STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

GIOVANNIHO PITRUZZELLY

přednesené dne 3. září 2020 ( 1 )

Věc C‑308/19

Consiliul Concurenţei

proti

Whiteland Import Export SRL

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Nejvyšší kasační soud, Rumunsko)]

„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Hospodářská soutěž – Kartelové dohody – Rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, kterým byla konstatována kartelová dohoda – Promlčecí lhůta pro uložení sankcí – Typologie aktů přerušujících promlčení – Zásada efektivity protitrustové žaloby“

1. Může vnitrostátní soud upustit od uplatnění vnitrostátní právní úpravy, která je vykládána v tom smyslu, že posledním úkonem, který přerušuje promlčení protitrustové žaloby vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, je formální úkon zahájení šetření týkajícího se protisoutěžního jednání, aniž by následné úkony učiněné za účelem tohoto šetření spadaly do úkonů, které přerušují promlčení, a to z důvodu jejího rozporu se zásadami loajální spolupráce a efektivity protitrustové žaloby?

2. Odpověď na tuto otázku vyžaduje analýzu judikatury Soudního dvora týkající se několika zásad unijního práva, mezi nimiž je třeba nalézt spravedlivou rovnováhu: zásady loajální spolupráce mezi členskými státy a Unií, zásady efektivity protitrustové žaloby, zásady procesní autonomie členských států a vzhledem k tomu, že se jedná o legislativní právní úpravu, která je lato sensu postihující povahy, také zásady zákazu zpětné účinnosti hmotněprávních zákonných ustanovení.

I. Právní rámec

A. Unijní právo

3. Článek 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“) stanoví: „Podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv. Členské státy učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie. Členské státy usnadňují Unii plnění jejích úkolů a zdrží se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.“

4. Článek 101 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) stanoví: „1. S vnitřním trhem jsou neslučitelné, a proto zakázané, veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy a jejichž účelem nebo důsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu, zejména ty, které: a) přímo nebo nepřímo určují nákupní nebo prodejní ceny anebo jiné obchodní podmínky; b) omezují nebo kontrolují výrobu, odbyt, technický rozvoj nebo investice; c) rozdělují trhy nebo zdroje zásobování; d) uplatňují vůči obchodním partnerům rozdílné podmínky při plnění stejné povahy, čímž jsou někteří partneři znevýhodněni v hospodářské soutěži; e) podmiňují uzavření smluv tím, že druhá strana přijme další plnění, která ani věcně, ani podle obchodních zvyklostí s předmětem těchto smluv nesouvisejí. 2. Dohody nebo rozhodnutí zakázané podle tohoto článku jsou neplatné od počátku. 3. Odstavec 1 však může být prohlášen za neúčinný pro: – dohody nebo kategorie dohod mezi podniky, – rozhodnutí nebo kategorie rozhodnutí sdružení podniků a – jednání ve vzájemné shodě nebo jejich kategorie, které přispívají ke zlepšení výroby nebo distribuce výrobků anebo k podpoře technického či hospodářského pokroku, přičemž vyhrazují spotřebitelům přiměřený podíl na výhodách z toho vyplývajících, a které a) neukládají příslušným podnikům omezení, jež nejsou k dosažení těchto cílů nezbytná, b) neumožňují těmto podnikům vyloučit hospodářskou soutěž ve vztahu k podstatné části výrobků tímto dotčených.“

5. Článek 25 nařízení č. 1/2003 ( 2 ), nadepsaný „Promlčecí lhůty pro uložení sankcí“, stanoví: „1. Pravomoci svěřené Komisi na základě článků 23 a 24 se promlčují takto: a) po třech letech v případě porušení ustanovení týkajících se žádostí o informace nebo provedení kontroly; b) po pěti letech ve všech ostatních případech protiprávního jednání. 2. Lhůta začíná běžet dnem, kdy došlo k protiprávnímu jednání. V případě trvajícího nebo opakovaného protiprávního jednání však začíná lhůta běžet dnem, kdy bylo ukončeno. 3. Každý úkon učiněný Komisí nebo orgánem pro hospodářskou soutěž členského státu za účelem šetření nebo postupu souvisejícího s protiprávním jednáním přerušuje promlčecí lhůtu pro uložení pokuty nebo penále. K přerušení promlčecí lhůty dochází s účinkem ode dne, kdy byl tento úkon oznámen nejméně jednomu podniku nebo sdružení podniků, které se podílejí na protiprávním jednání. Úkony, kterými se přerušuje promlčecí lhůta, jsou zejména: a) písemné žádosti Komise nebo orgánu pro hospodářskou soutěž členského státu o informace; b) písemné zmocnění k provedení kontroly vydané Komisí nebo orgánem pro hospodářskou soutěž členského státu pro své úředníky; c) zahájení řízení ze strany Komise nebo orgánu pro hospodářskou soutěž členského státu; d) oznámení o námitce, jíž se zabývá Komise nebo orgán pro hospodářskou soutěž členského státu. 4. Přerušení promlčecí lhůty se vztahuje na všechny podniky nebo sdružení podniků, které se podílejí na protiprávním jednání. 5. Po každém přerušení začíná běžet promlčecí lhůta znovu. Avšak promlčení nastane nejpozději dnem, kdy uplynula doba rovnající se dvojnásobku promlčecí lhůty, aniž by Komise uložila pokutu nebo penále. Tato doba se prodlužuje o dobu, po kterou je promlčení pozastaveno podle odstavce 6. 6. Promlčecí lhůta pro uložení pokuty nebo penále se pozastavuje po dobu, kdy je rozhodnutí Komise předmětem řízení u Soudního dvora.“

B. Vnitrostátní právo

6. Článek 5 odst. 1 a články 61 a 62 Legea concurenței n. 21/1996 (zákon č. 21/1996 o hospodářské soutěži), ve znění použitelném na spor v původním řízení, platné v době rozhodnutí Consiliul Concurenței („Rada pro hospodářskou soutěž, Rumunsko“) (dále jen „Rada pro hospodářskou soutěž“) č. 13 ze dne 14. dubna 2015, stanoví následující: „Článek 5 – (1) Jsou zakázány veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání podniků ve vzájemné shodě, jejichž účelem nebo důsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na rumunském trhu nebo jeho části: a) přímo nebo nepřímo určující nákupní nebo prodejní ceny nebo jiné obchodní podmínky; […] Článek 61 – (1) Právo Rady pro hospodářskou soutěž ukládat správní sankce za porušení ustanovení tohoto zákona podléhá následujícím promlčecím lhůtám: a) tři roky za protiprávní jednání uvedená v článcích 51 a 52; b) pět let za jiná porušení stanovená tímto zákonem. (2) Promlčecí lhůta práva Rady pro hospodářskou soutěž podat žalobu začíná běžet dnem, kdy k protiprávnímu jednání došlo. V případě pokračujících nebo opakovaných protiprávních jednání začíná promlčecí lhůta běžet dnem posledního předmětného úkonu nebo protisoutěžního jednání. Článek 62 – (1) Jakýkoli úkon ze strany Rady pro hospodářskou soutěž za účelem předběžného posouzení nebo za účelem zahájení šetření týkajícího se jakéhokoli porušení zákona přerušuje běh promlčecí lhůty stanovené v článku 61. Přerušení promlčení nabývá účinku dnem, kdy bylo opatření přijaté Radou pro hospodářskou soutěž oznámeno alespoň jednomu hospodářskému subjektu nebo sdružení hospodářských subjektů, které se účastnily protiprávního jednání. (2) Opatření, která může Rada pro hospodářskou soutěž přijmout a která přerušují promlčecí dobu, jsou zejména tato: a) písemné žádosti o informace; b) rozhodnutí předsedy Rady pro hospodářskou soutěž o zahájení šetření; c) zahájení soudního řízení. (3) Přerušení promlčecí lhůty se vztahuje na všechny hospodářské subjekty nebo sdružení hospodářských subjektů, které se účastnily protiprávního jednání. (4) V případě přerušení promlčecí lhůty začíná nová promlčecí lhůta stejné délky běžet ode dne, kdy Rada pro hospodářskou soutěž přijala jedno z opatření uvedených v odstavci 2. Promlčecí lhůta uplyne nejpozději dnem, kdy uplyne doba rovnající se dvojnásobku promlčecí lhůty použitelné na předmětné protiprávní jednání, aniž by Rada pro hospodářskou soutěž uložila jednu ze sankcí stanovených tímto zákonem.“

7. Ustanovení článků 61 a 62 zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži, která byla uvedena v předchozím bodě, byla dne 30. června 2015 změněna nařízením s mocí zákona č. 31/2015, kterým se mění a doplňuje zákon č. 21/1996 o hospodářské soutěži a doplňuje nařízení s mocí zákona č. 83/2014 o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků v roce 2015 a dalších opatřeních týkajících se veřejných výdajů, a po opětovném zveřejnění zákona se z nich staly články 63 a 64, které nyní znějí následovně: „Článek 63 [bývalý článek 61] – (1) Právo Rady pro hospodářskou soutěž ukládat správní sankce za porušení ustanovení tohoto zákona podléhá následujícím promlčecím lhůtám: a) tři roky za protiprávní jednání uvedená v článcích 53 a 54; b) pět let za jiná porušení stanovená tímto zákonem. (2) Promlčecí lhůta práva Rady pro hospodářskou soutěž uložit sankce začíná běžet dnem, kdy k protiprávnímu jednání došlo. V případě pokračujících nebo opakovaných protiprávních jednání začíná promlčecí lhůta běžet dnem posledního předmětného úkonu nebo protisoutěžního jednání. Článek 64 [bývalý článek 62] – (1) Jakýkoli úkon ze strany Rady pro hospodářskou soutěž za účelem předběžného posouzení nebo za účelem stíhání porušení zákona přerušuje běh promlčecí lhůty stanovené v článku 63. Přerušení promlčení nabývá účinku dnem, kdy bylo opatření přijaté Radou pro hospodářskou soutěž oznámeno alespoň jednomu hospodářskému subjektu nebo sdružení hospodářských subjektů, které se účastnily protiprávního jednání. (2) Opatření, která může Rada pro hospodářskou soutěž přijmout, která přerušují promlčecí lhůtu, zahrnují zejména: a) písemné žádosti o informace; b) rozhodnutí předsedy Rady pro hospodářskou soutěž o zahájení šetření; c) provádění kontrol; d) sdělení zprávy o šetření. (3) Přerušení promlčecí lhůty se vztahuje na všechny hospodářské subjekty nebo sdružení hospodářských subjektů, které se účastnily protiprávního jednání. (4) V případě přerušení promlčecí lhůty začíná nová promlčecí lhůta stejné délky běžet ode dne, kdy Rada pro hospodářskou soutěž přijala jedno z opatření uvedených v odstavci 2. Promlčecí lhůta uplyne nejpozději dnem, kdy uplyne doba rovnající se dvojnásobku promlčecí lhůty použitelné na předmětné protiprávní jednání, aniž by Rada pro hospodářskou soutěž uložila jednu ze sankcí stanovených tímto zákonem. (5) Promlčecí lhůta k uložení sankcí je pozastavena po celou dobu, kdy je rozhodnutí Rady pro hospodářskou soutěž předmětem probíhajícího soudního řízení.“

II. Skutkový stav, původní řízení a předběžná otázka

8. Dne 7. září 2009 Rada pro hospodářskou soutěž z moci úřední zahájila řadu šetření ve vztahu k několika podnikům, které prodávají potravinářské výrobky na maloobchodním trhu, včetně Metro Cash & Carry România SRL (dále jen „Metro“), a jejich dodavatelů, včetně žalobkyně v původním řízení Whiteland Import Export SRL (dále jen „Whiteland“), a to za účelem zjištění případných porušení práva hospodářské soutěže.

9. Dne 12. srpna 2014 Rada pro hospodářskou soutěž oznámila Whiteland zprávu o šetření a dne 23. října 2014 proběhla slyšení před plénem Rady.

10. Rozhodnutí Rady pro hospodářskou soutěž byla přijata dne 9. prosince 2014, což je datum, kdy byl vypracován protokol o rozhodnutí o porušení práva hospodářské soutěže ze strany Metro a 13 jejích dodavatelů, včetně Whiteland.

11. Rozhodnutím č. 13 ze dne 14. dubna 2015 Rada pro hospodářskou soutěž stanovila, že Metro a její dodavatelé, včetně Whiteland, porušili čl. 5 odst. 1 zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži a čl. 101 odst. 1 SFEU, a to uzavřením protisoutěžních dohod za účelem narušit nebo vyloučit hospodářskou soutěž na trhu prostřednictvím určení prodejní a přeprodejní ceny výrobků dodavatelů, a uložila Whiteland pokutu.

12. Podrobněji, pokud jde o vztah mezi Metro a Whiteland, Rada pro hospodářskou soutěž konstatovala existenci řady vertikálních dohod zaměřených na omezení hospodářské soutěže na trhu maloobchodního prodeje potravin. Tyto dohody jednak omezují svobodu kupujícího (maloobchodníka) a jednak dodavatele při určování jejich cenové politiky. Omezení prodejních a přeprodejních cen se uskutečnilo v letech 2006 až 2009 prostřednictvím různých smluvních dokumentů uzavřených mezi Whiteland, jakožto dodavatelem, a prodejcem Metro, jakož i prostřednictvím smluv a propagačních nabídek.

13. V souladu s čl. 53 odst. 1 písm. a) zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži byla Whiteland, z důvodu porušení čl. 5 odst. 1 písm. a) zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži a čl. 101 odst. 1 SFEU, uložena pokuta ve výši 2324484 lei (RON), což odpovídá 0,55 % jejího obratu v roce 2013.

14. Návrhem zapsaným do rejstříku Curtea de Apel București (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko) (dále jen „odvolací soud“) se Whiteland domáhala částečného zrušení rozhodnutí č. 13 ze dne 14. dubna 2015 v rozsahu, ve kterém se jí týkalo, a zproštění od pokuty, přičemž uplatnila nastalé promlčení práva Rady pro hospodářskou soutěž uložit jakoukoli správní sankci za porušení pravidel týkajících se práva hospodářské soutěže, jelikož již uplynula pětiletá promlčecí lhůta uvedená v čl. 61 odst. 1 písm. b) zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži.

15. Rozsudkem č. 92 ze dne 19. ledna 2016 osmý senát pro správní a daňové záležitosti odvolacího soudu vyhověl žalobě podané ze strany Whiteland a následně zrušil rozhodnutí č. 13 ze dne 14. dubna 2015 v rozsahu, který se týkal této společnosti, a to z důvodu nastalého promlčení práva Rady pro hospodářskou soutěž uložit žalobkyni správní sankci.

16. Odvolací soud totiž stanovil, že v souladu s režimem promlčení práva Rady pro hospodářskou soutěž ukládat správní sankce upravené články 61 a 62 zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži bylo posledním úkonem Rady pro hospodářskou soutěž, který by mohl přerušit běh promlčení, rozhodnutí o zahájení šetření, které tato Rada přijala.

17. V projednávané věci odvolací soud stanovil, že protisoutěžní jednání má pokračující povahu a že poslední protisoutěžní jednání vytýkané Whiteland se uskutečnilo dne 15. července 2009, což je datum, kdy začal běh pětileté promlčecí lhůty stanovené v čl. 61 odst. 1 písm. b) zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži. Rada pro hospodářskou soutěž poté přijala rozhodnutí o zahájení šetření ze dne 7. září 2009, což je rozhodnutí, které přerušilo promlčecí lhůtu, takže od tohoto data začala běžet nová pětiletá promlčecí lhůta.

18. Vzhledem k tomu, že odvolací soud, když přijal restriktivní výklad zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži, stanovil, že rozhodnutí o zahájení šetření bylo posledním úkonem Rady pro hospodářskou soutěž, který mohl přerušit promlčecí lhůtu, dospěl k závěru, že uvedená lhůta uplynula dne 7. září 2014, tedy datum předcházející jak následným rozhodnutím Rady pro hospodářskou soutěž v této věci (která byla přijata dne 9. prosince 2014), tak přijetí rozhodnutí č. 13. ze dne 14. dubna 2015.

19. Rada pro hospodářskou soutěž podala proti rozsudku č. 92 ze dne 19. ledna 2016 odvolacího soudu opravný prostředek, který je předmětem původního řízení probíhajícího před Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal (Nejvyšší kasační soud – senát pro správní a daňové záležitosti, Rumunsko) (dále jen „Nejvyšší kasační soud“).

20. Rada pro hospodářskou soutěž zaprvé uvádí, že správný výklad platných ustanovení je ten, podle kterého lze promlčecí lhůtu přerušit jakýmkoli procesním úkonem, který souvisí s protiprávním jednáním, a nikoli restriktivní výklad, který zastává odvolací soud, podle kterého rozhodnutí o zahájení šetření představuje poslední úkon způsobilý přerušit promlčecí lhůtu.

21. Zadruhé Rada pro hospodářskou soutěž uvedla, že výklad, podle něhož je rozhodnutí o zahájení šetření posledním úkonem, který přerušuje promlčecí lhůtu, by vedl k nejednotnému uplatnění relevantních vnitrostátních a unijních ustanovení v této oblasti.

22. Ačkoli Rada pro hospodářskou soutěž v projednávané věci nezahájila šetření také ve vztahu k možnému porušení článku 101 SFEU, a naopak sama Komise v tomto ohledu šetření provedla, byly úkony, které přerušují promlčení, určeny totiž v souladu s článkem 25 nařízení č. 1/2003, podle kterého jsou úkony, které přerušují promlčení, všechny úkony týkající se postupu souvisejícího s protiprávním jednáním.

23. V řízení probíhajícím u Nejvyššího kasačního soudu Rada pro hospodářskou soutěž navrhla podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, a to za účelem ověření, zda ustanovení unijního práva (tedy čl. 4 odst. 3 SEU a článek 101 SFEU ve spojení s čl. 25 odst. 3 nařízení č. 1/2003) brání tomu, aby byla pravidla vnitrostátního práva vykládána v tom smyslu, že formální úkon o zahájení šetření protisoutěžního jednání je posledním úkonem, který může přerušit promlčecí lhůtu, a tudíž následná opatření přijatá Radou pro hospodářskou soutěž za účelem šetření nespadají do kategorie úkonů přerušujících promlčecí lhůtu, i když tato pravidla znemožňují Radě pro hospodářskou soutěž účinné uplatňování článku 101 SFEU.

24. Předkládající soud se totiž táže, zda takovýto restriktivní výklad vnitrostátního zákona č. 21/1996 o hospodářské soutěži, jenž byl v projednávané věci přijat odvolacím soudem, nevede k nejednotnému uplatnění příslušných ustanovení v oblasti práva hospodářské soutěže.

25. Předkládající soud uvádí, že podle jednoho směru vnitrostátní judikatury se článek 25 nařízení č. 1/2003 týká pouze pravomoci Komise ukládat sankce za údajná porušení pravidel unijního práva hospodářské soutěže, přičemž toto ustanovení naopak není použitelné na Radu pro hospodářskou soutěž. Nejvyšší kasační soud však uvádí existenci dalšího směru judikatury, podle něhož musí existovat soulad mezi článkem 25 nařízení č. 1/2003 a pravidly vnitrostátního práva týkajícími se promlčení, přičemž je nezbytné zajistit soulad mezi pravidly unijního práva a pravidly vnitrostátního práva, zejména pokud mají tato pravidla vnitrostátního práva za cíl provést obsah unijního práva hospodářské soutěže.

26. Za těchto okolností Nejvyšší kasační soud předložil Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžnou otázku: „Musí být čl. 4 odst. 3 SEU a článek 101 SFEU vykládány v tom smyslu, že ukládají soudům členských států povinnost vykládat vnitrostátní ustanovení upravující promlčení práva orgánu pro hospodářskou soutěž ukládat správní sankce v souladu s právní úpravou stanovenou v čl. 25 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a brání výkladu ustanovení vnitrostátního práva v tom smyslu, že úkonem, který přerušuje promlčení, se rozumí pouze formální úkon zahájení šetření týkajícího se protisoutěžního jednání, aniž by následné úkony učiněné za účelem tohoto šetření spadaly do stejného rámce úkonů, které přerušují promlčení?“

III. Právní analýza

A. Úvodní poznámky

1. K předběžné otázce a položeným právním otázkám

27. V zájmu srozumitelnosti je užitečné, rovněž v rámci právní analýzy, připomenout některé skutkové okolnosti, aby bylo možné lépe pochopit právní otázky, které jsou základem předběžné otázky položené předkládajícím soudem.

28. Vnitrostátní ustanovení platné v době původního řízení (článek 62 rumunského zákona o hospodářské soutěži), vzhledem k tomu, že „jakýkoli úkon ze strany Rady pro hospodářskou soutěž za účelem předběžného posouzení nebo za účelem zahájení šetření ( 3 ) týkajícího se jakéhokoli porušení zákona přerušuje běh promlčecí lhůty“, potvrzuje, že úkony, které mohou přerušit promlčecí lhůtu, zahrnují „zejména“: a) písemné žádosti o informace; b) rozhodnutí předsedy Rady pro hospodářskou soutěž o zahájení šetření; c) zahájení soudního řízení ( 4 ).

29. Výklad tohoto ustanovení učiněný odvolacím soudem (později napadený u předkládajícího soudu) byl v tom smyslu, že v projednávané věci bylo posledním úkonem, který mohl přerušit promlčení, rozhodnutí předsedy Radu pro hospodářskou soutěž o zahájení šetření, a tudíž ke dni pravomocného rozhodnutí uplynula promlčecí lhůta s následnou neplatností sankce uložené Radou pro hospodářskou soutěž.

30. Předkládající soud (rumunský Nejvyšší kasační soud), na který se obrátila Rada pro hospodářskou soutěž, má pochybnosti o správnosti výkladu vnitrostátního pravidla učiněného odvolacím soudem a v zásadě se Soudního dvora táže: 1) zda čl. 4 odst. 3 SEU a článek 101 SFEU ukládají vnitrostátním soudům povinnost vykládat vnitrostátní právní úpravu, která stanoví pravidla týkající se promlčení práva ukládat správní sankce, v souladu s čl. 25 odst. 3 nařízení č. 1/2003; 2) zda restriktivní výklad pravidla, jako je výše uvedený článek 62, podle kterého je poslední úkon, který může přerušit promlčení, formální zahájení šetření předsedou Rady pro hospodářskou soutěž, může ohrozit účinné uplatňování článku 101 SFEU, čímž dojde k porušení zásady efektivity jako limitu procesní autonomie členských států a zásady loajální spolupráce uvedené v čl. 4 odst. 3 SEU.

31. Právní otázka, kterou je třeba vyřešit, tedy spočívá v určení limitů pro členské státy upravit promlčení úkonů vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, zejména pokud jde o typ úkonů, které přerušují samotné promlčení.

32. Odkaz obsažený v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na článek 25 nařízení č. 1/2003, je-li vykládán (jak patrně činí někteří účastníci řízení) ve smyslu přímé použitelnosti na projednávanou věc, je pro řešení právní otázky zavádějící.

33. Tento článek totiž stanoví, že pravomoc svěřená Komisi podle článků 23 a 24 tohoto nařízení podléhá určitým promlčecím lhůtám a určitým pravidlům upravujícím jejich uplynutí, jako je podmínka, která je stanovena v odstavci 3, že promlčecí lhůta pro uložení pokut nebo penále se přerušuje „každým úkonem učiněným Komisí nebo orgánem pro hospodářskou soutěž členského státu za účelem šetření nebo postupu souvisejícího s protiprávním jednáním“.

34. Ze znění článku 25 je zřejmé, že toto ustanovení se vztahuje pouze na výkon pravomocí svěřených Komisi nařízením č. 1/2003, a nikoli na výkon pravomocí svěřených vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž.

35. Mám tedy za to, že postrádá význam skutečnost, na kterou poukázali někteří účastníci řízení, že v okamžiku vstupu zákona o hospodářské soutěži v platnost se rumunský zákonodárce při přípravě tohoto ustanovení inspiroval výše uvedeným článkem 25 nařízení č. 1/2003.

36. Jak také uvedla Komise ( 5 ), znění článku 62 zákona o hospodářské soutěži je odlišné od znění článku 25 nařízení č. 1/2003. Nelze tedy tvrdit, že rumunský zákonodárce doslovně převzal obsah výše uvedeného článku 25, ani že tento článek lze přímo uplatnit ve vztahu k úkonům učiněným Radou pro hospodářskou soutěž.

37. Z toho vyplývá, že odpověď na otázku položenou předkládajícím soudem nemůže záviset na uplatnění výše uvedeného článku 25, ale na výkladu výše uvedeného článku 62 zákona o hospodářské soutěži ve světle sladění různých zásad unijního práva ( 6 ): zásady procesní autonomie členských států při neexistenci harmonizované právní úpravy, zásady efektivity protitrustové žaloby, zásady loajální spolupráce mezi členskými státy a Unií a zásady zákazu zpětné účinnosti hmotněprávních ustanovení, která jsou postihující povahy.

2. Použitelné právo a následné změny

38. Předtím, než přistoupím k analýze výše uvedených zásad, je nejprve třeba připomenout, že otázka nyní položená Soudnímu dvoru do budoucna ztratila ve vnitrostátním právu praktickou užitečnost.

39. Vnitrostátní zákonodárce totiž změnil výše uvedený článek 62, přičemž jej sjednotil s ustanoveními článku 25 nařízení č. 1/2003 ( 7 ) a stanovil tedy dodatečné a následné důvody přerušení promlčení oproti zahájení šetření ( 8 ).

40. Předchozí ustanovení však zůstává použitelné ratione temporis na věc zahájenou ze strany Whiteland u předkládajícího soudu a tudíž Soudní dvůr bude muset nabídnout předkládajícímu soudu kritéria pro její vyřešení ve světle správného výkladu unijního práva.

41. Podle mého názoru jsou provedené změny ve vztahu k řešení nyní projednávané věci zcela neutrální: posouzení, které přísluší Soudnímu dvoru, je totiž omezeno na slučitelnost výkladu (jako je výklad nastíněný předkládajícím soudem a přijatý odvolacím soudem) vnitrostátního ustanovení platného v rozhodné době s unijním právem.

42. Konečně je třeba uvést, že směrnice 2019/1 ( 9 ) obsahuje v článku 29 některá pravidla o promlčecích lhůtách pro ukládání pokut vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, která se však netýkají hledisek, na které se vztahuje toto řízení ( 10 ).

43. Zdá se být tudíž potvrzen úmysl unijního normotvůrce přímo neupravovat hledisko týkající se délky promlčecích lhůt a typů úkonů, které přerušují samotné promlčení, ve vztahu k rozhodnutím přijatým vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž.

B. Zásada procesní autonomie členských států a zásada efektivity protitrustové žaloby

44. V projednávané věci je při vyloučení přímé použitelnosti článku 25 nařízení č. 1/2003 třeba přistoupit k vyvažování některých obecných zásad unijního práva, ke kterým se již Soudní dvůr několikrát vyjádřil.

45. Při posuzování toho, zda je takové normativní ustanovení, jako je rumunské ustanovení platné v rozhodné době (vykládané restriktivně, jak učinil odvolací soud), slučitelné s unijním právem, je třeba vycházet z předpokladu, že protitrustová žaloba musí být efektivní, pokud je v pravomoci jak Komise, tak vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž.

46. Členské státy totiž „určí orgán nebo orgány pro hospodářskou soutěž zodpovědné za používání článků 101 a 102 SFEU tak, aby byla účinně dodržována ustanovení tohoto nařízení. Takto určené orgány musí podle tohoto nařízení zajistit účinné uplatňování uvedených článků v obecném zájmu (viz pátý, šestý, osmý, třicátý čtvrtý a třicátý pátý bod odůvodnění nařízení)“ ( 11 ).

47. Je pravda, že „v souladu se zásadou vnitrostátní procesní autonomie přísluší při neexistenci právní úpravy Unie v dané oblasti vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z práva Unie“ ( 12 ) a že „vnitrostátní orgány postupují při provádění předpisů Společenství, pokud právo Společenství včetně jeho základních zásad pro tento účel neobsahuje společná pravidla, v souladu s procesními pravidly a hmotněprávními pravidly svého vnitrostátního práva“ ( 13 ).

48. Tato zásada však, opět slovy judikatury Soudního dvora, „musí být v rovnováze s potřebou jednotného uplatňování práva Společenství, aby nedošlo k nerovnému zacházení s hospodářskými subjekty“ ( 14 ).

49. To znamená, jak bylo jasně objasněno v následných zásazích Soudního dvora, že prostor pro uvážení členských států je vázán na dodržování unijních zásad ( 15 ), a zejména zásady efektivity. Vnitrostátní ustanovení nesmí „znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat uplatňování práva Unie“ ( 16 ).

50. Výše uvedené platí zejména v odvětví hospodářské soutěže. Modernizace pravidel a postupů týkajících se uplatňování článků 101 a 102 SFEU, provedená nařízením č. 1/2003, se totiž zakládá na půdorysu decentralizovaného systému uplatňování unijních pravidel hospodářské soutěže, v rámci něhož jednají Evropská komise, vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států v úzkém spojení. Těmto subjektům byly v porovnání s předchozím režimem přiznány nové pravomoci za účelem zvýšení efektivity systému vymáhání na evropské úrovni, a to při současném zajištění jeho soudržnosti a jednotnosti.

51. Takto vybudovaný decentralizovaný systém, ve kterém vnitrostátní orgány přímo uplatňují unijní právo, vyžaduje, při dodržení procesní autonomie členských států, aby pravidla stanovená pro vymáhání práva hospodářské soutěže nevytvářela překážku jednotnému a efektivnímu uplatňování práva hospodářské soutěže.

52. Členské státy tedy „musí zajistit, aby pravidla, která stanoví nebo uplatňují, nebránila účinnému uplatňování článků 101 a 102 SFEU“ ( 17 ) a „procesní podmínky soudních řízení zahájených proti rozhodnutím orgánů pro hospodářskou soutěž“ nesmí ohrozit cíl nařízení č. 1/2003, kterým je „zajištění účinného uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU uvedenými orgány“ ( 18 ).

53. Se zvláštním odkazem na promlčení byla Soudnímu dvoru nedávno předložena věc týkající se práva na náhradu škody způsobené porušením práva hospodářské soutěže.

54. Právo členského státu omezilo na tři roky promlčecí lhůtu, která začínala běžet bez ohledu na to, zda si poškozená osoba byla vědoma totožnosti odpovědné osoby a celkového rozsahu škody, a nestanovila žádné pozastavení nebo přerušení promlčení během probíhajícího řízení u vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž.

55. Soudní dvůr při této příležitosti uvedl, že „článek 102 SFEU a zásada efektivity musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že promlčecí lhůta, pokud jde o žaloby na náhradu škody, činí tři roky a začíná běžet ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o svém nároku na náhradu škody, i když neznal osobu odpovědnou za protiprávní jednání, a která dále nestanoví žádnou možnost zastavení nebo přerušení běhu této lhůty během doby, kdy probíhá řízení před vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž“ ( 19 ).

56. Soudní dvůr rovněž zopakoval zásadu, že „vnitrostátní právní úprava, která stanoví datum, od něhož začíná běžet promlčecí lhůta, její délku a podmínky pro její zastavení či přerušení, musí být přizpůsobena zvláštnostem práva hospodářské soutěže“ ( 20 ), které vyžaduje „provedení složitého rozboru skutkového stavu a ekonomickou analýzu“ ( 21 ).

57. Tyto zásady, potvrzené Soudním dvorem v případě žaloby jednotlivců za účelem získání náhrady škody způsobené protisoutěžním jednáním (tzv. soukromoprávní prosazování), jsou podle mého názoru použitelné také na projednávanou věc, ve které je žaloba podléhající promlčení žalobou vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž (tzv. veřejnoprávní prosazování).

58. Důvodem je skutečnost, že soukromoprávní prosazování, skutečný „druhý pilíř“ ( 22 ) vedle veřejnoprávního prosazování, se nyní stalo „neodmyslitelnou součástí decentralizovaného systému prosazování pravidel hospodářské soutěže tak, jak byl uveden do života nařízením (ES) č. 1/2003“ ( 23 ). Žaloby na náhradu škody za porušení unijních pravidel práva o hospodářské soutěži tvoří „nedílnou součást systému prosazování těchto pravidel, jehož cílem je potlačovat protisoutěžní jednání podniků a odrazovat je od účasti na takových jednáních“ ( 24 ).

59. Nařízení č. 1/2003 již zdůraznilo komplementární vztah mezi veřejnoprávním a soukromoprávním prosazováním, který charakterizuje evropský model ( 25 ): prvnímu z uvedených je, díky silným vyšetřovacím a sankčním pravomocím přiznaným příslušným orgánům, primárně svěřena represivní funkce a odstrašování od protisoutěžních jednání; druhému je svěřen úkol spočívající v zajištění ochrany práv a náhrady újmy, kterou utrpěly osoby poškozené protiprávním jednáním. Nejnovější směrnice ( 26 ) v této oblasti potvrzují toto uspořádání, avšak přidávají prvky, které patrně tlačí na stále větší komplementaritu.

60. Je vhodné uvažovat ve smyslu jediného systému, kdy existují dva způsoby, jak dosáhnout stejného výsledku ( 27 ) spíše než nahlížet na dva konkurenční systémy prosazování. Koordinace mezi těmito způsoby prosazování práva hospodářské soutěže má za cíl stimulovat vzájemnou interakci s cílem sledovat společný účel efektivního uplatňování práva hospodářské soutěže ( 28 ).

61. Konkrétní zkušenost poté ukazuje, že nejen že občanskoprávní žaloby na náhradu škody mohou představovat konkrétní příležitost předložit soudu potenciální protisoutěžní případy, které by jinak zůstaly bez ochrany ( 29 ), ale také to, že právo každé osoby domáhat se náhrady škody způsobené protisoutěžním jednáním „posiluje funkčnost unijních pravidel hospodářské soutěže […], čímž přispívá k zachování účinné hospodářské soutěže v Evropské unii“ ( 30 ).

62. Vzhledem k této úzké komplementaritě mezi soukromoprávním a veřejnoprávním prosazováním ( 31 ), kdy oba způsoby sledují veřejný zájem na efektivní a volné hospodářské soutěži na jednotném trhu, se domnívám, že výše uvedené zásady vyjádřené Soudním dvorem v citovaném rozsudku Cogeco se mohou uplatnit také na věc, která je předmětem tohoto řízení.

63. Zásada efektivity tedy stanoví, „že vnitrostátní ustanovení nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právem“ ( 32 ).

64. To se týká zejména oblasti práva hospodářské soutěže ( 33 ), z důvodu výše uvedeného decentralizovaného systému prosazování, a to i při zohlednění skutečnosti, že je „v mnoha případech pro správné právní posouzení porušování pravidel hospodářské soutěže nezbytné posoudit komplexní hospodářské souvislosti a interní obchodní dokumenty, které se na světlo dostanou nezřídka až díky práci orgánů pro hospodářskou soutěž“ ( 34 ).

65. V oblasti promlčení tedy musí pravidla stanovená jednotlivými členskými státy umožňovat efektivní protitrustovou žalobu i ve složitějších případech.

66. Při analýze věci, která je nyní předložena Soudnímu dvoru, vyvstává řada indicií, které mohou vést k závěru o tom, že výklad vnitrostátního pravidla, který učinil odvolací soud, není v souladu se zásadou efektivity: absolutní vyloučení možnosti úkonů přerušujících promlčení následujících po zahájení šetření, které je nezpůsobilé zohlednit procesní události následující po samotném zahájení, jakož i následné nadměrné snížení účinnosti absolutní promlčecí lhůty v délce deseti let, rovněž stanovené těmito pravidly.

67. Není to samotná délka promlčecí lhůty ani konkrétní kazuistika úkonů přerušujících promlčení, co se zdá být v rozporu s unijním právem v projednávané věci, ale nepřiměřená rigidita poskytnutého restriktivního výkladu, která neumožňuje přerušení promlčení ani ve zvláště složitých případech.

68. Takový výklad by pak téměř zbavil absolutní lhůtu deseti let významu, ačkoli je stanovena stejnou právní úpravou jakožto doplnění k „běžné“ lhůtě pěti let: pokud žádný úkon po oficiálním zahájení řízení nemůže přerušit promlčení, bude zřídka možné překročit pět let stanovených příslušnou promlčecí lhůtou a v každém případě je nanejvýš bude možné překročit pouze o krátkou dobu, která uplyne mezi seznámením se s možným protisoutěžním jednáním a zahájením řízení.

69. Je pravda, že zahájení řízení ze strany senátu Rady pro hospodářskou soutěž předchází předvyšetřovací činnost prováděná příslušným ředitelstvím, ale v tomto období nelze provést mnoho úkonů relevantních pro účely řízení, jako jsou například kontroly, a v každém případě se zpravidla neodehrávají všechny procesní události typické pro plně realizované sporné řízení.

70. Členské státy tudíž mohou stanovit jiné promlčecí lhůty a způsoby, než jaké jsou stanoveny pro Komisi v článku 25 nařízení č. 1/2003, avšak za podmínky, že umožňují výkon prosazování, který je přiměřený složitosti právní a ekonomické analýzy věcí předložených vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž. Takto je podle mého názoru tedy třeba v oblasti práva hospodářské soutěže chápat pojem „nadměrně ztěžovat uplatňování práva Unie“, který Soudní dvůr použil při několika příležitostech.

71. Za tímto účelem hrají rozhodující roli úkony přerušující promlčení, jelikož umožňují měnit délku řízení podle skutečné složitosti věci spíše než absolutní trvání promlčecí lhůty, které nesmí být nadměrné, aby se zabránilo opačnému účinku spočívajícímu v opožděnosti protitrustové žaloby.

72. Z toho vyplývá, že takové normativní ustanovení, jako je rumunské ustanovení, musí být vnitrostátními soudy při dodržení procesní autonomie členských států vykládáno s ohledem na a) celý soubor pravidel o platném promlčení, a nikoli roztříštěně na jednotlivá ustanovení ( 35 ); b) průměrnou složitost věcí řešených vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž a čas nezbytný k odpovídající právní a ekonomické analýze. Za tímto účelem, jak navrhuje Komise ve svých písemných vyjádřeních ( 36 ), lze použít test navržený Soudním dvorem ve věci „Taricco 1“ ( 37 ).

73. Uplatněním tohoto testu na věc, která je předmětem tohoto řízení, by měl vnitrostátní soud ověřit, zda z použití vnitrostátních ustanovení v oblasti přerušení promlčecí lhůty, jak je vyložil odvolací soud, ve značném počtu případů vyplývá beztrestnost podniků, které se dopustily závažných protisoutěžních jednání, neboť by takové skutečnosti byly obecně promlčeny před tím, než by mohla být uložena antimonopolní sankce stanovená zákonem. Pokud bude ověření pozitivní, měl by vnitrostátní soud konstatovat, že opatření stanovená vnitrostátním právem k boji proti protisoutěžním jednáním nemohou být považována za efektivní a odrazující, což je v rozporu s článkem 101 SFEU ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU.

74. Bylo by možné zohlednit nejen skutečný počet případů beztrestnosti vyplývající z uplynutí promlčecí lhůty ve srovnání s celkovým počtem případů posuzovaných příslušným vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, ale také skutečnost, že například některé typy porušení práva hospodářské soutěže by zůstaly systematicky nepostiženy ( 38 ) v důsledku použití vnitrostátních ustanovení o přerušení promlčecí lhůty.

75. Konečně uvádím, že za účelem posouzení účinků možného nastalého promlčení protitrustové žaloby vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž by předmětem analýzy vnitrostátního soudu mohly být také zájmy třetích osob, kterým by zrušení rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž z důvodu promlčení způsobilo újmu, která může být považována za relevantní, i když ještě není aktuální.

76. Mám na mysli zejména spotřebitele, kteří když utrpěli újmu z důvodu protisoutěžního jednání sankcionovaných podniků, čekají na potvrzení rozhodnutí Rady pro hospodářskou soutěž v soudním řízení, aby mohli pokračovat v následných [follow-on] žalobách na náhradu škody.

77. To by podle mého názoru představovalo další potvrzení toho, co jsem uvedl v předchozích bodech ( 39 ) o komplementaritě veřejnoprávního a soukromoprávního prosazování, kdy oba způsoby sledují veřejný zájem na efektivní a volné hospodářské soutěži na jednotném trhu.

78. Toto další posouzení předpokládá naplnění určitých podmínek, které mohou do celkového posouzení vnitrostátního soudu vnést také zájem spotřebitelů: a) rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž se na první pohled nesmí jevit jako nelegitimní z jiných hledisek, než jsou hlediska související s promlčením; b) napadené rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž musí mít obsah teoreticky vhodný k zahájení následných žalob ze strany velkého počtu spotřebitelů, kterým byla způsobena újma protiprávním jednáním sankcionovaných podniků.

79. V důsledku výše uvedených ověření přísluší podle mého názoru vnitrostátnímu soudu jedno konečné posouzení: posouzení souladu vnitrostátního ustanovení nikoli se zněním, ale s „duchem“ souboru pravidel unijního práva v oblasti promlčení protitrustové žaloby Komise.

80. Tato pravidla, ačkoli nejsou závazná pro členské státy, představují v každém případě „standard efektivity“ protitrustové žaloby, který musí být co nejjednotnější v decentralizovaném právním systému prosazování, v němž jednotlivé vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž jednají ve stále větší součinnosti s Komisí.

81. Z výše uvedeného vyplývá, že na základě souboru okolností vyplývajících ze spisu by restriktivní výklad úkonů přerušujících promlčení, jako je výklad, který nabízí odvolací soud, mohl být překážkou protitrustové žaloby vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, zejména pokud jsou specifika věci taková, že vyžadují komplexní právní a ekonomické analýzy (vyplývající také z množství materiálu, který má být přezkoumán) a následná ověření, a to také prostřednictvím kontrol a jiných metod vyhledávání důkazů.

82. Jak bylo uvedeno výše, vnitrostátní soud použije výše uvedená kritéria, aby posoudil, zda v projednávané věci vnitrostátní ustanovení, jak je vykládáno odvolacím soudem, nadměrně ztěžuje protitrustovou žalobu vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, čímž by se dostalo do rozporu se zásadou efektivity.

83. Po tomto zjištění bude muset předkládající soud uplatnit zásadu konformního výkladu, která, jak je známo, „vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci s tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který bude v souladu s cílem sledovaným touto směrnicí“ ( 40 ).

84. V případě, že vnitrostátní soud považuje konformní výklad za nemožný a přistoupí k upuštění od uplatnění vnitrostátního ustanovení, je nezbytné se konečně zabývat, jak navrhla Komise ve svých písemných vyjádřeních ( 41 ), právními důsledky v rámci původního řízení.

85. Pokud by totiž vnitrostátní soud stanovil, že restriktivní výklad článku 62 rumunského zákona o hospodářské soutěži je neslučitelný s unijním právem, s následným upuštěním od uplatnění vnitrostátního ustanovení, a považoval by promlčení za platně přerušené jiným úkonem následujícím po zahájení šetření, bylo by třeba posoudit právní situaci s ohledem na zásadu zákonnosti a zákazu zpětné účinnosti sankčních norem ( 42 ).

86. Je tomu tak proto, že ze spisu, a zejména z písemných vyjádření Komise ( 43 ), vyplývá, že v rumunském právním řádu, stejně jako v italském právním řádu, který byl předmětem rozsudků „Taricco 1“ ( 44 ) a „Taricco 2“ ( 45 ), se pravidla pro promlčení protiprávních jednání, jakož i pravidla týkající se vymezení trestných činů a stanovení trestů, zakládají na trestním právu hmotném, a tedy podléhají, stejně jako tato posledně uvedená pravidla, zásadě zákonnosti trestných činů a trestů ( 46 ), která je zakotvena v čl. 49 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie a v čl. 7 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Režim trestněprávního promlčení tedy podléhá požadavkům předvídatelnosti, určitosti a zákazu zpětné účinnosti, jež jsou vlastní zásadě zákonnosti trestných činů a trestů.

87. Soudní dvůr totiž v rozsudku „Taricco 2“ ( 47 ) upřesnil, že pokud vnitrostátní soud stanoví, že povinnost upustit od uplatnění předmětného vnitrostátního ustanovení je v rozporu se zásadou zákonnosti trestných činů a trestů, která vyžaduje, aby zákon stanovil trestné činy a tresty, které ukládá, předvídatelným, určitým a neretroaktivním způsobem, není povinen dodržet tuto povinnost, i když by její dodržení napravilo vnitrostátní situaci neslučitelnou s unijním právem.

88. Tuto zásadu lze rovněž považovat za použitelnou na sankční skutkové podstaty v oblasti práva hospodářské soutěže z důvodu ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva ( 48 ).

89. S ohledem na cíl práva hospodářské soutěže, povahu sankcí (preventivní, odrazující a represivní účinek) a jejich závažnost (významné peněžité pokuty) musí podle Evropského soudu pro lidská práva tato řízení podléhat zárukám stanoveným v článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv ( 49 ).

90. Rovněž Soudní dvůr tento směr uplatnil při několika příležitostech: v rozsudku Komise v. Anic Partecipazioni Soudní dvůr uznal použitelnost zásady osobní odpovědnosti na pravidla hospodářské soutěže ( 50 ); v rozsudku Hüls v. Komise Soudní dvůr odkázal na zásadu presumpce neviny zaručenou v čl. 6 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv ( 51 ).

91. Řečeno slovy generálního advokáta Y. Bota, „pokuty stanovené v článku 23 nařízení č. 1/2003 ( 52 ) jsou totiž co do své povahy a významu srovnatelné s trestní sankcí“ a související řízení „spadá tedy […] do ‚trestní oblasti‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod“ ( 53 ).

92. Nelze tedy vyloučit, pokud jsou splněny výše uvedené podmínky, že normativní ustanovení, které je následně shledáno neslučitelné se zásadami unijního práva, může nadále zavazovat strany v souladu se zásadou zákonnosti a zákazu zpětné účinnosti trestněprávních nebo lato sensu postihujících předpisů.

93. Obdobné odůvodnění lze uvést v případě ustáleného výkladu platného ustanovení. Nezbytným předpokladem pro uplatnění této situace je to, že se jedná o jednoznačný a ustálený soudní výklad, který lze v tomto konkrétním vnitrostátním právním řádu považovat za „platné právo“.

94. Pouze v tomto případě může výklad zákonného ustanovení majícího postihující povahu, jelikož jde o „platné právo“, nadále zavazovat strany, i když je následně shledán za neslučitelný s unijním právem.

95. V projednávané věci, jak vyplývá ze spisu, podle mého názoru nelze dojít k závěru, že by taková situace existovala, neboť soudní výklady v členském státě se zdají být nesouladné.

96. Předkládající soud objasňuje, že po vydání rozhodnutí č. 13. ze dne 14. dubna 2015 bylo u odvolacího soudu v Bukurešti uloženo deset spisů, z nichž v pěti bylo zjištěno promlčení práva na uplatnění sankce, zatímco ve zbývajících pěti bylo napadené rozhodnutí potvrzeno ( 54 ): to potvrzuje existenci „nejednotné praxe soudů rozhodujících ve věci samé v této oblasti“ ( 55 ).

97. Rada pro hospodářskou soutěž připomíná, že „soudy rozhodující ve věci samé, které přezkoumaly legitimitu rozhodnutí č. 13/2015, vyložily a uplatnily pravidla použitelná na promlčení uložení sankcí v oblasti hospodářské soutěže, pokud jde o úkony přerušující promlčení, odlišně“ ( 56 ).

98. Je však úkolem vnitrostátního soudu, aby ověřil splnění podmínek stanovených v rozsudku „Taricco 2“ a objasněných judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora, a to při použití výše uvedených kritérií.

IV. Závěry

99. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou předkládajícím soudem následovně: „1) Článek 4 odst. 3 SEU a článek 101 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že ukládají soudům členských států povinnost vykládat vnitrostátní ustanovení, která upravují promlčení pravomoci Rady pro hospodářskou soutěž ukládat správní sankce, v souladu se zásadami loajální spolupráce mezi členskými státy a Unií a efektivity protitrustové žaloby. 2) Členské státy mohou v rámci své procesní autonomie stanovit pravidla pro promlčení pravomoci ukládat sankce přiznané vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž, jež se liší od pravidel stanovených pro Komisi v článku 25 nařízení č. 1/2003, avšak za podmínky, že při dodržení zásady efektivity umožňují výkon prosazování, který je přiměřený složitosti právní a ekonomické analýzy věcí předložených vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž. 3) Výklad vnitrostátního ustanovení v tom smyslu, že posledním úkonem, který přerušuje promlčení, je úkon zahájení šetření týkajícího se protisoutěžního jednání, aniž následné úkony učiněné za účelem tohoto šetření spadají do stejného rámce úkonů, které přerušují promlčení, může být neslučitelný s výše uvedenými zásadami loajální spolupráce a efektivity protitrustové žaloby, pokud vnitrostátní soud ověří, že jsou splněny určité podmínky, které činí žalobu Rady pro hospodářskou soutěž nadměrně obtížnou. Vnitrostátní soud musí při svém posouzení zohlednit: a) specifickou povahu práva hospodářské soutěže, které obvykle vyžaduje komplexní skutkovou a ekonomickou analýzu; b) celý soubor platných pravidel ohledně promlčení; c) funkci, kterou mají úkony přerušující promlčení, které umožňují změnit délku řízení podle skutečné složitosti věci; d) průměrnou složitost věcí posuzovaných vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, a to rovněž s uplatněním testu navrženého Soudním dvorem v rozsudku ve věci C‑105/14. 4) Jsou-li výše uvedené podmínky splněny, předkládající soud bude muset uplatnit zásadu konformního výkladu a pouze v případě, že se to ukáže jako nemožné, bude muset přistoupit k upuštění od uplatnění vnitrostátního ustanovení a ověřit slučitelnost tohoto upuštění od uplatnění se zásadou zákonnosti trestných činů a trestů ve smyslu upřesněném Soudním dvorem v rozsudku ve věci C‑42/17.“

( 1 ) – Původní jazyk: italština.

( 2 ) – Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).

( 3 ) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Změněné ustanovení, která je v současné době v platnosti, naopak stanoví „za účelem předběžného posouzení nebo za účelem stíhání porušení zákona“.

( 4 ) – Změněné ustanovení, které je v současné době v platnosti, naopak stanoví: „a) písemné žádosti o informace; b) rozhodnutí předsedy Rady pro hospodářskou soutěž o zahájení vyšetřování; c) provádění kontrol; d) sdělení zprávy o vyšetřování“.

( 5 ) – Viz písemná vyjádření Komise, bod 19.

( 6 ) – Viz rozsudek ze dne 21. září 1983, Deutsche Milchkontor a další (205/82 – 215/82, EU:C:1983:233, bod 17).

( 7 ) – Mimořádné vládní nařízení č. 31/2015. Podle důvodové zprávy k nařízení mají změny článků 61 a 62 zákona „za cíl odstranit nejasnosti ohledně promlčení práva na žalobu a práva Rady pro hospodářskou soutěž ukládat sankce“ (viz poznámka 7 strana 23 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce).

( 8 ) – Včetně provádění kontrol a sdělení zprávy o vyšetřování (viz nový článek 64 rumunského zákona o hospodářské soutěži).

( 9 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 ze dne 11. prosince 2018 o prostředcích orgánů pro hospodářskou soutěž členských států k účinnějšímu provádění pravidel hospodářské soutěže a zajištění řádného fungování vnitřního trhu (tzv. směrnice „ECN +“), jejíž lhůta pro provedení je 4. února 2021.

( 10 ) – Nová ustanovení se týkají pouze povinnosti pozastavit nebo přerušit promlčecí lhůty během řízení před vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž jiných členských států nebo Komise a povinnost pozastavit nebo přerušit tyto lhůty během období, ve kterém je rozhodnutí předmětného vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž předmětem řízení probíhajícího před odvolacím orgánem.

( 11 ) – Viz rozsudek ze dne 7. prosince 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, bod 56).

( 12 ) – Viz rozsudek ze dne 14. září 2010, Akzo Nobel Chemicals a Akcros Chemicals v. Komise (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, bod 113 a citovaná judikatura).

( 13 ) – Viz rozsudek ze dne 21. září 1983, Deutsche Milchkontor a další (205/82 – 215/82, EU:C:1983:233, bod 17).

( 14 ) – Viz výše poznámka pod čarou 13.

( 15 ) – Viz rozsudek ze dne 14. června 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), v němž se uvádí (bod 24), že „i když však stanovení a uplatňování těchto pravidel spadá do pravomoci členských států, musí tyto státy tuto pravomoc vykonávat v souladu s právem Unie“; v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. listopadu 2009, Komise v. Španělsko (C‑154/08, nezveřejněný, EU:C:2009:695, bod 121 a citovaná judikatura).

( 16 ) – Viz rozsudek ze dne 14. června 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, bod 24); rozsudek ze dne 16. července 1998, Oelmühle a Schmidt Söhne (C‑298/96, EU:C:1998:372, body 23 a 24, jakož i citovaná judikatura). Ve stejném smyslu viz rozsudek ze dne 4. července 2006, Adeneler a další (C‑212/04, EU:C:2006:443, bod 95) a rozsudek ze dne 18. září 2003, Pflücke (C‑125/01, EU:C:2003:477, body 33 a 34).

( 17 ) – Viz rozsudek ze dne 14. června 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, bod 24).

( 18 ) – Viz rozsudek ze dne 7. prosince 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, bod 57).

( 19 ) – Viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, bod 55).

( 20 ) – Viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, bod 47).

( 21 ) – Viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, bod 46).

( 22 ) – Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Otis Gesellschaft a další (C‑435/18, EU:C:2019:651, bod 40).

( 23 ) – Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:32, bod 1). Viz také k této tématice rozsudek ze dne 20. září 2001, Courage a Crehan (C‑453/99, EU:C:2001:465), rozsudek ze dne 13. července 2006, Manfredi a další (C‑295/04 – C‑298/04, EU:C:2006:461), rozsudek ze dne 5. června 2014, KONE a další (C‑557/12, EU:C:2014:1317, bod 25) a nedávný rozsudek ze dne 12. prosince 2019, Otis a další (C‑435/18, EU:C:2019:1069, zejména bod 24).

( 24 ) – Viz rozsudek ze dne 14. března 2019, Skanska Industrial Solutions a další (C‑724/17, EU:C:2019:204, bod 45).

( 25 ) – Bod 7 odůvodnění uvádí, že „vnitrostátní soudy hrají při používání pravidel hospodářské soutěže Společenství důležitou úlohu. Při rozhodování sporů mezi soukromými osobami chrání subjektivní práva vyplývající z práva Společenství, například tím, že přiznávají náhradu škody obětem protiprávního jednání. Úloha vnitrostátních soudů zde doplňuje úlohu orgánů pro hospodářskou soutěž členských států. Mělo by jim proto být umožněno, aby používaly články 81 a 82 Smlouvy v plném rozsahu“.

( 26 ) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/104/EU ze dne 26. listopadu 2014 o určitých pravidlech upravujících žaloby o náhradu škody podle vnitrostátního práva v případě porušení právních předpisů členských států a Evropské unie o hospodářské soutěži (Úř. věst. 2014, L 349, s. 1) a tzv. směrnice „ECN +“, již uvedená v poznámce pod čarou 9 výše.

( 27 ) – Viz stanovisko generálního advokáta N. Wahla ve věci Skanska Industrial Solutions a další (C‑724/17, EU:C:2019:100, bod 76), v němž se uvádí, že „veřejnoprávní a soukromoprávní prosazování unijního práva hospodářské soutěže společně vskutku tvoří ucelený systém prosazování, i když se dvěma částmi, na které by se mělo nahlížet jako na jeden celek“.

( 28 ) – R. Chieppa, „Coordination between Private and Public Antitrust Enforcement in Italy and in the EU. Due modalità di un sistema bilanciato di enforcement“, in „Il private antitrust enforcement in Italia e nell’Unione europea:scenari applicativi e le prospettive del mercato. Atti del VII Convegno Antitrust di Trento“, 11.-13. dubna 2019 – (eds) Gian Antonio Benacchio, Michele Carpagnano (2019).

( 29 ) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta N. Wahla ve věci Skanska Industrial Solutions a další (C‑724/17, EU:C:2019:100, bod 47), v němž se uvádí, že „soukromoprávní prosazování práva prostřednictvím žalob na náhradu škody představuje doplňkovou funkci, jež odrazuje od jednání omezujícího hospodářskou soutěž, kterou samotné veřejnoprávní prosazování práva nemůže dosáhnout“.

( 30 ) – Viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, bod 41). Ještě jasněji, s konkrétním odkazem na článek 101 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 14. března 2019, Skanska Industrial Solutions a další (C‑724/17, EU:C:2019:204, bod 43) upřesnil, že „právo každé osoby domáhat se náhrady škody způsobené kartelovou dohodou nebo praktikou zakázanou článkem 101 SFEU zajišťuje plnou účinnost tohoto článku a především užitečný účinek zákazu uvedeného v jeho prvním odstavci“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

( 31 ) – „Veřejnoprávní a soukromoprávní prosazování se vzájemně doplňují a přestavují části jednoho celku“, viz stanovisko generálního advokáta N. Wahla ve věci Skanska Industrial Solutions a další (C‑724/17, EU:C:2019:100, bod 80).

( 32 ) – Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:32, bod 77) a již v tomto smyslu rozsudek ze dne 13. července 2006, Manfredi a další (C‑295/04 – C‑298/04, EU:C:2006:461, bod 62), rozsudek ze dne 6. června 2013, Donau Chemie a další (C‑536/11, EU:C:2013:366, bod 27), rozsudek ze dne 5. června 2014, KONE a další (C‑557/12, EU:C:2014:1317, bod 25).

( 33 ) – Viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, bod 44).

( 34 ) – Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:32, bod 85).

( 35 ) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 2019, Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, bod 45).

( 36 ) – Viz písemná vyjádření Komise, bod 34.

( 37 ) – Viz rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555, bod 47), ve kterém Soudní dvůr navrhl vnitrostátnímu soudu, aby ověřil, zda by „použití vnitrostátních ustanovení týkajících se přerušení promlčecí lhůty […] mělo za následek, že skutky zakládající trestný čin závažného podvodu nebudou ve značném počtu případů potrestány, jelikož budou obecně promlčeny dříve, než bude možné uložit pravomocným rozhodnutím trestní sankci stanovenou zákonem“. Pokud by tomu tak bylo, „bylo by třeba konstatovat, že opatření stanovená vnitrostátním právem v rámci boje proti daňovým únikům a jiným nelegálním činnostem ohrožujícím finanční zájmy Unie nelze pokládat za účinná a odstrašující, což by bylo neslučitelné s čl. 325 odst. 1 SFEU, čl. 2 odst. 1 Úmluvy PIF a se směrnicí 2006/112 ve spojení s čl. 4 odst. 3 SEU“.

( 38 ) – Viz rozsudek ze dne 5. června 2018, Kolev a další (C‑612/15, EU:C:2018:392, bod 65) a rozsudek ze dne 17. ledna 2019, Dzivev (C‑310/16, EU:C:2019:30, bod 31).

( 39 ) – Viz body 62 a násl. tohoto stanoviska.

( 40 ) – Viz ex multis rozsudek ze dne 6. listopadu 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, bod 59). Jak rozhodl Soudní dvůr (bod 60), „požadavek konformního výkladu s sebou konkrétně nese i povinnost vnitrostátních soudů změnit případně ustálenou judikaturu, vychází-li z výkladu vnitrostátního práva, který je neslučitelný s cíli směrnice. Vnitrostátní soud se proto nemůže platně domnívat, že dotčené vnitrostátní ustanovení nelze vyložit v souladu s unijním právem pouze z toho důvodu, že toto ustanovení bylo předtím konstantně vykládáno v rozporu s unijním právem“.

( 41 ) – Viz písemná vyjádření Komise, bod 39.

( 42 ) – Viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, body 61 a 62).

( 43 ) – Viz písemná vyjádření Komise, bod 41.

( 44 ) – Viz rozsudek ze dne 8. září 2015, Taricco a další (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 45 ) – Viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936).

( 46 ) – Viz stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci ThyssenKrupp Nirosta v. Komise (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, body 88 a 89), v němž se uvádí, že „[c]o se týče procesních pravidel, vztahují se na všechny spory projednávané v okamžiku, kdy vstoupila v platnost […]. To však neplatí v případě hmotněprávních pravidel. Ta nejsou retroaktivní, nestanoví-li zákonodárce Unie jinak“. V tomto smyslu viz (jak je citováno v písemných vyjádřeních Komise v poznámce č. 19) rozhodnutí č. 297/2018 Curtea Constituțională a României (Ústavní soud, Rumunsko), který vyhověl námitce protiústavnosti čl. 155 odst. 1 rumunského trestního zákoníku, zveřejněné dne 25. června 2018.

( 47 ) – Rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936).

( 48 ) – Evropský soud pro lidská práva používá tři kritéria za účelem určení toho, zda obvinění spadá do oblasti trestního práva, tedy právní kvalifikace protiprávního jednání v rámci vnitrostátního práva, represivní a odrazující povaha sankce, jakož i stupeň přísnosti sankce, která a priori hrozí dotčené osobě (Evropský soud pro lidská práva, rozsudek ze dne 8. června 1976, Engel a další v. Nizozemsko, řada A, č. 22, bod 88. Ohledně výkladu judikatury Evropského soudu pro lidská práva viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek ze dne 23. listopadu 2006, Jussila v. Finsko body 29 až 39). Evropský soud pro lidská práva přijal toto odůvodnění pro různé správní sankce, včetně sankcí uložených vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž (viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudek ze dne 9. února 1990, Melchers and Co. v. Německo; ze dne 30. května 1991, Société Stenuit v. Francie, a ze dne 3. prosince 2002, Lilly v. Francie. Viz také Evropský soud pro lidská práva, výše uvedené rozsudky Jussila v. Finsko, bod 43, a Dubus S. A. v. Francie, bod 35, jakož i pro izolovaný výklad, Evropský soud pro lidská práva, rozsudek ze dne 3. června 2004, OOO Neste a další v. Rusko). Pro všechny tyto odkazy viz stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci ThyssenKrupp Nirosta v. Komise (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, body 48 až 52 a citovaná judikatura).

( 49 ) – Viz Evropský soud pro lidská práva, rozsudky ze dne 3. prosince 2002, Lilly v. Francie (stížnost č. 53892/00); ze dne 11. června 2009, Dubus S. A. v. Francie (stížnost č. 5242/04), body 37–38; ze dne 27. září 2011, Menarini Diagnostics S.r.l. v. Itálie (stížnost č. 43509/08), body 38 až 44 a ze dne 23. října 2018, Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. v. Slovinsko (stížnost č. 47072/15), body 45–46.

( 50 ) – Viz rozsudek ze dne 8. července 1999, Komise v. Anic Partecipazioni (C‑49/92 P, EU:C:1999:356, bod 78). Tato judikatura byla potvrzena rozsudkem ze dne 10. září 2009, Akzo Nobel a další v. Komise (C‑97/08 P, EU:C:2009:536, bod 77).

( 51 ) – Viz rozsudek ze dne 8. července 1999, Hüls v. Komise (C‑199/92 P, EU:C:1999:358); Soudní dvůr stanovil, že s ohledem na povahu předmětných protiprávních jednání, jakož i na povahu a stupeň přísnosti sankcí, které s nimi souvisejí, se zásada presumpce neviny vztahuje na řízení o porušení pravidel hospodářské soutěže uplatnitelných na podniky, tedy na řízení, jež může vést k uložení pokut nebo penále.

( 52 ) – Teoreticky tedy i na sankce, které ukládají jednotlivé vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž na základě pravomocí, které na ně byly přeneseny samotným nařízením č. 1/2003.

( 53 ) – Viz stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci ThyssenKrupp Nirosta v. Komise (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, bod 49).

( 54 ) – Viz bod 36 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

( 55 ) – Viz bod 70 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

( 56 ) – Viz písemná vyjádření Rady pro hospodářskou soutěž, poznámka č. 37, kde je upřesněno, že: a) některé soudy stanovily, že rozhodnutí o zahájení šetření je posledním úkonem Rady, který může přerušit promlčecí lhůtu; následná opatření přijatá Radou pro hospodářskou soutěž za účelem šetření protiprávního jednání nemají účinek přerušení; šetření Rady pro hospodářskou soutěž musí být ukončeno do pěti let od zahájení šetření; pouze v důsledku změn provedených na základě OUG č. 31/2015 byl zákon o hospodářské soutěži harmonizován s ustanoveními nařízení č. 1/2003, neboť promlčecí lhůta může být přerušena jakýmkoli úkonem učiněným Radou pro hospodářskou soutěž za účelem zjištění protiprávního jednání; zatímco b) jiné soudy zaujaly následující postoj: rozhodnutí o zahájení šetření není posledním úkonem Rady pro hospodářskou soutěž, který přerušuje promlčecí lhůtu; jakýkoli úkon učiněný Radou pro hospodářskou soutěž za účelem šetření porušení má přerušující účinek; uložení sankce podléhá lhůtě deseti let ode dne, kdy skutečnosti přestaly existovat (zvláštní promlčecí lhůta), což je tedy horní hranice doby šetření; změny provedené na základě OUG č. 31/2015 jsou výhradně formální změny, neboť zákon o hospodářské soutěži byl harmonizován s ustanoveními nařízení č. 1/2003 prostřednictvím OUG č. 121/2003, podle kterého jsou úkony, které přerušují promlčecí lhůtu, takové úkony, které jsou prováděny za účelem šetření protiprávního jednání, včetně žádostí o informace a sdělení námitek, jako procesní úkony následující po přijetí rozhodnutí o zahájení šetření.