STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

přednesené dne 1. prosince 2005( )

Věc C‑65/04

Komise Evropských společenství

proti

Spojenému království Velké Británie a Severního Irska

„Žaloba pro nesplnění povinnosti – Porušení čl. 5 odst. 3 směrnice Rady 89/618/Euratom ze dne 27. listopadu 1989 o informování obyvatelstva o opatřeních na ochranu zdraví, která se mají použít, a o krocích, které je třeba učinit v případě radiační mimořádné situace“

I – Úvod

1. V projednávané věci se Komise žalobou podanou podle článku 141 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii (dále jen „Smlouva o ESAE“) domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spojené království tím, že neinformovalo předem obyvatelstvo Gibraltaru o opatřeních na ochranu zdraví, která mají být přijata v případě radiační mimořádné situace v souvislosti s přítomností ponorky Royal Navy na jaderný pohon v přístavu Gibraltar, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 5 odst. 3 směrnice Rady 89/618/Euratom (dále jen „směrnice 89/618“)( ).

2. V projednávané věci je třeba pouze určit, zda se pro tento spor použijí zásady, které Soudní dvůr nedávno přijal ve svém rozsudku Komise v. Spojené království( ). V uvedené věci Soudní dvůr odmítl argumenty Komise, která uplatňovala, že Spojené království tím, že neposkytlo Komisi obecné údaje týkající se plánu odstranění radioaktivního odpadu pocházejícího z demontáže jaderného reaktoru, který byl původně používán pro vojenské účely, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 37 AE. Jádrem odůvodnění Soudního dvora bylo, že

„[…] neexistence jakékoli odchylky v této Smlouvě upravující podmínky, za jakých by byly členské státy oprávněny se dovolávat a chránit tyto podstatné zájmy [národní obrany], [umožňuje] dojít k závěru, že činnosti spadající do vojenské oblasti nespadají do oblasti působnosti této Smlouvy.“

3. Otázkou tedy je: Je s ohledem na výše uvedený závěr možno postupovat v projednávané věci odlišně?

II – Právní rámec

4. Článek 30 AE, který je součástí hlavy II kapitoly 3 AE nazvané „Ochrana zdraví“, stanoví, že „[v] rámci Společenství se stanoví základní standardy ochrany zdraví obyvatelstva a pracovníků před nebezpečím ionizujícího záření“.

5. Článek 31 AE stanoví, že „[z]ákladní standardy přijme Rada po konzultaci s Evropským parlamentem kvalifikovanou většinou na návrh Komise, která jí předá obdržená stanoviska výborů“. Tento článek tvořil právní základ směrnice 89/618, jejímž cílem je „vymezit na úrovni Společenství obecné cíle, pokud jde o opatření a postupy k informování obyvatelstva pro účely zlepšení ochrany zdraví v případě radiační mimořádné situace“( ).

6. Za tímto účelem směrnice ukládá členským státům tři kategorie informačních povinností: první kategorie se týká informování obyvatelstva pravděpodobně postiženého v případě radiační mimořádné situace (článek 5); druhá kategorie se týká informování skutečně postiženého obyvatelstva v případě vzniku radiační mimořádné situace (článek 6); a třetí kategorie se týká informování osob, které mohou být zapojeny do organizace pomoci v případě radiační mimořádné situace (článek 7).

7. Pokud jde o první kategorii, článek 5 směrnice 89/618 stanoví:

„1. Členské státy zajistí, aby obyvatelstvo pravděpodobně postižené v případě radiační mimořádné situace( ) bylo informováno o opatřeních na ochranu zdraví a o krocích, které je třeba v případě takové situace učinit.

2. Poskytnuté informace musí obsahovat alespoň údaje uvedené v příloze I.

3. Tyto informace musí být obyvatelstvu uvedenému v odstavci 1 sděleny bez jakéhokoli vyzvání.

4. Členské státy budou tyto informace aktualizovat a rozšiřovat pravidelně a dále tehdy, dojde‑li k významné změně v situaci, kterou popisují. Tyto informace musí být obyvatelstvu neustále k dispozici.“

8. Článek 4 směrnice 89/618 stanoví, že „obyvatelstvem pravděpodobně postiženým v případě radiační mimořádné situace“ se rozumí „jakákoli skupina obyvatelstva, pro kterou členské státy vypracovaly zásahové plány pro případ radiační mimořádné situace“.

9. Příloha I směrnice 89/618 definuje předběžné informování uvedené v článku 5 jako: (1) Základní fakta o radioaktivitě a jejích účincích na člověka a životní prostředí; (2) Různé typy v úvahu připadajících radiačních mimořádných situací a jejich důsledky na veřejnost a životní prostředí; (3) Opatření k varování, ochraně a pomoci obyvatelstvu v případě radiační mimořádné situace; a (4) Příslušné informace o krocích, jaké má obyvatelstvo učinit, v případě radiační mimořádné situace.

III – Skutkové okolnosti a postup před zahájením soudního řízení

10. V květnu roku 2000 zakotvila v přístavu Gibraltar ponorka Royal Navy na jaderný pohon „Tireless“ za účelem provedení oprav po menší nehodě v oblasti Středozemního moře, která zasáhla jaderný reaktor této ponorky. Uvedené opravy trvaly do května 2001. V průběhu roku 2000 Komise obdržela šest stížností týkajících se provádění oprav, na jejichž základě požádala vládu Spojeného království, aby jí sdělila informace týkající se uvedených oprav a informace poskytnuté obyvatelstvu ohledně opatření na ochranu zdraví, která je třeba učinit v případě radiační mimořádné situace.

11. Vláda Spojeného království v odpovědi uvedla, že podle jejího názoru je Smlouva o ESAE použitelná pro civilní a obchodní, a nikoli vojenské, využití jaderné energie. Zásahový plán pro Gibraltar nazvaný Gibraltar Public Safety Scheme („GIBPUBSAFE“), který stanoví základní informace a pokyny týkající se opatření, která mají přijmout ministerstvo obrany Spojeného království a orgány vlády Gibraltaru v případě havárie válečné lodi na jaderný pohon, je navíc volně dostupný v gibraltarské veřejné knihovně.

12. Majíc za to, že GIBPUBSAFE není v souladu se směrnicí 89/618, Komise zaslala výzvu a posléze odůvodněné stanovisko, na jehož základě byla podána žaloba v projednávané věci.

13. Písemná vyjádření v projednávané věci předložili Komise, Spojené království a vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Spojeného království, Francouzská republika. Spojené království navrhlo spojení řízení s věcí C‑61/03, neboť předmětem obou věcí byla otázka, zda se Smlouva o ESAE vztahuje na vojenské použití jaderné energie. Ačkoli Komise s uvedeným návrhem souhlasila, spojení věcí bylo nakonec odmítnuto z důvodu, že se předmětné věci nacházely v různých fázích řízení. Rozsudek ve věci C‑61/03 byl vynesen dne 12. dubna 2005. Při jednání konaném v projednávané věci dne 13. října 2005 učinili doplňující vyjádření všichni účastníci řízení.

IV – Argumenty účastníků řízení

A – Komise

14. Ve svém písemném vyjádření Komise vychází z tvrzení, že hlava II kapitola 3 AE, jejíž součástí je článek 31 AE, je použitelná pro všechny zdroje ionizujícího záření, včetně záření z vojenských činností. Komise konstatuje, že se jedná o stejnou otázku, jaká byla vznesena ve věci C‑61/03, a opakuje některá svá tvrzení učiněná v dané věci. Zdůrazňuje zejména, že Společenství by nebylo schopno plně a efektivně dosáhnout cílů Smlouvy o ESAE, pokud by se působnost ustanovení uvedené Smlouvy o ochraně zdraví nevztahovala na všechny zdroje ionizujícího záření, tedy včetně zdrojů z vojenských činností( ).

15. Ve svém doplňujícím vyjádření Komise zmiňuje rozsudek Soudního dvora ve věci C‑61/03, podle kterého činnosti ve vojenské oblasti nespadají do působnosti Smlouvy o ESAE. Předmět uvedeného rozsudku je však podle jejího názoru odlišný od projednávané věci. Komise má za to, že projednávanou věc nelze klasifikovat jako náležející do „vojenské oblasti“, neboť informace, které mají být poskytnuty podle čl. 5 odst. 3 směrnice 89/618, se jednoduše týkají opatření na ochranu zdraví, která mají být přijata obyvateli v případě radiační mimořádné situace, aniž by byl v tomto ustanovení učiněn odkaz na (vojenský) zdroj záření. Podle názoru Komise se jedná o záležitost civilní ochrany a nikoli národní obrany. Poskytnutí takových informací veřejnosti nemůže poškodit vojenské zájmy členských států.

16. Na tomto základě Komise uplatňuje, že Spojené království tím, že neinformovalo předem obyvatelstvo pravděpodobně postižené v případě radiační mimořádné situace na Gibraltaru, porušilo čl. 5 odst. 3 směrnice 89/618. V této souvislosti má Komise za to, že pouhá veřejná dostupnost krizového plánu, jako je GIBPUBSAFE, na vyžádání v gibraltarské veřejné knihovně není v tomto směru postačující: čl. 5 odst. 3 vyžaduje, aby Spojené království obyvatelstvo aktivně informovalo. Základního cíle směrnice – ochrany obyvatelstva pravděpodobně postiženého radiační mimořádnou situací – by nebylo účinně dosaženo, pokud by byla z její působnosti vyloučeno záření z vojenských zdrojů.

B – Spojené království a Francouzská republika

17. Spojené království uplatňuje, že výsledek projednávané věci je předurčen rozsudkem Soudního dvora ve věci C‑61/03, podle kterého Smlouva o ESAE, včetně hlavy II kapitoly 3 AE, není použitelná na záření pocházející z vojenského využití jaderné energie. V této souvislosti Spojené království opakuje své argumenty, které uplatnilo v uvedené věci, zdůrazňujíc neexistenci obecné výjimky nebo odchylky ve Smlouvě o ESAE srovnatelné s článkem 296 ES, týkající se vojenských zájmů členských států. Spojené království má za to, že neexistují důvody rozlišovat mezi působností článku 37 AE, který je dotčen ve věci C‑61/03, a působností článku 31 AE, který je dotčen v projednávané věci. Spojené království zdůrazňuje, že je třeba mít za to, že směrnice 89/618, jako sekundární právní předpis, má stejný rozsah působnosti jako hlava II kapitola 3 AE. Uplatňuje, že GIBPUBSAFE je bezpečnostní plán, který se týká výhradně možných nehod válečných plavidel na jaderný pohon a který byl vypracován ministerstvem obrany, a nespadá proto do rozsahu povinností uložených směrnicí 89/618.

18. Francouzská republika trvá na svém stanovisku uvedeném ve věci C‑61/03 na podporu návrhových žádání Spojeného království a argumentuje, že na projednávanou věc se vztahuje rozsudek Soudního dvora v uvedené věci, podle kterého činnosti ve vojenské oblasti nespadají do působnosti Smlouvy o ESAE.

V – Rozbor

19. Jak je patrné z výše uvedených skutečností, klíčovou otázkou v projednávané věci je rozsah působnosti rozsudku C‑61/03 a zejména otázka, zda uvedený rozsudek připouští existenci povinnosti podle směrnice 89/618 informovat obyvatelstvo pravděpodobně postižené radiační mimořádnou situací související s válečnou lodí na jaderný pohon o opatřeních na ochranu zdraví a krocích, které je třeba učinit v případě takové radiační mimořádné situace. Odpověď na uvedenou otázku zjevně vyžaduje nejprve pečlivé posouzení výroku a odůvodnění uvedeného rozsudku.

A – Rozsudek ve věci C‑61/03

20. Jak je popsáno výše, v uvedené věci se Komise domáhala, aby Soudní dvůr určil, že Spojené království, tím, že neposkytlo Komisi všeobecné údaje ohledně plánu na odstranění radioaktivních odpadů souvisejících s demontáží jaderného reaktoru, který byl původně používán pro vojenské účely (jmenovitě reaktoru „Jason“ v Royal Naval College v Greenwich), nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 37 AE.

21. Soudní dvůr ve svém odůvodnění k zamítnutí žaloby Komise nejprve vymezil předmět sporu v uvedené věci. Konstatuje, že některé z argumentů Komise vycházejí ze zvláštních cílů hlavy II kapitoly 3 AE, jejíž součástí je článek 37 AE, v oblasti ochrany zdraví, Soudní dvůr zdůraznil, že Komise „neupřesnila, že ustanovením této kapitoly může být přiznána jiná oblast působnosti než oblast působnosti celé této Smlouvy“( ). Soudní dvůr namísto toho měl za to, že vznesená otázka by měla být vymezena šířeji, jmenovitě, zda vojenské použití jaderné energie může spadat do oblasti působnosti Smlouvy o ESAE jako celku( ).

22. V této souvislosti Soudní dvůr konstatoval, že neexistuje žádné výslovné ustanovení, které by vyloučilo činnosti spojené s obranou z oblasti působnosti Smlouvy( ). Dospěl nicméně k závěru, že činnosti náležející do vojenské oblasti nespadají do působnosti Smlouvy o ESAE, a to ze tří důvodů.

23. Zaprvé, Soudní dvůr posoudil relevanci preambule a cílů Smlouvy o ESAE stanovených v článcích 1 a 2 AE a došel k závěru, že její smluvní strany „zamýšlel[y] zdůraznit nevojenský charakter této Smlouvy“ a že „cíle sledované Smlouvou jsou hlavně civilní a obchodní povahy“( ).

24. Soudní dvůr se zadruhé zaměřil na význam historického kontextu, ve kterém byla Smlouva sepsána, a konstatoval, že takové důkazy „nejsou dostatečné pro tvrzení, že autoři Smlouvy měli v úmyslu učinit její ustanovení uplatnitelná na vojenská zařízení a použití jaderné energie“, neboť tato otázka zůstala „nevyřešena“ zástupci států, které se účastnily jednání( ).

25. Zatřetí Soudní dvůr konstatoval, že četná ustanovení Smlouvy o ESAE svěřují Komisi „značné pravomoci, které jí umožňují aktivně zasahovat formou právní úpravy nebo formou stanoviska obsahujícího individuální rozhodnutí do různých oblastí činností, které ve Společenství souvisejí s využitím jaderné energie“( ). V této souvislosti Soudní dvůr konkrétně zmínil ustanovení hlavy II kapitoly 3 AE (ačkoli neuvedl specificky článek 31 AE). Vzhledem k tomu, že použití uvedených ustanovení pro vojenská zařízení, výzkumné programy a jiné činnosti „mohou ohrozit základní zájmy členských států v oblasti národní obrany“, neexistence jakéhokoli odchylného ustanovení ve Smlouvě o ESAE, které by stanovilo podrobná pravidla opravňující členské státy chránit uvedené zájmy, „naznačuje, že činnosti spadající do vojenské oblasti nespadají do působnosti uvedené Smlouvy“( ). Jinými slovy, „Smlouva se nevztahuje na použití jaderné energie pro vojenské účely“( ).

26. Soudní dvůr podpořil tento obecný závěr konstatováním, že se tím „nijak nemění stěžejní význam, který má za cíl ochranu zdraví obyvatelstva a životního prostředí proti nebezpečím spojeným s využitím jaderné energie včetně využití k vojenským účelům“, neboť pokud Smlouva nedává Společenství konkrétní nástroj ke splnění tohoto cíle, „je možné, aby vhodná opatření byla přijata na základě relevantních ustanovení Smlouvy o ES“( ).

B – Je možné věc, ve které byl vydán rozsudek C‑61/03, odlišit od projednávané věci?

27. Především je nesporné, že zdroj jaderné energie dotčený v projednávané věci, tedy ponorka na jaderný pohon, jež je součástí Royal Navy Spojeného království, je vojenské povahy. Tato skutečnost je ještě zjevnější, než tomu bylo v případě skutkových okolností věci C‑61/03, která se týkala radioaktivního odpadu souvisejícího s demontáží jaderného reaktoru, který již nebyl využíván pro vojenské účely.

28. Dále bych chtěl poznamenat, že na první pohled jsou konstatování uvedená v rozsudku, kterým je vojenské použití jaderné energie vyňato z působnosti Smlouvy o ESAE, formulována široce a jednoznačně. Závěr, ke kterému Soudní dvůr došel v bodu 44 rozsudku, že „Smlouvu nelze uplatnit na využití jaderné energie k vojenským účelům“, je na první pohled kategorický a absolutní( ).

29. Jedinou možnou otázkou ke zvážení v projednávané věci je, zda by tato konstatování měla být v důsledku zmírněného výkladu odlišena od projednávané věci. V této souvislosti lze zmínit dva možné argumenty.

30. Zaprvé, lze argumentovat, že zatímco věc C‑61/03 se týkala působnosti článku 37 AE, pro posouzení oblasti působnosti článku 31 AE (a právních předpisů z něj vycházejících) jsou rozhodující jiné úvahy. Lze například upozornit, že článek 31 AE ve skutečnosti nesvěřuje Komisi samotné pravomoci, „které jí umožňují aktivně zasahovat“ do oblasti jaderné energie ve smyslu bodu 35 uvedeného rozsudku, nýbrž pouze Komisi umožňuje předložit Radě legislativní návrh základních norem.

31. Mám však za to, že tento argument neobstojí. I podle Soudního dvora je otázkou relevantní ve věci C‑61/03, zda je Smlouva o ESAE jako celek použitelná pro využití jaderné energie pro vojenské účely( ). Tuto úvahu podporují i formulace používané v celém rozsudku: vojenské činnosti „nespadají do oblasti působnosti [Smlouvy o ESAE]“( ), a nejen tedy do oblasti působnosti článku 37 AE. Tři důvody, o které se Soudní dvůr opírá při tomto konstatování – vycházející v zásadě z cílů Smlouvy o ESAE a neexistence jakékoli odchylky v uvedené Smlouvě směřující k ochraně vojenských zájmů členských států podobně jako v článku 296 ES – se navíc vztahují na Smlouvu jako celek, a jsou tedy relevantní pro článek 31 AE i pro článek 37 AE.

32. Zadruhé, je také možno argumentovat, jak činí Komise v projednávané věci, že rozlišení je třeba učinit na základě povahy informací, které mají být poskytnuty podle čl. 5 odst. 3 směrnice 89/618, ve srovnání s informacemi, které mají být poskytnuty podle článku 37 AE. Zatímco čl. 5 odst. 3 vyžaduje pouze obecné informování veřejnosti s ohledem na opatření k ochraně zdraví, která mají být přijata v případě radiační mimořádné situace, povinnost vyplývající z článku 37 AE jde dále, a zahrnuje patrně i riziko „zpětného inženýrství“ na základě údajů o vojenských jaderných odpadech. Naopak, kdyby byla povinnost vyplývající z čl. 5 odst. 3 rozšířena na jadernou energii z vojenských zdrojů, riziko poškození vojenských zájmů členských států by bylo zanedbatelné. Tak je tomu i v projednávané věci, kde je plán GIBPUBSAFE v každém případě již veřejně k nahlédnutí v gibraltarské veřejné knihovně.

33. V této souvislosti bych chtěl nejprve zmínit, že k řešení navrhovanému Komisí chovám značné sympatie. Mám totiž za to, že jen velmi obtížně lze argumentovat, že by vojenské zájmy členských států mohly být poškozeny poskytnutím základních informací veřejnosti o tom, jak se nejlépe chránit v případě radiační nehody či mimořádné situace. Jak vyplývá z ustanovení přílohy I směrnice 89/618, informace, na které se vztahuje povinnost stanovená v čl. 5 odst. 3, jsou čistě obecné povahy, včetně základních skutečností o radioaktivitě a jejích účincích na člověka a životní prostředí, mimořádných opatřeních, která mají varovat, chránit a pomáhat veřejnosti v případě radiační mimořádné situace, a vhodných informací o krocích, které má veřejnost učinit v případě radiační mimořádné situace.

34. Úsilí, které musí Spojené království vynaložit ke splnění povinnosti, jež pro něj vyplývá z čl. 5 odst. 3 v projednávané věci, je navíc minimální: jak potvrdila Komise při jednání, Spojené království mohlo splnit tuto povinnost jednoduše zasláním kopie plánu GIBPUBSAFE do poštovních schránek obyvatel Gibraltaru pravděpodobně postižených v případě radiační mimořádné situace související s ponorkou Tireless. Není třeba dodávat, že se jedná patrně o zanedbatelné břemeno ve srovnání se zásadním významem zájmů ochrany zdraví obyvatel, které sleduje čl. 5 odst. 3( ). Za skutkových okolností projednávané věci je tedy stanovisko Spojeného království a Francouzské republiky popírající existenci takové povinnosti jednoduše nesprávné.

35. Mám nicméně za to, že právní důvody, o které se opírá argument Komise, založené na povaze informací, které mají být poskytnuty podle čl. 5 odst. 3, jsou nezvratně chybné. Je zjevné, jak upozorňuje Spojené království, že rozsah povinnosti upravené ve směrnici 89/618, jako sekundárním právním předpisu, nemůže být širší než jeho právní základ, tedy článek 31 AE. Jak jsem již však zmínil, z kategorické povahy rozsudku Soudního dvora ve věci C‑61/03 jasně vyplývá, že Smlouva o ESAE – včetně článku 31 AE – se nemůže vztahovat na jaderné záření z vojenských zdrojů, a to bez výjimky( ). Mám za to, že nelze zároveň přijmout podstatu uvedeného rozsudku a přitom připustit výjimku v jednotlivém případě, ve kterém by uplatnění povinnosti vyplývající ze Smlouvy o ESAE na záření z vojenských zdrojů neznamenalo žádné nebezpečí pro vojenské zájmy členských států. Mám zejména za to, že rozsudek Soudního dvora neponechává žádný prostor pro odůvodnění založené na „proporcionalitě“, které by vážilo možné poškození vojenských zájmů členských států oproti možným přínosům pro ochranu veřejného zdraví v rámci posouzení, zda a v jakém rozsahu se na jednotlivou věc vztahuje povinnost vyplývající ze Smlouvy o ESAE.

36. Dodávám, že volba jednoznačného řešení ze strany Soudního dvora byla zjevně úmyslná: stačí připomenout, že ve svém stanovisku k projednávané věci jsem naznačil možné řešení uvedeného problému na základě zásady proporcionality. Komise dále doporučovala použít „zlatou“ střední cestu při výkladu článku 37 AE, podle kterého by členské státy mohly, za účelem ochrany svých zájmů v oblasti národní obrany, samy rozhodnout, od jakého okamžiku lze radioaktivní látky pocházející z vojenských zdrojů klasifikovat jako „odpady“, a o obsahu obecných údajů poskytovaných podle uvedeného článku. Tento výklad doporučovaný Komisí Soudní dvůr výslovně odmítl( ).

37. Z výše uvedených úvah vyplývá, že nevyhnutelným důsledkem rozsudku Soudního dvora ve věci C‑61/03 je, že dokud Společenství nevyužije pravomoci, kterou mu svěřuje Smlouva o ES, a nepřijme právní úpravu v této oblasti( ), bude existovat mezera v úpravě ochrany veřejného zdraví. Ze znění uvedeného rozsudku je patrné, že Soudní dvůr je s tímto důsledkem srozuměn. Z těchto důvodů jsem nucen dojít k závěru, že žalobu Komise v projednávané věci je třeba zamítnout.

VI – Závěry

38. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:

1) Zamítl žalobu, kterou se Komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spojené království tím, že neinformovalo předem obyvatelstvo Gibraltaru o opatřeních na ochranu zdraví, která mají být přijata v případě radiační mimořádné situace v souvislosti s přítomností jaderné ponorky Royal Navy „Tireless“ v přístavu Gibraltar, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 5 odst. 3 směrnice Rady 89/618/Euratom ze dne 27. listopadu 1989 o informování obyvatelstva o opatřeních na ochranu zdraví, která se mají použít, a o krocích, které je třeba učinit v případě radiační mimořádné situace.

2) Uložil Komisi náhradu nákladů řízení vynaložených Spojeným královstvím.

3) Rozhodl, že Francouzská republika ponese vlastní náklady řízení.