle něhož „odstavec 4 se nepoužije na první výkaz výdajů vzniklých v průběhu finančního roku 2000 v rámci programového dokumentu rozvoje venkova nebo jednotného programového dokumentu pro cíl 2 týkajícího se opatření pro rozvoj venkova financovaných záruční sekcí EZOZF“. Slova „v průběhu finančního roku“ nebyla uvedena v čl. 39 odst. 4 nařízení č. 1750/1999( ).

B – Financování společné zemědělské politiky

14. Nařízení (ES) č. 1258/1999( ) upřesňuje případy financování prostřednictvím orientační sekce a záruční sekce EZOZF, v čl. 6 odst. 1 pak ukládá členským státům povinnost zasílat pravidelně Komisi „následující údaje, které se týkají schválených platebních agentur a koordinačních subjektů a které se týkají operací financovaných záruční sekcí fondu:

a) výkazy výdajů a odhady finančních potřeb,

b) roční účetní závěrky s přiloženými informacemi nezbytnými k jejich schválení a osvědčení o úplnosti, přesnosti a věcné správnosti předaných účetních podkladů“.

15. Rovněž vyžaduje, aby Komise po konzultaci s výborem fondu( ) přijala rozhodnutí „o měsíčních zálohách na základě zaúčtování výdajů uskutečněných schválenými platebními agenturami“ (čl. 7 odst. 2 první pododstavec) a schválila „do 30. dubna roku následujícího po daném finančním roce účetní závěrky platebních agentur na základě údajů uvedených v čl. 6 odst. 1 písm. b)“. Rozhodnutí o schválení účetní závěrky se týká úplnosti, přesnosti a věcné správnosti předaných účtů. Tímto rozhodnutím není dotčeno přijetí dalších rozhodnutí podle odstavce 4( ) (čl. 7 odst. 3).

16. Je třeba rovněž upozornit, že nařízení č. 1258/1999 se použije „na výdaje uskutečněné ode dne 1. ledna 2000“ (článek 20 druhý pododstavec).

17. Na závěr je třeba konstatovat, že nařízení č. 729/70( ), které předcházelo nařízení č. 1258/1999, bylo provedeno nařízením (ES) č. 1663/95( ), které je rovněž použitelné s výhradou, že odkazy na nařízení č. 729/70 musejí být považovány za odkazy na nařízení, kterým bylo toto nařízení nahrazeno( ).

C – Přijímání rozhodnutí Komisí

18. Článek 211 ES uděluje Komisi „vlastní rozhodovací pravomoc“ a článek 4 jednacího řádu Komise( ) upravuje čtyři způsoby výkonu této pravomoci:

a) na zasedání,

b) písemným postupem v souladu s článkem 12,

c) zmocněním v souladu s článkem 13 nebo

d) přenesením pravomoci v souladu s článkem 14.

19. Zmocnění ve prospěch jednoho nebo více členů Komise může „být předmětem druhotného zmocnění ve prospěch generálních ředitelů a vedoucích služeb“, není-li to výslovně zakázáno (článek 13). Komise může rovněž přenést pravomoc „na generální ředitele a vedoucí služeb“, pokud jde o přijímání opatření týkajících se řízení a správy (článek 14). To znamená, že „rozhodnutí přijatá prostřednictvím postupů zmocnění a přenesení pravomoci se zaznamenají do denní zprávy, o které musí být učiněn záznam do zápisu z nejbližšího zasedání Komise“ (článek 15).

II – Skutkové okolnosti

A – Schválení PRV Portugalské republiky

20. Portugalská republika předložila Komisi tři PRV na dobu 2000–2006:

– dne 6. ledna 2000 pro pevninské Portugalsko( ),

– dne 4. února 2000 pro autonomní region Azory( ),

– dne 22. února 2000 pro autonomní region Madeira( ).

21. Komise schválila PRV rozhodnutími ze dne 22. listopadu 2000, 1. března 2001 a 30. dubna 2001( ). Článek 2 odst. 1 každého z uvedených rozhodnutí upřesňuje v odstavci 1 příspěvek ze záruční sekce EZOZF na výdaje na opatření zamýšlených pro provedení plánu a v odstavci 2 uvádí, že rozpočtový rok 2000 zahrnuje platby uskutečněné příslušnými orgány ode dne 16. října 1999 v souladu s článkem 7 nařízení (ES) č. 296/96( ). Článek 3 odst. 1 stanoví, že jednotlivé výdaje jsou uznatelné ode dne 6. ledna, od 4. a 22. února 2000( ).

B – Použití čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 Komisí

22. Sdělením ze dne 30. září 2000 předložila Portugalská republika Komisi svůj odhad výdajů pro následující finanční roky doby programu a pro každý programový dokument rozvoje venkova na základě čl. 37 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1750/1999( ). Toto sdělení upřesňovalo, že výše odhadu výdajů pro finanční rok 2001 je 281 430 000 eur.

23. Komise na základě údajů každý měsíc předávaných portugalskými orgány došla k závěru, že v průběhu finančního roku 2001 byly skutečné výdaje uskutečněné Portugalskou republikou pouze 197 323 332,52 eur, což odpovídá 70,11 % odhadu výdajů na daný finanční rok.

24. Otázka použitelnosti čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 byla několikrát projednávána výborem EZOZF:

a) V zápisu z jednání ze zasedání ze dne 22. ledna 2002 se uvádí podrobnosti o pokutách uplatněných na některé členské státy z důvodu nedodržení rozpočtů pro rozvoj venkova na rozpočtový rok EZOZF 2001 s výslovným odkazem na čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 (bod 6.1). Avšak tento bod byl stažen z důvodu vnitřního řízení, neboť před stanovením výše pokut bylo třeba vypočítat celkovou částku výdajů vynaložených členskými státy v daném finančním roce, které však budou známy až po 31. lednu 2002, datu uzávěrky finančního roku 2001 EZOZF, záruční sekce.

V zápise z jednání téhož zasedání výboru je v bodě s názvem „Informace o odhadu výdajů pro rozvoj venkova na finanční rok EZOZF 2002, revidovaných na základě čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999“, uvedeno, že zástupce Komise vysvětlil způsob výpočtu částky těchto výdajů (bod 6.2).

b) V zápisu z jednání ze zasedání výboru ze dne 19. února 2002 je obsažena podobná informace a v zápise je též výslovně zmíněno použití čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 (bod 6).

V zápise z jednání je rovněž uvedeno, že zástupce Komise se zmínil o pokutách pro šest členských států, jejichž výdaje na PRV byly nižší než 75 % odhadu výdajů, a informoval tyto členské státy, že budou vyrozuměny dopisem o dni, ke kterému budou z jejich měsíční zálohy odečteny částky pokut.

25. Napadený dopis zaslaný Instituto Nacional de Garantía Agrícola (dále jen „INGA“)( ) vysvětluje, že v průběhu finančního roku EZOZF 2001 dosáhly celkové výdaje 197 323 332,52 eur, tedy částky nižší než 75 % částky 281 430 000,00 eur odhadu výdajů, je tedy namístě použít čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999. V příloze je připojený dokument AGRI/46059/2001-Rev. 2, který byl projednán ve výboru EZOZF dne 19. února 2002 a který uvádí podrobnosti výpočtu( ). V dopise bylo oznámeno, že na základě výše uvedeného článku bude na dvě zálohy v roce 2002 uplatněno snížení ve výši 4 583 055,83 eur; toto snížení záloh bude vloženo do kapitoly B01-41 (vyúčtování a snížení/opravy záloh), aniž by to mělo dopad na částky uznané pro členský stát rozhodnutím 2000/426/ES( ).

26. Během zasedání výboru EZOZF konaného dne 19. dubna 2002 byla znovu projednávána otázka použití snížení stanoveného v čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999. Na žádost dánské delegace předseda konstatuje, že právní služba Komise potvrdila, že uvedené snížení skutečně nese znaky typické finanční opravy, a to opravy provedené formou odečtu ze záloh na výdaje k vyplacení daným členským státům buď v červnu, nebo v srpnu 2002.

27. Na zasedáních dne 22. května a 19. června 2002 jednal výbor EZOZF o zálohách, které měly být vyplaceny členským státům v červnu a červenci 2002 za účelem pokrytí výdajů uskutečněných v dubnu a květnu 2002. Zápisy z jednání z těchto zasedání uvádějí, že částka záloh zohledňuje kladné a záporné opravy učiněné vůči výdajům vykázaným několika členskými státy.

28. Rozhodnutími ze dne 27. května a 24. června 2002, podepsanými komisařem pro zemědělství, stanovila Komise částku záloh k vyplacení členským státům v dubnu a květnu 2002. Uvedená rozhodnutí uvádějí bez dalších podrobností pouze celkové částky pro jednotlivé členské státy.

29. Konečně rozhodnutím 2002/461/ES ze dne 12. června 2002( ) a na základě čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1258/1999 Komise provedla vyúčtování s ohledem na výdaje financované záruční sekcí EZOZF pro finanční rok 2001.

III – Řízení u Soudního dvora

30. Portugalská republika podala žalobu kanceláři Soudního dvora dne 1. července 2002.

31. Komise Evropských společenství předložila svou žalobní odpověď, v níž žádala, aby byla žaloba shledána nepřípustnou nebo byla zamítnuta a náhrada nákladů řízení byla uložena žalobkyni.

32. Písemná část řízení byla ukončena předložením repliky a dupliky.

33. Ústní část řízení, o kterou požádala žalobkyně, se konala dne 1. července 2004 za účasti žalobkyně, přičemž bylo oznámeno, že stanovisko generálního advokáta bude předloženo dne 7. září 2004.

IV – Právní rozbor

34. Prvním bodem právního rozboru je přípustnost žaloby, neboť Komise se domnívá, že obsah napadeného dopisu je čistě informativní. Pokud jde o ostatní body, soustředí se rozbor žaloby na důvody, které Portugalská republika uvádí na podporu žaloby na zrušení.

35. Nicméně mezi těmito body existuje vzájemná spojitost, neboť právní statut dotyčného dopisu může mít značný dopad na první žalobní důvod týkající se nedostatku příslušnosti.

A – O přípustnosti žaloby na zrušení

1. Argumentace

36. Komise se domáhá určení nepřípustnosti žaloby, neboť se domnívá, že žalobu na zrušení lze uplatnit proti aktům, které mají právně závazné účinky, což není případ napadeného dopisu a dopis rovněž nemění právní postavení; podle zápisu z jednání ze zasedání výboru EZOZF konaného dne 19. února 2002 je obsah tohoto dopisu čistě informativní, představuje pouhou komunikaci mezi službami Komise a úřady Portugalské republiky, kdy informuje tyto orgány o něčem, co již bylo známo z jednání výboru, a spadá tedy do kategorie spolupráce Společenství a členských států.

Komise dále uvádí, že jediná právně závazná rozhodnutí, která se mohou dotknout zájmů žalobkyně, jsou rozhodnutí ze dne 27. května a 24. června 2002 týkající se měsíčních záloh na duben a květen 2002, jimiž komisař pro zemědělství přijal opatření ke snížení záloh.

37. Portugalská vláda se domnívá, že dopis mění její právní postavení, neboť představuje právní akt stanovící snížení a upřesňující částku tohoto snížení, a jeho obsah je tudíž specifický a konkrétní, přičemž vychází z toho, že na zasedání výboru EZOZF dne 22. ledna 2002 nebylo uložení pokut vůbec projednáno, neboť nebyla stanovena částka výdajů uskutečněných jednotlivými státy, a dále vychází z toho, že na zasedání konaném dne 19. února 2002 Komise pouze informovala o svém úmyslu uložit pokuty.

Portugalská vláda namítá, že až do doby, než obdržela uvedený dopis, nevěděla, že Komise se rozhodla přistoupit ke snížení, a ani neznala částku tohoto snížení a nevěděla, zda toto snížení bude rozděleno mezi měsíční zálohy pro finanční rok 2002, nebo zda bude provedeno vcelku v jednom měsíci.

Podle portugalské vlády jsou rozhodnutí ze dne 27. května a 24. června 2002 pouhé prováděcí akty, které nemohou být předmětem žaloby, neboť neuvádějí, že odhad výdajů předložený Portugalskou republikou představuje méně než 75 % skutečně uskutečněných výdajů, ani neupřesňují uložení pokut, ani výši těchto pokut.

38. Podle mého názoru je při posuzování přípustnosti žaloby třeba vycházet z článku 230 ES( ), a to z jeho výkladu Soudním dvorem.

39. Účel žaloby na zrušení je dvojí: kontrola dodržování práva Společenství orgány a ochrana práv žalobců (jiných orgánů Společenství, členských států nebo jednotlivců) ve vztahu k aktům uvedených orgánů( ), přičemž podle judikatury je restriktivní výklad podmínek přípustnosti v rozporu s cílem uvedené žaloby( ).

40. V tomto směru bylo zdůrazněno, že Evropská společenství jsou Společenstvími založenými na právu, takže ani jejich členské státy, ani jejich orgány se nemohou vyhýbat kontrole, zda jimi přijatá opatření jsou v souladu s ústavní chartou, kterou představuje Smlouva, jež mimo jiné zavedla kompletní systém žalob a řízení s cílem umožnit tak Soudnímu dvoru kontrolovat legalitu právních aktů orgánů( ). Tento systém spočívá v tom, že předmětem přímé žaloby mohou být „všechna orgány přijatá opatření […] mající právně závazné účinky“( ).

41. Problém spočívá v přesném vymezení, kdy má určitý akt Společenství právně závazné účinky.

2. Pojem aktu s právně závaznými účinky

42. Tímto pojmem jsem se zabýval při jiné příležitosti( ). Domnívám se, že můj tehdejší výklad se vztahuje rovněž na případy, jako je projednávaná věc týkající se rozsahu účinků ve vztahu ke členským státům.

43. Podle Soudního dvora jsou název či forma aktu v zásadě lhostejné, neboť rozhodující je jejich obsah a rozsah. Soudní dvůr( ) určil, že žaloba proti dopisu( ) nebo proti ústnímu rozhodnutí je přípustná( ). V tomto smyslu byla přezkoumávána žaloba na zrušení proti usnesení Rady, v němž byly členské státy vyzývány, aby uzavřely mezinárodní dohodu ve prospěch Společenství( ), a dále žaloba proti sdělení Komise, které pod záminkou výkladu ustanovení směrnice ukládalo členským státům nové povinnosti( ).

44. Naproti tomu žaloby podané proti aktům, které samy o sobě nemohou založit práva a povinnosti vůči třetím osobám, byly shledány nepřípustnými. Soudní dvůr následně zamítl žaloby podané proti interním opatřením nebo pokynům, které nemají právní účinky mimo orgán, který daný akt vydal( ), nebo žaloby proti určité praxi Společenství( ). Rovněž byly nepřípustnými shledány žaloby proti aktům, jež předcházely konečnému rozhodnutí nebo po něm následovaly v komplexním řízení. Právní vady přípravných aktů pro akt přijatý později, který obsahuje rozhodnutí orgánu, je třeba uplatnit v případě žaloby, která je podána proti tomuto posledně uvedenému aktu( ), což neznamená, že by přípravné akty nemohly být předmětem samostatné žaloby, mají-li právně závazné účinky a rozhodující vliv na otázku projednávanou v hlavním řízení. Ze stejného důvodu nemohou být podávány žaloby proti aktům, které pouze reprodukují či potvrzují předchozí rozhodnutí( ), a proti aktům, které jsou čistě prováděcími akty( ).

3. Použití předchozího pojmu v projednávané věci

45. Z výše uvedeného vyplývá, že napadený dopis je třeba považovat za právní akt, který má právně závazné účinky.

46. Článek 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999( ) stanoví, že se snižují výdaje uznané v následujícím finančním roce, přičemž je třeba zohlednit přesná kritéria( ), z čehož vyplývá, že příslušný orgán je povinen přijmout rozhodnutí, ve kterém přesně určí snížení a uvede relevantní informace. Jinými slovy, je tedy třeba zjistit „skutečné výdaje“, „částky uvedené v odstavci 1“, rozdíl mezi těmito částkami v procentech a následně třetinu „zjištěného rozdílu“, která bude představovat částku snížení.

47. Pouze pokud si je členský stát vědom, že mu bude uloženo snížení a je schopen odkázat na všechny podrobnosti, bude v postavení, kdy může účinně napadnout daný dotčený akt napadením faktorů a údajů, na kterých se snížení zakládá, což může těžko udělat, jsou-li mu informace poskytovány postupně místo ve zvláštním aktu uvádějícím všechny faktory a údaje, čímž by bylo danému členskému státu umožněno napadnout daný akt a, uzná-li to za vhodné, zahájit řešení soudní cestou.

48. V projednávaném případě dopis jasně uvádí, že je třeba v případě Portugalské republiky použít čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999, a zároveň stanoví částku snížení, okamžik odečtení této částky a údaje, jež byly v daném případě zohledněny:

– uskutečněné výdaje činí 197 323 332,52 eur;

– odhad výdajů na rok 2001, který byl předán službám Komise dne 30. září 2000, byl vyčíslen na 281 430 000,00 eur;

– z toho vyplývá, že skutečné výdaje nedosáhly výše 75 % odhadu výdajů, a

– snížení tedy činí 4 583 055,83 eur a bude odečteno ze dvou záloh v roce 2002.

49. Žaloba na zrušení se tedy zdá být přípustná i přes námitky Komise nesoucí se v opačném duchu.

50. Použití čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 bylo nicméně projednáváno na dvou předchozích zasedáních výboru EZOZF( ), diskuse byly při obou příležitostech informativního rázu( ). Diskuse na zasedání dne 22. ledna 2002 nemá z právního hlediska velký význam pro projednávaný případ, neboť z programu jednání bylo staženo vše, co souviselo s použitím uvedeného předpisu, protože nebyla k dispozici jedna z požadovaných informací. Další pochybnosti vyvolává rozbor diskuse na následujícím zasedání konaném dne 19. února.

51. Podle zápisu z jednání z tohoto zasedání zástupce Komise informoval o pokutách, které bude třeba uložit některým členským státům, které byly, jak se zdá, uvedeny( ) v přiloženém dokumentu, který byl později přiložen k napadenému dopisu. Z toho lze vyvodit, že na zasedání konaném dne 19. února 2002 již Komise rozhodla o uplatnění uvedeného snížení, o základu pro výpočet tohoto snížení a jeho výši, a tedy, že dopis ze dne 18. dubna 2002 byl pouhým prostředkem oznamujícím to, o čem již bylo rozhodnuto. Pokud tedy Portugalská republika nesouhlasila, měla napadnout uvedené rozhodnutí, a nikoliv uvedený dopis.

52. Co tedy měla Portugalská republika napadnout? Přílohu, v níž je proveden výpočet? Oznámení o pokutě? Informace poskytnuté zástupcem Komise? Zkrátka, který z těchto aktů je akt, kterým bylo rozhodnuto o uložení snížení( )?

53. Vzhledem k těmto otázkám a v souladu se zásadou právní jistoty, podle níž „veškeré správní akty, které mají právně závazné účinky, musí být určité, a to zvláště pokud jde o jejich autora a obsah( )“, jakož i s požadavkem účinné soudní kontroly týkající se souladu všech aktů orgánů s právem Společenství( ), se zdá být vhodné, aby Soud připustil žalobu na zrušení proti dopisu, který je fyzickým záznamem rozhodnutí o uložení snížení a kterým byly portugalské orgány informovány o všech relevantních údajích.

54. Žaloba měla být ve skutečnosti podána proti rozhodnutí o uplatnění snížení, ale vzhledem k tomu, že chybí jiný formální nástroj přijetí tohoto rozhodnutí, dopis se stává fyzickým výrazem uplatnění snížení, který umožňuje žalobkyni, aby jej napadla s cílem dosáhnout přezkoumání Soudním dvorem, zda je dopis v souladu s právem Společenství. Z tohoto důvodu, ačkoliv formálně byla žaloba na zrušení podána proti dopisu, je ve skutečnosti pravým předmětem žaloby rozhodnutí, jehož se dopis týká. Ve stejném duchu je dále třeba zkoumat i důvody nezákonnosti, kterých se dovolává Portugalská republika, a to tak, že je třeba mít na zřeteli především postup uplatnění snížení a způsob, jakým je toto snížení uplatněno, spíše než dopis, který je pouhým prostředkem vyjádření tohoto snížení.

55. Na druhé straně nesdílím námitky Komise, že jedinými právními akty, které mohou být předmětem žaloby jsou rozhodnutí z května a června 2002, které stanovily částku záloh k vyplacení členským státům za duben a květen 2002, neboť představují pouhé prováděcí akty již přijatého rozhodnutí. Jak poukazuje žalobkyně, jedná se o podobná rozhodnutí, jako byla rozhodnutí předešlá, od kterých se liší, jen pokud jde o přiznanou částku a příslušný měsíc, k nimž se vztahují, avšak nikterak tato rozhodnutí nedoplňují.

B – O důvodech zrušení

56. Pokud Soudní dvůr uzná žalobu za přípustnou, bude třeba přezkoumat dovolávané důvody zrušení.

1. První důvod zrušení: nedostatek příslušnosti

57. Žalobní důvod týkající se nedostatku příslušnosti se dělí na dvě části, z nichž první část se týká porušení jednacího řádu Komise a druhá část pak porušení čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1258/1999.

a) Porušení jednacího řádu Komise( )

58. Portugalská republika se domáhá zrušení dopisu, neboť byl sestaven generálním ředitelem, který neměl vlastní pravomoc v dané věci a nebyl zmocněn, ani druhotně zmocněn žádným aktem udělení pravomoci, a tuto pravomoc tedy nelze považovat za vykonanou.

59. Souhlasím s tvrzením žalobkyně, že generální ředitel neměl zmocnění přijmout rozhodnutí o uplatnění snížení uvedeného v čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999. Souhlasím rovněž s tím, že v projednávaném případě se nejednalo o zmocnění ani o druhotné zmocnění( ). Komise to ostatně nezpochybňuje( ).

60. Nesouhlasím nicméně se závěry z této skutečnosti vyvozenými, neboť nelze o dopise uvažovat izolovaně( ), odděleně od kontextu, v němž vznikl. To by bylo velmi zjednodušující řešení a znamenalo by to přiznat dopisu ráz, který je mu cizí. Je třeba připomenout, že pokládám žalobu za přípustnou, neboť rozhodnutí Komise snížit zálohy Portugalské republice postrádá specifický věcný základ, jehož funkci plní dopis. Žaloba proti dopisu tedy umožňuje Soudnímu dvoru přezkoumat nesouhlas žalující strany s rozhodnutím( ). Z toho však nelze vyvozovat, že rozhodnutí o snížení bylo přijato v dopise generálním ředitelem, jak tvrdí žalující členský stát.

b) Porušení čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1258/1999( )

61. Žalobkyně uvádí, že dopis je datovaný 18. dubna 2002, avšak že účetní závěrky platebních agentur za finanční rok 2001 byly schváleny až 12. června 2002. Žalobkyně se tedy domnívá, že do tohoto data nebylo možno vypočítat částku snížení platnou pro rok 2002, takže když generální ředitel provedl výpočet na základě ještě neschválené částky, překročil svoji pravomoc, a porušil tak čl. 7 odst. 3 nařízení č. 1258/1999.

62. S tímto tvrzením nesouhlasím. Uvedený čl. 7 odst. 3 stanoví, že Komise provede vyúčtování platebních agentur, což generální ředitel neudělal. To, že generální ředitel provedl výpočet částky, aniž přitom vyčkal schválení účetních závěrek, je další problém. Jinými slovy, jak tvrdí Komise ve své duplice, Portugalská republika ve skutečnosti zpochybňuje způsob výpočtu, což může být za jistých okolností příčinou vady věcné podstaty, avšak nikoli nedostatku příslušnosti nebo formální vady. Domnívám se, že žalobkyně sama si je toho vědoma, vzhledem ke způsobu, jakým formuluje čtvrtý důvod své žaloby, o kterém pojednám níže. Udávaný nedostatek příslušnosti tedy nebyl prokázán.

2. Druhý důvod zrušení

63. Portugalská republika tvrdí, že rozhodnutí postrádá právní základ, neboť bylo přijato dne, kdy bylo nařízení č. 1750/1999, na kterém se zakládá, výslovně zrušeno nařízením č. 445/2002( ).

64. Komise tvrdí, že podle čl. 65 odst. 1 nařízení č. 445/2002 jsou odkazy na zrušené nařízení považovány za odkazy na příslušná ustanovení nového nařízení.

65. S tímto posledním tvrzením nesouhlasím. Požadavky čl. 65 odst. 1 se týkají opatření a aktů přijatých v době platnosti nařízení č. 1750/1999, a nikoli aktů a opatření přijatých později, které se musí odvolávat na nové nařízení, a nikoli na to zrušené. Nesouhlasím však ani s tvrzením žalobkyně. Jak jsem již uvedl( ), čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 je shodný s čl. 49 odst. 4 nařízení č. 445/2002, rozhodnutí o snížení záloh má tedy stejný právní základ, a z toho tedy vyplývá, že odkaz na nesprávný článek a nařízení nemůže vést ke zrušení, o něž žalobkyně usiluje, neboť rozhodnutí má oporu v právním předpisu a právní účinky jsou stejné, bez ohledu na to, který předpis je použit. A to tím spíše, uvážíme-li, jak jsem již vyložil výše, že dopis je pouhým fyzickým záznamem dříve přijatého rozhodnutí( ).

3. Třetí důvod zrušení

66. Podle tohoto důvodu došlo ke zjevné chybě při použití čl. 39 odst. 4 nařízení č. 1750/1999, který stanoví, že odstavec 3 se nepoužije na první výkaz uskutečněných výdajů v rámci programového dokumentu rozvoje venkova. Z toho vyplývá otázka, zda se tento první výkaz vztahuje na finanční rok 2000, jak tvrdí Komise, nebo na finanční rok 2001, jak tvrdí žalobkyně.

67. Pro vyřešení této otázky je třeba mít na paměti, že rozhodnutí týkající se PRV předložených Portugalskem na jednu stranu stanoví, že platby uskutečněné platebními agenturami od 16. října 1999 budou zohledněny v rozpočtovém roce 2000 (čl. 2 odst. 2 ), a na druhou stranu, že výdaje se stávají splatnými od 6. ledna, 4. a 22. února 2000 (čl. 3 odst. 1)( ).

68. Proto, i když byly PRV schváleny po uplynutí období šesti měsíců po jejich předložení( ), bylo rozhodnuto o retroaktivním účinku ohledně finančního roku 2000. Datum předložení nebo schválení těchto plánů, dokonce ani datum uskutečnění výdajů tedy není zdaleka tak důležité jako období, na které se tyto plány vztahují.

69. Z toho důvodu, ačkoli souhlasím s odůvodněním poskytnutým Komisí, že cílem moratoria uvedeného v čl. 39 odst. 4 nařízení č. 1750/1999 ohledně uložení pokut stanovených v předchozím odstavci je poskytnout členským státům lhůtu k přizpůsobení, která by jim umožnila získat hlubší znalosti založené na zkušenostech z jednoho konkrétního finančního roku, se přesto domnívám, že je možné i to, že první výkaz výdajů by mohl být ovlivněn zpožděním při schvalování PRV, a toto dočasné nepoužití uvedeného odstavce tedy bylo stanoveno proto, aby zmírnilo nepříznivé účinky takové situace.

70. Tvrzení Komise je tedy třeba posuzovat v tomto kontextu, podle něhož to, že čl. 49 odst. 5 nařízení č. 445/2002 stanoví, že pokuty nebudou uplatněny na první výkaz výdajů uskutečněných „během finančního roku 2000“, je třeba chápat jako pouhé objasnění toho, co je stanoveno v předchozím čl. 39 odst. 4 nařízení č. 1750/1999( ).

71. V důsledku toho bylo tedy moratorium týkající se pokut použito na finanční rok 2000, a nikoli na finanční rok 2001.

72. Toto tvrzení není oslabeno ani skutečností, kterou zdůrazňuje Portugalská republika, že Komise v dopisech ze dne 2. října, 20. listopadu 2000 a 12. ledna 2001 uvedla, že určité částky nebudou moci být uhrazeny v rámci záloh na finanční rok 2000, protože ještě nebyly schváleny PRV, ba naopak, tato skutečnost tvrzení Komise ještě posiluje, vzhledem k tomu, že se jedná o sdělení předcházející zmíněným rozhodnutím, která, bezpochyby s vědomím existence problému, přiznávají retroaktivní účinek, o kterém jsem se již zmínil.

4. Čtvrtý a šestý důvod zrušení

73. Portugalská republika dále uvádí, že došlo ke zjevné chybě při použití čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 (důvod čtvrtý) a při použití čl. 49 odst. 4 nařízení č. 445/2002 (důvod šestý), přičemž v obou případech používá tytéž argumenty( ). Podle portugalské vlády tato chyba vyplývá ze skutečnosti, že Komise stanovila reálné výdaje na základě údajů poskytnutých INGA (197 323 332,52 eur), které nejsou předmětem sporu, aniž by však zohlednila, jak měla, údaje uvedené v rozhodnutí o schválení vyúčtování na finanční rok 2001 (197 757 664,51 eur).

74. Komise se domnívá, že není třeba čekat na roční účetní závěrky a upozorňuje, že čl. 49 odst. 4 nařízení č. 445/2002 – čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 – se nevztahuje na schválené vyúčtování, ale na výdaje, k nimž došlo v průběhu daného finančního roku. Komise dodává, že podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 296/96( ), jsou měsíční zálohy stanoveny na základě údajů předávaných každý týden a každý měsíc členskými státy podle článku 3.

75. Při řešení této otázky je třeba zohlednit následující úvahy. Zaprvé hlavním cílem pokuty uvedené v čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999 je umožnit co možná největší shodu mezi odhadem výdajů a uskutečněnými výdaji, takže pokud členský stát předložil nerealistický odhad výdajů, pak mu budou v následujícím finančním roce sníženy zálohy( ). Zadruhé je třeba rozlišovat výkazy výdajů a odhady finančních potřeb na jedné straně a schválení ročních účetních závěrek na straně druhé, neboť odpovídají rozdílným cílům a jsou založeny na rozdílných informacích( ). V tomto směru jsou měsíční zálohy vypláceny na základě výdajů uskutečněných ve stejném období, zatímco vyúčtování probíhá každý rok a musí být provedeno do 30. dubna roku následujícího po příslušném finančním roce, aniž by byla dotčena existence zvláštního postupu za účelem vyloučení financování výdajů, které nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Společenství( ).

76. Ačkoliv by v každém případě poskytlo větší právní jistotu vyčkat, až bude provedeno roční vyúčtování, a teprve pak podle potřeby uložit pokutu, přihlížením k částkám převzatým ze sdělení platebních agentur členských států nikterak nedochází k porušení této zásady, ani k porušení čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1750/1999. Kromě skutečnosti, že Komise používá údaje poskytnuté samotnými členskými státy a že by neměl být značný rozdíl mezi údaji poskytovanými každý měsíc a ročním vyúčtováním( ), by podmínění uložení pokuty konečným vyúčtováním vedlo k nepřijatelným situacím. Může se stát, že členský stát nebude souhlasit s vyloučením určitých výdajů, a v důsledku toho pak bude rozhodnutí o schválení účetních závěrek přijato až po stanoveném kontradiktorním řízení( ). Jakmile tedy Komise získá přesné údaje převzaté z informací poskytovaných vnitrostátními platebními agenturami, je plně oprávněna tyto údaje použít k výše uvedeným účelům( ). Toto tvrzení se opírá o skutečnost, že financování společné zemědělské politiky se uskutečňuje prostřednictvím systému založeného na důvěře, v němž je správa Fondu především v rukou příslušných vnitrostátních orgánů( ).

77. Další otázkou je skutečnost, že Komise upravuje částku uložené pokuty podle výsledku roční účetní závěrky. Jinými slovy, ačkoli neexistuje potřeba ani právní povinnost za účelem stanovení výše pokuty vyčkat na roční vyúčtování, je třeba mít na zřeteli, že mezi částkou vyplývající z údajů poskytnutých v průběhu roku a konečnou částkou může být rozdíl. Je důležité prověřit, zda má být pokuta uložena, a také nanejvýš pečlivě vypočítat přesnou částku této pokuty, neboť je-li, jako v projednávaném případě, rozdíl pro stát výhodný, je částka pokuty snížena, přičemž je upravena podle schválených výdajů, a v důsledku toho jsou upraveny i měsíční zálohy, které zbývá vyplatit do konce daného finančního roku.

78. Na podporu tohoto názoru si dovoluji zmínit rozsudek Německo v. Komise( ), v němž Soudní dvůr přiznal Komisi pravomoc snížit vyplácení částek splatných z titulu měsíčních záloh v závislosti na účetní situaci každého členského státu ve vztahu k EZOZF, pokud zjistí, že vnitrostátní orgán porušil právo Společenství a nevybral určité daně nebo uskutečnil určité výdaje na účet EZOZF, Soudní dvůr však upřesnil, že tato pravomoc může být vykonávána, „zatímco se čeká na konečné rozhodnutí o ročním vyúčtování“ (bod 16), takže „takovéto rozhodnutí Komise podléhá revizi až do schválení ročních účetních závěrek, a nemůže mít tedy nepříznivý účinek na finanční zájmy dotyčného členského státu“ (bod 19).

5. Žalobní důvod týkající se protiprávnosti

79. Portugalská republika tvrdí, že v případě přípustnosti nařízení č. 445/2002, by byl jeho čl. 49 odst. 5 neplatný, pokud jde o nepoužití odst. 4 na „první výkaz uskutečněných výdajů v průběhu finančního roku 2000“, neboť odporuje zásadě zákazu retroaktivity.

80. Je zřejmé, že tento důvod úzce souvisí s třetím důvodem, takže úvahy, jež byly vyloženy dříve, umožňují potvrdit, že zvláštní upřesnění ohledně finančního roku 2000 nikterak nedoplňuje všeobecná pravidla stanovená již dříve v čl. 39 odst. 4 nařízení č. 1750/1999( ).

81. Dále podle ustálené judikatury je třeba mít na zřeteli, že předpisy Společenství v oblasti hmotného práva musejí být vykládány za účelem zajištění dodržování zásady právní jistoty a ochrany legitimních očekávání tak, že upravují situace existující před jejich vstupem v platnost, pouze pokud to jasně vyplývá z jejich znění, cíle nebo obecné systematiky( ). Bylo by velmi obtížné použít uvedený čl. 39 odst. 4 retroaktivně, neboť se vztahuje na budoucnost, nehledě na to, že vychází z jiného článku předchozího nařízení. Žalobkyně nezpochybňuje retroaktivitu nového předpisu, ale spíše upřesnění, jež bylo tímto novým předpisem vloženo do znění předchozího předpisu, na což je třeba odpovědět tak, jak bylo uvedeno výše.

6. Sedmý důvod zrušení

82. Posledním bodem žaloby Portugalské republiky je porušení povinnosti odůvodnění stanovené v článku 253 ES, neboť Portugalská republika neví, jak Komise došla k částce 197 323 332,52 eur uvedené v napadeném dopise z titulu částky uskutečněných výdajů, a ani nezná způsob jejího výpočtu.

83. Odůvodnění aktu „představuje jeho základní prvek“( ) a povinnost poskytnout odůvodnění neslouží pouze k ochraně účastníků, nýbrž má rovněž poskytnout Soudnímu dvoru potřebné informace, a umožnit mu tak plně vykonávat příslušnou soudní kontrolu( ). Podle ustálené judikatury musí Smlouvou požadované odůvodnění také jasně a jednoznačně vyjadřovat uvažování orgánu, který je autorem napadeného aktu, a umožnit tak zúčastněným dozvědět se důvody vedoucí k přijetí opatření a Soudnímu dvoru výkon jeho kontrolní pravomoci. Není nicméně nutné uvádět všechny skutkové a právní aspekty za předpokladu, že musí být vzato v úvahu nejen znění rozhodnutí, ale také jeho kontext, jakož i soubor právních norem upravujících danou oblast( ).

84. S ohledem na výše uvedené se tento důvod nezdá být opodstatněný, neboť sama žalobkyně uznává, že ví, odkud Komise získala údaje, což potvrzuje i skutečnost, že v daném okamžiku ještě neproběhlo roční vyúčtování( ). Kromě toho ze zápisů z jednání výboru EZOZF vyplývá, že otázka uložení pokut se neobjevila znenadání, neboť například zápis z jednání konaného dne 22. ledna 2002 uvádí, že zástupce Komise vysvětlil způsob výpočtu( ).

85. Domnívám se tedy, že Portugalská republika znala všechny skutkové a právní skutečnosti, na nichž je založeno rozhodnutí o snížení i částka tohoto snížení. To bylo ostatně prokázáno tím, že portugalská vláda zpochybnila body, se kterými nesouhlasila. Z toho tedy vyplývá, že napadený akt netrpěl nedostatkem odůvodnění.

V – Náklady řízení

86. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, neboť žalující členský stát byl ve sporu neúspěšný, je namístě uložit mu náhradu nákladů řízení.

VI – Závěry

87. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby:

1) zamítl námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí;

2) zamítl žalobu na zrušení podanou Portugalskou republikou proti dopisu generálního ředitele pro zemědělství Komise Evropských společenství

3) a uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.