STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 8. září 20051( )

Věc C‑66/04

Spojené království Velké Británie a Severního Irska

proti

Evropskému parlamentu

a

Radě Evropské unie

„Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2065/2003 ze dne 10. listopadu 2003 o kouřových aromatických přípravcích používaných nebo určených k použití v potravinách nebo na jejich povrchu – Volba právního základu – Článek 95 odst. 1 ES – Delegování prováděcích pravomocí – Článek 202 ES“

I – Úvod

1. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2065/2003 ze dne 10. listopadu 2003 o kouřových aromatických přípravcích používaných nebo určených k použití v potravinách nebo na jejich povrchu( ) nestanoví přímo, které kouřové aromatické přípravky mohou být použity v rámci vnitřního trhu. Stanoví hlavně postup, kterým Komise povoluje takzvané primární produkty pro výrobu kouřových aromatických přípravků. Povolené látky jsou zařazeny do pozitivního seznamu v příloze nařízení.

2. Spor mezi účastníky řízení se týká otázky, zda čl. 95 odst. 1 ES umožňuje zřízení takového „vícestupňového“ modelu právní úpravy nebo pouze umožňuje opatření, která sama přímo sbližují právo členských států. Kromě toho se spor týká otázky, zda jsou pravomoci Komise v tomto postupu dostatečně přesně vymezeny.

II – Skutkový základ sporu a právní rámec

3. Právním základem nařízení je článek 95 ES, který mimo jiné stanoví:

„1. […] Rada postupem podle článku 251 po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem přijímá opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.

[…]

4. Pokládá-li členský stát poté, co Rada nebo Komise přijaly harmonizační opatření, za nezbytné ponechat si vlastní vnitrostátní předpisy ze závažných důvodů uvedených v článku 30 nebo vnitrostátní předpisy týkající se ochrany životního nebo pracovního prostředí, oznámí je Komisi spolu s důvody pro jejich ponechání.

5. Aniž je dotčen odstavec 4, pokládá-li členský stát poté, co Rada nebo Komise přijaly harmonizační opatření, za nezbytné zavést vnitrostátní předpisy, opírající se o nové vědecké poznatky k ochraně životního prostředí nebo pracovního prostředí, z důvodu zvláštního problému, který se objeví v tomto členském státě po přijetí harmonizačních opatření, oznámí zamýšlené předpisy Komisi spolu s důvody pro jejich zavedení.“

4. Delegování prováděcích pravomocí na Komisi je stanoveno v čl. 202 třetí odrážce ES:

„K dosažení cílů vytyčených touto Smlouvou a za podmínek jí vymezených Rada:

[…]

– svěřuje Komisi v aktech, které přijímá, pravomoci k provádění předpisů, které vydá. Rada může upravit určité podmínky výkonu těchto pravomocí. Rada si může rovněž ve zvláštních případech vyhradit právo vykonávat tyto prováděcí pravomoci přímo. Výše uvedené podmínky musí být v souladu se zásadami a pravidly, které předem Rada přijala na návrh Komise a po obdržení stanoviska Evropského parlamentu jednomyslně.“

5. Výroba kouřových aromatických přípravků je popsána v sedmém bodu odůvodnění nařízení:

„[…] Prvním stupněm při výrobě těchto kouřových aromatických přípravků je kondenzace kouře. Kondenzovaný kouř se obvykle fyzikálními procesy rozdělí na vodný primární kouřový kondenzát, dehtovou fázi o vysoké hustotě, která je nerozpustná ve vodě, a na olejovou fázi nerozpustnou ve vodě. Olejová fáze nerozpustná ve vodě je vedlejším produktem nevhodným pro výrobu kouřových aromatických přípravků. Primární kouřový kondenzát a frakce dehtové fáze o vysoké hustotě nerozpustné ve vodě, tj. „primární dehtové frakce“, se čistí s cílem odstranit složky kouře, které jsou pro lidské zdraví nejškodlivější. Poté mohou, aniž jsou dotčeny podrobnější předpisy Společenství, [být] vhodné jako takové pro použití v potravinách nebo na jejich povrchu nebo pro výrobu sekundárních kouřových aromatických přípravků vyráběných dalším vhodným fyzikálním zpracováním, jako je extrakce, destilace, zkoncentrování odpařováním, absorpcí nebo membránovou separací, a přidáváním složek potravin, jiných látek určených k aromatizaci, potravinářských přídatných látek nebo rozpouštědel.“

6. Co se týče rizik spojených s kouřovými aromatickými přípravky, stanoví šestý bod odůvodnění:

„Chemické složení kouře je složité a závisí kromě jiného na typu použitého dřeva, metodě použité pro vznik kouře, na obsahu vody ve dřevě, na teplotě a na koncentraci kyslíku při tvorbě kouře. Uzené potraviny obecně vyvolávají obavy ze zdravotního hlediska, zejména pokud jde o možnou přítomnost polycyklických aromatických uhlovodíků. Vzhledem k tomu, že se kouřové aromatické přípravky vyrábějí z kouře, který prochází frakcionací a čistícími procesy, vyvolává použití kouřových aromatických přípravků obecně méně obav, pokud jde o zdraví, než tradiční proces uzení. Při posuzování bezpečnosti však musí být přihlédnuto k možnému širšímu používání kouřových aromatických přípravků ve srovnání s obvyklým uzením.“

7. Osmý bod odůvodnění objasňuje obtíže vědeckého hodnocení kouřových aromatických přípravků:

„Vědecký výbor pro potraviny dospěl k závěru, že v důsledku velkých fyzikálních a chemických rozdílů mezi kouřovými aromatickými přípravky používanými pro aromatizaci potravin není možné navrhnout jednotný postup pro posuzování jejich bezpečnosti, a toxikologické hodnocení by se tedy mělo zaměřit na bezpečnost jednotlivých kouřových kondenzátů.“

8. Kouřový aromatický přípravek, respektive potravina, v níž nebo na jejímž povrchu je přítomen, smí být podle čl. 4 odst. 2 nařízení uvedena na trh pouze tehdy, pokud Komise v souladu s nařízením povolila primární produkt, z nějž se vyrábí.

9. Článek 3 nařízení definuje jako primární produkty primární kouřové kondenzáty a primární dehtové frakce. Tyto primární produkty jsou předmětem postupu povolování stanoveného tímto nařízením. O povolení rozhoduje Komise na žádost výrobce za účasti regulativního výboru( ) a Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (dále jen „Úřad pro bezpečnost potravin“)( ). Komise musí kouřový aromatický přípravek na žádost posoudit a buď jej prováděcím nařízením zařadit do seznamu povolených kouřových aromatických přípravků („pozitivní seznam“), nebo povolení rozhodnutím určeným žadateli odmítnout.

10. Podmínky povolení jsou definovány v čl. 4 odst. 1 nařízení takto:

„Použití kouřových aromatických přípravků v potravinách nebo na jejich povrchu se povolí pouze tehdy, je-li dostatečně prokázáno, že:

– nepředstavuje riziko pro lidské zdraví;

– neuvádí spotřebitele v omyl.“

11. V souladu s článkem 9 nařízení může Komise při rozhodování zohlednit také „jiné faktory oprávněně spojené s danou záležitostí“.

12. Kromě toho v souladu s článkem 5 nařízení nesmí být dřevo, které je použito pro výrobu primárních produktů, v období šesti měsíců před pokácením nebo bezprostředně po něm záměrně ani nezáměrně ošetřeno chemickými látkami, pokud nelze prokázat, že přítomnost látky použité pro ošetření nevede při spalování ke vzniku potenciálně toxických látek. Příloha I nařízení obsahuje další podmínky postupu výroby, jako je maximální obsah benzo[a]pyrenu a benzo[a]anthracenu.

III – Návrhová žádání účastníků řízení

13. Spojené království Velké Británie a Severního Irska podáním ze dne 11. února 2003 došlým Soudnímu dvoru dne 16. února 2004 podalo žalobu na základě článku 230 ES proti Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie a navrhlo, aby Soudní dvůr:

1. prohlásil za neplatné nařízení (ES) Evropského parlamentu a Rady č. 2065/2003 ze dne 10. listopadu 2003 o kouřových aromatických přípravcích používaných nebo určených k použití v potravinách nebo na jejich povrchu;

2. uložil Evropskému parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení Spojeného království.

14. Evropský parlament a Rada Evropské unie navrhly, aby Soudní dvůr:

1. žalobu zamítl a

2. uložil Spojenému království náhradu nákladů řízení.

15. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 24. června 2004 bylo na základě čl. 40 odst. 1 Statutu Soudního dvora a čl. 93 odst. 1 jednacího řádu Komisi Evropských společenství povoleno, aby vstoupila do řízení jako vedlejší účastník na podporu Parlamentu a Rady. Komise podporuje návrhová žádání Parlamentu a Rady.

IV – Právní posouzení

16. Žaloba předně vznáší otázku, zda je čl. 95 odst. 1 ES správným právním základem pro nařízení. Spojené království rovněž zpochybňuje, zda je jeho model právní úpravy přiměřený. Konečně se Spojené království domnívá, že nařízení porušuje čl. 202 třetí odrážku ES, protože deleguje hlavní úkoly sbližování práva na Komisi. Přípustné je však pouze delegování k „provádění“.

A – K čl. 95 odst. 1 ES jako právnímu základu nařízení

17. Na základě čl. 95 odst. 1 ES přijímá Rada opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.

18. Článek 95 odst. 1 ES lze vzít v úvahu jako právní základ pouze tehdy, když z právního aktu skutečně a objektivně přezkoumatelným způsobem vyplývá( ), že je jeho cílem zlepšit podmínky pro vytvoření a fungování vnitřního trhu( ).

19. Tak je tomu v projednávaném případě. Podle nařízení mohou být povolené primární produkty používány v celém Společenství. Jak tvrdí Komise, aniž by jí bylo v tomto bodě odporováno, existovaly dříve vnitrostátní postupy povolování, které mohly mít přinejmenším potenciálně odlišné výsledky, což mohlo omezit volný pohyb primárních produktů, aromatických přípravků z nich vyrobených a jimi ošetřených potravin a narušovat volnou hospodářskou soutěž. Pokud budou muset být v budoucnu na základě nařízení primární produkty staženy z trhu, je to odůvodněno ochranou zdraví, pro kterou stanoví čl. 95 odst. 3 ES vysokou úroveň ochrany.

20. Článek 95 odst. 1 ES dovoluje ovšem výhradně „opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států“. Právě tuto pasáž vykládají účastníci řízení rozdílně. Rozdílné názory se dají shrnout následovně:

21. Podle Spojeného království musejí být „opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států“ zaměřena na vnitrostátní právo členských států – čl. 95 odst. 1 ES se nemůže použít pro opatření, která by přesahovala možnosti členských států. Rozhodující otázkou je tedy, zda opatření směřuje k výsledku, který by býval mohl nebo nemohl být dosažen současným přijetím totožné právní úpravy v členských státech.

22. V projednávaném případě je třeba na tuto otázku odpovědět záporně, protože nařízení nestanoví žádná hmotněprávní kritéria ke sbližování právních norem členských států a nezavádí do vnitrostátního práva žádné harmonizované normy. Nařízení spíše vytváří centralizovaný postup povolování na úrovni Společenství, který svěřuje Komisi a Úřadu pro bezpečnost potravin úkol sestavit pozitivní seznam kouřových aromatických přípravků. Takového opatření nemůže vnitrostátní zákonodárce dosáhnout ani současným přijetím vnitrostátních předpisů, které by měly stejný obsah jako nařízení. Proto je čl. 95 odst. 1 ES nesprávným právním základem pro nařízení. Místo něj je třeba použít jako právní základ článek 308 ES.

23. Argument Spojeného království k výkladu čl. 95 odst. 1 ES odpovídá – především v německé literatuře – široce rozšířenému názoru, který se rovněž opírá o pasáž „ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států“, podle nějž je hlavní problém v „uzurpaci“ správních pravomocí členských států Společenstvím( ).

24. Podle orgánů, které jsou účastníky řízení, má čl. 95 odst. 1 ES naopak umožnit vícestupňová opatření. Taková právní úprava, jako je právní úprava v projednávaném případě, nesmí být posuzována izolovaně, nýbrž pouze včetně prováděcích opatření přijatých na jejím základě. Ve své podstatě vede nařízení ke sbližování, a sice ve formě pozitivního seznamu povolených primárních produktů, který má Komise sestavit na jeho základě. Také tento výklad má v literatuře své zastánce( ).

25. S přihlédnutím k těmto argumentům je třeba připomenout, že sporné nařízení samo o sobě nezpůsobuje žádné přímé sbližování práva členských států. Pokud totiž obsahuje hmotněprávní kritéria, jsou tato určena Komisi k vypracování pozitivního seznamu. Teprve prováděcí nařízení Komise vycházející z nařízení přichází v úvahu jako opatření ke sbližování práva ve formě pozitivního seznamu. Nařízení upravuje následně pouze dílčí etapu na cestě ke sbližování právních předpisů členských států o používání kouřových aromatických přípravků.

26. Je tedy třeba přezkoumat, zda čl. 95 odst. 1 ES dovoluje zavedení takového vícestupňového modelu právní úpravy, nebo připouští pouze opatření, která sama přímo sbližují právo členských států.

27. Pojem „opatření“ použitý v čl. 95 odst. 1 ES zahrnuje bezesporu přinejmenším všechny formy právních aktů uvedených v článku 249 ES, tedy nařízení, směrnice, rozhodnutí a stanoviska. Přijetí nařízení na základě čl. 95 odst. 1 ES je tedy formálně pokryto.

28. Spojené království se ovšem soustředí na jednotlivé části zbývající pasáže a odkazuje především na prvky „sbližování“ a „[…]členských států“:

29. Článek 95 odst. 1 ES svěřuje pravomoc ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států. Pojem „sbližování“ tedy již vykazuje vztah k vnitrostátnímu právu, protože právo Společenství se svou jednotnou platností nepotřebuje žádné sbližování. Směrnice je právě proto klasickým opatřením ke sbližování práva, protože vyžaduje od členských států, aby přizpůsobily svá práva společným úkolům. Nařízení jde ještě dále v tom rozsahu, že nahrazuje vnitrostátní právo členských států přímo použitelným právem Společenství, přičemž výsledek sjednocování práva může být ale chápán jako „nejintenzivnější forma“ sbližování. Také pomocí rozhodnutí určených členským státům může být dosaženo sbližování práva členských států. Společným znakem opatření je to, že vedou k přizpůsobení nebo nahrazení potenciálně rozdílného práva členských států. Předmětem opatření ke sbližování práva může být tudíž pouze to, co mohou členské státy potenciálně upravit na základě své vlastní pravomoci.

30. Dále svěřuje čl. 95 odst. 1 ES pravomoc ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států. Z odkazu na právo členských států lze rovněž vyvodit, že je Společenství oprávněno přijímat pouze opatření, která se nacházejí rovněž v rámci potenciálních možností práva členských států.

31. Názor Spojeného království je přesvědčivý v rozsahu, v němž pasáž „sbližování“ ustanovení právních a správních předpisů „členských států“ vyžaduje spojitost mezi přijatými (harmonizačními) opatřeními a vnitrostátním právem. Taková spojitost existuje, pokud je ve všech členských státech díky ustanovením práva Společenství, která mají být provedena, přijata jednotná právní úprava. Ovšem i přímo použitelné a přednostně platné právo Společenství, které nahrazuje nebo omezuje vnitrostátní právo jiného znění, vykazuje rovněž tuto spojitost s vnitrostátním právem. Opatření přijatá výlučně Společenstvím, která platí souběžně s právem členských států, aniž by měnila jeho normativní obsah, naproti tomu ve skutečnosti nezpůsobují sbližování práva členských států. Tak rozhodl Soudní dvůr ohledně nových právních institutů v oblasti duševního vlastnictví, které platí souběžně se stávajícími vnitrostátními instituty( ).

32. Z této nutné spojitosti s právem členských států vyplývá ovšem pouze to, že opatření musí sbližovat právo členských států. Pouze z těchto dvou prvků této pasáže ještě nelze vyvodit údaje o způsobu a metodách sbližování – jak se má uskutečnit a čeho se má týkat.

33. Orgánům je třeba v tomto ohledu dát za pravdu do té míry, do jaké z výrazu „opatření [týkající se] sbližování“ usuzují, že tato opatření nemusí sama přímo sbližovat právo členských států. Na rozdíl od takových výrazů jako „opatření ke sbližování“, „sbližovací opatření“ nebo „opatření, která […] sbližují“ totiž tento výraz dovoluje dílčí etapy. Také jiná jazyková znění, jako například francouzské, anglické, španělské, italské a portugalské, potvrzují tento rozdíl( ). Pokud tedy opatření pouze jako celek slouží ke sbližování práva členských států, může také stanovit postup, který nezpůsobuje sbližování přímo, nýbrž v rámci vícestupňového modelu s dílčími etapami.

34. To není – na rozdíl od názoru Spojeného království – v rozporu s výkladem obou prvků sbližování práva členských států. Orgány totiž uznávají nutnost spojitosti s vnitrostátním právem, vidí ale více možností než Spojené království, jak tohoto cíle dosáhnout.

35. Pozitivní seznam stanovený nařízením, který má být vytvořen prostřednictvím prováděcích nařízení, nahrazuje v konečném důsledku relevantní právo členských států nebo zamezuje jeho vzniku. Tím – jak Spojené království uznává – vykazuje jako celek sblížení práva členských států.

36. Také souvislost s ostatními ustanovení Smlouvy potvrzuje přípustnost vícestupňového modelu sbližování práva. Článek 202 třetí odrážka ES obsahuje zásadu, že opatření zákonodárce Společenství nemusí být stanovena vyčerpávajícím způsobem, ale mohou stanovit prováděcí opatření Komise. Článek 202 ES ani článek 95 ES neobsahují zvláštní omezení delegační pravomoci pro právní předpisy přijaté na základě čl. 95 odst. 1 ES. Jak správně podotýká Parlament, čtvrtý a pátý odstavec článku 95 ES spíše předpokládají, že „Komise přijal[a] harmonizační opatření“. Sám článek 95 ES tedy přiznává prováděcím opatřením Komise na základě článku 202 ES kvalitu harmonizačních opatření.

37. Na rozdíl od toho, co tvrdí Spojené království s odvoláním na rozsudek o celním informačním systému( ), není účinek sbližování stanoveného postupu k vyhotovení pozitivního seznamu Komisí natolik vzdálený, že by mohl být považován za pouhý vedlejší účinek právní úpravy. Sbližování práva je spíše jediným cílem stanoveného postupu k sestavení pozitivního seznamu.

38. Spojené království se kromě toho mýlí, když tvrdí, že nařízení zřizuje orgán Společenství, což na základě článku 95 ES není možné. Postup, který je prováděn orgánem stanoveným Smlouvou, nemůže být postaven na roveň zřízení nového orgánu Společenství( ).

39. Proti skutečnosti vícestupňového postupu ke sbližování práva nemůže být ani namítáno, že nařízení svěřuje Komisi prováděcí pravomoci, které Smlouva vyhrazuje členským státům( ). Nehledě k otázce, zda v právu Společenství – jako v německém ústavním právu – existuje takové oddělení zákonodárných pravomocí a výkonných pravomocí( ), je tato námitka v souvislosti s tímto napadeným nařízením irelevantní. Postup povolování primárních produktů sice obsahuje správní prvky, nicméně je třeba jej celkově považovat z důvodu výsledku, kterého má být dosaženo – všeobecného povolení určitých primárních produktů na území celého Společenství – za zákonodárný akt. Členským státům jsou také ve značné míře ponechány prováděcí pravomoci. Se zařazením primárního produktu do pozitivního seznamu totiž není spojeno povolení uvádět na trh konečné produkty. K tomu jsou nadále příslušné členské státy. Jsou pouze omezeny tím, že nemohou zakázat použití povolených primárních produktů pro kouřové aromatické přípravky a musí zamezit prodeji kouřových aromatických přípravků vyrobených na základě nepovolených primárních produktů.

40. Je tedy třeba konstatovat, že čl. 95 odst. 1 ES je správným právním základem pro nařízení, neboť toto ustanovení povoluje zavést vícestupňový regulativní postup, jako je nařízení, které ve svém výsledku vede ke sbližování práva členských států.

B – K ostatním argumentům Spojeného království

41. V dalším průběhu řízení rozvinulo Spojené království argumenty, které se nevztahují k právnímu základu nařízení, nýbrž k jeho přiměřenosti ve vztahu k pravomocem členských států a mezím delegování podle článku 202 ES.

42. Jak však uvádí Komise a Rada, pokud jde o delegování, je tento argument, co se týče obou bodů, na základě čl. 42 odst. 2 jednacího řádu opožděný. Jedná se o nové žalobní důvody, které byly uplatněny teprve v replice, respektive v odpovědi na spis vedlejšího účastníka Komise. Žaloba nezmiňuje ani přiměřenost ani možné porušení mezí možností delegování. Pokud mělo Spojené království v tomto ohledu pochyby, je nepochopitelné, jak mohlo v žalobě považovat přijetí nařízení na základě článku 308 ES za zcela přípustné. Jelikož Spojené království od počátku uvádělo, že nařízení na základě článku 95 ES musí stanovit hmotněprávní kritéria, vztahuje se tato argumentace výlučně na otázku, zda může být nařízení považováno za opatření ke sbližování práva.

43. Proto jsou přiměřenost nařízení a možnosti delegování zkoumány pouze podpůrně.

1. K přiměřenosti nařízení

44. Článek 5 ES, který stanoví v prvním pododstavci zásadu omezených pravomocí a v druhém pododstavci zásadu subsidiarity, vyžaduje v třetím pododstavci, aby opatření Společenství nepřekračovala rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smlouvy. To je právním vyjádřením zásady proporcionality v rámci stanovení pravomocí. Podle této zásady, která patří k obecným zásadám práva Společenství, nesmí akty orgánů Společenství překročit meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi vícero přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření. Dále nesmí být způsobené nepříznivé následky nepřiměřené vhledem ke sledovaným cílům( ).

45. Protože se jedná o vztah mezi opatřeními Společenství a pravomocemi členských států, je třeba přezkoumat, zda cíle nařízení nemohou být sledovány jinou, stejně účinnou právní úpravou, která svěřuje členským státům více odpovědnosti.

46. Přitom je ovšem třeba zohlednit, že zákonodárce Společenství disponuje rozsáhlým prostorem pro uvážení, pokud mají být přijata politická, hospodářská a sociální rozhodnutí, která vyžadují komplexní posouzení( ). Tak je tomu i v případě projednávaného předmětu právní úpravy. Povolení uvádět na trh kouřové aromatické přípravky určené k použití v potravinách vyžaduje komplexní posouzení, která jsou hospodářské povahy, pokud jde o výrobu a prodej aromatických přípravků, a vědecké a sociální povahy, pokud jde o ochranu lidského zdraví a spotřebitelů.

47. V projednávaném případě nic nenasvědčuje tomu, že by zákonodárce Společenství překročil meze tohoto prostoru pro uvážení. Naopak vše nasvědčuje tomu, že zvolené řešení je z různých modelů právní úpravy, které je možné si představit, nejvhodnější k dosažení svého cíle. Směrnice, která ukládá členským státům kritéria pro povolení kouřových aromatických přípravků a stanoví vzájemné uznávání povolení, nemohla být přijata, protože podle osmého bodu odůvodnění nařízení není jednotný postup pro posuzování bezpečnosti primárních produktů pro kouřové aromatické přípravky z objektivních a vědeckých důvodů možný, takže se toxikologické hodnocení musí zaměřit na bezpečnost jednotlivých kouřových kondenzátů. „Koordinační řešení“( ), podle něhož členské státy udělují povolení, která jsou automaticky uznávána ve všech ostatních členských státech, pokud není vznesena námitka, by právě bez společných kritérií vedlo ke konfliktům mezi členskými státy, které by pak musela řešit Komise. Přímé stanovení pozitivního seznamu ve spolurozhodovacím postupu, to znamená Parlamentem a Radou na návrh Komise, jak se toho konečně domáhá Spojené království, by omezilo pravomoci členských států stejně tak jako zvolené řešení, zároveň by ale podstatně ztížilo postup povolování kouřových aromatických přípravků a spíše omezilo práva účasti výrobců.

48. Z výše uvedených důvodů jsou „nepříznivé následky“ pro pravomoci členských států také přiměřené cílům čl. 95 odst. 1 ES a nařízení.

49. Nařízení tedy vyhovuje požadavkům zásady proporcionality.

2. K mezím delegování podle článku 202 ES

50. Na základě čl. 202 třetí odrážky ES a článku 211 ES čtvrté odrážky je příslušnost k provádění sekundárního práva v zásadě svěřena Komisi( ). Za účelem posouzení legality delegování pravomocí na Komisi rozlišuje Soudní dvůr mezi předpisy, které jsou podstatné pro upravovanou oblast, a musí tedy zůstat vyhrazeny základnímu právnímu aktu, a předpisy, které slouží pouze k provádění, a k jejichž přijetí tudíž může být zmocněna Komise( ). Proto zde podstatně záleží na tom, jak správně předpokládá Spojené království, zda je třeba delegované pravomoci zařadit buď k „podstatným prvkům upravované oblasti“ nebo do oblasti „provádění“.

51. Spojené království pochybuje, že jsou v tomto případě v základním nařízení stanoveny podstatné prvky upravované oblasti. Rada a Parlament nestanovily žádná hmotněprávní kritéria pro sbližování práva, nýbrž pověřily vypracováním hmotněprávních kritérií právní úpravy oblasti Komisi.

52. Proti tomu je třeba namítnout, že Soudní dvůr vykládá pojem „podstatné prvky upravované oblasti“ velmi restriktivně a zahrnuje pod něj pouze předpisy, kterými mají být prováděny hlavní směry politiky Společenství( ). Pojem „provádění“ je v ustálené judikatuře tedy vykládán velmi široce( ), a umožňuje tím Radě přenést na Komisi rozsáhlé pravomoci( ).

53. Soudní dvůr zakládá svůj široký výklad pojmu provádění jednak na celkovém kontextu Smlouvy o ES a jednak na požadavcích praxe, zejména zemědělského trhu a práva zahraničního obchodu. Pouze Komise je schopna trvale a pozorně sledovat vývoj zemědělských trhů a vývoj na mezinárodních trzích a jednat tak rychle, jak to situace vyžaduje( ).

54. V souladu s touto judikaturou kladl Soudní dvůr doposud na stupeň přesnosti delegování pravomocí na Komisi zpravidla pouze velmi omezené požadavky. Rozhodl tak, že na Komisi může být delegována obecná pravomoc právně upravit prováděcí pravidla právních předpisů. Zejména nemusí být podstatné prvky takto delegovaných pravomocí stanoveny přesně. Naopak obecně formulovaná ustanovení poskytují také dostatečný zmocňovací základ( ). Taková obecná zmocnění zní například: „Prováděcí pravidla k tomuto nařízení […] budou přijata podle postupu […]“( ).

55. Takto nepřesné delegování by nebylo v projednávaném případě přijatelné. Nejedná se zde o rychle se měnící a zároveň intenzivní činností Společenství charakterizovanou oblast, jako je zemědělský trh. Spíše je třeba na základě vědeckého hodnocení pro každý primární produkt pouze jednou zvážit mezi svobodou hospodářské činnosti podniků a ochranou zdraví a spotřebitele ve vnitřním trhu. Toto zvážení nevyžaduje pružnost a rychlost, nýbrž pečlivé zkoumání a posouzení všech relevantních informací.

56. Pro striktnější požadavky na delegování svědčí kromě toho dodržování práv účasti Parlamentu, jichž se sám Parlament nemůže platně vzdát, a nebezpečí obcházení legislativního procesu stanoveného Smlouvou. Na rozdíl od zde stanoveného postupu projednávání ve výborech (komitologie), jehož se Parlament může zúčastnit pouze teoreticky a ve výjimečném případě( ), se postup podle článku 95 ES vyznačuje větší transparentností a podstatně zvýšenou demokratickou legitimitou.

57. I při uplatnění takových, pro tuto oblast specifických, striktnějších kritérií, pro které nacházíme oporu v judikatuře( ), je delegování v projednávaném případě legální. Zejména články 4 a 5 nařízení ve spojení s přílohou I dostatečně upřesňují cíle a předmět upravované oblasti. Tím slouží, jak správně uvádějí orgány, které jsou účastníky řízení, zároveň k provádění hlavních směrů politiky Společenství v této oblasti, a stanoví tedy podstatné prvky upravované oblasti. Kromě toho obsahuje nařízení přesná ustanovení o tom, jak mají být delegované pravomoci vykonávány.

58. Článek 4 odst. 1 definuje tři základní podmínky, za nichž mohou být kouřové aromatické přípravky povoleny a používány ve spojení s potravinami. Nesmí představovat riziko pro lidské zdraví, nesmí uvádět spotřebitele v omyl a musí případně odpovídat zvláštním podmínkám použití. Článek 4 odst. 2 tedy zakazuje uvádění na trh kouřových aromatických přípravků, které nejsou povolené nebo které nesplňují podmínky jejich použití.

59. Orgány, které jsou účastníky řízení, správně podotýkají, že článek 3 nařízení a body odůvodnění 7, 11 a 17 zakládají souvislost se směrnicí 88/388/EHS( ) a nařízením (ES) č. 178/2002( ), které obecným pojmům nařízení nabízejí kontext, který jim poskytuje technický rámec, a tím je konkretizuje. Zejména článek 4 směrnice 88/388/EHS a články 3, 5, 14 a 16 nařízení (ES) č. 178/2002 nabízí bližší údaje o tom, kdy potravina nepředstavuje riziko pro lidské zdraví a kdy není spotřebitel uváděn v omyl. Jestli v tom lze spatřovat „odborné termíny“, jak uvádí Parlament, ponechme stranou; v každém případě se jeví, že jsou tyto pojmy dostatečně definovány.

60. Kromě toho Komise zejména zdůraznila, aniž by jí bylo v tomto bodě odporováno, že metoda výroby primárních produktů má rozhodující vliv na možné toxické účinky kouřových aromatických přípravků. Proto pro výrobu primárních produktů zakazuje článek 5 použití chemicky ošetřeného dřeva, pokud nelze prokázat, že není nebezpečné. Příloha I dále upřesňuje podmínky pro výrobu primárních produktů, pokud jde o přídavné látky, tepelné zpracování a chemické a fyzikální postupy k získání kondenzátů a fází a rovněž k jejich dalšímu zpracování. Jsou také stanoveny maximální obsahy pro dvě látky. Příloha II poskytuje svými odkazy na informace nezbytné pro hodnocení další podstatné údaje.

61. Nařízení tím stanovuje konkrétní a v každém případě dostatečně určitá kritéria pro metodu výroby primárních produktů, a tím zřetelně upravuje více než jen podstatné prvky této oblasti. Vše ostatní, a zejména vypracování konkrétních kritérií týkajících se ochrany zdraví a spotřebitele v rámci článku 4 nařízení, lze na rozdíl od tvrzení Spojeného království přiřadit k široké oblasti „provádění“, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora. K prováděcím předpisům a prováděcím pravidlům, které Komise v rámci jí svěřené pravomoci může přijmout, patří totiž právě stanovení podmínek, rozsahu a jiných kritérií pro použití obecných ustanovení na jednotlivé případy( ).

62. Kromě toho Komise přesvědčivě prokázala, že praktické a právní potřeby zabraňují dalekosáhlé podrobné právní úpravě v samotném nařízení, například ve formě pozitivního seznamu všech povolených primárních produktů. Osmý bod odůvodnění nařízení v tomto smyslu blíže upřesňuje, že jednotný postup pro posuzování bezpečnosti primárních produktů pro kouřové aromatické přípravky z objektivních a vědeckých důvodů není možný.

63. V tomto ohledu je potřeba zejména vzít v úvahu, že čl. 95 odst. 3 ES a čl. 152 odst. 1 první pododstavec ES vyžadují vysokou úroveň ochrany zdraví. Pokud ovšem možné toxické účinky kouřových aromatických přípravků závisí natolik rozhodujícím způsobem na jejich složkách a poměru, v jakém jsou smíšeny, takže podstatně záleží na primárních produktech a jejich metodě výroby, může být seznam povolených primárních produktů vytvořen pouze na základě toxikologického hodnocení v jednotlivých případech( ). Protože navíc každý jednotlivý produkt může být specifický, pokud jde o metodu jeho výroby, chemické složení a toxikologické vlastnosti, je pochopitelné, že každé povolení musí stanovit individuální podmínky použití.

64. Vzhledem k dostupným údajům, pokud jde o cíle nařízení, jeho předmět a podstatná kritéria, není ani problémem, že Komise má na základě čl. 9 odst. 1 při svém posouzení kromě požadavků uvedených v čl. 4 odst. 1 a práva Společenství zohlednit také „jiné faktory oprávněně spojené s danou záležitostí.“ Na základě hlavních cílů základního nařízení v projednávaném případě, cílů právního základu uvedených v čl. 95 odst. 1 ES, stanovených kritérií a právního kontextu totiž lze dostatečně přesně vymezit, co může být mezi tyto „faktory“ zařazeno.

65. Pokud jde o oba hlavní materiální aspekty upravované oblasti, základní bezpečnostní požadavky na používání a uvádění kouřových aromatických přípravků na trh a podmínky výroby, uvádí tedy nařízení podstatné prvky opatření ke sbližování práva, přičemž jsou dostatečně určeny podstatné prvky delegovaných pravomocí.

66. Konečně stanoví nařízení ve svých článcích 6, 8 až 12 a 19, jak má Komise delegované pravomoci vykonávat. Její úlohou je sestavit pozitivní seznam povolených primárních produktů. Ustanovení o postupu stanoví, že Komise zhodnotí primární produkty s pomocí Úřadu pro bezpečnost potravin na základě hmotněprávních kritérií a rozhodne o zařazení do seznamu za účasti regulativního výboru. Způsob, účinky, trvání, změna, pozastavení, odnětí a prodloužení povolení jsou rovněž uvedeny, stejně tak jako účinky odmítnutí.

C – Stručné závěry

67. Závěrem lze tedy konstatovat, že čl. 95 odst. 1 poskytuje dostatečný právní základ pro nařízení, jeho model právní úpravy je přiměřený a delegování prováděcích pravomocí na Komisi se pohybuje v rámci toho, co je povoleno na základě čl. 202 třetí odrážky ES. Žalobu je tedy třeba zamítnout.

V – Náklady řízení

68. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Parlament a Rada požadovaly náhradu nákladů řízení na základě čl. 69 odst. 2 jednacího řádu a Spojené království nemělo s ohledem na předešlé úvahy ve věci úspěch, je namístě posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.

69. Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu nesou orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady. Komise tedy musí nést vlastní náklady.

VI – Závěry

70. Na základě předešlých úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně:

„1. Žaloba se zamítá.

2. Spojenému království se ukládá náhrada nákladů řízení s výjimkou nákladů řízení Komise Evropských společenství. Komise uhradí vlastní náklady řízení.“