STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DAMÁSA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 28. dubna 2005( )

Spojené věci C‑346/03 a C‑529/03

Giuseppe Atzeni, Francesco Atzori, Giuseppe Ignazio Boi

a

Marco Scalas a Renato Lilliu

proti

Regione autonoma della Sardegna

[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené Tribunale ordinario di Cagliari (Itálie)]

„Státní podpory – Rozhodnutí, jímž jsou podpory poskytnuté autonomním regionem Sardinie zemědělským podnikům prohlášeny za protiprávní a neslučitelné – Přípustnost předběžných otázek – Použití pravidel hospodářské soutěže v zemědělství – Zásada legitimního očekávání – Vady řízení – Odůvodnění – Slučitelnost podpor“

Obsah

I – Úvod

II – Právní rámec Společenství

A – Obecný režim státních podpor

B – Státní podpory v zemědělství

III – Skutková podstata sporů v původním řízení

A – Poskytnutí podpor regionální vládou Sardinie

1. Regionální zákon č. 44/1988

2. Použití regionálního zákona č. 44/1988

a) Rozhodnutí ze dne 30. prosince 1988

b) Rozhodnutí ze dne 27. června 1990

c) Rozhodnutí ze dne 20. listopadu 1990

d) Rozhodnutí ze dne 26. června 1992

3. Regionální zákon č. 17/1992

B – Řízení před Komisí

C – Rozhodnutí 97/612

1. Odůvodnění

2. Výrok

D – Navrácení podpor

E – Spory před Tribunale ordinario di Cagliari

IV – Žaloby na neplatnost

V – Předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

VI – Přípustnost předběžných otázek

A – Úvodní poznámky

B – Obecné úvahy

C – Žaloba na neplatnost a předběžná otázka týkající se platnosti

1. Žaloba na neplatnost

a) Obecné poznámky

b) Legitimace jednotlivců

i) Napadnutelné akty

ii) Bezprostřední a osobní dotčení

2. Předběžná otázka týkající se platnosti

3. Vazba mezi žalobou na neplatnost a předběžnou otázkou týkající se platnosti

a) Vzájemné doplňování

b) Souběžná existence

D – Obsah rozhodnutí a možnosti jej napadnout

1. Obsah

2. Napadnutelnost

VII – Zkoumání platnosti rozhodnutí

A – Právní základ

1. Vazby mezi zemědělskou politikou a politikou hospodářské soutěže

a) Úvod

b) Použití norem o státních podporách na zemědělství

c) Sekundární právo

2. Právní základ rozhodnutí

a) Systém podpor podle regionálního zákona č. 44/1988

b) Podpory poskytnuté rozhodnutími Giunta regionale

i) Pěstování ve skleníku

ii) Lesnické podniky

iii) Chovatelé králíků

iv) Zadlužené zemědělské podniky

c) Závěrečná úvaha

B – Porušení zásady legitimního očekávání

1. Povaha zásady

2. Legitimní očekávání v oblasti státních podpor

3. Použití na projednávaný případ

a) Protiprávnost

b) Neslučitelnost

i) Předběžné šetření

ii) Formální řízení

c) Celkové zhodnocení

C – Další vady

1. Vady řízení

2. Odůvodnění

3. Slučitelnost podpor

a) Článek 87 odst. 2 písm. b) ES

b) Článek 87 odst. 3 písm. a) a c) ES

VIII – Důsledky platnosti

IX – Závěry

I – Úvod

1. Dva vyšetřující soudci sezione civile Tribunale ordinario di Cagliari (Itálie) položili Soudnímu dvoru otázku týkající se platnosti rozhodnutí Komise 97/612/ES ze dne 16. dubna 1997 (dále jen „rozhodnutí“)( ), jímž Komise prohlašuje podpory poskytnuté na základě regionálního zákona č. 44/1988 regionem Sardinie (Itálie) v zemědělském odvětví za protiprávní a neslučitelné se společným trhem s ohledem na ustanovení čl. 87 odst. 1 ES.

2. Aniž jsou dotčeny různé důvody, které byly uplatněny co se týče neplatnosti uvedeného rozhodnutí, Soudní dvůr má rozhodnout o třech základních hlediscích: o přípustnosti předběžných otázek, použití pravidel hospodářské soutěže, která jsou obecně shrnuta ve Smlouvě, na zemědělství, a posouzení zásady legitimního očekávání jako důvodu neplatnosti.

3. V první řadě je třeba poukázat na výjimečnost vazby mezi žalobou na neplatnost a předkládacím rozhodnutím, které částečně poukazuje na spor o přístupu jednotlivce k právu Společenství, neboť akt, o jehož platnosti nyní italští soudci pochybují, byl napaden u Soudu prvního stupně Evropských společenství.

4. Zadruhé je poukázáno na právní základ přijatého rozhodnutí, jež tvoří jádro pochybností předkládajícího orgánu, který se domnívá, že pravidla hospodářské soutěže, na nichž se zakládá, nejsou použitelná.

5. Dále je namístě zvážit dopad zásady legitimního očekávání na veřejné podpory, nejen jako předpoklad majetkové odpovědnosti státu, který neplní své povinnosti vůči Společenství, ale také jako důvod ke zrušení aktů vydaných jedním z jeho orgánů.

6. Konečně je třeba posoudit ostatní uvedené důvody neplatnosti, které se týkají postupu přijímání ustanovení, jeho odůvodnění a slučitelnosti podpor.

II – Právní rámec Společenství

A – Obecný režim státních podpor

7. Zaprvé podle Miltona a Rose Friedmanových „zásah vlády ve prospěch podniků z vlastní země má za následek, že podniky z ostatních zemí vyhledávají pomoc svých vlastních vlád, aby čelily přijatým opatřením“( ). Aniž je dotčen spor o zachování podpor – projev nejrozsáhlejší diskuse o zásazích správních orgánů do hospodářského života-, toto jednání státu ospravedlňuje zájem Společenství o tato témata vzhledem k dopadu, jaký mají ve svém důsledku státní podpory na vnitřní trh, jehož zavádění je spojeno se zpřísněním konkurenceschopnosti mezi hospodářskými subjekty, s rizikem, že nezůstane neutrální( ).

8. Smlouva o ES věnuje této oblasti tři ustanovení zahrnutá mezi pravidla hospodářské soutěže, která prokázala neobyčejnou právní životaschopnost( ):

1) Článek 87 ES:

– Odstavec 1 stanovuje neslučitelnost podpor, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy.

Toto obecné pravidlo má dvě výjimky obsažené v následujících odstavcích.

– Odstavec 2 uznává za všech okolností slučitelnost – „jsou slučitelné“ – některých podpor sociální povahy, podpor souvisejících s mimořádnými událostmi a podpor poskytovaných některým německým oblastem.

– Odstavec 3 připouští slučitelnost – „mohou být“ – podpor, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, a dalších výslovně stanovených možností.

2) Článek 88 ES( ):

– Odstavec 1 ukládá Komisi zkoumat režimy podpor existující v členských státech.

– Podle odstavce 2, pokud Komise zjistí, že některá z těchto podpor není slučitelná se společným trhem, má na daném státě požadovat zrušení nebo úpravu takové podpory – věc může předložit přímo Soudnímu dvoru –; za mimořádných okolností může Rada rozhodnout odlišně.

– Odstavec 3 ukládá členským státům informovat Komisi o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby v případě, že narušují společný trh, mohlo být zahájeno řízení podle předchozího odstavce.

3) Článek 89 ES:

– Umožňuje Radě přijímat veškerá potřebná prováděcí nařízení k článkům 87 a 88 ES, a zejména stanovit podmínky, za nichž se použije čl. 88 odst. 3 a druhy podpor, které jsou vyňaty.

9. Četba těchto ustanovení nám odhaluje, že kontrola státních podpor se uskutečňuje ve třech fázích: v první fázi musí státy ohlašovat všechny záměry poskytnout podporu; ve druhé fázi Komise tyto záměry zkoumá a trvale dohlíží na existující režimy podpor; v poslední fázi jde o nápravu stavu, kdy byla zvýhodnění poskytnuta neoprávněně nebo nejsou slučitelná se společným trhem. V každém případě je účinnost tohoto systému závislá na spolupráci mezi členskými státy a uvedeným orgánem, který má výlučnou roli v zajištění režimu nenarušené hospodářské soutěže.

B – Státní podpory v zemědělství

10. Výše uvedené právní předpisy se týkají jakéhokoliv veřejného prospěchu poskytnutého určitým podnikům nebo odvětvím výroby, nezávisle na provozované hospodářské činnosti. Tato ustanovení nicméně uznávají určité výjimky v odvětví dopravy (články 73, 76 a 78 ES), jakož i v oblasti vnitrostátní bezpečnosti [čl. 296 odst. 1 písm. b)].

11. V oblasti zemědělství existuje také zvláštní ustanovení v článku 36 ES, který zní:

„Ustanovení kapitoly týkající se pravidel hospodářské soutěže se vztahují na zemědělskou produkci a obchod zemědělskými produkty pouze v rozsahu, který podle čl. 37 odst. 2 a 3 a způsobem v něm stanoveným vymezí Rada se zřetelem k cílům uvedeným v článku 33.

Rada může zejména schválit poskytování podpor:

a) k ochraně podniků, jež jsou znevýhodněny strukturálními nebo přírodními podmínkami;

b) v rámci programů hospodářského rozvoje.“

12. Na rozdíl od jiných oblastí tak pravomoc Komise kontrolovat podpory v této oblasti a dohlížet na ně nevyplývá přímo ze Smlouvy, ale z norem přijatých Radou včetně omezení, o nichž Rada případně rozhodla( ).

13. Nicméně všechna nařízení, jimiž se zřizují společné organizace trhu, počítají v této oblasti s použitím ustanovení o hospodářské soutěži. Pouze zboží, pro které ještě neexistují takové obecné režimy, jako jsou brambory kromě škrobových, koňské maso, med, káva, alkohol zemědělského původu a alkoholové octy, jakož i korek, podléhají článku 4 nařízení Rady č. 26 ze dne 4. dubna 1962, o použití určitých pravidel hospodářské soutěže na produkci zemědělských produktů a obchod s nimi( ), podle něhož:

„Ustanovení čl. 88 odst. 1 a odst. 3 první věty Smlouvy jsou použitelná na podpory poskytované na produkci produktů uvedených v příloze I Smlouvy a na obchod s nimi.“

III – Skutková podstata sporů v původním řízení

A – Poskytnutí podpor regionální vládou Sardinie

1. Regionální zákon č. 44/1988

14. Dne 13. prosince 1988 schválil autonomní region Sardinie zákon č. 44( ), kterým byl vytvořen fond záruk pro zemědělství.

15. Článek 5 zavádí režim podpor ve prospěch zemědělských podniků, jejichž finanční situace byla stižena nepříznivými událostmi. K obnovení likvidity podniků mohly být poskytnuty úvěry se sníženou sazbou a maximální délkou trvání patnáct let – včetně tříletého odkladu splácení – použitelné na konsolidaci krátkodobých pasiv.

16. Tyto úvěry se podle ustanovení odstavce 4 uvedeného zákona navíc řídí i zákonem č. 1760 ze dne 5. července 1928 o opatřeních k zavedení zemědělských úvěrů( ).

2. Použití regionálního zákona č. 44/1988

17. Giunta regionale (regionálnímu výkonnému orgánu) přísluší prostřednictvím rozhodnutí ad hoc v každé věci stanovit konkrétní podmínky poskytování těchto úvěrů a především události, které odůvodňovaly zásah, cílená odvětví, výši půjčky ve vztahu k zadlužení podniku a délku trvání podpory. Rozhodla tak celkem čtyřikrát.

a) Rozhodnutí ze dne 30. prosince 1988( )

18. Nepříznivou událostí, která způsobila krizovou situaci, byl pokles cen zemědělských produktů pěstovaných ve skleníku, takže nebyly pokryty náklady.

19. K poskytnutí úvěrů bylo potřeba, aby krátkodobé zadlužení zvýhodněného podniku bylo větší nebo rovno 75 % hodnoty hrubé produkce podniku během posuzovaného roku. Lhůta finančních transakcí byla stanovena v maximální délce stanovené podle základního zákona, a sice na patnáct let.

b) Rozhodnutí ze dne 27. června 1990( )

20. Vzhledem k situaci výrobních lesnických podniků bylo stanoveno, že zvýhodnění popsaných v článku 5 regionálního zákona č. 44/1988 budou požívat ty podniky, které jsou majiteli lesů, které nemohly být ještě předmětem rentabilního vykácení za účelem stabilizace nebo konsolidace dluhů těchto podniků vyplývajících z investic řízení výsadby a splatných před 30. červnem 1990, jakož i z nekrytých bankovních účtů a k úhradě plateb požadovaných zaměstnanci – k úhradě platů –, majiteli pozemků – k úhradě nájmů –, a dodavateli – k úhradě dlužných částek za zboží.

21. Stejně jako v předchozím případě byl úvěr poskytnut pouze tehdy, pokud bylo krátkodobé zadlužení rovno nebo vyšší než 75 % hrubé produkce, ačkoliv délka trvání úvěru byla stanovena na třináct let (s tříletým odkladem).

c) Rozhodnutí ze dne 20. listopadu 1990( )

22. Následkem dobytčí epidemie, která region postihla na jaře roku 1990, se chovatelům králíků výrazně zmenšil výnos farem.

23. Ti, kteří ztratili alespoň 20 % svého živého inventáře, byli zvýhodněni dvojnásobně: (a) prostřednictvím půjčky se sníženou sazbou na patnáct let s tříletým odkladem splácení, kterou mohly pokrýt dvě roční splátky nebo čtyři pololetí již sjednaných dlouhodobých půjček; a (b) částkou odpovídající finančním potřebám dotyčných podniků během jednoho roku.

d) Rozhodnutí ze dne 26. června 1992( )

24. V tomto případě se podpora týkala všech zemědělských podniků zadlužených z důvodu čím dál nepříznivějších tržních podmínek a obtíží spojených s klimatickými událostmi.

25. Krátkodobé zadlužení těchto podniků se muselo rovnat alespoň 51 % jejich hrubé produkce roku 1991. Půjčka byla určena na patnáct let – z toho tři roky bylo odloženo splácení – a bylo ji možno použít na krytí úvěrů na řízení se sníženou sazbou, dluhů vyplývajících ze střednědobých půjček, s výjimkou půjček uzavřených na koupi zemědělských strojů a splátek víceletých půjček se sníženou sazbou poskytnutých jako následek přírodních pohrom.

3. Regionální zákon č. 17/1992

26. Regionální zákon č. 17 ze dne 27. srpna 1992( ) obsahuje technická ustanovení k provedení finančních transakcí uskutečněných na základě článku 5 regionálního zákona č. 44/1988.

B – Řízení před Komisí

27. Dne 1. září 1992 oznámila Italská republika Komisi Evropských společenství regionální zákon č. 17/1992, přičemž předtím tuto náležitost nesplnila u regionálního zákona č. 44/1988 ani u dalších norem přijatých na jeho základě.

28. Tomuto sdělení bylo přiděleno číslo N 557/93 a na jeho základě byly odeslány dva dopisy ze strany Komise, jeden dne 29. října 1992 a druhý dne 27. května 1993, v nichž bylo po vnitrostátních orgánech požadováno více informací, které tyto vnitrostátní orgány poskytly dne 24. března 1993, dne 2. dubna 1993 a dne 3. prosince 1993. Dne 28. února 1994 Komise požadovala dodatečné údaje, které byly poskytnuty dne 25. dubna téhož roku.

29. Dne 1. srpna 1994 Komise přijala rozhodnutí, jímž bylo proti Italské republice zahájeno řízení podle čl. 93 odst. 2 Smlouvy (nyní článek 88 ES odst. 2), jednak v souvislosti s podporami stanovenými článkem 5 regionálního zákona č. 44/1988, protože „[…] příliš obecná formulace nedává záruku, že budou dodržena kritéria Společenství pro poskytování podpor zemědělským podnikům v obtížích“, a jednak v souvislosti s rozhodnutími vlády Sardinie, neboť podle informací, které měla Komise k dispozici, se jevily neslučitelné s uvedenými kritérii Společenství.

30. Prostřednictvím sdělení zveřejněného v Úředním věstníku Evropských společenství( ), v němž byl uveřejněn i zaslaný dopis, byla Itálie, ostatní členské státy a další zainteresované strany vyzvány k předložení vyjádření.

31. Italská republika podala připomínky dopisy ze dne 30. ledna, 25. srpna a 1. prosince 1995.

32. Komise se nicméně v jiném řízení seznámila s regionálním zákonem č. 33 ze dne 5. prosince 1995( ), v jehož čl. 36 odst. 4 se uvádí, že podpory podle článku 5 regionálního zákona č. 44/1988 mají být poskytnuty zemědělským podnikům v obtížích za dodržení „podmínek stanovených v této věci Společenstvím“. Tato okolnost měla za následek vyžádání dalších vysvětlení ze dne 21. prosince 1995, která byla doručena dne 22. února následujícího roku.

33. Poskytnutá vysvětlení Komisi nepřesvědčila a v rozhodnutí ze dne 25. července 1996 tato uvedla, že změna provedená v roce 1995 bude přezkoumána společně s celým systémem. Nicméně vzhledem k tomu, že nebyly poskytnuty podrobnosti, pokud jde o použití zmíněné změny, dotčený stát byl informován o tom, že informace, které jsou k dispozici, neumožňují, aby bylo možno se k dané změně vyjádřit.

C – Rozhodnutí 97/612

34. Tímto rozhodnutím vydaným dne 16. dubna 1997 bylo ukončeno řízení zahájené dne 1. srpna 1994. Rozhodnutí je předmětem předběžných otázek, a proto bude vhodné stručně vysvětlit jeho obsah, v němž lze zřetelně odlišit dvě části: v té první jsou shrnuty důvody, které odůvodňují výrok obsažený v druhé části.

1. Odůvodnění

35. V bodech odůvodnění jsou rozebírány podrobnosti regionálního zákona č. 44/1988 a rozhodnutí výkonných orgánů Sardinie a jsou zde zmíněna poskytnutí zvýhodnění, vyjádření pochybností o slučitelnosti se společným trhem, vyjádření poskytnutá Itálií, jakož i názor, že tato opatření jsou protiprávní a neslučitelná s volnou hospodářskou soutěží.

36. Je zde uvedeno, že opomenutím předchozího oznámení o zavedeném opatření a jeho výkonu, aniž by se Komise mohla vyjádřit, „se vytváří velmi závažná situace“, neboť stát nezamítl použitelnost pravidel o podporách pro zemědělské podniky v obtížích ani nepožadoval, aby tato pravidla převzala kritéria hlavních zásad Společenství pro státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích( ). V souvislosti s těmito hlavními zásadami se poukazuje na to, že ačkoliv vstoupily v platnost až po zahájení řízení, poskytnuté podpory nelze označit za podpory na záchranu, vzhledem k druhu poskytnuté půjčky, ani za podpory na restrukturalizaci, protože neexistuje plán, který by se zaměřoval na opětovné financování životaschopnosti podniků, aniž by byly narušeny podmínky hospodářské soutěže, neboť úlohu tohoto plánu nemůže nahradit bankovní analýza týkající se finanční solventnosti dlužníků.

37. Komise rovněž upřesňuje důvody, pro které nesdílí argumentaci italské vlády týkající se příčin, které způsobily nadměrné zadlužení zvýhodněných podniků: klimatické vlivy – sucho – patří mezi běžná rizika zemědělství, krizemi na trhu trpí všichni podnikatelé, nedostatek organizace při uvádění na trh není vnějším faktorem podniku a vysoké úroky by ospravedlnily jedině podpory omezené pouze na to, co je nezbytné k pokrytí rozdílu mezi dohodnutým a skutečným.

38. Konkrétně, pokud jde o lesnické podniky, vytrácí se rozdíl v pojetí, které zahrnuje investiční výdaje, protože podpory byly určeny k uhrazení dluhů vzniklých běžným řízením podniku a k zaplacení sociálních dávek, platů nebo dodávek zboží. Pokud jde o chovatele králíků, není zde rovněž zajištěno schválení plánu na vymýcení dobytčí epidemie ani omezení úvěru na hodnotu nižší, než je ztráta. V každém případě nebylo dokázáno splnění omezujících kritérií ani v jednom z těchto případů.

39. Rozhodnutí dále uvádí, že zkoumaný režim podpor má přímý dopad na výdaje, takže podniky, které jsou příjemci podpory, jsou zvýhodněny oproti jiným výrobcům, neboť jsou změněny parametry, za nichž dochází k obchodu v rámci Společenství, z čehož se dovozuje neslučitelnost se společným trhem podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, aniž by došlo k použití odchylek od odstavců 2 a 3.

40. Výjimky, které jsou stanoveny v čl. 87 odst. 2 písm. a) a c) ES, jsou jednoznačně nepoužitelné a nebyla poskytnuta žádná informace, která by umožnila použití výjimky podle písmene b).

41. Odchylky podle odstavce 3 dokazují, že k dosažení některého z cílů v tomto ustanovení uvedených je zapotřebí zásah státu, k čemuž zde nemůže dojít, neboť „Itálie nepředložila ani Komise neshledala důvody“, které by byly náležité. Především pokud jde o zvláštnosti uvedené v písmenech a) a c), Komise „se domnívá, že ve světle předchozího rozboru a použitelných norem Společenství jsou sporné podpory podporami provozu, které nemohou dlouhodobě zlepšit podmínky odvětví a dotyčné oblasti“.

42. Poslední úvahy uvedené v preambuli hájí opodstatněnost navrácení neoprávněně poskytnutých finančních zvýhodnění, které tvoří rozdíl mezi tržní cenou bankovních úvěrů ke konsolidaci pasiv a tím, co příjemci podpory splatili.

2. Výrok

43. V důsledku výše uvedených důvodů došlo k vydání rozhodnutí:

– Podpory poskytnuté regionem Sardinie podle odstavce 5 regionálního zákona č. 44/1988 a na základě rozhodnutí Giunta regionale ze dne 30. prosince 1988, 27. června 1990, 20. listopadu 1990 a 26. června 1992, jsou prohlášeny za neplatné a neslučitelné se společným trhem (článek 1).

– Italská republika je povinna ve lhůtě dvou měsíců od oznámení rozhodnutí zrušit podpory a ve lhůtě šesti měsíců přijmout taková potřebná opatření, aby byly podpory navráceny (článek 2).

– Italská republika je povinna informovat Komisi o opatřeních, která přijala k tomu, aby vyhověla rozhodnutí, a sdělit Komisi skutečnosti, které jí umožní ověřit tyto skutečnosti (článek 3).

– Rozhodnutí je určeno Italské republice (článek 4).

D – Navrácení podpor

44. Autonomní region Sardinie vykonal toto rozhodnutí prostřednictvím následujících opatření:

– Zrušil od prvního pololetí 1997 převod úroků bankám.

– Zrušil článek 5 regionálního zákona č. 44/1988.

– Zrušil již poskytnuté podpory vydáním nařízení „Assessorato all’Agricultura“ ze dne 18. prosince 1997.

45. Jak vyplývá z prvního řízení, v jehož rámci je předložena předběžná otázka, uvedená opatření byla dotčeným subjektům oznámena dne 16. listopadu 2001.

E – Spory před Tribunale ordinario di Cagliari

46. Giuseppe Atzeni a dalších 51 osob podalo u Tribunale ordinario di Cagliari žalobu podle občanského práva proti autonomnímu regionu Sardinie, která byla zapsána pod číslem 3/2003. Totéž udělali Marco Antonio Scalas, Renato Lilliu a dalších 389 poškozených, jejichž žaloba byla u uvedeného soudu zapsána pod číslem 5777/2003.

47. V první věci se žalobci domáhají nepoužitelnosti regionálních ustanovení, kterými byly podpory zrušeny, uložení vyplacení částek podpory, které zbývají ještě k zaplacení. Podpůrně se domáhají toho, aby bylo konstatováno porušení normy Společenství a aby jim byla nahrazena způsobená škoda.

48. Ve druhé věci se žalobci domáhají toho, aby bylo určeno, že neexistuje povinnost navrácení podpor poskytnutých regionem, a aby region převedl bankám svou část úroků. Pro případ, že by napadené rozhodnutí bylo platné, požadují, aby byla uznána odpovědnost správních orgánů a aby bylo regionu uloženo nahradit vzniklou škodu.

49. V obou řízeních je požadováno, aby příslušné soudy předložily Soudnímu dvoru otázku týkající se platnosti rozhodnutí Komise.

IV – Žaloby na neplatnost

50. Kromě toho, že žádali o ochranu u vnitrostátních soudních orgánů, G. Atzeni a další zemědělci se obrátili i na Soud prvního stupně, kde podali žalobu na neplatnost rozhodnutí Komise( ) – jak bylo uvedeno na jednání, M. Scalas a R. Lilliu takovou žalobu nepodali.

51. Během řízení Komise namítala nepřípustnost žaloby ze dvou důvodů: protože došlo k jejímu podání po uplynutí stanovené lhůty a protože žalobci nebyli napadeným rozhodnutím osobně dotčeni.

52. Soud prvního stupně( ) ve svém usnesení ze dne 29. května 2002 uznal jen první z obou námitek a druhou se nezabýval. Prohlásil, že vzhledem k tomu, že bylo napadené rozhodnutí zveřejněno v Úředním věstníku dne 11. září 1997 a žalobci se na soudní orgán obrátili až dne 25. ledna 2002, žaloba nebyla včasná, a proto je nepřípustná.

53. O dalších podobných žalobách bylo rozhodnuto stejně( ).

V – Předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

54. Vyšetřující soudci sezione civile Tribunale di Cagliari přerušili obě řízení a obrátili se na Soudní dvůr s otázkou týkající se platnosti rozhodnutí.

55. V usnesení ze dne 29. dubna 2003, kterým byl dán podnět k věci C‑346/03, byly uvedeny následující vady:

„a) nepříslušnost Komise k přijetí napadeného rozhodnutí při porušení ustanovení článků 32, 33, 34, 35, 36, 37 a 38 ES;

b) porušení ustanovení upravujících řízení ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy;

c) porušení ustanovení upravujících řízení ve smyslu čl. 88 odst. 2 a 3 Smlouvy;

d) nedostatek odůvodnění rozhodnutí podle spojených ustanovení článku 253 ES, čl. 88 odst. 3 a čl. 87 odst. 1 Smlouvy;

e) porušení a nesprávné použití nařízení Rady č. 797/85 o zlepšení účinnosti zemědělských struktur;

f) porušení a nedodržení ,praxe stanovené pro podpory zemědělským podnikům v obtížích‘ a ,hlavních zásad Společenství pro státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích‘.“

56. V usnesení ze dne 20. října 2003, kterým byl dán podnět k věci C‑529/03, byly kromě vad z předchozího usnesení soudu současně uvedeny další důvody neplatnosti. V souvislosti s tím je zmíněna zásada legitimního očekávání s ohledem na dobu, která uplynula mezi zveřejněním zákona č. 44/1988, zahájením řízení o porušení, přijetím rozhodnutí a oznámením žádosti o navrácení zemědělcům. Také je namítán nedostatek odůvodnění tohoto právního aktu Společenství, přičemž tato otázka je řešena z více úhlů.

57. Písemná vyjádření ve lhůtě stanovené článkem 20 Protokolu o statutu Soudního dvora předložili Soudnímu dvoru M. Scalas a R. Lilliu, žalobci v původním řízení, které položilo základ věci C‑529/03, a Komise.

58. Usnesením ze dne 6. května 2004 byly obě věci spojeny pro účely ústní části řízení, přednesení stanoviska a vynesení rozsudku.

59. Na jednání konaném dne 16. února 2005 byli přítomni zástupci G. Atzeniho a dalších a M. Scalase a R. Lilliu, jakož i zástupci Komise, aby přednesli svá vyjádření.

60. Rovněž je třeba se zmínit o třetí předběžné otázce, kterou podal Tribunale di Cagliari. Na ní je založena věc C‑285/04, Medda, jejíž průběh byl pozastaven, neboť se čeká na odpověď v právě zkoumaných věcech.

VI – Přípustnost předběžných otázek

A – Úvodní poznámky

61. Komise ve svém vyjádření uvádí zajímavý problém, totiž otázku procesních účinků, které se projeví, když je jedno usnesení napadeno současně přímo i nepřímo. Není to bezvýznamné téma, neboť může mít za následek nepřípustnost otázek předložených italskými soudy, což je věc, kterou je potřeba se zabývat bez návrhu, neboť se jedná o nepominutelnou podmínku pokračování řízení.

62. Situace na první pohled vypadá jednoduše: rozhodnutí, které prohlašuje protiprávnost určitých státních podpor a jejich neslučitelnost se společným trhem a které je určeno jednomu členskému státu, je napadeno jednotlivci: jednak je podána žaloba na neplatnost k Soudu prvního stupně Evropských společenství; jednak jsou napadena opatření, která tento stát přijal, aby provedl akt Společenství, jehož platnost je nyní zkoumána v řízeních konaných před vnitrostátními soudy.

63. Nicméně celkový pohled je poněkud složitější, neboť souběžně působí další faktory: výše uvedený Soud prvního stupně se nevyjádřil k otázce legitimace žalobců; rozhodnutí se neomezuje jen na rozbor poskytnutých podpor, ale zabývá se také režimem, kterým jsou kryty; a především úprava možností reakce jednotlivců je ve Smlouvě o EU nedostatečná.

B – Obecné úvahy

64. V každém právním řádu vedle sebe existují normativní nástroje různého druhu, které se třídí podle zásady hierarchie. Ústava stojí na vrcholu, na nižších stupních jsou zákony a nařízení. Pokud necháme stranou ústavu, v níž se svrchovaný lid stává tvůrcem systému, jedná se o obecná ustanovení, která vycházejí od ustavených mocí, ať již zástupců občanů nebo státní správy.

65. Navíc existují další akty nestejného významu, které obvykle vycházejí od státní správy a jejichž odlišení od předchozích norem není jednoduché, ačkoliv vhodným způsobem je například určení toho, zda se použitím vyčerpávají či zda zlepšují právo, spíše než zkoumání toho, zda jsou určeny mnoha subjektům nebo jen jednotlivému adresátovi.

66. Tento pohled na věc nám nabízí dvě důležité úvahy. V první řadě je třeba omezit legitimaci jednotlivců k přímému napadání obecných norem nejvyššího stupně, a to konkrétně zákonů, pokud jsou přijaty zástupci občanů a kritika je uskutečňována prostřednictvím voleb; ale aniž je dotčena možnost napadnout normu za použití jiných nástrojů z důvodu neústavnosti, toto odůvodnění nelze použít, pokud normy nepocházejí od zákonodárných orgánů. V druhé řadě by občané měli normy napadat ve výslovně stanovených lhůtách, tak aby byla chráněna zásada právní jistoty, nicméně v některých případech požadavek právní jistoty umožňuje zpochybnit normu nepřímo, prostřednictvím prováděcích předpisů.

67. Převedení předchozích tezí do oblasti Společenství se setkává s vážnými obtížemi vzhledem k jedinečnosti platného právního rámce – byl označen jako „řízený chaos“ –( ) a kvůli omezením, která jsou kladena fyzickým i právnickým osobám při napadání rozhodnutí vydaných orgány Společenství, ačkoliv Smlouva o Ústavě pro Evropu( ) celou situaci zjednodušuje, neboť v článku I‑33 a následujících zřetelně odlišuje legislativní akty (zákony a rámcové zákony) a nelegislativní akty (nařízení a rozhodnutí)( ) a také stanoví okolnosti, za nichž se může jednotlivec obrátit na Soudní dvůr( ).

C – Žaloba na neplatnost a předběžná otázka týkající se platnosti

1. Žaloba na neplatnost( )

a) Obecné poznámky

68. Žaloba na neplatnost byla vytvořena s dvojím cílem: bdít nad dodržováním práva Společenství jeho orgány a bránit práva žalobců (fyzických a právnických osob, členských států a orgánů)( ).

69. Její předmět je omezen na akty přijímané společně Evropským parlamentem a Radou, akty Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž akty Evropského parlamentu, které „mají právní účinky vůči třetím osobám“ (čl. 230 odst. 1 ES). Dále je možno podat žalobu na neplatnost usnesení rady guvernérů a správní rady Evropské investiční banky [čl. 237 písm. b) a c) ES]( ).

70. Žalobní důvody se omezují na nedostatek příslušnosti, porušení podstatných formálních náležitostí, porušení Smlouvy nebo jakéhokoliv právního předpisu týkajícího se jejího provádění a zneužití pravomoci (čl. 230 odst. 2 ES). První dva se týkají vnější legality a mohou se projednávat bez návrhu( ), další dva se týkají vnitřní legality a musejí se jich dovolávat dotčené subjekty.

71. Omezení legitimace k podání žaloby je jedním z hlavních rysů žaloby na neplatnost. Na rozdíl od privilegovaných žalobců – členských států, Evropského parlamentu, Komise a Rady – mohou Účetní dvůr a Evropská centrální banka tuto cestu využít pouze k ochraně svých práv a fyzické nebo právnické osoby mohou podat žalobu pouze proti rozhodnutím, která jsou jim určena, jakož i proti rozhodnutím, která, byť vydána ve formě nařízení nebo rozhodnutí určeného jiné osobě, se jich bezprostředně a osobně dotýkají (čl. 230 odst. 3 a 4 ES)( ).

b) Legitimace jednotlivců

72. Z výše uvedeného se dovozuje, že právo na přístup jednotlivců k Soudnímu dvoru je omezováno dvěma způsoby: vymezením aktů, které lze napadnout, a požadavkem určitých osobních charakteristik.

i) Napadnutelné akty

73. První omezení vylučuje přímé napadnutí obecných ustanovení, neboť je možno napadnout pouze rozhodnutí. Nelze tedy napadnout nařízení, pokud se v něm neskrývá rozhodnutí, protože v takovém případě podle judikatury výběr formy aktu nemá vliv na jeho povahu( ).

74. Je nicméně velmi obtížné vymezit okolnosti, za nichž je akt napadnutelný. Je vhodné připomenout, že podle rozsudku Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes a další v. Rada( ) spočívá základní rozlišovací hledisko v oblasti používání, protože rozhodnutí má omezený okruh adresátů, zatímco nařízení je určeno abstraktním skupinám v jejich celku. Takže široký dosah a následně normativní povaha rozhodnutí se nezkoumají z hlediska schopnosti s větší či menší přesností určit počet nebo dokonce identitu subjektů, na něž se v určitém okamžiku vztahuje, pokud odpovídá objektivnímu faktickému nebo právnímu stavu definovanému aktem v souladu s jeho účelem( ).

75. Na druhou stranu nelze zapomenout na to, že ve skutečnosti rozhodnutí určená členským státům mívají obvykle normativní charakter, neboť jsou obecně a abstraktně přijímána pro situace vymezené neutrálními hledisky.

ii) Bezprostřední a osobní dotčení

76. Aby mohla určitá osoba podat žalobu na neplatnost, nestačí, aby se obracela proti některému z napadnutelných aktů, ale jak už jsem uvedl ve stanovisku předneseném ve věci Comité d’entreprise de la Société française de production a další v. Komise( ), „pouze kumulativní splnění podmínky bezprostředního a osobního dotčení jednotlivce, jemuž rozhodnutí není určeno, mu dává legitimaci k pokusu o napadení“ (bod 15).

77. Co se týče bezprostředního dotčení, to přichází v zásadě v úvahu, když je vztah příčina‑důsledek mezi rozhodnutím a změnou subjektivního právního postavení účastníka, i když v některých případech je ještě požadováno přijetí prováděcích předpisů vnitrostátními orgány( ).

78. Co se týče druhé podmínky( ), její význam pokrývá právní názor vyjádřený poprvé v rozsudku Plaumann v. Komise( ) a opakovaně potvrzovaný( ), že subjektů odlišných od těch, jimž je akt určen, se tento akt osobně netýká, kromě situace, kdy „se jich dotýká jako následek určitých zvláštních charakteristik nebo skutkového stavu, který je charakterizuje ve vztahu k jakékoliv jiné osobě a individualizuje je analogicky s tím, komu je určen“.

79. V tomto smyslu se v rozsudku Van der Kooy a další v. Komise( ) uvádí, že podnik se v zásadě nemůže postavit proti rozhodnutí Komise, jímž jsou zakázány podpory v určitém odvětví, pokud se ho dotýkají pouze proto, že patří do dotčeného odvětví a že by mohl mít potenciálně užitek z tohoto režimu, neboť se jedná o opatření obecného dosahu určená pro objektivně vymezené situace, z nichž vyplývají právní následky pro určitou kategorii subjektů vymezených obecně a abstraktně (bod 15). Naopak, jak je uvedeno ve výše uvedeném rozsudku Itálie a Sardegna Lines v. Komise, podmínka osobního dotčení je splněna, pokud je podnik příjemcem podpory (body 34 až 36)( ).

2. Předběžná otázka týkající se platnosti

80. Smlouva zavedla úplný systém žalob, aby Soudnímu dvoru svěřila kontrolu nad legalitou aktů orgánů( ). Z toho vyplývá, že omezení, která jsou vlastní žalobě na neplatnost, jsou nahrazena jinými mechanismy, mezi nimiž zaujímá významné místo předběžná otázka týkající se platnosti( ), která vyhovuje stejnému účelu.

81. V těchto případech se dotčená osoba obrátí na vnitrostátní soud, aby zpochybnila akt vnitrostátních orgánů, přičemž na svou obranu uvede protiprávnost normy Společenství, na níž se tento akt zakládá.

82. Aniž jsou dotčeny požadavky, které zavádějí procesní řády každého členského státu, tato právní úprava má dopad na nevýhody vyplývající ze lhůty a omezené legitimace k přístupu k soudním orgánům Společenství.

3. Vazba mezi žalobou na neplatnost a předběžnou otázkou týkající se platnosti

83. Předchozí body ukazují, že dvě procesní cesty se doplňují a mohou existovat souběžně.

a) Vzájemné doplňování

84. Na rozdíl od žaloby na neplatnost je předmětem položení předběžné otázky týkající se platnosti, vedle rozhodnutí a dalších aktů podobného druhu, jakékoliv obecné ustanovení. Jak vyplývá z výše zmíněného rozsudku Les Verts v. Parlament, fyzické a právnické osoby jsou chráněny před akty obecného charakteru, které nemohou přímo napadnout. Pokud správní provedení těchto aktů přísluší orgánům Společenství, mohou tyto osoby podat přímou žalobu k Soudnímu dvoru proti výkonným aktům, které jsou jim určeny nebo které se jich bezprostředně a osobně dotýkají, přičemž se na podporu této žaloby mohou dovolávat protiprávnosti obecného aktu, který je základem. Pokud provedení přísluší vnitrostátním orgánům, mohou namítnout neplatnost obecného aktu u vnitrostátních soudních orgánů a přimět je k tomu, aby se v této souvislosti obrátily na Soudní dvůr prostřednictvím předběžných otázek (bod 23).

85. Toto předložení předběžné otázky je proto možné jedině tehdy, pokud neexistuje možnost podat žalobu na neplatnost( ) a pokud bylo vydáno vnitrostátní prováděcí opatření. Navíc pokud se netýká vnitrostátního opatření, je nemožnost položit předběžnou otázku zřejmá. Ale pokud ani v této situaci nelze podat přímou žalobu, měl by být posouzen charakter celého systému žalob( ).

b) Souběžná existence

86. Už v rozsudku Rau a další( ) byla tato zvláštnost zmíněna, když bylo uvedeno, že možnost přímou cestou napadnout rozhodnutí orgánu Společenství „nevylučuje možnost podat u vnitrostátního soudního orgánu žalobu proti aktu vnitrostátního orgánu, který provádí uvedené rozhodnutí, s námitkou protiprávnosti“ (bod 12).

87. Navíc, pokud by bylo zcela povoleno položení předběžné otázky týkající se rozhodnutí, které nebylo svého času napadeno, i když napadeno mohlo být, obešel by se tak prekluzivní účinek lhůt a další důsledky, které z něj vyplývají( ). Z tohoto důvodu se v rozsudku Deggendorf( ) na jednotlivce používá nauka, kterou sám Soudní dvůr zavedl vůči členským státům, aby prohlásil, že požadavek právní jistoty znemožňuje příjemci podpory, která je předmětem rozhodnutí Komise, jenž ho mohl napadnout, ale nechal uplynout lhůtu závazně stanovenou ve Smlouvě, aby zpochybnil legalitu tohoto aktu u vnitrostátních soudních orgánů v rámci žaloby, kterou podá proti vnitrostátním prováděcím předpisům (bod 17), dokonce, jak vyvozujeme z rozsudků Accrington Beef( ) a Wiljo( ), i když tento akt bude určen některému státu, pokud ho úřady dotčené osobě oznámily v takové lhůtě, aby mu umožnily ho napadnout( ).

88. Judikatura Deggendorf je velmi sporná( ) a Soudní dvůr by se měl jednoho dne rozhodnout pro její přesnější vypracování nebo zrušení, protože vyvolává vážné námitky:

a) Judikatura se opírá o právní jistotu, ale tato zásada nestanoví hierarchii obou způsobů žalob a navíc nestojí vždy nad zásadou legality, přičemž je potřeba říci, že samo právo Unie upravuje některé případy, kdy je tato priorita narušena, protože námitka protiprávnosti podle článku 241 ES umožňuje napadnout nějaké nařízení, i když už uplynula lhůta k jeho přímému napadení. Ve jménu právní jistoty se mohou omezit důsledky rozsudku v čase, ale nelze omezit soudní kontrolu nad činností Společenství.

b) Judikatura nerozlišuje mezi obecnými ustanoveními a prováděcími akty a vždy propaguje stejné řešení. Nutí procesní subjekty, aby podaly žalobu na neplatnost, a to dokonce preventivně, aniž by jim s jistotou zaručila její přípustnost vzhledem k omezením, která existují v judikatuře ohledně legitimace.

c) Judikatura odporuje rozsudkům Foto-Frost, Binder a Behn Verpackungsbedarf( ), v nichž byla bez diskuze připuštěna možnost předložení, ačkoliv žalobci v původním řízení se mohli obrátit na soud Společenství ve věci rozhodnutí Komise, jejichž platnost byla zpochybněna u vnitrostátního soudu. Navíc rozsudek Universität Hamburg( ) připustil, že zamítnutí žádosti orgánem členského státu je jediným aktem, který je určen přímo jednotlivci, „se kterým byl tento nezbytně seznámen ve vhodném čase a který může napadnout prostřednictvím žaloby u soudu, aniž by měl nějaké potíže s dokazováním svého zájmu na této žalobě“, takže „musí mít možnost v rámci žaloby podané podle vnitrostátního práva […] namítat protiprávnost rozhodnutí Komise, které bylo základem vnitrostátního rozhodnutí přijatého v jeho neprospěch“ (bod 10).

d) Judikatura požaduje po vnitrostátním soudu, aby analyzoval legitimaci navrhovatele k podání žaloby na neplatnost u Soudního dvora a aby prověřil, zda to udělal; nicméně uvedený rozsudek Rau a další odmítá šetření, „pokud žalobce v původním řízení má možnost napadnout rozhodnutí přímo u Soudního dvora“ (bod 11). Navíc pokud by měl pochybnosti o této možnosti, měl by položit otázku týkající se výkladu, na jejímž výsledku by záleželo předložení otázky týkající se platnosti. Vzniká tak tedy poměrně složitý a uměle vytvořený systém, který má více nevýhod než výhod.

e) Konečně judikatura neuznává základ a povahu řízení podle článku 234 ES jako nástroje soudní spolupráce, protože když dotyčná osoba nenajde důvod k tomu, aby podala žalobu na neplatnost, vnitrostátní soud nemůže zahájit rozhovor se Soudním dvorem, i kdyby základní akt Společenství považoval za protiprávní nebo kdyby měl za to, že při jeho provádění došlo k vadám, které původně zůstaly nepovšimnuty. Takže pokud je předložení podřízeno jednání stran, oslabuje se spolupráce mezi soudy, kterou zavedla Smlouva( ), protože stejným způsobem by nemohla být připuštěna otázka, v níž by šlo o neplatnost z jiných důvodů, než které zahrnuje žaloba na neplatnost.

89. Konečně je třeba zmínit, že za předpokladu, že by vnitrostátní soudní orgán pochyboval o platnosti ve chvíli, když bude u Soudního dvora nevyřízená žaloba na neplatnost, rozsudek Masterfoods a HB( ) přiznává prvně jmenovanému možnost pozastavit řízení až do doby, než orgán Společenství vydá konečné rozhodnutí podle článku 230 ES, nebo předložit předběžnou otázku.

D – Obsah rozhodnutí a možnosti jej napadnout

1. Obsah

90. Článek 1 rozhodnutí prohlašuje podpory poskytnuté regionem Sardinie na základě článku 5 regionálního zákona č. 44/1988, jakož i čtyři výše uvedená rozhodnutí Giunta regionale za protiprávní a neslučitelné se společným trhem. Následně tedy ovlivňuje dvě oblasti: vlastní režim podpor a jeho konkrétní projevy.

91. První prohlášení má obecnou a abstraktní povahu, neboť se vztahuje na objektivně určené, ale nepřesné situace; navíc zahrnuje zrušení vnitřní normy; konečně je určeno neurčenému množství subjektů. Za těchto okolností nejsou jednotlivci aktem bezprostředně a osobně dotčeni, takže nemají legitimaci k jeho přímému napadnutí.

92. Nicméně rozhodnutí Komise se týká rozhodnutí, jimiž byly poskytnuty podpory osobám, které mohou být individualizovány a kterých se výslovně týká, neboť jim ukládá povinnost je navrátit. Proto by jim měla být přiznána způsobilost žádat zrušení bodů, které se týkají uvedených opatření.

2. Napadnutelnost

93. Dvojí úhel pohledu má dopad na možnost napadnout rozhodnutí.

94. Pokud se domníváme, že dotčené osoby jej mohly platně napadnout přímo, je třeba předběžné otázky označit za nepřípustné. V opačném případě námitka tohoto druhu není na místě.

95. V projednávaných věcech, i když procesně se zdá být vhodnější nejdříve zkoumat aktivní legitimaci žalobců a poté ověřit, zda jednali v rámci stanovené lhůty, se Soud prvního stupně omezil na prohlášení o pozdním podání žaloby na neplatnost, přičemž bral v úvahu pouze datum zveřejnění aktu v Úředním věstníku a datum podání písemné žaloby.

96. Tento názor vede k tomu, že je žalobcům přičítána veškerá újma způsobená opožděným podáním k soudnímu orgánu Společenství.

97. Toto řešení však nelze použít v projednávaném případě, vzhledem k souběžně existujícím okolnostem a vzhledem k úvahám, které jsem uvedl v předchozích bodech.

98. Rozhodnutí nebylo určeno příjemcům podpory, ale italskému státu; ačkoliv se jich v některých bodech bezprostředně a osobně dotýkalo, ani stát ani Komise jim ho neoznámila. Tento nedostatek osobní informovanosti se řeší jinými prostředky, avšak nejprve by se měl o to pokusit ten, kdo má k dispozici odpovídající rejstříky poskytnutých podpor a je k tomu nejvíce způsobilý( ). Aby se předešlo těmto problémům, je vhodné zavést účinný systém, který informuje o zahájení i o skončení řízení o protiprávnosti nebo o neslučitelnosti státních podpor. Nebo alespoň vypočítat lhůtu k podání žaloby na neplatnost podle teorie actio nata, tedy od chvíle, kdy se mohla žaloba podat. Jakékoliv jiné řešení je chybné a znamená krácení práv obhajoby fyzických a právnických osob( ).

99. Navíc, jelikož má rozhodnutí dvojí obsah, není nesmyslné se domnívat, že tito občané mají zčásti odepřen přímý přístup k soudním orgánům Společenství a že jsou pouze nepřímo oprávněni k napadení legality.

100. Všechny tyto důvody vedou k doporučení, aby Soudní dvůr v případě jakékoliv pochybnosti v této věci předběžné otázky připustil.

VII – Zkoumání platnosti rozhodnutí

101. Vnitrostátní soudy se domnívají, že rozhodnutí má různé vady, které lze rozdělit do tří oddílů: nedostatečný právní základ, porušení zásady legitimního očekávání a další vady, jak formální – nesrovnalosti v řízení a nedostatek odůvodnění –, tak věcné – slučitelnost podpor se společným trhem.

A – Právní základ

102. První udaný důvod neplatnosti se týká dodržování pravidel o podporách, která jsou obsažena ve Smlouvě, v oblasti zemědělství. Argumentuje se tím, že podle článku 36 ES nelze v této oblasti použít článek 87 ES, o nějž se opírá rozhodnutí, a to proto, že ho Rada nezahrnula do nařízení č. 26.

103. Od těchto tvrzení se odvíjí zkoumání vztahu mezi zemědělstvím a volným trhem a jeho dopadu na projednávaný případ.

1. Vazby mezi zemědělskou politikou a politikou hospodářské soutěže

a) Úvod

104. Společná zemědělská politika je jedním z prostředků integrace k dosažení hospodářských cílů Společenství. To vysvětluje, že první ustanovení z těch, která se věnují „zemědělství“, tedy článek 32 ES, stanoví, že „společný trh se rozšíří na zemědělství a obchod zemědělskými produkty“, jimiž se rozumí produkty rostlinné a živočišné výroby a rybolovu.

105. Ze zásady získaný význam nezakrývá, že stejně jako v ostatních oblastech lze docílit konsolidace rovněž negativně, a to nahrazením zásahů států výkonem hospodářských svobod na společném trhu( ).

106. Jak stanoví článek 2 ES a potvrzují další ustanovení Smlouvy, tato možnost neznamená absolutní zákaz veškerých veřejných zásahů. Připouštějí se různé výjimky, ačkoliv jsou podřízeny vyšším zájmům Společenství.

107. V tomto smyslu mají cíle stanovené v článku 33 ES hospodářskou povahu, ačkoliv některé mají určitý sociální odstín, který je vtisknut některým ustanovením zakládacího textu. Následně se článek 34 ES zabývá zřízením „společné organizace zemědělských trhů“, která má v závislosti na dotyčných produktech různou podobu, od opatření k regulaci cen, dotaci výroby i uvádění na trh, skladovacích a překlenovacích opatření, jakož i společné mechanismy pro stabilizaci dovozu nebo vývozu, až po prostý a jednoduchý odkaz na společná pravidla hospodářské soutěže( ).

108. Zvýhodnění, které členské státy poskytují zemědělství, mají zřetelně odvětvový charakter, jsou to opatření hospodářských zásahů, která jsou podřízena kritériím obecného systému, i když mají určité zvláštnosti vzhledem k podmínkám v odvětví, v němž jsou používána, nebo k podmínkám životního prostředí, hygienickým a sociálním, které je v mnoha případech ovlivňují.

109. Je tudíž nesprávné bránit se bez dalšího jakékoliv vnitrostátní podpoře, neboť často tyto zásahy slouží k podpoře hospodářské soutěže, když subjekty vrací do situace rovnosti, která byla porušena. Existují situace, kdy pokud je poskytnuto dostatečné odůvodnění a jsou dodržovány základní zásady podpory, přispívají k volné hospodářské soutěži.

b) Použití norem o státních podporách na zemědělství

110. Ačkoliv od počátku platnosti Smlouvy už uplynulo mnoho let, vztahy mezi společnou zemědělskou politikou a politikou hospodářské soutěže nejsou jednoznačně vymezeny( ), neboť jejich právní úprava byla svěřena sekundárnímu právu. Není pochyb o tom, že stav evropského zemědělství neumožňoval bez dalšího použít pravidla zajišťující volnou hospodářskou soutěž, ale v dnešní době už zmizely překážky, i když by bylo vhodné zavést určité odstínění( ). Další možností, která není zanedbatelná, protože má také oporu ve Smlouvě, by bylo navržení vlastní organizace této oblasti.

111. Ve prospěch prvního řešení hovoří čl. 32 odst. 2 ES, podle něhož „pravidla stanovená pro vytváření společného trhu se vztahují i na zemědělské produkty, nestanoví‑li články 33 až 38 jinak“, čímž je toto odvětví podřízeno obecné regulaci společného trhu, ačkoliv jsou chráněny jeho specifické požadavky.

112. Článek 36 ES podřizuje použití pravidel hospodářské soutěže tomu, co stanoví Rada „se zřetelem k cílům uvedeným v článku 33“( ). Z tohoto vyjádření se vyvozuje existence určité hierarchie, v níž zemědělská politika zaujímá prioritní postavení, jak potvrdil rozsudek McCarren( ), a zejména rozsudek Maizena v. Rada( ), i když tato organizace s sebou přináší ochranu základu volné hospodářské soutěže, bez jehož dodržování by byl narušen společný trh( ).

113. Ustanovení, která Smlouva věnuje zemědělství, nevytvářejí uzavřený a nezávislý rámec, do nějž by se nevešla ustanovení upravující hospodářskou soutěž. Tato posledně jmenovaná ustanovení jsou nicméně jednou částí celku( ) a neměla by být opomíjena( ).

114. V tomto kontextu se nachází výše uvedené nařízení č. 26, které ve skutečnosti umožňuje vytvoření vlastní politiky hospodářské soutěže pro zemědělské odvětví, i když k tomu zatím nedošlo( ). Jak jsem již uvedl výše, orgány se naopak prostřednictvím sekundárního práva snažily o to, aby se články 87 až 89 ES používaly na všechny oblasti v tomto odvětví.

c) Sekundární právo

115. Předložení provedené z vůle Rady podle článku 36 ES našlo brzy odezvu v nařízení č. 26, použitelném na obchod a produkci výrobků vyjmenovaných v příloze I Smlouvy, s výjimkou druhotných surovin používaných ve výrobě – jako je kvásek( ), hnojiva a rostlinolékařské výrobky( ).

116. Tato právní úprava horizontální povahy stanovila nepoužitelnost článku 87, čl. 88 odst. 2 a článku 89 ES na uvedené odvětví, nicméně původní odůvodnění těchto odchylek, vzhledem k počátkům společné politiky v dané oblasti, se vytrácí se zavedením společných organizací trhu, takže dokonce i když byly podány návrhy směrované ke zrušení omezení( ), k použití uvedených ustanovení v zemědělské politice bylo třeba se dohodnout na každém z jednotlivých ustanovení, tak jako se to udělalo obecně, prostřednictvím odpovídajících prohlášení o používání Smlouvy v oblasti státních podpor, pokud v daných ustanoveních nebyly výslovně uvedeny výjimky.

117. Jinak se jeví případ zboží, které nepodléhá společným ustanovením a které by v případě neexistence specifických norem a ve smyslu uvedeného nařízení podléhalo pouze ustanovením čl. 88 odst. 1 a 3 věty první ES, kde je pravomoc Komise omezena na vydávání doporučení o státních podporách, tak jako to vyřešily rozsudky St. Nikolaus Brennerei( ) a Société d’initiatives et de coopération agricoles v. Komise( ).

118. Také je možno věc pochopit tak, že omezení stanovená nařízením č. 26 měla prozatímní povahu, takže v souladu se systémem Smlouvy by se po uplynutí přechodného období měly články 87 ES a 88 ES plně vztahovat i na zemědělství( ).

119. Z výše uvedeného vyplývá, že při zkoumání právního základu aktu Komise v této oblasti je třeba v první řadě přezkoumat, zda se opírá o nařízení, které výslovně uděluje zmocnění. Následně, pokud tomu tak je a pokud neexistuje společná organizace trhu, je třeba přezkoumat dopad nařízení č. 26. Konečně pokud tomu tak není, je třeba se zabývat otázkou přímé použitelnosti pravidel hospodářské soutěže, jak je uvedeno výše, s výhradou přijatých specifických opatření.

2. Právní základ rozhodnutí

120. Rozhodnutí se zakládá na čl. 88 odst. 2 ES (i když se zmiňuje i o odstavci 3), jakož i na čl. 87 odst. 3 ES. Vnitrostátní soudy však pochybují, zda byla Komise oprávněna uchýlit se k těmto ustanovením ve smyslu toho, co stanoví nařízení č. 26, kde je uvedeno, že se smějí použít jen výslovně uvedené normy o státních podporách, mezi nimiž tato ustanovení zmíněna nejsou.

121. Je tudíž třeba přiznat prioritu konkrétním ustanovením a mít na zřeteli dvojí prostor: jednak obecný, stanovený regionálním zákonem č. 44/1988, a jednak specifický, určený rozhodnutími přijatými v jeho rámci, tak abychom mohli vyvodit obecné úvahy.

a) Systém podpor podle regionálního zákona č. 44/1988

122. Tímto normativním nástrojem se vytváří zemědělský fond záruk. Zvlášť článek 5 upravuje režim podpor ve prospěch zemědělských podniků, jejichž finanční situace byla zasažena nepříznivými událostmi.

123. V takové situaci vychází použití ustanovení Smlouvy o veřejných zásazích z nařízení Rady (EHS) č. 797/85, ze dne 12. března 1985, o zlepšení účinnosti zemědělských struktur( ) (neoficiální překlad), několikrát změněného, kodifikovaného a zrušeného nařízením Rady (EHS) č. 2328/91, ze dne 15. července 1991, jehož název je stejný( ).

124. Článek 1 nařízení č. 797/85 zavádí společné jednání ke zlepšení účinnosti zemědělských podniků a přispění k jejich rozvoji. Článek 1 nařízení č. 797/85 zahrnuje mezi cíle této činnosti jednak cíl přispět k rozvoji obchodu prostřednictvím konsolidace a reorganizace jeho struktur, jakož i podpory doplňkových činností (čl. 1 odst. 1 druhá odrážka), a jednak cíl udržet zemědělskou společnost schopnou podílet se na rozvoji sociálních vztahů v zemědělských odvětvích, zajistit rolníkům odpovídající životní úroveň, která bude zahrnovat i náhrady za přirozená znevýhodnění v horách a jiných znevýhodněných oblastech (čl. 1 odst. 1 třetí odrážka).

125. Proto je regionální zákon č. 44/1988 vzhledem ke svému účelu ovlivněn uvedenými nařízeními( ).

126. Jelikož tedy nařízení č. 797/75 vyžaduje dodržování článků 87 ES až 89 ES (článek 31) – vyžaduje to i nařízení č. 2328/91 (čl. 12 odst. 1 a článek 35) –, podléhají vnitrostátní opatření pravidlům Společenství o státních podporách, aniž by se naopak použilo nařízení č. 26.

127. V každém případě, pokud by existovala nějaká pochybnost o tomto bodě, bylo by namístě dovolávat se výše uvedeného argumentu o přímém použití norem Smlouvy o hospodářské soutěži na zemědělství.

b) Podpory poskytnuté rozhodnutími Giunta regionale

128. Jestliže je základní rámec italského zákona, který se vztahuje na poskytování podpor, podřízen právní úpravě státních podpor, zdá se logické učinit závěr, že jeho konkrétní projevy jsou jí rovněž podřízeny. Tato okolnost však nebrání analýze slučitelnosti rozhodnutí Komise co se týče podpor poskytnutých autonomním regionem Sardinie s právem Společenství, přičemž platí, že Soudnímu dvoru nepřísluší vyjádřit se k regionálnímu zákonu( ).

i) Pěstování ve skleníku

129. Rozhodnutím ze dne 30. prosince 1988 byl poskytnut úvěr jako následek poklesu cen produktů pěstovaných ve skleníku( ).

130. V souladu s předchozími úvahami spadá tato činnost do oblasti působnosti nařízení č. 797/85, které zmocňuje Komisi použít všechna ustanovení Smlouvy týkající se státních podpor.

ii) Lesnické podniky

131. Rozhodnutím ze dne 27. června 1990 byly zvýhodněny lesnické podniky, jejichž výsadba nemohla být ještě předmětem rentabilního vykácení.

132. Ačkoliv pojem „zemědělství“, na který odkazuje Smlouva, zahrnuje poměrně široký rámec, neboť do něj patří i živočišná výroba a rybolov, nespadají přitom pod něj lesnické podniky a ani jejich produkty nejsou považovány za „zemědělské“ pro účely přílohy I, ačkoliv je známa určitá souvislost mezi těmito oblastmi( ).

133. V tomto smyslu se jeví relevantním upozornění Komise na rozsudek ze dne 25. února 1999( ), podle něhož „nelze chápat, že by příloha [I] zahrnovala stromy a produkty zemědělské činnosti, i když některé z těchto produktů brané izolovaně spadají do oblasti působnosti článků [32 až 38] Smlouvy“.

134. V důsledku toho jestliže nebereme v úvahu zvláštnosti stanovené článkem 36 ES, vnitrostátní zásahy se řídí bez dalšího obecnými normami Společenství.

iii) Chovatelé králíků

135. Králíky postihla dobytčí epidemie, která region postihla na jaře roku 1990. Jejich chovatelé měli prospěch ze zvýhodnění poskytnutých na základě rozhodnutí ze dne 20. listopadu téhož roku.

136. Jedná se o odvětví, které je na rozdíl od předchozího postaveno na roveň zemědělství, a proto spadá pod nařízení č. 797/85, ale má také zvláštní úpravu v nařízení Rady č. 827/68 ze dne 28. června 1968, o společné organizaci trhu s některými produkty uvedenými v příloze II Smlouvy( ).

137. Podle článku 5 tohoto nařízení se články 87 až 89 ES „použijí na produkci a obchod s produkty uvedenými v příloze“, mezi něž patří i „ostatní živá zvířata“ (bod 01.06).

iv) Zadlužené zemědělské podniky

138. Tržní podmínky a zhoršení klimatických podmínek mělo za následek, že rozhodnutím ze dne 26. června 1992 byly poskytnuty podpory hospodářským subjektům, které splňovaly určité požadavky.

139. V těchto případech je vzhledem k dotčenému období namístě mít na zřeteli nařízení č. 2328/91, do jehož věcné působnosti by spadala činnost regionu, takže je možno použít všechna ustanovení Smlouvy o hospodářské soutěži.

c) Závěrečná úvaha

140. Předchozí body odůvodňují použití článků 87 až 89 ES ve vztahu k regionálnímu zákonu č. 44/1988 a k jeho čtyřem projevům v praxi. Existují normy sekundárního práva, které to takto umožňují, některé, třeba jako normy určené chovatelům králíků, mají specifický charakter. Ale i kdyby tomu tak nebylo, Soudní dvůr má vhodnou příležitost konstatovat, že rozhodnutí vychází ze Smlouvy, neboť bere v úvahu znění a ducha jejího textu.

B – Porušení zásady legitimního očekávání

141. V předkládacích usneseních je přikládána velká důležitost dlouhému období, které uplynulo mezi zveřejněním regionální normy, zahájením řízení pro nesplnění povinnosti proti Itálii, přijetím rozhodnutí Komise a žádostí o navrácení neoprávněně získaných částek, což dává toto jednání do souvislosti se zásadou legitimního očekávání, která se považuje za narušenou, protože nebyla rychle ověřena slučitelnost podpor se společným trhem.

1. Povaha zásady

142. Legitimní očekávání úzce souvisí s právní jistotou, jejímž je konkrétním projevem, ale není tak čistě objektivní, neboť se týká ochrany individualizovaných situací. Tato subjektivní povaha způsobuje, že ochranný účinek ve velké míře závisí na okolnostech každého případu( ).

143. Její uznání, prohlášené před dlouhou dobou Soudním dvorem( ), bylo výsledkem dlouhého a postupného procesu odpovídajícího vývoji, kterým prošlo právo Společenství, což znesnadnilo dosažení jasné a konzistentní definice( ).

144. Ve světle vývoje judikatury( ), vyžaduje použití této zásady současné splnění několika požadavků( ): jednání orgánů Společenství, které odůvodňuje oprávněné očekávání dotčených osob – neboť jak naznačuje rozsudek Kühn( ), je možné se na ni odvolávat pouze v případě, že sama Komise vytvořila dříve situaci, která by ji mohla vyvolat; pravděpodobnost, že si dotčená osoba udrží své postavení, což bude pro vnějšího pozorovatele zjevné a bude jím bráno v úvahu, takže získá objektivní základ a rozměr, a změní se tak v „odůvodněná očekávání“, která nejsou v rozporu s právním řádem Unie; a převaha zájmů dotčených osob nad současnými veřejnými zájmy.

145. Problém spočívá v nalezení „základu očekávání“, protože pouze pokud je tento nalezen, postavení procesních subjektů zasluhuje ochranu( ).

2. Legitimní očekávání v oblasti státních podpor

146. K vrácení protiprávních a neslučitelných zvýhodnění dochází při všech příležitostech, pokud to není v rozporu s obecnou právní zásadou( ). Mezi těmito výjimkami zaujímá významné postavení legitimní očekávání subjektů, často vykládané judikaturou, které se odlišuje podle toho, jestli se ho subjekty dovolávají, aby se vyhnuly povinnosti vyplývající z aktu Společenství, nebo proto, aby zpochybnily jeho platnost před Soudním dvorem( ).

147. Soudní dvůr rozhodl, že s ohledem na imperativní povahu kontroly, kterou vykonává Komise, mohou mít příjemci podpory „legitimní očekávání o platnosti podpory“ pouze tehdy, „je‑li poskytnuta při dodržení postupů“, které byly předem stanoveny, a na druhou stranu dodává, že „za běžných okolností si každý s řádnou péčí postupující hospodářský subjekt má ověřit, zda byl uvedený postup dodržen“( ). Konkrétně pokud je poskytnuta podpora bez předchozího oznámení, její příjemce v té chvíli nemůže důvodně věřit v zachování pravidel při jejím poskytnutí( ). Navíc dokud není schválena a dokonce dokud neuplyne lhůta stanovená k podání žaloby proti dotčenému rozhodnutí, neexistuje žádná jistota ohledně legality této podpory( ). Následně se tedy nelze dovolávat této zásady bez ujištění se o tom, že stát, který podporu poskytuje, uskutečnil předcházející povinné oznámení( ), neboť lze jen těžko omluvit neznalost systému kontroly Společenství nad státními podporami( ).

148. Také kontrola ze strany Komise vyžaduje určitý čas, jak rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 29. dubna 2004, Itálie v. Komise( ), který zkoumal žalobní důvod vycházející ze skutečnosti, že dlouhá lhůta mezi přidělením podpor a přijetím rozhodnutí o jejich navrácení dala vzniknout přesvědčení o zákonnosti podpor. Zaprvé Soudní dvůr rozhodl, že existence promlčecí lhůty pro navrácení podpor musí být předem stanovena, což se stejně jako v projednávaném případě nestalo ani u tehdy napadeného aktu (bod 89)( ). Zadruhé Soudní dvůr, opíraje se o další rozsudky( ), rozhodl, že brání‑li právní jistota tomu, aby orgán Společenství do nekonečna odkládal výkon svých pravomocí (bod 90), pak v případě neoznámených státních podpor mu lze přičítat prodlení až od chvíle, kdy se dověděl o jejich existenci (bod 91).

149. Právě zpoždění v přijetí rozhodnutí bylo důvodem jediného případu, kdy nebylo požadováno vrácení. O tom rozhodl Soudní dvůr ve svém rozsudku RSV v. Komise( ) vzhledem k výjimečným zvláštnostem věci( ), ve které bylo napadeno rozhodnutí, kterým byla o více než dvacet šest měsíců po oznámení konstatována neslučitelnost a kterým bylo rozhodnuto o zrušení podpory určené odvětví, které požívalo jiných schválených zvýhodnění a určené k úhradě dodatečných výdajů na operaci, na kterou se již vztahovala povolená podpora.

3. Použití na projednávaný případ

150. Zkoumání rozhodnutí z věcného hlediska nám odhaluje dva jevy: zaprvé neexistenci oznámení podpor, z něhož vychází jejich protiprávnost; zadruhé nesoulad s volnou hospodářskou soutěží, z níž se odvíjí neslučitelnost se společným trhem. Tento dvojí důsledek vede ke společnému rozboru.

a) Protiprávnost

151. Rozhodnutí Komise začíná prohlášením protiprávnosti zvýhodnění poskytnutých podle článku 5 regionálního zákona č. 44/1988, protože Komise nebyla informována ani o této normě, ani o rozhodnutích vydaných na jejím základě.

152. Neexistence oznámení je snadno dokazatelný skutek, který se v zásadě jen stěží shoduje s takovým zdržením, jaké vzniklo u projednávaných věcí.

153. Je třeba předem ohodnotit dohodnutá opatření pro účely použití článků 87 až 89 ES. V některých případech tento úkol není snadný.

154. Navíc zjištěná porušení právního řádu Společenství se netýkají jenom formálních hledisek, ale dotýkají se i samé podstaty dotčených podpor. Významná je zde judikatura Boussac( ), podle níž nelze žádat vrácení státních podpor jen proto, že nebyly oznámeny v souladu s čl. 88 ES odst. 3, tedy kvůli jejich protiprávnosti – „formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit“ –, ale je potřeba, aby byla konstatována jejich neslučitelnost se společným trhem – „materielle Gemeinschaftswidrigkeit“.

155. Nejedná se tedy o nerozdělitelné sdílení, ačkoliv se zdají být úzce spojeny, což nás přivádí k úvahám o druhé části rozhodnutí.

b) Neslučitelnost

156. K posouzení průběhu času je třeba vzít v úvahu údaje poskytnuté při vylíčení skutkové podstaty v původních řízeních, nejen pokud jde o poskytnutí podpor regionální vládou Sardinie, ale také ve vztahu k řízení vedeném Komisí.

157. Na základě podrobného rozboru je zjištěno, že i když regionální zákon byl přijat v roce 1988, řízení bylo zahájeno v roce 1994, rozhodnutí bylo přijato v roce 1997 a vrácení neoprávněně přijatých částek bylo požadováno v roce 2001.

158. Při zkoumání platnosti aktu Společenství je třeba ohodnotit rychlost, s jakou orgány jednají. Chování členského státu má ve větší či menší míře vliv na vnitřní vztahy s jeho občany, ale nemá schopnost vyvolat zrušení rozhodnutí. Následně tedy sporné lhůty počínají běžet tehdy, když se Komise poprvé dověděla o skutečnostech, které mohou být předpokladem existence podpor, což se stalo dne 1. září 1992, kdy jí byl oznámen regionální zákon č. 17/1992. Dies ad quem je den, kdy bylo oznámeno rozhodnutí orgánu.

159. Mezi oběma okamžiky lze rozlišit dvě fáze: jednak předběžné šetření a pak formální řízení.

i) Předběžné šetření

160. Vzhledem k tomu, že nebyl oznámen ani regionální zákon č. 44/1988, ani rozhodnutí Giunta regionale, tato etapa je důležitá z hlediska nutnosti přesvědčit se o podstatných bodech, především o povaze a dosahu zvýhodnění a o jejich účincích na společný trh( ).

161. Předběžné šetření proběhlo od září 1992 do srpna 1994, přičemž během tohoto období byly několikrát vyžádány informace od italské vlády, a to dne 29. října 1992 a 27. května 1993, na což bylo odpovězeno dne 24. března, 2. dubna a 3. prosince 1993; poslednímu vyžádání ze dne 28. února 1994 bylo vyhověno dne 25. dubna 1994.

162. Tato jednání dokazují, že nedošlo ke zdržení podstatnému pro předpokládanou neplatnost rozhodnutí. I když v řízení o předběžné otázce nebyl zkoumán jejich obsah, je zde zřetelné prodlení vnitrostátních orgánů při vyřizování některých žádostí, neboť na žádost ze dne 27. května 1993 odpověděly až po šesti měsících.

ii) Formální řízení

163. Toto druhé časové období začíná zahájením formálního řízení v srpnu 1994 a končí vydáním rozhodnutí v dubnu 1997.

164. Zvláštní význam má uvedené zveřejnění sdělení Komise v Úředním věstníku, které bylo podle čl. 88 ES odst. 2 určeno členským státům a třetím osobám, aby se „ve lhůtě jednoho měsíce vyjádřily k opatřením“, o která se jednalo. Rozsudek Intermills v. Komise stanovil, že toto nařízení „nevyžaduje obeslání každého jednotlivého subjektu“, neboť „jeho jediným cílem je přinutit […] jednat tak, aby všechny potenciálně dotčené osoby byly upozorněny a měly příležitost k podání svých námitek“, a dodal, že „zveřejnění oznámení v Úředním věstníku je vhodným prostředkem k tomu, aby všem dotčeným osobám bylo sděleno zahájení určitého řízení“( ).

165. Během těchto třiceti dvou měsíců došlo k mnoha událostem, jako je například předložení vyjádření Itálie ve dnech 30. ledna, 25. srpna a 1. prosince 1995. Mimoto v posledním čtvrtletí roku 1995 bylo nařízení změněno a v prosinci téhož roku bylo požadováno další vysvětlení, které bylo poskytnuto dne 22. února 1996. Také je podstatné, že ve světle souběžných okolností se Komise rozhodla zkoumat změnu z roku 1995 spolu s celou úpravou podpor, což bylo sděleno členskému státu prostřednictvím rozhodnutí ze dne 25. července 1996, ačkoliv nemohlo být dokončeno vzhledem k nedostatku informací o účincích změny.

166. I když došlo k určitým stěží odůvodnitelným průtahům, nejedná se o zanedbání funkce ze strany Komise.

c) Celkové zhodnocení

167. Na základě výše uvedených úvah, dvojího obsahu rozhodnutí a jednání, která mu předcházela, lze vyvodit, že nebylo narušeno legitimní očekávání dotčených osob, neboť jednak bylo prokázáno, že nedošlo k oznámení regionálního zákona č. 44/1988 a rozhodnutí, kterými byl proveden, jakož i zveřejnění začátku řízení; jednak období, které uplynulo do doby přijetí aktu Společenství, není dostatečně dlouhé.

C – Další vady

168. Dříve než přistoupíme k jakékoliv úvaze, je třeba zdůraznit, že rozhodnutí prohlásilo podpory za protiprávní a neslučitelné se společným trhem. První z těchto prohlášení se opírá o to, že byly poskytnuty, aniž by je Komise mohla posoudit v době, kdy byly připravovány. Druhé se opírá o čl. 87 odst. 1 ES, neboť nebyly splněny podmínky k použití výjimek stanovených v odstavcích 2 a 3 téhož ustanovení.

169. Tento dvojí projev odpovídá požadavkům stanoveným Soudním dvorem, který počínaje výše uvedenými rozsudky Boussac a Tubemeuse rozlišuje jednak neslučitelnost co se týče věci samé a jednak protiprávnosti na úrovni řízení, takže neexistence formálního oznámení nemá vliv na hospodářskou soutěž.

170. V projednávaném případě se spor netýká opomenutí oznámení, které má za následek protiprávnost podpor, ale týká se jejich přiměřenosti společnému trhu a provedených opatření.

171. Následně je třeba rozebrat vady řízení, nedostatečné odůvodnění a slučitelnost podpor.

1. Vady řízení

172. Až do uvedeného nařízení č. 659/1999 Komise neměla k dispozici normy, které by stanovovaly postup v případě, kdy byly státní podpory už přijaty nebo provedeny. Do té doby se řídila zásadami stanovenými Soudním dvorem, který počínaje rozsudkem ze dne 2. července 1974, Itálie v. Komise( ), určil zvláštní kontrolní postup na základě norem stanovených pro situaci, kdy došlo k oznámení.

173. Ve výše uvedeném rozsudku Boussac byly tyto kroky vysvětleny:

– Pokud Komise zjistí, že byla schválena nebo změněna nějaká podpora, aniž by jí byla oznámena, vyzve dotčený stát k předložení jeho vyjádření, přičemž poté mu může nařídit okamžité zrušení přidělování a výkonu, jakož i vyžádat si veškeré dokumenty, informace a potřebné údaje.

– Jakmile má tyto prvky k dispozici, Komise ověří slučitelnost opatření se společným trhem. Jestliže chybí vysvětlení dotčeného státu, může řízení ukončit, přijmout relevantní rozhodnutí, a pokud je to potřebné, žádat navrácení podpor.

– Pokud stát nepozastaví poskytování podpor, Komise pokračuje v rozboru základu věci a je zároveň oprávněna přímo se obrátit na Soudní dvůr, aby rozhodl o porušení Smlouvy.

174. V projednávaném případě, když se Komise dověděla o předpokládaných podporách, uskutečnila předběžné šetření, které vyústilo ve formální zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, v jehož průběhu Itálie několikrát předložila připomínky a které bylo ukončeno přijetím sporného rozhodnutí.

175. V tomto sledu událostí nedošlo k žádnému zásadnímu porušení norem, které by mělo za následek neplatnost konečného aktu.

176. Navíc je třeba mít na zřeteli následující úvahy:

a) Právní úprava podle regionálního zákona č. 44/1988 – doplněná regionálním zákonem č. 17/1992 – spočívala podle článku 5 v tom, že byly poskytovány úvěry se sníženou úrokovou sazbou, upravené podle článku 4 tohoto nařízení nejen normou, kterou byly zavedeny, ale také zákonem z roku 1928 o opatřeních týkajících se zemědělských úvěrů, který neupravuje samotné podpory, ale jen prostředek, jímž jsou realizovány, a to pouze částečně.

Tím tedy ztrácí váhu argument, že se jedná o podpory stanovené ještě před Smlouvou – což je okolnost, která s sebou nese otázku použitelnosti čl. 88 ES odst. 1, který ukládá Komisi a členským státům povinnost, aby průběžně zkoumaly režimy „stávajících“ podpor –, neboť není pochyb o tom, že se jedná o nové podpory( ).

b) Rovněž je nepřípustná připomínka, že když byl oznámen regionální zákon č. 17/1992, nebyla ověřována slučitelnost, protože toto sdělení mělo za následek zahájení předběžného šetření a splnění řady již uvedených formalit.

Proto, i když se rozhodnutí zabývá přiměřeností podpor pro společný trh, trvání tohoto jednání nemá vliv na zachování pravidel postupu, ale na odlišnou, již zkoumanou oblast – zásadu legitimního očekávání.

2. Odůvodnění

177. Ve stanovisku k věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 11. listopadu 2004, Portugalsko v. Komise( ), jsem uvedl, že odůvodnění aktu „je zásadním prvkem“( ) a že povinnost ho uvést je nejen ve prospěch procesních subjektů, ale nabízí také Soudnímu dvoru potřebné prvky k tomu, aby mohl plně vykonávat odpovídající soudní kontrolu( ). Judikatura také trvá na tom, že Smlouva vyžaduje, aby bylo jasně a jednoznačně podáno odůvodnění orgánu, který vydal napadené rozhodnutí, tak aby dotčené osoby znaly důvody přijetí opatření a soudní orgán mohl vykonávat svou funkci; nicméně nebylo třeba vyjmenovávat všechny relevantní skutkové a právní důvody vždy, když bylo třeba brát v úvahu nejen doslovné znění, ale také kontext, jakož i soubor právních norem, které upravují dotčenou oblast( ).

178. Hospodářsky velmi komplikovaná povaha režimů podpor má za následek, že v těchto oblastech má odůvodnění rozhodnutí velký význam. Už v rozsudku ze dne 12. července 1973, Komise v. Německo( ), bylo upozorněno na nutnost toho, aby rozhodnutí bylo dostatečně přesné, a z důvodů této vady byl uvedeným rozsudkem Intermills v. Komise a rozsudkem Nizozemsko a Leeuwardeer Papierwarenfabriek v. Komise( ) zrušen napadený akt. Nicméně ve výše uvedeném rozsudku Boussac se tvrdí, že od chvíle, kdy členský stát poskytne zvýhodnění, aniž by ho předem oznámil, rozhodnutí o neslučitelnosti nemusí prokazovat skutečný dopad na hospodářskou soutěž nebo na obchod, neboť v opačném případě by byli zvýhodněni ti, kdo povinnost neplní, na úkor těch, kdo oznamují opatření již ve fázi příprav (především body 32 a 33).

179. V projednávaném případě líčí body odůvodnění rozhodnutí Komise podrobnosti postupu, na jehož základě bylo rozhodnutí přijato, a podrobnosti vnitrostátních ustanovení. Rovněž odhalují důvody, z nichž je neexistence oznámení obzvlášť závažná, a důvody nepoužití hlavních zásad Společenství pro státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích, jakož i důvody toho, proč nesdílí argumenty týkající se příčin nadměrného zadlužení podniků. Následně pojednávají o účincích podpor a o nepoužitelnosti výjimek stanovených v čl. 87 odst. 2 písm. a) a c) ES. Konečně hájí oprávněnost navrácení získaných částek.

180. Z toho můžeme vyvodit existenci dostatečného odůvodnění. Nemusí se co do rozsahu nebo obsahu shodovat s nabízeným vysvětlením, ale jsou zřejmé důvody rozhodnutí.

3. Slučitelnost podpor

181. Státní podpory je třeba posuzovat, stejně jako všechna ostatní omezení hospodářské soutěže, s ohledem na tržní ekonomiku a evropskou integraci( ), neboť jejich poskytnutí uměle narušuje rovnost prostředků a ovlivňuje příležitosti podniků, i když mohou alespoň dočasně přispět k adaptaci na nové situace, k boji proti nezaměstnanosti nebo k harmonickému místnímu rozvoji.

182. Tento střet zájmů lze odhalit v článku 87 ES, který zakazuje zásahy státu (odstavec 1), ale předkládá seznam případů slučitelnosti a situací, kdy o slučitelnosti rozhoduje Komise (odstavce 2 a 3).

183. Jak záhy Soudní dvůr zdůraznil v rozsudku ze dne 14. prosince 1962, Komise v. Lucembursko a Belgie( ), výjimky z obecné úpravy se mají vykládat restriktivně, přičemž v rozsudku Syndicat nacional des céréales a další( ) byly upřesněny hranice těchto porušení v oblasti zemědělství. Jak bylo nedávno uvedeno v rozsudku ze dne 11. listopadu 2004, Španělsko v. Komise( ), „dopad na obchod mezi členskými státy závisí na existenci skutečné hospodářské soutěže mezi podniky založenými v těchto zemích v dané oblasti“ (bod 29), což je myšlenka, kterou je třeba dát do souvislosti s tvrzením z rozsudku ze dne 29. dubna 2004, Řecko v. Komise( ), který se opírá o dostatek předchozích případů, že „relativně nízká částka podpory( ) nebo relativně malá velikost podniku, který je příjemcem podpory, a priori nevylučuje možnost ovlivnění obchodu […] nebo narušení hospodářské soutěže“ (bod 69), vzhledem k tomu, že podstatnou roli hrají při posouzení jejich dopadu jiné prvky, jako „kumulativní charakter nebo okolnost, že podniky, které jsou příjemci podpory, působí v oblasti výrazně dotčené hospodářskou soutěží“ (bod 70), což je i případ zemědělství( ).

184. Na podporu tvrzení, že při poskytování podpor byla zachována pravidla, byla dovolávána ustanovení čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy, jakož i odst. 3 písm. a) a c) téhož ustanovení.

a) Článek 87 odst. 2 písm. b) ES

185. Toto ustanovení stanoví, že „podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi“ jsou slučitelné se společným trhem.

186. V právě uvedeném rozsudku ze dne 11. listopadu 2004, Španělsko v. Komise, je v takovém případě vyžadována „přímá souvislost mezi škodami způsobenými mimořádnou událostí a poskytovanou státní podporou“, a je potřebné „přesné zhodnocení škod, které dotčení výrobci utrpěli“ (bod 37).

187. V projednávaném případě nebyla dokázána žádná pohroma ani jedinečný jev, který by vyžadoval zvláštní hospodářská opatření k nastolení rovnováhy, neboť k takovým okolnostem nepatří ani sucho – jakkoliv vleklé –, ani krize trhu, vysoké úrokové sazby nebo nedostatek organizace v okamžiku uvádění na trh. Kromě toho chybí odhad, byť rámcový, škod vzniklých příjemcům. Konečně také nebyly vyvráceny důvody, které jsou v této souvislosti obsaženy v rozhodnutí.

b) Článek 87 odst. 3 písm. a) a c) ES

188. Tato ustanovení zmocňují Komisi k tomu, aby považovala za slučitelné podpory, „které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“, stejně jako ty, jejichž cílem je „usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.

189. Podle ustálené judikatury při rozboru situací obsažených v čl. 87 odst. 3 ES „má Komise širokou posuzovací pravomoc, k jejímuž výkonu jsou zapotřebí hospodářská a sociální hodnocení provedená v kontextu Společenství“; na druhou stranu „Soudní dvůr při kontrole legality výkonu uvedené svobody nemůže nahradit posouzení orgánu příslušného v dané oblasti svým vlastním hodnocením, ale měl by se omezit na zkoumání, zda v rámci tohoto posouzení nedošlo ke zjevné chybě nebo zneužití pravomoci“( ).

190. V jednání ovlivňujícím projednávaný případ ani v obsahu vysvětlení obsažených v rozhodnutí nelze vysledovat žádné pochybení v provedeném posouzení. Také není možno vyvodit, že by Komise vykonávala své pravomoci za jiným účelem, než je účel stanovený právním řádem.

191. Kromě toho se toto rozhodnutí zabývá výše uvedenými hlavními zásadami Společenství pro státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích, na které se ve správním řízení odvolávala Itálie. Domnívá se, že nejsou použitelné, neboť když vstoupily v platnost, bylo už odpovídající řízení zahájeno; nicméně i kdyby byly brány v úvahu, požadované podmínky nejsou splněny ani v jednom z dotčených případů.

VIII – Důsledky platnosti

192. Z toho, že rozhodnutí je v souladu s právním řádem, vyplývá podle výše uvedeného rozsudku Tubemeuse logický následek neslučitelnosti s režimem, a tedy navrácení přijatých částek.

193. Soudní dvůr prohlásil, že pokud v právu Společenství neexistuje řízení o navrácení podpor – přinejmenším do nařízení č. 659/1999 –, je třeba se uchýlit k vnitrostátním pravidlům( ), přičemž stát má povinnost v dobré víře spolupracovat na překonání vzniklých obtíží( ). V tomto smyslu se v rozsudku ze dne 29. června 2004, Komise v. Rada( ), tvrdí, že povinnost členských států pozastavit pomoc neslučitelnou se společným trhem „má za cíl uvedení do původního stavu“, čehož se dosáhne navrácením peněz spolu s odpovídajícími úroky z prodlení, protože následkem vrácení podnik, který je příjemcem podpory, „ztrácí zvýhodnění, kterého požíval na trhu na úkor svých konkurentů“ (bod 42).

194. Z výše uvedených úvah jasně plyne, že členský stát neoznámil Komisi přijatá opatření, že rovněž neinformoval dotčené osoby o zahájení řízení, jakož i to, že ve chvíli, kdy jim oznámil závěrečné rozhodnutí, už uplynuly skoro čtyři roky od jeho přijetí, ačkoliv se s ním předtím mohli seznámit jiným způsobem.

195. V řízeních, z nichž vycházejí předběžné otázky, byly dokázány uvedené okolnosti, o něž se opírají žalobci při žádosti o náhradu způsobené škody. I když není požadován výrok Soudního dvora o této záležitosti, nic nebrání tomu, aby byl vnitrostátnímu soudu poskytnut nějaký užitečný návod k řešení této otázky.

196. Spor se soustředí na možnou odpovědnost členského státu za porušení práva Společenství( ), především kvůli nedodržení povinnosti předem informovat Komisi, neboť další významné hledisko je třeba hodnotit podle vnitrostátního práva, stejně jako možné narušení legitimního očekávání dotčených osob ze strany Itálie.

197. Pokud tedy příjemci podpor zrušených kvůli porušení procesních pravidel podávají žalobu na náhradu škody( ), je velmi důležité stanovit, zda jde o porušení „dostatečně určené“( ) natolik, aby vznikla povinnost náhrady škody, ve smyslu rozsudku Brasserie du pêcheur a Factortame( ).

198. Toto určení přísluší vnitrostátnímu soudu, který se v případě jakékoliv pochybnosti může znovu obrátit na Soudní dvůr s předběžnou otázkou týkající se výkladu. V každém případě je třeba uvést, že pokud je uznáno právo na odškodnění, škoda se nerovná částkám, které se mají vrátit, protože to by znamenalo nepřímé poskytnutí protiprávních a se společným trhem neslučitelných podpor.

IX – Závěry

199. Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby Tribunale ordinario di Cagliari odpověděl následovně:

„Přezkum položených otázek neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost rozhodnutí Komise 97/612/ES ze dne 16. dubna 1997 o podporách poskytnutých regionem Sardinie (Itálie) v zemědělském odvětví.“