STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY

ELEANOR SHARPSTON

přednesené dne 31. října 2019 ( 1 )

Věc C‑715/17

Evropská komise

proti

Polské republice

Věc C‑718/17

Evropská komise

proti

Maďarské republice

Věc C‑719/17

Evropská komise

proti

České republice

„Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Nesplnění povinností členským státem – Rozhodnutí (EU) 2015/1523 a (EU) 2015/1601 – Dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Řecké republiky a Italské republiky – Nouzová situace vyznačující se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí na území některých členských států – Relokace takových státních příslušníků na území jiných členských států – Řízení o relokaci – Povinnost členských států oznamovat v pravidelných intervalech, a alespoň každé tři měsíce, počet žadatelů, kteří mohou být rychle přemístěni na jejich území – Další povinnosti k provedení účinné relokace – Článek 72 SFEU a vnitřní bezpečnost“

1. Rozdělování osob žádajících o mezinárodní ochranu mezi členské státy v rámci Evropské unie se za běžných okolností řídí nařízením č. 604/2013 (dále jen „nařízení Dublin III“) ( 2 ). Pokračující konflikt v Sýrii však vedl k dramatickému nárůstu celkového počtu osob žádajících o ochranu ( 3 ). Nebezpečná námořní cesta vedoucí přes Středozemní moře byla a skutečně stále je hlavní cestou pro vstup těchto osob (a dalších potenciálních uprchlíků) na území EU ( 4 ). Tato cesta vyvíjí obrovský tlak na dva unijní členské státy, Itálii a Řecko (dále jen „nejvíce zatížené členské státy“), které se oba rozprostírají po dlouhých pobřežích Středozemního moře, která je prakticky nemožné střežit. Za běžných okolností by tyto dva členské státy byly podle článku 13 nařízení Dublin III ( 5 ) příslušné k posouzení žádostí o mezinárodní ochranu podaných osobami, které vstoupily na území Evropské unie přes jejich území ( 6 ). Oba tyto státy byly zahlceny mimořádně vysokým počtem potenciálních žadatelů ( 7 ).

2. Ve dnech 14. a 22. září 2015 přijala Rada dvě rozhodnutí zavádějící dočasná opatření ve prospěch nejvíce zatížených členských států: rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ( 8 ) a rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ( 9 ). Pro obě tato rozhodnutí byl použit jako právní základ čl. 78 odst. 3 SFEU. Tato rozhodnutí zavedla podrobná opatření k relokaci 40000 a 120000 žadatelů o mezinárodní ochranu. Na tato dvě rozhodnutí budu dále odkazovat společně jako na „rozhodnutí o relokaci“ a jednotlivě na ně budu odkazovat pouze tehdy, bude-li to nezbytné.

3. Zpochybnění legality rozhodnutí 2015/1601 bylo neúspěšné ( 10 ).

4. Komise nyní zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti třem členským státům: Polsku (věc C‑715/17), Maďarsku (věc C‑718/17) a České republice (věc C‑719/17). V případě potřeby budu na tyto členské státy odkazovat společně jako na „tři žalované členské státy“.

5. V těchto souběžně probíhajících řízeních Komise tvrdí, že tři žalované členské státy nesplnily – v případě Polska a České republiky – povinnosti vyplývající z čl. 5 odst. 2 obou rozhodnutí 2015/1523 a 2015/1601 (dále jen „povinnost učinit závaznou nabídku“) nebo – v případě Maďarska – povinnosti vyplývající pouze z čl. 5 odst. 2 rozhodnutí 2015/1601, a tedy ani další povinnosti stanovené v čl. 5 odst. 4 až 11 těchto dvou rozhodnutí, a tím neposkytly Itálii a Řecku součinnost přemístěním žadatelů o mezinárodní ochranu na svá území, aby tam věcně posoudily jednotlivé žádosti ( 11 ).

6. Polsko, Maďarsko a Česká republika zpochybňují přípustnost těchto žalob. Podpůrně tvrdí, že se mohou dovolávat článku 72 SFEU jakožto odůvodnění pro neuplatnění těchto rozhodnutí (jejichž platnost nyní nezpochybňují), protože unijní opatření přijatá podle hlavy V části III SFEU (jíž je článek 78 SFEU, který je právním základem obou rozhodnutí o relokaci, součástí) „se nedotýk[ají] výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti“.

7. V uvedených třech věcech se konalo společné jednání a já přednesu společné stanovisko vztahující se na všechna tato tři řízení o nesplnění povinnosti.

Právní rámec

8. Rozhodnutí o relokaci nelze posuzovat odděleně. Byla přijata na pozadí (velmi složitého) souboru závazků a následných opatření existujících v mezinárodním právu a unijním právu společně s důkladným a podrobným rozhodnutím Soudního dvora v rozsudku ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada. Pokusím se tyto souvislosti objasnit co možná nejstručněji.

Všeobecná deklarace lidských práv

9. Článek 14 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv ( 12 ) obecně stanoví, že „[k]aždý má právo vyhledat si před pronásledováním útočiště v jiných zemích a požívat tam azylu“. Článek 14 odst. 2 této deklarace však stanoví, že „[t]oto právo nelze uplatnit v případě stíhání skutečně odůvodněného nepolitickými zločiny nebo činy, které jsou v rozporu s cíli a zásadami Spojených národů“ ( 13 ).

Ženevská úmluva

10. Článek 1 oddíl A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků ( 14 ) v prvním pododstavci stanoví, že se pojem „uprchlík“ vztahuje na kteroukoliv osobu, jež „se nachází mimo vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti“. Poslední věta uvedeného pododstavce čl. 1 oddílu A odst. 2 Ženevské úmluvy přináší upřesnění, že pro osobu bez státní příslušnosti se „její vlastí“ rozumí země jejího dosavadního pobytu.

11. Článek 1 oddíl F však stanoví, že se Ženevská úmluva „nevztahuj[e] na žádnou osobu, o níž jsou vážné důvody se domnívat, že a) se dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto zločinech; b) se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík; c) je vinna činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Spojených národů“.

Smlouva o Evropské unii

12. Článek 4 odst. 2 SEU stanoví, že „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy. Respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Zejména národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu“.

Smlouva o fungování Evropské unie

13. Článek 72 SFEU je součástí kapitoly 1 („Obecná ustanovení“) v rámci Hlavy V SFEU („Prostor svobody, bezpečnosti a práva“). Tento článek stručně stanoví, že „[t]ato hlava se nedotýká výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti“.

14. Článek 78 odst. 1 SFEU, který je součástí kapitoly 2 („Politiky týkající se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví“), požaduje od Unie, aby „vyvíj[ela] společnou politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany s cílem poskytnout každému státnímu příslušníkovi třetí země, který potřebuje mezinárodní ochranu, přiměřený status a zajistit dodržování zásady nenavracení. Tato politika musí být v souladu s [Ženevskou úmluvou] a ostatními příslušnými smlouvami“. Článek 78 odst. 2 SFEU poskytuje legislativní základ pro opatření přijatá za účelem společného evropského azylového systému (dále jen „CEAS“) ( 15 ).

15. Článek 78 odst. 3 SFEU stanoví, že „[o]citnou-li se jeden nebo více členských států ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh Komise přijmout ve prospěch dotyčných členských států dočasná opatření. Rada rozhoduje po konzultaci s Evropským parlamentem“.

16. Článek 80 SFEU stanoví, že „[p]olitiky Unie podle této kapitoly a jejich provádění se řídí zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni. Kdykoli je to nutné, obsahují akty Unie přijaté podle této kapitoly vhodná opatření pro používání této zásady“.

Listina základních práv

17. Článek 18 Listiny základních práv Evropské unie ( 16 ) stanoví, že „[p]rávo na azyl je zaručeno při dodržování [Ženevské úmluvy] a v souladu se [SEU] a [SFEU][…]“.

Relevantní právní úprava v oblasti azylu

18. CEAS je upraven obsáhlým souborem unijních sekundárních právních předpisů, které stanoví jednotná procesní a hmotněprávní pravidla, která mají členské státy uplatňovat při zpracování žádostí o mezinárodní ochranu a rozhodování o těchto žádostech.

Kvalifikační směrnice

19. Směrnice 2011/95 (dále jen „kvalifikační směrnice“) ( 17 ) obsahuje jednotné normy, které se použijí při určování toho, zda mají státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti nárok na postavení uprchlíka nebo doplňkovou ochranu. Tato směrnice obsahuje rovněž ustanovení, která upravují vyloučení z uvedeného postavení uprchlíka a umožňují členskému státu, aby za určitých okolností odňal, ukončil platnost nebo zamítl prodloužení platnosti takového postavení.

20. Článek 2 písm. a) této směrnice definuje „mezinárodní ochranu“ jako „postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany ve smyslu písmen e) a g)“; čl. 2 písm. d) definuje „uprchlíka“ v souladu s čl. 1 oddílem A odst. 2 prvním pododstavcem Ženevské úmluvy; čl. 2 písm. e) stanoví, že „postavením uprchlíka“ se rozumí „uznání státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti členským státem za uprchlíka“, a čl. 2 písm. f) podává definici „osoby, která má nárok na doplňkovou ochranu“.

21. Článek 2 písm. h) definuje „žádost o mezinárodní ochranu“ jako „žádost […] podan[ou] státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti, u níž lze předpokládat, že žadatel usiluje o získání postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany[…]“, a čl. 2 písm. i) definuje „žadatele“ jako „státní[ho] příslušník[a] třetí země nebo osob[u] bez státní příslušnosti, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto“.

22. Kvalifikační směrnice se dále postupně zabývá posuzováním žádostí o mezinárodní ochranu (kapitola II články 4 až 8) a podmínkami pro získání postavení uprchlíka (kapitola III články 9 až 12). Článek 12, nadepsaný „Vyloučení“, stanoví podrobný seznam důvodů, na jejichž základě musí být státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti vyloučeni z postavení uprchlíka. Pro účely tohoto stanoviska je vhodné připomenout znění čl. 12 odst. 2, v němž jsou uvedeny důvody, jež do značné míry odpovídají důvodům obsaženým v čl. 1 oddílu F Ženevské úmluvy ( 18 ).

23. Kapitola IV, nadepsaná „Postavení uprchlíka“, obsahuje rozsáhlé ustanovení (článek 14), které uvádí okolnosti, za nichž však může být platnost přiznaného postavení uprchlíka ukončena nebo neprodloužena. Tyto okolnosti zahrnují případy, kdy měla být osoba vyloučena z takového postavení podle článku 12 [čl. 14 odst. 3 písm. a)], kdy její nesprávné popsání skutečností mělo na přiznání postavení uprchlíka rozhodující vliv [čl. 14 odst. 3 písm. b)], kdy existují dostatečné důvody k tomu, aby byla dotyčná osoba považována za „nebezpečí pro bezpečnost členského státu, v němž se nachází“ [čl. 14 odst. 4 písm. a)] a kdy „jako osoba odsouzená pravomocným rozsudkem za zvlášť závažný trestný čin představuje nebezpečí pro společnost dotyčného členského státu“ [čl. 14 odst. 4 písm. b)] ( 19 ).

24. Článek 17 této směrnice obsahuje v rámci kapitoly V, nadepsané „Podmínky pro získání nároku na doplňkovou ochranu“, stran postavení uprchlíka do značné míry podobná ustanovení jako její článek 12, která upravují vyloučení státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti z nároku na doplňkovou ochranu. Mezi uvedené povinné důvody pro vyloučení patří vedle těch, které jsou obsaženy v článku 12 této směrnice zrcadlícím čl. 1 oddíl F Ženevské úmluvy, také případy, kdy „[žadatelé] představují nebezpečí pro společnost nebo pro bezpečnost členského státu, ve kterém se nachází“ [čl. 17 odst. 1 písm. d)]. Článek 17 odst. 2 rozšiřuje působnost ustanovení o povinném vyloučení v tom smyslu, že se vztahuje též „na osoby, které podněcují k páchání zločinů […] uvedených [v čl. 17 odst. 1] nebo se na jejich páchání jinak účastní.“ Článek 17 odst. 3 dále stanoví, že členské státy mohou vyloučit státního příslušníka třetí země nebo osobu bez státní příslušnosti z možnosti získat doplňkovou ochranu, „pokud před svým přijetím v dotyčném členském státě spáchali jeden nebo více zločinů, na které se odstavec 1 [článku 17] nevztahuje a za které lze uložit trest odnětí svobody, kdyby byl spáchán v dotyčném členském státě, a pokud dotyčná osoba opustila zemi původu pouze proto, aby se vyhnula trestům za uvedené zločiny“.

25. Kapitola VI, nadepsaná „Status doplňkové ochrany“, obsahuje v článku 19 ustanovení obdobné článku 14, pokud jde o postavení uprchlíka, obsahující výčet okolností, za nichž však může být platnost přiznané doplňkové ochrany ukončena nebo neprodloužena. Takový postup je povolen mimo jiné tehdy, pokud dotyčná osoba mohla být podle čl. 17 odst. 3 vyloučena ( 20 ) z možnosti získat takovou ochranu (čl. 19 odst. 2) či měla být nebo je vyloučena podle čl. 17 odst. 1 a 2 [čl. 19 odst. 3 písm. a)] a pokud dřívější nesprávné popsání skutečností mělo na přiznání statusu rozhodující vliv [čl. 19 odst. 3 písm. b)].

26. V poslední řadě upravuje v rámci kapitoly VII, nadepsané „Obsah mezinárodní ochrany“, článek 21 ochranu před navracením. Tato ochrana sice vyžaduje, aby členské státy „dodrž[ovaly] zásadu nenavracení v souladu se svými mezinárodními závazky“ (čl. 21 odst. 1), avšak čl. 21 odst. 2 výslovně stanoví, že „[n]evylučují-li to mezinárodní závazky uvedené v odstavci 1 [článku 21], mohou členské státy uprchlíka navrátit bez ohledu na to, zda je formálně uznán, jestliže a) existují závažné důvody k tomu, aby byl považován za nebezpečí pro bezpečnost členského státu, v němž se nachází, nebo b) jako osoba odsouzená pravomocným rozsudkem za zvlášť závažný trestný čin představuje nebezpečí pro společnost dotyčného členského státu“.

Směrnice o řízeních

27. Směrnice 2013/32 (dále jen „směrnice o řízeních“) ( 21 ) stanoví jednotné postupy pro zpracování žádostí o mezinárodní ochranu. Bod 51 odůvodnění této směrnice výslovně uvádí, že „[v] souladu s článkem 72 [SFEU] není touto směrnicí dotčen výkon odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti“.

28. Definice pojmu „žadatel“ uvedená v čl. 2 písm. c) této směrnice odpovídá definici uvedené v čl. 2 písm. i) kvalifikační směrnice.

29. Vzhledem k tomu, že nezletilé osoby bez doprovodu figurovaly mezi četnými žadateli o přemístění podle rozhodnutí o relokaci, je třeba zmínit čl. 25 odst. 6 písm. a) bod iii) a písm. b) bod iii) směrnice o řízeních, který členským státům umožňuje, aby se odchýlily od jinak použitelných procesních pravidel, pokud dotyčná nezletilá osoba bez doprovodu „může ze závažných důvodů představovat hrozbu pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek členského státu, nebo […] byl[a] podle vnitrostátního práva ze závažných důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku vypovězen[a] za použití donucovacích prostředků“ ( 22 ).

30. Obecně článek 31 směrnice o řízeních, nadepsaný „Řízení o posouzení žádosti“, výslovně opravňuje členský stát k tomu, aby urychlil řízení o posouzení žádosti nebo aby jej uskutečnil na hranicích nebo v tranzitním prostoru, mimo jiné pokud „žadatel může být ze závažných důvodů považován za hrozbu pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek členského státu nebo byl podle vnitrostátních právních předpisů ze závažných důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti či veřejného pořádku vykonatelně vypovězen“ [čl. 31 odst. 8 písm. j)] ( 23 ).

Směrnice o přijímání

31. Směrnice 2013/33 (dále jen „směrnice o přijímání“) ( 24 ) doplňuje směrnici 2013/32 tím, že podrobněji upravuje zacházení (dále jen „přijímání“) s žadateli o mezinárodní ochranu, zatímco jsou jejich žádosti zpracovávány. Definice pojmu „žadatel“ v čl. 2 písm. b) této směrnice odpovídá definici uvedené v čl. 2 písm. i) kvalifikační směrnice.

32. V rámci kapitoly II, nadepsané „Obecná ustanovení o podmínkách přijetí“, čl. 7 odst. 1 stanoví zásadu, že se žadatelé mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento členský stát vymezí. Odchylně od této zásady však čl. 7 odst. 2 výslovně umožňuje členským státům „z důvodů veřejného zájmu nebo veřejného pořádku, nebo je-li to nutné pro účely rychlého vyřízení a účinného prověření žádosti o mezinárodní ochranu, stanovit místo pobytu žadatele“.

33. Článek 8 této směrnice upravuje zajištění žadatelů. Článek 8 odst. 2 stanoví, že „[v] případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu mohou členské státy zajistit žadatele, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření“. Taxativní výčet důvodů přípustných pro zajištění zahrnuje v čl. 8 odst. 3 písm. e) i případ, kdy zajištění „vyžaduje […] ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku“.

Směrnice o navracení

34. V poslední řadě, pobývá-li žadatel, kterému nebyla přiznána mezinárodní ochrana, nadále neoprávněně na území členského státu, stanoví směrnice 2008/115 (dále jen „směrnice o navracení“) ( 25 ) jednotná pravidla pro jeho vyhoštění a navrácení.

35. Podle článku 1 tato směrnice „stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva [EU] i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv“.

36. Článek 2 stanoví, že se tato směrnice, s výhradou některých výjimek ( 26 ), vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.

37. Článek 6 odst. 1 členským státům ukládá, aby vydaly rozhodnutí o navrácení ( 27 ) každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území. Pokud je bezodkladný odchod státního příslušníka třetí země vyžadován z důvodů veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, může být takové rozhodnutí vydáno i v případě, že je dotyčná osoba držitelem platného povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu vydaného jiným členským státem (čl. 6 odst. 2). Obvykle se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů (čl. 7 odst. 1), ale „[p]okud hrozí nebezpečí skrývání se […] anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost, nemusí členské státy poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území nebo mohou poskytnout lhůtu kratší než sedm dní“ (čl. 7 odst. 4). Jako krajní možnost mohou být pro vyhoštění použita donucovací opatření (čl. 8 odst. 4).

38. Článek 11 upravuje zákaz vstupu spojený s vyhoštěním. Takový zákaz je mandatorní, jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území [čl. 11 odst. 1 písm. a)]. Délka zákazu vstupu „se stanoví po řádném uvážení všech významných okolností jednotlivého případu a v zásadě nepřekročí pět let. Délka pěti let může být překročena, představuje-li dotčený státní příslušník třetí země vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti“ (čl. 11 odst. 2). Za zvláštních okolností, kdy je takové donucovací zacházení přiměřené a řádně odůvodněné, mohou členské státy zajistit státního příslušníka třetí země za účelem vyhoštění (viz podrobná ustanovení článku 15).

Rozhodnutí o relokaci

39. Před přijetím rozhodnutí o relokaci přijala Evropská unie opatření k řešení situace, která byla uznána za globální migrační krizi. V návaznosti na doporučení Komise ze dne 8. června 2015 ( 28 ) se 27 členských států (s výjimkou Maďarska) společně s Islandem, Lichtenštejnskem, Norskem a Švýcarskem (dále jen „dublinské státy“) dne 20. července 2015 dohodlo, že s pomocí mezinárodních a národních režimů znovuusídlí 22504 vysídlených osob ze zemí mimo EU, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu ( 29 ). Místa pro přesídlení byla rozdělena mezi členské státy a dublinské státy podle závazků uvedených v příloze závěrů usnesení ze dne 20. července 2015 ( 30 ).

40. Rada dne 14. září 2015 přijala rozhodnutí 2015/1523 a dne 22. září 2015 rozhodnutí 2015/1601, přičemž pro přijetí dočasných opatření za účelem vyřešení mimořádné situace, které čelily nejvíce zatížené členské státy, použila jako právní základ čl. 78 odst. 3 SFEU. Obě rozhodnutí byla přijata na základě návrhu Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem. Rozhodnutí 2015/1523 bylo přijato na základě konsensu ( 31 ), kdežto rozhodnutí 2015/1601 bylo přijato kvalifikovanou většinou ( 32 ). Znění těchto dvou rozhodnutí o relokaci není ve všech bodech totožné. Podle rozhodnutí 2015/1523 mělo být 40000 žadatelů o mezinárodní ochranu přemístěno z Itálie a Řecka v souladu s dohodou, které členské státy dosáhly v rámci usnesení ze dne 20. července 2015. Podle rozhodnutí 2015/1601 mělo být z Itálie a Řecka přemístěno 120000 žadatelů o mezinárodní ochranu. Přílohy k posledně uvedenému rozhodnutí stanoví konkrétní počet osob, které měly být přemístěny do jednotlivých členských států.

41. Dne 15. prosince 2015 přijala Komise doporučení pro dobrovolný program přijímání osob z humanitárních důvodů s Tureckem, v němž navrhla, aby zúčastněné státy přijaly osoby vysídlené v důsledku konfliktu v Sýrii, které potřebují mezinárodní ochranu a byly zaregistrovány tureckými úřady před 29. listopadem 2015. Takový systém by byl doprovodným opatřením k vzájemným závazkům obsaženým ve společném akčním plánu EU a Turecka ze dne 29. listopadu 2015 ( 33 ).

Rozhodnutí 2015/1523

42. V bodech odůvodnění rozhodnutí 2015/1523 byla uvedena následující prohlášení ( 34 ): „(1) V souladu s čl. 78 odst. 3 [SFEU], ocitnou-li se jeden nebo více členských států ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem přijmout ve prospěch dotyčných členských států dočasná opatření. (2) V souladu s článkem 80 [SFEU] se mají politiky Unie a jejich provádění v oblasti kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví řídit zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy a akty Unie přijaté v této oblasti mají obsahovat vhodná opatření pro uplatňování této zásady. (3) Nedávná krize v oblasti Středomoří přiměla orgány Unie k tomu, že okamžitě potvrdily existenci mimořádných migračních toků v tomto regionu a vyzvaly ke konkrétním opatřením solidarity vůči členským státům, jež jsou vystaveny největšímu náporu migrantů. Zejména na společném zasedání ministrů zahraničních věcí a vnitra dne 20. dubna 2015 Komise předložila desetibodový plán okamžitých opatření, která mají být přijata v reakci na tuto krizi, včetně závazku posouzení možnosti nouzového mechanismu pro relokaci. (4) Na zasedání konaném dne 23. dubna 2015 Evropská rada rozhodla mimo jiné o posílení vnitřní solidarity a odpovědnosti a zavázala se zejména k posílení nouzové pomoci při mimořádných událostech poskytované členským státům s největším přílivem migrantů a zvážení možnosti organizování nouzové relokace mezi členskými státy na dobrovolném základě, jakož i k rozmístění týmů Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) v nejvíce zatížených členských státech za účelem společného vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu, včetně registrace a snímání otisků prstů. (5) Ve svém usnesení ze dne 28. dubna 2015 Evropský parlament znovu zopakoval, že je nutné, aby Unie na tragédie, k nimž došlo ve Středozemním moři v poslední době, reagovala solidárně a na základě spravedlivého rozdělení odpovědnosti a aby zintenzivnila své úsilí v této oblasti v prospěch členských států, které přijímají nejvyšší počet uprchlíků a žadatelů o mezinárodní ochranu, ať už v absolutních nebo relativních číslech. […] (9) Z členských států, které zažily zvlášť vysoké tlaky i v souvislosti s nedávnými tragickými událostmi ve Středozemním moři, zaznamenaly nebývalý příliv migrantů na své území zejména Itálie a Řecko, a to včetně žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří ji jednoznačně potřebují, což vytvářelo silný tlak na migrační a azylové systémy těchto zemí. (10) Podle údajů Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (Frontex) v roce 2014 docházelo k nedovolenému překračování hranic do Unie hlavně na trasách v centrálním a východním Středomoří. V roce 2014 dorazilo jen do Itálie nelegálně více než 170000 migrantů, což představuje oproti roku 2013 nárůst o 277 %. Stálý nárůst zaznamenalo rovněž Řecko, kam se dostalo více než 50000 nelegálních migrantů, což představuje nárůst o 153 % oproti roku 2013. Celkový počet se dále zvýšil v průběhu roku 2015. Během prvních šesti měsíců roku 2015 zaznamenala Itálie 5 % nárůst počtu případů nedovoleného překročení hranic v porovnání se stejným obdobím předchozího roku. Řecko v témže období čelilo prudkému nárůstu počtu nedovolených překročení hranic, který představoval šestinásobek počtu za prvních šest měsíců roku 2014 (více než 76000 případů v období leden – červen 2015 ve srovnání s 11336 případy v období leden – červen 2014). Významnou část celkového počtu nelegálních migrantů zjištěných v těchto dvou regionech tvořili státní příslušníci států, které podle údajů Eurostatu dosáhly vysoké míry uznaných žádostí o azyl v Unii. […] (13) V důsledku pokračující nestability a konfliktů v bezprostředním sousedství Itálie a Řecka je velmi pravděpodobné, že na jejich migrační a azylové systémy bude i nadále vyvíjen značný a stále rostoucí tlak, přičemž podstatná část migrantů může potřebovat mezinárodní ochranu. Z toho vyplývá, že je nezbytně nutné projevit solidaritu vůči Itálii a Řecku a doplnit dosud přijatá opatření o dočasná opatření v oblasti azylu a migrace. […] (16) Pokud by jakýkoli členský stát čelil podobné nouzové situaci vyznačující se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem přijmout na základě čl. 78 odst. 3 Smlouvy o fungování EU dočasná opatření ve prospěch dotyčného členského státu. Tato opatření mohou případně zahrnovat dočasné zproštění povinností daného členského státu podle tohoto rozhodnutí. (17) V souladu s čl. 78 odst. 3 Smlouvy o fungování EU by zamýšlená opatření ve prospěch Itálie a Řecka měla mít dočasnou povahu. Období 24 měsíců je přiměřené k zajištění reálného dopadu opatření stanovených tímto rozhodnutím na podporu schopnosti Itálie a Řecka řešit významné migrační toky na jejich území. (18) Opatření za účelem relokace z Itálie a Řecka stanovená tímto rozhodnutím představují dočasné odchýlení se od pravidla stanoveného v čl. 13 odst. 1 nařízení [Dublin III], podle něhož by jinak Itálie a Řecko byly příslušné k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu na základě kritérií uvedených v kapitole III daného nařízení, jakož i dočasné odchýlení se od procesních kroků, včetně lhůt, stanovených v článcích 21, 22 a 29 uvedeného nařízení. Ostatní ustanovení nařízení [Dublin III] včetně prováděcích pravidel stanovených v nařízení Komise (ES) č. 1560/2003 ( 35 ) a v prováděcím nařízení Komise (EU) č. 118/2014 ( 36 )se použijí, a to včetně pravidel týkajících se povinnosti přemisťujícího členského státu uhradit nutné náklady spojené s přemístěním žadatele do členského státu relokace a spolupráce při přemísťování mezi členskými státy, jakož i předávání informací pomocí elektronické komunikační sítě DubliNet. Toto rozhodnutí zakládá rovněž výjimku z požadavku souhlasu poskytnutého žadatelem o mezinárodní ochranu podle čl. 7 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 516/2014 ( 37 ). (19) Na základě relokačních opatření nejsou členské státy zbaveny povinnosti plně uplatňovat nařízení [Dublin III], včetně ustanovení týkajících se opětovného sloučení rodin, zvláštní ochrany nezletilých osob bez doprovodu a diskrečního ustanovení z humanitárních důvodů. […] (21) Účelem dočasných opatření je odlehčit Itálii a Řecku od vysokého azylového tlaku, zejména tím, že se přemístí podstatná část žadatelů s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany, kteří přišli na území Itálie nebo Řecka po dni, od kterého se použije toto rozhodnutí. Na základě celkového počtu státních příslušníků třetích zemí, kteří nedovoleně vstoupili na území Itálie nebo Řecka v roce 2014, a počtu osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, by z Itálie a Řecka mělo být přemístěno celkem 40000 žadatelů s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany. Toto číslo odpovídá přibližně 40 % z celkového počtu státních příslušníků třetích zemí s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany, kteří v roce 2014 nedovoleně vstoupili na území Itálie a Řecka. Relokace navržená v tomto rozhodnutí tudíž představuje spravedlivé sdílení zátěže mezi Itálií a Řeckem na jedné straně a ostatními členskými státy na straně druhé. Na základě stejných celkových dostupných údajů za rok 2014 a první čtyři měsíce roku 2015 by 60 % těchto žadatelů mělo být přemístěno z Itálie a 40 % z Řecka. […] (24) S ohledem na provádění zásady solidarity a spravedlivého sdílení odpovědnosti a vzhledem ke skutečnosti, že toto rozhodnutí představuje další rozvoj politiky v této oblasti, je třeba zajistit, aby členské státy, které na základě tohoto rozhodnutí přemisťují žadatele s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany z Itálie nebo Řecka, obdržely jednorázovou částku za každou přemístěnou osobu ve stejné výši, jaká je uvedena v článku 18 nařízení (EU) č. 516/2014, tj. 6000 EUR, která jim bude vyplacena za použití stejných postupů. To s sebou nese omezenou a dočasnou výjimku z článku 18 nařízení (EU) č. 516/2014, jelikož jednorázová částka by měla být vyplacena za přemístěné žadatele, a nikoli za osoby požívající mezinárodní ochrany. Takové dočasné rozšíření skupiny potenciálních příjemců jednorázové částky se skutečně jeví jako nedílná součást nouzového režimu zavedeného tímto rozhodnutím. (25) Je nutno zajistit zavedení rychlého řízení o relokaci a provádění dočasných opatření doplnit těsnou administrativní spoluprací mezi členskými státy a operativní podporou ze strany úřadu EASO. (26) Během celého řízení o relokaci až do provedení přesunu žadatele by se měl brát ohled na národní bezpečnost a veřejný pořádek. Jestliže se členský stát důvodně domnívá, že určitý žadatel představuje hrozbu pro jeho národní bezpečnost nebo veřejný pořádek, měl by o této skutečnosti informovat ostatní členské státy, přičemž musí plně dodržet základní práva žadatele, včetně příslušných pravidel ochrany údajů. […] (32) Měla by být přijata opatření za účelem zamezení druhotného pohybu přemístěných osob z členského státu relokace do jiných členských států, který by mohl bránit účinnému uplatňování tohoto rozhodnutí. Žadatelé by zejména měli být informováni o důsledcích následného nedovoleného pohybu v rámci členských států a o tom, že pokud jim členský stát relokace poskytne mezinárodní ochranu, mají v zásadě nárok na práva spojená s mezinárodní ochranou pouze v tomto členském státě. […] (41) S ohledem na naléhavost situace by toto rozhodnutí mělo vstoupit v platnost prvním dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.“

43. Článek 1 stanovil, že rozhodnutí 2015/1523 „stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka na podporu jejich lepšího vyrovnání se s nouzovou situací vyznačující se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí do těchto členských států“.

44. V článku 2 byly uvedeny následující definice: „a) ‚žádostí o mezinárodní ochranu‘ [se rozumí] žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu čl. 2 písm. h) [kvalifikační směrnice]; b) ‚žadatelem‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která podala žádost o mezinárodní ochranu, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto; c) ‚mezinárodní ochranou‘ postavení uprchlíka ve smyslu čl. 2 písm. e) a status doplňkové ochrany ve smyslu čl. 2 písm. g) [kvalifikační směrnice]; d) ‚rodinnými příslušníky‘ rodinní příslušníci ve smyslu čl. 2 písm. g) [nařízení Dublin III]; e) ‚relokací‘ přesun žadatele z území členského státu, který je podle kritérií stanovených v kapitole III nařízení [Dublin III] příslušný pro posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, na území členského státu relokace; f) ‚členským státem relokace‘ členský stát, který se podle nařízení [Dublin III] stane příslušným k posouzení žádosti žadatele o mezinárodní ochranu po jeho relokaci na území tohoto členského státu.“

45. Podle čl. 3 odst. 1 se relokace podle rozhodnutí 2015/1523 uskutečňovala pouze v případě žadatelů, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu v Itálii nebo Řecku a pro něž by tyto státy byly jinak příslušné podle kritérií pro určení příslušného členského státu stanovených v kapitole III nařízení Dublin III.

46. Článek 4 stanovil: „V návaznosti na dohodu dosaženou členskými státy prostřednictvím usnesení zástupců vlád členských států, zasedajících v Radě, ze dne 20. července 2015 o relokaci 40000 osob s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany z Itálie a Řecka: a) bude z Itálie na území ostatních členských států přemístěno 24000 žadatelů; b) bude z Řecka na území ostatních členských států přemístěno 16000 žadatelů.“

47. Řízení o relokaci bylo upraveno v článku 5. Ustanovení tohoto článku zněla velmi podobně jako ustanovení článku 5 rozhodnutí 2015/1601, která v plném znění cituji níže. Proto na tomto místě jejich znění citovat nebudu.

48. Článek 10 stanovil, že „[č]lenský stát relokace obdrží jednorázovou částku ve výši 6000 EUR na každou přemístěnou osobu na základě tohoto rozhodnutí. Tato finanční podpora bude poskytována postupem stanoveným v článku 18 nařízení (EU) č. 516/2014“.

49. Článek 12 stanovil, že na základě informací poskytnutých členskými státy a příslušnými agenturami podává Komise Radě každých šest měsíců zprávu o uplatňování rozhodnutí 2015/1523. Na základě informací poskytnutých Itálií a Řeckem podává Komise rovněž Radě každých šest měsíců zprávu o provádění „plánů“ uvedených v článku 8 ( 38 ).

50. Článek 13 stanovil, že rozhodnutí 2015/1523 vstupuje v platnost 15. září 2015 a použije se do dne 17. září 2017.

Rozhodnutí 2015/1601

51. V bodech odůvodnění rozhodnutí 2015/1601 byla uvedena tato další prohlášení ( 39 ): „(11) Dne 20. července 2015 bylo s ohledem na specifickou situaci členských států přijato na základě konsensu usnesení zástupců vlád členských států zasedajících v Radě o relokaci 40000 osob s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany z Itálie a Řecka. V průběhu dvou let bude přemístěno 24000 osob z Itálie a 16000 osob z Řecka. Dne 14. září 2015 přijala Rada rozhodnutí (EU) 2015/1523 […], kterým se vytvořil dočasný a výjimečný mechanismus pro relokaci osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, z Itálie a Řecka do jiných členských států. (12) V důsledku rostoucího počtu migrantů přicházejících do Řecka a z Řecka se během uplynulých měsíců migrační tlak na jižních vnějších pozemních i námořních hranicích opět prudce zvýšil a posun migračních toků pokračoval z centrálního Středomoří do východního Středomoří a směrem k západobalkánské trase. Vzhledem k této situaci by měla být odůvodněna další dočasná opatření, aby se zmírnil azylový tlak v Itálii a Řecku. […] (18) […] rozhodnutí (EU) 2015/1523 ukládá Itálii a Řecku povinnost zajistit strukturální řešení výjimečných tlaků, kterým čelí jejich azylové a migrační systémy, tím, že vytvoří pevný a strategický rámec pro reakci na krizovou situaci a posílí probíhající reformní proces v těchto oblastech. Plány, které Itálie a Řecko za tímto účelem předložily, by měly být aktualizovány s cílem zohlednit toto rozhodnutí. […] (20) Od 26. září 2016 by mělo být 54000 žadatelů přemístěno úměrně z Itálie a Řecka do jiných členských států. Rada a Komise by měly situaci v souvislosti s masivním přílivem státních příslušníků třetích zemí do členských států neustále sledovat. Komise by podle potřeby měla předložit návrhy na změnu tohoto rozhodnutí s cílem řešit vývoj situace na místě a jeho dopad na relokační mechanismus, jakož i měnící se tlak na členské státy, zejména těch [ty], jež jsou vystaveny největšímu náporu. Přitom by měla přihlédnout k názorům členských států, které budou pravděpodobnými příjemci pomoci. […] (26) Účelem dočasných opatření je odlehčit Itálii a Řecku od vysokého azylového tlaku, zejména tím, že se přemístí významná část žadatelů s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany, kteří přišli na území Itálie a Řecka po dni, od kterého se použije toto rozhodnutí. Na základě celkového počtu státních příslušníků třetích zemí, kteří nedovoleně vstoupili na území Itálie a Řecka v roce 2015, a počtu osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, by z Itálie a Řecka mělo být přemístěno celkem 120000 žadatelů s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany. Toto číslo odpovídá přibližně 43 % z celkového počtu státních příslušníků třetích zemí s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany, kteří v červenci a srpnu 2015 nedovoleně vstoupili na území Itálie a Řecka. S ohledem na dostupné celkové údaje o případech nedovoleného překročení hranic v roce 2015 představuje relokace stanovená v tomto rozhodnutí spravedlivé sdílení zátěže mezi Itálií a Řeckem na jedné straně a ostatními členskými státy na straně druhé. Vzhledem k předmětným číselným údajům by mělo být přemístěno 13 % z těchto žadatelů z Itálie, 42 % z Řecka a 45 % by mělo být přemístěno způsobem stanoveným v tomto rozhodnutí. […] (44) Jelikož cílů tohoto rozhodnutí nemůže být uspokojivě dosaženo na úrovni členských států, ale spíše jich může být z důvodu jeho rozsahu a účinků lépe dosaženo na úrovni Unie, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 [SEU]. V souladu se zásadou proporcionality stanovenou v uvedeném článku nepřekračuje toto rozhodnutí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení těchto cílů. […] (50) S ohledem na naléhavost situace by toto rozhodnutí mělo vstoupit v platnost prvním dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie ( 40 ).“

52. Článek 1 odst. 1 byl formulován stejně jako jediná věta článku 1 rozhodnutí 2015/1523 (stanovení dočasných opatření). Článek 1 odst. 2 vyžadoval, aby Komise situaci související s masivním přílivem státních příslušníků třetích zemí neustále sledovala a předložila návrhy na změnu tohoto rozhodnutí s cílem zohlednit vývoj situace na místě a jeho dopad na relokační mechanismus ( 41 ).

53. Definice obsažené v článku 2 odpovídaly definicím uvedeným v článku 2 rozhodnutí 2015/1523. Nebudu je proto na tomto místě opakovat.

54. Znění článku 3 („Oblast působnosti“) bylo rovněž totožné se zněním článku 3 rozhodnutí 2015/1523.

55. Článek 4 byl nazvaný „Relokace 120000 žadatelů do členských států“. Tento článek uváděl: „1. 120000 žadatelů bude do ostatních členských států přemístěno takto: a) 15600 žadatelů bude přemístěno z Itálie na území ostatních členských států podle tabulky uvedené v příloze I; b) 50400 žadatelů bude přemístěno z Řecka na území ostatních členských států podle tabulky uvedené v příloze II; c) 54000 žadatelů bude přemístěno na území členských států úměrně k číselným údajům uvedeným v přílohách I a II, buď v souladu s odstavcem 2 tohoto rozhodnutí, nebo prostřednictvím změny tohoto rozhodnutí, jak je uvedeno v čl. 1 odst. 2 a odstavci 3 tohoto článku. 2. Od 26. září 2016 bude 54000 žadatelů podle odst. 1 písm. c) přemístěno z Itálie a Řecka úměrným způsobem vyplývajícím z odst. 1 písm. a) a b) na území jiných členských států úměrně k číselným údajům uvedeným v přílohách I a II. Komise předloží Radě návrh o počtech žadatelů, kteří mají být odpovídajícím způsobem přiděleni jednotlivým členským státům. 3. Shledá-li Komise do 26. září 2016, že je nezbytná úprava relokačního mechanismu z důvodů vývoje situace na místě nebo že určitý členský stát čelí nouzové situaci vyznačující se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí v důsledku prudké změny migračních toků, může s přihlédnutím k názorům členských států, které budou pravděpodobnými příjemci pomoci, může podle potřeby předložit Radě návrhy, jak je uvedeno v čl. 1 odst. 2. […] 3a. Pokud jde o relokaci žadatelů podle odst. 1 písm. c), členské státy se mohou rozhodnout, že svou povinnost splní tím, že přijmou na své území syrské státní příslušníky pobývající v Turecku v rámci národních nebo mezinárodních režimů legálního přijímání osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, jiných, než je program znovuusídlování, jenž byl předmětem závěrů zástupců vlád členských států přijatých v Radě dne 20. července 2015. Počet osob, který členský stát takto přijme, povede k odpovídajícímu snížení závazku daného členského státu. Na každý případ takového legálního přijetí, které vede ke snížení závazku ohledně relokace, se obdobně použije článek 10. Členské státy, které se rozhodnou využít možnosti stanovené v tomto odstavci, každý měsíc informují Komisi o počtu osob legálně přijatých pro účely tohoto odstavce a uvedou, podle kterého režimu k přijetí došlo a o jakou formu legálního přijetí se jedná ( 42 ).“

56. Příloha I uváděla počet žadatelů o mezinárodní ochranu přidělený každému členskému státu k přemístění z Itálie. Příloha II uváděla počet takových žadatelů přidělený každému členskému státu k přemístění z Řecka.

57. Článek 5 tohoto rozhodnutí stanovil následující: „1. Za účelem správní spolupráce potřebné k provedení tohoto rozhodnutí určí každý členský stát své kontaktní místo, jehož adresu sdělí ostatním členským státům a úřadu EASO. Členské státy přijmou v součinnosti s úřadem EASO a dalšími příslušnými agenturami veškerá vhodná opatření k navázání přímé spolupráce a výměně informací mezi příslušnými orgány, mimo jiné ohledně důvodů podle odstavce 7. 2. Členské státy v pravidelných intervalech, a alespoň každé tři měsíce, oznámí počet žadatelů, kteří mohou být rychle přemístěni na jejich území, a veškeré další relevantní informace. 3. Na základě informací uvedených v odstavci 2 Itálie a Řecko za pomoci úřadu EASO a případně styčných úředníků členských států uvedených v odstavci 8 určí jednotlivé žadatele, kteří by mohli být přemístěni do ostatních členských států, a co nejdříve sdělí všechny relevantní informace kontaktním místům těchto členských států. Pro tento účel mají přednost zranitelní žadatelé ve smyslu článků 21 a 22 směrnice 2013/33/EU. 4. V návaznosti na souhlas členského státu relokace přijmou Itálie a Řecko po konzultaci s úřadem EASO co nejdříve rozhodnutí o relokaci každého určeného žadatele do určitého členského státu relokace a uvědomí o tom žadatele v souladu s čl. 6 odst. 4. Členský stát relokace může rozhodnout, že relokaci žadatele neschválí, pouze pokud existují přiměřené důvody podle odstavce 7 tohoto článku. 5. Žadatelé, jejichž otisky prstů je nutné sejmout na základě povinností stanovených v článku 9 nařízení (EU) č. 603/2013 ( 43 ), smějí být navrženi na relokaci pouze tehdy, pokud jim byly otisky prstů sejmuty a předány do ústředního systému Eurodac podle uvedeného nařízení. 6. Přesun žadatele na území členského státu relokace se uskuteční co nejdříve po dni oznámení rozhodnutí o relokaci dotyčné osobě podle čl. 6 odst. 4. Itálie a Řecko předají členskému státu relokace údaje o dni a času přesunu, jakož i veškeré další relevantní informace. 7. Členské státy si ponechají právo odmítnout relokaci žadatele, pouze pokud existují přiměřené důvody považovat jej za hrozbu pro jejich národní bezpečnost nebo veřejný pořádek nebo pokud existují vážné důvody k použití ustanovení o vyloučení obsažených v článcích 12 a 17 směrnice 2011/95/EU. 8. Za účelem provedení všech aspektů řízení o relokaci popsaných v tomto článku mohou členské státy poté, co si vymění veškeré příslušné informace, rozhodnout o tom, že do Itálie a Řecka jmenují styčné úředníky. 9. Členské státy v plném rozsahu plní své povinnosti v souladu s acquis Unie. Identifikaci, registraci a snímání otisků prstů migrantů pro účely řízení o relokaci zaručí Itálie a Řecko. K zabezpečení toho, aby uvedený proces zůstal účinný a zvladatelný, náležitě se zorganizují přijímací zařízení a opatření umožňující příslušné osoby v souladu s acquis Unie dočasně ubytovat, dokud nebude urychleně přijato rozhodnutí o jejich situaci. Žadatelé, kteří se řízení o relokaci vyhýbají, jsou z relokace vyloučeni ( 44 ). 10. Řízení o relokaci stanovené v tomto článku musí být dokončeno co nejrychleji a nejpozději za dva měsíce od okamžiku oznámení poskytnutého členským státem relokace podle odstavce 2, pokud členský stát relokace podle odstavce 4 nevyjádřil souhlas během posledních dvou týdnů této dvouměsíční lhůty. V takovém případě lze lhůtu pro dokončení řízení o relokaci prodloužit o období nepřesahující další dva týdny. Tuto lhůtu je rovněž možné podle okolností prodloužit o další čtyři týdny v případě, že Itálie nebo Řecko doloží objektivní praktické překážky, které tento přesun znemožňují. Pokud řízení o relokaci není v těchto lhůtách dokončeno a pokud se Itálie a Řecko nedohodly s členským státem relokace na přiměřeném prodloužení dané lhůty, zůstávají Itálie a Řecko i nadále příslušné k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu podle nařízení[Dublin III]. 11. Po relokaci žadatele sejme členský stát relokace otisky prstů žadatele a předá je do ústředního systému Eurodac podle článku 9 nařízení [Eurodac] a doplní soubory údajů podle článku 10 a případně článku 18 uvedeného nařízení.“

58. Podle článku 10 na každou přemístěnou osobu obdržel členský stát relokace jednorázovou částku ve výši 6000 eur, přičemž Itálie nebo Řecko obdržely jednorázovou částku ve výši nejméně 500 eur.

59. Podle článku 12 podávala Komise na základě informací poskytnutých členskými státy Radě každých šest měsíců zprávu o uplatňování rozhodnutí 2015/1601.

60. Článek 13 stanovil, že rozhodnutí 2015/1601 vstupuje v platnost 25. září 2015 a použije se do dne 26. září 2017.

61. Komise od té doby vydala 15 zpráv o relokaci a znovuusídlování podle článku 12 rozhodnutí o relokaci a podle bodu 6 sdělení Komise ze dne 4. března 2016 („Plán návratu k Schengenu“, COM(2016) 120 final) ( 45 ).

Rozsudek ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada

62. Slovenská republika dne 2. prosince 2015 a Maďarsko dne 3. prosince 2015 podaly žalobu proti Radě znějící na zrušení rozhodnutí 2015/1601 ( 46 ). Slovensko se dovolávalo šesti žalobních důvodů, Maďarsko uplatnilo 10 žalobních důvodů.

63. Soudní dvůr přezkoumal vznesené žalobní důvody, přičemž je tematicky seskupil. Soudní dvůr nejprve posuzoval tvrzení vycházející z toho, že čl. 78 odst. 3 SFEU není náležitým právním základem pro rozhodnutí 2015/1601. Toto posouzení bylo rozděleno podle následujících skutečností: i) legislativní povaha uvedeného rozhodnutí, ii) dočasnost rozhodnutí a nadměrně dlouhá doba jeho použitelnosti a iii) podle otázky, zda rozhodnutí splnilo podmínky pro uplatnění čl. 78 odst. 3 SFEU.

64. Soudní dvůr dále přezkoumal řádnost postupu, jímž bylo přijato rozhodnutí 2015/1601. Soudní dvůr tak posuzoval: i) zda normotvůrce porušil článek 68 SFEU, ii) zda došlo k porušení podstatných formálních náležitostí, jako například zda byla dodržena povinnost konzultovat Parlament, iii) zda bylo přípustné, aby Rada nerozhodla jednomyslně v souladu s čl. 293 odst. 1 SFEU, iv) zda došlo k porušení práva vnitrostátních parlamentů vydat stanovisko a v) zda Rada při přijímání rozhodnutí 2015/1601 respektovala unijní úpravu týkající se používání jazyků rozhodnutí.

65. Do poslední skupiny žalobních důvodů, které Soudní dvůr zkoumal, byly seskupeny žalobní důvody uplatněné Slovenskem a Maďarskem týkající se věci samé. Tyto žalobní důvody zahrnovaly: i) údajné porušení zásady proporcionality, ii) údajné nezohlednění účinků tohoto rozhodnutí v Maďarsku a iii) údajné porušení zásady právní jistoty a Ženevské úmluvy.

66. V důkladně zpracovaném a rozsáhlém stanovisku, které čítá 344 bodů, můj vážený a žel nedávno zesnulý kolega a přítel generální advokát Y. Bot doporučil Soudnímu dvoru, aby tyto žaloby zamítl ( 47 ).

67. Dne 6. září 2017 velký senát v rovněž důkladně zpracovaném a rozsáhlém rozsudku čítajícím 347 bodů všechny žalobní důvody i žalobu zamítl.

68. V projednávaných věcech započal postup před zahájením soudního řízení ve všech třech řízeních o nesplnění povinnosti v průběhu léta 2017, to znamená před tím, než byl vydán rozsudek ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada ( 48 ). Žaloby k Soudnímu dvoru však byly podány dne 21. prosince 2017 (Komise v. Polsko) a dne 22. prosince 2017 (Komise v. Maďarsko a Komise v. Česká republika), tedy poté, co Soudní dvůr potvrdil platnost rozhodnutí 2015/1601. V době, kdy byla zahájena písemná část řízení před Soudním dvorem, byla tedy platnost uvedeného rozhodnutí nesporná.

69. Podstatnou otázku těchto tří řízení o nesplnění povinnosti lze tedy přeformulovat takto: vzhledem k tomu, že rozhodnutí 2015/1601 je platné, a proto bylo vždy závazné pro všechny členské státy, kterým bylo určeno, existují právní argumenty, které tři žalované členské státy mohou uplatnit, aby se zbavily svých povinností, které pro ně vyplývají z rozhodnutí o relokaci ( 49 )?

Popis skutkového stavu

70. Dne 16. prosince 2015 Polsko závazně nabídlo Komisi, že přijme k relokaci 100 žadatelů (65 žadatelů z Řecka a 35 žadatelů z Itálie). V návaznosti na tuto nabídku určilo Řecko 73 žadatelů a Itálie 36 žadatelů k relokaci do Polska. Komise však uvádí (aniž to Polsko popírá), že žádný z těchto žadatelů nebyl do Polska přemístěn a že Polsko již dále Komisi závazně nenabídlo, že žadatele přijme.

71. Komise uvádí (aniž to Maďarsko popírá), že Maďarsko Komisi závazně nenabídlo, že přijme žadatele podle rozhodnutí o relokaci.

72. Dne 8. července 2015 – to znamená, před přijetím závěrů na zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci dne 20. července 2015 ( 50 ) – přijala Česká republika usnesení vlády č. 556 o relokaci z Řecka a Itálie ( 51 ). Dne 5. února 2016 Česká republika závazně nabídla Komisi, že přijme k relokaci 30 žadatelů podle rozhodnutí 2015/1523. Dne 13. května 2016 Česká republika tuto nabídku doplnila o nabídku přijetí dalších 20 žadatelů podle rozhodnutí 2015/1601. V návaznosti na tuto nabídku určilo Řecko 30 žadatelů a Itálie 10 žadatelů k relokaci do České republiky. Komise uvádí (opět, aniž to dotčený členský stát popírá), že z takto nabídnutých žadatelů k relokaci Česká republika souhlasila s přijetím 15 žadatelů z Řecka, z nichž 12 bylo skutečně přemístěno, a že z Itálie nebyl akceptován ani přemístěn žádný žadatel.

73. Současně zaslanými dopisy ze dne 10. února 2016 Polsku, Maďarsku a České republice vyzvala Komise tyto tři členské státy, aby zahájily relokaci v nejbližším možném termínu a zajistily hladké provedení relokace.

74. Dne 4. března 2016 vydala Komise sdělení (založené na článku 12 rozhodnutí o relokaci) nazvané „Plán návratu k Schengenu“ ( 52 ). Následující prohlášení z různých zpráv Komise o relokaci a znovuusídlení spolu s prohlášeními učiněnými v korespondenci s členskými státy objasňují následný průběh událostí.

75. V první zprávě o relokaci a znovuusídlování ze dne 16. března 2016 Komise uvedla, že „z Itálie a Řecka bylo dosud relokováno pouhých 937 osob“ a že „[n]edostatečná míra provádění obou mechanismů je způsobena různými faktory, mezi něž patří i neochota členských států plnit beze zbytku a včas své zákonné povinnosti ve věci relokace“ ( 53 ).

76. Ve čtvrté zprávě o relokaci a znovuusídlování ze dne 15. června 2016 Komise uvedla, že „[p]ět členských států (Chorvatsko, Maďarsko, Polsko, Rakousko a Slovensko) neprovedlo relokaci ani jednoho žadatele“ a že „sedm (Belgie, Bulharsko, Česká republika, Litva, Německo, Rumunsko a Španělsko) relokovalo pouze 1 % přiděleného počtu osob“ ( 54 ).

77. Dopisy ze dne 5. srpna 2016 zaslanými současně Polsku a České republice vyzvala Komise tyto členské státy, aby „dostály svým závazkům, které učinily podle rozhodnutí o relokaci a urychleně poskytly adekvátní odpověď tím, že se aktivněji a pravidelněji zapojí do relokace z obou zemí, Itálie a Řecka“. Dopisem obdobného znění ze dne 5. srpna 2016 připomněla Komise jeho závazky i Maďarsku.

78. V průběhu maltského předsednictví Rady (leden až červen 2017), maltský ministr vnitra a Komise společně zaslali dne 28. února 2017 dopis ministrům vnitra všech ostatních členských států ( 55 ). V tomto dopise se uvádělo následující: „zejména vyzýváme ty členské státy, které ještě nepřesídlily žádnou osobu nebo nepřesídlily počet osob v poměru k jejich přidělení, aby zvýšily své úsilí, a zároveň vybízíme ty členské státy, které plní své závazky, aby ve svém úsilí pokračovaly“.

79. Dne 1. března 2017 odpověděla Česká republika Komisi, že svoji původní nabídku týkající se relokace považuje za dostatečnou. Dne 5. června 2017 schválila Česká republika, vzhledem k „výraznému zhoršení bezpečnostní situace v Evropské unii a s ohledem na zjevnou disfunkčnost systému relokací“ usnesení vlády č. 439, kterým byla pozastavena realizace předchozího usnesení vlády č. 556, o přesídlování z Itálie a Řecka podle rozhodnutí 2015/1523. Usnesení vlády č. 439 rovněž pozastavilo relokaci podle rozhodnutí 2015/1601 a uložilo ministru vnitra ukončit aktivity v obou dotčených oblastech. Usnesení vlády č. 439 k odůvodnění přijatých opatření odkazuje na „disfunkčnost systému [relokací]“.

80. V desáté zprávě o relokaci a znovuusídlování ze dne 2. března 2017 Komise uvedla, že „Maďarsko, Rakousko a Polsko se relokačního programu nadále odmítají účastnit. Česká republika od května 2016 neposkytuje přísliby a od srpna 2016 nerelokovala žádného žadatele o azyl“ ( 56 ).

81. Komise v patnácté zprávě o relokaci a znovuusídlování ze dne 6. září 2017 uvedla, že „Maďarsko a Polsko zůstávají jedinými členskými státy, které dosud nerelokovaly ani jednu osobu, a Polsko neučinilo od 16. prosince 2015 žádný příslib. Česká republika od května 2016 nevydává přísliby a od srpna 2016 nikoho nerelokovala. Tyto země by měly ihned začít činit přísliby a relokovat“ ( 57 ).

Řízení před Soudním dvorem

82. Komise zaslala všem třem žalovaným členským státům v souladu s článkem 258 SFEU výzvy dopisem ( 58 ). S ohledem na jejich odpovědi následně vydala dne 26. července 2017 ve vztahu ke všem těmto třem členským státům odůvodněná stanoviska a určila, že jim musí vyhovět do 23. srpna 2017. K tomu však nedošlo.

83. V dopisech ze dne 19. září 2017 upozornila Komise Polsko, Maďarsko a Českou republiku, že „Soudní dvůr Evropské unie v nedávné době potvrdil legalitu relokačních opatření“, a to v rozsudku ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada. Komise tři žalované členské státy vyzvala, aby „urychleně podnikly kroky, které napomohou včasné relokaci zbývajících relokovatelných žadatelů, a aby začaly tím, že oznámí, které osoby mají v úmyslu přemístit na své území“.

84. Žádný ze tří žalovaných členských států Komisi neodpověděl.

85. Komise proto podala projednávané žaloby, a to dne 21. prosince 2017 (věc C‑715/17, Komise v. Polsko) a dne 22. prosince 2017 (věc C‑718/17, Komise v. Maďarsko, a věc C‑719/17, Komise v. Česká republika).

86. Ve věci C‑715/17, Komise v. Polsko, se Komise domáhá, aby bylo určeno, že Polsko tím, že neoznamovalo v pravidelných intervalech, a alespoň každé tři měsíce, počet žadatelů, kteří mohou být přemístěni na jeho území, a veškeré další relevantní informace, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci, a tím porušilo i další povinnosti stanovené v čl. 5 odst. 4 až 11 těchto dvou rozhodnutí.

87. Ve věci C‑718/17, Komise v. Maďarsko, se Komise domáhá, aby bylo určeno, že Maďarsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 5 odst. 2 rozhodnutí 2015/1601, a tím porušilo i další povinnosti stanovené v čl. 5 odst. 4 až 11 tohoto rozhodnutí.

88. Ve věci C‑719/17, Komise v. Česká republika, je znění návrhového žádání Komise shodné jako ve věci C‑715/17, Komise v. Polsko.

89. Ve všech třech věcech proběhla úplná písemná část řízení.

90. Společné jednání se konalo dne 15. května 2019. Polsko, Maďarsko, Česká republika i Komise se jednání účastnily a přednesly ústní vyjádření.

Přípustnost

91. Tři žalované členské státy zpochybňují přípustnost žalob pro nesplnění povinnosti, které proti nim byly podány. V podstatě uvádí čtyři kategorie argumentů: i) bezpředmětnost těchto řízení, nedostatek právního zájmu na podání těchto žalob a porušení zásady řádného výkonu spravedlnosti; ii) porušení zásady rovného zacházení; iii) porušení práva na obhajobu, k němuž došlo proto, že jim v průběhu postupu před zahájením soudního řízení nebyla poskytnuta přiměřená lhůta na odpověď a že žalobní důvod Komise není dostatečně konkrétní, a iv) (ve věci C‑719/17, Komise v. Česká republika) nedostatečná přesnost návrhového žádání (petitu) žaloby Komise.

92. V rámci posuzování toho, zda jsou žaloby podané Komisí v těchto řízeních o nesplnění povinnosti přípustné, se tedy budu zabývat těmito čtyřmi kategoriemi argumentů.

Bezpředmětnost, nedostatek právního zájmu na podání žalob a porušení zásady řádného výkonu spravedlnosti

93. Tři žalované členské státy tvrdí, že žaloby, které proti nim Komise podala, jsou nepřípustné z důvodu bezpředmětnosti, jelikož povinnosti vyplývající z čl. 5 odst. 2 a 4 až 11 rozhodnutí 2015/1523 s konečnou platností zanikly dne 17. září 2016 a povinnosti vyplývající z čl. 5 odst. 2 a 4 až 11 rozhodnutí 2015/1601 s konečnou platností zanikly dne 26. září 2016.

94. Polsko (věc C‑715/17) podotýká, že údajné protiprávní jednání pominulo v souvislosti s rozhodnutím 2015/1523 dne 18. září 2017 a v souvislosti s rozhodnutím 2015/1601 dne 27. září 2017. Ačkoliv uznává, že se existence nesplnění povinností v rámci žaloby podané na základě článku 258 SFEU musí posuzovat z hlediska unijních právních předpisů platných v době, kdy uplynula lhůta, kterou Komise dotyčnému členskému státu stanovila k tomu, aby vyhověl jejímu odůvodněnému stanovisku ( 59 ) (v projednávaném případě dne 23. srpna 2017), domnívá se, že cílem takové žaloby musí být ukončení protiprávního jednání. Polsko tvrdí, že jelikož platnost rozhodnutí o relokaci uplynula a dotčené členské státy již neplnění svých povinností nemohou napravit, projednávaná žaloba je bezpředmětná. Polsko dále namítá, že jelikož údajné nesplnění povinností již nelze nijak napravit, může mít rozsudek Soudního dvora pouze deklaratorní účinek.

95. Maďarsko a Česká republika zaujaly v písemných vyjádřeních a na jednání podobné stanovisko.

96. Podle Maďarska (věc C‑718/17) je takové použití řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti nevhodné a zneužívající a odporuje zásadě řádného výkonu spravedlnosti, jelikož může vést pouze k určitému principiálnímu konstatování bez jakéhokoliv skutečného právního důsledku. Česká republika (věc C‑719/17) dodává, že smyslem řízení pro nesplnění povinnosti není vedení „akademické diskuze“ o tom, zda členský stát v minulosti porušoval unijní právo.

97. Tři žalované členské státy stejně tak tvrdí, že Komise neprokázala dostatečný právní zájem na podání projednávaných žalob a že její jednání sleduje ryze politický cíl spočívající ve „stigmatizaci“ členských států, které otevřeně zpochybnily relokační mechanismus zavedený rozhodnutími o relokaci ( 60 ). Tvrdí, že Komise tímto postupem nevzala do úvahy smysl článku 258 SFEU.

98. S těmito tvrzeními nesouhlasím.

99. Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že řízení podle článku 258 SFEU je založeno na objektivním zjištění, že členský stát nesplnil povinnosti, které má podle unijního práva ( 61 ).

100. Rozsudky, které Soudní dvůr vydává podle tohoto ustanovení, jsou v zásadě ze své podstaty deklaratorní ( 62 ). Smyslem řízení před Soudním dvorem jako takového tedy není ukončit tvrzené protiprávní jednání. Soudní dvůr pouze určí, že dotyčný členský stát nesplnil své povinnosti, nebo žalobu zamítne. Je-li určeno, že došlo k protiprávnímu jednání, Soudní dvůr vůči dotyčnému členskému státu nevydává soudní příkaz. Je na tomto členském státu, aby v souladu s čl. 260 odst. 1 SFEU případně přijal vhodná opatření, která zajistí, aby postupoval v souladu s unijním právem.

101. Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a následné změny tedy nemůže Soudní dvůr vzít v úvahu ( 63 ). Komise tudíž může žalobu u Soudního dvora podat i tehdy, když tvrzené neplnění povinností de facto pominulo ( 64 ).

102. Judikatura, ze které ve svých písemnostech v tomto ohledu vychází Polsko, není relevantní. Věc C‑365/97, Komise v. Itálie ( 65 ), se týkala situace, kdy bylo relevantní unijní právo pozměněno v průběhu postupu před zahájením soudního řízení. V projednávané věci se rozhodnutí o relokaci až do konce lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nezměnila. Skutečnost, že následně skončila platnost těchto rozhodnutí, nemá na to, že tři žalované členské státy nedodržely požadavky vyplývající z těchto rozhodnutí (což ostatně uznávají), žádný vliv. Ve věci C‑177/03, Komise v. Francie ( 66 ), došlo ke změně vnitrostátního právního předpisu, a to v období mezi uplynutím lhůty stanovené pro vyhovění odůvodněnému stanovisku a podáním žaloby pro nesplnění povinnosti, takže rozsudek, který měl být vydán, mohl být zbaven užitečnosti. Soudní dvůr konstatoval, že za takových okolností by bylo lepší, kdyby Komise nepodala žalobu, ale vydala „nové odůvodněné stanovisko upřesňující důvody, na kterých chce dále trvat s ohledem na změněné okolnosti“ ( 67 ). Je zřejmé, že toto rozhodnutí se na okolnosti posuzovaného případu neuplatní.

103. Vzhledem k tomu, že není sporné, že k porušování rozhodnutí o relokaci docházelo i po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku (23. srpna 2017), mohla Komise podat žalobu pro nesplnění povinností vyplývajících z těchto rozhodnutí a domáhat se toho, aby Soudní dvůr určil existenci takového protiprávního jednání. Jelikož rozhodnutí o relokaci poté pozbyla platnosti, nebude nutné, aby žalované členské státy přijaly za účelem dosažení souladu s unijním právem zvláštní opatření. To však neznamená, že jsou řízení bezpředmětná.

104. V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora nemusí Komise prokazovat existenci právního zájmu na podání žaloby ani uvádět důvody, které ji k podání žaloby pro nesplnění povinnosti vedly ( 68 ). Je pravda, že Soudní dvůr rozhodl, že v případě protiprávního jednání, které se odehrálo v minulosti, musí posoudit, „zda má Komise i nadále dostatečný právní zájem“ na podání žaloby ( 69 ). Projednávaný spor mezi Komisí a třemi žalovanými členskými státy – jak správně zdůraznila Komise – vyvolává zásadní otázky, a to zejména, zda se mohou členské státy na základě článku 72 SFEU zprostit jinak závazných povinností, které mají podle unijních sekundárních právních předpisů.

105. Tato řízení pak v obecné rovině nastolují legitimní a zásadní otázky týkající se dodržování zásad právního státu, zásady solidarity, společné politiky v oblasti azylu a úlohy Komise jakožto strážkyně Smluv. Bez ohledu na to, zda se protiprávní jednání odehrálo v minulosti, tyto otázky neztrácejí na relevanci. V žádném případě se zde nejedná – jak naznačila Česká republika – o „akademickou“ debatu. Řízení masové migrace v budoucnu bohužel rozhodně může vyvolávat obdobné problémy, jaké vedly k přijetí rozhodnutí o relokaci. Zájem Komise na určení toho, zda došlo k protiprávnímu jednání, a na vyjasnění povinností členských států, je tedy podle mého názoru nesporný ( 70 ).

106. Domnívám se tedy, že žaloby, které Komise podala v těchto věcech, nejsou bezpředmětné. Komise má dostatečný právní zájem na jejich podání a nelze mít za to, že její přístup odporuje zásadě řádného výkonu spravedlnosti.

Porušení zásady rovného zacházení

107. Maďarsko (věc C‑718/17) tvrdí, že pokud Komise podala žaloby pro nesplnění povinnosti pouze proti třem žalovaným členským státům, ačkoliv povinnosti stanovené v rozhodnutích o relokaci v plném rozsahu neplnila valná většina členských států, porušila zásadu rovného zacházení zakotvenou v čl. 4 odst. 2 SEU a zneužila diskreční pravomoc, kterou má podle článku 258 SFEU.

108. Maďarsko zejména namítá, že si Komise vybrala skupinu členských států, proti kterým podala žaloby pro nesplnění povinnosti, svévolně a diskriminačním způsobem. Kdyby Komise postupovala objektivně, podala by tyto žaloby proti všem členským státům, které v plném rozsahu neplnily povinnosti plynoucí z rozhodnutí o relokaci, jelikož všechny tyto členské státy byly ve srovnatelné situaci. Maďarsko tedy na základě tohoto argumentu zaujalo postoj připouštějící pouze dvě alternativy. V úvahu by měly být vzaty pouze dvě skupiny: státy, které plnily své povinnosti v plném rozsahu, a státy, které své povinnosti neplnily, bez ohledu na závažnost nebo mírnost tohoto neplnění povinností ( 71 ). Tím, že se Komise zaměřila na Polsko, Maďarsko a Českou republiku, snaží se z těchto členských států udělat (cituji) „obětní beránky“, kteří mají pykat za „fiasko“ systému relokace zavedeného rozhodnutími o relokaci.

109. Polsko (věc C‑715/17) zaujalo v těchto otázkách obdobný postoj jako Maďarsko.

110. S touto argumentací nesouhlasím.

111. Podle ustálené judikatury má Komise při podávání žalob pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU širokou diskreční pravomoc: „Komisi [přísluší], aby posoudila vhodnost podání žaloby proti členskému státu, určila ustanovení, které porušil, a zvolila okamžik, kdy vůči němu zahájí řízení o nesplnění povinnosti, přičemž úvahy, které určují tuto volbu, nemohou ovlivnit přípustnost žaloby ( 72 )“.

112. Nepodání žaloby pro nesplnění povinnosti proti určitému členskému státu tedy při posuzování přípustnosti žaloby pro nesplnění povinnosti podané proti jinému členskému státu není relevantní ( 73 ).

113. Soudní dvůr rovněž jasně uvedl, že „členský stát nemůže za účelem odůvodnění nesplnění povinností, které pro něj vyplývají ze [SFEU], uplatňovat skutečnost, že jiné členské státy rovněž neplní své povinnosti“. V rámci unijního právního řádu nelze provádění unijních předpisů ze strany členských států podřídit podmínce reciprocity. Články 258 a 259 SFEU stanoví vhodné procesní prostředky k řešení neplnění povinností vyplývajících ze SFEU členskými státy ( 74 ).

114. Maďarsko i Polsko uvedly, že se v rámci těchto argumentů za účelem odůvodnění porušení povinností, které pro ně vyplývají z unijního práva, nedovolávají toho, že tytéž povinnosti neplní jiné členské státy. Tato prohlášení učiněná bez dalšího mě nepřesvědčila. Z písemností obou členských států vyplývá, že zpochybňují přípustnost žalob, které proti nim byly podány, a zdůvodňují, proč odmítly uplatňovat rozhodnutí o relokaci, právě tím, že se dovolávají zevšeobecněných nedostatků při používání systému relokace. Takové zevšeobecněné nedostatky – kdyby byly prokázány – by (ex hypothesi) měly vliv na schopnost všech členských států plnit povinnosti vyplývající z rozhodnutí o relokaci. Maďarsko i Polsko (v rámci argumentu týkajícího se diskriminace) dále namítají, že povinnosti stanovené v těchto rozhodnutích v plném rozsahu neplnila řada dalších členských států.

115. Zneužila Komise při výkonu svých pravomocí svoji diskreční pravomoc? Lze v konkrétní rovině říci, že tři žalované členské státy byly ve srovnatelné situaci jako ostatní členské státy a Komise diskreční pravomoc zjevně zneužila, jelikož se třemi dotčenými členskými státy bezdůvodně zacházela rozdílným způsobem?

116. Podle mne je třeba na tuto otázku podat zápornou odpověď.

117. Jak Komise zdůraznila v písemných i ústních vyjádřeních, tři žalované členské státy jako jediné nepřijaly v oblasti relokace podle čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci žádný oficiální závazek (Maďarsko), nebo ho nepřijaly po dobu alespoň 1 roku (Polsko a Česká republika), ačkoliv je o to Komise opakovaně žádala. Dostatek důkazů, které dokládají tyto skutečnosti, plyne z dvanácté a třinácté zprávy o relokaci a přesídlování.

118. Z toho vyplývá, že se tři žalované členské státy nacházejí v situaci, kterou lze vzhledem k závažnosti a trvání neplnění jejich povinností odlišit od situace ostatních členských států, které alespoň závazně nabídly přemístit určitý počet žadatelů o mezinárodní ochranu, ačkoliv v praxi tyto závazné nabídky (bohužel) systematicky nepřecházely do podoby skutečně provedených relokací ( 75 ).

119. Domnívám se tedy, že Komise nepřekročila meze diskreční pravomoci, kterou má podle článku 258 SFEU, když podala žaloby pro nesplnění povinnosti proti Polsku, Maďarsku a České republice a zároveň takové žaloby nepodala proti ostatním členským státům, které v plném rozsahu neplnily povinnosti stanovené v rozhodnutí o relokaci.

120. Nakonec bych se měla zmínit i o doplňujícím argumentu, který uplatnilo ve svých písemnostech Maďarsko. Tento členský stát pochybuje o tom, zda je skutečně možné požadovat dodržování povinností vyplývajících z rozhodnutí 2015/1601, pokud nebyly v plném rozsahu dodrženy povinnosti stanovené v rozhodnutí 2015/1523. Zrovna v případě Maďarska je podle mého názoru tento argument zjevně irelevantní. Na Maďarsko se vztahovalo pouze rozhodnutí 2015/1601 a žaloba pro nesplnění povinnosti podaná proti tomuto členskému státu se týká pouze neplnění povinností, které pro něj vyplývaly z tohoto rozhodnutí.

121. Mám tedy za to, že argumenty týkající se přípustnosti, které vycházejí z porušení zásady rovného zacházení, by měly být odmítnuty.

Porušení práva na obhajobu

122. Maďarsko (věc C‑718/17) tvrdí, že Komise porušila v průběhu postupu před zahájením soudního řízení jeho právo na obhajobu tím, že i) mu poskytla pouze 4 týdny na odpověď na výzvu dopisem i na odůvodněné stanovisko a ii) jednoznačně nevymezila tvrzené nesplnění povinností, jelikož dostatečně nevysvětlila souvislost mezi údajným porušením čl. 5 odst. 2 rozhodnutí 2015/1601 a údajným porušení čl. 5 odst. 4 až 11 tohoto rozhodnutí.

Lhůty pro odpověď na korespondenci Komise v rámci postupu před zahájením soudního řízení

123. Maďarsko uznává, že Komise má v rámci řízení o nesplnění povinnosti při stanovování lhůt pro jednotlivé procesní kroky nepochybně širokou diskreční pravomoc. Domnívá se však, že Komise v daném případě svoji diskreční pravomoc zneužila. Maďarsko tvrdí, že Komise stanovila uprostřed léta „mimořádně krátké“ lhůty, přičemž nezohlednila skutečnost, že proti členskému státu byly v téže době podány další žaloby pro nesplnění povinnosti. Maďarsko uvádí, že cílem tohoto postupu bylo znemožnit mu výkon práva na obhajobu.

124. Maďarsko dále tvrdí, že se Komise nemohla dovolávat situace naléhavosti, kterou sama způsobila tím, že nejednala dříve, a že Komise zkrátila lhůty pouze proto, aby byly žaloby pro nesplnění povinnosti, které musela u Soudního dvora podat v každém případě do konce roku, přípustné ( 76 ).

125. Maďarsko konečně namítá, že krátké lhůty nelze zdůvodnit tím, že si bylo tvrzeného neplnění povinností plně vědomo.

126. Souhlasím s Komisí, že právo Maďarska na obhajobu v důsledku stanovení krátkých lhůt v rámci postupu před zahájením soudního řízení nebylo porušeno.

127. Soudní dvůr již vysvětlil, že postup před zahájením soudního řízení podle článku 258 SFEU má dva cíle. Má dotčenému členskému státu poskytnout příležitost, aby jednak splnil povinnosti, které pro něj vyplývají z unijního práva, a jednak využil svého práva na obhajobu proti námitkám Komise ( 77 ). Bezvadnost řízení je podstatnou zárukou, kterou SFEU stanovila nejen za účelem ochrany práv dotčeného členského státu, ale rovněž pro zajištění toho, aby předmětem případného soudního řízení byl jasně vymezený spor ( 78 ). Cílem postupu před zahájením soudního řízení (výzva dopisem a následné odůvodněné stanovisko) je tedy vymezit předmět sporu a umožnit členskému státu připravit si obranu a také (což je důležité) splnit své povinnosti před tím, než je u Soudního dvora podána žaloba.

128. Komise tudíž musí členským státům stanovit k odpovědi na výzvy dopisem a k vyhovění odůvodněným stanoviskům, nebo případně k přípravě obrany přiměřenou lhůtu. Při posuzování přiměřenosti stanovené lhůty je třeba zohlednit všechny okolnosti daného případu. Velmi krátké lhůty mohou být odůvodněné zejména tehdy, existuje-li naléhavá potřeba napravit porušení povinností nebo je-li si dotčený členský stát plně vědom stanoviska Komise dlouho před tím, než je zahájeno řízení ( 79 ).

129. Rovněž připomínám, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je na Komisi, aby „zvolila okamžik, kdy vůči [členskému státu] zahájí řízení o nesplnění povinnosti, přičemž úvahy, které určují tuto volbu, nemohou ovlivnit přípustnost žaloby“ ( 80 ).

130. Co se týče naléhavosti, podotýkám, že rozhodnutí o relokaci byla přijata v reakci na obzvlášť kritickou a naléhavou situaci masové migrace, která byla důvodem přijetí dočasných opatření stanovených v těchto rozhodnutích.

131. Komise vysvětlila, že zvolila přístup založený na spolupráci, jehož cílem bylo členské státy pobízet k tomu, aby opatření stanovená v rozhodnutích o relokaci uplatňovaly dobrovolně. Komise rovněž chtěla vzít do úvahy dobu, kterou bude každý členský stát potřebovat k přípravě procesu relokace spočívajícího – jak správně zdůraznila – ve složitých správních postupech vyžadujících úzkou spolupráci členských států.

132. Členské státy byly na své povinnosti pravidelně upozorňovány ve zprávách Komise o relokaci a přesídlování.

133. Je tedy logické, že právě proto, že se Komise rozhodla členské státy pobízet k tomu, aby plnily povinnosti plynoucí z rozhodnutí o relokaci dobrovolně, nepodala žaloby pro nesplnění povinností dříve v průběhu 24 měsíců určených k provádění rozhodnutí o relokaci. V květnu 2017 již ale bylo nutné začít o podání žalob pro nesplnění povinností uvažovat. Tuto situaci nezavinila Komise, nýbrž to, že tři žalované členské státy setrvale odmítaly plnit své povinnosti. Komisi tudíž nelze vytýkat, že „se dovolávala naléhavosti, kterou sama způsobila“ tím, že nezapočala postup před zahájením soudního řízení dříve. Odkaz Maďarska na věc 293/85, Komise v. Belgie ( 81 ), je proto irelevantní.

134. Rovněž připomínám, že ve věci C‑20/09, Komise v. Portugalsko, Soudní dvůr rozhodl, že Komise má za úkol dbát z úřední povinnosti a v obecném zájmu na uplatňování práva Unie ze strany členských států a nechat určit existenci případných nesplnění povinností, jež z něj vyplývají, za účelem jejich nápravy ( 82 ). Z toho vyplývá, že Komise postupovala oprávněně, pokud – v daném případě stanovením přiměřených (krátkých) lhůt v rámci postupu před zahájením soudního řízení – zajistila, aby byly tři dotčené žalované členské státy pohnány před Soudní dvůr k odpovědnosti za své vědomé rozhodnutí neuplatňovat rozhodnutí o relokaci ( 83 ).

135. Krátké lhůty stanovené Komisí jsou podle všeho odůvodněné i proto, že si tři dotčené žalované členské státy byly plně vědomy postoje Komise dlouho před tím, než bylo řízení o nesplnění povinnosti formálně zahájeno ( 84 ). Než Komise Maďarsku zaslala výzvu dopisem, vyzvala ho, aby splnilo povinnosti stanovené v rozhodnutí 2015/1601 v několika samostatných dopisech a v řadě svých měsíčních zpráv. Na základě dvanácté zprávy o relokaci a přesídlení (vydané dne 16. května 2017) muselo být všem členským státům jasné, že pokud bude neplnění povinností i nadále přetrvávat, Komise má v úmyslu podat žaloby pro nesplnění povinnosti ( 85 ).

136. A konečně argument, že by mělo být přihlédnuto k tomu, že postup před zahájením soudního řízení probíhal v létě, kdy Maďarsko čelilo dalším žalobám pro nesplnění povinností, je podle mého názoru neopodstatněný. Členský stát musí mít k dispozici nezbytná administrativní opatření, na jejichž základě se může v rámci postupu před zahájením soudního řízení bránit, a to kdykoli v průběhu roku, je-li to nutné. To platí tím spíše v daném případě, kdy byl záměr Komise podat žaloby pro nesplnění povinnosti znám několik týdnů.

137. Mám tedy za to, že lhůty, které Komise stanovila v rámci postupu před zahájením těchto řízení o nesplnění povinností, nebyly příliš krátké, a v jejich důsledku tedy nemohl být ohrožen výkon práva Maďarska na obhajobu.

Vymezení údajného nesplnění povinností

138. Maďarsko Komisi vytýká, že údajné nesplnění povinností nevymezila včas, a zejména nevysvětlila, proč kromě tvrzení, že došlo k porušení čl. 5 odst. 2 rozhodnutí 2015/1601, poukazuje i na to, že došlo k porušení čl. 5 odst. 4 až 11 tohoto rozhodnutí.

139. Maďarsko v tomto ohledu konkrétně tvrdí, že nebylo schopno pochopit souvislost mezi nesplněním povinností plynoucích z čl. 5 odst. 2 rozhodnutí 2015/1601 (závazné nabídky počtu žadatelů, kteří mohou být přemístěni) a nesplněním povinností plynoucích z čl. 5 odst. 4 až 11 tohoto rozhodnutí (následné provádění relokace). Maďarsko Komisi vytýká, že v odůvodněném stanovisku podrobně nevysvětlila, jak spolu tato protiprávní jednání souvisí, a proto jednoznačně nevymezila nesplnění povinností, kterého se mělo Maďarsko údajně dopustit. K této nejednoznačnosti údajně přispěla i skutečnost, že odůvodněné stanovisko zaslané Maďarsku obsahovalo nesprávné odkazy na rozhodnutí 2015/1523, které jsou podle Maďarska irelevantní. (Tyto odkazy se zde patrně vyskytly proto, že souběžně byla sepisována odůvodněná stanoviska týkající se Polska a České republiky a oběma těmto členským státům bylo vytýkáno porušení rozhodnutí 2015/1601 i rozhodnutí 2015/1523).

140. Podotýkám, že v poslední části výzvy dopisem i odůvodněného stanoviska určeného Maďarsku bylo poukázáno jak na čl. 5 odst. 4 až 11 rozhodnutí 2015/1601, tak na čl. 5 odst. 2 tohoto rozhodnutí. Ačkoliv nyní patrně uvedu zcela zjevnou věc, musím poznamenat, že účelem rozhodnutí o relokaci bylo umožnit skutečnou relokaci žadatelů přicházejících z území Itálie a Řecka. Učinit závaznou nabídku k přijetí určitého počtu žadatelů sice bylo povinné, ale byl to pouze první krok procesu relokace. Tento krok sám o sobě nepostačoval. To jednoznačně plyne i z řady zpráv o relokaci a přesídlování. Argument, že porušení čl. 5 odst. 2 rozhodnutí 2015/1601 fakticky vedlo k porušení čl. 5 odst. 4 až 11 tohoto rozhodnutí, tedy musel být pochopitelný pro každého, kdo k němu přistupoval v dobré víře ( 86 ).

141. Tři žalované členské státy především na jednání výslovně uvedly, že se nacházely v pozici „rebelů“, kteří chtěli brojit proti uplatňování relokačního mechanismu a bránit se mu. Komise tento způsob prezentace událostí, které vedly k zahájení těchto řízení, nezpochybňuje. Z postoje, který se tyto členské státy rozhodly zaujmout, nicméně rovněž plyne, že tvrzení Maďarska, že si jaksi nebylo vědomo rozsahu porušení rozhodnutí 2015/1601, které mu lze vytýkat, lze jen stěží považovat za věrohodné.

142. Nakonec uvádím, že je samozřejmě politováníhodné, že se do odůvodněného stanoviska určeného Maďarsku vloudily irelevantní odkazy na rozhodnutí 2015/1523. Je pravděpodobné, že tyto chyby vznikly v důsledku použití funkce „kopírovat-vložit“ v rámci současného vypracovávání tří odůvodněných stanovisek určených Polsku, Maďarsku a České republice. Nemyslím si, že by výtky, které byly vůči Maďarsku v odůvodněném stanovisku vzneseny, byly v důsledku takových chyb nesrozumitelné. Podle mého názoru tedy nedošlo k nepříznivému zásahu do výkonu práva Maďarska na obhajobu.

143. Mám tudíž za to, že argument Maďarska by měl být v části, v níž se týká porušení práva na obhajobu, v plném rozsahu odmítnut.

Ve věci C‑719/17, nedostatečná přesnost návrhového žádání (petitu)

144. Ve výzvě dopisem i v odůvodněném stanovisku zaslaném České republice Komise uvedla, že tento členský stát neplní své povinnosti od 13. srpna 2016. Komise v žalobě zdůraznila, že Česká republika od oznámení ze dne 13. května 2016 nesdělila žádný počet žadatelů, kteří mohou být přemístěni, ačkoliv tak měla činit alespoň každé tři měsíce. Komise tedy dospěla k závěru, že se Česká republika nachází ve stavu porušení svých povinností od 13. srpna 2016 ( 87 ). Den, kdy neplnění povinností započalo, nicméně není uveden v petitu žaloby ( 88 ). Komise uvedla, že Česká republika neplní své povinnosti od 13. srpna 2016 i v následném procesním dokumentu.

145. Česká republika tvrdí, že ze znění petitu nelze seznat rozsah nesplnění povinností, které je jí vytýkáno ( 89 ). Rovněž namítá, že písemnosti Komise jsou nejednoznačné v tom ohledu, zda neplnění povinností započalo dne 13. května 2016, nebo dne 13. srpna 2016.

146. Podle mého názoru nejsou námitky České republiky opodstatněné.

147. Podle ustálené judikatury Soudního dvora „musí každý návrh na zahájení řízení uvádět předmět sporu, dovolávané žalobní důvody a argumenty, jakož i stručný popis uvedených žalobních důvodů. Tyto údaje musí být dostatečně jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obranu a Soudnímu dvoru provést přezkum. Z toho vyplývá, že hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a návrhová žádaní žaloby musí být formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů“ ( 90 ).

148. Podle mého názoru z textu žaloby jednoznačně plyne, že Česká republika učinila poslední oznámení podle čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci dne 13. května 2016. Vzhledem k tomu, že toto ustanovení vyžadovalo, aby členské státy prováděly taková oznámení alespoň každé tři měsíce, lze logicky dovodit, že neplnění povinností započalo tři měsíce po tomto datu, tj. dne 13. srpna 2016. Komise ostatně toto přesné datum uvedla jak ve výzvě dopisem, tak v odůvodněném stanovisku a potvrdila jej i v písemnostech, které následně předložila v řízení před Soudním dvorem. Logická souvislost mezi 13. květnem 2016 a 13. srpnem 2016 zjevně plyne z žaloby Komise ( 91 ).

149. Je samozřejmě politováníhodné, že datum 13. srpna 2016 není výslovně uvedeno v samotném petitu. Hlavní skutkové a právní okolnosti, ze kterých žaloba vychází, jsou nicméně obsaženy v textu žaloby. Tyto okolnosti jsou uvedeny uceleně a srozumitelně a korespondence zaslaná v průběhu postupu před zahájením soudního řízení jim neodporuje ( 92 ). Za těchto okolností si i přes to, že sporné datum nebylo uvedeno v petitu, nemyslím, že hrozí, že by Soudní dvůr mohl rozhodnout nad rámec návrhových žádání nebo že by mohl opomenout rozhodnout o některém z žalobních důvodů.

150. Nesouhlasím ani s názorem České republiky, že tvrzení Komise týkající se data, kdy započalo neplnění dotčených povinností, jsou formulována nejednoznačně a navzájem si odporují. Data, která Komise uvedla ve svých písemnostech, jsou konzistentní a toho, kdo je studuje pozorně a v dobré víře, nemohou zmást.

151. Domnívám se tedy, že argument České republiky (věc C‑719/17) vycházející z nedostatečné přesnosti petitu by měl být odmítnut jako neopodstatněný.

Závěry týkající se přípustnosti

152. S ohledem na výše uvedené úvahy jsem dospěla k závěru, že žaloby pro nesplnění povinnosti podané proti třem žalovaným členským státům jsou přípustné.

K věci samé

Úvodní poznámky

153. Soudní dvůr dospěl na základě komplexní analýzy rozhodnutí 2015/1601, kterou provedl v rozsudku ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada, k závěru, že žalobu znějící na zrušení tohoto opatření je třeba zamítnout. Dřívější rozhodnutí 2015/1523 nebylo zpochybněno včas. Z posouzení rozhodnutí 2015/1601, které provedl velký senát, implicitně, ale nutně plyne, že kdyby byla podána žaloba obsahující obdobné argumenty proti rozhodnutí 2015/1523, potkal by ji stejný osud.

154. Je tudíž třeba mít za to, že rozhodnutí o relokaci byla bezpochyby přijata intra vires a jsou platná. V daných řízeních to připouštějí i tři žalované členské státy ( 93 ).

155. Obě rozhodnutí o relokaci byla dočasná opatření přijatá na základě čl. 78 odst. 3 SFEU. Jak Soudní dvůr vysvětlil v rozsudku ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada, „opatření, která lze přijmout na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, musí být kvalifikována jako ‚nelegislativní akty‘, neboť nejsou přijímána legislativním postupem“ ( 94 ).

156. Článek 288 SFEU stanoví, že „[r]ozhodnutí je závazné v celém rozsahu. Pokud jsou v něm uvedeni ti, jimž je určeno, je závazné pouze pro ně“. V rozhodnutí o relokaci není uvedeno, komu byla tato rozhodnutí určena. Byla závazná v celém rozsahu a třem žalovaným členským státům jednoznačně stanovila právní povinnosti.

157. Pokud nějaký členský stát nesplní (nebo a fortiori odmítne splnit) právní povinnosti, které pro něj z rozhodnutí o relokaci vyplývají, tento přístup má nevyhnutelně negativní dopad na celkovou účinnost nouzové relokace upravené v těchto rozhodnutích, jejímž cílem je vypořádat se s náhlým přílivem migrantů. Členské státy, v jejichž prospěch se má relokace provádět (Itálie a Řecko), se kvůli němu musí i nadále potýkat s mimořádně vysokými počty žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří ve dne v noci přicházejí na jejich území. Těmto členským státům a unijním orgánům to znemožňuje či zabraňuje plnit vlastní povinnosti plynoucí z rozhodnutí o relokaci.

Žaloba Komise

158. Podle ustálené judikatury Soudního dvora musí Komise v žalobě pro nesplnění povinnosti podané proti členskému státu podle článku 258 SFEU „uvést žalobní důvody uceleně a přesně, aby členský stát a Soudní dvůr mohly přesně pochopit rozsah vytýkaného porušení unijního práva, což je podmínka nezbytná k tomu, aby zmíněný stát mohl užitečně uplatnit důvody na svou obhajobu a Soudní dvůr ověřit existenci tvrzeného nesplnění povinnosti“ ( 95 ).

159. Komise uvedla, že tvrzené porušení povinností spočívá v podstatě v tom, že nedošlo k přijetí závazků podle čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci, a v důsledku toho nebyla provedena relokace podle čl. 5 odst. 4 až 11 tohoto rozhodnutí ( 96 ).

160. Polsko a Česká republika, které patří ke třem žalovaným členským státům, do jisté míry zpochybnily (nebo přesněji řečeno relativizovaly) skutková zjištění Komise. Maďarsko skutkový popis, který provedla Komise, v podstatě nezpochybňuje.

161. Polsko v této souvislosti tvrdí, že podle rozhodnutí o relokaci nebylo možné ověřit, zda mají osoby, které lze potenciálně přemístit, vazby na extremistické nebo zločinecké organizace, a mohou tedy představovat bezpečnostní riziko. Polsko v obecné rovině poukazuje na incidenty, které se odehrály v jiných členských státech, kde se někteří žadatelé, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka, následně podíleli na různých útocích a trestných činech. Polsko uvádí, že v důsledku absence spolehlivé dokumentace, skutečnosti, že se osoby, které bylo možno přemístit, nacházely v zahraničí, a ne v Polsku, krátké doby, kterou měli k dispozici styční úředníci, a nemožnosti provést před přemístěním (u některých osob, které potenciálně bylo možno přemístit) bezpečnostní pohovory, pro něj bylo prakticky nemožné uplatňovat rozhodnutí o relokaci a zároveň dodržet povinnosti vyplývající z článku 72 SFEU.

162. Česká republika namítá, že řada osob vybraných Řeckem a Itálií, které potenciálně bylo možno přemístit, neměla k dispozici náležité doklady totožnosti a že spolupráce těchto dvou členských států na základě rozhodnutí o relokaci nebyla dostatečná. Skutečnost, že bylo přemístěno pouze velmi málo žadatelů, v důsledku toho klade za vinu Itálii a Řecku.

163. Žádná ze skutkových okolností, na které poukazují Polsko a Česká republika, a to i kdyby byly prokázány, nemůže zpochybnit tvrzení Komise, že žádný ze tří žalovaných členských států nesplnil svoji povinnost předložit každé tři měsíce závaznou nabídku, která je stanovena v čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci. Otázka oznámení počtu žadatelů, které je členský stát schopen přijmout během určitého období, se již pojmově zcela odlišuje od otázky, zda existuje oprávněný důvod pro nepřijetí konkrétní osoby navržené Itálií nebo Řeckem, kterou lze potenciálně přemístit.

164. Stejně tak je třeba podotknout, že specifické problémy, na které poukazuje Polsko a Česká republika, mohou v konkrétním případě vysvětlit, proč nebylo možno navzdory podrobně upraveným opatřením zavedeným v rozhodnutích o relokaci na podporu součinnosti a spolupráce přemístit konkrétního žadatele. Jako základ odůvodnění toho, proč všechny tři žalované členské státy téměř úplně selhaly v plnění povinností obsažených v čl. 5 odst. 4 až 11 těchto rozhodnutí, jsou ovšem naprosto nevhodné.

165. Mám tudíž za to, že Komise své argumenty směřující proti třem žalovaným členským státům opřela o pevný skutkový základ.

166. Rozhodnutí o relokaci se liší v úpravě toho, jak se měly členské státy podílet na procesu relokace. Článek 4 rozhodnutí 2015/1523 v této souvislosti stanovil pouze celkový cílový počet relokovaných osob (24000 z Itálie, 16000 z Řecka), přičemž ponechal otevřené, kolik žadatelů by měly k relokaci přijmout jednotlivé členské státy. Článek 4 rozhodnutí 2015/1601 ve spojení s přílohami I a II tohoto rozhodnutí naproti tomu obsahoval konkrétnější a podrobnější mechanismus. V článku 4 odst. 1 bylo uvedeno, jak bude z celkových 120000 žadatelů, kteří mají být přemístěni, prvních 66000 rozděleno mezi ostatní členské státy (příloha I se týká 15600 osob relokovaných z Itálie, příloha II se týká 50400 osob relokovaných z Řecka). V článku 4 odst. 2 pak bylo vysvětleno, že zbývajících 54000 žadatelů bude přemístěno „úměrně k číselným údajům uvedeným v přílohách I a II“ ( 97 ).

167. Článek 5 odst. 2 rozhodnutí o relokaci nicméně jednoznačně vyžaduje, aby byly alespoň každé tři měsíce činěny závazné nabídky, a čl. 5 odst. 4 až 11 stanoví povinnost s relokací souhlasit (prostřednictvím v těchto ustanoveních upravených postupů), ledaže se uplatní zvláštní výjimky, jak jsou stanoveny v čl. 5 odst. 7, které se týkají jednotlivců představujících hrozbu pro vnitřní bezpečnost.

168. Nehledě na (odlišný) prostor pro uvážení přiznaný členským státům ve dvou zmíněných rozhodnutích o relokaci, který jsem vymezila, bez jakýchkoliv pochybností dovozuji, že nelze mít za to, že znění či smyslu povinností stanovených v rozhodnutích o relokaci odpovídá závazná nabídka na přijetí 100 žadatelů (Polsko) ( 98 ), 50 žadatelů (Česká republika) ( 99 ), či dokonce nabídka žádná (Maďarsko) ( 100 ).

169. A co doplňující tvrzení Komise, že tři žalované členské státy porušily i povinnosti podle čl. 5 odst. 4 až 11 rozhodnutí o relokaci?

170. Domnívám se, že Komise logicky tvrdí, že pokud členský stát závazně nenabídne počet žadatelů, které by byl připraven přijmout, automaticky nesouhlasí s relokací, která by se uskutečnila na základě takových závazků, a porušuje tak své další povinnosti podle čl. 5 odst. 4 až 11 rozhodnutí o relokaci. Tři žalované členské státy ostatně ani vážně netvrdí opak; potvrzuje to skutečnost, že buď nepřijaly prakticky žádné přemisťované osoby (Polsko a Česká republika), nebo přemisťované osoby nepřijaly vůbec žádné (Maďarsko).

171. Jsem tedy toho názoru, že Komise své argumenty uplatnila způsobem vyžadovaným v článku 258 SFEU. Otázkou tedy je, zda skutečnosti, na které poukazují tři žalované členské státy, představují právní obranu proti žalobám pro nesplnění povinnosti. V této fázi leží břemeno prokázání těchto argumentů na obranu na dotyčných členských státech.

Argumenty účastníků řízení

172. Polsko tvrdí, že kdyby postupovalo v souladu s rozhodnutími o relokaci, byl by mu znemožněn výkon odpovědnosti podle článku 72 SFEU ve spojení s čl. 4 odst. 2 SEU, kterou má za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti, což jsou oblasti, v nichž má výlučnou pravomoc ( 101 ). Coby ustanovení primárního práva má článek 72 SFEU před rozhodnutími o relokaci přednost a členským státům zajišťuje, aby mohly v plném rozsahu vykonávat dohled nad svojí vnitřní bezpečností a veřejným pořádkem. Nejedná se o pouhý přezkum legality v průběhu legislativního procesu, ale spíše o kolizní normu, která upřednostňuje pravomoc členských států. Je na členských státech, aby posoudily, zda za konkrétních okolností dochází k takové kolizi. Členský stát se v této souvislosti může o článek 72 SFEU opírat, pokud chce vyvrátit argumenty související s tím, že rozhodnutí o relokaci jsou zbavena „effet utile“ nebo námitky týkající se solidarity – neexistuje povinnost ohrožovat projevem solidarity s jinými členskými státy vnitřní bezpečnost. Rozsudkem Slovenská republika a Maďarsko v. Rada nebylo odstraněno (a odstraněno ani být nemohlo) nezcizitelné právo členského státu dovolávat se článku 72 SFEU, pokud nechce plnit jakoukoliv jinou údajnou povinnost vyplývající z opatření unijního sekundárního práva přijatých podle hlavy V třetí části SFEU. Právě proto Polsko výslovně nevznáší námitku protiprávnosti podle článku 277 SFEU.

173. Článku 72 SFEU se dovolává i Maďarsko a tvrdí, že mu z něj plyne právo neuplatňovat rozhodnutí založené na čl. 78 odst. 3 SFEU, má-li za to, že toto rozhodnutí neposkytuje dostatečné záruky pro jeho vnitřní bezpečnost. Maďarsko uvádí, že skutečnost, že osoby, které lze potenciálně přemístit podle rozhodnutí 2015/1601, by měly být osoby se státní příslušností země, ve vztahu k níž bylo vyhověno 75 % nebo více žádostem o mezinárodní ochranu (čl. 3 odst. 1 rozhodnutí 2015/1601), omezuje jeho možnost dovolávat se důvodů pro vyloučení z chráněného postavení (coby uprchlík nebo osoba požívající doplňkové ochrany), které souvisí s národní bezpečností a veřejným pořádkem. Skutečnost, že rozsudek ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada platnost rozhodnutí 2015/1601 potvrdil, je irelevantní. V posuzované věci se jedná o jinou samostatnou otázku: může se členský stát za účelem vyloučení nebo omezení relokací podle rozhodnutí 2015/1601 dovolávat článku 72 SFEU, má-li výhrady k dopadu takových relokací na národní bezpečnost a veřejný pořádek na svém území?

174. Česká republika v podstatě tvrdí, že relokační mechanismus zavedený rozhodnutími o relokaci je nefunkční a že přijala za účelem řešení migrační krize jiná účinnější opatření. Konkrétně poskytla významnou pomoc třetím zemím, ze kterých byl příliv migrantů nejsilnější, a vyslala k práci na ochraně vnějších hranic Unie řadu příslušníků policie.

175. Komise se dovolává především rozsudku ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada, nutnosti dát rozhodnutím o relokaci „effet utile“ a zásady solidarity mezi členskými státy. Trvá na tom, že v rámci rozhodnutí o relokaci byl zaveden přiměřený mechanismus, který členským státům relokace ( 102 ) umožňoval přijmout nezbytná opatření k ochraně národní bezpečnosti a veřejného pořádku na jejich území ve vztahu k jednotlivým žadatelům.

176. Pro účely následující analýzy uspořádám argumenty uplatněné třemi žalovanými členskými státy do těchto skupin: i) skutečnost, že rozsudkem ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada byla potvrzena platnost rozhodnutí 2015/1601, je irelevantní (Polsko a Maďarsko); ii) členské státy byly oprávněny neuplatňovat (třebaže platná) rozhodnutí o relokaci na základě svých zachovaných pravomocí podle článku 72 SFEU ve spojení s čl. 4 odst. 2 SEU (Polsko a Maďarsko) a iii) rozhodnutí o relokaci zavedla nefunkční systém (Česká republika).

i) Skutečnost, že rozsudkem ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada byla potvrzena platnost rozhodnutí 2015/1601, je irelevantní

177. V odpovědích na výzvy dopisem a odůvodněná stanoviska Polsko a Maďarsko uvedly, že rozhodnutí o relokaci jsou neplatná. Tyto argumenty byly vzneseny před vyhlášením rozsudku ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada, kterým Soudní dvůr potvrdil platnost rozhodnutí 2015/1601. Jakékoliv další zpochybnění platnosti rozhodnutí o relokaci podle článku 263 SFEU by nyní bylo opožděné.

178. Na základě písemných vyjádření Soudní dvůr účastníky řízení požádal, aby na jednání odpověděli na otázku, zda může členský stát v řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU odůvodnit to, že neaplikoval určitý unijní akt, jestliže žaloba zpochybňující platnost tohoto aktu (v projednávané věci žaloby Slovenska a Maďarska, na jejichž základě byl vydán rozsudek ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada) na základě článku 278 SFEU nevedla k automatickému odkladu provádění tohoto aktu, a Soudní dvůr takový odklad nenařídil. Soudní dvůr se rovněž dotázal, zda může členský stát v řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU odůvodnit to, že neaplikoval určitý unijní akt, aniž uplatní námitku protiprávnosti tohoto aktu na základě článku 277 SFEU, a zda lze rozhodnutí o relokaci považovat za akty s obecnou působností ve smyslu článku 277 SFEU.

179. Na jednání tři žalované členské státy výslovně uvedly, že nezpochybňují platnost rozhodnutí o relokaci ani nechtějí vznést vedlejší námitku protiprávnosti ve smyslu článku 277 SFEU. Maďarsko ponechalo posouzení jeho obrany na základě tohoto článku na Soudním dvoru, bude-li tak Soudní dvůr chtít učinit.

180. Domnívám se, že s ohledem na jednání již ve skutečnosti argumenty související s článkem 277 SFEU nejsou „aktuální“. I kdyby z intelektuálního hlediska bylo zajímavé zkoumat meze tohoto článku, vyvaruji se toho. Toto téma si bude muset počkat na jindy, na jiný případ.

181. Argument, který uplatnily v předmětných řízeních Polsko a Maďarsko, spočívá v tom, že rozsudek ve věci Slovenská republika a Maďarsko v. Rada není ve vztahu k argumentům, které v daném případě uplatňují na svou obranu, relevantní.

182. Pro posouzení tohoto tvrzení je nezbytné zjistit, co je ve zmíněném rozsudku uvedeno ohledně článku 72 SFEU a ohledně toho, jak byla v rozhodnutí 2015/1601 zohledněna pravomoc členských států vykonávat odpovědnost v oblasti bezpečnosti a veřejného pořádku na jejich území. Bude nejsnazší toto posouzení provést v rámci zkoumání argumentů, které na svoji obranu vznesly na základě článku 72 SFEU ve spojení s čl. 4 odst. 2 SEU Polsko a Maďarsko. A to provedu nyní.

ii) Členské státy byly oprávněny neuplatňovat (třebaže platná) rozhodnutí o relokaci na základě svých zachovaných pravomocí podle článku 72 SFEU ve spojení s čl. 4 odst. 2 SEU

183. Soudní dvůr si v písemných otázkách zaslaných účastníkům řízení před jednáním připravil půdu pro analýzu tohoto argumentu tím, že se Komise dotázal, zda se mají pojmy „veřejný pořádek“ a „vnitřní bezpečnost“ vykládat stejně jako podobné pojmy, které se uplatní v kontextu základních svobod, nebo jako pojmy, které jsou použity v takových ustanoveních, jako je článek 346 SFEU.

184. Komise tvrdí, že se článek 346 SFEU týká specifických otázek poskytování údajů a výroby zbraní a že pojem „bezpečnost“ použitý v tomto ustanovení je pro předmětná řízení irelevantní.

185. Soudní dvůr se Komise rovněž dotázal, zda může členský stát uplatnit článek 72 SFEU, aby odůvodnil odmítnutí aplikovat unijní akt přijatý na základě hlavy V třetí části SFEU, pokud z dotčeného aktu neplynou dostatečná opatření k ochraně „veřejného pořádku“ a „vnitřní bezpečnosti“, a rovněž zda by mělo být možné uplatnit článek 72 SFEU v širším kontextu.

186. Komise tvrdí, že v článku 72 SFEU je vyjádřena právní zásada, kterou musí unijní normotvůrce zohlednit při jakémkoliv svém jednání. Pokud tak normotvůrce nepostupuje, členský stát může podat proti výslednému unijnímu právnímu aktu žalobu na základě ustanovení Smluv týkajících se řízení před Soudním dvorem.

187. Komise dále tvrdí, že působnost článku 72 SFEU je omezena podobným způsobem, jakým jsou omezeny článek 36, čl. 45 odst. 3 a čl. 52 odst. 1 SFEU, pokud jde o volný pohyb na vnitřním trhu. I když tato ustanovení členským státům umožňují volný pohyb omezit, veškerá stanovená omezení podléhají přezkumu ze strany unijních orgánů, zejména Soudního dvora.

188. Předmětnými otázkami se budu zabývat právě s ohledem na tyto souvislosti.

– Judikatura Soudního dvora týkající se článku 72 SFEU

189. Pokud je mi známo, Soudní dvůr se článkem 72 SFEU zatím zabýval ve třech případech.

190. Zaprvé se v rozsudku ve věci Adil ( 103 ) Soudní dvůr zabýval tím, jak je třeba v souvislosti s článkem 72 SFEU vykládat čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu ( 104 ). Připomněl, že „[čl.] 21 písm. a) [Sch