STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

přednesené dne 2. června 20051( )

Věc C‑334/03

Komise Evropských společenství

proti

Portugalské republice

„Nesplnění povinnosti státem – Porušení článku 4d směrnice Komise 90/388/EHS ze dne 28. června 1990 o hospodářské soutěži na trhu telekomunikačních služeb ve znění směrnice Komise 96/19/ES ze dne 13. března 1996“





I – Úvod

1. Komise se v této věci domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Portugalská republika tím, že v praxi nezajistila provedení článku 4d směrnice Komise 90/388/EHS ze dne 28. června 1990 o hospodářské soutěži na trhu telekomunikačních služeb( ) ve znění směrnice Komise 96/19/ES ze dne 13. března 1996, kterou se mění směrnice 90/388/EHS s ohledem na zavedení úplné hospodářské soutěže na telekomunikačním trhu( ), nesplnila své povinnosti.

II – Právní rámec

A – Právo Společenství

2. Podle článku 2 směrnice 90/388 ve znění směrnice 96/19 zruší členské státy všechny předpisy, které zajišťují následující:

„1. […]

a) výlučná práva na poskytování telekomunikačních služeb, včetně vybudování a provozování telekomunikačních sítí pro poskytování takových služeb, nebo

b) zvláštní práva, která na základě neobjektivních, nepřiměřených a diskriminačních kritérií omezují počet podniků oprávněných poskytovat takové telekomunikační služby nebo provozovat takové sítě na dva nebo více, nebo

c) zvláštní práva, která na základě neobjektivních, nepřiměřených a diskriminačních kritérií určují několik soutěžících podniků pro poskytování takových telekomunikačních služeb nebo vybudování a provozování takových sítí.

2. Členské státy učiní opatření nezbytná k zajištění toho, aby byl každý podnik oprávněn poskytovat telekomunikační služby uvedené v odstavci 1 nebo vybudovat či provozovat sítě uvedené v odstavci 1.

[…]“ (neoficiální překlad)

3. Článek 4c směrnice 90/388 ve znění směrnice 96/19 stanoví:

„Aniž by byla narušena harmonizace prováděná Evropským parlamentem a Radou v rámci otevřeného přístupu k síti (ONP), musí každý vnitrostátní systém, který je nezbytný proto, aby čisté náklady na povinnosti univerzální služby, které byly uloženy telekomunikačním organizacím, bylo možné sdílet s jinými organizacemi, nezávisle na tom, zda se jedná o systém dodatečných poplatků za přístup nebo o fond univerzální služby, splňovat následující zásady:

a) smí se vztahovat pouze na podniky, které provozují veřejné telekomunikační sítě;

b) musí rozdělovat příslušné náklady na každý podnik podle objektivních a nediskriminačních kritérií a v souladu se zásadou proporcionality.

Členské státy vyrozumí Komisi o takových systémech, aby mohla přezkoumat jejich slučitelnost s ustanoveními Smlouvy.

[…]“ (neoficiální překlad)

4. Článek 4d směrnice 90/388 ve znění směrnice 96/19 zní:

„Členské státy nesmí diskriminovat provozovatele veřejných telekomunikačních sítí v oblasti udělování práv omezujících vlastnické právo třetích osob k provozování těchto sítí.

Pokud udělení dodatečných práv omezujících vlastnické právo třetích osob podnikům, které chtějí provozovat veřejné telekomunikační sítě, není možné na základě základních použitelných požadavků, musí členské státy zajistit za přiměřených podmínek přístup ke stávajícím zařízením, zřízeným na základě práv omezujících vlastnické právo třetích osob, a vedle nichž nemohou být zřízena doplňující zařízení“. (neoficiální překlad)

5. Článek 5 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/33/ES ze dne 30. června 1997 o propojení v oblasti telekomunikací s ohledem na zajištění univerzální služby a interoperatibilitě používáním zásad pro otevřený přístup k sítím (ONP)( ) stanoví:

„Pro určení případných nákladů, které představuje poskytování univerzální služby, vypočítají subjekty, které mají povinnost poskytovat univerzální službu, na žádost vnitrostátního regulačního orgánu čisté náklady na tyto povinnosti podle přílohy III. Výpočet čistých nákladů na univerzální službu ověří vnitrostátní regulační orgán nebo jiný příslušný orgán nezávislý na telekomunikačním subjektu a schválí ho vnitrostátní regulační orgán. Výsledky výpočtu nákladů a závěry ověření budou zveřejněny v souladu s čl. 14 odst. 2.“ (neoficiální překlad)

6. Podle dvacátého třetího bodu odůvodnění směrnice 96/19 „[...] mají telekomunikační subjekty v mnoha členských státech zákonné výhody instalovat své sítě na veřejných a soukromých pozemcích bezplatně nebo za poplatky stanovené tak, aby pouze pokrývaly vynaložené náklady; jestliže členské státy neposkytnou obdobné možnosti provozovatelům s nově přidělenou koncesí, aby mohli rozvinout své vlastní sítě, zdrží je tím, a v určitých oblastech to povede k zachování výlučných práv telekomunikačních subjektů“. (neoficiální překlad)

B – Vnitrostátní právní úprava

7. Článek 12 odst. 1 portugalského zákona č. 91/97( ) vymezuje základní telekomunikační síť jako veřejnou síť, která odpovídá komunikačním potřebám občanů a potřebám hospodářských a společenských činností na vnitrostátním území a která zajišťuje mezinárodní spojení.

8. Podle čl. 12 odst. 2 ve znění zákona č. 29/2002( ) je základní telekomunikační síť tvořena pevným systémem umožňujícím přístup telefonním účastníkům, přenosovou sítí a všemi spojovacími, propojovacími uzly a uzly zpracování, které společně slouží k poskytování univerzální telekomunikační služby.

9. Podle článku 13 zákona č. 91/97 jsou provozovatelé základních telekomunikačních sítí osvobozeni od platby daní a poplatků souvisejících s vybudováním telekomunikačních infrastruktur nebo s přístupem k jednotlivým částem zařízení nebo vybavení nezbytného k provozování dotyčné sítě.

III – Skutkový základ sporu

10. Dne 20. března 1994 uzavřely portugalský stát a Portugal Telecom v oblasti pevné telefonie na období 30 let koncesní smlouvu o poskytování komunikačních služeb, které jsou považovány za veřejnou službu. Tato smlouva zajišťuje společnosti PT Comunicações, která je jako dceřiný podnik Portugal Telecom pověřena poskytováním síťových telekomunikačních služeb, výlučné právo vybudovat infrastrukturu základní telekomunikační sítě, spravovat a zajišťovat ji. V rámci koncese byla PT Comunicações zároveň svěřena i držba infrastruktur, přičemž tato společnost byla pověřena tím, aby tyto infrastruktury udržovala v dobrém stavu z hlediska funkčnosti, bezpečnosti a zachování, a rozvíjela je co do výkonu a rozsahu za účelem zajištění poskytování telekomunikačních služeb obecného užitku z důvodu univerzální služby na celém vnitrostátním území. Jako protiplnění za koncesi musí PT Comunicações odvést státu jako poskytovateli koncese poplatek odpovídající 1 % hrubých příjmů z provozování koncesioních služeb. Čisté náklady, které vyplývají z povinnosti univerzální služby, se od této částky odčítají.

11. Dne 17. února 2003 byla na základě nařízení č. 31/2003( ) s mocí zákona schválena nová koncesioní smlouva, v jejímž rámci se povinnosti provozovatele sítě podstatně nezměnily. PT Comunicações je povinna poskytovat služby, které jsou předmětem koncese, přičemž musí být zajištěna interoperabilita, plynulost, disponibilita, stálost a kvalita.

IV – Postup před zahájením soudního řízení

12. Dne 2. května 2002 zaslala Komise Portugalské republice výzvu dopisem, v níž uvedla, že s PT Comunicações je ve srovnání s ostatními provozovateli zacházeno výhodněji, neboť tento podnik je jakožto jediný provozovatel základních telekomunikačních sítí osvobozen podle článku 13 zákona č. 19/97 od daní a jiných poplatků, zatímco všichni ostatní provozovatelé je musí odvádět. Následně po odpovědi Portugalské republiky ze dne 2. července 2002 jí Komise zaslala dne 19. prosince 2002 odůvodněné stanovisko. Vzhledem k tomu, že portugalská vláda na odůvodněné stanovisko neodpověděla, podala Komise dne 30. července 2003 projednávanou žalobu.

13. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

– rozhodl, že Portugalská republika tím, že v praxi nezajistila provedení článku 4d směrnice 90/388 ve znění směrnice 96/19, nesplnila své povinnosti, a

– uložil Portugalské republice náhradu nákladů řízení.

14. Portugalská republika navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl jako neopodstatněnou a aby Komisi uložil náhradu nákladů řízení.

V – Argumenty účastníků řízení

15. Komise má za to, že vzhledem k osvobození PT Comunicações od daní a poplatků v článku 13 zákona č. 91/97 ve spojení s nařízením č. 31/2003 s mocí zákona a předchozího nařízení č. 40/95( ) s mocí zákona, v němž je stanoveno, že PT Comunicações je zodpovědná za vybudování a provoz základní sítě, je ve srovnání s ostatními provozovateli zvýhodněna. Vzhledem ke skutečnosti, že pro toto zvýhodnění neexistuje žádné odůvodnění, představuje porušení článku 4d směrnice 96/19.

16. Jelikož PT Comunicações poskytuje prostřednictvím své základní telekomunikační sítě služby, které přímo konkurují službám poskytovaným jinými provozovateli, dotčené výsady poskytují PT Comunicações přímou výhodu vůči jejím soutěžitelům. Skutečnost, že noví provozovatelé nesou vyšší náklady než tradiční provozovatel, může zpozdit rozvoj sítí těchto provozovatelů.

17. Komise má za to, že rozdílné zacházení není objektivně odůvodněné.

18. Osvobození není odůvodněno povinností PT Comunicações platit ročně poplatek za koncesi ve výši 20 milionů eur. Jedná se totiž o úplatu za používání základní telekomunikační sítě, kterou vlastní portugalský stát. Osvobození nelze považovat za vyvážení povinnosti univerzální služby, kterou má PT Comunicações. Článek 4c směrnice 90/388 jednoznačně osvobození od daní a poplatků, které nejsou v přímé souvislosti s poskytováním univerzální služby, vylučuje.

19. Portugalská vláda ve své žalobní odpovědi a duplice podrobně odpověděla na tvrzení Komise. Její argumenty na obranu lze v jádru shrnout do tří důvodů.

20. Zaprvé je nutné rozdíl v zacházení mezi PT Comunicações na straně jedné a ostatními poskytovateli síťových telekomunikačních služeb na straně druhé vyvodit z toho, že PT Comunicações je povinna poskytovat univerzální službu a konkurující poskytovatelé nikoliv. Z toho vyplývá, že PT Comunicações je povinna rozšiřovat svou telekomunikační síť do té míry, do níž je to vyžadováno splněním její povinnosti univerzální služby, a to i v případě, že toto rozšíření je samo o sobě hospodářsky nevýhodné. Její postavení není tedy srovnatelné s postavením ostatních provozovatelů, kteří se mohou při budování své infrastrukturní sítě a nabídce služeb nechat plně vést úvahami o rentabilitě. Osvobození od daní a poplatků za užívání veřejného vlastnictví slouží tedy k odstranění překážek rozvoje infrastruktur, které jsou nezbytné pro poskytování univerzální služby.

21. Mimoto je nutné ostře rozlišovat mezi náklady v souvislosti se zřízením a provozem síťové infrastruktury a takovými náklady, které vyplývají s používání této sítě. Osvobození od daní a poplatků má důsledky pro náklady první kategorie, nikoliv však pro náklady druhé kategorie. PT Comunicações nemá tedy při používání infrastruktury jakožto poskytovatel komunikačních služeb z osvobození od daní a poplatků žádnou výhodu.

22. Zadruhé argumentuje portugalská vláda povahou a významem osvobození. Povaha a význam osvobození úzce souvisejí s okolností, že PT Comunicações používá veřejné vlastnictví pro poskytování veřejných služeb ve veřejném zájmu, zatímco její soutěžitelé jej v první řadě užívali za účelem sledování svých vlastních zájmů, a byli tedy povinni zaplatit poplatek jako úplatu za jeho užívání.

23. Zatřetí portugalská vláda uplatňuje, že i v případě, že zaplacení obecné poplatku je nutné považovat za výdaj, a tedy nákladovou položku, který PT Comunicações učinila v rámci poskytování všeobecných služeb, osvobození od zaplacení tohoto poplatku nepřevyšuje zvláštní náklady, které souvisely se splněním povinnosti k poskytování univerzálních služeb. V této souvislosti odkazuje portugalská vláda na rozsudek Altmark( ).

24. Portugalská vláda uzavírá své argumenty na obranu s odkazem na skutečnost, že vedle provedení směrnice Komise 2002/77/ES ze dne 16. září 2002 o hospodářské soutěži na trzích sítí a služeb elektronických komunikací( ), která nahradila směrnici 90/388, chtěla do platného portugalského práva zavést ojedinělá ustanovení, která by všem provozovatelům telekomunikačních sítí zajišťovala právo na užívání veřejného vlastnictví a která by stanovovala transparentní, nediskriminační a přiměřené poplatky za toto užívání.

VI – Posouzení

25. V devadesátých letech minulého století se zákonodárce Společenství důrazně zabýval liberalizací vnitrostátních telekomunikačních trhů, tak aby tímto způsobem byly vytvořeny předpoklady pro vytvoření jediného telekomunikačního trhu Společenství. Tato snaha byla usnadněna rychlým technologických pokrokem v oblasti výpočetní techniky a telekomunikace. Tímto se staly technické a hospodářské argumenty nositelů výlučných nebo zvláštních práv pro provozování telekomunikačních sítí nadbytečnými.

26. Zákonodárce Společenství se svými iniciativami neocitl na zcela neznámém území. Již na začátku osmdesátých let byl telekomunikační trh z velké části liberalizován ve Spojených státech. Také v Evropě jej již některé země v této oblasti předešly( ).

27. Jedním ze základních problémů při přechodu ze systému telekomunikačních služeb organizovaných a řízených jako veřejné služby svěřené veřejnému subjektu nebo podniku s s výlučnými nebo zvláštními právy, byla organizace přeměny služeb upravených a poskytovaných ve veřejnoprávní režii v souladu s požadavky trhu. Jednak bylo nutné zajistit, aby tyto služby, které jsou ve značném hospodářském, společenském a kulturním zájmu, byly i nadále dostupné každému: povinnost tzv. univerzální služby. Mimoto bylo nutné zabránit tomu, aby původní nositelé výlučných práv na tomto trhu, nyní převážně v privatizované podobě, jako subjekty s dominantním postavením, omezovali na vznikajících trzích – s veřejnou nebo skrytou podporou vnitrostátních orgánů nebo nikoliv – případné nové poskytovatele na trhu.

28. Tento dvojí cíl se odráží v odůvodnění a vlastním textu uvedených směrnic 90/388, 96/19 a 97/33. Jednak jsou v nich stanovena dlouhá přechodná období pro takové telekomunikační služby, jejichž dostupnost je životně důležitá pro všechny občany, jako hlasová telefonie( ), a pravidla pro výpočet zvláštních nákladů, které souvisejí s poskytováním univerzálních služeb( ). Kromě toho je v těchto směrnicích zahrnuta řada ustanovení, která mají zaručit, že s novými zájemci o zřízení a provozování telekomunikačních služeb bude zacházeno stejně, jako je zacházeno s podniky, které jsou na příslušných trzích již činné. Příkladem takového ustanovení je článek 4d směrnice 90/388 ve znění směrnice 96/19, který je ústředním bodem tohoto řízení.

29. Skutkový stav, který je základem této věci, jež je reprodukován v bodech 10 a 11 tohoto stanoviska, je charakteristický pro krátce naznačené problémy související s přeměnou služby poskytované při výlučném řízení ve službu poskytovanou za podmínek volného trhu. Jedna z okolností tohoto souboru skutečností si zaslouží při posuzování této žaloby pro nesplnění povinnosti zvláštní pozornost: PT Comunicações si smí čisté náklady, které vyplývají z povinnosti univerzální služby, odečíst v plném rozsahu z dlužného koncesního poplatku.

30. Osvobození od daní a poplatků v souvislosti s omezováním vlastnického práva ve veřejné oblasti za účelem vybudování infrastruktur, které se na PT Comunicações vztahuje podle článku 13 zákona č. 91/97, je nutné s ohledem na nové provozovatele posuzovat bez dalšího jako v zásadě zakázanou výsadu.

31. Pokud totiž bude během přechodného období pronikání nových poskytovatelů na trh znesnadněno vysokými finančními náklady nebo jinými omezeními, než která zatěžují provozovatele existující infrastruktury, bude tím narušen zákonodárcem Společenství zamýšlený výsledek a tato skutečnost může vést k tomu, že budou de facto zachována výlučná práva „starší“ telekomunikační organizace. Poté bude také fakticky zmařeno vytvoření odpovídajícího trhu Společenství. V bodě 6 tohoto stanoviska uvedený dvacátý třetí bod odůvodnění směrnice 96/19 má výslovně na zřeteli tento nežádoucí výsledek.

32. Důvody opodstatněnosti, které uvádí portugalská vláda ohledně zvýhodňování PT Comunicações zakázanému v článku 4d směrnice 90/388 v pozměněném znění, jsou vykonstruované. Mohou být pouze vykonstruované, neboť toto opodstatnění se nenachází přímo ve zvláštních nákladech, které vyplývají z povinnosti univerzální služby. Tyto náklady si totiž PT Comunicações může v plném rozsahu odečíst od dlužného koncesního poplatku.

33. Z tohoto důvodu odůvodňovala portugalská vláda zvýhodňování PT Comunicações vůči ostatním zájemcům nikoliv s odvoláním přímo na náklady související s povinností univerzální služby, ale s odvoláním na zvláštní povahu tohoto podniku jako poskytovatele univerzální služby. Z této zvláštní povahy mají vyplývat přiměřeně široké povinnosti ke vybudování a rozšíření nových síťových infrastruktur, od nichž mají být ostatní provozovatelé osvobozeni.

34. Tento argument podle mého názoru nemůže obstát. Zaprvé naprosto opomíná, že PT Comunicações má již jako provozovatel a majitel základní telekomunikační sítě k dispozici infrastrukturu, kterou musí noví provozovatelé ještě na zcela vlastní náklady vybudovat. Za takové výchozí situace může osvobození od poplatků, kterými jsou zatíženi „noví“ provozovatelé, výtečně sloužit jako překážka pronikání těchto nových provozovatelů na trh. Zadruhé je uváděné odůvodnění nevhodné, neboť opomíjí okolnost, že mnohé, ne-li většina projektů PT Comunicações pro rozšíření síťové infrastruktury, má splňovat hospodářské požadavky rentability. Ve všech těchto případech vyvolává obecné osvobození od dotčených poplatků právě tak mnoho zjevných narušení podmínek hospodářské soutěže ve prospěch PT Comunicações.

35. Druhý důvod odůvodnění spočívá v úvaze, která je sama o sobě neslučitelná s výsledkem, jenž sleduje členský stát, že všem poskytovatelům telekomunikačních služeb musí být umožněno, aby mohli působit na dotčených dílčích trzích za stejných podmínek. Z toho vyplývá, že podniky, které jsou povinny poskytovat univerzální služby, mají nárok na náhradu za zvláštní náklady přímo souvisejících s touto povinností, nic více či méně. Každá zvláštní výsada, která může mimoto vyplynout z této povinnosti, narušuje nezávisle na tom, zda je opatřena nálepkou „veřejná služba“ nebo „veřejný zájem“, hospodářskou soutěž ve prospěch původních provozovatelů telekomunikací. Výsledek, kterému chtěl zákonodárce Společenství právě svými směrnicemi zabránit.

36. Konečně třetí argument na obranu, který vychází z již odmítnutého předpokladu, že osvobození od poplatků má být „náhradou“ za zvláštní náklady, které vyplývají z povinnosti poskytovat univerzální služby, je vzhledem ke skutečnosti, že PT Comunicações již může vznést nárok na náhradu, nemůže obstát. Jako metoda pro vyrovnání těchto zvláštních nákladů je osvobození navíc nevhodné, neboť platí také pro projekty, které nemají žádnou souvislost s povinností univerzální služby. Konečně je obecné osvobození od poplatků pro budoucí činnosti pro účely zajištění rovnováhy mezi rozsahem poskytnuté výhody a rozsahem nákladů vyplývajících z poskytování univerzální služby zcela nevhodné. Mimoto neuvedla portugalská vláda nic, z čeho by mohlo vyplývat, že se snažila dosáhnout souladu s ustanoveními čl. 5 odst. 3 směrnice 97/33, jež upravuje vyrovnání nákladů.

37. Z výše uvedených důvodu jsem toho názoru, že Portugalská republika řádně nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 4d směrnice 90/388 ve znění směrnice 96/19.

VII – Závěry

38. Na základě výše uvedených skutečností navrhuji, aby Soudní dvůr:

„a) rozhodl, že Portugalská republika tím, že nepřijala nezbytné právní a správní předpisy k provedení článku 4d směrnice Komise 90/388/EHS ze dne 28. června 1990 o hospodářské soutěži na trhu telekomunikačních služeb ve znění směrnice 96/19/EHS kterou se mění směrnice 90/388/EHC s ohledem na zavedení úplné hospodářské soutěže na telekomunikačním trhu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze těchto směrnic.

b) uložil Portugalské republice podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu náhradu nákladů řízení.“