STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

L. A. GEELHOEDA

přednesené dne 9. září 2004( )

ve věci C-79/03

Komise Evropských společenství

proti

Španělskému království

„Porušení článků 8 a 9 směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků španělskými úřady z důvodu odchytu čtyř druhů drozdovitých ve Valencijském regionu (Turdus philomelos, Turdus pilaris, Turdus iliacus a Turdus viscivorus) pomocí metody ,parany‘ (lepidla)“

I – Úvod

1. Projednávaná věc se týká žaloby pro nesplnění povinnosti podané proti Španělskému království, které jedná v rozporu s některými ustanoveními směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků( ) (dále jen „směrnice“ nebo „směrnice o ptácích“). Jak vyplyne z následujících poznámek, Komise a Španělské království mají na projednávanou věc rozdílné názory.

2. Předmětem řízení je především použití a výklad článků 8 a 9 směrnice o ptácích v souvislosti s tolerováním tradiční metody lovu některých druhů drozdů ve Valencijském regionu: „parany“.

3. „Parany“ je systém odchytu ptáků. Skládá se ze soustavy lepidel umístěných na stromě, na která jsou lovení ptáci vlákáni prostřednictvím vábniček. Při dotyku slepí lepidlo ptákovi peří. Pták ztrácí schopnost létat a padá k zemi, kde ho osoba lovící pomocí „parany“ odchytí.

II – Použitelné právní předpisy

4. Článek 8 směrnice stanoví, že pokud jde o lov, odchyt nebo usmrcování ptáků, zakážou členské státy užití všech prostředků, zařízení nebo metod, jimiž jsou ptáci ve velkém měřítku nebo nevýběrovým způsobem chytáni nebo usmrcováni nebo jejichž použití by mohlo způsobit vymizení druhů na určitých územích, a to zejména druhů, které jsou uvedeny v příloze IV písm. a).

5. Příloha IV písm. a) uvádí mezi jinými lepidlo a výbušniny.

6. V souladu s článkem 9 odst. 1 směrnice o ptácích se členské státy mohou, pokud neexistuje jiné uspokojivé řešení, odchýlit od ustanovení článků 5, 6, 7 a 8 směrnice z důvodů uvedených v písm. a), b) a c). Výjimka je zejména možná „pro předcházení závažných škod na úrodě, dobytku, lesích, rybářství a vodním hospodářství“ [písm. a)] a „aby v malém množství za přísně kontrolovaných podmínek a na základě výběru umožnila odchyt, držení nebo jiné rozumné využívání některých druhů ptáků“ [písm. c)].

7. Lov drozdů pomocí „parany“ v autonomní oblasti Valencie upravuje nařízení č. 135/2000 ze dne 12. září 2000 přijaté valencijskou vládou, které stanoví podmínky a formální náležitosti pro poskytování oprávnění k lovu( ). Toto nařízení stanoví:

– podmínky, které musí „parany“ splňovat (tj. vzdálenost mezi lepidly a vlastnosti použitého lepu na ptáky, atd.);

– druhy ptáků, jejichž odchyt je povolen: drozd zpěvný (Turdus philomelos), drozd kvíčala (Turdus pilaris), drozd cvrčala (Turdus iliacus) a drozd brávník (Turdus viscivorus);

– loveckou sezónu a části dne, během kterých je lov povolen;

– maximální odchyt způsobem „parany“.

III – Sporné body

8. Komise zastává názor, že odchyt pomocí „parany“ je nevýběrovou loveckou metodou ve smyslu přílohy IV písm. a) směrnice o ptácích. V souladu s článkem 8 směrnice je tudíž zakázán. Tato metoda používající lepidla totiž neposkytuje dostatečné záruky, že bude zabráněno odchytu ptáků patřících k jednomu z chráněných druhů uvedených v příloze I směrnice nebo jiných stěhovavých ptáků nebo ptáků, jejichž lovná sezóna skončila. Komise se domnívá, že zvláštní podmínky, které musí být při použití „parany“ dodrženy v souladu s nařízením č. 135/2000 nejsou postačující pro to, aby tento způsob lovu mohl být kvalifikován jako výběrový.

9. Komise má rovněž za to, že na používání této metody se nevztahují specifické výjimky stanovené v čl. 9 odst. 1 písm. a) nebo písm. c) směrnice.

10. Podle Komise se čl. 9 odst. 1 písm. a) třetí odrážky směrnice nelze úspěšně dovolávat. Zaprvé španělská vláda neprokázala jí dovolávanou neexistenci „jiného uspokojivého řešení“, jak předcházet závažným škodám na úrodě révy vinné a olivovníků. Podle Komise totiž existují vhodná alternativní řešení, jak plodiny chránit před škodami vyvolanými příslušnými druhy drozdů, jako např. použití poplašných děl nebo loveckých pušek. Podobná alternativní řešení jsou používána i v ostatních španělských regionech, kde se pěstují olivovníky nebo réva vinná, jako je Andalusie, Kastilie-La Mancha. V těchto regionech není odchyt ptáků pomocí lepidel povolen a výše uvedená alternativní řešení jsou pro ochranu plodin zjevně postačující.

11. Zadruhé, Komise zpochybňuje rozsah škod, jichž se dovolává španělská vláda. Jak populace drozdů, tak i denní množství rostlinné potravy pozřené těmito ptáky jsou nadhodnoceny. Podle Komise se kromě toho zeměpisné soustředění oprávnění vydaných k použití „parany“ neshoduje se zeměpisným soustředěním pěstování olivovníků a révy vinné.

12. Uplatnění čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice není rovněž odůvodněné. Této výjimky se lze dovolávat pouze v případě, že jde o výběrový odchyt ptáků „v malém množství“ a „za přísně kontrolovaných podmínek“.

13. Komise dále konstatuje, že podle podmínek stanovených v nařízení č. 135/2000 není metoda lovu pomocí „parany“ výběrová a počet oprávnění vynásobený maximálním počtem ptáků, jež lze odchytit v rámci každého oprávnění, představuje množství odchycených ptáků, které není možné kvalifikovat jako „malé“ ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice. Skutečný počet ptáků, kteří byli podle španělské vlády odchyceni po nabytí účinnosti tohoto nařízení, tento práh rovněž překračuje.

14. Obhajoba španělské vlády se opírá o tři skutečnosti:

– výběrovost metody odchytu;

– neexistence odpovídajících alternativních metod odchytu;

– kritérium „malého množství“ uvedené v čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice.

15. Španělská vláda se domnívá, že metoda odchytu pomocí „parany“ tak, jak ji upravuje nařízení č. 135/2000, je výběrová. Tato metoda odchytu je tudíž v souladu se směrnicí a nespadá do rozsahu působnosti článku 8 a přílohy IV písm. a) směrnice. V preambuli nařízení č. 135/2000 je sice uvedeno, že používání lepidel je samo o sobě nevýběrovou loveckou metodou, ale jinak je tomu v případě, kdy jsou používána v souladu s předpisy a omezeními uvedenými ve zmíněném nařízení. V této souvislosti španělská vláda klade důraz na některá ustanovení, z nichž vyplývá, že lov pomocí „parany“ je v současné době výběrový: vzdálenost mezi lepidly, vlastnosti lepu, používání vábniček pro druh ptáků, jejichž odchyt je povolen, minimální výška stromů, na něž je „parany“ připevněn.

16. Alternativní řešení předcházení škod na úrodě vyjmenovaná Komisí nejsou podle španělské vlády uspokojivá. Používání poplašných děl by bylo příliš drahým a z důvodu rizika vzniku požáru lesa i příliš riskantním řešením. Používání pušek by vedlo ke zvýšení počtu loveckých povolení a prodloužení lovecké sezóny. S tím spojené rušivé vlivy by mohly ovlivnit přirozenou rovnováhu populací jiných stěhovavých ptáků, jež je povoleno lovit.

17. Španělská vláda se dovolává rozsudku Soudního dvora( ), který určil, že „kritérium malého množství nemá absolutní povahu, ale souvisí se zachováním celkové populace a s reprodukční situací dotčeného druhu“, a zpochybňuje, že by Komise prokázala, že právní úprava autonomní oblasti Valencie je v rozporu s kritérii uvedenými v čl. 9 odst. 1 písm. c).

IV – Posouzení

18. Projednávaná věc se týká zejména výkladu a použití článků 8 a 9 směrnice o ptácích. Článek 8 odst. 1 zakazuje užití všech prostředků, zařízení nebo metod, jimiž jsou ptáci ve velkém měřítku nebo nevýběrovým způsobem chytáni nebo usmrcováni nebo jejichž použití by mohlo způsobit vymizení druhů na určitých územích, a to zejména druhů, které jsou uvedeny v příloze IV písm. a). K nim patří i lep. Článek 9 stanoví určitý počet přesně vymezených výjimek ze zákazu, který je stanoven zejména v článku 8.

19. Zaprvé se domníváme, že argument španělské vlády, podle něhož se na metodu „parany“, tak jak je upravena nařízením č. 135/2000, nevztahuje zákaz čl. 8 odst. 1, nelze obhájit.

20. Podle znění tohoto ustanovení jsou členské státy povinny zakázat užívání lepu jako prostředku pro chytání nebo usmrcování ptáků. Ve spojení s přílohou IV písm. a) nenabízí toto znění žádný důvod, který by umožňoval tvrdit, že se na užívání lepu v rámci údajně výběrovější metody odchytu zmíněný zákaz nevztahuje.

21. Užívání této metody odchytu může být tudíž povoleno pouze na základě odchylky udělené v souladu s článkem 9. Argument výběrovosti uvedený španělskou vládou bude tudíž nutné posoudit v rámci tohoto ustanovení.

22. Ve prospěch užívání „parany“ jako metody odchytu se španělská vláda dovolává dvou důvodů výjimky:

– čl. 9 odst. 1 písm. a): předcházení závažných škod na úrodě;

– čl. 9 odst. 1 písm. c): odchyt, držení nebo jiné rozumné využívání některých druhů ptáků v malém množství a na základě výběru za přísně kontrolovaných podmínek.

23. Ze znění článku 9 směrnice, tak jak je vykládán Soudním dvorem( ), lze odvodit, že musí být splněny tři podmínky, aby bylo možné se odchýlit od článku 8: odchylka se musí omezit na situace, kdy neexistuje jiné uspokojivé řešení; odchylka se musí opírat o minimálně jeden z důvodů taxativně vyjmenovaných v čl. 9 odst. 1 písm. a), b) nebo c) a odchylka musí splňovat formální náležitosti předepsané v čl. 9 odst. 2. Poslední podmínka nehraje v projednávaném případě žádnou úlohu.

24. Pokud se španělská vláda chce dovolávat odchylky stanovené v čl. 9 odst. 1 písm. a) třetí odrážce, tj. předcházení závažných škod na úrodě, musí následně prokázat, že závažné škody na úrodě jsou skutečně způsobeny čtyřmi druhy drozdů uvedenými v nařízení č. 135/2000, že těmto škodám nelze předcházet běžnými metodami a prostředky povolenými směrnicí a konečně že lov pomocí „parany“ je odůvodněným alternativním řešením.

25. Španělská vláda se domnívá, že dotčené druhy drozdů navštěvují Valencijský region ve velkém počtu během své migrace a způsobují škodu zejména na úrodě révy vinné a olivovníků. Kromě toho španělská vláda a Komise zastávají velmi rozdílný názor ohledně množství ptáků, povahy a rozsahu škod. Komise počet 20 milionů ptáků, který španělská vláda uvedla ve své žalobní odpovědi, bez diskuse snížila na 5 milionů. Rovněž údaje poskytnuté španělskou vládou o denní spotřebě oliv na jednoho ptáka byly drasticky sníženy na základě stanovisek znalců citovaných Komisí (z výpočtů španělské vlády vyplývá, že drozdi spotřebují 30 gramů oliv denně, zatímco podle zdrojů citovaných Komisí drozdi spotřebují pouze 6 až 12 gramů potravy a z toho jen část představují olivy a jiné ovoce). Komise konečně prohlašuje, že drozdi jedí hlavně spadlé olivy, které již nejsou vhodné ani ke konzumaci, ani ke zpracování.

26. Na základě těchto údajů, na nichž se strany v podstatě shodují, se zdá být nesporné, že dotčené druhy drozdů působí určitou škodu na úrodě. Je však již méně jisté, že skutečnosti uváděné španělskou vládou jsou takové, aby zakládaly existenci „závažných škod“ na úrodě uvedených v čl. 9 odst. 1 písm. a) třetí odrážce směrnice.

27. I kdybychom připustili existenci „významných škod“, nebylo by možné se dovolávat ustanovení článku 9 o odchylce. Za tímto účelem by bylo nutné prokázat, jak je to jednoznačně stanoveno v první větě článku, že neexistuje „žádné uspokojivé řešení“ pro předcházení vzniku a omezení škod. Nakonec je potřeba přiznat, že navrhovaná výjimečná metoda odchytu je skutečně přiměřeným řešením.

28. Španělské vládě se nepodařilo prokázat, že obecně povolené metody lovu, odchytu a plašení neumožňují předcházet domnělým škodám nebo je omezit.

29. V ostatních regionech, kde pěstují rovněž ve velkém rozsahu olivovníky a révu vinnou a kde se vyskytuje velké množství drozdů během jejich migrace, jako je např. Andalusie a Kastilie-La Mancha, se obvyklé metody odchytu, jako je použití lovecké pušky, a metody plašení, jako je užití poplašného děla, jeví jako postačující.

30. Důvodů dokládajících, proč by poplašné dělo nemohlo být používáno ve Valencijském regionu, jako je vysoká cena a nebezpečí vzniku lesních požárů, by se přitom měly dovolávat mutatis mutandis i regiony, kde je zakázán odchyt pomocí „parany“. Španělské vládě se nepodařilo prokázat, proč tato jinde přijímaná a zjevně účinná metoda by neměla být uspokojivým řešením.

31. Nepřesvědčivé jsou rovněž argumenty, které španělská vláda uvádí proti lovu puškou, když tvrdí, že by tato metoda vedla k vyrušování jiných lovných druhů a že lovci ve Valencijském regionu jsou mnohem méně disciplinovaní. Lov puškou je metoda výběrového odchytu v pravém slova smyslu, pokud je používána v souladu s předpisy. Údajně nedostatečná disciplína, lze-li tento argument fakticky doložit, by mohla být nanejvýš důvodem k úplnému zákazu této metody lovu. Ostatně spis neobsahuje žádný doklad o této skutečnosti. Španělská vláda se ostatně nezabývá otázkou, proč by lov pomocí „parany“ měl naopak probíhat disciplinovaně.

32. Španělské vládě se rovněž nepodařilo přesvědčivě prokázat, proč by odchyt pomocí „parany“ – používaný především v části Valencijského regionu, kde se nesoustřeďuje pěstování olivovníků a révy vinné – měl umožnit předcházet domnělým škodám na těchto plodinách. Bylo zjištěno, že 80 % používaných „parany“ se nachází v provincii Castellón, z čehož 69 % v oblastech, kde se olivovníky nebo réva vinná nepěstují, že jsou umístěny buď v neobdělávaných oblastech (11,7 %), nebo v oblastech, kde se pěstují výhradně pomerančovníky. Španělská vláda na svoji obhajobu prohlašuje, že plocha Valencie je velmi rozsáhlá a že tyto „parany“ slouží k předcházení škod na úrodě olivovníků v celé této oblasti, avšak tento argument, jak prokázala Komise, nemůže být přijat. Odchyt drozdů lze provádět pouze během určitého období, které odpovídá migraci těchto ptáků. Z této skutečnosti vyplývá, že „parany“ mohou chránit pouze zemědělské oblasti, kde jsou instalovány. Příčinná souvislost mezi škodou a používáním metody odchytu zakázané čl. 8 odst. 1 a přílohou IV písm. a) není tudíž ničím odůvodněna.

33. Pokud jde o skutečnost, že španělská vláda uplatnila odchylku stanovenou v čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice, je třeba učinit dvě předběžné poznámky.

34. Zaprvé, ze znění čl. 9 odst. 1 a ze systému, který zavádí, je třeba odvodit, že dovolávat se odchylek stanovených písm. a), b) a c) je možné za předpokladu, že bude vždy splněno kritérium neexistence „jiného uspokojivého řešení“.

35. Otázka, kvůli níž se španělská vláda dovolává čl. 9 odst. 1 písm. c), není jasná. Implicitně se zdá, že se snaží zdůvodnit dotčenou odchylku tím, že se dovolává zachování metody odchytu, která má ve Valencijském regionu tradici a kulturní kořeny. Nicméně ani z preambule směrnice, ani z jejího znění nevyplývá, že by se směrnice týkala ochrany tradičních metod odchytu, které jsou v rozporu s čl. 8 odst. 1 a s přílohou IV písm. a).

36. Zadruhé, uplatnění odchylky stanovené v čl. 9 odst. 1 písm. c) španělskou vládou je ve vnitřním rozporu s její argumentací ve prospěch povolení odchytu ptáků pomocí „parany“. V projednávaném případě jde buď o závažné škody na úrodě, které vyžadují použití výjimečných metod, jež se nemohou omezovat na odchyt ptáků „v malém množství“, mají-li být účinné, nebo jde o povolení tradiční metody odchytu, která vzhledem k velice omezujícím podmínkám stanoveným v čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice nebude moci být účinná při předcházení nebo omezení závažných škod na úrodě.

37. Pokud by Soudní dvůr vykládal čl. 9 odst. 1 písm. c) v návaznosti na odůvodnění svého rozsudku ve věci Komise v. Francie( ) (body 27 a 28) v tom smyslu, že zachování tradiční metody odchytu představuje samo o sobě dostatečný důvod – v bodu 35 jsme již zdůraznili, že ani znění, ani systém stanovený v článku 9 není důvodem pro takový postup – je třeba posoudit, zda v projednávaném případě používání „parany“ tak, jak je upraveno nařízením č. 135/2000 jako metoda odchytu, splňuje podmínky výběrovosti a „malého množství“.

38. Španělská vláda zastává názor, že metoda odchytu pomocí „parany“ poskytuje dostatečné záruky výběrovosti díky podmínkám stanoveným ve výše uvedeném nařízení. Větší vzdálenost mezi lepidly, jejich rozmístění, používání omyvatelného lepu a výhradní používání drozdů jako vábniček vede k tomu, že drtivou většinou odchycených ptáků jsou drozdi zpěvní, drozdi cvrčaly, drozdi kvíčaly a drozdi brávníci. Ostatní ptáci jsou po ošetření puštěni na svobodu.

39. Domníváme se, že z hlediska studií citovaných Komisí je toto stanovisko španělské vlády neobhajitelné. Používání lepidel při „parany“ je jako takové nevýběrovou metodou odchytu, protože užití této metody nemůže zabránit, že do kontaktu s lepidly se dostanou i jiní ptáci než uvedené čtyři druhy drozdů, u nichž je toto užití povoleno. Komise jednoznačně prokázala, že na „parany“ se chytí i další ptáci než tyto čtyři druhy drozdů, jako např. budníček zelenokřídlý, červenka lejskovitá, rehek domácí a celá řad dalších druhů. Obětí tohoto odchytu organizovaného večer, v noci nebo za úsvitu mohou být i různé druhy sov, jako sova pálená a sýček obecný. Lze se kromě toho důvodně domnívat, že tito noční dravci sledují ptáky přilákané zvukem vábniček.

40. Skutečnost, že ostatní ptáci, kromě uvedených čtyř druhů drozdů, kteří jsou nedobrovolně chyceni na „parany“, musí být očištěni a následně v souladu s nařízením puštěni na svobodu, ještě nečiní tuto metodu odchytu metodou výběrovou. Již jsme uvedli, že používání lepidel je svojí podstatou nevýběrové. Je nepochybně možné pokusit se řešit tento nedostatek pomocí striktních předpisů, ale jejich účinnost bude záviset zaprvé na přesnosti, s jakou budou dodržovány držitelem povolení, a zadruhé na odpovědi na otázku, zda nedobrovolně odchycení ptáci neutrpí újmu. Existuje totiž velká nejistota ohledně možnosti přežití převážně malých a zranitelných hmyzožravců, kteří jsou po „ošetření“ puštěni na svobodu.

41. Metoda odchytu pomocí „parany“, tak jak je upravena nařízením č. 135/2000, nesplňuje ani podmínku malého množství. Povolení vydaná na používání „parany“ umožňují, podle propočtu vypracovaného Komisí, odchytit celkem 429 600 exemplářů (2 864 povolení násobeno 150, což je počet exemplářů, který může být uloven metodou „parany“ za jednu sezónu). Tento počet exemplářů, který může být legálně odchycen, je podle našeho názoru rozhodující při odpovědi na otázku, zda jde o malé množství. Skutečnost, že během určitého období odchytu je počet odchycených exemplářů nižší, než je povolený počet, není relevantní, protože případná škoda na populaci musí být měřena v závislosti na rozsahu povolené výjimky ze zákazu stanoveného v čl. 8 odst. 1 a v příloze IV písm. a).

42. Soudní dvůr oprávněně konstatoval, v již uvedené věci Komise v. Francie, že při kontrole dodržování podmínky „malého množství“ se nemá přihlížet k absolutním číslům, ale spíše k celkové dotčené populaci i k reprodukční situaci dotčeného druhu.

43. Komise tvrdí, a španělská vláda to nepopírá, že dotčenou populaci tvoří přibližně 5 milionů exemplářů. Počet 429 600 exemplářů, jejichž odchyt je povolen na základě vydaných povolení, představuje tudíž více než 8,5 % této populace. Z čistě proporcionálního hlediska lze těžko kvalifikovat toto číslo jako „malé“.

44. Komise ve své „Druhé zprávě o uplatňování směrnice 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků“( ) vypracovala metodu umožňující stanovit množství, které by mohlo být kvalifikováno jako malé za účelem uplatnění čl. 9 odst. 1 písm. c). Pro zachování, tj. stabilitu stanovené kvóty je důležitá reprodukční situace a celková roční úmrtnost způsobená přirozenými příčinami a u lovných druhů lovem s použitím obvyklých metod. Je-li v případě rovnováhy mezi reprodukcí a roční úmrtností stav populace přibližně stabilní, výjimečné povolení metody zvláštního odchytu vztahující se na „malé množství“ tuto rovnováhu nemůže ohrozit.

45. Komise učinila na základě ornitologických studií závěr, obsažený v uvedené zprávě, že zvláštní odchyt lovných druhů představující 1 % normální roční úmrtnosti populace může ještě být kvalifikován jako malé množství ve smyslu čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice. Je-li tato hranice respektována, stabilita druhu nebude ohrožena.

46. V případě druhů drozdů, u nichž nařízení č. 135/2000 povoluje odchyt pomocí „parany“, Komise vypočítala, že 1 % roční úmrtnosti dotčené populace představuje 83 750 exemplářů. Je třeba konstatovat, že i s přihlédnutím k různé míře nejistoty spojené s tímto druhem výpočtu existuje mezi počtem exemplářů, které mohou být usmrceny na základě vydaných povolení – 429 600, a číslem 83 750 vyplývajícím z výpočtů Komise takový rozdíl, že tvrzení španělské vlády, podle něhož jde pouze o „malé množství“, nelze obhájit.

47. Na základě předchozích úvah konstatujeme, že v případě povolení odchytu dotčených druhů drozdů pomocí „parany“ se španělská vláda nemůže dovolávat výjimky stanovené v čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice. Sama metoda odchytu není dostatečně výběrová a týká se odchytu množství ptáků, které značně překračuje „malé množství“.

V – Závěry

48. Navrhujeme tudíž Soudnímu dvoru, aby přijal toto rozhodnutí:

– určil, že Španělské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývaly z čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků;

– uložil Španělskému království náhradu nákladů řízení.