STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

JULIANE KOKOTT

přednesené dne 20. října 20051( )

Věc C‑286/03

Silvia Hosse

proti

Spolkové zemi Salcbursko

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Oberster Gerichtshof (Rakousko)]

„Sociální zabezpečení migrujících pracovníků – Dávky v případě stavu odkázanosti – Příspěvek ve stavu odkázanosti podle Salzburger Pflegegeldgesetz – Přípustnost požadavku bydliště podle nařízení (EHS) č. 1408/71 – Sociální výhoda ve smyslu nařízení (EHS) č. 1612/68 – Občanství Unie“

I – Úvod

1. Projednávanou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce má být vysvětleno, zda výplata Pflegegeld (dále jen „příspěvek ve stavu odkázanosti“) podle zákona spolkové země Salcbursko (Rakousko) o příspěvku ve stavu odkázanosti může být závislá na tom, zda má jeho příjemce bydliště v tuzemsku. Konkrétně se jedná o případné nároky těžce postižené dcery příhraničního pracovníka, který bydlí společně se svou rodinou v Německu a pracuje v Rakousku.

2. Příspěvek spolkové země ve stavu odkázanosti se poskytuje osobám vyžadujícím péči, které nemají nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti podle Bundespflegegeldgesetz (rakouský spolkový zákon o příspěvku ve stavu odkázanosti). V rozsudku Jauch( ) již Soudní dvůr konstatoval, že spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti je dávkou sociálního zabezpečení v nemoci, jejíž poskytnutí nesmí být podle nařízení (EHS) č. 1408/71( ) vázáno požadavkem bydliště. Z důvodu některých rozdílů při financování dávky a v okruhu příjemců by zemský příspěvek ve stavu odkázanosti možná mohl být považován – na rozdíl od spolkového příspěvku ve stavu odkázanosti – za zvláštní nepříspěvkovou dávku, která díky tomu, že se blíží sociální pomoci, musí být vyplácena jen osobám s bydlištěm v tuzemsku.

3. Mimoto projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyvolává otázku, zda příspěvek ve stavu odkázanosti představuje sociální výhodu ve smyslu nařízení (EHS) č. 1612/68( ), která přísluší rodinnému příslušníkovi migrujícího pracovníka také tehdy, pokud nebydlí v místě pracoviště migrujícího pracovníka.

4. Předkládající soud se konečně ještě ptá, zda zásady občanství Unie brání požadavku bydliště jako předpokladu dávky.

II – Skutkový stav a řízení

5. Německý státní příslušník Sven Hosse pracuje jako učitel ve spolkové zemi Salcbursko. Daňové povinnosti a povinnosti sociálního pojištění podléhá v Rakousku, kde je také zdravotně pojištěn. Bydlí se svojí manželkou a svou těžce tělesně postiženou dcerou Silviou Hosse, která se narodila v roce 1997 v Německu, blízko rakouské hranice. Také jeho rodinní příslušníci mají německé státní občanství.

6. Matka Silvie Hosse byla dříve výdělečně činná, a podléhala tak až do konce své rodičovské dovolené na výchovu v září 2000 německému pojištění pro případ odkázanosti. Její dcera pobírala jako rodinný příslušník německý příspěvek ve stavu odkázanosti. Tato peněžitá dávka však byla po skončení dovolené na výchovu zastavena, neboť matka nezačala být opětovně výdělečně činná.

7. Nato bylo u spolkové země Salcbursko dne 7. prosince 2000 požádáno pro Silviu Hosse o příspěvek ve stavu odkázanosti. Tento příspěvek měl doplnit věcné dávky, které jako rodinný příslušník svého otce dostává od příslušné rakouské zdravotní pojišťovny. Avšak spolková země tuto žádost zamítla s odůvodněním, že pro poskytnutí příspěvku ve stavu odkázanosti by se muselo nacházet trvalé bydliště osoby vyžadující péči ve spolkové zemi Salcbursko.

8. Žaloba proti tomuto rozhodnutí neměla v prvním stupni úspěch. Odvolací soud však s odkazem na rozsudek Jauch dal Silvii Hosse za pravdu. Oberster Gerichtshof, ke kterému byl podán opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí, podal usnesením ze dne 27. května 2003 Soudnímu dvoru žádost podle článku 234 ES o rozhodnutí o následujících předběžných otázkách:

„1) Je třeba čl. 4 odst. 2b [nařízení č. 1408/71] ve spojení s přílohou II oddílem III vykládat tak, že vyjímá příspěvek ve stavu odkázanosti podle [SPGG] [...] pro rodinného příslušníka pracovníka zaměstnaného ve spolkové zemi Salcbursko (Rakousko), který bydlí společně se svou rodinou ve Spolkové republice Německo, jako zvláštní nepříspěvkovou dávku z rozsahu působnosti [tohoto nařízení]?

2) V případě záporné odpovědi na první otázku:

Může rodinný příslušník pracovníka zaměstnaného ve spolkové zemi Salcbursko, který bydlí se svou rodinou ve Spolkové republice Německo, požadovat výplatu příspěvku ve stavu odkázanosti podle [SPGG] jako peněžitou dávku v nemoci podle článku 19 a příslušných ustanovení jiných oddílů kapitoly 1 hlavy III [nařízení č. 1408/71] nezávisle na svém trvalém bydlišti ve Spolkové republice Německo, splňuje-li ostatní podmínky nároku?

3) V případě kladné odpovědi na první otázku:

Může poskytnutí dávky, jako je příspěvek ve stavu odkázanosti podle [SPGG] podléhat jakožto sociální výhoda ve smyslu čl. 7 odst. 2 [nařízení č. 1612/68] podmínce, že její příjemce má své trvalé bydliště ve spolkové zemi Salcbursko?

4) V případě kladné odpovědi na třetí otázku:

Je slučitelné s právem Společenství, zejména se zásadami občanství Unie a zákazu diskriminace ve smyslu článků 12 ES a 17 ES, že nárok na sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 [nařízení č. 1612/68], jako je nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti podle [SPGG], nepřísluší občanům Unie, kteří pracují jako příhraniční pracovníci ve spolkové zemi Salcbursko, avšak své trvalé bydliště mají v jiném členském státě?

Pokud ne: Umožňuje občanství Unie také vyživovaným rodinným příslušníkům takovéhoto příhraničního pracovníka, kteří mají rovněž své trvalé bydliště v jiném členském státě, získat ve spolkové zemi Salcbursko příspěvek ve stavu odkázanosti podle [SPGG]?“

9. V řízení před Soudním dvorem se vyjádřily spolková země Salcbursko, nizozemská, rakouská, portugalská a finská vláda, jakož i vláda Spojeného království a Komise Evropských společenství.

III – Právní rámec

A – Právo Společenství

10. Článek 7 odst. 1 a 2 nařízení č. 1612/68 zní:

„1. S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu z důvodu jeho státní příslušnosti zacházeno jinak než s tuzemskými pracovníky, jde‑li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, propouštění a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.

2. Požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.“

11. Článek 1 nařízení č. 1408/71 stanoví:

„Pro účely tohoto nařízení:

[…]

b) se ,příhraničním pracovníkem‘ rozumí každý pracovník, který je zaměstnán na území jednoho členského státu a má bydliště na území jiného členského státu, do kterého se vrací zpravidla každý den nebo alespoň jednou za týden […]“

12. Článek 2 nařízení č. 1408/71( ), který upravuje osobní působnost, stanoví ve svém odstavci 1 následující:

„Toto nařízení se vztahuje na zaměstnané osoby nebo osoby samostatně výdělečně činné a studenty, kteří podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států a kteří jsou státními příslušníky jednoho z členských států […], jakož i na jejich rodinné příslušníky nebo pozůstalé po nich.“

13. Článek 3 odst. 1 nařízení č. 1408/71, „Rovnost zacházení“, zní:

„S výhradou zvláštních ustanovení tohoto nařízení mají osoby s bydlištěm na území jednoho z členských států, na něž se vztahuje toto nařízení, stejná práva a povinnosti podle právních předpisů kteréhokoli členského státu jako státní příslušníci uvedeného státu.“

14. Článek 4 nařízení č. 1408/71, nazvaný „Věcná působnost“, stanoví:

„1. Toto nařízení se vztahuje na všechny právní předpisy týkající se těchto odvětví sociálního zabezpečení:

a) dávky v nemoci a mateřství;

b) dávky v invaliditě, včetně těch, jež jsou určeny k udržení nebo zlepšení výdělečné schopnosti;

[…]

2. Toto nařízení se vztahuje na všechny obecné a zvláštní systémy sociálního zabezpečení, ať již jsou příspěvkové nebo nepříspěvkové a na systémy týkající se povinností zaměstnavatele nebo vlastníka lodi ohledně dávek uvedených v odstavci 1.

2a Toto nařízení se vztahuje také na zvláštní nepříspěvkové dávky stanovené v rámci jiných právních předpisů nebo jiného systému, než které jsou uvedeny v odstavci 1 nebo vyloučeny na základě odstavce 4, pokud jsou tyto dávky určeny:

a) buď k zajištění pomocného, doplňkového nebo vedlejšího krytí případů odpovídajících odvětvím sociálního zabezpečení uvedeným v odst. 1 písm. a) až h), nebo

b) výhradně k zajištění zvláštní ochrany pro zdravotně postižené.

2b) Toto nařízení se nevztahuje na ustanovení právních předpisů členských států týkajících se zvláštních nepříspěvkových dávek uvedených v příloze II oddílu III, jejichž použití je omezeno na část jejich území.

[…]

4. Toto nařízení se nevztahuje na sociální pomoc […].“

15. Pro zvláštní nepříspěvkové dávky podle čl. 4 odst. 2a stanoví čl. 10a odst. 1 nařízení č. 1408/71 následující úpravu:

„Aniž je dotčen článek 10a hlava III, jsou osobám, na které se vztahuje toto nařízení, přiznány zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky uvedené v čl. 4 odst. 2a výhradně na území členského státu, ve kterém mají bydliště, v souladu s právními předpisy tohoto státu za předpokladu, že jsou tyto dávky uvedeny v příloze IIa. Dávky poskytuje instituce místa bydliště na vlastní náklady.“

16. Článek 19 nařízení č. 1408/71 v souvislosti s dávkami v nemoci a mateřství stanoví:

„1. Zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná s bydlištěm na území jiného členského státu, než je příslušný stát, která splňuje podmínky právních předpisů příslušného státu pro vznik nároku na dávky, […] obdrží ve státě, kde má bydliště:

a) věcné dávky poskytované na účet příslušné instituce institucí místa bydliště podle jí uplatňovaných právních předpisů, jako by u ní byla pojištěna;

b) peněžité dávky poskytované příslušnou institucí podle jí uplatňovaných právních předpisů. Na základě dohody mezi příslušnou institucí a institucí místa bydliště však mohou být tyto dávky poskytovány institucí místa bydliště na účet příslušné instituce podle právních předpisů příslušného státu.

2. Odstavec 1 se použije obdobně na rodinné příslušníky, kteří mají bydliště na území jiného členského státu, než je příslušný stát, pokud nemají nárok na tyto dávky podle právních předpisů státu, na jehož území mají bydliště.

[…]“

17. V příloze II oddílu III písm. K( ) jsou pro Rakousko jako zvláštní nepříspěvkové dávky ve smyslu čl. 4 odst. 2b), které nespadají do oblasti působnosti nařízení, uvedeny dávky přiznané podle právních předpisů spolkových zemí pro zdravotně postižené osoby a osoby vyžadující péči.

18. S platností od 5. května 2005( ) byl čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71 pozměněn následovně:

„Tento článek se vztahuje na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky poskytované podle právních předpisů, které vykazují, s přihlédnutím k jejich osobní působnosti, cílům nebo podmínkám pro vznik nároku na dávku, vlastnosti jak právních předpisů týkajících se sociálního zabezpečení uvedených v odstavci 1, tak sociální pomoci.

,Zvláštními nepříspěvkovými peněžitými dávkami‘ se rozumějí dávky:

a) jejichž účelem je:

i) poskytovat doplňkové, náhradní nebo pomocné krytí proti rizikům krytým odvětvími sociálního zabezpečení uvedenými v odstavci 1 a zaručit dotyčným osobám příjem na úrovni životního minima s ohledem na hospodářskou a sociální situaci v dotyčném členském státě,

nebo

ii) poskytnout výhradně zvláštní ochranu zdravotně postiženým, úzce spjatou se společenským prostředím této osoby v dotyčném členském státě;

a

b) které jsou financovány výlučně z povinného odvodu daní určených ke krytí obecných veřejných výdajů a podmínky jejich poskytování a výpočtu jejich výše nezávisí na žádném příspěvku příjemce. Dávky poskytované k doplnění příspěvkových dávek se však nepokládají za příspěvkové dávky pouze z tohoto důvodu;

a

c) které jsou uvedeny v příloze IIa.“

B – Vnitrostátní právo

19. V roce 1993 vstoupila v Rakousku v platnost úplná a v rámci celého Spolku prakticky jednotná úprava péče v odkázanosti. Výchozím bodem reformy je dohoda mezi Spolkem a spolkovými zeměmi o společných opatřeních pro osoby vyžadující péči( ). Článek 1 (spolková péče v odkázanosti) dohody má následující znění:

„1. Na základě spolkového uspořádání Rakouska se smluvní strany dohodly upravit péči o osoby vyžadující péči v rámci celého Spolku podle stejně stanovených cílů a zásad.

2. Smluvní strany se v rámci pravomocí, které jim byly ústavně právně přiděleny, zavazují vytvořit úplný systém peněžitých a věcných dávek ve stavu odkázanosti.

[…]

4. Za stejných předpokladů budou zaručeny stejné dávky jako minimální standard.“

20. Spolek a spolkové země vydají podle pravidel této dohody zákony o příspěvku ve stavu odkázanosti pro okruhy osob spadající do jejich oblasti působnosti, podle nichž bude zajištěn jednotně upravený, podle potřeby odstupňovaný příspěvek ve stavu odkázanosti.

21. Bundespflegegeldgesetz (Spolkový zákon o příspěvku ve stavu odkázanosti, dále jen „BPGG“)( ) se vztahuje na osoby, které mají podle ustanovení spolkového práva nárok na důchod nebo podobné dávky. Zákony spolkových zemí o příspěvku ve stavu odkázanosti platí pro osoby, které nepobírají důchod podle ustanovení spolkového práva, tedy zejména pro rodinné příslušníky pojištěnců, příjemců sociální pomoci, postižené, kteří vykonávají povolání, jakož i pro důchodce pobírající penzi od spolkových zemí a od obcí.

22. Podle článku 1 Salzburger Pflegegeldgesetz (zákon spolkové země Salcbursko, dále jen „SPGG“)( ) má příspěvek ve stavu odkázanosti stejně jako podle článku 1 BPGG za účel formou příspěvku paušálně nahradit zvýšené náklady spojené s odkázaností, aby se osobám vyžadujícím péči, v míře v jaké to je možné, zajistila nutná péče a pomoc a zlepšila možnost vést samostatný a potřebám uzpůsobený život. Na poskytnutí spolkového a zemského příspěvku ve stavu odkázanosti existuje právní nárok.

23. Podle čl. 1 odst. 1 SPGG mají osoby vyžadující péči nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti, pokud:

1. mají rakouské státní občanství;

2. mají trvalé bydliště ve spolkové zemi Salcbursko a

3. nepobírají žádnou z dávek uvedených v článku 3 Bundespflegegeldgesetz (BPGG) a nemají na tyto dávky nárok.

Státní příslušníci členských států Evropského společenství jsou podle čl. 3 odst. 4 písm. a) SPGG postaveni naroveň tuzemcům. Manželské nezletilé děti sdílejí podle čl. 3 odst. 6 bodu 1 SPGG trvalé bydliště rodičů.

24. Podle čl. 17 odst. 1 SPGG je právním subjektem pro zabezpečení úkolů podle SPGG spolková země jako instituce příslušná pro sociální pomoc. Náklady na příspěvek ve stavu odkázanosti si podle pravidla stanoveného v Sozialhilfegesetz (zákon o sociální pomoci) rozdělí spolková země a obce.

25. Výše příspěvku ve stavu odkázanosti se řídí podle odkázanosti na péči třetího, to znamená především podle času vynaloženého na péči v hodinách za měsíc; výše může představovat 145,40 eur až 1 531,50 eur měsíčně. Posouzení potřeby péče je podrobně upraveno v nařízení, které upravuje klasifikaci podle stupně odkázanosti. Ostatní příjmy osoby vyžadující péči nemají žádný vliv na výši příspěvku ve stavu odkázanosti.

IV – Právní posouzení

A – K první otázce – K zařazení dávky mezi zvláštní nepříspěvkové dávky ve smyslu nařízení č. 1408/71

26. Touto otázkou žádá předkládající soud o výklad čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71, aby bylo možno zjistit, zda příspěvek ve stavu odkázanosti spolkové země Salcbursko je podle tohoto ustanovení vyňat z věcné působnosti nařízení. Nebylo‑li by nařízení č. 1408/71 použitelné, nemohla by se také S. Hosse dovolávat jeho čl. 19 odst. 1 písm. b) ve spojení s odstavcem 2. Podle tohoto ustanovení by musela příslušná instituce, zde tedy spolková země Salcbursko, poskytnout rodinným příslušníkům pracovníka peněžité dávky do jejich místa bydliště.

1. Právní účinky zápisu do přílohy II oddílu III nařízení č. 1408/71

27. Podle svého čl. 4 odst. 2b se nařízení č. 1408/71 nevztahuje na právní předpisy členského státu, týkající se zvláštních nepříspěvkových dávek uvedených v příloze II oddíle III, jejichž použití je omezeno na část jejich území. V příloze II oddílu III jsou pod písm. K uvedeny pro Rakousko dávky, přiznané podle právních předpisů spolkových zemí pro zdravotně postižené osoby a osoby vyžadující péči. K těmto dávkám patří zejména příspěvek ve stavu odkázanosti podle zákonů jednotlivých spolkových zemí o příspěvku ve stavu odkázanosti.

28. Jak ale uvedl Soudní dvůr v rozsudku Jauch, aby byla dávka považována za zvláštní nepříspěvkovou dávku, nepostačuje, aby byla uvedena v – tehdy relevantní – příloze IIa. Naopak, aby se jednalo o zvláštní nepříspěvkovou dávku podle čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71, musí být splněna také hmotně právní skutková podstata( ).

29. Tento závěr vyvozuje Soudní dvůr z povinnosti vykládat nařízení č. 1408/71 ve světle ustanovení Smlouvy o volném pohybu pracovníků( ). Zejména článek 42 ES, který tvoří právní základ nařízení č. 1408/71, má přitom za cíl vytvoření co možná nejvyšší míry volného pohybu migrujících pracovníků. Cíle článku 39 ES a následujících by nebyly dosaženy, pokud by pracovníci, kteří by použili svá práva volného pohybu osob, ztratili nárok na dávky sociálního zabezpečení. Soudní dvůr z toho vyvozuje, že ustanovení, která stanoví výjimky z možnosti vývozu dávek sociálního zabezpečení – tehdy šlo o čl. 4 odst. 2a ve spojení s článkem 10a nařízení č. 1408/71 – je nutno vykládat restriktivně( ).

30. Toto výkladové pravidlo platí tím spíš, pokud ustanovení upravující výjimku, jako je v projednávaném případě čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71, vede dokonce k tomu, že nařízení je v plném rozsahu nepoužitelné( ). V důsledku toho pro vynětí dávky podle čl. 4 odst. 2b z rozsahu působnosti nařízení musí být kromě uvedení dávky v příloze II oddílu III nařízení kumulativně splněny následující hmotněprávní předpoklady:

– dávka vyplývá z právních předpisů, jejichž platnost je omezena na část území členského státu,

– dávka je poskytována nezávisle na příspěvku a

– má povahu zvláštní dávky.

2. Dávka založená na právních předpisech, platných na části území

31. Sporný příspěvek ve stavu odkázanosti je upraven v SPGG, zákonu platném jen ve spolkové zemi Salcbursko. SPGG je však částí celkového systému na úpravu dávek ve stavu odkázanosti, na jehož zavedení se dohodly Spolek a spolkové země v dohodě o společných opatřeních pro osoby vyžadující péči( ). Je proto otázkou, zda je, co se týče použití výjimky v čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71, možné zastávat formální stanovisko, že SPGG platí jen ve spolkové zemi Salcbursko.

32. V bodech odůvodnění nařízení č. 1247/92, kterým byly do článku 4 nařízení č. 1408/71 vloženy odstavce 2a a 2b, se sice nachází vysvětlení toho, proč je nezbytná speciální úprava pro kategorii zvláštních nepříspěvkových dávek( ). Zvláštní důvody pro vyloučení zvláštních nepříspěvkových dávek, které jsou založeny na předpisech, jejichž platnost je omezena na část území, naproti tomu uvedeny nejsou.

33. Úpravu čl. 4 odst. 2b je však možno vysvětlit tím, že zákonodárce Společenství chtěl koordinovat jen všeobecné systémy sociálního zabezpečení (včetně zvláštních nepříspěvkových dávek), které zajišťují jednotné základní zabezpečení v celém členském státě. Dodatečné zvláštní nepříspěvkové dávky, které platí jen na části území, které všeobecné dávky doplňují, nemělo již předem toto nařízení zahrnovat.

34. Po věcné stránce ale příspěvek ve stavu odkázanosti spolkové země nepředstavuje doplňující výhodu platnou jen na části území. Naopak tato dávka zapadá do systému zajištění rizika odkázanosti na péči třetího, který byl podle jednotných pravidel vytvořen v celém členském státě Rakousku. Tento systém spočívá na dohodě mezi Spolkem a spolkovými zeměmi a na síti vzájemně sladěných zákonů spolku a spolkových zemí.

35. Rozdělení pravomocí pro vydání zákonů o příspěvku ve stavu odkázanosti přitom vyplývá ze spolkové struktury Rakouska. Příslušné vnitrostátní rozdělení pravomocí ale nemůže vést k tomu, že dávky podle čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71 budou vyňaty z rozsahu působnosti nařízení, přestože jsou poskytnuty stejným způsobem všem obyvatelům členského státu, i když vždy na základě územně, popřípadě osobně omezeně platných ustanovení. V opačném případě by touto cestou mohly členské státy vyjmout určité dávky z rozsahu působnosti nařízení.

36. Kromě toho je třeba zohlednit skutečnost, že čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71 je nutno vykládat restriktivně( ). Nezáleží proto pouze na formálním kritériu, že je dávka poskytnuta na základě právního předpisu spolkové země, regionu nebo obce. Naopak i po věcné stránce se musí jednat o dávku, která v této formě existuje jen v části členského státu, která byla zavedena na základě autonomního rozhodnutí příslušného územně správního celku(ů) a kterou by mohly tyto celky také znovu zrušit.

37. U příspěvku ve stavu odkázanosti podle SPGG se nejedná o tento případ, poněvadž spolková země Salcbursko je vázána tím, co stanoví dohoda mezi Spolkem a spolkovými zeměmi. Už jen z tohoto důvodu nespadá příspěvek pod čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71. V důsledku toho byla také příslušná ustanovení jiných spolkových zemí nesprávně zařazena do přílohy II oddílu III nařízení.

3. Zvláštní nepříspěvková dávka

38. S ohledem na toto zjištění již vlastně nezáleží na otázce kvalifikace příspěvku ve stavu odkázanosti spolkové země Salcbursko jako zvláštní nepříspěvkové dávky, která byla středem diskuse před Soudním dvorem.

39. Přesto je třeba dále tuto otázku zkoumat. Jednak by tento přezkum mohl mít význam v tom případě, že by Soudní dvůr kvalifikoval příspěvek ve stavu odkázanosti – na rozdíl od mojí analýzy – přece jen jako dávku platnou na části území ve smyslu čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71. Kromě toho by bylo představitelné, že by byl příspěvek ve stavu odkázanosti kvalifikován také jako zvláštní nepříspěvková dávka ve smyslu čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71.

40. V tomto případě by sice bylo nařízení č. 1408/71 v zásadě použitelné. Na rozdíl od článku 10 a zvláštních ustanovení hlavy III – zde zejména článku 19 – by ale nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti podle čl. 10a odst. 1 mohl záviset na splnění požadavku bydliště. Článek 10a odst. 1 však platí jen pro zvláštní nepříspěvkové dávky, „za předpokladu, že jsou tyto dávky uvedeny v příloze IIa“. Tak tomu však v případě zákona o příspěvku ve stavu odkázanosti spolkové země Salcbursko není.

41. Poněvadž ale Soudní dvůr dává přednost věcnému posouzení dávky před formálním kritériem zápisu do jedné z příloh, neexistence zápisu do správné přílohy nemá pravděpodobně žádný vliv. Krom toho by bylo možné argumentovat, že v zápisu do přílohy II oddílu III je určitým způsobem jako obrácená strana mince obsažen zápis do přílohy IIa, neboť posledně uvedený má méně dalekosáhlé důsledky než zápis do prvně uvedené přílohy.

42. V rozsudku Jauch došel Soudní dvůr k závěru, že spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti není zvláštní nepříspěvkovou dávkou ve smyslu čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71, nýbrž dávkou sociálního zabezpečení podle čl. 4 odst. 1 písm. a) (dávky v nemoci).

43. Pojem zvláštní nepříspěvková dávka v čl. 4 odst. 2b má stejný význam jako v odstavci 2a tohoto ustanovení. Znaky v čl. 4 odst. 2a písm. a) a b) přitom definice zahrnuje. Článek 4 odst. 2b se tedy rovněž vztahuje na dávky, které nejsou klasickými dávkami sociálního zabezpečení podle čl. 4 odst. 1, ale nejsou také čistě dávkami sociálního zabezpečení podle čl. 4 odst. 4, a které jsou v klasických pojistných případech poskytnuty k zajištění pomocného, doplňkového nebo vedlejšího krytí, nebo výhradně k zajištění zvláštní ochrany pro zdravotně postižené.

44. Tento výklad zohledňuje historii vzniku ustanovení, které současně bylo odpovědí zákonodárce Společenství na judikaturu Soudního dvora k takzvaným dávkám smíšené povahy( ). Rozhodnutí, která vyvolala zavedení ustanovení o zvláštních nepříspěvkových dávkách, se totiž zabývala právě doplňkovými dávkami( ) a dávkami ve prospěch zdravotně postižených( ).

45. V důsledku toho je třeba pouze ověřit, zda příspěvek ve stavu odkázanosti podle SPGG vykazuje vlastnosti, které odůvodňují jinou kvalifikaci než spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti.

46. Komise a nizozemská vláda k tomu nevidí žádný důvod. Žalovaná spolková země Salcbursko, rakouská, portugalská a finská vláda, jakož i vláda Spojeného království naproti tomu považují příspěvek ve stavu odkázanosti poskytovaný spolkovou zemí – na rozdíl od spolkového příspěvku ve stavu odkázanosti – za zvláštní nepříspěvkovou dávku. Různými, jimi přednesenými argumenty je nutno se zabývat samostatně v rámci přezkumu obou prvků definice, tedy nezávislosti na příspěvku a zvláštní povahy dávky.

a) Nezávislost na příspěvku

47. Jak spolková země Salcbursko a vlády, které ji podporují, správně zdůrazňují, příspěvek ve stavu odkázanosti podle SPGG není financován ani přímo, ani nepřímo z příspěvků pojištěnců sociálního zabezpečení( ). Podle čl. 17 odst. 2 SPGG ve spojení s čl. 40 odst. 1 a 5 Salzburger Sozialhilfegesetz (zákon o sociální pomoci spolkové země Salcbursko) totiž náklady nese z poloviny spolková země Salcbursko a z poloviny obce. Prostředky na výdaje spojené s příspěvkem ve stavu odkázanosti tedy pochází pouze z veřejných rozpočtů.

48. Také nepřímá souvislost při financování, kterou Soudní dvůr v rozsudku Jauch pro spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti akceptoval, není u příspěvku ve stavu odkázanosti podle SPGG zřejmá( ). Pobírání příspěvku ve stavu odkázanosti spolkové země konečně není závislé na tom, že příjemce má současně nárok na jinou dávku sociálního zabezpečení, která je financována z příspěvků, například – jako v případě spolkového příspěvku ve stavu odkázanosti – na důchod( ).

49. Sven Hosse sice možná přímo, nebo nepřímo přispívá prostřednictvím jím v Rakousku placené daně z příjmu k financování zemského rozpočtu spolkové země Salcbursko. Ale právě dávky poskytované z všeobecných daňových výnosů nejsou dávkami financovanými z příspěvků ve smyslu nařízení č. 1408/71( ).

50. Samotná nezávislost na příspěvcích však není rozhodující, poněvadž nařízení č. 1408/71 se podle svého čl. 4 odst. 2 vztahuje na obecné a zvláštní systémy sociálního zabezpečení, ať již jsou příspěvkové, nebo nepříspěvkové( ). V důsledku toho je rozhodující, zda je zemský příspěvek ve stavu odkázanosti nutno považovat za zvláštní dávku.

b) Zvláštní dávka

i) Kvalifikace zemského příspěvku ve stavu odkázanosti podle kritérií rozsudku Jauch

51. Pojem „zvláštní dávka“ předpokládá, že příslušná dávka nepatří do některého z odvětví sociálního zabezpečení uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71. Podle ustálené judikatury Soudního dvora dávka nespadá pod čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71, pokud je jednak příjemci poskytnuta na základě zákonem popsané skutkové podstaty, aniž by v konkrétním případě proběhlo diskreční posouzení osobní potřeby a vztahuje‑li se naproti tomu k některému z rizik uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71( ).

52. V rozsudku Jauch Soudní dvůr s odkazem na svůj rozsudek ve věci Molenaar( ) konstatoval, že spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti je dávkou v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71( ). Osoby, pro které by platil BPGG, by měly nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti( ). Dávka je v podstatě stejná s dávkami německého pojištění pro případ odkázanosti, o které se jedná v rozsudku Molenaar( ). Tyto mají v podstatě za účel doplnění dávek zdravotního pojištění, za účelem zlepšení zdravotního stavu a životních podmínek osob vyžadujících péči( ).

53. Poté, co mezitím Soudní dvůr kvalifikaci dávek ve stavu odkázanosti ještě jednou potvrdil v rozsudku Guamain‑Cerri a Barth( ) a neshledal výslovně žádný důvod ke změně tohoto posouzení, není nadále pochyb o tom, že dávky určené k pokrytí rizika odkázanosti na péči třetího jsou v právu Společenství zahrnuty čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71. Dřívější rozsudky( ), na které odkazuje mimo jiné spolková země Salcbursko, tomu nebrání, neboť v tehdejších řízeních Soudní dvůr nezkoumal existenci zvláštní nepříspěvkové dávky na základě věcných kritérií( ).

54. Příspěvek ve stavu odkázanosti podle SPGG se v podstatných bodech neodlišuje od spolkového příspěvku ve stavu odkázanosti. Podle totožného znění článku 1 SPGG a článku 1 BPGG slouží obě právní úpravy účelu „paušálně nahradit zvýšené náklady spojené s odkázaností, aby se osobám vyžadujícím péči v míře, v jaké to je možné, zajistila nutná péče a pomoc a zlepšila možnost vést samostatný a potřebám uzpůsobený život“. Podle čl. 3 odst. 1 SPGG existuje v případě splnění zákonných předpokladů právní nárok na dávku. Výše příspěvku ve stavu odkázanosti se v konkrétním případě určí podle objektivních kritérií, a to v první řadě podle vynaloženého času, který je pro péči potřeba. Příspěvek je pravidelně vyplácen jako paušální částka, aniž by byl vyžadován doklad o konkrétních nákladech.

ii) Argumenty proti kvalifikaci zemského příspěvku ve stavu odkázanosti jako dávky sociálního zabezpečení

55. Spolková země Salcbursko a vlády, které se účastní řízení (s výjimkou nizozemské), mají přesto za to, že příspěvek ve stavu odkázanosti podle SPGG vykazuje větší blízkost k sociální pomoci než spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti, a má v důsledku toho povahu zvláštní dávky.

– Neexistence vazby na systém financovaný z příspěvků

56. Tito účastníci řízení poukazují zaprvé na to, že zemský příspěvek ve stavu odkázanosti na rozdíl od spolkového příspěvku ve stavu odkázanosti nemá žádnou souvislost se systémem financovaným z příspěvků. Oprávněným žadatelem je každý, kdo nemá nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti podle BPGG. Zemský příspěvek ve stavu odkázanosti je poskytován i osobám, které nebyly nikdy pracovníky, jako například rodinným příslušníkům pracovníků nebo příjemcům sociální pomoci. Kromě toho neexistuje žádná organizační vazba na systém financovaný z příspěvků. Naopak příspěvek ve stavu odkázanosti je vyplácen spolkovou zemí Salcbursko jako institucí příslušnou pro sociální pomoc.

57. K tomuto je nejprve nutno zdůraznit, že kvalifikace dávky závisí podle judikatury v první řadě na její povaze. Povaha příspěvku ve stavu odkázanosti jako dávky v nemoci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1408/71 se vnitrostátní kvalifikací jako dávka sociální pomoci a organizačním přiřazením k institucím příslušným pro sociální pomoc nemění( ). Vyjádřeno jinak, v článku 3 SPGG právně definovaný účel jako dávky sociálního zabezpečení není zpochybněn tím, že vnitrostátní právo stanoví financování z prostředků sociální pomoci.

58. Také neexistence vazby na systém financovaný z příspěvků je bezvýznamná. Jednak totiž způsob financování nic nemění na povaze příspěvku ve stavu odkázanosti( ). Kromě toho Soudní dvůr v rozsudku Jauch „[považoval] za irelevantní to, že příspěvek ve stavu odkázanosti má v souvislosti s odkázaností dotčeného na péči třetího finančně doplňovat důchod, který je poskytován z jiných důvodů než nemoc.“( )

59. Mimoto nařízení č. 1408/71 platí podle jeho čl. 4 odst. 2 právě i pro nepříspěvkové systémy sociálního zabezpečení. Proto ze skutečnosti, že u příspěvku ve stavu odkázanosti podle SPGG neexistuje žádná vazba na povinně příspěvkový systém nemůže být vyvozeno, že se jedná o zvláštní dávku nebo dokonce o dávku sociální pomoci ve smyslu čl. 4 odst. 4. Naopak ustanovení o zemském a spolkovém příspěvku ve stavu odkázanosti vytvářejí vlastní nepříspěvkový systém sociálního zabezpečení ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a).

60. U systémů tohoto druhu je však obtížnější určit okruh oprávněných než v případě systémů financovaných z příspěvků, u nichž může být zohledněno placení příspěvků jako členství zprostředkující pouto. Nařízení č. 1408/71 ale nepřipouští u nepříspěvkových systémů činit nárok na dávku závislým namísto toho na bydlišti. Naopak v tomto ohledu musí být zohledněny i jiné faktory, které odůvodňují blízkost k nepříspěvkovému systému členského státu.

61. Potud je především rozhodující to, že dotyčná osoba je v tomto státě činná jako pracovník a že tam jsou zdaněny její příjmy z práce. Vzhledem k tomu, že jsou nepříspěvkové systémy financovány z daňových prostředků, pracovník touto cestou přispívá k financování systému. V důsledku toho by měl mít také nárok na dávky z tohoto systému.

62. To, že povolání nevykonávající a vyživovaní rodinní příslušníci pracovníka mají rovněž nárok na dávky ze systému, který je příslušný pro samého pracovníka( ), vyplývá pro dávky v nemoci obecně z čl. 19 odst. 2 nařízení č. 1408/71. Nárok podle SPGG je však koncipován jako původní nárok osoby vyžadující péči, a ne jako od pracovníka odvozený nárok jeho rodinných příslušníků. Do jaké míry tato okolnost v konkrétním případě brání poskytnutí dávky je nutno zkoumat v rámci odpovědi na druhou předběžnou otázku, která se týká výkladu článku 19 nařízení č. 1408/71.

– Subsidiarita zemského příspěvku ve stavu odkázanosti

63. Zadruhé je účastníky řízení zdůrazňováno, že zemský příspěvek ve stavu odkázanosti je vůči spolkovému příspěvku ve stavu odkázanosti podpůrnou dávkou. Poskytuje se stejně jako sociální pomoc pouze tehdy, pokud neexistuje zajištění jiným způsobem.

64. Je sice pravda, že nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti podle SPGG existuje pouze tehdy, pokud neexistuje nárok na spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti. Toto ale není výrazem subsidiarity tak, jak je charakteristická pro dávky sociálního zabezpečení. SPGG a BPGG naopak obsahují navzájem sladěná pravidla upravující příslušnost, která pro určitý okruh osob vyžadujících péči, totiž především pro důchodce, zakládají příslušnost Spolku, jako instituce odpovědné za důchodové pojištění. Jiné osoby vyžadující péči spadají do příslušnosti spolkových zemí.

65. Sociální pomoc bývá naproti tomu označována jako podpůrná, neboť zajišťuje existenční minimum, když a dokud nejsou k dispozici žádné jiné finanční prostředky. Na rozdíl od sociální pomoci je právě příspěvek ve stavu odkázanosti spolkové země Salcbursko stejně jako spolkový příspěvek ve stavu odkázanosti vyplácen nezávisle na finanční potřebnosti příjemce, tedy také tehdy, pokud tento může hradit existenční minimum z vlastních prostředků.

– Závislost dávky na potřebnosti

66. Navazujíc na tento bod, však vláda Spojeného království zastává názor, že pod potřebností, tak jak je relevantní v rámci poskytnutí dávek sociální pomoci, je třeba chápat nejen chudobu (finanční potřebnost), nýbrž také zvláštní potřeby z důvodu postižení. Podle toho vykazuje sporná peněžitá dávka již proto prvky sociální pomoci, protože je poskytována osobám, které vyžadují péči.

67. Ve své definici dávek sociálního zabezpečení vycházel Soudní dvůr mimo jiné z toho, že dotyčná dávka je poskytována, aniž by v konkrétním případě proběhlo diskreční posouzení osobní potřeby( ). Jsou‑li dávky sociálního zabezpečení a dávky sociální pomoci chápány jako dva vzájemně opačné pojmy, a contrario připouští toto zjištění Soudního dvora, že sociální pomoc je poskytována na základě diskrečního rozhodnutí, které vychází z osobních potřeb.

68. Jednak podle tvrzení předkládajícího soudu při posouzení potřeby péče ale neexistuje prakticky žádný prostor pro uvážení, poněvadž orgány se přitom musí držet podrobných podmínek nařízení, které upravuje klasifikaci podle stupně odkázanosti.

69. Kromě toho dávka může být považována za sociální pomoc pouze tehdy, pokud její poskytnutí závisí na finanční potřebnosti. Zvláštní potřeba na základě ostatních osobních okolností je totiž vyrovnávána typicky právě dávkami sociálního zabezpečení, které jsou poskytovány nezávisle na příjmech. Dávky v nemoci tak slouží k pokrytí nákladů léčby. Rodinné dávky obdrží ten, kdo musí nést zvláštní náklady v souvislosti s výchovou dětí. Také nemocní a rodiče tedy mají zvýšené potřeby, aniž by dávky, které jim byly kvůli těmto potřebám poskytnuty, byly dávkami sociální pomoci. O tento případ by se jednalo pouze tehdy, pokud by mohl dávky nárokovat jen ten, kdo zvýšené potřeby (náklady léčby, výdaje na výchovu) nemůže hradit z vlastních finančních prostředků. Tato podmínka ale zpravidla u těchto dávek, jakož i u zemského příspěvku ve stavu odkázanosti neexistuje.

– Vazba dávky na sociální situaci ve státě bydliště

70. Konečně je odkazováno na judikaturu Soudního dvora, podle které členské státy mohou učinit dávky, které jsou úzce spojeny se sociální situací, závislými na bydlišti ve státě příslušné instituce( ).

71. Pro odpovídající souvislost by sice v projednávaném případě mohlo svědčit to, že se výše příspěvku ve stavu odkázanosti řídí podle nákladů, které si vyžaduje péče o zdravotně postižené osoby v Rakousku. Soudní dvůr však upřesnil, že pobírání dávek, které mají souvislost se sociální situací, může být činěno závislým na bydlišti ve státu příslušné instituce, pokud se u dotčené dávky jedná o zvláštní nepříspěvkovou dávku, a ne o dávku sociálního zabezpečení ve smyslu čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71( ). Z toho plyne, že pobírání dávky za skutečností v místě bydliště samo o sobě nezakládá zvláštní povahu dávky.

iii) Kvalifikace zemského příspěvku ve stavu odkázanosti s ohledem na účel nařízení č. 1408/71

72. Proti kvalifikaci zemského příspěvku ve stavu odkázanosti jako zvláštní dávky, kterou nelze vyvážet, konečně svědčí následující úvaha spojená s cílem nařízení č. 1408/71. Nařízení má systémy sociálního zabezpečení členských států koordinovat. Koordinace znamená, že dva nebo více vzájemně se stýkající systémy sociálního zabezpečení jsou společně dány do souladu tak, že migrující pracovník přesně jednou obdrží dávky za riziko. Vícero oprávněním má být zabráněno stejně tak jako úplnému vyloučení nároků.

73. V projednávaném případě stanoví jak Německo, jako stát bydliště, tak i Rakousko, jako stát zaměstnání, dávky v případě odkázanosti na péči třetího. Německo se však rozhodlo pro model závislý na příspěvcích. Podle něj jsou oprávněnými především pracovníci, kteří ze svých příjmů za práci odvádějí příspěvky na pojištění pro případ odkázanosti, jakož i jejich spolupojištění rodinní příslušníci. Naproti tomu Rakousko zavedlo nepříspěvkový systém, který je pro všechny, kteří nepobírají důchod podle BPGG, vázán na bydliště.

74. Použilo-li by se obou systémů podle jejich doslovného znění, neměli by rodinní příslušníci migrujících pracovníků, kteří se nacházejí v situaci rodiny Hosse, nárok podle žádného systému, přestože oba členské státy uznaly nezbytnost dávek ve stavu odkázanosti. V Německu chybí zaměstnání živitele rodiny spojené s povinností platit sociální pojištění. V Rakousku nárok ztroskotává na místu bydliště rodiny.

75. Aby nařízení v této situaci splnilo své cíle, musí být vyloženo tak, že podle něj může být v jednom členském státě požádáno o příspěvek ve stavu odkázanosti. K Rakousku přitom existuje těsnější vazba než k Německu, neboť Sven Hosse zdaňuje svůj příjem z práce ve státě zaměstnání, a tím tam přispívá k financování dávky. V Německu naproti tomu neexistuje ani skrze odvody příspěvků na sociální pojištění, ani skrze odvod daní z příjmu z práce odpovídající souvislost s financováním.

76. Irelevantní je přitom to, že Sven Hosse nepřispívá k financování státního rozpočtu v Rakousku úplně stejným způsobem jako tuzemci, na což poukázala spolková země Salcbursko. V Rakousku sice podléhá zdanění jen se svým příjmem z práce jako učitel, zatímco ostatní příjmy se zdaňují v místě bydliště. Avšak u pracovníka jako Sven Hosse činí příjmy ze závislé činnosti zpravidla podstatnou část zdanitelných příjmů. Konečně, ve kterém státě přeshraniční pracovník vyšší mírou přispívá k daňovým výnosům z daně z přidané hodnoty a ze spotřební daně, závisí na skutkových okolnostech (například na místních nákupních možnostech, výši daňových sazeb, a tím i cen), které nemohou být při abstraktním posouzení zohledněny.

77. Ustanovení nařízení krom toho zajišťují, že Silvia Hosse nemůže uplatňovat nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti vícekrát. Jakmile by jí totiž příslušel nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti také v jejím místě bydliště, například proto, že její matka tam znovu začne být výdělečně činná a Silvia bude jako rodinný příslušník spolupojištěna v německém pojištění pro případ odkázanosti, použilo by se výhrady, která je obsažena v čl. 19 odst. 2 prvním pododstavci nařízení č. 1408/71. Podle ní nemohou rodinní příslušníci migrujícího pracovníka, kteří nebydlí ve státě zaměstnání, žádat o peněžité dávky v nemoci podle ustanovení tohoto státu (tedy o vývoz dávek), mají‑li podle právních předpisů státu, na jehož území mají bydliště, nárok na tyto dávky.

c) Další podmínky stanovené v čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71

78. Nehledě na to, že zemský příspěvek ve stavu odkázanosti tedy nemá povahu zvláštní dávky, nejsou splněny také další podmínky podle čl. 4 odst. 2a nařízení č. 1408/71. Nejedná se totiž o dávku, která je ve smyslu písm. a) tohoto ustanovení poskytována jako pomocná, doplňková nebo vedlejší ke „klasické“ dávce sociálního zabezpečení. Naopak účastníci řízení zdůrazňují právě nezávislost zemského příspěvku ve stavu odkázanosti na jiných dávkách.

79. Krom toho se také nejedná o dávku, která je poskytována výhradně k zajištění zvláštní ochrany pro zdravotně postižené, nýbrž o všeobecnou dávku v případě odkázanosti na péči třetího, která je také poskytována zdravotně postiženým. I když se skupina zdravotně postižených může často překrývat se skupinou osob vyžadujících péči, není přesto v žádném případě jisté, že se přitom vždy jedná o totožný okruh příjemců. Tak například ne každý zdravotně postižený je odkázán na dávky ve stavu odkázanosti. Krom toho také není nutné automaticky považovat všechny lidi, kteří z důvodu stáří vyžadují péči, za zdravotně postižené.

4. K právnímu stavu od 5. května 2005

80. Předkládající soud žádá o výklad nařízení č. 1408/71 ve znění nařízení č. 1247/92. Nicméně od roku 1992 bylo nařízení č. 1408/71 několikrát změněno( ). Je věcí předkládajícího soudu určit, na které časové období se jeho rozhodnutí vztahuje a které znění nařízení je v důsledku toho rozhodné.

81. Měl-li by být vyzván také Oberster Gerichtshof, aby rozhodl o tom, zda bude Silvii Hosse příslušet nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti v budoucnu, bylo by přitom nutno použít – s výhradou dalších změn – znění nařízení č. 1408/71, které platí od 5. května 2005( ). Touto poslední změnou byl nově formulován zejména čl. 4 odst. 2a.

82. Také při zohlednění aktuálního právního stavu se však nic nemění na výše uvedené kvalifikaci zemského příspěvku ve stavu odkázanosti, neboť nové znění nařízení č. 1408/71 v podstatě provádí ujasnění a zohledňuje vývoj v judikatuře Soudního dvora.( )

5. Mezitímní závěry

83. Dávka, jako v původním řízení sporný zemský příspěvek ve stavu odkázanosti není dávkou, která ve smyslu čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71 vyplývá z právních předpisů, „jejichž platnost je omezena na část území [jednoho] členského státu“. Nespadá ostatně již proto ani pod odstavec 2a, ani pod odstavec 2b článku 4 nařízení č. 1408/71, protože nevykazuje povahu zvláštní dávky.

84. V důsledku toho je na první předběžnou otázku nutno odpovědět tak, že dávka jako příspěvek ve stavu odkázanosti podle SPGG nepředstavuje zvláštní nepříspěvkovou dávku ve smyslu čl. 4 odst. 2b nařízení č. 1408/71, jejíž platnost je omezena na část území členského státu, nýbrž dávku v nemoci podle čl. 4 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení.

B – K druhé otázce – Nárok rodinných příslušníků pracovníka, kteří nebydlí ve státě zaměstnání (článek 19 nařízení č. 1408/71)

85. Pro případ kvalifikace příspěvku ve stavu odkázanosti jako dávky sociálního zabezpečení v nemoci by předkládající soud chtěl ve druhé předběžné otázce vědět, zda je porušením článku 19 nařízení č. 1408/71 to, je‑li rodinnému příslušníkovi v Rakousku zaměstnaného pracovníka odmítnuto poskytnutí této dávky, protože rodina bydlí v jiném členském státě.

86. V rozsudku Jauch již Soudní dvůr v souvislosti s rakouským spolkovým příspěvkem ve stavu odkázanosti konstatoval, že se u něj jedná o peněžité dávky v nemoci, které je nutno podle čl. 19 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1408/71 vyplatit nezávisle na tom, ve kterém členském státě bydlí osoba vyžadující péči, která splňuje ostatní podmínky nároku( ). Toto platí rovněž pro zemský příspěvek ve stavu odkázanosti spolkové země Salcbursko, který je vyplácen podle stejných zásad( ).

87. Nicméně základem rozsudku Jauch byl případ, že v Německu bydlící důchodce, který byl před odchodem do důchodu zaměstnán v Rakousku, uplatnil nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti podle BPGG proti příslušné rakouské instituci. Tento nárok byl založen na jeho vlastním dřívějším statusu pracovníka. V projednávaném případě se naproti tomu jedná o nárok, který by Silvii Hosse mohl náležet jen jako rodinnému příslušníkovi migrujícího pracovníka.

88. Podle čl. 19 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 1408/71 platí čl. 19 odst. 1 obdobně pro rodinné příslušníky, kteří mají bydliště na území jiného členského státu, než je příslušný členský stát, pokud nemají nárok na tyto dávky podle právních předpisů státu, na jehož území mají bydliště( ).

89. Soudní dvůr v rozsudku Kermaschek( ) a v následujících řízeních( ) sice rozhodl, že rodinným příslušníkům pracovníka přísluší podle článku 2 nařízení č. 1408/71 jen odvozená práva, to znamená taková, která získali jako rodinní příslušníci pracovníka, a ne taková, která jim byla poskytnuta z vlastního práva nezávisle na jakémkoliv rodinném vztahu k pracovníku. Silvia Hosse by se tak nemohla kvůli nároku na dávky podle SPGG odvolávat na nařízení č. 1408/71, poněvadž příspěvek ve stavu odkázanosti je jako dávka vytvořen z vlastního práva.

90. Soudní dvůr však tuto judikaturu v rozsudku Cabanis-Issarte( ) značně relativizoval. Setrval sice na tom, že nařízení č. 1408/71, pokud jde o zvýhodněné okruhy osob, v zásadě rozlišuje mezi pracovníky a ostatními rodinnými příslušníky. Avšak upustil od rozlišování mezi vlastními a odvozenými právy( ). Neboť toto ohrožuje jednotné použití právních předpisů Společenství, „poněvadž jejich použitelnost na jednotlivce by závisela na tom, zda by byl nárok na příslušnou dávku podle vnitrostátního práva podle zvláštností jednotlivých státních systémů sociálního zabezpečení kvalifikován jako vlastní nebo odvozené právo“( ). Krom toho by rozlišování na vlastní a odvozená práva vedlo k omezení povinnosti rovného zacházení stanovené v článku 3 nařízení č. 1408/71( ).

91. Jen pokud vyplývá ze zvláštních ustanovení nařízení, že tato platí jen pro samotné pracovníky, jsou rodinní příslušníci vyloučeni z rozsahu působnosti( ). Tak například ustanovení v hlavě III kapitole 6 nařízení č. 1408/71 o dávkách v nezaměstnanosti se nevztahují na rodinné příslušníky( ). Naproti tomu rodinné dávky přísluší – nezávisle na jejich úpravě jako vlastní nebo odvozená práva – nejen samotnému pracovníkovi( ).

92. Naproti tomu z čl. 19 odst. 2 nařízení č. 1408/71 jednoznačně vyplývá, že peněžité dávky v nemoci, ke kterým – jak bylo konstatováno – patří také zemský příspěvek ve stavu odkázanosti spolkové země Salcbursko, mohou rovněž žádat také rodinní příslušníci migrujícího pracovníka, kteří nebydlí ve státě zaměstnání. Jediným omezením je, že v místě jejich bydliště nesmí disponovat obdobnými vlastními nároky. Irelevantní je naproti tomu to, že nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti vzniká na základě vlastního práva, a ne na základě odvozeného práva.

93. V důsledku toho je na druhou předběžnou otázku nutno odpovědět tak, že rodinný příslušník pracovníka zaměstnaného v jednom členském státě, který bydlí se svou rodinou v jiném členském státě, může od příslušné instituce v místě zaměstnání pracovníka požadovat jako peněžitou dávku v nemoci podle článku 19 nařízení č. 1408/71 poskytnutí dávky jako té, která je v projednávaném případě sporná, pokud tento rodinný příslušník nemá nárok na obdobné dávky podle právních předpisů státu, na jehož území bydlí.

C – K třetí otázce – zemský příspěvek ve stavu odkázanosti jako sociální výhoda ve smyslu článku 7 nařízení č. 1612/68

94. Třetí otázkou má být objasněno, zda zákaz diskriminace zakotvený v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 brání vázání nároku na příspěvek ve stavu odkázanosti na místo bydliště v tuzemsku. Předkládající soud předkládá tuto otázku jen pro ten případ, že dávka představuje zvláštní nepříspěvkovou dávku, a její vývoz tedy není nařízením č. 1408/71 uložen. Vzhledem k mému stanovisku k první a druhé otázce by tedy odpovědi na třetí otázku nebylo třeba. Aby byl Soudnímu dvoru poskytnut ucelený obraz věci, budu se touto otázkou přesto zabývat.

95. Podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 požívá pracovník, který je státním příslušníkem jednoho členského státu a pracuje v jiném členském státě, stejné sociální výhody, jako tuzemští pracovníci.

96. Podle ustálené judikatury je pod pojmem „sociální výhoda“ třeba chápat veškeré výhody, které – nehledě na to, zda jsou spojené s pracovní smlouvou, či nikoli – jsou přiznávány tuzemským pracovníkům z důvodu jejich objektivního postavení jakožto pracovníků nebo z pouhého důvodu jejich obvyklého bydliště v tuzemsku a jejichž rozšíření na pracovníky, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států, proto může zjevně vést k usnadnění jejich mobility uvnitř Společenství( ). Zemský příspěvek ve stavu odkázanosti spolkové země Salcbursko je správně všemi účastníky řízení považován v zásadě za sociální výhodu v tomto smyslu.

97. Nárok na stejné zacházení jako s tuzemci se vztahuje také na dávky ve prospěch vyživovaných dětí migrujícího pracovníka( ). Neboť konečně i tyto dávky jsou ve prospěch pracovníka, jelikož mu částečně ulehčují výdaje na výživné.

98. Spolková země Salcbursko a zúčastněné vlády však odkazují na to, že rakouští státní příslušníci mají nárok na příspěvek ve stavu odkázanosti pouze tehdy, pokud bydlí ve spolkové zemi Salcbursko. V důsledku toho není diskriminační, že nárok na dávku je také u státních příslušníků jiných členských států činěn závislým na místě bydliště v oblasti působnosti SPGG. V rozsudcích k financování studia v Nizozemsku( ) považoval Soudní dvůr za diskriminační jen to, že u dětí migrujících pracovníků byl stanoven dodatečný požadavek místa bydliště, který neplatil pro tuzemce.

99. Z těchto rozsudků ovšem není možné vyvozovat, že jen takto zjevná na základě státní příslušnosti diskriminující ustanovení porušují čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68. Naopak jak v článku 39 ES, tak i v článku 7 nařízení č. 1612/68 stanovená zásada rovného zacházení zakazuje nejen zjevnou diskriminaci na základě státního občanství, ale také všechny skryté formy diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku.( )

100. Ustanovení vnitrostátního práva je třeba považovat za nepřímo diskriminující, jednak pokud svou povahou může dopadat spíše na migrující pracovníky, než na tuzemské pracovníky, a v důsledku toho existuje nebezpečí, že tito budou zvlášť znevýhodněni, a jednak pokud není odůvodněno objektivními, na státní příslušnosti dotčeného pracovníka nezávislými úvahami a není v přiměřeném poměru ke sledovanému cíli( ).

101. Je zřejmé, že požadavek mít své bydliště v rozsahu působnosti zákona upravujícího dávku, i když stejným způsobem formálně platí i pro tuzemce, se v první řadě dotýká státních příslušníků jiných členských států. Tato podmínka znevýhodňuje zejména příhraniční pracovníky, kteří mají již pojmově své bydliště v jiném členském státě, kde zpravidla bydlí také jejich rodinní příslušníci( ). Požadavek bydliště tak porušuje cíl nařízení č. 1612/68 zajišťovat příhraničním pracovníkům právo na volný pohyb stejným způsobem, jako ostatním pracovníkům, kteří jsou státními příslušníky jednoho členského státu( ).

102. Spolková země Salcbursko a zúčastněné vlády (s výjimkou portugalské vlády) se však pokouší omezit rozsah čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68.

103. Spolková země Salcbursko nejprve zastává názor, že zákaz diskriminace v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 nebrání požadavku místa bydliště tehdy, pokud vývoz dotčené dávky není vyžadován ani podle nařízení č. 1408/71, protože se jedná o zvláštní nepříspěvkovou dávku.

104. Nehledě na skutečnost, že v projednávaném případě se nejedná o zvláštní nepříspěvkovou dávku, je předpoklad odpovídajícího účinku nařízení č. 1408/71 v rozporu s judikaturou. Soudní dvůr tak konstatoval, že vyloučení dávky z působnosti nařízení č. 1408/71 nezprošťuje členské státy povinnosti se ujistit, že žádné jiné ustanovení práva Společenství, zejména nařízení č. 1612/68, nebrání stanovení podmínky místa bydliště( ). Pojem sociální výhody v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68 je totiž širší, než pojem dávka sociálního zabezpečení nařízení č. 1408/71. V důsledku toho nevypovídá okolnost, že dávka nespadá nebo ne neomezeně nespadá pod nařízení č. 1408/71, a toto nařízení tedy vývoz dávky nevyžaduje, nic o požadavcích nařízení č. 1612/68 na poskytnutí dávky.

105. Spolková země Salcbursko a zúčastněné vlády (s výjimkou portugalské vlády) mají kromě toho za to, že odvolání na nařízení č. 1612/68 je vyloučeno, pokud – jako v projednávaném případě – neexistuje žádná vazba mezi poskytnutím dávky a objektivním statutem uplatňovatelky nároku jako pracovnice. Na podporu této argumentace odkazují zejména na rozsudky Meints( ) a Fahmi( ), ve kterých Soudní dvůr obzvláště zdůraznil vázanost na statut pracovníka.

106. Uvedená rozhodnutí se však vztahovala na zvláštní okolnosti skutkového stavu. Bývalí migrující pracovníci se po ukončení jejich pracovní činnosti vrátili do jejich domovského státu a nyní žádali pro sebe nebo své děti sociální výhody od státu, ve kterém předtím žili a pracovali. Zde již dále netrval statut pracovníka, který by mohl zprostředkovat nároky na dávky, a dotčení se tedy – jak Soudní dvůr konstatoval – již dále nemohli odvolávat na čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68.

107. V projednávaném případě je Sven Hosse nesporně pracovníkem v Rakousku. O ukončení jeho postavení migrujícího pracovníka nemůže být řeč. Naproti tomu jeho dcera Silvia Hosse pracovnicí není. Toto je ale zcela irelevantní. Požadovalo-li by se totiž, že osoba, které se bezprostředně poskytuje sociální výhoda, sama vykonává své povolání v hostitelském členském státě, pak by čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, pokud jde o výhody ve prospěch rodinných příslušníků, kteří nevykonávají povolání, byl v zásadě zbaven své podstaty. To by bylo v jednoznačném rozporu s ustálenou judikaturou( ).

108. Nizozemská vláda konečně uplatňuje čtyři důvody, které mají odůvodnit případné faktické nerovné zacházení.

109. Zaprvé uplatňuje, že výše dávky je v souladu s životními náklady a náklady péče ve státě sídla příslušné instituce. Soulad není nadále zajištěn, žije‑li příjemce v jiném státě. Aby se vyhovělo této námitce, bylo by případně možné přiznat poskytujícímu státu právo dávku upravit, v případě zřetelně odlišné úrovně nákladů ve státě místa bydliště oprávněného, pokud tomu nařízení č. 1408/71 nebrání. V žádném případě však tento argument nemůže vést k tomu, dotčenému dávku zcela odepřít.

110. Zadruhé, nizozemská vláda má za to, že musí být zajištěno, že dotčený neobdrží odpovídající dávku dvakrát, totiž od instituce v místě jeho bydliště a od instituce ve státě zaměstnání. V této souvislosti se skutečně zdá být namístě, vykládat zásadu rovného zacházení v čl. 7 odst. 2 nařízení tak, že neexistuje žádná srovnatelná výchozí situace, a tím také situace, s níž je nutno rovně zacházet, pokud má zvýhodněný rodinný příslušník v místě svého bydliště nárok na obdobnou dávku. Po praktické stránce je možno předejít kumulaci nároků tím, že při podání žádosti je nutno učinit příslušná prohlášení. Zneužití musí být v případě nouze zabráněno spoluprací příslušných správ. Příslušné mechanismy jsou ostatně nutné také pro použití čl. 19 odst. 2 nařízení č. 1408/71.

111. Zatřetí, poskytnutí dávek k zajištění existenčního minima vyžaduje pokračující kontroly rodinných okolností oprávněného, které jsou v příhraničním případě sotva proveditelné. K tomu stačí uvést, že projednávaný sporný zemský příspěvek ve stavu odkázanosti je poskytován nezávisle na finanční potřebnosti. Zjišťování situace uplatňovatele nároku tedy není – odhlédne-li se od určení stupně odkázanosti na péči třetího – pro poskytnutí příspěvku ve stavu odkázanosti podle SPGG nezbytné. Pokud jde o posouzení odkázanosti na péči třetího, mohou být použita třeba lékařská potvrzení z místa bydliště dotčeného.

112. Začtvrté, nizozemská vláda konečně odkazuje na souvislost mezi nárokem na dávku a financováním nákladů z veřejných prostředků, která je výrazem solidarity obyvatelstva usazeného v jednom členském státě. S ohledem na skutečnost, že Sven Hosse daněmi ze svých příjmů z práce přispívá k financování veřejných rozpočtů v Rakousku, vyžaduje právě myšlenka solidarity poskytnout jeho dceři z těchto rozpočtů financovaný příspěvek ve stavu odkázanosti.

113. Na základě předcházejícího je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že dávka jako příspěvek ve stavu odkázanosti podle Salzburger Pflegegeldgesetz nesmí být jako poskytnutí sociální výhody ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení Rady č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství činěna závislou na tom, že příjemce má své trvalé bydliště na územní působnosti zákona upravujícího dávku.

D – Ke čtvrté otázce – Práva plynoucí z občanství Unie

114. Čtvrtá otázka, týkající se práv plynoucích z občanství Unie ve spojení s obecným zákazem diskriminace (články 12 a 17 ES) je rovněž položena jen pro případ, že volný pohyb pracovníků, tak jak byl konkretizován v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, nebrání požadavku bydliště (třetí otázka).

115. Poněvadž se Sven Hosse může dovolávat svých práv z volného pohybu pracovníků, není již dále nezbytný výklad článku 12 ES ve spojení s článkem 17 ES. Toto ustanovení totiž může být použito samostatně pouze v situacích upravených právem Společenství, pro něž Smlouva nestanoví žádná zvláštní pravidla týkající se zákazu diskriminace( ).

V – Závěry

116. V konečném výsledku navrhuji Soudnímu dvoru následující odpovědi na předběžné otázky Oberster Gerichtshof:

„1) Dávka jako příspěvek ve stavu odkázanosti podle Salzburger Pflegegeldgesetz nepředstavuje zvláštní nepříspěvkovou dávku ve smyslu čl. 4 odst. 2b nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, na osoby samostatně výdělečně činné a na jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství, jejíž platnost je omezena na část území členského státu, nýbrž dávku v nemoci podle čl. 4 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení.

2) Rodinný příslušník pracovníka zaměstnaného v jednom členském státě, který bydlí se svou rodinou v jiném členském státě, může od příslušné instituce v místě zaměstnání pracovníka požadovat jako peněžitou dávku v nemoci podle článku 19 nařízení č. 1408/71 poskytnutí dávky jako té, která je v projednávaném případě sporná, pokud tento rodinný příslušník nemá nárok na obdobné dávky podle právních předpisů státu, na jehož území bydlí.

3) Dávka jako příspěvek ve stavu odkázanosti podle Salzburger Pflegegeldgesetz nesmí být jako poskytnutí sociální výhody ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství činěna závislou na tom, že příjemce má své trvalé bydliště na územní působnosti zákona upravujícího dávku.“