Věc T-58/01

Solvay SA

v.

Evropská komise

„Hospodářská soutěž — Kartelové dohody — Trh se sodou ve Společenství — Rozhodnutí, kterým se konstatuje porušení článku 81 ES — Smlouva, která podniku zajišťuje minimální objem prodeje v členském státě a nákup množství nezbytného pro dosažení tohoto minimálního objemu — Promlčení lhůty pro výkon pravomoci Komise ukládat pokuty nebo sankce — Přiměřená lhůta — Podstatné formální náležitosti — Ovlivnění obchodu mezi členskými státy — Právo na přístup ke spisu — Pokuta — Závažnost a doba trvání protiprávního jednání — Přitěžující a polehčující okolnosti“

Rozsudek Tribunálu (šestého senátu) ze dne 17. prosince 2009 II ‐ 4793

Shrnutí rozsudku

Podle článku 3 nařízení č. 2988/74 o promlčení v záležitostech stíhání a výkonu práva v oblasti hospodářské soutěže je promlčecí doba v záležitostech stíhání zastavena na dobu, po kterou je rozhodnutí Komise předmětem řízení u Soudního dvora Evropských společenství. Tento odkaz je nutno třeba chápat tak, že od vytvoření Soud, že se vztahuje nejprve na řízení u něj, jelikož žaloby proti rozhodnutím ukládajícím sankce nebo pokuty v oblasti práva hospodářské soutěže patří do jeho pravomoci. Promlčení je rovněž zastaveno během celé doby trvání řízení u Soudního dvora. Jelikož článek 60 statutu Soudního dvora a článek 3 nařízení č. 2988/74 mají odlišný rozsah působnosti, neexistence odkladného účinku kasačního opravného prostředku nemůže zbavit veškerého účinku článek 3 uvedeného nařízení, který se týká situací, ve kterých musí Komise vyčkat rozhodnutí soudu Společenství. Krom toho článek 3 nařízení č. 2988/74 chrání Komisi před účinkem promlčení v situacích, ve kterých musí vyčkat rozhodnutí soudu Společenství v rámci řízení, jejichž průběh neovládá, než se dozví, zda napadený akt byl protiprávní, či nikoliv. Argument, podle kterého zřízení druhého soudního stupně neumožňuje prodloužit dobu zastavení promlčení, tedy nemůže být přijat. Zastavení promlčení pouze umožňuje Komisi popřípadě přijmout nové rozhodnutí za předpokladu, že by byl zamítnut kasační opravný prostředek podaný proti rozsudku Soudu, kterým bylo rozhodnutí Komise zrušeno. Toto zastavení promlčení nemá žádný účinek na rozhodnutí, které bylo zrušeno rozsudkem Soudu. V případě kasačního opravného prostředku není Komisi zajisté formálně bráněno jednat a přijmout nové rozhodnutí poté, co Soud zrušil původní rozhodnutí. Nicméně žaloba směřující proti rozhodnutí, kterým se ukládají sankce, zastavuje promlčení v oblasti stíhání až do doby, kdy soud Společenství s konečnou platností rozhodne o uvedené žalobě. Kdyby totiž Komise musela přijmout nové rozhodnutí po zrušení rozhodnutí Soudem, aniž by vyčkala na rozsudek Soudního dvora, existovalo by nebezpečí, že by v případě zrušení rozsudku Soudu Soudním dvorem souběžně existovala dvě rozhodnutí se stejným předmětem. Bylo by zjevně v rozporu s požadavky hospodárnosti správního řízení, aby Komise s pouhým cílem vyhnout se promlčení musela přijmout nové rozhodnutí předtím, než se dozví, zda je původní rozhodnutí protiprávní či nikoliv. Konečně vzhledem k tomu, že promlčení je zastaveno podle článku 3 nařízení č. 2988/74 během celé délky trvání řízení o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem, nelze vytýkat Komisi, že porušuje zásadu přiměřené lhůty pouze proto, že čeká, až Soudní dvůr rozhodne v rámci takového kasačního opravného prostředku, než přijme nové rozhodnutí. (viz body 73, 79–80, 83–84, 86–89, 102)

V rámci přezkumu žalobního bodu vycházejícího z porušení zásady přiměřené lhůty je třeba provést rozlišení mezi správním řízením zahájeným v oblasti hospodářské soutěže na základě nařízení č. 17 a řízením soudním v případě žaloby proti rozhodnutí Komise. Doba, během které soud Společenství zkoumá legalitu rozhodnutí a v případě kasačního opravného prostředku platnost rozsudku vydaného v prvním stupni nemůže být vzata v úvahu při určení délky řízení u Komise. (viz bod 105)

Porušení zásady přiměřené lhůty během přijetí rozhodnutí odůvodňuje přijetí rozhodnutí na konci správního řízení v oblasti hospodářské soutěže pouze tehdy, pokud jsou rovněž porušena práva obhajoby dotčeného podniku. Dokud totiž není prokázáno, že nepřiměřeně dlouhá délka řízení ovlivnila možnost dotčených podniků se účinně obhajovat, nemá porušení zásady přiměřené lhůty vliv na platnost správního řízení. (viz bod 113)

Zásada kolegiality je založena na rovné účasti členů Komise na přijetí rozhodnutí a zejména předpokládá, že rozhodnutí jsou projednávána společně a že všichni členové kolegia jsou na politické úrovni společně odpovědní za všechna přijatá rozhodnutí. Dodržení této zásady, a zvláště nutnost, aby byla rozhodnutí projednávána společně, se nezbytně dotýká právních subjektů, které jsou dotčeny právními účinky, které taková rozhodnutí vyvolávají, v tom smyslu, že musí být ujištěni, že tato rozhodnutí byla skutečně přijata kolegiem a odpovídají přesně jeho vůli. Tak je tomu zvláště u aktů, které jsou výslovně označeny za rozhodnutí, která Komise přijímá vůči podnikům nebo sdružením podniků za účelem dodržení pravidel hospodářské soutěže a jejichž předmětem je konstatovat porušení těchto pravidel, vydávat těmto podnikům příkazy a ukládat jim peněžní sankce. Pouhá skutečnost, že tisková zpráva, která nepochází od Komise a nemá žádnou oficiální povahu, bere v úvahu prohlášení, které bylo učiněno mluvčím Komise a v kterém upřesňuje datum, kdy bude vydáno rozhodnutí v oblasti hospodářské soutěže a jeho rozsah, nemůže postačovat k závěru, že Komise porušila zásadu kolegiality. Vzhledem k tomu, že kolegium komisařů není nijak vázáno takovým prohlášením, může rozhodnout, po společném projednání, že nepřijme takové rozhodnutí. (viz body 132–136)

Působnost článku 241 ES se zejména musí rozšířit také na ustanovení jednacího řádu orgánu, která, i když nejsou právním základem napadeného rozhodnutí a nevyvolávají účinky obdobné účinkům nařízení ve smyslu tohoto článku Smlouvy, určují podstatné formální náležitosti vyžadované pro přijetí tohoto rozhodnutí a v důsledku toho zajišťují právní jistotu osob, kterým je určeno. Je totiž třeba, aby každá osoba, které je určeno rozhodnutí, mohla incidenčně zpochybnit legalitu aktu, který podmiňuje formální platnost tohoto rozhodnutí, navzdory skutečnosti, že dotčený akt není právním základem rozhodnutí, takže uvedená osoba nemohla požadovat jeho zrušení předtím, než jí bylo sporné rozhodnutí oznámeno. V důsledku toho mohou být ustanovení jednacího řádu Komise napadena námitkou protiprávnosti v rozsahu, ve kterém zajišťují ochranu jednotlivců. Námitka protiprávnosti musí být omezena na to, co je nezbytné pro řešení sporu. Cílem článku 241 ES není umožnit účastníku řízení zpochybnit použitelnost jakéhokoliv aktu obecné povahy ve prospěch jakékoliv žaloby. Obecný akt, jehož protiprávnost se uplatňuje, musí krom toho být přímo nebo nepřímo použitelný ve věci projednávané v rámci žaloby a musí existovat přímá právní souvislost mezi napadeným individuálním rozhodnutím a dotčeným obecným aktem. (viz body 146–148)

Článek 16 první pododstavec jednacího řádu Komise z roku 1999 stanoví, že akty přijaté Komisí v průběhu zasedání se připojují neoddělitelným způsobem k souhrnnému zápisu vypracovanému na konci zasedání, na němž byly přijaty, v závazném jazyce nebo jazycích a že tyto akty jsou ověřeny podpisem předsedy a generálního tajemníka umístěnými na poslední straně souhrnného zápisu. Toto ustanovení není postiženo protiprávností. Formality ověření, které stanoví jsou v souladu s požadavky zásady právní jistoty. (viz body 151, 156–157)

Když Komise po zrušení rozhodnutí, které ukládá sankce podnikům, které porušily čl. 81 odst. 1 ES, z důvodu vady řízení týkající se výlučně podmínek jeho konečného přijetí kolegiem komisařů, přijme nové rozhodnutí v podstatě totožného obsahu, které je založeno na stejných námitkách, není povinna provést nové slyšení dotčených podniků. Komise není povinna provést novou konzultaci s poradním výborem v oblasti restriktivních praktik a dominantního postavení, přestože mezi konzultací uvedeného výboru a přijetím nového rozhodnutí přistoupilo k Evropskému společenství několik členských států. Změna složení orgánu neovlivňuje totiž kontinuitu orgánu samého, jehož konečné nebo přípravné akty si v zásadě zachovávají veškeré účinky. Krom toho neexistuje žádná obecná zásada práva Společenství, která by ukládala kontinuitu ve složení správního orgánu, před nímž je vedeno řízení, které může vést k uložení pokuty. Pokud jde o právní otázky, které mohou vyvstat v rámci uplatnění článku 233 ES, jako otázky týkající se běhu času, možnosti obnovení stíhání, přístupu ke spisu, který je inherentní obnovení řízení, účast úředníka pro slyšení a poradního výboru, jakož i případných důsledků článku 20 nařízení č. 17, nevyžadují navíc nová slyšení, pokud nemění obsah námitek, přičemž podléhají pouze případnému pozdějšímu soudnímu přezkumu.. (viz body 165–166, 183, 188–190)

Dohoda mezi podniky, aby mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, na základě souhrnu objektivních skutkových nebo právních okolností, umožnit předpokládat s dostatečnou pravděpodobností, že může přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně ovlivnit obchodní toky mezi členskými státy, a to tak, že může narušit uskutečnění cílů jednotného trhu mezi členskými státy. Ovlivnění obchodu uvnitř Společenství tak vyplývá obecně ze spojení několika faktorů, které, jsou-li zohledněny samostatně, nejsou nezbytně určující. V tomto ohledu není důležité, že vliv kartelové dohody na obchod je nepříznivý, neutrální nebo příznivý. Omezení hospodářské soutěže totiž může ovlivnit obchod mezi členskými státy, když může odklonit obchodní toky ze směru, který by jinak měly. Krom toho schopnost kartelové dohody ovlivnit obchod mezi členskými státy, tj. její potenciální účinek, stačí k tomu, aby spadala do působnosti článku 81 ES, a není nezbytné prokázat skutečné narušení obchodu. Je nicméně nezbytné, aby potenciální účinek kartelové dohody na obchod mezi státy byl citelný nebo, jinými slovy, aby nebyl nevýznamný. Dohoda o záruce týkající se minimálního ročního objemu prodeje na národním trhu může přitom z podstaty věci odklonit obchodní toky ze směru, který by jinak měly. Vede totiž k tomu, že je z trhu stažena část produkce, která by mohla být vyvezena do jiných členských států. (viz body 208–210, 215)

Právo přístupu ke spisu, které je důsledkem zásady ochrany práva na obhajobu, znamená, ve správním řízení v oblasti použití pravidel hospodářské soutěže, že Komise umožní dotčenému podniku přezkoumat všechny dokumenty obsažené ve vyšetřovacím spise, které by mohly být relevantní pro jeho obhajobu. To zahrnuje dokumenty svědčící jak v neprospěch, tak ve prospěch, s výhradou obchodních tajemství jiných podniků, interních dokumentů Komise a jiných důvěrných informací. Pokud jde o skutečnosti v neprospěch, dotyčnému podniku přísluší prokázat, že výsledek, k němuž Komise dospěla ve svém rozhodnutí, by byl jiný, kdyby nezpřístupněný dokument, na kterém Komise založila jeho obvinění, neměl být připuštěn jako důkaz svědčící v neprospěch. Pokud jde o skutečnosti ve prospěch, dotyčný podnik musí prokázat, že jejich nezpřístupnění mohlo ovlivnit k jeho újmě průběh řízení a obsah rozhodnutí Komise. Postačí, že podnik prokáže, že uvedené dokumenty ve prospěch mohl použít ke své obhajobě v tom smyslu, že pokud by je mohl uplatnit během správního řízení, mohl by se dovolávat skutečností, které se neshodují se závěry dovozenými v této fázi Komisí, a mohl by tedy jakýmkoli způsobem ovlivnit závěry Komise učiněné v případném rozhodnutí, přinejmenším pokud jde o závažnost a dobu trvání jemu vytýkaného jednání, a tudíž výši pokuty. Možnost, že nezpřístupněný dokument mohl mít vliv na průběh řízení a obsah rozhodnutí Komise, může být prokázána až po předběžném přezkumu některých důkazních prostředků, z něhož vyplývá, že nezpřístupněné dokumenty mohly mít – s ohledem na tyto důkazní prostředky – význam, který neměl být přehlédnut. Porušení práva přístupu ke spisu může mít za následek úplnou či částečnou neplatnost rozhodnutí Komise, pouze pokud nedostatek řádného přístupu k vyšetřovacímu spisu v průběhu správního řízení bránil dotčenému podniku či dotčeným podnikům seznámit se s dokumenty, jež by mohly být užitečné pro jejich obhajobu, a porušil tak jejich právo na obhajobu. Tak by tomu bylo, pokud by zpřístupnění dokumentu mohlo, byť v omezené míře, vést k jinému výsledku správního řízení, pokud by se o něj dotčený podnik mohl v průběhu uvedeného řízení opřít. (viz body 224–226, 237)

Přístup ke spisu patří mezi procesní záruky, jejichž cílem je chránit práva obhajoby, a porušení práva na přístup ke spisu Komisí v průběhu řízení předcházejícího přijetí rozhodnutí v zásadě může vést ke zrušení tohoto rozhodnutí, pokud byla porušena práva obhajoby dotyčného podniku. Porušení práv obhajoby musí být zkoumáno v závislosti na zvláštních okolnostech každého případu, neboť podstatně závisí na námitkách vznesených Komisí za účelem prokázání protiprávního jednání vytýkaného dotyčnému podniku. Je tedy třeba přistoupit ke stručnému přezkumu meritorních námitek, které Komise vznesla v oznámení námitek a v napadeném rozhodnutí a je rovněž nezbytné přezkoumat existenci porušení práv obhajoby při zohlednění argumentů konkrétně uplatněných dotyčným podnikem proti napadenému rozhodnutí. V situaci, kdy v průběhu správního řízení předcházejícího přijetí rozhodnutí, které ukládá sankce podniku Komise nevytvořila seznam s výčtem dokumentů, ze kterých se skládá spis a nesdělila dotčenému podniku všechny dokumenty ze spisu, které jí byly přístupné, ale pouze dokumenty v jeho neprospěch, aniž by ho vyzvala, aby přišel nahlédnout v prostorech Komise do všech dokumentů, není správní řízení řádné. Není však třeba zrušit konečné rozhodnutí pokud nebylo zjištěno, že podnik neměl možnost přezkoumat všechny dokumenty obsažené ve spisu, které mohou být relevantní k jeho obhajobě, i když v rámci žaloby k soudu podané proti tomuto rozhodnutí se na základě organizačních procesních opatření směřujících k zajištění úplného přístupu ke spisu, ukáže, že část spisu chybí. (viz body 242, 246, 248, 250, 257, 259–260, 263–264)

Tribunál může v rámci žaloby k soudu podané proti rozhodnutí Komise, které postihuje podnik za porušení pravidel hospodářské soutěže Společenství nařídit organizační procesní opatření s cílem zajistit úplný přístup ke spisu, aby mohl posoudit, zda odmítnutí Komise zpřístupnit nějaký dokument nebo oznámit písemnost mohlo poškodit obhajobu dotčeného podniku. Jelikož se tento přezkum omezuje na přezkum vznesených žalobních důvodů, není jeho předmětem ani jeho účinkem nahradit úplné vyšetřování věci v rámci správního řízení. Opožděné obeznámení se s některými dokumenty ve spise nevrací podnik, který podal žalobu do situace, ve které by byl, pokud by se mohl opírat o stejné dokumenty při předložení svých písemných a ústních vyjádření tomuto orgánu. Nadto, pokud je přístup ke spisu zajištěn ve stadiu soudního řízení, nemusí dotyčný podnik prokázat, že pokud by měl k neoznámeným dokumentům přístup, mělo by rozhodnutí Komise odlišný obsah, ale pouze že uvedené dokumenty mohly být užitečné pro jeho obhajobu. (viz body 250–251)

Jestliže je rozhodnutí Komise v oblasti hospodářské soutěže zrušeno pro vadu řízení, Komise má právo přijmout nové rozhodnutí, aniž by zahájila nové správní řízení. Vzhledem k tomu, že obsah nového rozhodnutí je téměř totožný s obsahem předešlého a že obě rozhodnutí jsou založena na stejném odůvodnění, nové rozhodnutí podléhá, v rámci stanovení výše pokuty, pravidlům platným v okamžiku přijetí předešlého rozhodnutí. Komise totiž opakuje řízení ve stádiu, ve kterém došlo k vadě řízení a přijímá nové rozhodnutí, aniž by provedla nové posouzení případu ve světle pravidel, které neexistovaly v době přijetí nového rozhodnutí. (viz body 270–272)

Dohoda, kterou se podniky dohodnou upravit na území jednoho členského státu uvádění zboží, které vyrábí, na trh, představuje dohodu o rozdělení trhu. Kartelové dohody tohoto typu jsou uvedeny mezi příklady kartelových dohod, které jsou v čl. 81 odst. 1 písm. c) ES výslovně prohlášeny za neslučitelné se společným trhem a jsou zjevnými omezeními hospodářské soutěže, která může Komise každopádně kvalifikovat jako závažná za účelem určení výše pokut. Ačkoliv Komise nemůže dovodit tajnou povahu takové dohody pouze z okolnosti, že neexistuje zápis z jednání z oficiální schůzky, může nicméně kvalifikovat takové porušení jako závažné s ohledem na to, že taková dohoda představuje zjevné omezení hospodářské soutěže. (viz body 279–280, 284–286)

Pro výpočet délky trvání protiprávního jednání, jehož cílem je omezení hospodářské soutěže, je třeba pouze určit dobu, během které tato dohoda existovala, a sice dobu, která uplynula mezi dnem jejího uzavření a dnem, kdy byla ukončena. Doba trvání protiprávního jednání je skutečností naplňující znaky protiprávního jednání na základě čl. 81 odst. 1 ES, přičemž břemeno prokázání existence této skutečnosti nese hlavně Komise. V tomto ohledu, pokud neexistují důkazy, které mohou přímo prokázat dobu trvání protiprávního jednání, se Komise musí opřít alespoň o důkazy vztahující se k časově dostatečně blízkým skutkovým okolnostem tak, aby bylo možné důvodně připustit, že toto protiprávní jednání trvalo nepřetržitě mezi dvěma konkrétními daty. Toto rozložení důkazního břemene se nicméně může měnit v rozsahu, v němž skutkové okolnosti, kterých se strana dovolává, mohou zavazovat druhou stranu k poskytnutí vysvětlení nebo odůvodnění, přičemž pokud tak neučiní, lze dospět k závěru, že důkazní břemeno bylo uneseno. I za předpokladu, že by se mohly vyskytnout zvláštní okolnosti, za kterých by se mohlo obrátit důkazní břemeno pokud jde o délku trvání protiprávního jednání, nevyplývalo by z toho totiž, že by Komise mohla v rozhodnutí, kterým konstatuje porušení čl. 81 odst. 1 ES, upustit od odůvodnění konce trvání protiprávního jednání a poskytnutí informací o délce trvání protiprávního jednání, které má popřípadě k dispozici. (viz body 293–295, 302)

Pojem dominantního postavení vztahuje na situaci, v níž má entita hospodářskou sílu, která jí umožňuje bránit zachování účinné hospodářské soutěže na relevantním trhu tím, že jí poskytuje možnost jednat do značné míry nezávisle na svých soutěžitelích, svých zákaznících a nakonec i spotřebitelích. Ať již se jedná o entitu individuální nebo kolektivní, pokud drží více než 50 % trhu, může požívat takové nezávislosti. Je tedy třeba zamítnout žalobní bod vycházející z nedostatku odůvodnění rozhodnutí Komise pokud jde o dominantní postavení podniku, jestliže toto rozhodnutí zejména upřesňuje, že uvedená společnost drží téměř 60 % celkového trhu Společenství. (viz body 314–316)

Žalobní důvod odkazující Tribunál na argumentaci provedenou v rámci žaloby podané téhož dne toutéž žalobkyní, jejíž příslušné stránky jsou uvedeny v příloze k žalobě, je nepřípustný, neboť hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je založen, nevyplývají z textu samotné žaloby. Ačkoliv obsah žaloby lze podpořit a doplnit v konkrétních bodech odkazy na výňatky z písemností, které tvoří její přílohu, obecný odkaz na ostatní písemnosti, a to i přiložené k žalobě, nemůže zhojit neexistenci základních informací v žalobě. (viz body 317–318)

Spolupráce podniku s Komisí při návštěvách provedených v jeho prostorách je součástí povinností podniku a nemůže tedy představovat polehčující okolnost, která by odůvodňovala snížení výše pokuty uložené za porušení pravidel hospodářské soutěže Společenství. (viz body 331, 333)