STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

EVGENIJE TANČEVA

přednesené dne 11. června 2020 ( 1 )

Věc C‑302/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

proti

WS

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie)]

„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Směrnice 2011/98/EU – Práva státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení – Článek 12 – Právo na rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení – Vnitrostátní právní úprava, která pro účely stanovení nároku na rodinnou dávku vylučuje rodinné příslušníky státních příslušníků třetích zemí, kteří nejsou rezidenty“

I. Úvod

1. V rámci své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) žádá Soudní dvůr o poskytnutí vodítka ohledně výkladu čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě ( 2 ).

2. Článek 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 přiznává státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky hostitelského členského státu, pokud jde o oblast sociálního zabezpečení. Otázka, která vyvstává v projednávané věci, se týká skutečnosti, zda uvedený článek brání takové vnitrostátní právní úpravě, která v protikladu s tím, co je stanoveno pro státní příslušníky hostitelského členského státu, vylučuje pro účely stanovení nároku na rodinnou dávku rodinné příslušníky státních příslušníků třetích zemí, kteří nepobývají v tomto členském státě.

3. Projednávaná věc tudíž poskytuje Soudnímu dvoru příležitost rozvinout svou judikaturu týkající se práva držitelů jednotného povolení na rovné zacházení podle článku 12 směrnice 2011/98 s ohledem na rozsudek ze dne 21. června 2017ve věci Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

4. Tuto věc projednává Soudní dvůr souběžně s jinou věcí, a to s věcí Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Rodinné dávky pro dlouhodobě pobývající rezidenty) (C‑303/19), v níž dnes přednáším své stanovisko. Předkládající soud pokládá v uvedené věci podobnou otázku týkající se výkladu článku 11 odst. 1 písm. d) směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty ( 3 ), a to konkrétně zda je totéž vyloučení uplatňující se v případě státních příslušníků třetích zemí, jejichž rodinní příslušníci nepobývají v hostitelském členském státě, v souladu s právem na rovné zacházení přiznávaným dlouhodobě pobývajícím rezidentům na základě uvedené směrnice.

5. Uvedené dvě věci v podstatě nastolují nové otázky, které se týkají uplatňování práva na rovné zacházení se státními příslušníky třetích zemí na základě unijního práva a vztahu směrnic 2003/109 a 2011/98 v tomto ohledu. Mají rovněž potenciální dopady na další směrnice obsahující ustanovení o rovném zacházení se státními příslušníky třetích zemí patřící do unijního právního rámce pro migraci ( 4 ).

II. Právní rámec

A. Unijní právo

6. Body 20 a 24 odůvodnění směrnice 2011/98 uvádějí: „(20) Všichni státní příslušníci třetích zemí, kteří oprávněně pobývají a pracují ve členských státech, by měli bez ohledu na původní účel nebo důvod přijetí požívat přinejmenším společného souboru práv vycházejícího z rovného zacházení ve srovnání se státními příslušníky hostitelského členského státu. Právo na rovné zacházení v oblastech vymezených touto směrnicí by mělo být přiznáno nejen těm státním příslušníkům třetích zemí, kteří byli přijati v členském státě za účelem výkonu práce, nýbrž i těm, kteří byli přijati z jiných důvodů a byl jim poskytnut přístup na trh práce tohoto členského státu v souladu s jinými ustanoveními unijního nebo vnitrostátního práva, včetně rodinných příslušníků pracovníků ze třetích zemí, kteří byli přijati členskými státem v souladu se směrnicí Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny ( ( 5 )); […]. (24) Pracovníci ze třetích zemí by měli mít právo na rovné zacházení, pokud jde o sociální zabezpečení. Oblasti sociálního zabezpečení jsou vymezeny nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení ( ( 6 )). Ustanovení o rovném zacházení uvedená v této směrnici, pokud jde o dávky sociálního zabezpečení, by se měla vztahovat rovněž na pracovníky přijaté do členského státu přímo ze třetí země. Tato směrnice by však neměla přiznávat pracovníkům ze třetích zemí více práv, než která jsou již stanovena ve stávajících právních předpisech Unie v oblasti sociálního zabezpečení státních příslušníků třetích zemí v situacích s přeshraničním prvkem. Tato směrnice by dále neměla přiznávat práva týkající se situací, které jsou mimo oblast působnosti práva Unie, například ve vztahu k rodinným příslušníkům pobývajícím ve třetí zemi. Tato směrnice by měla poskytovat práva pouze těm rodinným příslušníkům, kteří se připojí k pracovníkům ze třetí země, aby pobývali v některém členském státě na základě sloučení rodiny, nebo těm, kteří již v daném členském státě oprávněně pobývají.“

7. Článek 12 směrnice 2011/98, nadepsaný „Právo na rovné zacházení“, stanoví: „1. Pracovníci ze třetích zemí, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) mají právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, pokud jde o: […] e) oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení (ES) č. 883/2004; […] 2. Členské státy mohou rovné zacházení omezit takto: […] b) omezením práv poskytnutých pracovníkům ze třetích zemí podle odst. 1 písm. e), aniž by však tato práva byla omezena u pracovníků ze třetích zemí, kteří jsou již zaměstnáni nebo kteří byli zaměstnáni po dobu nejméně šesti měsíců a kteří jsou zaregistrováni jako nezaměstnaní. Členské státy mohou navíc rozhodnout, že se odst. 1 písm. e), pokud jde o rodinné dávky, nepoužije na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni pracovat na území členského státu po dobu nejvýše šesti měsíců, státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati za účelem studia, nebo na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni k výkonu práce na základě víza.“

B. Italské právo

8. Článek 2 Decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (nařízení vlády s mocí zákona č. 69 ze dne 13. března 1988, ustanovení o sociálním zabezpečení za účelem zlepšení správy přístavních subjektů a další naléhavá ustanovení), které bylo přeměněno s úpravami na zákon č. 153 ze dne 13. května 1988 (dále jen „zákon č. 153/1988“) (GURI č. 143 ze dne 20. června 1988), zavedl pojem „assegno per il nucleo familiare“ (dále jen „příspěvek pro domácnost“). Tento článek stanoví: „1. U zaměstnanců, osob pobírajících důchod a dávky sociálního zabezpečení plynoucí ze zaměstnání […] jsou rodinné přídavky, doplňkové rodinné přídavky a všechny ostatní rodinné dávky bez ohledu na jejich označení […] nahrazeny za podmínek stanovených v tomto článku příspěvkem pro domácnost. 2. Příspěvek se vyplácí v rozdílné výši v závislosti na počtu rodinných příslušníků a příjmech domácnosti podle tabulky připojené k tomuto nařízení. Úrovně příjmů uvedené v této tabulce se zvyšují […] v případě domácností, které zahrnují osoby, jež jsou z důvodu zdravotního postižení nebo duševní či fyzické vady zcela a trvale neschopné vykonávat výdělečnou činnost, anebo nezletilé osoby, které mají trvalé obtíže bránící jim ve vykonávání úkolů a činností odpovídajících jejich věku. Tyto úrovně příjmů se zvyšují […], pokud jsou osoby uvedené v odstavci 1 vdovci nebo vdovy, rozvedené, právně odloučené nebo svobodné. S účinností od 1. července 1994 se v případě, že jsou členy domácnosti uvedené v odstavci 6 dvě nebo více dětí, měsíční výše příspěvku zvyšuje […] za každé dítě s výjimkou prvního. […] 6. Domácnost se skládá z manželů, s výjimkou právně a skutečně rozloučeného manžela nebo manželky, a dětí a osob považovaných za děti […] mladších 18 let nebo bez ohledu na jejich věk, pokud jsou z důvodu zdravotního postižení nebo duševní či fyzické vady zcela a trvale neschopni vykonávat výdělečnou činnost. […] 6a. Členem domácnosti uvedené v odstavci 6 není manžel nebo manželka cizího státního příslušníka ani jeho děti nebo osoby považované za děti, které nepobývají na území republiky, s výjimkou případů, kdy je ze strany státu, jehož je cizinec státním příslušníkem, vyhrazeno reciproční zacházení s italskými státními příslušníky nebo pokud byla uzavřena mezinárodní úmluva v oblasti rodinných příspěvků. Určení států, v nichž platí zásada vzájemnosti, provádí ministr práce a sociálního zabezpečení po konzultaci s ministrem zahraničních věcí. […]“

9. Směrnice 2011/98 byla do italského právního řádu provedena Decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 40, Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (legislativní nařízení č. 40 ze dne 4. března 2014 o provádění směrnice 2011/98/EU, dále jen „legislativní nařízení č. 40/2014“) (GURI č. 68 ze dne 22. března 2014).

III. Skutkový stav, původní řízení a předběžná otázka

10. Podle předkládacího rozhodnutí je WS státní příslušník třetí země, který byl od 9. prosince 2011 držitelem povolení k pobytu za účelem výkonu zaměstnání v Itálii a od 28. prosince 2015 držitelem jednotného povolení k pobytu a práci podle legislativního nařízení č. 40/2014 provádějícího směrnici 2011/98. V období od ledna do června 2014 a poté od července 2014 do června 2016 pobývaly manželka WS a jejich dvě děti v zemi původu (Srí Lanka) ( 7 ).

11. Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Národní ústav sociálního zabezpečení, Itálie; dále jen „INPS“) odmítl za toto období vyplatit WS příspěvek pro domácnost z důvodu, že čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 nezohledňuje v případě státních příslušníků třetích zemí při výpočtu tohoto příspěvku rodinné příslušníky, kteří nepobývají v Itálii.

12. WS podal proti rozhodnutí INPS žalobu k Tribunale Giudice del Lavoro di Alessandria (pracovní soud v Alexandrii, Itálie). Na podporu své žaloby tvrdil, že čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 je neslučitelný s jeho právem na rovné zacházení na základě článku 12 směrnice 2011/98, jelikož tento právní předpis zachází se státními příslušníky třetích zemí méně příznivě než se státními příslušníky hostitelského členského státu. Uvedený soud jeho žalobu zamítl.

13. WS podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání ke Corte d’appello di Torino (odvolací soud v Turíně, Itálie). Uvedený soud vyhověl žalobě WS a na základě článku 12 směrnice 2011/98 rozhodl, že čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 je diskriminační a nepoužije se.

14. INPS podal kasační opravný prostředek znějící na zrušení rozsudku odvolacího soudu, v němž uplatnil jediný důvod vycházející z nesprávného použití článku 12 směrnice 2011/98 a legislativního nařízení č. 40/2014.

15. Předkládající soud uvedl, že příspěvek pro domácnost je peněžitý příspěvek poskytovaný konkrétně všem osobám pracujícím v Itálii, a to za předpokladu, že jsou tyto osoby členy domácnosti, jejíž příjem nepřesahuje určitou hranici. Výše tohoto příspěvku se vypočítává na základě počtu členů domácnosti, počtu dětí a výše příjmů domácnosti. Zaměstnancům vyplácí příspěvek zaměstnavatelem současně se mzdou na základě procentní sazby z hrubé mzdy zaměstnance a INPS poté provádí konečné vyrovnání mezi částkami zaplacenými zaměstnavatelem a příspěvky na sociální zabezpečení, které dluží. Předkládající soud měl za to, že bez ohledu na jeho judikaturu, která definuje povahu tohoto příspěvku pro domácnost jako příspěvek související se sociálním zabezpečením a sociální pomocí, spadá tento příspěvek do působnosti čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98.

16. Předkládající soud mimo jiné konstatoval, že členové domácnosti mají v rámci režimu příspěvků zásadní význam a jsou považováni v podstatě za příjemce příspěvku. Předkládající soud se tedy zabýval otázkou, zda čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988, podle které nejsou rodinní příslušníci státních příslušníků třetích zemí, avšak nikoli rodinní příslušníci italských státních příslušníků, zahrnuti mezi členy domácnosti, pokud se místo jejich pobytu nenachází v Itálii a nejsou splněny podmínky vzájemnosti se zemí jejich státní příslušnosti, a to s ohledem na body 20 a 24 odůvodnění uvedené směrnice, které odkazují na rodinné příslušníky pobývající v členském státě.

17. Za těchto podmínek se Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku: „Musí být čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/ES ze dne 13. prosince 2011, jakož i zásada rovného zacházení s držiteli jednotného povolení k pobytu a práci a tuzemskými státními příslušníky vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, podle které jsou v protikladu s tím, co je stanoveno pro státní příslušníky členského státu, pro účely výpočtu příspěvku pro domácnost v rámci započítání osob patřících do domácnosti vyloučeni rodinní příslušníci pracovníka, který je držitelem jednotného povolení a příslušníkem třetího státu, pokud tito rodinní příslušníci pobývají ve třetí zemi původu?“

18. Vyjádření Soudnímu dvoru předložili INPS, WS, italská vláda a Evropská komise. Všichni výše uvedení se zúčastnili jednání konaného dne 27. února 2020.

IV. Shrnutí vyjádření účastníků řízení

19. INPS tvrdí, že na položenou otázku je třeba odpovědět záporně. Uvádí, že pokud jde o třetí země, je obtížné ověřit existenci jiných rodinných dávek vyplácených v zahraničí týmž rodinným příslušníkům a změny v rodinné situaci, které by mohly mít vliv na nárok na příspěvek pro domácnost. Podle názoru INPS je tedy vyloučení rodinných příslušníků, kteří nepobývají v Itálii, v čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 – který se vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, jež neuzavřely s Itálií mezinárodní úmluvu týkající se rodinných dávek nebo které si vyhrazují vzájemné zacházení s italskými státními příslušníky, a nevztahuje se na italské státní příslušníky nebo unijní státní příslušníky – přiměřené a rozumné, jelikož jeho cílem je zabránit tomu, aby se uvedený příspěvek odchýlil od své funkce, kterou je účinná podpora pro domácnost. Tato právní úprava také rozlišuje situace, které se objektivně navzájem liší, jelikož státní příslušník členského státu má trvalou a původní vazbu k tomuto státu, kdežto státní příslušník třetí země má k uvedenému členskému státu nabytou a obvykle dočasnou vazbu.

20. INPS tvrdí, že čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 je v souladu s článkem 12 směrnice 2011/98. Podle INPS z čl. 3 odst. 1 a bodů 8, 19, 20, 24 a 26 odůvodnění uvedené směrnice vyplývá, že není dostačující, že v Itálii pobývá dlouhodobě pobývající rezident, jelikož rodinní příslušníci jsou příjemci příspěvku pro domácnost, a musí tedy pobývat na území uvedené země. INPS poukazuje také na to, že příspěvek pro domácnost se liší od dávky, která vedla k vydání rozsudku ve věci Martinez Silva ( 8 ), a to konkrétně proto, že tento příspěvek je odvozen od pracovního poměru, hrazen z povinných příspěvků odváděných zaměstnavateli a pracovníky a jednoznačně odkazuje na členy domácnosti. Jak INPS zdůraznil na jednání, čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 se nedotýká nároku státních příslušníků třetích zemí na příspěvek, ale pouze jeho výše, a je v souladu s cílem směrnice 2011/98 podporovat integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech.

21. WS tvrdí, že čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 a zásada rovného zacházení brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je dotčená právní úprava. Podle WS na základě článku 2 zákona č. 153/1988 platí, že je s osobami pracujícími v Itálii, na které se vztahuje systém odměňování a příspěvků podle italského práva, pokud jde o příspěvek na domácnost, zacházeno rozdílně na základě státní příslušnosti: pracovníci ze třetích zemí nemohou na rozdíl od italských pracovníků pro účely nároku na uvedený příspěvek a výpočtu jeho výše zahrnout do své domácnosti rodinné příslušníky pobývající v zahraničí. Vzhledem k tomu, že Itálie zohledňuje rodinné příslušníky svých státních příslušníků pobývající v zahraničí, musí podle názoru WS podle článku 12 směrnice 2011/98 postupovat stejně i v případě státních příslušníků třetích zemí. Jiné řešení by podle WS bylo v rozporu s cíli rovnosti a sociální soudržnosti vyjádřenými v bodě 19 odůvodnění uvedené směrnice.

22. WS tvrdí, že bod 20 odůvodnění směrnice 2011/98 se na projednávanou věc nevztahuje, neboť jeho funkcí je rozšířit právo na rovné zacházení na určité adresáty, a nikoliv toto právo omezit. Podle jeho názoru se neuplatní ani bod 24 odůvodnění uvedené směrnice, protože příspěvek pro domácnost je přiznáván výlučně pracovníkovi a rodinní příslušníci na něj nemají žádný nárok. WS poukazuje na to, že čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice 2011/98, který stanoví omezení rovného zacházení v oblasti sociálního zabezpečení, nezmiňuje pobyt rodinných příslušníků pracovníka ze třetí země a znění bodu 24 odůvodnění uvedené směrnice se nevztahuje na případy, v nichž rodinní příslušníci pobývající v zahraničí představují podstatný faktor pro určování dávek přiznávaných pracovníkovi ze třetí země, který pobývá v hostitelském členském státě. WS se domnívá, že pokud by unijní normotvůrce zamýšlel omezit rovné zacházení tímto způsobem, učinil by tak výslovně a neodkazoval by na tuto skutečnost pouze v bodě odůvodnění.

23. Jak WS zdůraznil na jednání, čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 ovlivňuje samotný nárok státního příslušníka třetí země na příspěvek, a nikoliv pouze jeho výši, jestliže všichni jeho rodinní příslušníci pobývají v zahraničí. Podle názoru WS se nejedná ani o neslučitelnost se směrnicí 2003/109, protože rovné zacházení s dlouhodobě pobývajícími rezidenty podle uvedené směrnice má širší rozsah než rovné zacházení s držiteli jednotného povolení na základě směrnice 2011/98, a zahrnuje tedy sociální zabezpečení, sociální pomoc a sociální ochranu bez zvláštních omezení pro rodinné dávky, takže celkové zacházení s těmito kategoriemi státních příslušníků třetích zemí podle uvedených dvou směrnic se nemění. WS dodává, že se kontroly příspěvků ve vztahu k rodinným příslušníkům pobývajícím v zahraničí liší od rovného zacházení a v každém případě by se neměnily v závislosti na tom, zda se situace týká rodinných příslušníků italského státního příslušníka, kteří nejsou rezidenty, nebo rodinných příslušníků státních příslušníků třetích zemí pobývajících v Itálii.

24. Italská vláda tvrdí, že čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 a zásada rovného zacházení nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je dotčená právní úprava. Uvádí, že příspěvek pro domácnost je hrazen z příspěvků zaměstnavatele odváděných na povinné pojištění, a je tudíž součástí sociálního zabezpečení. Italská vláda tvrdí, že důvody pro vyloučení rodinných příslušníků státních příslušníků třetích zemí, kteří nejsou rezidenty, jsou založeny na povaze uvedeného příspěvku, jeho účelu a podmínkách nezbytných pro jeho přiznání, jakož i na cíli zabránit zneužívajícím praktikám, jako je forum shopping, v oblasti sociálního zabezpečení.

25. Podle italské vlády toto vyloučení není v rozporu se směrnicí 2011/98. Tvrdí, že čl. 12 odst. 1 písm. e) uvedené směrnice, který se týká příspěvku pro domácnost, přiznává rovné zacházení pouze pracovníkům ze třetích zemí definovaným v tomto článku. Uvedený článek tudíž podle italské vlády nepřiznává rodinným příslušníkům právo na rovné zacházení, pokud jde o režimy, jejichž jsou přímými příjemci, jako je tomu v případě příspěvku pro domácnost. Tento výklad je podle jejího názoru podporován v bodech 24 a 26 odůvodnění směrnice 2011/98, jakož i v článku 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1231/2010 ze dne 24. listopadu 2010, kterým se rozšiřuje působnost nařízení (ES) č. 883/2004 a nařízení (ES) č. 987/2009 na státní příslušníky třetích zemí, na které se tato nařízení dosud nevztahují pouze z důvodu jejich státní příslušnosti ( 9 ), jenž konkrétně uvádí, že uvedené nařízení se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky, „pokud oprávněně pobývají na území členského státu“ ( 10 ).

26. Italská vláda zdůrazňuje, že pokud jde o právo dlouhodobě pobývajících rezidentů, kteří mají „výhodnější postavení“ než držitelé jednotného povolení podle bodu 8 odůvodnění směrnice 2011/98, na rovné zacházení, čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/109 umožňuje členským státům omezit uvedené právo, jestliže se místo pobytu dlouhodobě pobývajícího rezidenta „nebo rodinných příslušníků, pro které uplatňuje nárok na dávky“ nachází na jejich území. Italská vláda má tedy za to, že takový výklad článku 12 směrnice 2011/98, který by přiznával dávky rodinným příslušníkům držitelů jednotného povolení na základě méně přísných podmínek než těch, které se uplatní na rodinné příslušníky dlouhodobě pobývajících rezidentů, by byl nelogický. Podle jejího názoru zde neexistuje rovněž ani žádný rozpor s rozsudkem ve věci Martinez Silva ( 11 ), neboť uvedený rozsudek se týkal jiného druhu dávek a celá domácnost žadatele pobývala v hostitelském členském státě. Jak zdůraznila na jednání, čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 ovlivňuje výši příspěvku, a nikoli samotný nárok na příspěvek, a je tak v souladu s cílem směrnice 2011/98 podporovat integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech.

27. Komise tvrdí, že čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je dotčená právní úprava. Uvádí, že příspěvek pro domácnost je rodinnou dávkou ve smyslu nařízení č. 883/2004 pro účely uvedeného článku a že WS spadá do osobní působnosti uvedeného článku, neboť je státním příslušníkem třetí země, na něhož se vztahuje čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2011/98. Komise poukazuje na to, že článek 12 směrnice 2011/98 neomezuje rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení v závislosti na místě pobytu rodinných příslušníků pracovníků ze třetích zemí. WS ani nespadá pod výjimky, které může stanovit členský stát na základě čl. 12 odst. 2 písm. b) uvedené směrnice, a to za podmínky, že tento stát jasně vyjádřil úmysl těchto výjimek využít ( 12 ), což však není tento případ. Jak podle názoru Komise dokládá čl. 12 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/98 týkající se daňových výhod, chce-li unijní normotvůrce omezit rovné zacházení z důvodu pobytu rodinných příslušníků státního příslušníka třetí země, učiní tak výslovně.

28. Komise tvrdí, že bod 24 odůvodnění směrnice 2011/98 neomezuje uplatnění práva na rovné zacházení, ale spíše upřesňuje, že uvedená směrnice sama o sobě nepřiznává práva v situacích, kdy v unijním právu neexistují žádná harmonizovaná pravidla. Protože rovné zacházení podle směrnice 2011/98 závisí podle názoru Komise na právech přiznaných ve vnitrostátních právních předpisech státním příslušníkům hostitelského členského státu, pokud taková právní úprava stanoví, stejně jako článek 2 zákona č. 153/1988, přiznání rodinných dávek ve prospěch rodinných příslušníků těchto státních příslušníků pobývajících v zahraničí, musí být takové dávky na základě čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 rovněž přiznány ve prospěch rodinných příslušníků pracovníků ze třetích zemí, kteří se nacházejí ve stejné situaci. Jak Komise zdůraznila na jednání, argumenty vycházející z bodu 20 odůvodnění směrnice 2011/98 a z článku 1 nařízení č. 1231/2010 nejsou opodstatněné, jelikož se týkají případů, kdy jsou rodinným příslušníkům přiznávána samostatná práva, a není zde žádný rozpor mezi navrhovaným výkladem čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 a výkladem čl. 11 odst. 2 směrnice 2003/109, který se týká dlouhodobě pobývajících rezidentů, neboť uvedená ustanovení upravují rozdílné právní situace.

V. Analýza

29. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, aby Soudní dvůr rozhodl, zda zásada rovného zacházení s držiteli jednotných povolení zakotvená v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 v oblasti sociálního zabezpečení musí být vykládána v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988, který vylučuje rodinné příslušníky státního příslušníka třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení, ale nikoliv rodinné příslušníky státního příslušníka hostitelského členského státu, kteří nepobývají v tomto členském státě, pro účely stanovení nároku uvedeného státního příslušníka třetí země na rodinnou dávku.

30. Jak je patrné z předkládacího rozhodnutí, otázka položená v projednávané věci vychází ze skutečnosti, jak vyplývá z bodu 8 tohoto stanoviska, že podle článku 2 zákona č. 153/1988 se domácnost, na jejímž základě je příspěvek pro domácnost stanoven, skládá ze všech osob, které mají konkrétní příbuzenský vztah k pracovníkovi v Itálii bez ohledu na to, zda tito rodinní příslušníci pobývají v Itálii nebo jinde ve světě. Podle čl. 2 odst. 6a uvedeného zákona se však domácnost, pokud jde o osoby, které pracují v Itálii a jsou státními příslušníky třetích zemí, skládá pouze z těch rodinných příslušníků, kteří pobývají v Itálii, a nikoliv z těch rodinných příslušníků, kteří pobývají v zahraničí (ledaže zde existuje vzájemné zacházení nebo zvláštní dohoda) ( 13 ).

31. Poznamenávám, že otázka vznesená v projednávané věci dosud nebyla Soudním dvorem posuzována. Za účelem podání odpovědi na předběžnou otázku je třeba nejprve uvést několik úvodních poznámek ke směrnici 2011/98 a unijnímu rámci pro legální migraci, jakož i k rozsudku ze dne 21. června 2017 ve věci Martinez Silva ( 14 ) (oddíl A). Poté se zaměřím na výklad čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 a vysvětlím, proč podle mého názoru není taková vnitrostátní právní úprava, jako je dotčená právní úprava, v souladu s uvedeným ustanovením (oddíl B).

A. Úvodní poznámky

1. Směrnice 2011/98 a unijní rámec pro legální migraci

32. Je třeba připomenout, že směrnice 2011/98 je klíčový právní nástroj spadající do tzv. unijního rámce pro legální migraci, který je součástí společné unijní přistěhovalecké politiky v prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti ( 15 ). Unijní rámec pro legální migraci tvoří soubor směrnic, které obecně upravují podmínky pro vstup a pobyt určitých kategorií státních příslušníků třetích zemí a jejich práva po přijetí v členských státech ( 16 ). Ustanovení o rovném zacházení jsou důležitým prvkem těchto směrnic a podporují jeden z hlavních cílů unijní přistěhovalecké politiky, kterým je, jak je uvedeno v bodě 2 odůvodnění směrnice 2011/98, zajistit spravedlivé zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají v členských státech ( 17 ).

33. V této souvislosti ve srovnání se směrnicemi, které se týkají zvláštních druhů pracovníků ze třetích zemí ( 18 ), směrnice 2011/98 zavádí společný rámec práv pro státní příslušníky třetích zemí vykonávající řádné zaměstnání, kteří již byli přijati v členském státě ( 19 ). Má dva hlavní cíle. Prvním cílem je usnadnit řízení o přijetí státních příslušníků třetích zemí k výkonu práce v členském státě zavedením jednotného postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení (kombinované pracovní povolení a povolení k pobytu). Druhým je zaručit společný soubor práv pro pracovníky ze třetích zemí založený na rovném zacházení se státními příslušníky hostitelského členského státu ( 20 ).

34. Za tímto účelem čl. 12 odst. 1 směrnice 2011/98 stanoví, že pracovníci ze třetích zemí, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) uvedené směrnice, mají právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky hostitelského členského státu v určitých oblastech včetně dávek sociálního zabezpečení podle písm. e) s výhradou výjimek, které mohou členské státy stanovit na základě čl. 12 odst. 2 uvedené směrnice. To v podstatě znamená, že podle článku 12 směrnice 2011/98 musí členské státy zajistit, aby se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, bylo v zásadě zacházeno stejně jako se státními příslušníky hostitelského členského státu, kteří se nacházejí ve srovnatelné situaci, pokud jde o poskytování takových dávek.

2. K rozsudku ze dne 21. června 2017 ve věci Martinez Silva

35. Je třeba rovněž poukázat na to, že rozsudek ze dne 21. června 2017 ve věci Martinez Silva ( 21 ) je pro projednávanou věc relevantní, byť se Soudní dvůr v uvedeném rozsudku zabýval odlišnými otázkami. Uvedený rozsudek se zabýval žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce podanou italským odvolacím soudem a představoval pro Soudní dvůr první příležitost k výkladu článku 12 směrnice 2011/98.

36. V uvedeném rozsudku ( 22 ) Soudní dvůr konstatoval, že článek 12 směrnice 2011/98 brání takové vnitrostátní právní úpravě, která odpírá státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, nárok na rodinnou dávku přiznávanou státním příslušníkům hostitelského členského státu žijícím v domácnosti s alespoň třemi nezletilými dětmi, jejíž příjem nedosahuje určité hranice. Soudní dvůr konkrétně s ohledem na judikaturu týkající se nařízení č. 883/2004, jakož i jeho předchůdce nařízení č. 1408/71 ( 23 ), uvedl, že dotčená dávka je dávkou sociálního zabezpečení, která patří mezi rodinné dávky uvedené v článku 3 nařízení č. 883/2004, a tudíž spadá do působnosti čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 ( 24 ).

37. Soudní dvůr také konstatoval, obdobně jako v judikatuře ke směrnici 2003/109 týkající se dlouhodobě pobývajících rezidentů ( 25 ), že směrnice 2011/98 přiznává státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, právo na rovné zacházení, jenž je obecným pravidlem, a uvádí výjimky z tohoto pravidla, které členské státy mohou stanovit za podmínky, že jasně vyjádřily úmysl těchto výjimek využít. Protože Itálie neprokázala žádný takový úmysl, vnitrostátní právní úprava omezující přiznání dotčené dávky, která byla přijata před provedením směrnice 2011/98 do vnitrostátního práva, tedy nemohla být považována za právní úpravu provádějící omezení rovného zacházení, která mohou členské státy zavést na základě uvedené směrnice ( 26 ).

38. Z rozsudku ve věci Martinez Silva tedy vyplývá, že za okolností, kdy vnitrostátní právní úprava zakládá rozdíl v zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, a se státními příslušníky hostitelského členského státu, pokud jde o přiznání rodinné dávky, a kdy nelze uplatnit žádné výjimky, je třeba dodržovat právo na rovné zacházení přiznávané těmto státním příslušníkům třetích zemí na základě čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98. Uvedený rozsudek tedy podporuje názor, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je dotčená právní úprava, je v rozporu s čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98. K uvedenému rozsudku se ve své analýze vrátím později (viz body 42 a 46 tohoto stanoviska).

B. K výkladu čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98

1. Obecné úvahy

39. Úvodem je třeba uvést, jak uvádí bod 26 odůvodnění směrnice 2011/98, že pokud neexistuje harmonizace na úrovni Unie, každý členský stát stanoví podmínky, za nichž jsou dávky sociálního zabezpečení poskytovány, jakož i výši těchto dávek a dobu jejich poskytování. Při výkonu této pravomoci by však členské státy měly jednat v souladu s unijním právem.

40. Z výše uvedeného vyplývá, že směrnice 2011/98 nebrání tomu, aby členský stát například odepřel nárok na rodinné dávky pracovníkům, jejichž rodinní příslušníci pobývají ve třetích zemích, nebo vyloučil tyto rodinné příslušníky ze základu pro výpočet výše takových dávek. Článek 12 odst. 1 písm. e) uvedené směrnice však ukládá členským státům povinnost zajistit, aby státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, měli v oblasti sociálního zabezpečení právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky hostitelského členského státu. Jelikož právní předpisy hostitelského členského státu (v projednávané věci Itálie) přiznávají svým státním příslušníkům rodinnou dávku bez ohledu na místo pobytu jejich rodinných příslušníků, musí být tudíž stejné zacházení v zásadě poskytováno státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení a jsou ve srovnatelné situaci podle uvedeného ustanovení. Domnívám se tedy, že vyloučení rodinných příslušníků takových státních příslušníků třetích zemí, kteří nejsou rezidenty, na základě dotčené vnitrostátní právní úpravy není v souladu s uvedeným ustanovením z následujících důvodů.

41. Zaprvé je nesporné, že takový pracovník ze třetí země, jako je WS, spadá do osobní působnosti čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, a má tedy nárok na rovné zacházení na základě tohoto ustanovení. Jak uvádí předkládací rozhodnutí, WS je držitelem jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2011/98 a má postavení pracovníka ze třetí země, který byl přijat do členského státu za účelem výkonu práce v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem uvedeným v čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2011/98.

42. Zadruhé, jak uvedl předkládající soud, jakož i italská vláda, je zjevné, že příspěvek pro domácnost lze považovat za dávku sociálního zabezpečení, která patří mezi rodinné dávky uvedené v článku 3 nařízení č. 883/2004 ( 27 ), a tudíž spadá do působnosti čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98. Soudní dvůr skutečně v rozsudku ve věci Bettaccini ( 28 ) posoudil výše uvedené za situaci ve smyslu nařízení č. 1408/71. V každém případě z rozsudku ve věci Martinez Silva ( 29 ) vyplývá, že příspěvek pro domácnost lze považovat za příspěvek, který splňuje kritéria rodinné dávky podle nařízení č. 883/2004 pro účely čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, a to vzhledem k tomu, že se jedná o peněžitou dávku, která je přiznávána bez jakéhokoliv individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb žadatele založených na právně vymezené situaci a jeho cílem je úhrada rodinných výdajů.

43. Zatřetí je nesporné, že na základě dotčené vnitrostátní právní úpravy je se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, zacházeno méně příznivě než se státními příslušníky hostitelského členského státu, pokud jde o nárok na příspěvek pro domácnost, což je zakázáno čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98. Je zjevné, že čl. 2 odst. 6a zákona č. 153/1988 zavádí pro státní příslušníky třetích zemí režim odlišný od obecného režimu, jenž se uplatní na italské státní příslušníky, kterým je příspěvek vyplácen bez ohledu na místo pobytu rodinných příslušníků (ledaže existuje zacházení na základě vzájemnosti nebo zvláštní dohoda). Podle této právní úpravy nemohou státní příslušníci třetích zemí na rozdíl od italských státních příslušníků zahrnout rodinné příslušníky, kteří nepobývají v Itálii, mezi členy domácnosti pro účely stanovení nároku na uvedený příspěvek. To má za následek snížení výše příspěvku, který může státní příslušník třetího státu pobírat, nebo i úplné zastavení vyplácení tohoto příspěvku v závislosti na počtu rodinných příslušníků pobývajících v hostitelském členském státě v porovnání s příspěvkem poskytovaným státním příslušníkům hostitelského členského státu, jejichž rodinní příslušníci jsou zohledňováni i v případě, že nepobývají v Itálii.

44. Na rozdíl od vyjádření INPS a italské vlády, ale jak uvádí WS, je tedy třeba mít za to, že taková vnitrostátní právní úprava se dotýká samotného nároku státního příslušníka třetího státu na příspěvek pro domácnost, a nikoli pouze jeho výše, jelikož uvedená právní úprava v podstatě zbavuje takové státní příslušníky jejich nároku na tento příspěvek za relevantní období, během kterého žádný z jejich rodinných příslušníků nepobývá v Itálii, jak dokládají okolnosti projednávané věci.

45. Je třeba dodat, že v rozsahu, v jakém INPS popírá existenci diskriminace z důvodu, že situace státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, a státních příslušníků hostitelského členského státu je odlišná vzhledem k jejich osobním vazbám na uvedený stát, nelze takový argument přijmout, jelikož unijní normotvůrce přiznal právo na rovné zacházení takovým státním příslušníkům třetích zemí na základě článku 12 směrnice 2011/98. Totéž lze uvést ohledně argumentů přednesených INPS a italskou vládou, které se týkají obtíží při kontrole příspěvků, zamezení zneužívajícím praktikám v oblasti sociálního zabezpečení a zachování funkce příspěvku pro domácnost, neboť, jak uvedl WS, tyto problémy mohou být stejné, i pokud jde o rodinné příslušníky italských státních příslušníků pobývající v zahraničí a směrnice 2011/98 ukládá rovné zacházení.

46. Začtvrté není pochyb o tom, že se výjimky z pravidla rovného zacházení v oblasti sociálního zabezpečení a konkrétně rodinných dávek v čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice 2011/98 neuplatní v situaci dotčené ve věci v původním řízení, a v každém případě Soudnímu dvoru nebyla předložena žádná informace ohledně toho, že by Itálie vyjádřila úmysl těchto výjimek využít ve smyslu rozsudku ve věci Martinez Silva ( 30 ). Jak je uvedeno v bodě 7 tohoto stanoviska, uvedené výjimky souvisejí s postavením zaměstnance a délkou pobytu pracovníka ze třetích zemí v hostitelském členském státě a nezmiňují možnost členského státu omezit rovné zacházení v závislosti na pobytu rodinných příslušníků tohoto pracovníka.

47. Na základě výše uvedených úvah tedy existují přesvědčivé náznaky, že předběžná otázka by měla být zodpovězena kladně. S ohledem na některé skutečnosti uvedené předkládajícím soudem a některé argumenty přednesené INPS a italskou vládou však projednávaná věc vyvolává složité otázky týkající se toho, jak je za těchto okolností třeba vykládat čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 ve vztahu k vnitrostátní právní úpravě. Složitost projednávané věci vyplývá konkrétně z povahy dotčené dávky a ze skutečnosti, že by určitá ustanovení směrnice 2011/98 mohla být vykládána tak, že z působnosti této směrnice vylučují rodinné příslušníky státních příslušníků třetích zemí pobývající mimo hostitelský členský stát.

2. Dodatečné úvahy ve světle situace v původním řízení

48. Úvodem bych chtěl uvést, že souhlasím s WS a Komisí ohledně skutečnosti, že se ustanovení článku 12 směrnice 2011/98 o rovném zacházení použijí na takovou vnitrostátní právní úpravu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení.

49. Zaprvé mě nepřesvědčily argumenty přednesené INPS a italskou vládou, podle nichž čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 v podstatě vylučuje příspěvek pro domácnost, neboť tento článek se vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, a nikoliv na jejich rodinné příslušníky, kteří jsou příjemci tohoto příspěvku.

50. Je třeba připomenout, jak uvedl předkládající soud, jakož i INPS, WS a italská vláda, že příspěvek pro domácnost je poskytován všem osobám pracujícím v Itálii, pokud jsou členy domácnosti, jejíž příjem nepřesahuje určitou hranici. Kromě toho je tento příspěvek vyplácen zaměstnavatelem a financován v rámci systému příspěvků. Je proto třeba mít za to, že nárok na tento příspěvek je spjat se situací pracovníka ze třetích zemí, který je držitelem jednotného povolení a spadá pod čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98.

51. Uznávám, jak uvádí předkládající soud, INPS a italská vláda, že rodinní příslušníci pracovníků ze třetích států jsou příjemci příspěvku pro domácnost. Obecně vzato má totiž rodinná dávka povahu prospěchu pro rodinu ( 31 ). Nicméně podle informací předložených Soudnímu dvoru, přestože jsou rodinní příslušníci předpokladem pro poskytnutí uvedeného příspěvku a mají z něho prospěch, nárok na tento příspěvek je nárokem, který je v zásadě přiznáván pracovníkovi ze třetí země, který je držitelem jednotného povolení, a nikoliv jeho rodinným příslušníkům. Z tohoto důvodu má takový pracovník právo na rovné zacházení, pokud jde o podmínky uložené státním příslušníkům hostitelského členského státu pro získání nároku na tento příspěvek na základě čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98.

52. Zadruhé se mi jeví, že bod 20 odůvodnění směrnice 2011/98 je pro projednávanou věc irelevantní. Jak je uvedeno v bodě 6 tohoto stanoviska, bod 20 odůvodnění směrnice 2011/98 konkrétně uvádí, že právo na rovné zacházení by mělo být přiznáno nejen státním příslušníkům třetích zemí, kteří byli přijati v členském státě za účelem výkonu práce, nýbrž i těm osobám, které byly přijaty z jiných důvodů a byl jim poskytnut přístup na trh práce tohoto členského státu, včetně mimo jiné rodinných příslušníků pracovníků ze třetích zemí, kteří byli přijati členskými státem v rámci sloučení rodiny podle směrnice 2003/86.

53. Bod 20 odůvodnění směrnice 2011/98 tedy uvádí, že na rodinné příslušníky pracovníků ze třetích zemí, kteří jsou oprávněni pracovat a jsou držiteli povolení k pobytu, se vztahují ustanovení směrnice 2011/98 o rovném zacházení na základě čl. 3 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice. Na rozdíl od projednávané věci se tudíž uvedený bod odůvodnění vztahuje na situaci, v níž mají rodinní příslušníci pracovníka ze třetích zemí, který je držitelem jednotného povolení, přímo a svým vlastním jménem prospěch z práva na rovné zacházení podle článku 12 směrnice 2011/98 ( 32 ).

54. Zatřetí podle mého názoru bod 24 odůvodnění směrnice 2011/98 nepodporuje výklad článku 12 této směrnice, který omezuje uplatnění práva na rovné zacházení přiznaného pracovníkům ze třetích zemí za okolností projednávané věci. Jak je uvedeno v bodě 6 tohoto stanoviska, tento bod odůvodnění konkrétně uvádí, že směrnice 2011/98 by „neměla přiznávat práva týkající se situací, které jsou mimo oblast působnosti práva Unie, například ve vztahu k rodinným příslušníkům pobývajícím ve třetí zemi. Tato směrnice by měla poskytovat práva pouze těm rodinným příslušníkům, kteří se připojí k pracovníkům ze třetí země, aby pobývali v některém členském státě na základě sloučení rodiny, nebo těm, kteří již v daném členském státě oprávněně pobývají“.

55. Je třeba poznamenat, že výše uvedené znění bodu 24 odůvodnění směrnice 2011/98 se nepromítá do ustanovení uvedené směrnice a že z historie jejího vzniku lze vyvodit jen minimální poznatky o významu tohoto bodu ( 33 ). Jak uvedla Komise, stále se zdá, že uvedený bod odůvodnění slouží k vyjasnění vzhledem ke svému znění, že samotná směrnice 2011/98 nepřiznává státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, práva v takových situacích, pro které neexistují v unijním právu harmonizovaná pravidla. Zdá se mi tedy, že bod 24 odůvodnění směrnice 2011/98 lze vykládat v tom smyslu, že členské státy nemají povinnost přiznávat na základě uvedené směrnice rodinné dávky rodinným příslušníkům, kteří nepobývají v hostitelském členském státě ( 34 ). Z žádných skutečností však nevyplývá, že uvedený bod odůvodnění zbavuje členské státy jejich povinnosti zajistit rovné zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, na základě článku 12 směrnice 2011/98, pokud jde o nárok na takové dávky založený na podmínkách stanovených ve vnitrostátní právní úpravě ve prospěch státních příslušníků hostitelského členského státu ( 35 ).

56. Tento výklad konkrétně podporuje skutečnost, jak je zmíněno v bodě 46 tohoto stanoviska, že čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice 2011/98 neuvádí pobyt rodinných příslušníků pracovníka ze třetích zemí mezi výjimkami, které mohou členské státy stanovit k právu na rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení a konkrétně k rodinným dávkám. Kromě toho čl. 12 odst. 2 písm. c) uvedené směrnice, který stanoví výjimku z rovného zacházení v oblasti daňových výhod, odkazuje na pobyt rodinných příslušníků pracovníka ze třetích zemí v hostitelském členském státě. Bylo by tedy nelogické považovat rodinné příslušníky pobývající v zahraničí za osoby vyloučené z ustanovení o rovném zacházení na základě článku 12 směrnice 2011/98.

57. Tento výklad je podle všeho také v souladu s kontextem směrnice 2011/98. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že další směrnice spadající do unijního právního rámce pro migraci obsahují body odůvodnění, které mají podobné znění jako bod 24 odůvodnění směrnice 2011/98, z čehož vyplývá, že dotčená směrnice nepřiznává práva týkající se situací, které jsou mimo oblast působnosti práva Unie, jako například rodinní příslušníci pobývající ve třetí zemi ( 36 ), a které současně zdůrazňují uplatnění práva na rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení na osoby, které spadají do jejich oblasti působnosti ( 37 ). Některé směrnice stanoví také zvláštní výjimky z pravidla rovného zacházení ve vztahu k rodinným dávkám, které souvisí s délkou pobytu relevantní kategorie státního příslušníka v hostitelském členském státě ( 38 ), aniž zmiňují místo pobytu rodinných příslušníků tohoto státního příslušníka.

58. Začtvrté nepřesvědčily mě ani argumenty předložené INPS a italskou vládou, které jsou založeny na nařízení č. 1231/2010. Jak uznal Soudní dvůr ( 39 ), nařízení č. 1231/2010 rozšiřuje oblast osobní působnosti unijních pravidel v oblasti koordinace systémů sociálního zabezpečení podle nařízení č. 883/2004 a č. 987/2009 na státní příslušníky třetích zemí, na které se uvedená nařízení dosud nevztahují pouze z důvodu jejich státní příslušnosti. Podle článku 1 nařízení č. 1231/2010 se uvedená nařízení vztahují na tyto státní příslušníky třetích zemí, jakož i na jejich rodinné příslušníky a pozůstalé po nich, pokud oprávněně pobývají na území členského státu a jsou v situaci, která se neomezuje ve všech ohledech na jediný členský stát. Uvedené nařízení má tudíž za cíl přiznat těmto státním příslušníkům pokud možno stejná práva, jaká mají občané Unie podle nařízení č. 883/2004 ( 40 ).

59. Jak uvedl WS a Komise, nařízení č. 1231/2010 se tedy vztahuje na situace, v nichž jsou rodinným příslušníkům přiznána práva založená na jejich rodinném vztahu k uvedeným státním příslušníkům třetích zemí a jejich místa pobytu v EU. V důsledku rozšíření ustanovení o rovném zacházení v článku 4 nařízení č. 883/2004 na takové státní příslušníky třetích zemí tak nařízení č. 1231/2010 vylučuje použitelnost výjimek z pravidla rovného zacházení v oblasti sociálního zabezpečení v unijních směrnicích o legální migraci včetně směrnice 2011/98 ( 41 ), což vysvětluje odkaz na toto nařízení v bodě 25 odůvodnění uvedené směrnice. Jak zdůrazňuje Komise, nařízení č. 1231/2010 tudíž neumožňuje členským státům poskytovat rodinné dávky svým státním příslušníkům, jejichž rodinní příslušníci pobývají v zahraničí, a odepřít takové dávky mobilním státním příslušníkům třetích států, kteří se nacházejí ve stejné situaci. Na tomto základu mi není jasné, jak by nařízení č. 1231/2010 mohlo pomoci výkladu čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98 zastávanému INPS a italskou vládou v projednávané věci.

60. Zapáté se mi nezdá, že by zde existoval jakýkoliv zjevný rozpor se směrnicí 2003/109. Je třeba poznamenat, že bod 8 odůvodnění směrnice 2011/98 ve spojení s čl. 3 odst. 2 písm. i) uvedené směrnice uvádí, že se tato směrnice nevztahuje na dlouhodobě pobývající rezidenty, „jelikož mají výhodnější právní postavení a zvláštní druh povolení k pobytu“. Tato ustanovení se tudíž týkají působnosti směrnice 2011/98, a nikoli výslovně rovného zacházení. V každém případě výklad čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, který navrhuji v projednávané věci, nezvýhodňuje držitele jednotného povolení před dlouhodobě pobývajícími rezidenty, ale naopak zaručuje rovné zacházení se státními příslušníky třetích zemí a státními příslušníky hostitelského členského státu, pokud jde o nárok na rodinné dávky podle uvedené směrnice, jak navrhuji rovněž ve svém stanovisku ve věci C‑303/19 ve vztahu k výkladu čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109.

61. Je třeba dále poznamenat, jak bylo konstatováno v nedávném hodnocení unijních směrnic o legální migraci ze strany Komise ( 42 ), že existují různá pravidla a zvláštní omezení týkající se rovného zacházení obsažená v jednotlivých směrnicích, která ve značné míře odrážejí rozlišování mezi dotčenými kategoriemi státních příslušníků třetích zemí a délkou jejich pobytu, jakož i historii vzniku předmětných směrnic. Zdá se mi tedy, že ačkoliv lze celkové zacházení poskytované dlouhodobě pobývajícím rezidentům obecně považovat za výhodnější ve srovnání s držiteli jednotného povolení, jak dokládá skutečnost, že neexistuje žádná zvláštní výjimka pro rodinné dávky a rovné zacházení se rozšiřuje na oblast sociálního zabezpečení, sociální pomoci a sociální ochrany, jak jsou definovány ve vnitrostátní právní úpravě podle článku 11 směrnice 2003/109, konkrétní uplatnění práva dlouhodobě pobývajících rezidentů na rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení ve srovnání s držiteli jednotného povolení závisí na konkrétní situaci ( 43 ).

62. Konečně nepřesvědčily mě argumenty INPS a italské vlády, podle nichž je taková vnitrostátní právní úprava, jako je dotčená právní úprava, v souladu s cílem směrnice 2011/98 podporovat integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech. Jak je uvedeno v bodě 2 odůvodnění uvedené směrnice, tohoto cíle je dosaženo zajištěním rovného zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, což je jeden z hlavních cílů směrnice 2011/98, jak bylo uvedeno v bodě 33 tohoto stanoviska.

63. Je třeba rovněž poukázat na skutečnost, jak vyplývá z bodu 19 odůvodnění směrnice 2011/98, že ustanovení o rovném zacházení obsažená v uvedené směrnici mají za cíl zavést minimální rovné podmínky v rámci Unie a uznat, že státní příslušníci třetích zemí přispívají hospodářství Unie svou prací a daňovými odvody, a že s těmito státními příslušníky bude zacházeno srovnatelným způsobem jako se státním příslušníky členských států s cílem omezit nekalou soutěž mezi těmito státními příslušníky. S ohledem na okolnosti projednávané věci, kdy se státní příslušník třetí země, který je držitelem jednotného povolení, nachází v situaci srovnatelné se situací státního příslušníka hostitelského členského státu a zejména přispíval tomuto státu svou prací, mám tedy za to, že je zcela v souladu s cíli integrace a rovného zacházení sledovanými směrnicí 2011/98, že uvedený státní příslušník má právo na rovné zacházení, pokud jde o nárok na příspěvek pro domácnost podle čl. 12 odst. 1 písm. e) této směrnice.

64. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy jsem toho názoru, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je dotčená právní úprava, která vylučuje rodinné příslušníky státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou držiteli jednotného povolení, ale nikoliv rodinné příslušníky státních příslušníků hostitelského členského státu, pokud nepobývají v tomto státě, pro účely stanovení nároku na rodinnou dávku, není v souladu s čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98.

VI. Závěry

65. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na otázku položenou Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) odpověděl následovně: „Článek 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě, musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, podle které jsou na rozdíl od ustanovení stanovených pro státní příslušníky tohoto členského státu rodinní příslušníci pracovníka ze třetí země s jednotným povolením vyloučeni při určování členů domácnosti pro účely výpočtu příspěvku pro domácnost v případě, že uvedení rodinní příslušníci nepobývají na území uvedeného členského státu.“

( 1 ) – Původní jazyk: angličtina.

( 2 ) – Úř. věst. 2011, L 343, s. 1.

( 3 ) – Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s 272.

( 4 ) – Viz konkrétně směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/801 ze dne 11. května 2016 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair (přepracované znění) (Úř. věst. 2016, L 132, s. 21), článek 22, který odkazuje na ustanovení o rovném zacházení v článku 12 směrnice 2011/98. Viz dále bod 32 tohoto stanoviska.

( 5 ) – Úř. věst. 2003, L 251, s. 12.; Zvl. vyd. 19/06, s. 224.

( 6 ) – Úř. věst. 2004, L 166, s. 1.; Zvl. vyd. 05/05, s. 72.

( 7 ) – Podle vyjádření WS a italské vlády manželka a děti WS nepobývaly v Itálii v období od ledna 2014 do června 2015 a po tomto období se přestěhovaly do Itálie, kde legálně pobývají. Vzhledem k tomu, že tyto otázky spadají do pravomoci předkládajícího soudu, nebudu se jimi dále zabývat.

( 8 ) – Rozsudek ze dne 21. června 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 9 ) – Úř. věst. 2010, L 344, s. 1.

( 10 ) – Italská vláda odkazuje v této souvislosti na rozsudek ze dne 24. ledna 2019, Balandin a další (C‑477/17, EU:C:2019:60).

( 11 ) – Rozsudek ze dne 21. června 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 12 ) – Komise v této souvislosti odkazuje na rozsudek ze dne 21. června 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 13 ) – Je třeba poznamenat, jak uvedl WS, že přestože předkládající soud zmiňuje v předběžné otázce třetí zemi původu, z dotčené vnitrostátní právní úpravy vyplývá, že uvedená otázka vyvstává rovněž v případě, že rodinní příslušníci pobývají v jiných zemích mimo Itálii.

( 14 ) – (C‑449/16, EU:C:2017:485).

( 15 ) – Viz hlava V kapitola 2 SFEU, konkrétně článek 79 SFEU.

( 16 ) – Pro přehled viz například Pracovní dokument útvarů Komise, Přezkum fungování unijních právních předpisů v oblasti legální migrace, SWD(2019) 1055 final, 29. března 2019 (dále jen „Přezkum fungování ze strany Komise“). Jak je zde uvedeno, unijní právní rámec pro migraci zahrnuje následující směrnice: (1) směrnice 2003/86 o sloučení rodiny; (2) směrnice 2003/109 o dlouhodobě pobývajících rezidentech; (3) směrnice Rady 2009/50/ES ze dne 25. května 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci (Úř. věst. 2009, L 155, s. 17); (4) směrnice 2011/98 o jednotných povoleních; (5) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/36/EU ze dne 26. února 2014 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání jako sezónní pracovníci (Úř. věst. 2014, L 94, s. 375); (6) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/66/EU ze dne 15. května 2014 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí na základě převedení v rámci společnosti (Úř. věst. 2014, L 157, s. 1); a (7) směrnice 2016/801 týkající se mimo jiné studentů a výzkumných pracovníků, která zrušila a nahradila směrnici Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby (Úř. věst. 2004, L 375, s. 12) a směrnici Rady 2005/71/ES ze dne 12. října 2005 o zvláštním postupu pro přijímání státních příslušníků třetích zemí pro účely vědeckého výzkumu (Úř. věst. 2005, L 289, s. 15).

( 17 ) – Viz čl. 79 odst. 1 SFEU; viz také čl. 67 odst. 2 SFEU.

( 18 ) – Viz poznámka pod čarou 16 k tomuto stanovisku.

( 19 ) – Viz Přezkum fungování ze strany Komise citovaný v poznámce pod čarou č. 16 k tomuto stanovisku, s. 26.

( 20 ) – Viz směrnici 2011/98, konkrétně článek 1 a bod 30 odůvodnění; viz také Zprávu Komise Evropskému parlamentu a Radě o směrnici 2011/98, COM(2019) 160 final, 29. března 2019, s. 1. Pro podrobnější diskuzi viz například Friðriksdóttir, B., What Happened to Equality? The Construction of the Right to Equal Treatment of Third-Country Nationals in European Union Law on Labour Migration, Brill Nijhoff, 2017, s. 193–226; Iglesias Sanchez, S., „Single Permit Directive 2011/98/EU“, v Hailbronner, K. a Thym, D. (vyd.), EU Immigration and Asylum Law – A Commentary, 2. vyd., C. H. Beck/Hart/Nomos, 2016, s. 880–927.

( 21 ) – C‑449/16, EU:C:2017:485.

( 22 ) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, body 9, 30 a 31).

( 23 ) – Nařízení Rady (ES) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství (Úř. věst., anglické zvláštní vydání, řada I svazek 1971(II), s. 416; Zvl. vyd. 05/01, s. 35).

( 24 ) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, body 20 až 25).

( 25 ) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, bod 29 [který odkazuje obdobně na rozsudek ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, body 86 a 87)].

( 26 ) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485, bod 30).

( 27 ) – V tomto ohledu viz prohlášení italské republiky podle článku 9 nařízení č. 883/2004, které kvalifikuje příspěvek pro domácnost v zákoně č. 153/1988 jako rodinnou dávku na základě článku 3 uvedeného nařízení, dostupné na internetové adrese https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId= 868&intPageId= 2285&langId=en, s. 5.

( 28 ) – Viz rozsudek ze dne 22. září 1994,(C‑301/93, EU:C:1994:341, konkrétně body 6, 18 a 19); viz také stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci Bettaccini (C‑301/93, EU:C:1994:139, body 16 a 17).

( 29 ) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2017,(EU:C:2017:485, body 20 až 23). V souvislosti s nařízením č. 883/2004 viz také například rozsudek ze dne 2. dubna 2020, FV a GW (Enfant du conjoint d’un travailleur frontalier) (C‑802/18, EU:C:2020:269, body 35 až 38).

( 30 ) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2017 (EU:C:2017:485, bod 29).

( 31 ) – V tomto ohledu viz Strban, G., „Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?“ (2016) 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law 775, 782–783.

( 32 ) – V tomto ohledu viz také bod 21 odůvodnění směrnice 2011/98.

( 33 ) – Poznamenávám především, že poslední věta bodu 24 odůvodnění směrnice 2011/98 byla podle všeho doplněna v rámci rozhodovacího procesu poměrně pozdě a žádné konkrétní vysvětlení pro její vložení není veřejně dostupné. V tomto ohledu viz Doc 15657/10, 12. listopad 2010, s. 17 a 18; Doc 8130/11, 29. březen 2011, s. 8; Doc 11527/11, 10. června 2011, s. 15 a 16. Viz také poznámku pod čarou č. 36 k tomuto stanovisku.

( 34 ) – V tomto smyslu viz Verschueren, H., „Employment and social security rights of third-country nationals under the EU labour migration directives“ (2018) 20 European Journal of Social Security 100, 107.

( 35 ) – V tomto ohledu, jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl, preambule unijního aktu nemá závaznou právní sílu a nelze se jí dovolávat jako důvodu pro výjimku ze samotných ustanovení tohoto aktu nebo pro výklad těchto ustanovení způsobem, který je jasně v rozporu s jejich zněním. Viz například rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Puppinck a další v. Komise (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, bod 76).

( 36 ) – V unijním právním kontextu migrace vychází takové znění z bodu 16 odůvodnění směrnice 2005/71. Podle všeho byl založen na rakouském návrhu, který uvádí, že uvedená směrnice „by neměla poskytovat práva týkající se situací, které jsou mimo oblast působnosti právních předpisů Společenství, jako například rodinní příslušníci bydlící ve třetí zemi“. Viz například Doc 10243/04, 22. června 2004, s. 12, poznámka pod čarou č. 1.

( 37 ) – Viz konkrétně směrnici 2014/36, bod 46 odůvodnění; směrnici 2016/801, bod 55 odůvodnění.

( 38 ) – V tomto ohledu viz směrnici 2014/36, čl. 23 odst. 2 písm. i) a bod 46 odůvodnění; směrnici 2014/66, čl. 18 odst. 3 a bod 38 odůvodnění; směrnici 2016/801, čl. 22 odst. 2 písm. b) a bod 56 odůvodnění.

( 39 ) – Viz rozsudek ze dne 24. ledna 2019, Balandin a další (C‑477/17, EU:C:2019:60, konkrétně body 24 a 25).

( 40 ) – V tomto ohledu viz stanovisko generální advokáta N. Wahla ve věci Balandin a další (C‑477/17, EU:C:2018:783, body 42 až 57, zejména bod 46).

( 41 ) – V tomto ohledu viz Přezkum fungování ze strany Komise citovaný v poznámce pod čarou č. 16 k tomuto stanovisku, konkrétně Přílohu 5, s. 108 až 110; Cornelissen, R., „Regulation 1231/2010 on the inclusion of third-country nationals in EU social security coordination: Reach, limits and challenges“ (2018) 20 European Journal of Social Security 86, 91–93.

( 42 ) – Viz Přezkum fungování ze strany Komise citovaný v poznámce pod čarou 16 k tomuto stanovisku, konkrétně s. 41 a 42.

( 43 ) – V tomto ohledu viz Verschueren, citovaný v poznámce pod čarou 34 k tomuto stanovisku, s. 108.