STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

YVESE BOTA

přednesené dne 31. března 2011( )

Věc C‑184/10

Mathilde Grasser

proti

Freistaat Bayern

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Německo)]

„Směrnice 91/439/EHS – Vzájemné uznávání řidičských průkazů – Řidičský průkaz vydaný členským státem v rozporu s podmínkou bydliště – Odmítnutí uznání hostitelským členským státem založené pouze na porušení podmínky bydliště“

1. Touto předběžnou otázkou je Soudní dvůr opět žádán o výklad ustanovení směrnice Rady 91/439/EHS ze dne 29. července 1991 o řidičských průkazech( ).

2. Podle čl. 1 odst. 2 této směrnice se řidičské průkazy vydané členskými státy vzájemně uznávají. Vydání těchto průkazů je podřízeno dodržení několika podmínek. Především čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice podřizuje získání řidičského průkazu podmínce obvyklého bydliště na území členského státu vydání.

3. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Německo) se tedy táže, zda členský stát může odmítnout uznat řidičský průkaz vydaný jiným členským státem, je-li prokázáno, že tento průkaz byl vydán v rozporu s podmínkou bydliště.

4. Tato otázka nás ve skutečnosti dovede k upřesnění judikatury rozvedené Soudním dvorem v rozsudcích ze dne 26. června 2008, Wiedemann a Funk( ), a rovněž Zerche a další( ), podle níž členský stát na svém území může odmítnout uznat řidičské oprávnění vyplývající z řidičského průkazu vydaného později jiným členským státem, pakliže bylo na základě údajů v něm uvedených nebo jiných nesporných informací pocházejících z členského státu vydání prokázáno, že v době, kdy byl zmíněný řidičský průkaz vydán, neměl jeho držitel, jemuž byl na území prvního členského státu odňat předchozí řidičský průkaz, obvyklé bydliště na území členského státu vydání.

5. Zvláštnost sporu v původním řízení se týká skutečnosti, že na rozdíl od případů předložených Soudnímu dvoru ve věcech, v nichž byly vydány tyto rozsudky, M. Grasser, německá státní příslušnice, které německé orgány odmítají uznat řidičský průkaz vydaný českými orgány, nikdy neměla německý řidičský průkaz a nikdy jí tedy nebyl odňat předchozí řidičský průkaz. Otázkou tedy je, zda judikatura Wiedemann a Funk a Zerche a další nalezne uplatnění v případě M. Grasser.

6. V tomto stanovisku Soudnímu dvoru navrhnu, aby rozhodl, že čl. 1 odst. 2 a čl. 7 a odst. 1 písm. b) směrnice 91/439 musejí být vykládány tak, že nebrání tomu, aby členský stát na svém území odmítl uznat řidičské oprávnění vyplývající z řidičského průkazu vydaného jiným členským státem, pakliže bylo na základě údajů v něm uvedených nebo jiných nesporných informací pocházejících z členského státu vydání prokázáno, že v době, kdy byl zmíněný řidičský průkaz vydán, neměl jeho držitel obvyklé bydliště na území členského státu vydání.

I – Právní rámec

A – Právní úprava Unie

7. Pro účely ulehčení pohybu osob uvnitř Společenství nebo jejich usazování v jiném členském státě, než je stát, kde tyto osoby získaly řidičský průkaz, byla směrnicí 91/439 zavedena zásada vzájemného uznávání řidičských průkazů( ).

8. Účelem stanovení minimálních požadavků pro vydávání řidičských průkazů touto směrnicí je rovněž zvýšení bezpečnosti na pozemních komunikacích na území Evropské unie( ).

9. Čl. 7 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice stanoví především následující:

„Řidičské průkazy mohou být vydány pouze žadatelům,

[…]

b) kteří mají obvyklé bydliště na území členského státu, který řidičský průkaz vydal, nebo kteří mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují[( )].“

10. Článek 7 odst. 5 směrnice 91/439 stanoví, že každá osoba může být držitelem pouze jednoho řidičského průkazu.

11. Článek 8 odst. 2 této směrnice stanoví, že členský stát, kde má držitel řidičského průkazu obvyklé bydliště, může uplatňovat své vnitrostátní předpisy týkající se omezení, pozastavení, odnětí nebo zrušení řidičského oprávnění na držitele řidičského průkazu vydaného jiným členským státem.

12. Na základě čl. 8 odst. 4 prvního pododstavce uvedené směrnice může členský stát rovněž odmítnout uznat platnost jakéhokoli řidičského průkazu vydaného jiným členským státem osobě, na niž se na území prvního členského státu vztahuje některé z výše uvedených opatření.

B – Vnitrostátní právní úprava

13. Nařízení týkající se připuštění osob do silničního provozu (Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr ve znění platném dne 19. ledna 2009 (dále jen „FeV“) ve svém čl. 28 odst. 1 stanoví, že držitelé platného řidičského průkazu Unie nebo Evropského hospodářského prostoru (EHP), kteří mají obvyklé bydliště ve smyslu čl. 7 odst. 1 nebo odst. 2 FeV v Německu, jsou s výhradou omezení uvedených v odstavcích 2 až 4 uvedeného článku 28 oprávněni řídit automobily na vnitrostátním území v mezích povolených jejich řidičským průkazem.

14. Článek 28 odst. 4 první věta body 2 a 3 a druhá věta FeV uvádí, že toto oprávnění se neuplatní na držitele řidičského průkazu Unie nebo EHP v případě dvou okolností. Uvedené oprávnění se neuplatní, jestliže podle údajů uvedených na řidičském průkazu nebo jiných nesporných informací pocházejících z členského státu vydání měli držitelé ke dni vydání tohoto průkazu své obvyklé bydliště v tuzemsku, ledaže uvedený průkaz získali v průběhu nejméně šestiměsíčního pobytu jako žák nebo student. Držitelé řidičského průkazu Unie nebo EHP dále nejsou oprávněni řídit na německém území, jestliže jim byl řidičský průkaz na tomto území předběžně nebo pravomocně, soudem nebo s okamžitou vykonatelností či pravomocně správním orgánem odňat, nebo jim byl řidičský průkaz odepřen konečným rozhodnutím nebo jim řidičský průkaz nebyl odňat jen proto, že se mezitím řidičského průkazu vzdali.

II – Skutkový stav v původním řízení a předběžná otázka

15. Mathilde Grasser, žalobkyně v původním řízení, má německou státní příslušnost a bydlí ve Viereth-Trunstadt (Německo). Nikdy neměla německý řidičský průkaz.

16. Žalobkyně získala řidičský průkaz dne 31. května 2006 a byl vydán obcí Plzeň (Česká republika). Na tomto řidičském průkazu je jakožto místo bydliště uvedeno město Viereth-Trunstadt.

17. Dopisem ze dne 3. dubna 2009 německý orgán příslušný k vydávání řidičských průkazů vyzval M. Grasser k předložení jejího českého řidičského průkazu, aby na něj bylo poznamenáno, že ji tento průkaz neopravňuje k řízení na německém území z toho důvodu, že při vydání uvedeného průkazu nebyla dodržena podmínka bydliště. Tento orgán rovněž vyslechl žalobkyni a vydal rozhodnutí, že je jí odňato řidičské oprávnění.

18. Mathilde Grasser napadla rozhodnutí uvedeného orgánu a požádala jej, aby jí bylo umožněno používat její český řidičský průkaz na německém území s odůvodněním, že se nikdy nedopustila přestupku proti pravidlům provozu na pozemních komunikacích. Pro případ, že by této žádosti nebylo vyhověno, požádala, aby jí byl vydán německý řidičský průkaz. Obě tyto žádosti byly příslušným německým orgánem zamítnuty.

19. Rozhodnutím ze dne 3. června 2009 tento orgán M. Grasser zakázal používání jejího českého řidičského průkazu na německém území a vyzval ji, aby tento průkaz předložila k zapsání údaje o chybějícím řidičském oprávnění. V opačném případě měl být uvedený průkaz zabaven.

20. Dne 1. července 2009 žalobkyně podala k Verwaltungsgericht Bayreuth (správní soud v Bayreuth) žalobu na zrušení tohoto rozhodnutí. Rozsudkem ze dne 22. září 2009 tento soud vyhověl žalobě M. Grasser a uvedené rozhodnutí zrušil. Verwaltungsgericht Bayreuth usoudil, že porušení zásady bydliště samo o sobě nemohlo představovat důvod k neuznání řidičského oprávnění na německém území. Podle tohoto soudu bylo mimoto třeba uložit žalobkyni opatření pozastavení, odnětí, zrušení nebo omezení jejího řidičského průkazu.

21. Freistaat Bayern, žalovaný v původním řízení, se proti rozhodnutí vydanému Verwaltungsgericht Bayreuth odvolal k Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, jenž se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Mají být čl. 1 odst. 2 a čl. 8 odstavce 2 a 4 směrnice 91/439[…] vykládány v tom smyslu, že hostitelský členský stát je oprávněn neuznat řidičské oprávnění vydané jiným členským státem, jestliže je na základě údajů uvedených v tomto řidičském průkazu prokázáno, že došlo k porušení čl. 7 odst. 1 písm. b) této směrnice, aniž [by] však hostitelský členský stát předtím na držitele řidičského průkazu uplatnil opatření ve smyslu čl. 8 odst. 2 směrnice 91/439[…]?“

III – Má analýza

22. Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda členský stát může odmítnout uznat řidičský průkaz vydaný jiným členským státem, jestliže z údajů uvedených v tomto řidičském průkazu vyplývá, že nebyla dodržena podmínka bydliště, aniž hostitelský členský stát na držitele řidičského průkazu uplatnil opatření odnětí předchozího řidičského průkazu.

23. Úvodem připomínám, že směrnice 91/439 sleduje dva cíle, a sice ulehčit pohyb osob, které se usazují v jiném státě než v tom, kde vykonali zkoušku k získání řidičského oprávnění, a dále zlepšit bezpečnost provozu na pozemních komunikacích( ).

24. Tyto cíle jsou nerozlučné. Zásada volného pohybu osob totiž vyžaduje, aby byl prováděn bezpečně.

25. Zákonodárce Unie tedy v reakci na tyto požadavky v oblasti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích považoval za nezbytné stanovit minimální požadavky pro vydávání řidičských průkazů( ).

26. Zejména čl. 7 odst. 1 písm. a) a b) směrnice 91/439 podřizují vydání řidičského průkazu podmínce vykonání zkoušky k získání řidičského oprávnění a zdravotní způsobilosti, a rovněž podmínce obvyklého bydliště na území členského státu vydání.

27. Na řidičské průkazy vydané na základě těchto minimálních požadavků se tedy uplatní zásada vzájemného uznávání podle čl. 1 odst. 2 této směrnice.

28. V systému zavedeném zákonodárcem Unie, jak jej Soudní dvůr vymezil ve své judikatuře, hraje mezi minimálními požadavky, za nichž lze řidičský průkaz vydat, podmínka týkající se obvyklého bydliště zvláštní roli.

29. Ve výše uvedených rozsudcích Wiedemann a Funk a Zerche a další Soudní dvůr uvedl, že podmínka bydliště přispívá především k boji proti „turistice za řidičskými průkazy“ v situaci, kdy neexistuje úplná harmonizace právních úprav členských států týkajících se vydávání řidičských průkazů( ). Mimoto je tato podmínka nezbytná pro kontrolu dodržení podmínky způsobilosti k řízení( ). Podmínka bydliště je totiž předběžnou podmínkou umožňující ověření splnění ostatních podmínek členským státem vydání( ). Z toho důvodu má podmínka bydliště, jež určuje členský stát vydání, zvláštní význam ve vztahu k ostatním podmínkám uloženým směrnicí 91/439( ).

30. Soudní dvůr na základě toho dospěl k závěru, že bezpečnost na pozemních komunikacích by mohla být v případě nesplnění této podmínky ohrožena( ).

31. Advokát M. Grasser na jednání zmínil skutečnost, že na rozdíl od případů předložených Soudnímu dvoru ve věcech, jež vedly k výše uvedeným rozsudkům Wiedemann a Funk a Zerche a další, neexistuje v projednávané věci okamžité ani naléhavé nebezpečí. Uvedl, že v těchto věcech držitelé sporných řidičských průkazů již prokázali svoji nebezpečnost, neboť jim byly odňaty jejich předchozí řidičské průkazy za přestupky proti pravidlům provozu na pozemních komunikacích. Mathilde Grasser však nikdy dříve řidičský průkaz neměla, a nebylo tedy proti ní uplatněno opatření směřující k odnětí předchozího řidičského průkazu. Z tohoto důvodu se podle něj tato judikatura neuplatní.

32. Tento argument nepovažuji za přípustný. Je v rozporu s cíli prevence zavedenými směrnicí 91/439.

33. Jak jsme již viděli, uložil zákonodárce Unie minimální požadavky, za nichž lze vydat řidičský průkaz, a to za účelem zajištění bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích území Unie. Tyto podmínky platí pro všechny uchazeče o řidičský průkaz. Znění směrnice 91/439 v tomto ohledu nečiní žádný rozdíl mezi uchazeči, kteří skládají zkoušku k získání řidičského oprávnění poprvé a těmi, kteří o nový řidičský průkaz žádají v důsledku odnětí jejich předchozího řidičského průkazu.

34. Důvod je zjevný, a sice ten, že stav nebezpečnosti řidiče se posuzuje již před vydáním řidičského průkazu. Bylo by nemyslitelné čekat, až řidič způsobí dopravní nehodu, aby se prokázala jeho nebezpečnost a uplatnila se nezbytná opatření při žádosti o obnovení řidičského průkazu. Jak na jednání uvedla žalovaná strana v původním řízení, aspekty bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích platí nejen pro osoby, které již způsobily nehodu, ale také pro všechny uchazeče o řidičský průkaz.

35. Jsou to tedy v souladu s čl. 7 odst. 1 písmena a) a b) směrnice 91/439 tytéž minimální požadavky, které musejí být dodrženy, když vnitrostátní orgán poprvé vydává řidičský průkaz .

36. Připomínám přitom, že podmínka bydliště zde hraje zásadní roli. Není-li tato podmínka dodržena, je nemožné nebo každopádně velmi složité, aby vnitrostátní orgán, který vydává řidičský průkaz, ověřil některé z podmínek uložených touto směrnicí. První z nich je podmínka jediného řidičského průkazu. Článek 7 odst. 5 uvedené směrnice stanoví, že každá osoba může být držitelem pouze jednoho řidičského průkazu( ). Jelikož neexistují centralizované rejstříky řidičských průkazů na úrovni Unie, kdo může lépe ověřit, že uchazeč ještě nemá řidičský průkaz, než vnitrostátní orgány místa obvyklého bydliště tohoto uchazeče?

37. Totéž platí ohledně dalších zásadních informací, jako je výpis z trestního rejstříku, k zajištění toho, že případné předchozí skutečnosti nebudou překážkou pro vydání řidičského průkazu.

38. Z tohoto důvodu je dodržení podmínky bydliště nezbytnou podmínkou, jež umožňuje ověřit, že uchazeč dodržel další minimální požadavky uložené směrnicí 91/349.

39. Opomenutí této podmínky bydliště, když uchazeč skládá zkoušku k získání řidičského oprávnění poprvé, by tudíž mělo za následek narušení systému zavedeného zákonodárcem Unie na úkor bezpečnosti účastníků provozu.

40. Rovněž dodám, že v průběhu jednání Evropská komise i advokát M. Grasser uvedli skutečnost, že údaj o bydlišti na jejím řidičském průkazu mohl být nesprávně uvedený pouze proto, že byl špatně napsán, že se členský stát vydání mohl zmýlit, když uvedl bydliště v Německu a že k němu tedy nemělo být přihlíženo a tento průkaz měl být uznán za platný. Domnívám se, že toto tvrzení je nepřípustné.

41. Kdybychom připustili takové odůvodnění, bylo by možné zpochybnit všechny informace poskytnuté členským státem vydání uvedené na úřední listině, v tomto případě na řidičském průkazu. Jak rozhodl Soudní dvůr, informace uvedené na řidičském průkazu jsou nespornými informacemi pocházejícími od orgánu členského státu vydání( ).

42. V důsledku toho se domnívám, že je-li na základě údajů uvedených na řidičském průkazu samém nebo dalších nesporných informací pocházejících z členského státu vydání možné prokázat, že podmínka bydliště uložená čl. 7 odst. 1 písm. b) nařízení 91/439 při vydání tohoto průkazu nebyla splněna, hostitelský členský stát může odmítnout uznat řidičské oprávnění vyplývající z uvedeného průkazu.

43. Bylo by možné mi odporovat argumentem, podle něhož by toto řešení zmařilo vzájemnou důvěru mezi členskými státy, kterou vyžaduje zásada vzájemného uznávání.

44. Zásada vzájemného uznávání řidičských průkazů se však může plně uplatnit pouze v případě, že všechny členské státy plní a dodržují minimální požadavky pro vydání řidičských průkazů stanovené směrnicí přijatou pro účely harmonizace. To je samou podstatou této zásady. Členské státy si vzájemně důvěřují a vzájemně uznávají řidičské průkazy, které jejich orgány vydávají, protože zákonodárce Unie zavedl administrativní opatření umožňující zajistit, že všechny členské státy budou uplatňovat minimální úroveň požadavků na vydávání řidičských průkazů.

45. Jakmile tudíž tato minimální úroveň požadavků není dodržena, nelze řádně použít zásadu vzájemného uznávání.

46. Mimoto doplním, že kdybychom připustili, že takový řidičský průkaz, jako je průkaz M. Grasser, musí být uznán hostitelským členským státem, i když nebyla dodržena podmínka bydliště, vedlo by to k podpoře „turistiky za řidičskými průkazy“. Ačkoliv totiž směrnice 91/439 ukládá minimální požadavky způsobilosti k řízení motorového vozidla, nemění to nic na tom, že členské státy mají volnost uložit přísnější pravidla, než jsou pravidla uvedená v této směrnici( ). Pro osobu s bydlištěm v členském státě ukládajícím taková pravidla by tedy bylo výhodnější složit zkoušku v členském státě uplatňujícím méně přísná pravidla.

47. Cílem směrnice 91/439 není nabídnout státnímu příslušníkovi Unie „forum shopping“ pro řidičské průkazy, ale umožnit osobě, která má řidičský průkaz, usadit se na území jiného členského státu než členského státu vydání tohoto průkazu, aniž jí uloží povinnost opakovat k získání řidičského oprávnění jakoukoli zkoušku nebo uvedený průkaz vyměnit.

48. Jeví se mi, že funkce zásady vzájemného uznávání byla v projednávané věci zneužita za účelem obejití přísnějších vnitrostátních pravidel.

49. V důsledku toho mám vzhledem ke všem těmto důvodům za to, že čl. 1 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 91/439 musejí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát na svém území odmítl uznat řidičské oprávnění vyplývající z řidičského průkazu vydaného jiným členským státem, pakliže je na základě údajů v něm uvedených nebo jiných nesporných informací pocházejících z členského státu vydání prokázáno, že v době, kdy byl zmíněný řidičský průkaz vydán, neměl jeho držitel obvyklé bydliště na území členského státu vydání.

IV – Závěry

50. S ohledem na výše uvedené úvahy Soudnímu dvoru navrhuji, aby na otázku předloženou Bayerischer Verwaltungsgerichtshof odpověděl následovně:

„Článek 1 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice Rady 91/439/EHS ze dne 29. července 1991 o řidičských průkazech musejí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát na svém území odmítl uznat řidičské oprávnění vyplývající z řidičského průkazu vydaného jiným členským státem, pakliže je na základě údajů v něm uvedených nebo jiných nesporných informací pocházejících z členského státu vydání prokázáno, že v době, kdy byl zmíněný řidičský průkaz vydán, neměl jeho držitel obvyklé bydliště na území členského státu vydání.“