Věc C-250/03

Giorgio Emanuele Mauri

v.

Ministero della Giustizia et Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano

(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia)

„Článek 104 odst. 3 jednacího řádu – Přístup k výkonu advokacie – Právní úprava týkající se zkoušky umožňující získat oprávnění k výkonu advokacie“

Usnesení Soudního dvora (druhého senátu) ze dne 17. února 2005

Shrnutí usnesení

Volný pohyb osob – Svoboda usazování – Advokáti – Zkouška podmiňující přístup k povolání – Složení zkušební komise – Účast advokátů – Přípustnost – Porušení článků 81 ES a 82 ES – Neexistence

(Články 43 ES, 81 ES a 82 ES)

Články 43 ES, 81 ES a 82 ES nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které je v rámci zkoušky umožňující přístup k výkonu advokacie zkušební komise složena z pěti členů jmenovaných ministrem spravedlnosti, a to dvou soudců, jednoho profesora práva a dvou advokátů, přičemž jsou tito advokáti určeni Národní radou advokátních komor na společný návrh rad advokátní komory dotyčného obvodu.

Pokud jde o článek 43 ES, tak přestože zkouška umožňující přístup k výkonu advokacie může jistě představovat překážku svobody usazování, nic nenasvědčuje tomu, že by bylo možné se domnívat, že samotné pravidlo, vztahující se ke složení zkušební komise, zahrnuje omezení svobody usazování nezávisle na omezení, které by případně vyplývalo ze samotné zkoušky. V každém případě i za předpokladu, že účast advokátů ve zkušební komisi pro státní zkoušku představuje sama o sobě omezení svobody usazování, může být tato účast odůvodněna obecným zájmem, a sice nezbytností hodnotit co možná nejvhodnějším způsobem způsobilost a schopnosti osob povolaných k výkonu advokacie, a je vhodná pro zaručení uskutečnění tohoto cíle.

Jestliže jsou krom toho porušeny články 81 ES a 82 ES, pokud členský stát nařídí nebo zvýhodní uzavírání dohod v rozporu s článkem 81 ES nebo posílí účinky takových dohod, nařídí nebo zvýhodní zneužití dominantního postavení v rozporu s článkem 82 ES nebo posílí účinky takového zneužití nebo konečně zbaví svou vlastní právní úpravu jejího státního charakteru tím, že přenese odpovědnost za přijetí rozhodnutí zasahujících ve věci hospodářství na soukromé hospodářské subjekty, není tomu tak v případě, že dotčený členský stát přenese odpovědnost za přijetí rozhodnutí v oblasti přístupu k výkonu advokacie na zkušební komisi, jejímiž členy jsou advokáti, zaujímá-li důležité místo v rámci samotné zkušební komise účastí dvou soudců, disponuje-li ministerstvo spravedlnosti významnými pravomocemi, které mu umožňují kontrolovat práce zkušební komise v každé fázi, a dokonce v případě potřeby zasáhnout do těchto prací, a konečně, může-li být negativní rozhodnutí přijaté zkušební komisí předmětem soudní žaloby.

(viz body 30–33, 35, 37, 42–45, 47 a výrok)

USNESENÍ SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)

17. února 2005 ( )

„Článek 104 odst. 3 jednacího řádu – Přístup k výkonu advokacie – Právní úprava týkající se zkoušky umožňující získat oprávnění k výkonu advokacie“

Ve věci C‑250/03,

jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Itálie) ze dne 13. listopadu 2002, došlým Soudnímu dvoru dne 11. června 2003, v řízení

Giorgio Emanuele Mauri

proti

Ministero della Giustizia,

Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano,

SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),

ve složení C. W. A. Timmermans (zpravodaj), předseda senátu, C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk, J. Klučka, soudci,

generální advokát: P. Léger,

vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,

po vyrozumění předkládajícího soudu o tom, že Soudní dvůr hodlá rozhodnout odůvodněným usnesením v souladu s čl. 104 odst. 3 svého jednacího řádu,

po vyzvání zúčastěných osob uvedených v článku 23 Statutu Soudního dvora, aby předložily svá případná vyjádření k této otázce,

po vyslechnutí generálního advokáta,

vydává toto

Usnesení

1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu „pravidel Smlouvy o ES zakotvujících ochranu zásad volné hospodářské soutěže a zákazu diskriminace v právu Společenství“.

2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi G. Maurim a Ministero della Guistizia (ministerstvo spravedlnosti) a Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano (komise pro advokátní zkoušky u odvolacího soudu v Miláně) ve věci odmítnutí připustit G. Mauriho k ústní části státní zkoušky opravňující k výkonu advokacie (dále jen „státní zkouška“).

Vnitrostátní právní úprava

3 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že v Itálii je přístup k výkonu advokacie podmíněn státní zkouškou.

4 Na základě článku 22 královského nařízení s mocí zákona č. 1578 ze dne 27. listopadu 1933 (GURI č. 281 ze dne 5. prosince 1933, s. 5521, dále jen „nařízení s mocí zákona č. 1578/33“), v jeho znění platném v rozhodné době z hlediska sporu v původním řízení, jsou zkušební komise pro státní zkoušky jmenovány ministerstvem spravedlnosti a jsou složeny z pěti členů, a to dvou advokátů zapsaných nejméně osm let u advokátní komory spadající do obvodu odvolacího soudu, v němž se zkouška koná, dvou soudců téhož obvodu majících kvalifikaci odpovídající minimálně kvalifikaci rady odvolacího soudu a jednoho řádného profesora práva nebo zvláštního profesora vyučujícího na univerzitě nebo vysokoškolském institutu.

5 Consiglio nazionale forense (Národní rada advokátních komor, dále jen „CNF“) na společný návrh rad advokátní komory dotyčného obvodu určí dva advokáty, kteří musí tvořit předmětnou zkušební komisi, a ministr spravedlnosti jmenuje tyto advokáty předsedou a zástupcem předsedy této zkušební komise.

Spor v původním řízení a předběžná otázka

6 Giorgio Mauri se v prosinci 2001 účastnil písemných zkoušek v rámci státní zkoušky v obvodu odvolacího soudu v Miláně. Po opravě těchto písemných zkoušek zkušební komisí získal počet bodů, který nestačil k tomu, aby byl připuštěn k ústní části zkoušek, z nichž byl v důsledku toho vyloučen.

7 Giorgio Mauri podal u předkládajícího soudu žalobu, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí přijatého v jeho neprospěch. Uplatnil zejména, že složení zkušební komise tak, jak je upraveno v článku 22 nařízení s mocí zákona č. 1578/33, neumožňuje nestranné posouzení a nezajišťuje řádný mechanismus hospodářské soutěže pro přístup k výkonu advokacie, čímž porušuje ustanovení čl. 3 písm. g) ES, článek 28 ES, články 49 ES a následující, článek 81 ES a článek 82 ES.

8 Podle tohoto soudu se kritika formulovaná G. Maurim nejeví jako úplně nepodložená, pokud jde o pravomoci, kterými disponují rady advokátní komory, řídící orgány advokátních komor, které nezbytně zahrnují advokáty vykonávající právní profesi v dotyčném obvodu, pro určení nejvlivnějších členů zkušební komise, a tak víceméně přímo ovlivňují hodnocení této zkušební komise.

9 Tato rada totiž určí dva z pěti členů zkušební komise, kteří navíc vykonávají funkci předsedy a zástupce předsedy, a je možné a dokonce běžné, že třetí člen vyučující právo je také advokátem, a tedy zapsán u téže rady advokátní komory.

10 Podle předkládajícího soudu se tato okolnost přinejmenším abstraktně jeví tak, že umožňuje advokátní komoře omezit tak či onak přístup k profesi za účelem ochrany zájmů těch, kteří ji již vykonávají, tím, že uskutečňuje nejenom výběr kvalitativní, ale rovněž výběr kvantitativní související s logikou trhu.

11 Vzhledem k tomu, že měl Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia za to, že rozhodnutí sporu, který mu byl předložen, vyžaduje výklad práva Společenství, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Mají být pravidla Smlouvy zakotvující ochranu zásad volné hospodářské soutěže a zákazu diskriminace v právu Společenství, tak jak jsou vykládána Soudním dvorem Evropských společenství, vykládána v tom smyslu, že italská vnitrostátní právní úprava, a zejména článek 22 královského nařízení s mocí zákona č. 1578 ze dne 27. listopadu 1933 podmiňující přístup k výkonu hospodářské profesní činnosti advokáta předchozí státní zkouškou, přičemž poskytuje rozsáhlé pravomoci pro hodnocení odborné způsobilosti a odborných schopností místním řídícím orgánům profesního sdružení, jehož členy jsou hospodářské subjekty, které již vykonávají činnost na území dotyčného obvodu, odporuje [Smlouvě], a je v důsledku toho protiprávní?“

K předběžné otázce

12 Vzhledem k tomu, že měl Soudní dvůr za to, že odpověď na položenou otázku může být jasně vyvozena z judikatury, vyrozuměl v souladu s čl. 104 odst. 3 svého jednacího řádu předkládající soud, že hodlá rozhodnout odůvodněným usnesením, a vyzval zúčastněné osoby uvedené v článku 23 Statutu Soudního dvora k předložení jejich případných vyjádření k této otázce.

13 Italská a irská vláda a Komise Evropských společenství na tuto výzvu odpověděly. Obě vlády v podstatě upřednostňovaly, aby Soudní dvůr rozhodl rozsudkem s ohledem na význam, který podle nich věc má. Komise naproti tomu uvedla, že nemá námitky, aby Soudní dvůr rozhodl odůvodněným usnesením.

K přípustnosti

Vyjádření předložená Soudnímu dvoru

14 Italská vláda uplatňuje, že předběžná otázka je nepřípustná, jelikož není nezbytná k tomu, aby bylo možno rozhodnout o žalobě podané uchazečem, který byl vyloučen ze státní zkoušky, a v každém případě není možné takovou nezbytnost vyvodit z předkládacího rozhodnutí.

15 Kromě toho musí být v rozsahu, v němž se tato otázka týká zásady zákazu diskriminace v právu Společenství – podle italské vlády přesněji zásady národního zacházení ve věci svobody usazování nebo volného poskytování služeb – rovněž posouzena jako nepřípustná z důvodu, že ustanovení Smlouvy se neuplatní ve věci volného pohybu včetně svobody usazování a volného poskytování služeb na činnosti, jejichž všechny prvky jsou soustředěny uvnitř jednoho členského státu.

16 Irská vláda rovněž usuzuje, že předběžná otázka je nepřípustná.

17 Spor v původním řízení se totiž týká italského vzdělávacího systému a organizace vzdělávacích systémů spadá do pravomoci členských států, a nikoli do pravomoci Společenství. Kromě toho tato otázka zůstává hypotetickou, vzhledem k tomu, že předkládací rozhodnutí konstatuje, že složení zkušební komise může „přinejmenším abstraktně“ představovat překážku přístupu k výkonu profese. Konečně žádost o rozhodnutí o předběžné otázce neposkytuje dostatek detailních informací o fungování systému dotčeného v původním řízení pro to, aby Soudní dvůr mohl rozhodnout.

Závěry Soudního dvora

18 Je třeba připomenout, že je věcí pouze vnitrostátního soudu, který spor rozhoduje a který musí nést odpovědnost za přijaté soudní rozhodnutí, posoudit s ohledem na zvláštnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. V důsledku toho, jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Společenství, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že výklad práva Společenství nebo přezkum platnosti pravidla Společenství, o něž vnitrostátní soud žádá, nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz zejména rozsudek ze dne 25. března 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi a další, C‑480/00 až C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 až C‑491/00 a C‑497/00 až C‑499/00, Recueil, s. I‑2943, bod 72 a uvedená judikatura).

19 Tak tomu však v projednávaném případě není.

20 Vzhledem k tomu, že byl předkládající soud vyzván k rozhodnutí sporu, v němž se žalobce dovolává žalobního důvodu vycházejícího z porušení některých zásad práva Společenství z důvodu složení zkušební komise, která rozhodla o jeho nepřipuštění k ústní části státní zkoušky, nelze totiž rozumně připustit, že otázka položená tímto soudem nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení nebo že se jedná o hypotetický problém.

21 Kromě toho, pokud jde o námitku italské vlády, podle níž se ustanovení Smlouvy ve věci volného pohybu nepoužijí z důvodu, že jsou všechny prvky činnosti dotčené v původním řízení soustředěny uvnitř jednoho členského státu, je třeba poznamenat, že odpověď může být pro předkládající soud přesto užitečná v případě, že jeho vnitrostátní právo ukládá v takovém řízení, jako je řízení v projednávaném případě, aby byla italskému uchazeči u státní zkoušky poskytnuta stejná práva jako práva, která uchazeč z jiného členského státu vyvozuje z práva Společenství v téže situaci (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 5. prosince 2000, Guimont, C‑448/98, Recueil, s. I‑10663, bod 23, a ze dne 5. března 2002, Reisch a další, C‑515/99, C‑519/99 až C‑524/99 a C‑526/99 až C‑540/99, Recueil, s. I‑2157, bod 26).

22 Konečně Soudní dvůr pokládá toto za dostatečně objasněné informacemi obsaženými v předkládacím rozhodnutí a ve vyjádřeních, která mu byla předložena, aby mohl užitečně odpovědět na položenou otázku.

23 Je tedy namístě odpovědět na předběžnou otázku.

K věci samé

24 Úvodem je třeba poznamenat, že předběžná otázka obsahuje dvě části.

25 Předkládající soud nejdříve odkazuje na „zásady volné hospodářské soutěže v právu Společenství“, a pokládá tak otázku týkající se výkladu článků 81 ES a 82 ES.

26 Dále tento soud v podstatě žádá Soudní dvůr, když odkazuje na „zásady zákazu diskriminace v právu Společenství“, o výklad článku 43 ES, který pro členské státy obsahuje povinnost zákazu diskriminace (rozsudek ze dne 21. června 1974, Reyners, C‑2/74, Recueil, s. 631, body 15 a 16).

27 Naproti tomu není namístě přezkoumávat položenou otázku z hlediska článku 49 ES, i když rovněž obsahuje povinnost zákazu diskriminace (rozsudek ze dne 3. prosince 1974, Van Binsbergen, C‑33/74, Recueil, s. 1299, bod 27). Jak totiž právem uvádí irská vláda, nic nenasvědčuje tomu, že by bylo možné se domnívat, že advokát jiného členského státu poskytující služby v Itálii by musel složit státní zkoušku.

K článkům 81 ES a 82 ES

28 Podstatou první části předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda články 81 a 82 ES brání takovému pravidlu, které je upraveno v článku 22 nařízení s mocí zákona č. 1578/33, který stanoví, že je v rámci státní zkoušky zkušební komise složena z pěti členů jmenovaných ministrem spravedlnosti, a to dvou soudců, jednoho profesora práva a dvou advokátů, přičemž jsou tito advokáti určeni CNF na společný návrh rad advokátní komory dotyčného obvodu.

29 I když je podle ustálené judikatury pravda, že se články 81 ES a 82 ES samy o sobě týkají pouze chování podniků a netýkají se právních či správních předpisů pocházejících z členských států, nic to nemění na skutečnosti, že tyto články čtené ve spojení s článkem 10 ES, který zavádí povinnost spolupráce, ukládají členským státům, aby nepřijímaly nebo nezachovávaly v platnosti právní či správní předpisy způsobilé zmařit užitečný účinek pravidel hospodářské soutěže uplatnitelných na podniky (viz zejména rozsudky ze dne 19. února 2002, Arduino, C‑35/99, Recueil, s. I‑1529, bod 34, a ze dne 9. září 2003, CIF, C‑198/01, Recueil, s. I‑8055, bod 45 a uvedená judikatura).

30 Soudní dvůr zejména rozhodl, že články 10 ES a 81 ES jsou porušeny, jestliže členský stát buď nařídí nebo zvýhodní uzavírání dohod v rozporu s článkem 81 ES, nebo posílí účinky takových dohod, nebo zbaví svou vlastní právní úpravu svého státního charakteru tím, že přenese odpovědnost za přijetí rozhodnutí zasahujících ve věci hospodářství na soukromé hospodářské subjekty (výše uvedené rozsudky Arduino, bod 35, a CIF, bod 46 a uvedená judikatura).

31 I za předpokladu, že by advokáti jako členové zkušební komise pro státní zkoušky mohli být považováni za „podniky“ ve smyslu článků 81 ES a 82 ES, se však za okolností případu v původním řízení nejeví, že by stát zbavil svou vlastní právní úpravu týkající se přístupu k výkonu advokacie jejího státního charakteru, když přenesl na advokáty odpovědnost za přijetí rozhodnutí v oblasti přístupu ke své profesi.

32 Je totiž namístě zaprvé poznamenat, že stát zaujímá důležité místo v rámci samotné zkušební komise, když z pěti členů jsou dva soudci, kteří musejí být nicméně považováni za představitele tohoto státu, i když nejsou hierarchicky podřízeni ministru spravedlnosti.

33 Zadruhé je třeba uvést, že jak vyplývá ze spisu, disponuje ministerstvo spravedlnosti významnými pravomocemi, které mu umožňují kontrolovat práce zkušební komise v každé fázi, a dokonce v případě potřeby zasáhnout do těchto prací.

34 Toto ministerstvo tak jmenuje členy zkušební komise, vybírá témata zkoušky, v případě nesrovnalostí může tyto zkoušky zrušit a může zasáhnout tak, že určí svého vlastního zástupce, aby provedl obdržené instrukce za účelem zajištění disciplíny a řádného průběhu zkoušek.

35 Zatřetí může být negativní rozhodnutí přijaté zkušební komisí předmětem žaloby u správního soudu, který provede jeho přezkum.

36 Kontrola uskutečňovaná státem ve všech fázích zkoušky dotčené ve sporu v původním řízení tedy umožňuje dojít k závěru, že se stát nevzdal výkonu své pravomoci ve prospěch soukromých hospodářských subjektů.

37 Z týchž důvodů nelze rovněž tomuto státu vytýkat, že nařídil nebo zvýhodnil uzavření dohod v rozporu s článkem 81 ES nebo že posílil účinky takových dohod (v tomto smyslu viz také výše uvedený rozsudek Arduino, bod 43) nebo že nařídil nebo zvýhodnil zneužití dominantního postavení v rozporu s článkem 82 ES nebo posílil účinky takového zneužití.

38 Je tedy namístě dojít k závěru, že články 81 ES a 82 ES nebrání takovému pravidlu, které je upraveno v článku 22 nařízení s mocí zákona č. 1578/33.

K článku 43 ES

39 Podstatou druhé části předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda článek 43 brání takovému pravidlu, které je upraveno v článku 22 nařízení s mocí zákona č. 1578/33.

40 Je namístě připomenout, že článek 43 ES ukládá odstranění omezení svobody usazování a že za taková omezení musejí být považována všechna opatření, která výkon této svobody zakazují, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním (viz zejména rozsudek ze dne 17. října 2002, Payroll a další, C‑79/01, Recueil, s. I‑8923, bod 26 a uvedená judikatura).

41 Kromě toho z ustálené judikatury vyplývá, že jestliže se opatření představující omezení použijí na každou osobu nebo podnik vykonávající činnost na území hostitelského členského státu, mohou být odůvodněná, jestliže odpovídají naléhavým důvodům obecného zájmu, pokud jsou způsobilá zaručit uskutečnění cíle, který sledují, a pokud nepřekračují meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné (viz zejména výše uvedený rozsudek Payroll a další, bod 28 a uvedená judikatura).

42 V tomto ohledu sice zkouška umožňující přístup k výkonu advokacie může určitě představovat překážku svobody usazování (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 7. května 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, Recueil, s. I‑2357, bod 15), je však třeba poznamenat, že ve sporu dotčeném v původním řízení je zpochybňováno pouze pravidlo týkající se složení zkušební komise, a nikoli skutečnost pořádání takové zkoušky.

43 Přitom nic nenasvědčuje tomu, že by bylo možné se domnívat, že takové pravidlo by zahrnovalo omezení svobody usazování nezávisle na omezení, které by případně vyplývalo ze samotné zkoušky.

44 V každém případě i za předpokladu, že účast advokátů ve zkušební komisi pro státní zkoušku představuje sama o sobě omezení svobody usazování, může být tato účast v projednávaném případě považována za odůvodněnou, jak to právem připomínají italská a irská vláda a Komise.

45 Tato účast totiž odpovídá naléhavým důvodům obecného zájmu, a sice nezbytnosti hodnotit co možná nejvhodnějším způsobem způsobilost a schopnosti osob povolaných k výkonu advokacie. Může zaručit uskutečnění tohoto cíle v tom smyslu, že advokáti mají odbornou zkušenost, která je činí zvláště způsobilými k hodnocení uchazečů s ohledem na zvláštní požadavky jejich profese. Konečně omezení uvedená v bodech 32 až 35 tohoto usnesení rovněž zaručují, že opatření nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.

46 Je tedy namístě dojít k závěru, že článek 43 ES nebrání takovému pravidlu, které je upraveno v článku 22 nařízení s mocí zákona č. 1578/33.

47 Je tedy namístě odpovědět na předběžnou otázku, že články 81 ES, 82 ES a 43 ES nebrání takovému pravidlu, které je upraveno v článku 22 nařízení s mocí zákona č. 1578/33, podle něhož je v rámci zkoušek podmiňujících přístup k výkonu advokacie zkušební komise složena z pěti členů jmenovaných ministrem spravedlnosti, a to dvou soudců, jednoho profesora práva a dvou advokátů, přičemž jsou tito advokáti určeni CNF na společný návrh rad advokátní komory dotyčného obvodu.

K nákladům řízení

48 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Články 81 ES, 82 ES a 43 ES nebrání takovému pravidlu, které je upraveno v článku 22 královského nařízení s mocí zákona č. 1578 ze dne 27. listopadu 1933, v jeho znění platném v rozhodné době z hlediska sporu v původním řízení, podle něhož je v rámci zkoušky podmiňující přístup k výkonu advokacie zkušební komise složena z pěti členů jmenovaných ministrem spravedlnosti, a to dvou soudců, jednoho profesora práva a dvou advokátů, přičemž jsou tito advokáti určeni Consiglio nazionale forense (Národní rada advokátních komor) na společný návrh rad advokátní komory dotyčného obvodu.

Podpisy.