STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

YVESE BOTA

přednesené dne 26. července 2017 ( 1 )

Věci C‑643/15 a C‑647/15

Slovenská republika,

Maďarsko

proti

Radě Evropské unie

„Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí (EU) 2015/1601 – Dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Italské republiky a Řecké republiky – Stav nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí na území některých členských států – Relokace těchto státních příslušníků na území ostatních členských států – Počet žadatelů přidělených členskému státu v rámci relokace – Článek 80 SFEU – Zásada solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy – Článek 78 odst. 3 SFEU – Právní základ – Pojem ‚legislativní akt‘ – Článek 289 odst. 3 SFEU – Závaznost závěrů přijatých Evropskou radou pro Radu Evropské unie – Článek 15 odst. 1 SEU a článek 68 SFEU – Porušení podstatných formálních náležitostí – Změna návrhu Evropské komise – Požadavky na novou konzultaci s Evropským parlamentem a na jednomyslnost hlasování v Radě – Článek 293 SFEU – Zásady právní jistoty a proporcionality“

1. Slovenská republika a Maďarko se svými žalobami (C‑643/15 a C‑647/15) domáhají zrušení rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka ( 2 ).

2. Toto rozhodnutí bylo přijato Radou Evropské unie na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, který stanoví, že „[o]citnou-li se jeden nebo více členských států ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh [Evropské k]omise přijmout ve prospěch dotyčných členských států dočasná opatření. Rada rozhoduje po konzultaci s Evropským parlamentem“.

3. Uvedené rozhodnutí bylo přijato v kontextu migrační krize, která zasáhla Evropskou unii počínaje rokem 2014 a následně nabyla na intenzitě v průběhu roku 2015, a to zejména během července a srpna tohoto roku, jakož i v kontextu katastrofální humanitární situace, která v důsledku této krize nastala především v členských státech, jež jsou vystaveny největšímu náporu migrantů, jako je Italská republika a Řecká republika, které čelily masivnímu přílivu migrantů pocházejících ze třetích zemí jako Syrská arabská republika, Afghánská islámská republika, Irácká republika a Stát Eritrea.

4. Za účelem řešení této migrační krize a tlaku, kterému vystavila azylové systémy Italské republiky a Řecké republiky, předpokládá napadené rozhodnutí relokaci 120000 osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, z uvedených dvou členských států a v průběhu dvou let do ostatních členských států. K rozhodnutí jsou připojeny dvě přílohy, které v první fázi rozdělují 66000 osob, které mají být přemístěny z Itálie (15600) a z Řecka (50400) na základě počtu žadatelů, který je přidělen každému členskému státu a který má závaznou povahu ( 3 ).

5. Článek 2 písm. e) napadeného rozhodnutí definuje „relokaci“ jako „přesun žadatele z území členského státu, který je podle kritérií stanovených v kapitole III nařízení (EU) č. 604/2013[ ( 4 )] příslušný pro posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, na území členského státu relokace“. Členským státem relokace se podle čl. 2 písm. f) napadeného rozhodnutí rozumí „členský stát, který se podle nařízení [Dublin III] stane příslušným k posouzení žádosti žadatele o mezinárodní ochranu po jeho relokaci na území tohoto členského státu“.

6. Dočasný relokační mechanismus upravený napadeným rozhodnutím je součástí dalších opatření, která již byla na unijní úrovni za účelem řešení migrační krize přijata, a to včetně evropského programu „znovuusídlování“ ( 5 )22504 osob, které potřebují mezinárodní ochranu, dohodnutého dne 20. července 2015 ve formě „rezoluce“ členských států a států přidružených v rámci dublinského systému, a rozhodnutí (EU) 2015/1523, přijatého Radou dne 14. září 2015 ( 6 ), které upravuje relokaci z Itálie a Řecka v průběhu dvou let týkající se 40000 osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, a to na základě konsenzem určeného rozdělení ( 7 ).

7. Dále je důležité poukázat na to, že dne 9. září 2015 předložila Komise nejen návrh budoucího napadeného rozhodnutí ( 8 ), ale rovněž návrh nařízení, kterým se mění nařízení Dublin III ( 9 ). Tento návrh upravuje „stálý“ relokační mechanismus, tedy relokační mechanismus, který na rozdíl od relokačního mechanismu upraveného rozhodnutím 2015/1523 a napadeným rozhodnutím není časově omezen. Posledně uvedený návrh nebyl k dnešnímu dni přijat.

8. Pokud jde o to, jak napadené rozhodnutí vznikalo, lze uvést následující skutečnosti.

9. Původní návrh Komise upravoval relokaci 120000 žadatelů o mezinárodní ochranu z Itálie (15600 osob), Řecka (50400 osob) a Maďarska (54000 osob) do ostatních členských států. V přílohách I až III tohoto návrhu byly uvedeny 3 tabulky rozdělující žadatele z každého z těchto tří členských států mezi ostatní členské státy, s výjimkou Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, Irska a Dánského království, a to v podobě počtu přidělených osob stanoveného pro každý členský stát.

10. Dne 13. září 2015 postoupila Komise tento návrh vnitrostátním parlamentům.

11. Dne 14. září 2015 předala Rada tentýž návrh Parlamentu ke konzultaci.

12. Dne 17. září 2015 přijal Parlament legislativní usnesení, kterým uvedený návrh schválil, a to zejména s ohledem na „mimořádně naléhavou situaci a nutnost vypořádat se s ní bez dalšího otálení“, a současně vyzval Radu, aby znovu konzultovala s Parlamentem, bude-li mít v úmyslu podstatně změnit návrh Komise.

13. V průběhu několika jednání, která proběhla v rámci Rady mezi 17. a 22. zářím 2015, byl v původní návrh Komise v několika bodech změněn.

14. Především dalo na těchto jednáních Maďarsko najevo, že odmítá myšlenku, aby bylo považováno za „členský stát v první linii“, a že si nepřeje být uvedeno jako Italská republika a Řecká republika mezi relokujícími členskými státy. Z konečného znění návrhu, včetně nadpisu, tak byla vypuštěna jakákoliv zmínka o Maďarsku jako relokujícím členském státu. Došlo rovněž k vypuštění přílohy III původního návrhu, která se týkala rozdělení 54000 žadatelů, u nichž se původně předpokládalo, že budou přemístěni z Maďarska. Maďarsko bylo naproti tomu zahrnuto do příloh I a II jako členský stát relokace žadatelů o mezinárodní ochranu z Itálie (příloha I) a Řecka (příloha II) a byl mu v těchto přílohách přidělen počet žadatelů.

15. Dne 22. září 2015 byl takto pozměněný návrh Komise přijat Radou kvalifikovanou většinou. Česká republika, Maďarsko, Rumunsko a Slovenská republika hlasovaly proti přijetí tohoto návrhu. Finsko se hlasování zdrželo.

16. Napadené rozhodnutí je výrazem solidarity, kterou Smlouva mezi členskými stáry předpokládá.

17. Projednávané žaloby jsou příležitostí k tomu, abych připomněl, že solidarita náleží mezi klíčové hodnoty Unie, a je dokonce v jejích základech. Jak by bylo možné prohlubovat solidaritu mezi národy Evropy a vytvářet mezi nimi stále užší svazek, jak hlásá preambule Smlouvy o EU, bez solidarity mezi členskými státy v případě, že jeden z nich čelí nouzové situaci? Dostáváme se zde k samotné podstatě toho, co je smyslem a současně cílem evropského projektu.

18. Hned na počátku je proto třeba zdůraznit význam solidarity jako zakládající a existenční hodnoty Unie.

19. Požadavek solidarity, zakotvený již v Římské smlouvě ( 10 ), je i nadále v jádru integračního procesu sledovaného Lisabonskou smlouvou. I když není solidarita překvapivě uvedena ve výčtu hodnot, na nichž je Unie založena, obsaženém v čl. 2 první větě SEU ( 11 ), je naproti tomu zmíněna v preambuli Listiny základních práv Evropské unie ( 12 ) jako součást „nedělitelných a všeobecných hodnot“, na kterých se Unie zakládá. Kromě toho článek 3 odst. 3 SEU upřesňuje, že Unie podporuje nejen „mezigenerační solidaritu“, ale i „solidaritu mezi členskými státy“. Solidarita je tudíž nadále součástí souboru hodnot a zásad, které tvoří „základ, na kterém je Evropská unie budována“ ( 13 ).

20. V konkrétnější rovině je solidarita současně pilířem a řídící zásadou politik Unie v oblasti kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví, které jsou předmětem kapitoly 2 hlavy V Smlouvy o FEU věnované prostoru svobody, bezpečnosti a práva ( 14 ).

21. Dokládá to čl. 67 odst. 2 SFEU, podle kterého Unie „rozvíjí společnou politiku v oblasti azylu, přistěhovalectví a ochrany vnějších hranic, která je založena na solidaritě mezi členskými státy a je spravedlivá vůči státním příslušníkům třetích zemí“. Kromě toho článek 80 SFEU stanoví, že „politiky Unie podle této kapitoly a jejich provádění se řídí zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni. Kdykoli je to nutné, obsahují akty Unie přijaté podle této kapitoly vhodná opatření pro používání této zásady“ ( 15 ).

22. Vzhledem k faktické nerovnosti mezi členskými státy, která je dána jejich zeměpisnou polohou a zranitelností vůči masivním migračním tokům, je přijetí opatření na základě čl. 78 odst. 3 SFEU a jejich účinné uplatňování o to naléhavější. Z tohoto hlediska umožňují taková opatření, jako jsou opatření stanovená napadeným rozhodnutím, dát zásadě solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy zakotvené v článku 80 SFEU konkrétní obsah.

23. Specifikum napadeného rozhodnutí spočívá v zavedení relokačního mechanismu na základě počtu žadatelů, který je přidělen členským státům a má závaznou povahu. S tímto rozhodnutím získává solidarita mezi členskými státy konkrétní obsah a závaznou povahu. Tento zásadní a novátorský charakter uvedeného rozhodnutí vysvětluje, proč jsou projednávané věci politicky citlivé, neboť vedl k vytvoření negativního postoje na straně členských států prosazujících svobodně přijatou solidaritu, která je založena výhradně na dobrovolných závazcích.

24. Tento negativní postoj, ve spojení se zjištěním, že napadené rozhodnutí bylo provedeno ve velmi omezeném rozsahu, k čemuž se ještě dále vrátím ( 16 ), může vzbuzovat dojem, že se na pozadí toho, co nazýváme „migrační krize v roce 2015“, skrývá další krize, a sice krize projektu evropské integrace, který je z podstatné části postaven na požadavku solidarity mezi členskými státy, které se rozhodly tohoto projektu zúčastnit ( 17 ).

25. Na druhou stranu lze mít stejně tak za to, že Unie tím, že na tuto migrační krizi reagovala kategoricky, prokázala, že má k dispozici nezbytné nástroje a že je schopna je použít. Zbývá ověřit, jak to žádají projednávané žaloby, zda Unie při přijetí takových opatření, jakými jsou opatření obsažená v napadeném rozhodnutí, dodržela právní rámec uložený Smlouvami.

I. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

26. Ve věci C‑643/15 Slovenská republika navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí a uložil Radě náhradu nákladů řízení.

27. Ve věci C‑647/15 Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí anebo podpůrně v případě, že nevyhoví prvnímu návrhovému žádání, toto rozhodnutí zrušil v rozsahu, v němž se týká Maďarska, a uložil Radě náhradu nákladů řízení.

28. Ve věcech C‑643/15 a C‑647/15 navrhuje Rada Soudnímu dvoru, aby žalobu zamítl jako neopodstatněnou a uložil Slovenské republice a Maďarsku náhradu nákladů řízení v jejich věcech.

29. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 29. dubna 2016 byl Belgickému království, Spolkové republice Německo, Řecké republice, Francouzské republice, Italské republice, Lucemburskému velkovévodství, Švédskému království a Komisi povolen ve věcech C‑643/15 a C‑647/15 vstup do řízení na podporu návrhových žádání Rady.

30. Stejným rozhodnutím předsedy Soudního dvora byl Polské republice povolen vstup do řízení ve věci C‑643/15 na podporu návrhových žádání Slovenské republiky a ve věci C‑647/15 na podporu návrhových žádání Maďarska.

II. K žalobám

31. Na podporu svých návrhových žádání uvádí Slovenská republika šest žalobních důvodů vycházejících zaprvé z porušení článku 68 SFEU, čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i zásady institucionální rovnováhy, zadruhé z porušení čl. 10 odst. 1 a 2 SEU, čl. 13 odst. 2 SEU, čl. 78 odst. 3 SFEU, článků 3 a 4 protokolu (č. 1) o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a článků 6 a 7 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, připojených ke Smlouvám ( 18 ), jakož i zásad právní jistoty, zastupitelské demokracie a institucionální rovnováhy, zatřetí z porušení podstatných formálních náležitostí týkajících se legislativního postupu, jakož i čl. 10 odst. 1 a 2 SEU, čl. 13 odst. 2 SEU a zásad zastupitelské demokracie, institucionální rovnováhy a řádné správy (podpůrně), začtvrté z porušení podstatných formálních náležitostí zakotvených v čl. 78 odst. 3 SFEU a článku 293 SFEU, jakož i čl. 10 odst. 1 a 2 SEU, čl. 13 odst. 2 SEU a zásad zastupitelské demokracie, institucionální rovnováhy a řádné správy (zčásti podpůrně), zapáté z porušení čl. 78 odst. 3 SFEU z důvodu nesplnění podmínek jeho použitelnosti (podpůrně) a za šesté z porušení zásady proporcionality.

32. Maďarsko předkládá na podporu svých návrhových žádání deset žalobních důvodů.

33. První dva žalobní důvody vycházejí z porušení čl. 78 odst. 3 SFEU s tím, že toto ustanovení neposkytuje Radě náležitý právní základ pro přijetí opatření, která se závazným způsobem odchylují od ustanovení legislativního aktu, která se použijí po dobu 24 měsíců a v určitých případech po dobu 36 měsíců a jejichž účinky přetrvávají po uplynutí této doby, což je v rozporu s pojmem „dočasných opatření“.

34. Třetí až šestý žalobní důvod vycházejí z porušení podstatných formálních náležitostí s tím, že zaprvé Rada přijetím napadeného rozhodnutí porušila ustanovení čl. 293 odst. 1 SFEU, neboť se odchýlila od návrhu Komise, aniž dosáhla jednomyslnosti (třetí žalobní důvod), zadruhé napadené rozhodnutí stanoví odchylku od ustanovení legislativního aktu a z hlediska obsahu je samo legislativním aktem, takže i v případě, že by bylo možné rozhodnutí na základě čl. 78 odst. 3 SFEU přijmout, mělo být při jeho přijetí dodrženo právo vnitrostátních parlamentů vyjádřit se k legislativním aktům, upravené v protokole (č. 1) a protokole (č. 2) (čtvrtý žalobní důvod), zatřetí po konzultaci s Parlamentem Rada podstatným způsobem změnila znění návrhu, aniž v tomto ohledu Parlament opětovně konzultovala (pátý žalobní důvod), a začtvrté v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí Radou nebyly k dispozici jazykové verze návrhu rozhodnutí v úředních jazycích Unie (šestý žalobní důvod).

35. Sedmý žalobní důvod vychází z porušení článku 68 SFEU a závěrů Evropské rady ze dne 25. a 26. června 2015 ( 19 ).

36. Osmý žalobní důvod vychází z porušení zásady právní jistoty a jasnosti právních předpisů, neboť v několika bodech není zřejmé, jakým způsobem mají být ustanovení napadeného rozhodnutí uplatňována ani jaký je vztah mezi těmito ustanoveními a ustanoveními nařízení Dublin III.

37. Devátý žalobní důvod vychází z porušení zásad nezbytnosti a proporcionality s tím, že vzhledem k tomu, že není Maďarsko uvedeno mezi členskými státy, v jejichž prospěch je dočasný relokační mechanismus stanoven, není odůvodněné, aby napadené rozhodnutí stanovilo relokaci 120000 osob žádajících o mezinárodní ochranu.

38. Desátý žalobní důvod, který je uveden podpůrně, vychází z porušení zásady proporcionality a čl. 78 odst. 3 SFEU v rozsahu týkajícím se Maďarska vzhledem k tomu, že mu napadené rozhodnutí ukládá závaznou kvótu jako členskému státu relokace, ačkoliv je nesporné, že se jedná o členský stát, na jehož území vstoupilo velké množství nelegálních imigrantů a podalo tam žádosti o mezinárodní ochranu.

III. Posouzení

A. Úvodní poznámky

39. Vzhledem k tomu, že právní základ aktu určuje postup, který je třeba použít pro jeho přijetí ( 20 ), je třeba zaprvé zkoumat žalobní důvody vycházející z toho, že čl. 78 odst. 3 SFEU není náležitým právním základem pro přijetí napadeného rozhodnutí. Zadruhé se budu zabývat žalobními důvody vycházejícími z porušení podstatných formálních náležitostí, k nimž mělo při přijetí tohoto rozhodnutí dojít, a zatřetí posoudím meritorní žalobní důvody.

40. V těchto třech krocích budou přezkoumány nejdříve žalobní důvody Slovenské republiky a Maďarska, které se zcela nebo zčásti překrývají, a následně, bude-li to třeba, vlastní žalobní důvody každého z žalobců.

B. K žalobním důvodům vycházejícím z toho, že čl. 78 odst. 3 SFEU není náležitým právním základem pro přijetí napadeného rozhodnutí

41. Slovenská republika (druhý a pátý žalobní důvod) a Maďarsko (první a druhý žalobní důvod) zpochybňují, že by čl. 78 odst. 3 SFEU mohl být náležitým právním základem pro přijetí napadeného rozhodnutí.

42. Mezi postoji zastávanými těmito dvěma členskými státy jsou nicméně rozdíly. Zatímco Maďarsko připouští, že se Italská republika a Řecká republika nacházely v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí ve „stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí“ ve smyslu čl. 78 odst. 3 SFEU, a přitom zpochybňuje, že napadené rozhodnutí bylo vhodným opatřením k řešení této situace, Slovenská republika tvrdí, že takový stav nouze ve smyslu uvedeného ustanovení dán nebyl (druhá část pátého žalobního důvodu).

43. Tyto dva členské státy zpochybňují volbu právního základu napadeného rozhodnutí zaprvé s tím, že napadené rozhodnutí sice bylo přijato nelegislativním postupem, a je tudíž nelegislativním aktem, nicméně by mělo být s ohledem na svůj obsah považováno za legislativní akt, jelikož mění legislativní akty. Článek 78 odst. 3 SFEU přitom podle nich neumožňuje přijmout legislativní akty.

44. Zadruhé Slovenská republika a Maďarsko zpochybňují dočasnost napadeného rozhodnutí.

45. Zatřetí Slovenská republika na rozdíl od Maďarska tvrdí, že čl. 78 odst. 3 SFEU není náležitým právním základem pro přijetí napadeného rozhodnutí, jelikož nebyla splněna podmínka existence „stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí“.

1. K druhému žalobnímu důvodu Slovenské republiky a prvnímu žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícím z legislativní povahy napadeného rozhodnutí

46. Slovenská republika a Maďarsko tvrdí, že napadené rozhodnutí, třebaže bylo přijato nelegislativním postupem, a je tedy formálně nelegislativním aktem, musí být přesto považováno za legislativní akt s ohledem na jeho obsah a účinky, jelikož mění, a to navíc podstatným způsobem, několik legislativních aktů unijního práva. Článek 78 odst. 3 SFEU přitom není právním základem pro přijetí legislativních opatření, neboť z něho nijak nevyplývá, že opatření přijatá na jeho základě musí být přijata v rámci legislativního postupu.

47. Jak výslovně potvrzuje bod 23 odůvodnění napadeného rozhodnutí, odchyluje se toto rozhodnutí od několika legislativních aktů unijního práva. I když napadené rozhodnutí označuje tyto změny pouze za odchylky, rozlišení mezi odchylkou a změnou je umělé, neboť odchylka a změna mají v praxi tytéž účinky, neboť v obou případech je použití normativního ustanovení vyloučeno, a tím je fakticky dotčena jeho účinnost.

48. Slovenská republika konkrétně tvrdí, že Rada porušila čl. 78 odst. 3 SFEU z důvodu, že se napadené rozhodnutí odchyluje od ustanovení obsažených v legislativních aktech a že takové změny lze provést pouze legislativním aktem. Článek 78 odst. 3 SFEU, který se nezmiňuje o řádném legislativním postupu, ani o zvláštním legislativním postupu, přitom neumožňuje přijmout legislativní akty. Z toho vyplývá, že forma napadeného rozhodnutí neodpovídá jeho obsahu.

49. Tím, že přijala napadené rozhodnutí na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, porušila tedy Rada nejen toto ustanovení, ale také práva vnitrostátních parlamentů a Parlamentu. Na základě primárního práva se jak vnitrostátní parlamenty, tak Parlament měly podílet na změnách legislativních aktů, od nichž se Rada odchýlila napadeným rozhodnutím. Slovenská republika přitom poukazuje na to, že tyto akty byly přijaty řádným legislativním postupem.

50. Slovenská republika má tudíž za to, že přijetím napadeného rozhodnutí porušila Rada nejen čl. 78 odst. 3 SFEU, ale i čl. 10 odst. 1 a 2 SEU, čl. 13 odst. 2 SEU, články 3 a 4 protokolu (č. 1) a články 6 a 7 protokolu (č. 2), jakož i zásady právní jistoty, zastupitelské demokracie a institucionální rovnováhy.

51. Maďarsko se připojuje k názoru Slovenské republiky, podle něhož právní akt přijatý na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, který podle výkladu a contrario čl. 289 odst. 2 a 3 SFEU není legislativním aktem, nemůže závazným způsobem změnit, byť dočasně, platné legislativní akty, které byly přijaty v rámci řádných nebo zvláštních legislativních postupů, jako je nařízení Dublin III. Z hlediska obsahu je napadené rozhodnutí nepochybně legislativním aktem. Vzhledem k tomu, že se toto rozhodnutí odchyluje od ustanovení nařízení Dublin III, není možné jej přijmout na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, který svěřuje Radě pravomoc přijímat akty pouze v rámci nelegislativního postupu, a opravňuje tudíž pouze k přijetí nelegislativních aktů.

52. Podle Maďarska by mohl být čl. 78 odst. 3 SFEU nanejvýš právním základem pro přijetí opatření, která doplňují legislativní akty přijaté na základě čl. 78 odst. 2 SFEU, avšak jsou s nimi v souladu, nebo opatření, která usnadňují jejich provádění s ohledem na stav nouze ( 21 ).

53. Maďarsko upřesňuje, že pokud Soudní dvůr rozhodne, že je na základě čl. 78 odst. 3 SFEU možné přijmout akt, který se odchyluje od legislativního aktu přijatého na základě čl. 78 odst. 2 SFEU, nemůže jít taková odchylka tak daleko, že by ovlivnila podstatu takového legislativního aktu nebo zbavila významu jeho základní ustanovení. Tak je tomu přitom v případě napadeného rozhodnutí, jelikož zejména mění nejpodstatnější prvek tohoto nařízení, a sice určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Napadené rozhodnutí tak stanoví odchylku od ustanovení tohoto nařízení v rozsahu, který je v rámci nelegislativního aktu nepřípustný. Dochází tím k obcházení řádného legislativního postupu podle čl. 78 odst. 2 SFEU.

54. Maďarsko se konečně v replice a ve svém vyjádření ke spisům vedlejších účastníků řízení odvolává per analogiam na body 151 až 161 stanoviska generálního advokáta M. Watheleta ve věci Rada v. Fronta Polisario ( 22 ) a tvrdí, že požadavek konzultace s Parlamentem tak, jak jej stanoví čl. 78 odst. 3 SFEU, lze považovat za „účast“ Parlamentu ve smyslu čl. 289 odst. 2 SFEU, takže se použije zvláštní legislativní postup, a napadené rozhodnutí je tudíž třeba považovat za legislativní akt.

55. Nicméně ani za takového předpokladu neopravňuje čl. 78 odst. 3 SFEU Radu k tomu, aby se odchýlila od podstatného ustanovení legislativního aktu, který byl přijat na základě čl. 78 odst. 2 SFEU.

56. Žádný z těchto argumentů mě nepřesvědčil. Mám za to, že čl. 78 odst. 3 SFEU mohl být použit jako právní základ nelegislativního aktu, jakým je napadené rozhodnutí, které se dočasně a v přesně vymezeném rámci odchyluje od některých ustanovení legislativních aktů.

57. Nejprve odpovím na argumentaci Maďarska uplatněnou ve fázi repliky ( 23 ), a sice že lze napadené rozhodnutí považovat za legislativní akt i přesto, že čl. 78 odst. 3 SFEU neuvádí, že opatření přijatá na tomto základě jsou přijímána zvláštním legislativním postupem. Maďarsko vychází v tomto ohledu ze závěru, že v souladu s požadavkem vyjádřeným v čl. 289 odst. 2 SFEU bylo napadené rozhodnutí přijato Radou „za účasti […] Parlamentu“.

58. Domnívám se, že je nezbytné na tuto právní otázku odpovědět jednoznačně, neboť přijetí legislativního aktu je spojeno s určitými požadavky, které se při přijetí nelegislativního aktu nepoužijí. Mám na mysli zejména účast vnitrostátních parlamentů podle článků 3 a 4 protokolu (č. 1) a článků 6 a 7 protokolu (č. 2), jakož i požadavek, podle něhož Rada zasedá veřejně, pokud projednává návrh legislativního aktu a hlasuje o něm, a který vyplývá z čl. 16 odst. 8 SEU a čl. 15 odst. 2 SFEU.

59. Typologie unijních normativních aktů vyplývající z Lisabonské smlouvy zavedla poprvé rozlišení mezi legislativními a nelegislativními akty odvíjející se především od organických a procesních úvah ( 24 ).

60. Článek 289 odst. 3 SFEU definuje kategorii „legislativních aktů“ tak, že zahrnuje „[p]rávní akty přijaté legislativním postupem“. „Legislativní postup“ má podobu buď „řádného legislativního postupu“, nebo „zvláštního legislativního postupu“. Podle čl. 289 odst. 1 SFEU je pro řádný legislativní postup charakteristické to, že jej společně přijímají Parlament a Rada na návrh Komise.

61. Podle čl. 289 odst. 2 SFEU je zvláštní legislativní postup postupem, který „[v]e zvláštních případech stanovených Smlouvami“ spočívá v „přijetí nařízení, směrnice nebo rozhodnutí Evropským parlamentem za účasti Rady nebo Radou za účasti Evropského parlamentu“ ( 25 ). Zvláštní legislativní postup se tedy vyznačuje tím, že do přijetí unijního aktu zapojuje v různé míře Radu a Parlament.

62. Ve většině případů, pro něž je stanoven zvláštní legislativní postup, musí být takový akt přijat Radou, která rozhoduje jednomyslně po obdržení souhlasu Parlamentu ( 26 ), anebo, a to je obvyklejší, po konzultaci s ním ( 27 ). V několika případech musí akt přijmout Parlament se souhlasem Rady ( 28 ).

63. Z těchto ustanovení vyplývá, že autoři Smlouvy zvolili čistě formální přístup ( 29 ), podle něhož jsou akty považovány za legislativní akty v případě, že jsou přijaty řádným nebo zvláštním legislativním postupem.

64. Snaha kvalifikovat napadené rozhodnutí jako legislativní akt s ohledem na jeho obsah, jak to navrhují žalobci, tak postrádá relevanci.

65. Argumentace předložená Maďarskem nastoluje otázku, zda k závěru, že se jedná o legislativní akt, je třeba, aby ustanovení Smlouvy výslovně uvádělo, že umožňuje přijetí aktu zvláštním legislativním postupem.

66. Podle mého názoru je nutné na tuto otázku odpovědět kladně, a to v zájmu dostatečného stupně určitosti a právní jistoty v kvalifikaci unijních aktů, kterou zavedli autoři Smlouvy.

67. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Smlouva obsahuje řadu ustanovení, která upravují přijetí unijních aktů a současně se v nich výslovně uvádí, že se přijímají „zvláštním legislativním postupem“, a to i přesto, že se tento postup může lišit co do povahy a míry zapojení Rady a Parlamentu. Užitečnost takové zmínky tkví v upřesnění, že bez ohledu na modality tohoto postupu se jedná o legislativní postup, a jeho výsledkem tedy bude přijetí legislativního aktu. Nezbytnost této zmínky vyplývá rovněž ze samotného znění čl. 289 odst. 2 SFEU, podle kterého se zvláštní legislativní postup použije pouze „[v]e zvláštních případech stanovených Smlouvami“.

68. Naproti tomu postupy, jejichž průběh se podobá zvláštním legislativním postupům, ale nejsou Smlouvou jako zvláštní legislativní postupy výslovně označeny, je třeba považovat za nelegislativní postupy, jejichž výsledkem je tudíž přijetí nelegislativního aktu ( 30 ).

69. Je zajisté možné se domnívat, že rozlišení mezi legislativními a nelegislativními akty založené na takovém „právním nominalismu“ ( 31 ) je problematické z hlediska soudržnosti ( 32 ) a že autoři Smlouvy nedovedli snahu o kategorizaci legislativního aktu Unie zcela do konce ( 33 ).

70. Je ale stejně tak možné mít za to – a to je řešení, k němuž se přikláním – že autoři Smlouvy naopak tím, že zvolili, co se týče legislativního aktu, výhradně formální přístup, umožnili spolehlivé určení právních základů, které unijní orgány opravňují k přijetí legislativních aktů. Neucelenost, a podle některých dokonce zjevnou nesoudržnost klasifikace provedenou autory Smlouvy, je pak třeba chápat jako důsledek jejich vůle přiznat některým aktům postavení legislativního aktu a jiným nikoliv.

71. Takové posouzení znění ustanovení Smlouvy za účelem určení, zda je unijní akt aktem legislativním, či nikoliv, je ostatně soudržný se závěrem Soudního dvora, podle kterého „není právní základ určen postupy, ale naopak, určuje postupy, jež je třeba použít pro přijetí daného aktu“ ( 34 ).

72. Na základě mnou zastávaného výkladu je tedy třeba upřít napadenému rozhodnutí povahu legislativního aktu.

73. Je přitom nutno konstatovat, že znění čl. 78 odst. 3 SFEU sice upravuje přijetí opatření Radou, která rozhoduje po konzultaci s Parlamentem, výslovně však neuvádí, že jsou taková opatření přijímána v rámci zvláštního legislativního postupu. Vzhledem k tomu, že jsou uvedená opatření přijata v rámci nelegislativního postupu, mají na základě výkladu a contrario čl. 289 odst. 3 SFEU nelegislativní povahu. V tomto ohledu existuje zřetelný rozdíl oproti čl. 78 odst. 2 SFEU, který výslovně uvádí, že opatření na základě tohoto ustanovení jsou přijímána legislativním postupem, v daném případě řádným legislativním postupem.

74. Po tomto upřesnění je nyní třeba reagovat na obavu, která je jádrem argumentace předložené Slovenskou republikou a Maďarskem, a sice zda a v jakém rozsahu opravňuje čl. 78 odst. 3 SFEU Radu k přijetí nelegislativního aktu, který se odchyluje od ustanovení obsažených v unijních legislativních aktech.

75. Obdobně jako Rada a vedlejší účastníci řízení, kteří vstoupili do řízení na podporu jejích závěrů, mám za to, že čl. 78 odst. 3 SFEU umožňuje přijetí opatření, která se v zájmu řešení jasně zjištěného stavu nouze dočasně a ve vymezených bodech odchylují od legislativních aktů v oblasti azylu.

76. Cílem tohoto ustanovení Smlouvy je přitom právě umožnit Unii rychle a účinně reagovat na stav nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí. Vzhledem k tomu, že čl. 78 odst. 2 SFEU pokrývá různé aspekty společného evropského azylového systému a že opatření přijatá na jeho základě jsou legislativními akty, je nevyhnutelné, že dočasná opatření přijatá v souvislosti s tím samým systémem na základě čl. 78 odst. 3 SFEU vedou k dočasnému odchýlení se od některých ustanovení těchto legislativních aktů. Pojem „dočasná opatření“ ve smyslu čl. 78 odst. 3 SFEU nelze tudíž na rozdíl od toho, co navrhují žalobci, chápat tak, že se omezují na doplňková opatření operativní či finanční povahy, nechceme-li ovšem nadměrně omezit působnost tohoto právního základu, a tedy jeho užitečný účinek. Pojem „dočasná opatření“ je proto třeba podle mého názoru vykládat extenzivně s tím, že čl. 78 odst. 3 SFEU opravňuje Radu k přijetí veškerých opatření, která považuje za nutná pro řešení stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí.

77. K tomu, aby mohla být opatření považována za opatření právem založená na čl. 78 odst. 3 SFEU, je nutné, aby jejich cílem nebylo definitivní vyloučení, nahrazení nebo změna ustanovení obsažených v legislativních aktech přijatých na základě čl. 78 odst. 2 SFEU.

78. Tak tomu zajisté není v případě napadeného rozhodnutí, které se v souladu se svou povahou dočasného opatření, jež má reagovat na konkrétní stav nouze, omezuje na to, že stanoví, a to ve striktně vymezeném rámci, dočasné odchylky od několika ustanovení unijních legislativních aktů. Takové odchylky tudíž nelze na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, chápat tak, že mění tyto akty trvalým a obecným způsobem.

79. V tomto ohledu upřesňuji, že se odchylky obsažené v napadeném rozhodnutí uplatní pouze po dobu dvou let, týkají se pouze omezeného počtu 120000 státních příslušníků některých třetích zemí, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu v Itálii nebo Řecku, jsou státními příslušníky země uvedené v čl. 3 odst. 2 napadeného rozhodnutí, budou přemístěni z některého z těchto dvou států a přišli nebo přijdou na území těchto členských států v období od 24. března 2015 do 26. září 2017.

80. Jak uvádí Rada, uplynutím posledního dne použití napadeného rozhodnutí, tedy dne 26. září 2017, účinky odchylek automaticky zaniknou a začnou se opětovně uplatňovat obecná pravidla, aniž je nutný jakýkoliv zásah ze strany unijního zákonodárce.

81. Jak jsem přitom již dříve podotkl, tyto přesně vymezené a dočasné odchylky nelze považovat za trvalou změnu hmotněprávních pravidel obsažených v unijních legislativních aktech v oblasti azylu, která by byla možná pouze na základě čl. 78 odst. 2 SFEU.

82. Mám tudíž za to, že přijetím napadeného rozhodnutí na základě čl. 78 odst. 3 SFEU nedošlo k obejití řádného legislativního postupu podle čl. 78 odst. 2 SFEU.

83. V tomto ohledu je třeba objasnit vztah mezi těmito dvěma ustanoveními Smlouvy.

84. Článek 78 odst. 3 SFEU, vykládaný ve spojení s článkem 80 SFEU, je zvláštním právním základem pro dočasná opatření, která konkretizují zásadu solidarity v případě stavů nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí.

85. Postup podle čl. 78 odst. 3 SFEU se vyznačuje nutností rychle reagovat na krizovou situaci. To je důvod, proč pro něj není stanoven řádný legislativní postup.

86. Jak uvádí Rada, mají jak opatření podle čl. 78 odst. 2 SFEU, tak opatření podle čl. 78 odst. 3 SFEU ve Smlouvě samostatný právní základ, jsou přijímána v odlišných situacích a sledují různé cíle, aniž je třeba vymezit hierarchický vztah mezi nimi.

87. Je nutné zdůraznit, že čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU ( 35 ) a čl. 78 odst. 3 SFEU jsou právní základy, které se navzájem doplňují. Jejich současné nebo na sebe navazující použití zejména umožňuje Unii účinně jednat v případě migrační krize. Tento vztah komplementarity názorně dokládá návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 9. září 2015, kterým se zřizuje krizový relokační mechanismus a mění nařízení Dublin III.

88. Ve svém návrhu Komise jasně vysvětluje, jaké jsou vzájemné vztahy mezi opatřeními obsaženými v tomto návrhu na straně jedné a nouzovými relokačními programy na základě čl. 78 odst. 3 SFEU na straně druhé.

89. Jak Komise objasňuje: „[n]ávrh, kterým se zavádí krizový relokační mechanismus, je třeba odlišovat od návrhů, které Komise přijala na základě čl. 78 odst. 3 SFEU ve prospěch některých členských států, které čelí náhlému přílivu příslušníků třetích zemí na svých územích“ ( 36 ). Komise dále uvádí, že „[z]atímco opatření, která Komise navrhuje na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, jsou dočasná, návrh, kterým se zřizuje krizový relokační mechanismus, zavádí metodu určující na dočasné období ve stavech nouze, který členský stát je odpovědný za prověřování žádostí o mezinárodní ochranu předložených v členském státě, jenž čelí stavu nouze, s cílem zajistit spravedlivější distribuci žadatelů mezi členskými státy ve stavu nouze, a tím umožnit fungování dublinského systému i v dobách krize“ ( 37 ).

90. V posledně uvedeném případě se tudíž na rozdíl od toho, co stanoví napadené rozhodnutí, jedná o trvalý mechanismus, kterým se zavádí metoda určující, který členský stát je příslušný k posouzení žádostí o mezinárodní ochranu předložených v členském státě, jenž čelí stavu nouze. Tento trvalý mechanismus je obecně použitelný v tom smyslu, že jeho uplatnění není zacíleno na určité členské státy, které se aktuálně nacházejí ve stavu nouze, ale může být aktivován ve prospěch kteréhokoli členského státu, který by se v takové situaci ocitl.

91. Podmínky aktivace relokačního mechanismu jsou upraveny v návrhu nařízení. Jak Komise v tomto návrhu uvádí, relokující členský stát musí „čel[it] stavu nouze ohrožujícímu uplatňování dublinského nařízení vzhledem k extrémnímu tlaku v důsledku intenzivního a neúměrného přílivu státních příslušníků třetích zemí nebo osob bez státní příslušnosti, který klade značné požadavky na jeho azylový systém“ ( 38 ).

92. Vztah komplementarity mezi opatřeními přijatými na základě čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU a opatřeními přijatými na základě čl. 78 odst. 3 SFEU Komise dále vysvětluje následovně: „[z]řízením krizového relokačního mechanismu není dotčena možnost, že Rada může na návrh Komise přijmout dočasná opatření ve prospěch členského státu čelícího stavu nouze charakterizovanému podle čl. 78 odst. 3 SFEU. Přijetí nouzových opatření na základě čl. 78 odst. 3 SFEU se nadále použije ve výjimečných stavech, ve kterých je potřebná reakce na stav nouze, jež může zahrnovat širší podporu související s migrací, pokud nejsou splněny podmínky využití krizového relokačního mechanismu“ ( 39 ).

93. Co se týče použitého právního základu, Komise ve svém návrhu uvádí, že se tímto návrhem „mění nařízení [Dublin III], a proto by měl být přijat v souladu s řádným legislativním postupem na stejném právním základě, a to čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU“ ( 40 ). Návrh nařízení přitom mění nařízení Dublin III tím, že se do něj doplňuje oddíl VII, nadepsaný „Krizový relokační mechanismus“. Vzhledem k tomu, že mění uvedené nařízení, je tento návrh správně založen na čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU, a tudíž podřízený řádnému legislativnímu postupu.

94. Komise dále upřesňuje, že „[k]rizový relokační mechanismus obsažený v tomto návrhu přináší stálé odchylky, které mají být aktivovány v konkrétních stavech nouze ve prospěch konkrétních členských států, a to zejména ze zásady stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení [Dublin III], podle které žádost o mezinárodní ochranu posuzuje ten členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III. Namísto této zásady návrh zavádí za řádně popsaných krizových okolností povinný distribuční klíč, který určuje odpovědnost za posuzování žádostí“ ( 41 ).

95. Napadené rozhodnutí a návrh nařízení mají společné to, že Unii poskytují nástroje k tomu, aby mohla reagovat na migrační stavy nouze. Avšak zatímco napadené rozhodnutí, jakožto opatření přijaté na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, je dočasné a je zaměřeno na ty členské státy, které se ocitly ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, návrh nařízení zavádí relokační mechanismus na dobu neurčitou, který se neomezuje na předem určený počet státních příslušníků třetích zemí a předem nevymezuje jeden nebo více členských států jako státy, v jejichž prospěch je tento mechanismus stanoven.

96. Z těchto skutečností vyplývá, že zatímco čl. 78 odst. 3 SFEU je právním základem, který Unii umožňuje dočasně a bezodkladně reagovat na náhlý příliv státních příslušníků třetích zemí, čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU umožňuje poskytnout Unii rámec, který má trvale a obecným způsobem řešit strukturální problém, a sice skutečnost, že čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III není uzpůsoben případům náhlého migračního tlaku na členské státy, které jsou vystaveny největšímu náporu migrantů.

97. Z výše uvedeného podle mého názoru vyplývá, že čl. 78 odst. 3 SFEU může sloužit jako základ pro taková dočasná opatření, jako jsou dočasná opatření zakotvená v napadeném rozhodnutí, která jsou určena k řešení stavu nouze, i když tato opatření obsahují odchylky od konkrétních ustanovení legislativních aktů Unie, a to za předpokladu, že mají tyto odchylky striktní časový a obsahový rámec.

98. Druhý žalobní důvod Slovenské republiky a první žalobní důvod Maďarska tudíž musí být zamítnuty jako neopodstatněné.

2. K první části pátého žalobního důvodu Slovenské republiky a druhému žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícím z toho, že napadené rozhodnutí nemá dočasnou povahu

99. Slovenská republika a Maďarsko tvrdí, že čl. 78 odst. 3 SFEU neposkytuje odpovídající právní základ pro přijetí napadeného rozhodnutí, jelikož v rozporu s tím, co vyžaduje toto ustanovení, nemá dočasnou povahu.

100. Podle čl. 13 odst. 1 a 2 napadeného rozhodnutí se toto rozhodnutí použije od 25. září 2015 do 26. září 2017, tedy po dobu 24 měsíců. Článek 13 odst. 3 uvedeného rozhodnutí dále stanoví, že se napadené rozhodnutí použije na osoby, které přijdou na území Italské republiky a Řecké republiky v uvedeném období, jakož i na žadatele, kteří přišli na území těchto členských států po 24. březnu 2015.

101. Z těchto ustanovení vyplývá, že časová působnost napadeného rozhodnutí je přesně ohraničena. Toto rozhodnutí upravuje zcela jednoznačně nouzový mechanismus na dobu určitou, takže jeho dočasnou povahu nelze podle mého názoru zpochybnit.

102. Vzhledem k tomu, že čl. 78 odst. 3 SFEU se již nezmiňuje o maximální době trvání v délce šesti měsíců, jak tomu bylo v případě čl. 64 odst. 2 Smlouvy o ES, je z toho nutno dovodit, že dočasná opatření přijatá na tomto základě mohou být delšího trvání.

103. Na rozdíl od toho, co tvrdí Slovenská republika a Maďarsko, není podle mého názoru relevantní okolnost, že důsledky napadeného rozhodnutí by mohly být s ohledem na trvalé vazby, které mohou vzniknout mezi žadateli o mezinárodní ochranu a členskými státy relokace, patrné i po uplynutí doby uvedené v tomto rozhodnutí. Takové účinky více či méně dlouhodobého trvání jsou totiž s mezinárodní ochranou, kterou lze v členském státě relokace poskytnout, nevyhnutelně spojeny. Pokud bychom přijali tvrzení obhajované Slovenskou republikou a Maďarskem, nemohl by být na základě čl. 78 odst. 3 SFEU realizován žádný relokační mechanismus.

104. Mimoto vzhledem k tomu, že čl. 78 odst. 3 SFEU nestanoví přesnou lhůtu, nýbrž pouze stanoví přijetí dočasných opatření, mám za to, že Rada mohla, aniž porušila toto ustanovení nebo překročila meze prostoru pro uvážení, který ji toto ustanovení svěřuje, zavést dočasný relokační mechanismus použitelný po dobu 24 měsíců. V tomto ohledu je třeba poukázat na obavu Komise, kterou vyjádřila ve svém návrhu rozhodnutí, podle níž „[a]by se zajistilo, že přijatá opatření budou mít skutečný praktický dopad a poskytnou [Italské republice] [a] [Řecké republice] […] skutečnou podporu při zvládání přílivu migrantů, nemělo by trvání těchto opatření být zároveň příliš krátké“ ( 42 ). Volba doby použitelnosti v délce 24 měsíců je dále odůvodněná také s ohledem na lhůtu, se kterou je nutno počítat k tomu, aby se ve všech členských státech připravily podmínky pro proces relokace, a to tím spíše pokud si uvědomíme, že se jedná o zcela nový postup, jak správně na jednání zdůraznila Řecká republika.

105. Kromě toho argument uplatněný Slovenskou republikou a Maďarskem, podle něhož trvání a účinky opatření přijatého na základě čl. 78 odst. 3 SFEU nesmí překročit dobu, která je nutná pro přijetí legislativního aktu založeného na čl. 78 odst. 2 SFEU, nemá ve znění těchto dvou ustanovení žádnou oporu. Navíc vzhledem k tomu, že není možné předem určit dobu, která by byla potřebná pro přijetí legislativního aktu zavádějícího trvalý relokační mechanismus na základě čl. 78 odst. 2 SFEU, jeví se mi teze zastávaná Slovenskou republikou a Maďarskem jako nerealizovatelná. Tuto nejistotu lze ilustrovat tím, že návrh nařízení, kterým se zavádí stálý relokační mechanismus, ačkoliv byl předložen dne 9. září 2015, tedy v tentýž den jako návrh, na jehož základě bylo přijato napadené rozhodnutí, nebyl dosud přijat a nelze s jistotou tvrdit, že bude přijat před 26. zářím 2017, kdy končí použitelnost napadeného rozhodnutí, nebo do určitého pozdějšího data.

106. Další tvrzení předložená Slovenskou republikou a Maďarskem nejsou s to můj názor změnit. Skutečnost, že napadené rozhodnutí může v závislosti na okolnostech doznat změn, ani možnost prodloužení lhůty pro relokaci o nejvýše dvanáct měsíců podle čl. 4 odst. 5 napadeného rozhodnutí nejsou s dočasnou povahou rozhodnutí v rozporu ( 43 ).

107. Z předcházejících úvah vyplývá, že první část pátého žalobního důvodu Slovenské republiky a druhý žalobní důvod Maďarska musí být zamítnuty jako neopodstatněné.

3. K druhé části pátého žalobního důvodu Slovenské republiky, vycházející z toho, že napadené rozhodnutí nesplňuje podmínky pro použití čl. 78 odst. 3 SFEU

108. Slovenská republika zpochybňuje, a to ve třech ohledech, že napadené rozhodnutí dodržuje podmínku použití čl. 78 odst. 3 SFEU, podle níž členský stát, v jehož prospěch jsou dočasná opatření přijata, se musí nacházet „ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí“.

109. Zaprvé podle Slovenské republiky byl v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí či bezprostředně před jeho přijetím příliv státních příslušníků třetích zemí do Itálie a Řecka rozumně předvídatelný, a nelze jej tudíž považovat za „náhlý“. Statistické údaje za roky 2013 a 2014 a první měsíce roku 2015 podle jejího názoru ukazují, že počet státních příslušníků třetích zemí směřujících do Itálie a Řecka se soustavně zvyšoval a od období 2013–2014 se jednalo o podstatné navýšení. Dále co se týče Itálie, aktuální údaje za rok 2015 naznačují spíše meziroční pokles počtu migrantů.

110. Tento argument podle mého názoru nemůže obstát.

111. Začal bych obecně, s odvoláním na dokument Frontexu „výroční zpráva 2015“ tím, že v roce 2015 dosáhl počet nedovolených vstupů státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích Unie počtu 1,8 milionu osob, zatímco v roce 2014 to bylo 285532 osob, jedná se tedy o navýšení o 546 %. Itálie a Řecko jako hlavní místa vstupu státních příslušníků třetích zemí na území Unie byly vystaveny mimořádně silnému migračnímu tlaku.

112. Článek 78 odst. 3 SFEU poskytuje specifický právní základ pro řešení stavů nouze v oblasti migrace, kterým čelí jeden nebo více členských států, a to tím, že upravuje přijetí dočasných opatření, která, jak uvedla Komise v návrhu rozhodnutí, mají „výjimečnou povahu“, neboť [se] [m]ohou […] použít pouze v případě, je-li dosažen určitý práh naléhavosti a závažnosti problémů vzniklých v azylovém systému členského státu (členských států) náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí“ ( 44 ).

113. Shodně s Radou a vedlejšími účastníky řízení, kteří předložili vyjádření na její podporu, konstatuji, že značný nárůst přílivu státních příslušníků třetích zemí v průběhu roku 2015 a zejména během měsíce července a srpna tohoto roku je objektivní skutečností, která se odráží v údajích Frontexu uvedených v bodě 13 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Tyto údaje hovoří v případě Itálie o 42356 případech nedovoleného překročení hranic v červenci a srpnu roku 2015, tedy o navýšení o 20 % v porovnání s květnem a červnem 2015. Pokud jde o Řecko, dosáhl v červenci a srpnu 2015 tento počet 137000 případů, což představuje nárůst o 250 %.

114. Jak vyplývá z bodu 13 odůvodnění napadeného rozhodnutí, Rada vzala v úvahu skutečnost, že u velké části těchto migrantů bylo pravděpodobné, s ohledem na jejich státní příslušnost, že jim bude přiznána mezinárodní ochrana.

115. Z bodu 14 odůvodnění napadeného rozhodnutí kromě toho vyplývá, že podle údajů Eurostatu a Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) byl od ledna do července 2015 v Italské republice a Řecké republice zaznamenán vysoký nárůst počtu osob, které požádaly o mezinárodní ochranu, což zcela potvrzuje zjištění o exponenciálním zvýšení migračního tlaku na azylové systémy Itálie a Řecka.

116. Dodávám, že z bodu 16 odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že Rada zohlednila také skutečnost, že stav nouze v Italské republice a Řecké republice bude s velkou pravděpodobností pokračovat z důvodu pokračující nestability a konfliktů v bezprostředním sousedství těchto dvou členských států. Vzhledem k tomu, že bylo jasně konstatováno, že je na azylové systémy Italské republiky a Řecké republiky vyvíjen neustálý tlak, který přispívá k jejich opakovanému oslabení, se jako o to nutnější jevila okamžitá reakce ze strany Unie v podobě dočasných opatření přijatých na základě čl. 78 odst. 3 SFEU v okamžiku, kdy nastal stav nouze v důsledku náhlého a masivního přílivu státních příslušníků třetích zemí na území těchto členských států ( 45 ).

117. Skutečnost, že se jednalo o náhlý příliv státních příslušníků třetích zemí, tak vyplývá z objektivních údajů. Ty zdůrazňují rychlý nárůst počtu státních příslušníků přicházejících z třetích zemí do Itálie a Řecka v krátkém časovém období. Pro existenci stavu nouze, který má napadené rozhodnutí řešit, je charakteristické to, že tyto dva členské státy nejsou s to tomuto nárůstu čelit.

118. Ať už byl příliv státních příslušníků třetích zemí předvídatelný, či nikoliv, pro odůvodnění použití čl. 78 odst. 3 SFEU má význam to, že si tento příliv s ohledem na svou rychlost a rozsah vyžádal okamžitou reakci ze strany Unie v podobě přijetí dočasných opatření, jejichž účelem je odlehčit Itálii a Řecku od vysokého azylového tlaku, jak uvádí bod 26 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

119. Rovněž není podstatné, že se navýšení počtu státních příslušníků třetích zemí, kteří na území Itálie a Řecka vstoupili nedovoleně, projevilo před rokem 2015. Jak jsem již dříve uvedl, důležité je to, že byl zjištěn náhlý nárůst tohoto počtu, jak vyplývá z výše uvedených objektivních údajů, jejichž přesnost žalobci nezpochybňují.

120. Zadruhé Slovenská republika tvrdí, že čl. 78 odst. 3 SFEU předpokládá, že se členský stát nachází ve stavu nouze, který je způsoben právě náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí, což vyplývá z použití výrazu „v důsledku“. Slovenská republika přitom poznamenává, že přinejmenším v případě Řecké republiky tato příčinná souvislost zjevně neexistuje. Je totiž prokázáno, že řecký azylový a migrační systém (a stejně tak italský) čelí delší dobu vážným problémům, které nemají přímou příčinnou souvislost s migrací, která je charakteristická pro období, během kterého bylo napadené rozhodnutí přijato.

121. Tento argument je dle mého názoru třeba odmítnout.

122. Je pravda, jak podotýká Rada, že existuje rozdíl mezi jazykovými verzemi čl. 78 odst. 3 SFEU, jelikož patnáct jazykových verzí používá slovo „vyznačující se“, zatímco devět jazykových verzí obsahuje výraz „v důsledku [způsobený]“. V obou případech je nicméně vyjádřena podmínka, podle které musí existovat úzký vztah mezi stavem nouze, který vyžaduje přijetí dočasných opatření, a náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí. Jak přitom vyplývá z bodů 13 a 26 odůvodnění napadeného rozhodnutí, právě náhlý příliv státních příslušníků třetích zemí během roku 2015, zejména v červenci a srpnu 2015, přispěl k neudržitelnému tlaku – charakteristickému pro stav nouze – který je kladen na italský a řecký azylový systém.

123. V tomto ohledu je nepodstatné, že italský a řecký azylový systém byly oslabené již předtím. Jak správně uvádí Rada, je pravděpodobné, že silný tlak, kterému byly vystaveny italský a řecký azylový systém, by byl způsobilý narušit jakýkoliv azylový systém, i kdyby netrpěl strukturálními nedostatky.

124. Zatřetí podle Slovenské republiky není možné napadené rozhodnutí přijmout na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, jelikož jeho cílem je řešit nikoliv existující nebo bezprostředně hrozící stav nouze dotýkající se Italské republiky a Řecké republiky, ale – přinejmenším částečně – budoucí hypotetické situace, o nichž nebylo možné v době přijetí napadeného rozhodnutí s dostatečnou jistotou tvrdit, že nastanou.

125. Slovenská republika se domnívá, že doba použití napadeného rozhodnutí v délce dvou, či dokonce tří let je příliš dlouhá na to, aby bylo možné tvrdit, že během tohoto celého období budou přijatá opatření řešit stav nouze, stávající nebo bezprostředně hrozící, který postihuje Italskou republiku a Řeckou republiku. Během tohoto období již nemusí stav nouze v těchto členských státech existovat. Relokační mechanismus týkající se rezervy dalších 54000 osob upravený v čl. 4 odst. 3 napadeného rozhodnutí ve spojení s čl. 4 odst. 1 písm. c) tohoto rozhodnutí je podle názoru Slovenské republiky určen k řešení zcela hypotetických situací v jiných členských státech.

126. Polská republika tento názor podporuje s tím, že čl. 78 odst. 3 SFEU se týká již existující a aktuální situace, která vyžaduje přijetí okamžitých nápravných opatření, a nikoliv, jako tomu bylo v případě napadeného rozhodnutí, krizových situací, k nimž může dojít v budoucnu, ale u nichž není jisté nebo je obtížné předvídatelné, zda k nim dojde a jaká bude jejich povaha a rozsah.

127. Na rozdíl od Slovenské republiky a Polské republiky mám za to, že skutečnost, že napadené rozhodnutí odkazuje na budoucí události či situace, není s čl. 78 odst. 3 SFEU nijak v rozporu.

128. Připomínám, že z bodů 13 a 26 odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že jeho přijetí je odůvodněno především potřebou řešit stav nouze, který se projevil zejména v červenci a srpnu roku 2015 v Itálii a Řecku. Okolnost, že napadené rozhodnutí obsahuje několik ustanovení, která umožňují jeho úpravu v závislosti na vývoji této situace, nemůže zastřít skutečnost, že má dané rozhodnutí řešit problém, který vznikl před jeho přijetím.

129. Tak či onak se domnívám, že čl. 78 odst. 3 SFEU nebrání tomu, aby bylo součástí napadeného rozhodnutí několik ustanovení, která umožňují jeho úpravu v závislosti na vývoji migračních toků. Toto ustanovení Radě poskytuje široký prostor pro uvážení, co se týče volby opatření, která je třeba přijmout za účelem odpovídající reakce na stav nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí. Vzhledem k tomu, že takový stav nouze může přetrvávat, vyvíjet se a dotknout se jiných členských států, Rada oprávněně předvídala možnost upravit svou činnost, a zejména vlastnosti a podmínky použití dočasného relokačního mechanismu.

130. Nutnost reagovat na stav nouze dočasnými opatřeními, kterou vyjadřuje právní základ stanovený čl. 78 odst. 3 SFEU, tak nevylučuje úpravu takového opatření, jakým je napadené rozhodnutí, podle vývoje situace, ani to, aby Rada přijala prováděcí akty. Řešení nouzové situace nevylučuje, aby se reakce na takovou situaci vyvíjela a upravovala, a to za předpokladu, že si tato reakce zachová dočasnou povahu.

131. Z tohoto hlediska jsou tedy s čl. 78 odst. 3 SFEU zcela slučitelná taková opatření, jakými jsou čl. 1 odst. 2 druhý pododstavec a čl. 4 odst. 3 napadeného rozhodnutí, které upravují možnost Komise předložit Radě návrhy, shledá-li, že úprava relokačního mechanismu je nezbytná z důvodů vývoje situace na místě nebo že určitý členských stát čelí nouzové situaci vyznačující se náhlým přílivem státních příslušníků třetích zemí v důsledku prudké změny migračních toků.

132. Rada rovněž mohla, aniž tím byla dotčena legalita napadeného rozhodnutí, v čl. 9 první větě tohoto rozhodnutí převzít podmínky, za nichž lze na základě čl. 78 odst. 3 SFEU přijmout dočasná opatření, odlišná od napadeného rozhodnutí, a stanovit důsledky, které z toho mohou vyplývat pro použití napadeného rozhodnutí.

133. Konečně, jak správně uvádí Rada, skutečnost, že je v napadeném rozhodnutí upraveno přijetí prováděcích aktů ( 46 ) a jejich přijetí je vázáno na budoucí události nebo situace, nemůže způsobit protiprávnost napadeného rozhodnutí. Jak totiž vyplývá z bodu 28 odůvodnění napadeného rozhodnutí, výkon takových prováděcích pravomocí Radou je dán potřebou zajistit schopnost pohotově přizpůsobit dočasný relokační mechanismus rychle se vyvíjející situaci.

134. Druhá část pátého žalobního důvodu Slovenské republiky tedy není opodstatněná.

135. Z výše uvedených úvah vyplývá, že žalobní důvody předložené Slovenskou republikou a Maďarskem vycházející z toho, že čl. 78 odst. 3 SFEU není náležitým právním základem pro přijetí napadeného rozhodnutí, je třeba zamítnout jako neopodstatněné.

C. K žalobním důvodům týkajícím se zachování pravidel postupu při přijetí napadeného rozhodnutí a vycházejícím z porušení podstatných formálních náležitostí

1. K prvnímu žalobnímu důvodu Slovenské republiky a sedmému žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícím z porušení článku 68 SFEU

136. Slovenská republika a Maďarsko tvrdí, že jelikož napadené rozhodnutí jde nad rámec směrů, které Evropská rada vymezila ve svých závěrech ze dne 25. a 26. června 2015, podle kterých mělo být rozdělení relokovaných osob dohodnuto „na základě konsenzu“ a „s přihlédnutím ke konkrétní situaci v jednotlivých členských státech“ ( 47 ), porušila Rada článek 68 SFEU a podstatné formální náležitosti.

137. Podle čl. 15 odst. 1 SEU „Evropská rada dává Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezuje její obecné politické směry a priority. Nevykonává legislativní funkci“.

138. Podle článku 68 SFEU „Evropská rada vymezuje v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva strategické směry pro legislativní a operativní plánování“.

139. Podotýkám, že závěry Evropské rady ze dne 25. a 26. června 2015 sice skutečně obsahují ustanovení, podle něhož by se měly členské státy dohodnout „na základě konsenzu“ na rozdělení osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, a to „s přihlédnutím ke konkrétní situaci v jednotlivých členských státech“ ( 48 ), avšak toto ustanovení se týká dočasné a výjimečné relokace 40000 osob z Itálie a Řecka v průběhu dvou let. Toto opatření ve věci relokace 40000 osob bylo nicméně předmětem rozhodnutí 2015/1523, které tak přesně odpovídá směru vyjádřenému Evropskou radou.

140. Podle Slovenské republiky a Maďarska nové nouzové relokační opatření, jakým je opatření zakotvené v napadeném rozhodnutí, nemohlo být navrženo, natož přijato, aniž by Evropská rada přijala předem postoj v tomto smyslu.

141. Slovenská republika má tudíž za to, že Rada tím, že přijala napadené rozhodnutí, aniž by došlo ke změně nebo rozšíření mandátu vyplývajícího ze závěrů Evropské rady ze dne 25. a 26. června 2015, zasáhla do funkcí a pravomocí Evropské rady. Porušila tudíž článek 68 SFEU, jakož i čl. 13 odst. 2 SEU a zásadu institucionální rovnováhy. Podle Maďarska by měl být nadto článek 15 SEU vykládán v tom smyslu, že závěry Evropské rady zavazují unijní orgány.

142. Podle čl. 13 odst. 2 SEU „[k]aždý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými“. Toto ustanovení odráží zásadu institucionální rovnováhy, která je charakteristická pro institucionální strukturu Unie, jež znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních ( 49 ).

143. Podle mého názoru Komise tím, že navrhla napadené rozhodnutí, ani Rada tím, že ho přijala, nepřekročily pravomoci, které jsou jim svěřeny čl. 78 odst. 3 SFEU.

144. Závěry Evropské rady ze dne 25. a 26. června 2015 především nemohou mít ten důsledek, že by zakazovaly Komisi navrhnout a Radě přijmout dočasný a závazný mechanismus relokace žadatelů o mezinárodní ochranu, který doplňuje rozhodnutí 2015/1523.

145. V tomto ohledu připomínám, že dočasná opatření, která může Rada přijmout na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, jsou přijímána na návrh Komise. Tato pravomoc iniciativy, kterou Komisi obecně přiznává čl. 17 odst. 2 SEU, by mohla být zpochybněna, pokud bychom připustili, že je podmíněna předchozím přijetím závěrů Evropskou radou. To platí tím spíše za situace, kdy ustanovení Smlouvy, jakým je čl. 78 odst. 3 SFEU, přiznává Komisi pravomoc navrhnout okamžitou reakci Unie na stav nouze. Na základě své pravomoci iniciativy musí mít Komise, která v souladu s čl. 17 odst. 1 SEU „podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty“, možnost určit předmět, účel a obsah svého návrhu ( 50 ).

146. Jak v podstatě tvrdí Italská republika a Lucemburské velkovévodství, je napadené rozhodnutí reakcí na nový stav nouze, který nastal během července a srpna 2015. Přijetí dočasného mechanismu pro relokaci 120000 žadatelů o mezinárodní ochranu na základě čl. 78 odst. 3 SFEU nevyžadovalo, aby bylo konkrétně a předem předpokládáno v závěrech Evropské rady. Takový požadavek nejenže nevyplývá ze znění daného ustanovení, ale nadto by paralyzoval schopnost reagovat, kterou musí mít unijní orgány v případě, že se členské státy potýkají se stavem nouze.

147. Nadto je třeba, abychom závěrům Evropské rady ze dne 25. a 26. června 2015 nepřičítali účinky jdoucí nad rámec přijetí opatření, které má právě tyto závěry provést, a sice rozhodnutí 2015/1523, které se týká dobrovolné relokace 40000 osob.

148. Každopádně, i pokud by byl učiněn závěr, že rozhodnutí 2015/1523 zcela nenaplnilo doporučení obsažená v závěrech Evropské rady ze dne 25. a 26. června 2015, neshledávám v postupu, který zvolila Komise a Rada na základě čl. 78 odst. 3 SFEU za účelem přijetí napadeného rozhodnutí, žádný zásadní rozpor se směry vymezenými Evropskou radou v závěrech ze dne 25. a 26. června 2015.

149. Evropská rada totiž v bodě 2 svých závěrů uvádí, že „Komise předložila evropský program pro migraci, na který by měla navazovat“ práce [na všech aspektech komplexního a systémového přístupu]. Tento program přitom předpokládá aktivaci nouzového mechanismu, který upravuje čl. 78 odst. 3 SFEU. Evropská rada kromě toho v bodě 3 uvedených závěrů vyzývá k „rozsáhlejší[mu] úsilí […] s cílem lépe zvládat sílící toky nelegální migrace“, a to zejména rozpracováním části týkající se relokace. Komise a Rada tím, že navrhly a poté přijaly napadené rozhodnutí na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, jednaly ve směru doporučeném Evropskou radou.

150. Konečně vzhledem k tomu, že se podstata námitky vznesené Slovenskou republikou a Maďarskem týká skutečnosti, že napadené rozhodnutí bylo přijato kvalifikovanou většinou, je třeba připomenout, že čl. 78 odst. 3 SFEU Radě umožňuje přijmout opatření kvalifikovanou většinou, a je tudíž vyloučeno, pokud není ve Smlouvě ustanovení v opačném smyslu, aby Evropská rada změnila toto pravidlo hlasování tím, že Radě uloží pravidlo jednomyslného hlasování. Z judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že jelikož jsou pravidla tvorby vůle unijních orgánů stanovena Smlouvami a členské státy ani samotné orgány jimi nemohou disponovat, mohou ve zvláštních případech zmocnit některý orgán ke změně rozhodovacího postupu, který stanoví, pouze Smlouvy ( 51 ).

151. Z výše uvedených úvah vyplývá, že první žalobní důvod Slovenské republiky a sedmý žalobní důvod Maďarska je třeba zamítnout jako neopodstatněné.

2. K třetí části třetího žalobního důvodu a první části čtvrtého žalobního důvodu Slovenské republiky, jakož i k pátému žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícím z porušení podstatných formálních náležitostí v rozsahu, v němž Rada nedodržela povinnost konzultace s Parlamentem stanovenou čl. 78 odst. 3 SFEU

152. Slovenská republika a Maďarsko tvrdí, že pokud Rada změnila podstatným způsobem původní návrh Komise a napadené rozhodnutí přijala, aniž znovu konzultovala Parlament, dopustila se porušení podstatných formálních náležitostí vyžadovaných čl. 78 odst. 3 SFEU, a to musí vést ke zrušení napadeného rozhodnutí. Slovenská republika se domnívá, že tímto postupem Rada porušila také čl. 10 odst. 1 a 2 SEU, čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i zásady zastupitelské demokracie, institucionální rovnováhy a řádné správy.

153. V tomto ohledu Slovenská republika a Maďarsko uvádějí následující podstatné změny.

154. Tyto dva členské státy poukazují na to, že v napadeném rozhodnutí již není Maďarsko uvedeno mezi relokujícími členskými státy, ale mezi členskými státy relokace, což vedlo k vypuštění přílohy III původního návrhu a zahrnutí Maďarska do příloh I a II napadeného rozhodnutí.

155. Podstatná změna podle nich spočívá v tom, že celkový počet 120000 osob byl sice zachován, avšak počet 54000 osob z tohoto celkového počtu, u něhož se původně předpokládalo, že se bude týkat osob, které mají být relokovány z Maďarska, byl přeměněn v „rezervu“, s níž původní návrh Komise nepočítal. V důsledku toho došlo k podstatným změnám struktury a základních prvků tohoto návrhu, jako je název a osobní působnost rozhodnutí, seznam relokujících členských států a členských států relokace, jakož i počet osob, které mají být relokovány do každého z členských států. To vedlo ke změnám v článcích 1 a 3, jakož i v čl. 4 odst. 1 písm. c) napadeného rozhodnutí.

156. Slovenská republika uvádí další změny původního návrhu Komise. Tento členský stát poukazuje na to, že oproti tomu, co bylo obsaženo v tomto návrhu, napadené rozhodnutí v čl. 4 odst. 3 stanoví, že další členské státy mohou využít relokačního mechanismu, pokud splní podmínky tohoto ustanovení. Článek 13 odst. 3 napadeného rozhodnutí nadto stanoví, že se toto rozhodnutí použije retroaktivně na žadatele, kteří přišli po 24. březnu 2015, tedy šest měsíců před přijetím uvedeného rozhodnutí, zatímco Komise ve svém původním návrhu tuto retroaktivitu omezovala na jeden měsíc.

157. Dále podle Slovenské republiky čl. 4 odst. 5 a 6 napadeného rozhodnutí obsahuje podstatné změny oproti původnímu návrhu Komise, týkající se režimu dočasného pozastavení účasti členského státu na procesu relokace. Slovenská republika namítá, že napadené rozhodnutí stanoví, že pravomoc rozhodnout o takovém pozastavení má Rada, zatímco Komise navrhla, aby tato pravomoc příslušela jí. Napadené rozhodnutí rovněž omezuje pozastavení na 30 % žadatelů přidělených dotyčnému členskému státu, kdežto původní návrh Komise takové omezení neobsahoval. Dále, zatímco původní návrh Komise upravoval závazek členského státu takto osvobozeného od povinnosti podílet se na relokaci zaplatit finanční příspěvek, takový závazek se v textu napadeného rozhodnutí nenachází.

158. Slovenská republika konečně podotýká, že zatímco bod 25 odůvodnění původního návrhu Komise uváděl distribuční klíč, podle kterého byly určeny počty osob, které mají být relokovány do jednotlivých členských států, napadené rozhodnutí takový klíč nezmiňuje, takže neumožňuje zjistit kritéria, na jejichž základě došlo k přidělení počtu žadatelů každému členskému státu.

159. Žalobci Radě vytýkají, že poté, co zásadně změnila původní návrh Komise, nepožádala Parlament o novou konzultaci, a to i přesto, že Parlament ve svém legislativním usnesení ze dne 17. září 2015 požádal Radu, aby znovu konzultovala s Parlamentem, bude-li mít v úmyslu podstatně změnit návrh Komise.

160. Třebaže předsednictví Unie pravidelně informovalo Parlament, a to zejména výbor Parlamentu pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (dále jen „výbor LIBE“), o vývoji situace v Radě, nemůže to nahradit formální usnesení Parlamentu přijaté na plenárním zasedání.

161. Maďarsko se odvolává na dva dopisy, které zaslal předseda výboru Parlamentu pro právní záležitosti předsedovi Parlamentu a v nichž je zejména uvedeno, že tento výbor rovněž dospěl k závěru, že Rada podstatným způsobem změnila původní návrh Komise, když Maďarsko vyňala z okruhu relokujících členských států, a že Parlament tedy měl být opětovně konzultován. Uvedený výbor měl nicméně z politických důvodů Parlamentu doporučit, aby v projednávaných věcech do řízení před Soudním dvorem jako vedlejší účastník nevstupoval.

162. Rada zpochybnila použití těchto dvou dopisů v projednávaných věcech, a zejména požádala Soudní dvůr o to, aby provedl důkaz za účelem ověření jejich pravosti. Podle mého názoru Soudní dvůr, kterému přísluší s konečnou platností a nezávisle na tom, co je v těchto dopisech vyjádřeno, rozhodnout, zda Rada splnila povinnost konzultovat Parlament v souladu s tím, co stanoví čl. 78 odst. 3 SFEU, nemusí tyto dva dopisy zohlednit.

163. Podle Soudního dvora „řádná konzultace Parlamentu v případech upravených Smlouvou představuje podstatnou formální náležitost, jejíž nedodržení je důvodem neplatnosti dotyčného aktu“ ( 52 ). Zdůrazňuji také, že podle ustálené judikatury Soudního dvora „požadavek konzultovat Parlament […] v případech stanovených Smlouvou znamená, že Parlament musí být opětovně konzultován vždy, kdy se přijatý konečný text jako celek co do své podstaty odchyluje od toho, který již byl s Parlamentem konzultován, ledaže změny v zásadě odpovídají přání, které vyslovil samotný Parlament“ ( 53 ).

164. Je tudíž třeba posoudit, zda se změny, které uvádějí žalobci, týkají podstaty textu jako celku.

165. V tomto ohledu je nutno konstatovat, že původní návrh Komise, stejně jako pozměněný návrh upravovaly, za účelem řešení stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, dočasný mechanismus pro relokaci 120000 osob, přičemž stanovily závazným způsobem rozdělení těchto osob mezi členské státy po určité období. Vynětí Maďarska z okruhu členských států využívajících tohoto mechanismu je sice právní změnou, nedotýká se však základních prvků uvedeného mechanismu.

166. Po vynětí Maďarska musel být původní návrh Komise v několika bodech upraven, a to zejména v souvislosti s rezervou 54000 osob. Tyto úpravy se nicméně nedotýkají základní systematiky napadeného rozhodnutí. Ani ostatní změny, na které poukázala Slovenská republika, nemohou podle mého názoru ovlivnit tvrdé jádro původního návrhu, jak jsem jej výše zdůraznil.

167. Domnívám se, že souhrnně vzato jednotlivé změny, které provedla Komise ve svém návrhu, neovlivnily napadené rozhodnutí jako celek co do jeho podstaty, a nevyžadovaly tedy opětovnou konzultaci s Parlamentem.

168. Doplňuji, že je možné klást si otázku ohledně nutnosti opětovné konzultace s Parlamentem v případě, že hlavní změna provedená Radou v původním návrhu Komise nevyplývá ze svobodné volby Rady, ale omezuje se jen na to, že bere na vědomí novou okolnost nezávislou na její vůli, kterou je nadto povinna zohlednit.

169. V projednávané věci je nutno zdůraznit, že Rada nemohla Maďarsko přinutit k tomu, aby zůstalo mezi členskými státy, které využijí dočasného relokačního mechanismu, jak stanovil původní návrh Komise. Rada tedy mohla pouze vzít na vědomí vůli vyjádřenou tímto členským státem nebýt uveden mezi členskými státy, v jejichž prospěch měl být tento mechanismus použit.

170. Navíc smyslem konzultace Parlamentu, pokud nevycházíme z toho, že se jedná o konzultaci čistě formální, je případně docílit toho, aby Rada změnila jí předložený návrh v duchu toho, co si přeje Parlament. V projednávané věci ovšem Rada neměla jinou možnost než vzít vynětí Maďarska na vědomí, a přizpůsobit své rozhodnutí této na její vůli nezávislé okolnosti.

171. Mám zkrátka za to, že při určení, zda měl být Parlament konzultován, či nikoliv, nelze považovat za podstatný prvek právní úpravy skutečnost, na kterou nemá Rada vliv. V projednávané věci se nejedná o výsledek politického kompromisu, ale členským státem vyjádřené odmítnutí využít dočasného opatření přijatého na základě čl. 78 odst. 3 SFEU. Jestliže Rada může na základě tohoto ustanovení vykládaného ve spojení s článkem 80 SFEU přinutit členské státy k tomu, aby projevily solidaritu a převzaly svůj díl odpovědnosti za účelem řešení stavu nouze, nemůže podle mého názoru nutit členský stát k tomu, aby této solidarity využil.

172. V každém případě, i kdyby bylo možno mít za to, že se přijatý konečný text jako celek co do své podstaty odchyluje od textu, na jehož základě Parlament přijal své legislativní usnesení ze dne 17. září 2015, domnívám se, s ohledem na okolnosti stavu nouze, v jehož kontextu došlo k přijetí takového opatření na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, jakým je napadené rozhodnutí, že byl Parlament řádně konzultován po celou dobu postupu, a to jak ohledně původního návrhu Komise, tak jeho změn.

173. Z vyjádření, která byla Soudnímu dvoru předložena, zejména z vyjádření Rady a Lucemburského velkovévodství, vyplývá, že Parlament byl při mnoha formálních i neformálních kontaktech Radou informován o téměř všech změnách, které byly provedeny v původním textu, a neprojevil s nimi nesouhlas.

174. Konkrétně Rada uvádí, aniž je tvrzen opak, že dne 14. září 2015 ve 12:00 hodin rozhodla o tom, že bude konzultovat Parlament v souvislosti s návrhem Komise. Tentýž den generální tajemník Rady předal předsedovi Parlamentu formální žádost o konzultaci, v níž se Rada zavázala informovat Parlament v plném rozsahu o vývoji návrhu v Radě. Dne 16. září 2015 se Jean Asselborn, lucemburský ministr pro přistěhovalectví a azyl, předseda Rady, zúčastnil mimořádného plenárního zasedání Parlamentu. Ve svých vystoupeních informoval o výsledcích zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci konané dne 14. září 2015. Při té příležitosti oznámil, že Maďarsko vyjádřilo nesouhlas s tím, aby bylo považováno za členský stát, který je vystaven největšímu náporu migrantů, a využívalo mechanismus solidarity, a že i přes vynětí Maďarska zůstává zachován počet 120000 osob, které mají být relokovány.

175. Jak správně uvádí Lucemburské velkovévodství, Parlamentu tedy bylo umožněno k této okolnosti přihlédnout při přijetí jeho legislativního usnesení ze dne 17. září 2015. Mohl tudíž vzít ve fázi formální konzultace na vědomí vynětí Maďarska z okruhu členských států, v jejichž prospěch je dočasný mechanismus relokace 120000 osob stanoven. Pokud by měl Parlament za to, že tato nová okolnost brání přijetí napadeného rozhodnutí, měl tedy možnost v tomto ohledu vyjádřit svůj názor.

176. Skutečnost, že legislativní usnesení Parlamentu ze dne 17. září 2015 se o vynětí Maďarska nezmiňuje a žádné jiné usnesení neformalizuje konzultaci s Parlamentem k změnám, které byly v návrhu Komise v návaznosti na vynětí Maďarska provedeny, není podle mého názoru určující.

177. Mám za to, že specifické vlastnosti právního základu stanoveného v čl. 78 odst. 3 SFEU hovoří ve prospěch relativní pružnosti, co se týče ověření toho, zda byl Parlament řádně opětovně konzultován poté, co došlo k vynětí Maďarska a ke změnám původního textu s tím spojeným.

178. Ostatně poznamenávám, že okolnosti stavu nouze Parlament v rámci konzultace plně zohlednil. Legislativní usnesení Parlamentu ze dne 17. září 2015 bylo totiž přijato v rámci postupu pro naléhavé případy podle článku 154 jednacího řádu tohoto orgánu. Podotýkám rovněž, že v témže usnesení Parlament zdůraznil „mimořádně naléhavou situaci a nutnost vypořádat se s ní bez dalšího otálení“.

179. Je pravda, že v uvedeném usnesení Parlament „vyzývá Radu, aby znovu konzultovala s Parlamentem, bude-li mít v úmyslu podstatně změnit návrh Komise“. Mám však za to, že s ohledem na výjimečnost stavu nouze a požadavek rychlosti při přijetí reakce na migrační krizi, který zdůraznil i sám Parlament, není nutné vyžadovat, aby byla provedena nová konzultace v přesném formálním a procedurálním rámci.

180. Rada ostatně upřesňuje, jakým způsobem byl Parlament pravidelně informován od 17. září 2015, kdy došlo k přijetí legislativního usnesení, do 22. září 2015, kdy bylo napadené rozhodnutí přijato.

181. V rámci neformálních kontaktů avizovaných v žádosti o konzultaci připravilo předsednictví Rady pro Parlament konsolidované znění textu návrhu, obsahující veškeré změny, které Rada uskutečnila do 21. září 2015 do 22:00 hodin včetně. Tento text byl předán Parlamentu dne 22. září 2015 v 9:00 hodin. Tentýž den se konala schůze výboru LIBE, který je, a to je nesporné, parlamentním výborem příslušným v oblasti azylu, během které předsednictví Rady představilo text pozměněného návrhu Komise. V tomto ohledu bylo předsednictví Rady s to zahrnout do vystoupení i poslední změny přijaté na mimořádném zasedání Výboru stálých zástupců (Coreper) konaném tentýž den ráno. Parlament byl rovněž informován o pořadu zasedání Rady, které se mělo konat stejný den ve 14:30 hodin, jakož i o záměrech předsednictví a pravděpodobném vývoji návrhu na tomto zasedání Rady. Následně proběhla ve výboru LIBE diskuse k takto pozměněnému textu, s ohledem na nadcházející mimořádné zasedání Rady.

182. Z těchto skutečností vyplývá, že Rada Parlament úzce zapojila do vypracování napadeného rozhodnutí. S ohledem na okolnosti stavu nouze, uznané a zohledněné samotným Parlamentem, a nezbytnou flexibilitu, která musí postup v takovém kontextu doprovázet, je třeba připustit, že Parlament byl řádně konzultován, a to v souladu s tím, co stanoví čl. 78 odst. 3 SFEU.

183. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr zamítl jako neopodstatněné třetí část třetího žalobního důvodu a první část čtvrtého žalobního důvodu Slovenské republiky, jakož i pátý žalobní důvod Maďarska.

3. K druhé části čtvrtého žalobního důvodu Slovenské republiky a třetímu žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícím z porušení podstatných formálních náležitostí tím, že Rada nerozhodla jednomyslně, a to v rozporu s tím, co stanoví čl. 293 odst. 1 SFEU

184. Slovenská republika a Maďarsko tvrdí, že Rada porušila přijetím napadeného rozhodnutí podstatnou formální náležitost stanovenou čl. 293 odst. 1 SFEU, neboť změnila návrh Komise, aniž dodržela požadavek jednomyslnosti zakotvený tímto ustanovením. Slovenská republika se domnívá, že Rada tímto jednáním porušila také čl. 13 odst. 2 SEU a zásady institucionální rovnováhy a řádné správy.

185. Podle žalobců se požadavek jednomyslnosti podle čl. 293 odst. 1 SFEU použije na jakoukoliv změnu návrhu Komise, a to i v případě menší změny a bez ohledu na to, zda Komise explicitně či implicitně přijala změny, které byly v jejím návrhu provedeny při diskusích v rámci Rady.

186. Žalobci dále tvrdí, že nic nenasvědčuje tomu, že by Komise v průběhu postupu přijetí napadeného rozhodnutí vzala svůj návrh zpět nebo předložila nový návrh stejného znění jako je znění textu, který se následně stal napadeným rozhodnutím. Ze zápisu ze zasedání Rady konané dne 22. září 2015 naopak vyplývá, že Komise nepředložila nový návrh ani neučinila předběžné prohlášení avizující pozměněný návrh v podobě, v jaké byl nakonec v Radě přijat. Podle žalobců k tomu, aby bylo možno mít za to, že Komise změnila svůj návrh ve smyslu čl. 293 odst. 2 SFEU, je nutné, aby aktivně a výslovně s předmětnými změnami vyjádřila souhlas. Projednávaný případ se kromě toho podle nich odlišuje od věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada ( 54 ).

187. Žalobci konečně zpochybňují, že dva členové Komise, kteří se zúčastnili jednotlivých zasedání v rámci Rady, byli sborem komisařů řádně zmocněni k tomu, aby schválili text v podobě, v jaké byl nakonec Radou přijat.

188. Se stanoviskem, které zastávají žalobci, nesouhlasím.

189. Jak jsem již výše zmínil, Smlouva o FEU přiznává Komisi pravomoc legislativní iniciativy. Článek 293 odst. 1 SFEU přispívá k zachování této pravomoci, neboť stanoví, že s výjimkou případů uvedených v ustanoveních Smlouvy o FEU, která jsou tam zmíněna, rozhoduje-li Rada na základě Smluv na návrh Komise, může takový návrh změnit pouze jednomyslným rozhodnutím ( 55 ).

190. Článek 293 odst. 2 SFEU kromě toho upřesňuje, že „[d]okud Rada nerozhodne, může Komise kdykoli během přijímání aktu Unie svůj návrh změnit“.

191. V rámci postupu, který vedl k přijetí napadeného rozhodnutí, nebyla podle mého názoru pravomoc iniciativy Komise, kterou má článek 293 SFEU chránit, dotčena. Konstatuji ostatně, že sama Komise v rámci tohoto řízení uvádí, že její institucionální výsady byly respektovány.

192. Z vysvětlení, která Soudnímu dvoru poskytla Komise, vyplývá, že Komise si na svém zasedání konaném dne 16. září 2015 vytyčila jako prioritu dosáhnout toho, aby Rada na svém zasedání dne 22. září 2015 přijala závazné a bezodkladně použitelné rozhodnutí týkající se relokace 120000 osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu. Za účelem dosažení tohoto prioritního cíle byl podle vyjádření Komise poskytnut Fransi Timmermansovi, prvnímu místopředsedovi Komise, a Dimitrisi Avramopoulosovi, komisaři pro migraci, vnitřní věci a občanství, nezbytný rozhodovací prostor, co se týče dalších aspektů návrhu.

193. Jak upřesňuje Komise, článek 13 jejího jednacího řádu umožňuje Komisi „pověřit se souhlasem předsedy jednoho nebo více svých členů, aby přijali konečné znění aktu nebo návrhu předkládaného jiným orgánům, jehož obsah byl již vymezen během jednání“. Podotýkám, že žalobci nepředkládají žádný alespoň neúplný důkaz na podporu jejich tvrzení, podle nichž uvedení dva členové Komise nebyli řádně zmocněni sborem komisařů k tomu, aby jménem Komise schválili změny původního návrhu. Za těchto okolností a s ohledem na vysvětlení poskytnutá Komisí je podle mého názoru třeba předpokládat, že první místopředseda Komise a komisař příslušný pro azyl a přistěhovalectví byli sborem komisařů řádně zmocněni k tomu, aby se v plném rozsahu účastnili jménem Komise postupu vedoucího k přijetí napadeného rozhodnutí.

194. Pravomoc iniciativy Komise byla v rámci postupu, který vedl k přijetí napadeného rozhodnutí, zachována, neboť je nutno mít za to, že Komise v souladu s možností, kterou poskytuje čl. 293 odst. 2 SFEU, svůj návrh změnila.

195. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr nepřikládá význam formě pozměněného návrhu. Podle Soudního dvora „[t]akové pozměněné návrhy jsou součástí legislativního postupu [Unie], který se vyznačuje určitou pružností, nutnou k dosažení sblížení názorů orgánů“ ( 56 ).

196. Nutnost připustit určitou pružnost v rozhodovacím procesu v zájmu usnadnění politického kompromisu je o to naléhavější za takových okolností stavu nouze, kterými se vyznačuje uplatnění čl. 78 odst. 3 SFEU.

197. Z toho vyplývá, že pro ujištění se, že byla zachována pravomoc iniciativy Komise, je důležité ověřit, zda Komise dala, či nedala souhlas ke změnám, které byly provedeny v jejím návrhu. Jak správně uvádí Rada, z výkladu čl. 293 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 293 odst. 2 SFEU vyplývá, že se požadavek jednomyslného hlasování Rady použije pouze v případě, že Komise nesouhlasí se změnou svého návrhu.

198. Ze spisu přitom vyplývá, že první místopředseda Komise a komisař příslušný pro azyl a přistěhovalectví se aktivně a průběžně podíleli na hledání politického kompromisu v rámci Rady. Za tímto účelem tito dva členové Komise souhlasili se změnami, které provedla Rada v původním návrhu. V okamžiku rozhodování byl tedy Radě předložen návrh Komise pozměněný v souladu s politickým kompromisem, který akceptovali dva členové Komise, k tomu účelu řádně zmocnění Komisí, v souladu s tím, co stanoví čl. 293 odst. 2 SFEU ( 57 ).

199. S ohledem na výše uvedené úvahy Soudnímu dvoru navrhuji, aby zamítl jako neopodstatněné druhou část čtvrtého žalobního důvodu Slovenské republiky a třetí žalobní důvod Maďarska.

4. K druhé části třetího žalobního důvodu Slovenské republiky a čtvrtému žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícím z porušení podstatných formálních náležitostí tím, že nebylo dodrženo právo vnitrostátních parlamentů vyjádřit se v souladu s protokolem (č. 1) a protokolem (č. 2)

200. Maďarsko a Slovenská republika tvrdí – přičemž Slovenská republika tak činí podpůrně – že při přijetí napadeného rozhodnutí nebylo dodrženo právo vnitrostátních parlamentů vyjádřit se k jakémukoliv návrhu legislativního aktu, stanovené v protokolu (č. 1) a protokolu (č. 2).

201. Poněvadž je podle žalobců napadené rozhodnutí z hlediska obsahu legislativním aktem, neboť mění legislativní akty Unie, mělo být toto rozhodnutí přijato legislativním postupem, a mělo být tudíž dodrženo právo vnitrostátních parlamentů vyjádřit se k návrhu tohoto aktu. Postoupení návrhu vnitrostátním parlamentům pouze pro informaci, jak k němu došlo dne 13. září 2015, proto nebylo dostačující. V každém případě vzhledem k tomu, že Rada přijala návrh v jeho pozměněné podobě dne 22. září 2015, nebyla dodržena lhůta osmi týdnů, kterou mají vnitrostátní parlamenty podle článku 4 protokolu (č. 1) a článku 6 protokolu (č. 2) k dispozici k vyjádření stanoviska.

202. Kromě toho výjimka pro případy naléhavosti, stanovená v článku 4 protokolu (č. 1), která umožňuje lhůtu osmi týdnů zkrátit, se nepoužije, jelikož žádný z dokumentů Rady neuvádí, že je třeba, aby se vnitrostátní parlamenty s ohledem na naléhavost věci vyjádřily v kratší lhůtě.

203. Obdobně jako Rada mám za to, že vzhledem k tomu, že je napadené rozhodnutí, jak jsem výše uvedl, nelegislativním aktem, nevztahovaly se na něj požadavky týkající se účasti vnitrostátních parlamentů, které jsou spojeny s přijetím legislativního aktu a které jsou stanoveny v protokolu (č. 1) a protokolu (č. 2).

204. Druhá část třetího žalobního důvodu Slovenské republiky a čtvrtý žalobní důvod Maďarska musí být tudíž zamítnuty jako neopodstatněné.

5. K první části třetího žalobního důvodu Slovenské republiky, vycházející z porušení podstatných formálních náležitostí tím, že Rada porušila požadavek veřejnosti diskuse a hlasování v rámci Rady

205. Slovenská republika podpůrně tvrdí, že pokud by měl Soudní dvůr rozhodnout, že napadené rozhodnutí bylo přijato legislativním postupem, a je tudíž legislativním aktem, znamená to, že Rada porušila podstatnou formální náležitost tím, že napadené rozhodnutí přijala s vyloučením veřejnosti v rámci výkonu svých nelegislativních činností, přičemž čl. 16 odst. 8 SEU a čl. 15 odst. 2 SFEU stanoví, že zasedání Rady jsou při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm veřejná.

206. Stejně jako Rada jsem toho názoru, že jelikož je napadené rozhodnutí, jak jsem výše vysvětlil, nelegislativním aktem, nevztahují se na toto rozhodnutí podmínky spojené s přijetím legislativního aktu, tedy ani požadavek veřejného projednávání a hlasování v Radě.

207. První část třetího žalobního důvodu Slovenské republiky je proto třeba zamítnout jako neopodstatněnou.

6. K šestému žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícímu z porušení podstatných formálních náležitostí tím, že Rada při přijetí napadeného rozhodnutí nedodržela pravidla pro užívání jazyků v unijním právu

208. Maďarsko tvrdí, že Rada porušila podstatnou formální náležitost tím, že napadené rozhodnutí přijala, ačkoliv text rozhodnutí, který byl předložen k hlasování, nebyl k dispozici ve všech úředních jazycích Unie.

209. Konkrétně Rada nedodržela pravidla pro užívání jazyků v unijním právu a zejména čl. 14 odst. 1 jednacího řádu Rady ( 58 ), jelikož texty obsahující změny, které byly postupně v původním návrhu Komise provedeny, a to včetně textu napadeného rozhodnutí tak, jak byl nakonec Radou přijat, byl delegacím členských států předán pouze v anglickém jazyce.

210. Slovenská republika uplatnila tentýž žalobní důvod ve fázi repliky. Domnívám se, že v rámci žaloby podané tímto členským státem je třeba považovat tento žalobní důvod za opožděný, a tudíž nepřípustný.

211. Článek 14 jednacího řádu Rady, nadepsaný „Jednání a rozhodnutí na základě dokumentů a návrhů vypracovaných v jazycích stanovených platnými pravidly pro užívání jazyků“, stanoví: „1. Nerozhodne-li Rada z důvodu naléhavosti jednomyslně jinak, vede svá jednání a přijímá rozhodnutí pouze na základě dokumentů a návrhů vypracovaných v jazycích stanovených platnými pravidly pro užívání jazyků. 2. Každý člen Rady je oprávněn vznést námitku proti jednání, není-li znění navrhovaných změn vypracováno v jazycích podle odstavce 1, které určí“.

212. Rada tvrdí, že toto ustanovení jejího jednacího řádu je třeba chápat tak, že zatímco odstavec 1 vyžaduje, aby dokumenty a návrhy, které jsou „základem“ pro jednání Rady, v daném případě původní návrh Komise, byly zpřístupněny členským státům ve všech úředních jazycích Unie, odstavec 2 stanoví zjednodušená pravidla pro změny, které nemusí být nutně k dispozici ve všech úředních jazycích Unie. Pouze v případě námitky členského státu musí být Radě předtím, než může pokračovat v jednání, předložena rovněž jazyková verze určená tímto členským státem.

213. Domnívám se, že toto vysvětlení Rady, jak je třeba chápat článek 14 jejího jednacího řádu ( 59 ), je přesvědčivé, neboť představuje vyvážený a flexibilní přístup, který umožňuje zajistit efektivitu prací Rady, konkrétně za okolností stavu nouze, kterými se vyznačují dočasná opatření přijatá na základě čl. 78 odst. 3 SFEU. Toto vysvětlení se navíc shoduje s průběhem postupu, který vedl k přijetí napadeného rozhodnutí.

214. Jak upřesňuje Rada, aniž jí bylo oponováno, v projednávané věci Komise poskytla svůj návrh rozhodnutí všem delegacím členských států ve všech úředních jazycích Unie. Rada dále uvádí, a žalobci to nepopírají, že veškeré změny, o které ústně požádaly jednotlivé členské státy a které byly převzaty do pracovních dokumentů vyhotovených v anglickém jazyce a předaných delegacím, předseda Rady přečetl, což bylo simultánně tlumočeno do ve všech úředních jazyků Unie. Podle Rady žádný členský stát nevznesl námitku podle čl. 14 odst. 2 jednacího řádu Rady.

215. Konečně, jak správně uvádí Rada, z judikatury Soudního dvora v každém případě vyplývá, že i kdyby Rada přijetím napadeného rozhodnutí porušila článek 14 svého jednacího řádu, může takové procesní pochybení vést ke zrušení aktu, který byl nakonec přijat, pouze tehdy, pokud v případě neexistence tohoto pochybení mohl být výsledek postupu odlišný ( 60 ). Maďarsko přitom neuvádí žádnou skutečnost, která je způsobilá prokázat, že pokud by změny původního návrhu Komise byly vypracovány ve všech úředních jazycích Unie, mohl být výsledek postupu odlišný.

216. Šestý žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout jako neopodstatněný.

217. Z úvah, v nichž jsem se věnoval posouzení žalobních důvodů Slovenské republiky a Maďarska týkajících se zachování pravidel postupu při přijetí napadeného rozhodnutí a vycházejících z porušení podstatných formálních náležitostí, tak vyplývá, že všechny je třeba zamítnout jako neopodstatněné.

D. K meritorním žalobním důvodům

1. K šestému žalobnímu důvodu Slovenské republiky, jakož i k devátému a desátému žalobnímu důvodu Maďarska, vycházejícím z porušení zásady proporcionality

218. Jak Slovenská republika, tak Maďarsko ve svých argumentacích, které se v určitých bodech odlišují, tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje zásadu proporcionality.

219. Podle ustálené judikatury zásada proporcionality vyžaduje, aby akty unijních orgánů byly způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům ( 61 ).

220. Co se týče soudního přezkumu dodržení této zásady, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že je třeba přiznat unijním orgánům širokou posuzovací pravomoc v oblastech, jež předpokládají z jejich strany politická rozhodnutí a v nichž mají provést komplexní posouzení. V těchto případech může být legalita takového opatření dotčena pouze zjevnou nepřiměřeností opatření přijatého v některé z těchto oblastí ve vztahu k cíli, kterého chtějí příslušné orgány dosáhnout ( 62 ).

221. Podle mého názoru není pochyb o tom, že se tato judikatura v projednávané věci použije, neboť napadené rozhodnutí odráží politické rozhodnutí, které Rada učinila za účelem řešení stavu nouze, a zvolené řešení situace náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí na území Unie je výsledkem komplexního posouzení, v němž Soudní dvůr nemůže Radu nahradit.

222. Připomínám, že cílem, který sleduje napadené rozhodnutí, je v souladu s článkem 1 odst. 1 tohoto rozhodnutí ve spojení s body 12 a 26 jeho odůvodnění poskytnout Italské republice a Řecké republice podporu, aby lépe dokázaly řešit nouzovou situaci v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí do těchto členských států, a to přijetím dočasných opatření v oblasti mezinárodní ochrany, která mají snížit značný tlak, kterému jsou vystaveny azylové systémy těchto dvou členských států.

223. Ke zrušení napadeného rozhodnutí by mohl vést pouze závěr, že je toto rozhodnutí zjevně nezpůsobilé dosáhnout jím sledovaného cíle nebo překračuje rámec toho, co je nezbytné pro jeho dosažení.

224. Nyní je třeba posoudit obsah žalobních důvodů, které Slovenská republika a Maďarsko předkládají za účelem zpochybnění proporcionality napadeného rozhodnutí.

a) Ke způsobilosti napadeného rozhodnutí dosáhnout jím sledovaného cíle

225. Slovenská republika, podporovaná Polskou republikou, tvrdí, že napadené rozhodnutí není způsobilé uskutečnit jím sledovaný cíl, jelikož tlak, jemuž čelí italský a řecký azylový systém, je důsledkem vážných strukturálních nedostatků, kterým čelí a které souvisejí s nedostatečnou kapacitou pro příjem a zpracování žádostí o mezinárodní ochranu. Dočasný relokační mechanismus upravený napadeným rozhodnutím nemůže takové strukturální nedostatky napravit.

226. S touto argumentací nesouhlasím.

227. Domnívám se, že napadené rozhodnutí tím, že odebírá zpracování velkého množství žádostí o mezinárodní ochranu z příslušnosti Italské republiky a Řecké republiky, automaticky přispívá ke zmírnění značného tlaku, kterému jsou azylové systémy těchto dvou členských států v důsledku migrační krize v létě 2015 vystaveny. Okolnost, že hlavním předmětem napadeného rozhodnutí není náprava strukturálních nedostatků těchto azylových systémů, nemůže tento závěr zpochybnit.

228. Je ostatně třeba zdůraznit, že napadené rozhodnutí ani zdaleka neponechává problém spočívající ve zlepšení fungování azylových systémů Italské republiky a Řecké republiky bez povšimnutí.

229. Napadené rozhodnutí v čl. 8 odst. 1 stanoví, že „[Italská republika] a [Řecká republika], majíce na paměti povinnosti stanovené v čl. 8 odst. 1 rozhodnutí […] 2015/1523, oznámí Radě a Komisi do 26. října 2015 aktualizovaný plán s ohledem na potřebu zajistit řádné provádění tohoto rozhodnutí“. V souladu s tím, co stanoví čl. 8 odst. 1 rozhodnutí 2015/1523, musí tento plán obsahovat zejména „vhodná opatření v oblasti azylu, prvotního přijímání a navracení, jejichž cílem je zvýšení kapacity, kvality a efektivity […] systémů [Italské republiky a Řecké republiky] v těchto oblastech“. Bod 18 odůvodnění napadeného rozhodnutí v tomto ohledu upřesňuje, že rozhodnutí 2015/1523 „ukládá [Italské republice] a [Řecké republice] povinnost zajistit strukturální řešení výjimečných tlaků, kterým čelí jejich azylové a migrační systémy, tím, že vytvoří pevný a strategický rámec pro reakci na krizovou situaci a posílí probíhající reformní proces v těchto oblastech“. Napadené rozhodnutí tím, že vyžaduje aktualizaci plánů vypracovaných Italskou republikou a Řeckou republikou na základě rozhodnutí 2015/1523, na toto rozhodnutí navazuje. Sledovaným cílem je tedy zavázat tyto dva členské státy k úpravě jejich azylových systémů, aby jim umožnily po uplynutí doby použití napadeného rozhodnutí lépe reagovat na případný nárůst přílivu migrantů na jejich území.

230. Podle napadeného rozhodnutí jsou tedy Italská republika a Řecká republika povinny, souběžně s relokacemi probíhajícími z jejich území, napravit strukturální nedostatky jejich azylových systémů. Nesplnění této povinnosti některým z těchto členských států může vést podle čl. 8 odst. 3 napadeného rozhodnutí k pozastavení uplatňování tohoto rozhodnutí ve vztahu k danému členskému státu po dobu až tří měsíců, přičemž toto pozastavení lze jednou prodloužit.

231. Dále je důležité mít na paměti, že napadené rozhodnutí není jediným opatřením, které Unie přijala s cílem ulehčit italskému a řeckému azylovému systému. Jak zdůraznilo Lucemburské velkovévodství, je třeba toto rozhodnutí vnímat jako součást souboru opatření, přičemž jedním z nejvýznamnějších z nich je nepochybně, z hlediska operativnosti, zřízení hotspotů ( 63 ).

232. Konečně jak jsem výše uvedl, ztotožňuji se s názorem Rady, podle kterého je pravděpodobné, že silný tlak, kterému čelily italský a řecký azylový systém, by byl způsobilý vážně narušit jakýkoliv azylový systém, i kdyby netrpěl strukturálními nedostatky. Podle mého názoru je tudíž nesprávné tvrdit, jak činí Slovenská republika, že tlak, kterému byly vystaveny azylové systémy Italské republiky a Řecké republiky, je výlučně důsledkem strukturálních nedostatků těchto dvou systémů.

233. S ohledem na tyto skutečnosti se nejeví, tím spíše ne zjevně, že by relokace velkého počtu osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, s tím, aby se ulehčilo italskému a řeckému systému zpracování souvisejících žádostí, byla opatřením, které není způsobilé skutečně a efektivně přispět k cíli, kterým je zmírnit značný tlak, jemuž tyto dva azylové systémy čelí.

234. Podle Slovenské republiky a Maďarska svědčí o nezpůsobilosti napadeného rozhodnutí dosáhnout jím sledovaného cíle také nízký počet relokací, k nimž na základě tohoto rozhodnutí došlo.

235. Jak ovšem správně uvádí Rada, proporcionalitu je třeba posuzovat s ohledem na skutečnosti, o kterých tento orgán věděl v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí.

236. V tomto ohledu je namístě připomenout judikaturu Soudního dvora, podle které v rámci žaloby na neplatnost musí být legalita aktu posuzována s ohledem na skutkové a právní okolnosti existující v okamžiku přijetí tohoto aktu a nemůže zejména záviset na následných úvahách týkajících se stupně jeho účinnosti ( 64 ). Soudní dvůr rovněž upřesnil, že pokud má unijní normotvůrce posoudit budoucí účinky přijímané právní úpravy, třebaže její účinky nemohou být s přesností předvídány, může být jeho posouzení kritizováno pouze tehdy, jeví-li se jako zjevně nesprávné vzhledem ke skutečnostem, o kterých věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy ( 65 ).

237. Jak vyplývá z několika bodů odůvodnění napadeného rozhodnutí, Rada vycházela z podrobné analýzy příčin a důsledků krizové situace, k níž došlo v létě 2015, a to na základě údajů, které měla k dispozici v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí.

238. Jak uvádí Rada, nízkou účinnost opatření stanovených napadeným rozhodnutím ( 66 ) lze vysvětlit celou řadou skutečností, které nemohla v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí předvídat, a to zejména politikou „volného průchodu“ používanou několika členskými státy, která vedla k nekoordinovanému přesunu velkého množství migrantů do jiných členských států, zdlouhavostí řízení o relokaci, nejistotou, kterou vyvolalo několik případů zamítnutí z důvodů veřejného pořádku uplatněných některými členskými státy relokace, a nedostatečnou spoluprací určitých členských států při uplatňování napadeného rozhodnutí.

239. K posledně uvedené skutečnosti dodávám, že argumentace žalobců koneckonců znamená, že se snaží těžit z toho, že napadené rozhodnutí nevykonaly. Podotýkám, že Slovenská republika a Maďarsko tím, že nedostály svým povinnostem týkajícím se relokace, přispěly k tomu, že cíle v podobě 120000 relokací stanovený napadeným rozhodnutím nebylo ani k dnešnímu dni zdaleka dosaženo.

240. V tomto ohledu je nutno konstatovat, že podle údajů ke dni 10. dubna 2017 ( 67 ) Maďarsko nepřemístilo z Itálie a Řecka ani jednu osobu. Co se týče Slovenské republiky, uskutečnila relokaci pouze 16 osob z Řecka a žádné osoby z Itálie. Tyto číselné údaje odpovídají v případě Maďarska 0 % počtu žadatelů a v případě Slovenské republiky 2 % žadatelů přidělených těmto členským státům napadeným rozhodnutím v rámci relokace. Dále poukazuji na to, že Slovenská republika ani Maďarsko nepožádaly o to, aby byl vůči nim uplatněn mechanismus dočasného pozastavení povinností podle čl. 4 odst. 5 napadeného rozhodnutí.

241. I když je podle mého názoru zřejmé, že žalobci nemohou zpochybnit způsobilost napadeného rozhodnutí dosáhnout jím sledovaného cíle na základě nedostatků při jeho uplatňování nebo jeho neúčinnosti v praxi, jednu skutečnost naproti tomu považuji za nepopiratelnou, a to tu, že dané rozhodnutí může vyřešit stav nouze, který odůvodňuje jeho přijetí, pouze v případě, že se všechny členské státy v témže duchu solidarity, na němž je napadené rozhodnutí postaveno, zapojí do jeho uplatňování.

242. V této souvislosti připomínám, že neuplatňování napadeného rozhodnutí je rovněž porušením povinnosti solidarity a spravedlivého rozdělení zátěže, která je vyjádřena v článku 80 SFEU. Domnívám se, že není pochyb o tom, že pokud by byla Soudnímu dvoru v této věci předložena žaloba pro nesplnění povinnosti, byl by oprávněn připomenout neplnícím členským státům jejich povinnosti, a to důrazným způsobem, jak to již měl příležitost učinit v minulosti ( 68 ).

b) K nezbytnosti napadeného rozhodnutí s ohledem na cíl, kterého má dosáhnout

1) Argumenty předložené Slovenskou republikou

243. Slovenská republika tvrdí, že cíl, který napadené rozhodnutí sleduje, bylo možné uskutečnit stejně účinně použitím opatření, která mohla být přijata v rámci existujících nástrojů a byla by pro členské státy méně restriktivní, co se týče jejich dopadu na svrchované právo každého členského státu svobodně rozhodnout o přijetí státních příslušníků třetích zemí na jejich území, jakož i na právo členských států vyjádřené v článku 5 protokolu (č. 2), aby finanční nebo správní zátěž byla co nejmenší.

244. Pokud jde zaprvé o možná méně omezující opatření, Slovenská republika předně zmiňuje směrnici Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími ( 69 ). Tato směrnice si klade za cíl řešit stejné situace hromadného přílivu migrantů jako napadené rozhodnutí, a to stanovením dočasné ochrany, jak se uvádí v bodech 8, 9 a 13 odůvodnění, jakož i článku 1 této směrnice, přičemž je tato směrnice v