STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

PAOLA MENGOZZIHO

ze dne 15. března 2007( )

Věc C‑424/05 P

Komise Evropských společenství

proti

Sonje Hosman-Chevalier

„Úředníci – Příspěvek za práci v zahraničí – Článek 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu – Pojem ‚práce konaná pro některý jiný stát‘“

I – Úvod

1. Soud prvního stupně (dále jen „Soud“) rozsudkem ze dne 13. září 2005, vydaným ve věci T‑72/04, Hosman-Chevalier v. Komise( ) (dále jen „napadený rozsudek“) částečně vyhověl žalobě, kterou podala S. Hosman-Chevalier a zrušil rozhodnutí ze dne 8. dubna a ze dne 29. října 2003, jimiž Komise Evropských společenství S. Hosman-Chevalier zamítla nárok na příspěvek za práci v zahraničí a na příspěvek na zařízení podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a čl. 5 odst. 1 prvního pododstavce přílohy VII služebního řádu úředníků Evropských společenství ve znění platném v rozhodné době z hlediska skutkového základu sporu (dále jen „služební řád“).

2. Soudní dvůr má v projednávaném případě rozhodnout o kasačním opravném prostředku podaném Komisí proti výše uvedenému rozsudku.

II – Normativní kontext

3. Podle článku 69 služebního řádu se příspěvek za práci v zahraničí rovná 16 % součtu základního platu, příspěvku pro domácnost a příspěvku na vyživované dítě, na které má úředník nárok.

4. Ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu je tento příspěvek přiznán:

„a) úředníkům,

– kteří nejsou a nikdy nebyli státními příslušníky státu, na jehož území se nachází místo, kde jsou zaměstnáni, a

– kteří v době pěti let končících šest měsíců přede dnem jejich nástupu do služebního poměru obvykle neměli na evropském území tohoto státu ani bydliště, ani zde nevykonávali své hlavní povolání. Pro účely tohoto ustanovení se nepřihlíží k okolnostem vyplývajícím z práce konané pro některý jiný stát nebo mezinárodní organizaci“.

III – Skutkové okolnosti

5. Podle rekonstrukce skutečností provedené Soudem S. Hosman-Chevalier (dále jen „odpůrkyně“), která má rakouskou státní příslušnost, do 14. května 1995 studovala a pracovala v Rakousku. Od 15. května 1995 do 17. března 1996 pracovala v Belgii pro Verbindungsbüro des Landes Tyrol (kancelář Spolkové země Tyrolsko) se sídlem v Bruselu.

6. Od 18. března 1996 do 15. listopadu 2002 byla odpůrkyně jedním ze členů personálu Stálého zastoupení Rakouské republiky při Evropské unii v Bruselu (dále jen „SZR“). V této době pracovala nejprve pro Verbindungstelle der Bundesländer (styčnou kancelář spolkových zemí, dále jen „VB“), a poté pro Österreichischer Gewerkschaftsbund (spolek rakouských odborů, dále jen „OGB“).

7. Dne 16. listopadu 2002 se odpůrkyně ujala svých povinností v Komisi v postavení úřednice. Doba pěti let uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážce přílohy VII služebního řádu, nazvaná „referenční doba“, byla stanovena na období mezi 16. květnem 1997 a 15. květnem 2002.

8. Sdělením ze dne 8. dubna 2003 bylo odpůrkyni Generálním ředitelstvím pro „správu a zaměstnance“ Komise oznámeno, že jí nemůže být přiznán nárok na příspěvek za práci v zahraničí, jelikož nejsou splněny podmínky pro jeho přiznání.

Rozhodnutím ze dne 29. října 2003 orgán oprávněný ke jmenování zamítl stížnost, již odpůrkyně podala proti rozhodnutí obsaženému ve sdělení ze dne 8. dubna 2003. Zamítnutí bylo odůvodněno tím, že profesní činnost vykonávanou odpůrkyní v Bruselu během referenční doby nebylo možno považovat za „práci konanou pro některý jiný stát“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu.

IV – Řízení před Soudem a napadený rozsudek

9. Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 20. února 2004 podala odpůrkyně žalobu proti rozhodnutí ze dne 29. října 2003 o zamítnutí stížnosti, v níž žádala o zrušení tohoto rozhodnutí a uložení náhrady nákladů řízení Komisi.

10. Rozsudkem ze dne 13. září 2005 Soud rozhodl, že je žaloba částečně opodstatněná a zrušil napadené rozhodnutí a rozhodnutí ze dne 8. dubna 2003, protože se domníval, že návrhová žádání odpůrkyně směřovala rovněž ke zrušení tohoto aktu( ).

11. Soud vyhověl druhému žalobnímu důvodu, týkajícímu se porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu( ) a jeho úvaha obsahovala následující části.

12. Úvodem Soud, poté co se odvolal na důvod právní úpravy obsažené v čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu( ), upřesnil, že pojem stát, relevantní pro použití druhé odrážky in fine tohoto ustanovení „se týká pouze státu jakožto právnické osoby a unitárního subjektu mezinárodního práva a jeho vládních institucí“( ).

13. Soud dále přistoupil k analýze, zda má být práce, kterou odpůrkyně vykonávala v rámci SZR v referenční době, považována za práci konanou pro stát podle výše uvedeného ustanovení.

14. V bodě 30 Soud tvrdil, že „není zpochybňováno, že práce vykonávaná pro takové orgány, jako stálé zastoupení členského státu při Evropské unii nebo velvyslanectví státu, je považována za práci konanou pro stát ve smyslu článku 4 [odst. 1 písm. a)] přílohy VII služebního řádu“.

15. V bodech 31 až 36 Soud, který se opřel o různé skutečnosti ze spisu, uvedl, že během celé referenční doby byla odpůrkyně členkou personálu SZR, jejím nadřízeným byl stálý zástupce Rakouské republiky a měla stejný status jako ostatní úředníci vyslaní k témuž zastoupení. Na základě těchto skutečností Soud dospěl k závěru, že práce vykonávaná odpůrkyní v SZR v referenční době musí být považována za práci konanou pro Rakouskou republiku.

16. V bodech 37 až 41 Soud zamítl argumenty v opačném smyslu vznesené Komisí a založené na tvrzení, že odpůrkyně v SZR pracovala pro orgány, jejichž cílem bylo hájit jiné zájmy než zájmy tohoto státu. Soud zejména objasnil, že požadavek jednotného uplatňování práva Společenství a rovněž zásada rovnosti odporuje možnosti odkazovat na vnitrostátní právo členského státu za účelem výkladu ustanovení práva Společenství, s výjimkou případu, kdy je tento odkaz výslovně stanoven tímto ustanovením nebo pokud by nebyl možný autonomní výklad tohoto ustanovení. V tomto případě nebyl podle Soudu takový odkaz nutný, neboť bylo nepochybné, že stálé zastoupení členského státu při Evropské unii je jednou ze státních institucí ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu( ).

17. V bodě 42 Soud tvrdil, že „postačuje tedy, aby osoba vykonávala svoji profesní činnost pro orgán, který je součástí státu v uvedeném smyslu, jako je stálé zastoupení, na nějž se plně vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu bez ohledu na zvláštní a specifické služební povinnosti vykonávané tímto úředníkem v rámci uvedeného orgánu“. Soud dále upřesnil, že v opačném případě „by bylo nutné provést podrobný rozbor úlohy a služebních povinností provedený z pohledu vnitrostátního práva, což by bylo v rozporu s výše uvedenými požadavky“, a to zejména s přihlédnutím ke skutečnosti, že „je výlučně na každém členském státu zorganizovat své služby tak, jak uzná za vhodné, a určit tak cíle a služební povinnosti, které stanoví svým úředníkům a zaměstnancům“.

18. Na základě těchto důvodů dospěl Soud k závěru, že Komise neprávem odmítla pominout dobu, během které odpůrkyně pracovala na SZR, a tím ji neoprávněně vyloučila z nároku na příspěvek za práci v zahraničí podle čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu a příspěvek na zařízení podle čl. 5 odst. 1 téže přílohy. V důsledku toho Soud zrušil sporná rozhodnutí v rozsahu, v němž zamítala odpůrkyni nárok na výše uvedené příspěvky( ).

V – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

19. Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 29. listopadu 2005 předložila Komise kasační opravný prostředek proti výše uvedenému rozsudku.

20. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

– zrušil napadený rozsudek a vrátil věc Soudu;

– uložil odpůrkyni náhradu nákladů řízení.

21. Odpůrkyně navrhuje, aby Soudní dvůr:

– odmítl kasační opravný prostředek jako zjevně nepřípustný nebo podpůrně, aby jej zamítl jako neopodstatněný;

– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.

VI – Právní analýza

A – K přípustnosti

22. Odpůrkyně zejména zpochybňuje přípustnost kasačního opravného prostředku, přičemž uplatňuje, že jeho cílem v podstatě je, aby Soudní dvůr nově posoudil skutečnosti, které již byly předmětem hodnocení Soudu v napadeném rozsudku.

23. Námitka nepřípustnosti musí být podle mého názoru zamítnuta. Na rozdíl od toho, co tvrdí odpůrkyně, se kasační opravný prostředek zakládá na právním důvodu týkajícím se chybného výkladu a použití čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu ze strany Soudu.

B – K věci samé

1. Argumentace účastníků řízení

24. Na podporu svého kasačního opravného prostředku Komise uvádí jediný důvod založený na nesprávném právním posouzení při výkladu podmínky týkající se přihlížení k „okolnostem vyplývajícím z práce konané pro některý jiný stát“ podle čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá odrážka in fine přílohy VII služebního řádu.

25. Podle Komise měl Soud nesprávně za to, že k tomu, aby byla splněna tato podmínka, postačuje, aby byla osoba pověřená výkonem této práce začleněna do funkčního a organizačního kontextu jednoho z orgánů tohoto státu, jako je stálé zastoupení při Evropské unii (dále jen „SZ“). Toto stanovisko podle Komise implicitně, ale nezbytně vyplývá z bodů 31 až 36 napadeného rozsudku a je potvrzeno dále v jeho bodě 42.

26. Komise se naopak domnívá, že zkoumaná podmínka vyžaduje, aby se dokázala existence přímého právního vztahu mezi úředníkem a státem, který se nemůže zakládat na pouhém funkčním/organizačním začlenění do státního orgánu.

27. Na podporu svého tvrzení Komise uplatňuje zaprvé, že samotný důvod čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu, jak je vykládán soudem Společenství, předpokládá, že úředník, jehož postavení má být posouzeno s ohledem na toto ustanovení, měl během referenční doby přímý vztah k příslušnému státu prostřednictvím služebního nebo smluvního vztahu.

28. Zadruhé, Komise uvádí, že zkoumané ustanovení představuje výjimku z podmínek udělení příspěvku za práci v zahraničí, a jako takové musí být tudíž předmětem restriktivního výkladu.

29. Zatřetí se Komise domnívá, že výklad dotčeného ustanovení v napadeném rozsudku se odchyluje jak od judikatury Soudu ohledně podmínky týkající se „práce konané pro některý jiný stát“, tak od judikatury, která použila alternativní podmínku týkající se „práce konané pro mezinárodní organizaci“. Pokud jde o rozsudky vydané v posledně uvedeném kontextu, Komise se odvolává zejména na rozsudky Nevin v. Komise( ) a Lo Giudice v. Parlament( ), v nichž Soud vyloučil, že by byly splněny předpoklady k použití čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu, pokud jde o práce konané pro mezinárodní organizaci, při nichž neexistuje smluvní vztah, jenž by zakládal přímý právní vztah mezi úředníkem a institucí, pro kterou byla práce vykonávána. Komise se domnívá, že posouzení existence jednoho nebo druhého předpokladu, pro které byla stanovena právní úprava obsažená ve zkoumaném ustanovení (práce konaná pro některý jiný stát a práce konaná pro mezinárodní organizaci), je nutné provádět na základě stejných kritérií výkladu, aby se zabránilo riziku nesoudržnosti systému.

30. Komise dospívá k závěru, že Soud v napadeném rozsudku porušil právo Společenství tím, že opomněl ověřit existenci přímého právního vztahu mezi odpůrkyní a Rakouskou republikou, přičemž tato podmínka nebyla v projednávaném případě splněna, protože v referenční době byla odpůrkyně zaměstnána nejdříve u VB a později u OGB.

31. Odpůrkyně zpochybňuje veškeré argumenty Komise jako zcela neopodstatněné a má za to, že napadené rozhodnutí nevykazuje vady vytýkané Komisí.

2. Posouzení

a) Úvodní poznámky

32. Za účelem řádného vymezení předmětu v tomto řízení je nutné úvodem poukázat na to, že i když napadený rozsudek obsahuje definici pojmu stát uvedeného v čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážce in fine přílohy VII služebního řádu( ), úvaha, která vedla Soud ke zrušení sporných rozhodnutí, jak vyplývá zejména z bodů 31 až 36 a 42 rozsudku, učinila nadbytečným přezkum otázky, zda orgány, jimž byla odpůrkyně během referenční doby přímo podřízena při výkonu svého povolání, spadají pod tento pojem.

33. V důsledku toho ani důvod vznesený Komisí na podporu jejího kasačního opravného prostředku týkající se zpochybnění platnosti důvodů, na jejichž základě měl Soud za to, že bez ohledu na povahu uvedených orgánů existuje takový vztah mezi odpůrkyní a Rakouskou republikou, jaký je požadován pro použití zkoumaného ustanovení, ani argumenty vznesené odpůrkyní, které se omezují na zpochybnění tvrzení protistrany, se netýkají definice pojmu státu přijaté v napadeném rozsudku.

34. Otázka správnosti této definice stojí tedy mimo rámec sporu a věc v tomto řízení nevyžaduje – alespoň z hlediska pouhé kontroly legality napadeného rozsudku( ) – aby se k tomu Soudní dvůr vyjadřoval.

35. I když se projednávaná věc týká stejného ustanovení služebního řádu, je zde tedy položena jiná otázka výkladu než ve věcech Beatriz Salvador García v. Komise (C‑7/06 P), Anna Herrero Romeu v. Komise (C‑8/06 P), Tomás Salazar Brier v. Komise (C‑9/06 P), Rafael De Bustamante Tello v. Rada (C‑10/06 P) a Adam v. Komise (C‑211/06 P), které v současné době probíhají u Soudního dvora.

36. V těchto případech navrhovatelé, úředníci, jimž bylo zamítnuto přiznání příspěvku za práci v zahraničí, pracovali před nástupem do služebního poměru u Společenství v Bruselu jako zaměstnanci orgánů pověřených ochranou zájmů vnitrostátních územních správních celků( ). V žádném z těchto případů navrhovatelé neudržovali takové vztahy se stálým zastoupením států, k nimž dotyčné celky patřily, jež by bylo možné považovat za vztahy podobné vztahům odpůrkyně se SZR v projednávaném případě. Soudní dvůr má tudíž ve výše uvedených věcech rozhodnout o pojmu stát ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu za účelem přezkumu, zda se tento pojem může vztahovat na dotyčné územní správní celky.

37. Předmětem této věci je však rozdílná otázka, která se týká podmínek, jež musejí být splněny, aby bylo možné mít za to, že činnost vykonávaná úředníkem, u něhož má být ověřeno, zda má nárok na příspěvek za práci v zahraničí, náleží k „okolnostem vyplývajícím z práce konané pro některý jiný stát“, což umožňuje „nezohlednit“ příslušná období, jak to stanoví čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá odrážka in fine přílohy VII služebního řádu. Soudní dvůr musí zejména rozhodnout, zda je za tímto účelem dostačující pouhá okolnost, že práci vykonává osoba zapojená do funkčního a organizačního rámce státního orgánu, a to nezávisle na otázce, zda pojem stát ve smyslu zkoumaného ustanovení zahrnuje orgány, které přímo tuto práci využívaly.

38. Po vyjasnění výše uvedeného je třeba stručně připomenout hlavní přínos judikatury ve věci výkladu pojmu „okolnosti vyplývající z práce konané pro některý jiný stát nebo pro mezinárodní organizaci“.

39. I když je jen málo rozhodnutí Soudního dvora k této otázce, existuje naopak velmi obsáhlá, i když ne vždy jednotná judikatura Soudu, kterou je podle mne vhodné připomenout, jelikož Komise mimo jiné Soudu prvního stupně vytýká, že se odchýlil od své dřívější judikatury. Rozhodnutí, která zde budou zmíněna, přinášejí užitečné prvky ke zjištění povahy a důvodu ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu (i) a rovněž k určení podmínek pro jeho použití (ii).

b) Analýza judikatury

i) K povaze a důvodu ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu

40. Již bylo zmíněno, že judikatura Soudu při výkladu zkoumaného ustanovení nepoužila vždy shodná řešení. To platí zejména, pokud jde o kvalifikování pravidla, které toto ustanovení obsahuje.

41. V rozsudku Vardakas v. Komise( ) Soud na základě výkladu čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu, který podle mého názoru není podpořen zněním tohoto ustanovení, tvrdil, že druhá odrážka in fine tohoto ustanovení zakládá odchylku od výjimky, která musí být jako taková vykládána extenzivně( ). V témže rozsudku Soud při porovnání ustanovení uvedených pod písmeny a) a b) čl. 4 odst. 1 přílohy VII( ) dospěl k závěru, že výraz „okolnosti vyplývající z práce konané pro některý jiný stát nebo pro mezinárodní organizaci“, který je použit v písmeně a), „[má] mnohem širší dosah“ než výraz „výkon funkce ve službách mezinárodní organizace“ použitý v písmeně b), a že tudíž „autoři služebního řádu použili širokou formulaci, když chtěli úředníkům přiznat příspěvek za práci v zahraničí, a naopak restriktivní formulaci, když se jednalo o zbavení tohoto nároku“( ). Z toho Soud vyvodil, že „záměrem zákonodárce […] bylo široce přiznávat nárok na příspěvek za práci v zahraničí“( ).

42. V rozsudku Olesen v. Komise( ) se Soud naopak domníval, že čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá odrážka in fine přílohy VII služebního řádu jakožto „odchylka z podmínek pro přiznání příspěvku za práci v zahraničí“( ) má být předmětem restriktivního výkladu( ). V tomto rozsudku Soud rovněž upřesnil, že restriktivní výklad tohoto ustanovení je nezbytný také z toho důvodu, že jeho předmětem je poskytování finančních výhod( ).

43. Musím říci, že mne ani jeden z těchto dvou přístupů plně nepřesvědčil.

44. Nesouhlasím s výkladem v rozsudku Vardakas v. Komise, který je podle mého názoru v rozporu se zněním čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu, z nějž vyplývá, že první a druhá odrážka tohoto ustanovení obsahují normy, které uvádí podmínky (obě záporné), které musí být splněny kumulativně, aby bylo možné podle téhož ustanovení přiznat nárok na příspěvek za práci v zahraničí, zatímco zde není nic, co by umožňovalo dovodit, že mezi těmito normami existuje vztah pravidla a výjimky( ).

45. Přesvědčivý se mi však nezdá ani postoj přijatý v rozsudku Olesen v. Komise.

46. Kladu si totiž otázku, zda ustanovení, jehož výklad je předmětem tohoto sporu, lze skutečně považovat za „výjimku z podmínek udělení příspěvku za práci v zahraničí“. Zaprvé, z umístění v textu ustanovení stejně tak jako z formulace „pro účely tohoto ustanovení“, kterou věta začíná, vyplývá, že se vztahuje pouze k podmínce uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážce, tedy ke skutečnosti, že v referenční době úředníci „obvykle neměli na území státu, kde je vykonávána práce, ani bydliště, ani zde nevykonávali své hlavní povolání“. Zadruhé, zdá se mi, že tato úprava spíše stanoví kritérium použití pravidla, které jí předchází, než by uváděla výjimku nebo odchylku od tohoto pravidla( ). V každém případě, pokud lze vůbec hovořit o odchylce, týká se pouze způsobu výpočtu referenční doby pro účely použití tohoto pravidla, a nikoliv podmínky v něm uvedené, jelikož tuto podmínku musí každopádně splnit i ty osoby, které jelikož vykonávaly práci pro některý jiný stát nebo pro mezinárodní organizaci, mají nárok na nezohlednění příslušných období profesní činnosti( ).

47. Kromě toho – a aniž bychom se zabývali problémem provedení do této oblasti veřejné služby zásady, kterou Soudní dvůr vytvořil v jiné oblasti( ) a podle níž se ustanovení práva Společenství, která přiznávají finanční dávky z prostředků Společenství, musí vykládat restriktivně( ), – je podle mého názoru třeba vyjasnit, že odkaz Soudu na restriktivní výklad zkoumaného ustanovení je nutno chápat spíše tak, že vylučuje použití výkladu za pomoci analogie a tento odkaz v žádném případě nemůže ospravedlnit takový výklad tohoto ustanovení, který mění jeho dosah tím, že je v rozporu s jeho zněním nebo omezuje jeho „přirozenou“ oblast působnosti.

48. Pokud jde o důvod ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu a obecněji institutu příspěvku za práci v zahraničí, je judikatura naopak jednomyslná.

49. Jak již Soudní dvůr a Soud opakovaně uvedly, „je cílem příspěvku za práci v zahraničí vyrovnat zvláštní náklady a nevýhody vyplývající ze stálého výkonu práce v zemi, ke které úředník před svým nástupem do služebního poměru neměl žádný trvalý vztah“( ).

50. Pokud jde o ustanovení uvedené v čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážce in fine přílohy VII služebního řádu, podle ustálené judikatury jeho důvod spočívá ve vůli nepenalizovat ztrátou příspěvku za práci v zahraničí úředníky, kteří se usadili v zemi, v níž jsou zaměstnáni, aby zde vykonávali činnosti pro některý jiný stát nebo pro mezinárodní organizaci( ), jelikož se nelze domnívat, že tito úředníci „měli trvalé vazby k zemi, v níž jsou zaměstnáni“ z důvodu dočasného charakteru jejich vyslání do této země( ).

51. Pravidlo nezohlednění, uvedené ve zkoumaném ustanovení, se tedy zjevně zakládá na domněnce, podle níž výkon práce pro stát nebo pro mezinárodní organizaci nemůže sám o sobě vytvořit trvalé vazby mezi dotčenou osobou a státem, v němž je tato práce vykonávána( ).

52. Jak lze tuto domněnku odůvodnit?

53. Jelikož k tomu judikatura mlčí, lze předložit několik předpokladů.

54. První odůvodnění lze nalézt v úvaze založené na obecné zkušenosti, že povolání vykonávané v zahraničí pro jiný stát než ten, kde je práce konána, nebo pro mezinárodní organizaci, má obvykle přechodný charakter: úředníci mezinárodní organizace, stejně tak jako diplomatický sbor státu, mohou být snadno vyzváni ke změně místa výkonu práce, a nemají tudíž zájem navazovat trvalé vztahy ke státu, v němž jsou zaměstnáni.

55. Druhé vysvětlení přezkoumávané domněnky by se mohlo zakládat na zvláštním charakteru pracovního prostředí v mezinárodních organizacích a ve službách státu nacházejících se v zahraničí. Jelikož pracovní život hraje často hlavní roli při integraci jednotlivce ve společnosti, okolnost, že pracovní prostředí tvoří převážně osoby, které jednak nemají trvalé bydliště ve státě, na jehož území se nachází místo, kde jsou zaměstnáni, a jednak nejsou jeho státními příslušníky, může ztěžovat vytváření trvalých společenských vazeb, které by mohly vést ke skutečné integraci v tomto státě.

56. Cílům pravidla nezohlednění není možná rovněž cizí nezbytnost podporovat schopnost orgánů Společenství přijímat nové pracovníky a zachovávat přitažlivost těchto orgánů pro občany jiných států než státu, na jehož území se nachází jejich sídlo. To platí zejména pro použití tohoto pravidla v případech práce pro mezinárodní organizace, a to ve dvojí snaze jednak neodradit od přechodného výkonu práce pro orgány Společenství a jednak neodradit od nástupu ke stálému služebnímu poměru u orgánů ty, kteří již tyto práce vykonávali.

57. Konečně, je otázkou, zda výše uvedené úvahy jsou dostačující k vysvětlení domněnky, na níž se zakládá zkoumané ustanovení, nebo zda by její důvod neměl být spíše spatřován v určité výsadě ve prospěch států a mezinárodních organizací, jež se projevuje vytvořením zvláštního režimu (s omezením na způsob výpočtu referenční doby) pro osoby, které vykonávaly práci pro jejich instituce, a který má odstranit překážky, které by mohly odradit pracovníky státu a mezinárodních organizací od zeměpisné mobility. Nedostatečnost výše uvedených odůvodnění je zejména zjevná, pokud se má za to, že mají odůvodnit domněnku nezačlenění ve státě výkonu zaměstnání, pokud jde jak o situace popsané ve zkoumaném ustanovení, tak o situace vyplývající z práce konané v zahraničí pro jiné právní subjekty než státy a mezinárodní organizace (bez ohledu na význam těchto termínů při výkladu)( ).

ii) K předpokladu použití čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu

– Přehled judikatury

58. Jelikož se ve shodě s tím, co uvedla Komise, domnívám, že posouzení existence předpokladů k použití zkoumaného pravidla musí být provedeno v zájmu soudržnosti na základě stejných kritérií v obou situacích, které sleduje („práce konaná pro některý jiný stát“ a „práce konaná pro mezinárodní organizaci“), následující přehled judikatury uvádí rozhodnutí týkající se bez rozdílu jedné nebo druhé z těchto situací( ).

59. Pokud jde o subjektivní předpoklady použití, Soudní dvůr upřesnil v rozsudku De Angelis v. Komise( ), že toto pravidlo „se týká pouze okolností vyplývajících z práce konané týmž úředníkem( ), který nastupuje do služebního poměru“ a nelze ho rozšířit na úředníka, který má bydliště v zemi, v níž je zaměstnán, protože tam ve smyslu právní povinnosti následoval manžela, který se tam přestěhoval za účelem nástupu do služebního poměru u Společenství.

60. Pokud jde o objektivní předpoklady, je potřeba připomenout především rozsudek Lo Giudice v. Parlament( ), který Komise několikrát uvedla ve svých vyjádřeních a v němž měl Soud poprvé za to, že existence přímého právního vztahu mezi úředníkem a příslušnou mezinárodní organizací je nezbytnou podmínkou pro účely použití zkoumaného ustanovení. Ve věci, ve které byl vydán tento rozsudek, žalobce před nástupem do služebního poměru jako úředník Parlamentu vykonával poradenství v oblasti informatiky pro Komisi a pro Evropský parlament na základě smlouvy uzavřené, v rámci nabídkového řízení, mezi těmito orgány a společnostmi, u kterých byl zaměstnán. Soud poukázal na to, že navrhovatel nebyl „přímo zaměstnán orgány Společenství na základě smlouvy nebo jakoukoliv jinou formou v souladu s režimem použitelným na ostatní úředníky Evropských společenství nebo na základě jiného textu Společenství“, že v této věci neexistoval „žádný přímý pracovní vztah s dotčenými orgány a z tohoto důvodu žalobce právně nepodléhal pokynům těchto institucí“( ). V bodě 36 Soud obecněji uvedl, že aby mohla dotčená osoba využívat pravidla nezohlednění, „musela by mít alespoň přímé právní vztahy k dotčenému orgánu“( ).

61. V rozsudku Diamantaras v. Komise( ), kde měl Soud rozhodnout o nároku žalobce na nezohlednění období, během něhož pracoval jako nezávislý poradce Komise, Soud upřesnil, že se zkoumané ustanovení netýká pouze úředníků státu nebo osob, jež patřily mezi zaměstnance mezinárodní organizace. Podle názoru Soudu status nezávislého poradce Komise, zahrnující přímý právní vztah mezi tímto orgánem a žalobcem, vytvářel okolnost vyplývající z práce konané pro mezinárodní organizaci ve smyslu tohoto ustanovení.

62. V rozsudku Liaskou v. Rada( ) žalovaný orgán uplatňoval neexistenci jakéhokoliv vztahu podřízenosti, a to smluvního nebo služebního původu, mezi žalobkyní a Komisí, u níž žalobkyně absolvovala zkušební dobu, jejíž kvalifikování bylo předmětem sporu. Soud poukazoval na to, že žalobkyně se během zkušební doby zavázala, že bude vykonávat pro Komisi práci za úplatu a že právní povahu jejího vztahu s touto institucí nelze vyloučit jen z toho důvodu, že nebyla uzavřena žádná smlouva. Podle Soudu z toho vyplývá, že zkušební doba absolvovaná žalobkyní musí být kvalifikována jako okolnost vyplývající z práce konané pro mezinárodní organizaci ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu.

63. V rozsudku Nevin v. Komise ze dne 11. září 2002( ) se Soud vrátil k pojmu přímého právního vztahu a k důležitosti zjištěného vztahu podřízenosti mezi úředníkem a mezinárodní organizací pro posouzení existence tohoto vztahu. Ve věci, která byla předmětem tohoto rozhodnutí, žalobce předtím, než byl zaměstnán Komisí, pracoval pro tento orgán mimo jiné jako dočasný pracovník. Po zjištění neexistence zaměstnaneckého vztahu mezi žalobcem a Komisí( ), a tudíž neexistence přímého právního vztahu ve smyslu již objasněném v bodě 34 rozsudku Lo Giudice v. Parlament( ), Soud přistoupil k ověření, zda skutečnosti uplatněné žalobcem mohou takový vztah představovat i bez zaměstnaneckého vztahu( ). Mezi skutečnostmi, které Soud zkoumal, byla také okolnost, že při výkonu svého povolání žalobce dostával pokyny pouze od Komise. Tuto okolnost shledal Soud v dokonalém souladu s povahou dočasné práce, kde zaměstnanecký vztah a vztah podřízenosti vzniká pouze s podnikem pro dočasnou práci; žalobce totiž tím, že pracoval podle pokynů Komise, vykonával své povinnosti vůči podniku pro dočasnou práci, svému zaměstnavateli, zatímco nedodržení těchto pokynů mělo právní následky pouze v rámci vztahu s tímto podnikem. Soud závěrem upřesnil, že „i když okolnost, že žalobce právně podléhal pokynům Komise, zakládala určitý rozdíl vůči věci, jež je předmětem rozsudku Lo Giudice v. Parlament […], nic to nemění na tom, že stejně jako v posledně jmenované věci nebyly mezi těmito účastníky řízení přímé právní vztahy, které by umožnily použití odchylky stanovené v čl. 4 odst.1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu“( ).

64. Existence přímého právního vztahu ve smyslu výše uvedené judikatury se zdá být požadována rovněž, pokud jde o použití odchylky podle čl. 4 odst. 1 písm. a) první odrážky in fine přílohy VII služebního řádu na případ „práce konané pro některý jiný stát“.

65. V rozsudku Olesen v. Komise, výše uvedeném v bodě 42, Soud odkázal na rozsudky Lo Giudice v. Parlament, Diamantaras v. Komise a Nevin v. Komise, aby tak odůvodnil restriktivní výklad zkoumaného ustanovení, i pokud jde o případ práce konané pro stát. Aniž by Soud výslovně vyjádřil požadavek použít i v tomto případě kritérium přímého právního vztahu vytvořené ve výše uvedených rozsudcích, měl za to, že „by nebylo soudržné ponechat vedle sebe v rámci jednoho ustanovení dva opačné přístupy, tedy restriktivní výklad týkající se ‚práce konané pro mezinárodní organizace‘ a extenzivní výklad týkající se ‚práce pro některý jiný stát‘“( ).

66. Soud naopak výslovně použil kritérium přímého právního vztahu v rozsudku Recalde Langarica v. Komise( ), kde v projednávaném případě dospěl k vyloučení existence přímých právních vztahů mezi žalobkyní, zaměstnanou u veřejné akciové společnosti založené podle španělského práva, a španělským státem. Soud především vycházel z neexistence smluvních vztahů mezi tímto státem a žalobkyní, zatímco okolnost, že autonomní oblast Baskicka byla jediným akcionářem této společnosti byla považován za vhodnou pouze k prokázání nepřímých právních vztahů mezi touto entitou a žalobkyní a tím spíše mezi ní a Španělským královstvím( ).

– Analýza

67. Z výše uvedených úvah vyplývá, že pojem „přímý právní vztah“, na který se Komise ve svých vyjádřeních odvolává, byl vytvořen v judikatuře Soudu.

68. Komise na podporu svého kasačního opravného prostředku mimo jiné uplatňuje, že se Soud v napadeném rozsudku odchýlil od své judikatury, protože opomněl ověřit, zda ve věci v tomto řízení tento vztah existuje. Navrhovatelka se rovněž domnívá, že na základě výše uvedené judikatury se má jako „přímý právní vztah“ chápat vztah smluvní nebo služební povahy. Navrhovatelka se konečně domnívá, že Soud použil kritérium podřízenosti, jehož relevance pro posouzení existence přímého právního vztahu byla vyloučena výše uvedeným rozsudkem Nevin v. Komise.

69. Domnívám se, že je na tomto místě užitečné uvést důvody, které mi nedovolují souhlasit s analýzou judikatury Soudu, již navrhuje navrhovatelka.

70. Zaprvé, je třeba poukázat na to, že judikatura Soudu nevyžaduje k ustavení přímého právního vztahu vyžadovaného pro účely použití pravidla nezohlednění, aby osoba, která vykonává práci, byla úředníkem státu nebo patřila k pracovníkům mezinárodní organizace( ). Jinými slovy, stát nebo mezinárodní organizace nemusí nutně být vůči dotčené osobě v postavení zaměstnavatele.

71. Zadruhé, je potřeba uvést, že Soud použil slovní spojení „přímý právní vztah“, a nikoliv „přímý smluvní vztah“. Jelikož se nedomnívám, že tato volba odpovídá pouze požadavku terminologické povahy, danému nutností pokrýt i ty okolnosti, kdy vztah mezi dotčenou osobou a státem nebo mezinárodní organizací není smluvní, ale služební povahy, je podle mne možné dojít k závěru, že vztah, na nějž judikatura odkazuje, nemusí nutně vyplývat ze smlouvy. Kromě toho se domnívám, že nelze souhlasit ani s výkladem, podle něhož by v případě neexistence přímého smluvního vztahu byla podmínka přímého právního vztahu splněna pouze existencí těsnějšího právního vztahu, než je vztah vyplývající ze smlouvy. Ve výše uvedeném rozsudku Liaskou v. Komise měl totiž Soud jednak za to, že v případě úředníka ve zkušební době takový vztah existuje. Kromě toho ve výše uvedeném rozsudku Lo Giudice v. Parlament připustil, že požadovaný vztah je méně úzký v porovnání se smluvním vztahem, když poté co v bodě 34 rozsudku určil, že žalobce byl smluvně vázán pouze se třetími společnostmi, v bodě 36 rozhodl, že čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá odrážka in fine přílohy VII služebního řádu vyžaduje, aby „měla dotčená osoba alespoň přímé právní vztahy s dotyčným orgánem“.

72. Tedy odlišně od toho, co tvrdí navrhovatelka, i když je pravda, že zjištění vztahu smluvní nebo služební povahy mezi dotčenou osobou a státem nebo mezinárodní organizací, pro níž pracuje, umožňuje podle judikatury Soudu jako takové dospět k závěru o existenci přímého právního vztahu, nelze naopak z této judikatury vyvozovat, že má být existence tohoto vztahu vyloučena jen z toho důvodu, že takový smluvní vztah neexistuje.

73. Zatřetí se domnívám, že když rozsudky Lo Giudice v. Parlament a Nevin v. Komise odkazují na okolnost, že dotčená osoba byla více či méně právně podřízena pokynům státního orgánu nebo orgánu mezinárodní organizace( ), ve skutečnosti odkazují na specifičtější podmínku, než je pouhý vztah podřízenosti, a sice na okolnost, kdy má dotčená osoba právní povinnost, v jejímž rámci je podřízena řídící nebo kontrolní pravomoci příjemce práce nad výkonem jeho práce. Po výše uvedeném upřesnění uvádím, že nesdílím tvrzení Komise, podle níž judikatura vyloučila tento prvek jako irelevantní. V rozsudku Lo Giudice v. Parlament má naopak rozhodující důležitost( ) při ověření existence přímého právního vztahu mezi žalobcem a orgánem Společenství. I když je pravda, že jeho důležitost byla v pozdějším rozsudku Nevin v. Komise značně přehodnocena, nedomnívám se nicméně, že lze z tohoto rozsudku vyvozovat, že Soud zamýšlel vyloučit jeho relevanci pro účely tohoto ověření( ).

74. Konečně se domnívám, že z výše uvedené judikatury lze, jak správně zdůraznila odpůrkyně a na rozdíl od toho, co zjevně tvrdí Komise, vyvodit, že existence přímého právního vztahu mezi dotčenou osobou a státem nebo mezinárodní organizací se zjišťuje s ohledem na řadu předem neurčených faktorů, přičemž vhodnost jejich použití jako ukazatelů takového vztahu je posuzována případ od případu na základě povahy každé projednávané věci.

75. Nyní přistoupím k přezkumu opodstatněnosti výtky, kterou Komise předložila na podporu svého kasačního opravného prostředku.

c) K údajnému porušení čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu

76. Soudní dvůr dosud neměl příležitost vyjádřit se k pojmu přímého právního vztahu vypracovanému Soudem.

77. Soudní dvůr se v tomto sporu může omezit na přezkum správnosti řešení přijatého Soudem s odkazem na situaci odpůrkyně nebo může otázku výkladu, kterou mu účastníci řízení předložili, pojednat obecněji.

78. Domnívám se, že v tomto druhém případě pojem „přímého právního vztahu“, jak je vymezen v obecných rysech v judikatuře Soudu – bez ohledu na správnost jeho použití v jednotlivých případech, kde převažoval, podle mého názoru, příliš formální přístup – může představovat vhodný parametr, na jehož základě lze posoudit, zda činnost vykonávaná úředníkem před jeho nástupem do služebního poměru u Společenství odpovídá definici „práce konané pro některý jiný stát nebo pro mezinárodní organizaci“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky in fine přílohy VII služebního řádu.

79. Jinými slovy, souhlasím se Soudem v tom, že předpokladem pro použití tohoto ustanovení je existence takového právního a nejen čistě skutkového vztahu, který přímo vytváří vztah mezi osobou, která vykonává práci, a státem (nebo mezinárodní organizací), který je jejím příjemcem. Domnívám se také, že tento vztah nemusí nutně záviset na existenci vztahu smluvní nebo služební povahy mezi těmito dvěma právními subjekty, ale může vyplývat z jiných prvků charakterizujících jejich vztah.

80. Je tedy třeba posoudit, zda jsou Soudem zjištěné faktory spojení mezi odpůrkyní a Rakouskou republikou dostačující k vytvoření tohoto vztahu.

81. V tomto ohledu je třeba úvodem poukázat na to, že Komise nijak nezpochybňuje, že SZ spadá pod pojem stát, což ani nemůže být vážně zpochybněno.

82. Podobně jako běžné diplomatické mise( ), SZ vykonávají funkci zastupování a hájení vnitrostátních zájmů. Jsou vytvořeny z jednostranné iniciativy členských států a mají funkci styčných orgánů mezi těmito státy a orgány Společenství, a to především prostřednictvím činnosti Coreper. V závislosti na potřebách zastoupení různých správních orgánů dotčených opatřeními Společenství se postupem času jejich struktura stala stále složitější, odrážejíc tak rozdílné složky státu, k němuž patří. I když stálá zastoupení plní stejné funkce a odpovídají v podstatě stejnému modelu, jejich organizace a fungování se mezi jednotlivými členskými státy liší podle jejich povahy, způsobu práce a priorit. Počet a místo původu služebně přidělených úředníků a odborníků například záleží na nejednotných požadavcích zásahu ze strany rozdílných vnitrostátních správních orgánů.

83. Aniž by bylo nutné zdržovat se vznikem a povahou SZ a kontextem, v němž působí, je pro potřeby tohoto sporu dostačující uvést, že pro účely použití pravidla nezohlednění uvedeného v čl. 4 odst. 1 písm. a) přílohy VII služebního řádu musí být činnost vykonávaná pro SZ považována, s přihlédnutím k právní povaze těchto orgánů, za práci konanou pro stát, k němuž patří, podobně jako v případě práce pro velvyslanectví.

84. Jak již bylo naznačeno, tento závěr Komise nekritizovala, avšak zpochybnila, že práci vykonávanou odpůrkyní v rámci SZR lze kvalifikovat jako práci konanou „pro“ Rakouskou republiku. Obzvláště podle navrhovatelky Soud tím, že se opřel o prvek organizačně/funkčního začlenění odpůrkyně do SZR, použil v napadeném rozsudku čistě formální kritérium na úkor meritorního přezkumu, který ho měl dovést k vyloučení existence přímého právního vztahu, který vyžaduje judikatura jako podmínku pro použití pravidla nezohlednění.

85. S analýzou Komise nesouhlasím.

86. Především připomínám, že na základě výše uvedených úvah lze existenci přímého právního vztahu, jehož se Komise dovolává, vyvozovat ze souhrnu různých prvků, které je třeba určit s odkazem na okolnosti projednávaného případu v rámci celkového posouzení.

87. Zadruhé, na rozdíl od předpokladu, z něhož vychází Komise, není pro účely použití pravidla nezohlednění nutné, aby předmětná práce byla vykonávána v rámci přímého právního vztahu smluvní nebo služební povahy mezi poskytovatelem a příjemcem práce.

88. Zatřetí se domnívám, že skutečnosti objasněné v bodě 36 napadeného rozsudku, zejména okolnost, že odpůrkyně byla jedním ze členů personálu SZR a že měla stejný status jako ostatní úředníci vyslaní k tomuto SZ, mohou plně odůvodnit závěr, podle něhož práce, kterou vykonávala, je pro účely použití čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky přílohy VII služebního řádu prací konanou pro Rakouskou republiku.

89. Skutečnost, že odpůrkyně konkrétně vykonávala svou činnost pro nestátní instituce působící v rámci SZR, nemění pro účely použití zkoumaného ustanovení nic na relevanci právního vztahu, který měla s Rakouskou republikou na základě svého, Soudem konstatovaného, postavení členky administrativního a technického personálu SZ tohoto členského státu( ). V tomto ohledu je třeba připomenout, že vnitřní organizace SZ je ponechána na uvážení členského státu, z něhož pochází. Je tedy věcí členského státu, aby vybral entity, které mají být součástí stálého zastoupení, jakož i určil veřejné zájmy, které musí různé entity spolupůsobící v rámci SZ prosazovat ve vztazích s orgány Společenství.

90. Souhlasím rovněž se Soudem v tom, že požadovat po orgánech Společenství v podobných situacích jako ve věci v tomto řízení, aby provedly celkové šetření povahy zvláštních funkcí vykonávaných úředníkem v SZ, by přehnaně ztížilo a učinilo zbytečně nákladným posouzení spočívající v ověření na základě objektivních a snadno použitelných kritérií, zda jsou splněny podmínky použití čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky přílohy VII služebního řádu.

91. Konečně, je třeba uvést, že na rozdíl od toho, co zjevně tvrdí navrhovatelka, řešení přijaté Soudem není vůbec v rozporu s důvodem zkoumaného pravidla, jak vyplývá z výše uvedených úvah, ať už se domníváme, že tento důvod v podstatě spočívá v zabránění penalizace osob, které se nacházejí v situaci popsané tímto předpisem, nebo si myslíme, že musí naopak představovat určitou výsadu přiznanou státům a mezinárodním organizacím.

92. S ohledem na výše uvedené tudíž navrhuji, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl.

VII – K nákladům řízení

93. Podle čl. 122 prvního pododstavce jednacího řádu, jestliže je kasační opravný prostředek zamítnut, Soudní dvůr rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 69 odst. 2 tohoto jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

94. Vzhledem k tomu, že Soudnímu dvoru navrhuji, aby kasační opravný prostředek zamítl, a jelikož odpůrkyně požadovala, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení, domnívám se, že Komisi je namístě uložit náhradu nákladů řízení.

VIII – Závěry

95. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby prohlásil, že:

„Kasační opravný prostředek se zamítá,

Komisi se ukládá náhrada nákladů řízení“.