STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA

přednesené dne 16. prosince 2004 ( )

Věc C‑110/03

Belgické království

proti

Komisi Evropských společenství

„Žaloba na neplatnost – Nařízení (ES) č. 2204/2002 – Státní podpory zaměstnanosti – Porušení nařízení (ES) č. 994/98 – Zásada právní jistoty – Zásada subsidiarity – Zásady proporcionality a soudržnosti – Zásada nediskriminace – Právní základ“

1. Belgické království navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil nařízení Komise (ES) č. 2204/2002 ze dne 12. prosince 2002 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory zaměstnanosti( ) z důvodu porušení nejen nařízení Rady (ES) č. 994/98 ze dne 7. května 1998( ), ale i obecných zásad právní jistoty, subsidiarity, proporcionality, soudržnosti a nediskriminace, které vyplývají z práva Společenství, a navíc z důvodu, že právní základ, na kterém bylo toto nařízení přijato, je nesprávný.

I – Právní rámec

2. Před zkoumáním bodů žalobních důvodů uplatňovaných na podporu návrhu na zrušení je důležité popsat právní souvislosti, které se postupně vyskytují ve třech podobách: Smlouva o ES, nařízení č. 994/98 a nařízení č. 2204/2002.

A – Smlouva o ES

3. Ve Společenství, které podporuje harmonický a vyvážený rozvoj hospodářských činností, trvalý a neinflační růst, jakož i vysoký stupeň konvergence a hospodářské soudržnosti (článek 2 ES), má hospodářská soutěž zásadní význam pro dosažení těchto cílů. Hospodářská soutěž podmiňuje jak činnost Společenství v rámci systému zajišťujícího, aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž [článek 3 odst. 1 písm. g) ES], tak hospodářskou politiku Společenství a členských států, která musí být prováděna v souladu se zásadou volné soutěže (článek 4 odst. 1 ES).

4. Kapitola 1 Hlavy VI ES upravuje určitá pravidla v této oblasti, která se dělí na pravidla vztahující se na podniky (Oddíl 1) a pravidla týkající se podpor poskytovaných státy (Oddíl 2). Posledně uvedená pravidla jsou trojího typu:

1) Článek 87 ES:

– Odstavec 1 stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.

Z tohoto obecného pravidla jsou stanoveny dvě výjimky uvedené v následujících odstavcích:

– Odstavec 2 povoluje, ve všech případech – což je vyjádřeno slovem „jsou“, určité podpory sociální povahy, podpory vyplývající z mimořádných událostí nebo podpory, které byly poskytnuty určitým oblastem Spolkové republiky Německo.

– Mezi ostatními výslovně zmíněnými možnostmi odstavec 3 stanoví, že podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, „mohou“ být považovány za slučitelné.

2) Článek 88 ES:

– Odstavec 1 ukládá Komisi povinnost zkoumat režimy podpor existující v členských státech.

– Podle odstavce 2 musí Komise, pokud zjistí, že podpora není slučitelná se společným trhem podle článku 87, vyzvat dotčený členský stát ke zrušení nebo úpravě takové podpory a může případně předložit věc přímo Soudnímu dvoru; za mimořádných okolností může Rada rozhodnout, že tyto podpory narušují společný trh.

– Odstavec 3 ukládá státům povinnost informovat Komisi o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla zahájit řízení podle předchozího odstavce, pokud tyto podpory narušují hospodářskou soutěž.

3) Článek 89 ES:

– Tento článek umožňuje Radě přijímat veškerá potřebná prováděcí nařízení k článkům 87 ES a 88 ES, a zejména stanovit podmínky, za nichž se použije čl. 88 odst. 3 ES, jakož i vymezovat druhy podpor, které jsou vyňaty z tohoto řízení.

B – Nařízení č. 994/98

5. Rada využila oprávnění, které jí uděluje článek 89 ES a přijala nařízení č. 994/98, jehož článek 1 umožňuje Komisi, v oblastech, ve kterých má dostatek zkušeností pro stanovení obecných kritérií, určit, že určité kategorie podpory jsou slučitelné se společným trhem a nejsou předmětem oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 ES( ).

6. Toto oprávnění je odůvodněno skutečností, že posuzování slučitelnosti podpor se společným trhem přísluší hlavně Komisi (druhý bod odůvodnění), která v této oblasti získala značné zkušenosti (čtvrtý bod odůvodnění). Vyplývá také ze skutečnosti, že „nařízení o skupinových výjimkách zvýší transparentnost a právní jistotu“, takže je mohou přímo uplatňovat vnitrostátní soudy (pátý bod odůvodnění).

7. Zmocnění však není absolutní, jelikož podléhá několika podmínkám:

1) Rozsah působnosti zahrnuje pouze následující kategorie (čl. 1 odst. 1):

a) podpora ve prospěch malých a středních podniků, výzkumu a vývoje, ochrany životního prostředí, zaměstnanosti a vzdělávání;

b) podpora, jež odpovídá mapě poskytování regionální podpory schválené Komisí pro každý členský stát.

2) Podpora má jednu obligatorní a jednu fakultativní obsahovou náležitost v rozsahu, v němž

a) musí specifikovat účel podpory, příjemce, prahy výše podpory, podmínky pro kumulaci podpor a podmínky kontroly (čl. 1 odst. 2);

b) mohou zejména stanovit prahy nebo jiné podmínky pro udělení jednotlivé podpory, vyjímat určitá odvětví, přidávat další podmínky pro slučitelnost vyňaté podpory (čl. 1 odst. 3).

3) Před schválením dotčené podpory je třeba dodržovat určitá procesní pravidla, jako je předložení připomínek zúčastněných stran (článek 6) a konzultace výboru zřízeného za účelem porady (články 7 a 8).

4) Vyňatá podpora má omezenou časovou platnost, která však může být prodloužena (čl. 4 odst. 1 a 3).

5) Nařízení mohou být zrušena nebo změněna, pokud se změnily okolnosti s ohledem na kteroukoli důležitou otázku, která byla důvodem pro jejich přijetí nebo pokud to vyžaduje pokračující vývoj nebo fungování společného trhu a v takovémto případě stanoví nové nařízení šestiměsíční adaptační období pro přizpůsobení podpory, na kterou se vztahovalo předchozí nařízení.

8. V rámci oprávnění, které jí uděluje nařízení č. 994/98, Komise dne 12. ledna 2001 přijala nařízení (ES) č. 68/2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podpory na vzdělávání a nařízení (ES) č. 70/2001 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na podpory malým a středním podnikům( ). Komise rovněž přijala nařízení č. 2204/2002, jehož zrušení je také navrhováno.

C – Nařízení č. 2204/2002

9. Aniž jsou dotčena odůvodnění a vysvětlení obsažená v bodech odůvodnění tohoto nařízení, může být nařízení č. 2204/2002 shrnuto následujícím způsobem:

1. Rozsah působnosti

10. Jednak se nařízení podle článku 1 vztahuje na tři druhy režimů [programů], které představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 ve všech odvětvích, kde zvýhodňují:

a) vytváření pracovních míst,

b) nábor znevýhodněných a zdravotně postižených pracovníků,

c) úhradu dodatečných nákladů na zaměstnávání zdravotně postižených pracovníků.

11. Jednak se nařízení nevztahuje na:

– podpory při činnosti spojené s vývozem [čl. 1 odst. 3 písm. a)],

– podpory podmiňující používání domácích výrobků [čl. 1 odst. 3 písm. b)] a

– případy uvedené v článku 9 (například: subvence zaměřené na určitá odvětví – odstavec 1, poskytnuté jednotlivému podniku nebo zařízení, které přesahují hrubou intenzitu podpor 15 milionů EUR během kteréhokoli tříletého období – odstavec 2, na zachování pracovních míst – odstavec 5, nebo pro konverzi dočasných pracovních smluv na pracovní smlouvy na dobu neurčitou – odstavec 6).

2. Definice

12. Jak je tomu v četných pravidlech Společenství, používané pojmy jsou definovány: „podpora“; „malé a střední podniky“; „hrubá“ a „čistá“ intenzita podpory; „počet zaměstnanců“; „znevýhodněný“ a „zdravotně postižený“ pracovník; „chráněné zaměstnání“; „mzdové náklady“ ve spojení s prováděním investičního projektu; a investice do „hmotných“ nebo „nehmotných“ aktiv.

3. Podmínky

a) Obecné podmínky

13. Aby mohl být vyňat z povinnosti předchozího oznamování uvedené ve Smlouvě, je nezbytné, aby podle článku 3:

– režim podpor splňoval všechny podmínky uvedené v tomto nařízení; a

– výslovně odkazoval na nařízení.

14. Je třeba uvést, že aniž by byla dotčena zvláštní ustanovení o kumulaci podpor, maximální výše podpor se uplatňují bez ohledu na to, zda jsou podpory financovány plně ze státních zdrojů, nebo zda jsou částečně financovány Společenstvím (článek 8).

b) Zvláštní podmínky

15. Tyto podmínky závisí na sledovaných cílech:

– vytváření pracovních míst (články 4 a 7),

– nábor znevýhodněných a zdravotně postižených pracovníků (článek 5) a

– dodatečné náklady na zaměstnávání zdravotně postižených pracovníků (článek 6).

4. Doba platnosti

16. Článek 11 stanoví, že nařízení je použitelné do dne 31. prosince 2006, avšak uvádí tři přechodná pravidla:

– oznámení, která v době přijetí tohoto nařízení nebyla projednána, se posuzují podle nových ustanovení;

– podpory, které byly zavedeny přede dnem vstupu tohoto nařízení v platnost bez povolení Komise a v rozporu s povinností podle čl. 88 odst. 3 ES, jsou vyňaty, jestliže splňují podmínky stanovené v nařízení;

– po skončení doby platnosti tohoto nařízení zůstávají vyňaté podpory v platnosti po dobu šesti měsíců.

II – Řízení před Soudním dvorem

17. Návrhem, který došel kanceláři Soudního dvora dne 10. března 2003 Belgické království podalo žalobu, ve které navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil nařízení č. 2204/2002 a prohlásil nařízení č. 994/98 za nepoužitelné.

18. Komise podala žalobní odpověď směřující k zamítnutí žaloby a uložení náhrady nákladů řízení Belgickému království.

19. Byť Soudní dvůr povolil vstup Spojeného království Velké Británie a Severního Irska do řízení jako vedlejšího účastníka, následně Spojené království od návrhu, který v tomto smyslu předložilo, odstoupilo.

20. Podáním repliky, resp. dupliky účastníky řízení, byla písemná část řízení ukončena, aniž by byly učiněny jiné procesní úkony.

21. Dne 29. září 2004 se žalobce na své přání zúčastnil jednání za přítomnosti žalované.

III – Analýza žalobních důvodů, na kterých je žaloba založena

22. Jelikož přípustnost žaloby nebyla zpochybněna( ), je třeba zkoumat žalobní důvody uplatňované na podporu žaloby na neplatnost v pořadí stanoveném v žalobě: a) porušení nařízení č. 994/98, b) porušení obecných právních zásad a c) porušení Smlouvy v důsledku nesprávného výběru právního základu.

23. Vzhledem k tomu, že se žalující stát tím, že opakovaně uvádí hypotetické důsledky praktického použití nařízení, dovolává neplatnosti celého nařízení č. 2204/2002 – a nikoliv pouze neplatnosti některých ustanovení, jež obsahuje, je úvodem třeba připomenout povahu žaloby na neplatnost.

24. Podle judikatury Smlouva zavedla systém žalob a řízení určených k zajištění kontroly legality aktů orgánů, kterou svěřila soudci Společenství( ). Tato funkce zahrnuje zaprvé přezkum legality v úzkém slova smyslu, který umožňuje ověření souladu aktů orgánů s pravidly, na kterých jsou založeny. Zadruhé rovněž zahrnuje posouzení ústavnosti pro účely ověření, zda jsou právní předpisy obecného charakteru slučitelné se Smlouvami, které jsou i přes jejich formálně-právní povahu mezinárodních instrumentů vykládány a používány jako pravá Ústava Společenství( ).

25. Tento přezkum zásadně probíhá v rámci tří typů řízení: žaloby na neplatnost, žaloby na nečinnost a námitky protiprávnosti. Předběžná otázka ohledně platnosti doplňuje systém, zatímco žaloby na náhradu škody umožňují nepřímou kontrolu( ).

26. Žaloba na neplatnost byla vytvořena k dosažení dvojího cíle: dodržování práva Společenství ze strany orgánů a obhajoby práv žalobců (fyzických a právnických osob, členských států a orgánů) vůči orgánům( ).

27. Předmět žaloby se omezuje na akty přijaté společně Evropským parlamentem a Radou, akty Rady, Komise, ECB, s výjimkou doporučení a stanovisek, a akty Evropského parlamentu, které „mají právní účinky ve vztahu ke třetím osobám“( ). Mimoto čl. 237 písm. b) a c) ES stanoví možnost podání žaloby na neplatnost proti usnesením Rady guvernérů a správní rady Evropské investiční banky( ).

28. Jednou z hlavních charakteristik žaloby na neplatnost je omezení osob oprávněných podat tuto žalobu. Na rozdíl od privilegovaných žalobců – tedy členských států, Parlamentu, Komise a Rady – mohou Účetní dvůr a Evropská centrální banka použít tuto žalobu pouze k obhajobě svých práv( ), zatímco fyzické nebo právnické osoby mohou napadat pouze rozhodnutí, která jsou jim určena, nebo rozhodnutí, která, byť vydána ve formě nařízení nebo rozhodnutí určeného jiné osobě, se jich bezprostředně a osobně dotýkají( ).

29. Odůvodnění žaloby se zdá být rovněž omezeno na nepříslušnost, porušení podstatných formálních náležitostí, porušení Smlouvy nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejího provádění a na zneužití pravomoci. Dva prvně uvedené důvody se vztahují k vnější legalitě a mohou být vzneseny ex offo( ), zatímco dva posledně uvedené důvody se týkají vnitřní legality a žalobce se jich tedy musí dovolávat. I když je porušení Smlouvy obecným důvodem, který zahrnuje všechny ostatní, je tento výčet vyčerpávající a brání tomu, aby byla žaloba založena na jiném důvodu, kromě případů, kdy se tento jiný důvod vztahuje k vyjmenovaným důvodům, což je jistě možné, jelikož přezkum věci nevyžaduje příliš striktní kvalifikaci žalobního důvodu a postačuje, aby porušení vyplývalo z žaloby( ). V rámci přezkumu vytýkané skutečnosti však musí být posuzovací pravomoc orgánů pro výkon jejich činnosti vyvážena( ).

30. Pokud je žaloba opodstatněná, Soudní dvůr prohlásí napadený akt za neplatný od počátku (článek 231 ES), přičemž tato sankce se může vztahovat pouze na část ustanovení, pokud tato část může být oddělena od zbývající části aktu. V každém případě, narozdíl od žaloby na nesplnění povinnosti, která má deklaratorní povahu, má rozsudek absolutní platnost a v rozhodnuté věci vytváří vzhledem k tomu, že sleduje nápravu právního řádu narušeného protiprávností ustanovení Společenství, účinky na věcné a formální úrovni.

A – Porušení nařízení č. 994/98

31. Belgická vláda pod tímto označením uvádí dva typy žalobních důvodů, v rámci kterých vytýká skutečnost, že nařízení 1) nezajišťuje transparentnost a právní jistotu, které jsou vyžadovány u zmocňujících nařízení v oblasti podpor zaměstnanosti a 2) zavádí přísnější režim použití v rozporu s uděleným oprávněním.

1. Transparentnost a právní jistota

a) K jejich prohlášení v nařízení č. 994/98

32. Podle Belgického království, ačkoliv pátý bod odůvodnění nařízení č. 994/98 vyžaduje, aby nařízení o skupinových výjimkách „zvýšilo transparentnost a právní jistotu“, sporné nařízení je nejasné, jak pokud jde o normativní souvislosti nařízení, tak pokud jde o jeho ustanovení. Mimoto není v souladu s požadavkem právní jistoty, který má v oblasti státních podpor zaměstnanosti značný význam.

33. Komise poté co shledala, že belgický stát uplatňuje porušení jednoho bodu odůvodnění, a nikoliv konkrétního ustanovení, uvádí, že napadené nařízení má pozitivní účinky, jelikož činí některé podpory slučitelnými se společným trhem. Naopak nařízení nevytváří žádné negativní účinky, neboť tak činí bez zásahu do oprávnění členských států podat předchozí oznámení. Komise nakonec popírá skutečnost, že existuje nejasnost nebo že došlo k porušení zásady právní jistoty.

34. Právní pravidlo popisuje skutečnosti, situace nebo okolnosti a připisuje jim určité následky. Skutečnosti a právní účinky jsou tedy dva strukturální prvky téhož pravidla( ). Důvodová zpráva, preambule a úvodní body odůvodnění tyto dva prvky neobsahují, ale pouze popisují, poukazují na anebo odůvodňují legislativní základ, který doprovázejí a kterému v zásadě předcházejí. Ačkoliv jsou věcně začleněny do právního pravidla, nejsou závazné, ledaže jsou užitečné jako kritéria výkladu.

35. Argument žalujícího státu se týká porušení dvou zásad výslovně uvedených v pátém bodě odůvodnění zmocňujícího nařízení, tedy v části, která nemá závaznou povahu a jejíž případné porušení by nemohlo být postiženo neplatností. Cílem tohoto ustanovení je vysvětlit důvod, který vedl Radu k udělení tohoto oprávnění.

36. Zákonodárce však musí také dodržovat zásadu transparentnosti a zásadu právní jistoty, jakožto prameny práva Společenství( ), jejichž nedodržení představuje porušení ve smyslu článku 230 ES( ), bez ohledu na skutečnost, že byly výslovně uznány v odůvodnění nařízení č. 994/98.

37. V důsledku toho, ačkoliv to belgická vláda formálně nevyjádřila, je s ohledem na porušení právních zásad Společenství třeba zkoumat body žalobního důvodu týkající se transparentnosti a právní jistoty.

38. Krom toho se k výkladu v tomto smyslu přiklonila rovněž Komise, jelikož předložila své argumenty z tohoto úhlu pohledu.

b) K transparentnosti

39. Žalobkyně napadá nejasnost dvou aspektů: i) normativních souvislostí a ii) ustanovení nařízení.

i) Nejasnost normativních souvislostí

40. Podle žalobkyně se oblast působnosti sporného nařízení částečně překrývá s oblastí působnosti pokynů pro regionální podpory( ), multisektorálního rámce regionálních podpor pro velké investiční projekty( ) a nařízení o skupinových výjimkách č. 70/2001( ). Tato koexistence by mohla vést k rozporům svědčícím o zmatené a nesoudržné úpravě.

41. Je třeba zmínit, že tento rozpor by se mohl skutečně projevit pouze v rámci pravidel stejné právní síly, jelikož zásada hierarchie pravidel řeší rozpory mezi pravidly nižší a vyšší právní síly. V důsledku toho se nelze dovolávat pokynů uvedených belgickou vládou, i když těmto pokynům Soudní dvůr přiznal závazné účinky vůči Komisi( ).

42. Pokud jde o nařízení č. 70/2001, překrytí nelze vyloučit, jelikož se tato pravidla nevztahují na podrobně vymezená odvětví. Tento případ se však týká běžného rozporu, který spočívá v tom, že pokud ustanovení dvou nařízení upravují stejný konkrétní případ, je třeba odkázat na obecnou zásadu použití zákona v daném čase a obecnou zásadu speciality a všechny ostatní zásady, které se na danou oblast vztahují.

43. Konec konců skutečnost, že je normativní text jednoho nařízení v rozporu s obsahem jiného nařízení neznamená, že prvně uvedené nařízení je nepřehledné a nesoudržné, tím méně jako celek.

ii) Nejasnost ustanovení nařízení

44. Pojem transparentnost označuje to, co je jasné, evidentní, čemu se rozumí bez váhání a dvojsmyslnosti. Vzhledem k tomu, že použití práva ve společenském životě není jednoduché a nenabízí vždy jednoznačné odpovědi, je promítnutí této zásady v právní vědě pouhým požadavkem.

45. Ačkoliv formulace pravidla umožňuje posouzení jeho určitosti, samotné použití tohoto pravidla odhaluje jeho větší či menší složitost. V této souvislosti sehrává roli množství faktorů, zejména stupeň diskreční pravomoci, který je přiznán zákonodárci.

46. Při přezkoumání tvrzení žalobkyně o nejasnosti napadeného nařízení vyvstávají dvě připomínky. Zaprvé rozdíl ve vyjádření ustanovení Společenství má svůj původ v případných důsledcích vyplývajících z jeho použití; zadruhé Belgické království zjevně nutí Soudní dvůr k vydání rozsudku, ve kterém by vyložil pravidlo a odstranil pochybnosti, které uvádí na teoretické úrovni( ).

47. Žaloba směřuje ke zrušení celého nařízení. V souladu s tím, co jsem uvedl dříve se však tento procesní nástroj omezuje na omezený a velmi přesně stanovený rámec, který by byl překročen, pokud by bylo nezbytné zabývat se každou nesoudržností a neurčitostí, kterou žalobkyně namítá.

48. Důkaz o zmatené povaze, která je namítána, nebyl předložen( ). Neplatnost by musela být shledána pouze, pokud by se dospělo k závěru, že pravidlo jako celek je nejasné, značně nepřehledné, že nemá význam nebo je neslučitelné s ostatními předpisy. O tento případ se nejedná, jelikož v projednávané věci je právní kvalifikace založena na dohadech, bez ohledu na účel příslušných aktů, které rovněž podléhají soudní kontrole.

49. V důsledku toho je třeba zamítnout argument založený na nedostatku transparentnosti.

c) K právní jistotě

50. Porušení zásady právní jistoty je jedním z hlavních bodů žalobního důvodu uvedených na podporu návrhu na zrušení. Často se váže k ostatním hlavním právním zásadám a, jak jsem uvedl, vzhledem k tomu, že nezasahuje do oprávnění, je třeba se jí zabývat až dále v části týkající se porušení těchto zásad.

2. Použití přísnějšího režimu na podpory

51. Podle belgické vlády přísnější použití nařízení v oblasti podpor zaměstnanosti překračuje oprávnění, které Rada udělila Komisi, když ji povolila pouze kodifikovat existující praxi. Na podporu tohoto bodu žalobního důvodu uvádí existující rozdíly mezi původní a novou úpravou.

52. Komise odpovídá, že oprávnění jí bylo svěřeno za účelem shrnutí existující praxe, ale rovněž za účelem zachování možnosti vymezit přísnější podmínky poskytování. Zdůrazňuje rovněž, že nebylo uplatněno porušení žádného ustanovení, kromě čtvrtého bodu odůvodnění nařízení č. 994/98.

53. Právní souvislosti, ze kterých sporné nařízení vychází, odůvodňují zamítnutí tohoto žalobního důvodu.

54. Smlouva svěřila Komisi péči o ověřování souladu podpor se společným trhem a zavázala členské státy k předchozímu oznamování podpor Komisi, přičemž Radě vyhradila možnost přijmout určitá pravidla pro použití takto definovaného systému, jako je tomu v případě, kdy opravňuje Komisi k přijetí obecných předpisů, které vyjímají režimy podpor splňující kritéria slučitelnosti z předchozího oznamování.

55. Oprávnění Komise je odůvodněno tím, že „v této oblasti získala značné zkušenosti“ a nic nepotvrzuje závěr, že Rada na ni převedla pouze pravomoc kodifikovat existující režim, aniž by v odůvodněných případech mohla přijmout přísnější nařízení. Komise není povinna uvést předchozí praxi v legislativním textu, postačí, když tuto praxi zohlední. V sedmém bodě odůvodnění zmocňujícího nařízení Rada prohlašuje, že „je vhodné pověřit Komisi, aby při přijímání nařízení vyjímajících určité kategorie podpory z oznamovací povinnosti podle […] připojila další podrobné podmínky, aby tak […] zajistila slučitelnost“. Krom toho posouzení této slučitelnosti předpokládá použití obecných kritérií na projednávanou věc se zohledněním okolností existujících v daném okamžiku. V důsledku toho nic nebrání úpravě běžně používaného pravidla, pokud je tato změna odůvodněná.

56. Žádné ustanovení nařízení č. 994/98 nezakazuje Komisi vymezit pravidla, která se liší od pravidel do té doby účinných, a nic ji nezavazuje k tomu, aby se omezila na pouhé přepracování. Úkolem Komise je posuzovat slučitelnost podpor a stejně tak jako může v daném okamžiku přijmout směrnice, může tyto směrnice později upravit, nebo zrušit jejich používání v rámci mezí stanovených právem Společenství( ).

57. Uplatňování neexistence přechodného období se zdá být rovněž neopodstatněným, jelikož k tomuto bodu článek 11 nařízení č. 2204/2002 obsahuje ustanovení, která lze napadnout, avšak, která nelze ignorovat( ).

58. Vše ostatní se týká otázky – která nebyla vznesena v projednávané věci – zda nařízení přijaté Komisí na základě zmocňujícího nařízení dodržuje obecné a zvláštní podmínky stanovené posledně uvedeným( ).

B – Porušení obecných právních zásad

1. Zásada právní jistoty

59. Ve své žalobě belgická vláda neustále odkazuje na zásadu právní jistoty, zatímco formálně se porušení této zásady vztahuje k porušení bodu odůvodnění nařízení č. 994/98. Tímto aspektem jsem se již zabýval a zdůvodnil jsem nezbytnost individuálního posouzení tohoto bodu žalobního důvodu v rámci těch bodů žalobního důvodu, které se vztahují k obecným zásadám práva Společenství.

60. Nejdříve je třeba zdůraznit, jak také uvedla Komise, že nařízení č. 2204/2002 neohrožuje právní jistotu( ) v rozsahu, vzhledem k tomu, že tato zásada, která má velmi obecný rozsah, jelikož spojuje ostatní zásady, předpokládá přiměřené vyčkávání založené na chování orgánů Společenství v rámci použití práva. Právě v tomto smyslu Rada prohlásila, když připomněla zmocňovací ustanovení v pátém bodě odůvodnění nařízení, že „nařízení o skupinových výjimkách zvýší transparentnost a právní jistotu“, jelikož právní úprava, kterou Komise přijala v rámci oprávnění, jež jí bylo svěřeno, umožňuje členským státům zjistit podmínky, za kterých jsou vyňaty z povinnosti předchozího informování Komise o záměrech poskytnout podporu.

61. Napadené nařízení je v souladu s požadavky právní jistoty, jelikož upřesňuje podmínky slučitelnosti požadované orgánem, kterému Smlouva svěřila provádění dohledu. Pokud ale jasně vyplývá nejistota z hlavních částí pravidla jako celku, pouze obecný a teoretický pohled umožní zjistit, zda výsledek byl více či méně dosažen.

62. Tento dojem nemůže vzniknout na základě rozboru obsahu napadeného pravidla, které pozitivně i negativně vymezuje rozsah své působnosti, vymezuje pojmy, které používá, vymezuje podmínky vynětí a podmínky specifické pro každý režim podpory, a které obsahuje ustanovení o kumulaci, transparentnosti, kontrole a časové působnosti( ).

63. Bod žalobního důvodu týkající se nejistoty musí být tím spíše odmítnut, pokud je v systému stanoveném Smlouvou oznamovací povinnost obecným pravidlem, zatímco výjimka má omezenější povahu, která v důsledku toho předpokládá striktní výklad v tom smyslu, že pokud vyvstane pochybnost o jejím rozsahu, je třeba odkázat na obecné pravidlo. V každém případě jde o nařízení, které neusiluje o to být taxativní, ale jednoduše upravuje určité výjimky.

2. Zásada subsidiarity

64. Ačkoliv se žalující stát formálně dovolává porušení zásady subsidiarity, ve své argumentaci odkazuje na zásady právní jistoty a proporcionality. K tomu se vrátím později v rámci samostatné analýzy a nejdříve se budu zabývat zásadou subsidiarity, která se vztahuje k ústavnímu uspořádání členských států, kde pravomoci v oblasti zaměstnání přísluší výlučně územním celkům, jako je tomu v případě Belgie. Nařízení je vytýkáno, že nezohledňuje tyto okolnosti a zbavuje tak výjimku z povinnosti předchozího oznamování jejích účinků.

65. Podle Komise nemá zásada subsidiarity v projednávané věci žádný význam.

66. Článek 5 odst. 2 ES výslovně zakotvuje zásadu subsidiarity v předpisech práva Společenství a vymezuje ji oblastmi, které nespadají do výlučné pravomoci Společenství( ).

67. Právní souvislosti nařízení č. 2204/2002 potvrzují, že jde o oblast, jejíž úprava byla svěřena výlučně Společenství z důvodu samotné povahy kontroly státních podpor, jelikož jejím cílem je posuzování slučitelnosti se společným trhem( ).

68. V důsledku toho není zásada subsidiarity relevantní a v projednávané věci se nepoužije. Porušení této zásady se nelze dovolávat.

3. Zásady proporcionality a soudržnosti

a) Zásada proporcionality

69. Podle žalobkyně sporné nařízení vytváří stav nejistoty. Mimoto zavedení taxativního výčtu kategorií znevýhodněných pracovníků v čl. 2 odst. 2 písm. f) nezohledňuje regionální zvláštnosti a sociální politiku členských států a spolu s možností předchozího oznamování Komisi opatření ve prospěch ostatních kategorií, které se liší od kategorií uvedených v tomto ustanovení, je nepřiměřené cíli, kterým je snížení nezaměstnanosti.

70. Komise trvá na souvislostech, ze kterých nařízení vychází, a připomíná, že povinnost předchozího oznamování podpor, které nejsou uvedeny v nařízení, vyplývá ze Smlouvy.

71. Podle judikatury zásada proporcionality vyžaduje, aby opatření přijatá k provedení předpisů Společenství byla způsobilá k dosažení sledovaného cíle a nešla nad rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení( ). Proporcionalita předpokládá soudržnost a soulad mezi sledovaným cílem a prostředky k jeho dosažení.

72. Tuto souvztažnost je však třeba zkoumat s ohledem na pravý cíl nařízení, jelikož jinak by došlo k narušení vztahu mezi těmito dvěma aspekty. Belgická vláda nepostupovala podle tohoto kritéria, když si vybrala žalobu na neplatnost, protože ačkoliv má podpora zaměstnanosti značný význam v hospodářské a sociální politice jak Společenství tak států, které toto Společenství tvoří – tento cíl je ostatně uveden v šestém bodě odůvodnění nařízení č. 2204/2002 –, nemá v případě napadeného nařízení takový význam, i když ji toto nařízení ovlivňuje. Nařízení bylo přijato v rámci oprávnění, které Rada udělila Komisi za účelem, a to je třeba zdůraznit, usnadnění použití článků 87 ES a 88 ES.

73. Kromě toho, jak jsem již zdůraznil, v oblasti, ve které Společenství přísluší výlučná pravomoc, je třeba přiznat zákonodárci Společenství širokou diskreční pravomoc tak, aby pouze zjevně nevhodná povaha přijatých opatření s ohledem na cíl, který příslušné orgány mají v úmyslu sledovat, mohla ovlivnit platnost tohoto opatření( ). O tento případ se nejedná v projednávané věci a případné nedostatky v rámci používání ustanovení nemohou ovlivnit jejich proporcionální povahu( ).

74. V důsledku toho musí být žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality zamítnut.

b) Zásada soudržnosti

75. Žalobkyně vytýká porušení zásady soudržnosti aktů Společenství tím, že byly omezeny možnosti členských států vést správnou politiku ve prospěch zaměstnanosti.

76. Po připomenutí smyslu napadeného nařízení Komise odpověděla, že v rámci výkonu širokých posuzovacích pravomocí, kterými orgány disponují za účelem provádění společných politik, jim tyto pravomoci ustálená judikatura přiznala pro uvedení do souladu různých cílů Společenství.

77. V rámci odpovědi na tento žalobní důvod je třeba trvat na souvislostech sporného nařízení: obecně jsou podpory poskytované členskými státy neslučitelné se společným trhem, pokud narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž, i když za určitých okolností mohou být posouzeny jako slučitelné se společným trhem. V každém případě Komise musí být informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby měla možnost rozhodovat o jejich platnosti. S cílem usnadnění tohoto úkolu Rada udělila Komisi oprávnění, za určitých podmínek stanovit podmínky, za kterých jsou členské státy vyňaty z povinnosti oznamovat určité podpory, zejména podpory ve prospěch „zaměstnanosti a vzdělávání“ (čl. 1 odst. 1 nařízení č. 994/98).

78. V důsledku toho povinnost předchozího oznamování nemá svůj původ v napadeném nařízení, ale, jak správně uvedla Komise, v samotné Smlouvě. V napadeném nařízení Komise v souladu s pověřením, které získala, pouze kodifikovala podmínky, za kterých mohou být určité režimy podpor vyňaty z této povinnosti.

79. Politika zaměstnanosti členských států není přímo dotčena tímto pravidlem Společenství, které se nachází v jiné oblasti.

4. Zásada nediskriminace

80. Belgická vláda shledala, že zachováním režimu předchozího schvalování podpor a současným zavedením přísnějšího režimu pro nové podpory, sporné nařízení porušilo zásadu nediskriminace mezi podniky, které jsou příjemci poskytnutých podpor, před vstupem nařízení v platnost a podniky, které požádaly o podporu po tomto datu.

81. V této souvislosti Komise zdůrazňuje, že v souladu s právním základem, na kterém bylo přijato, je cílem nařízení osvobodit od povinnosti předchozího oznamování pouze podpory, které splňují stanovené podmínky. Nařízení nestanoví nic dalšího a pokud by vyloučilo dříve poskytnuté podpory nebo pokud by je zařadilo do současného režimu, porušilo by nařízení č. 994/98 a samotnou Smlouvu.

82. Již dávno judikatura přijala názor, že zákonodárce Společenství porušuje pravidlo nediskriminace, pokud zachází se srovnatelnými situacemi odlišně( ) nebo s odlišnými situacemi stejně( ), kromě případů, kdy je rozdílné zacházení objektivně odůvodněno( ).

83. V projednávaném případě belgická vláda shledala, že legislativní změna zakládá nerovnost. Tato úprava je však objektivním důvodem, který vysvětluje různost způsobených účinků. Kdyby byla argumentace Belgického království přijata, vedla by k ustrnutí a zastaralosti právního řádu, jelikož by nemohla být přijata žádná nová právní úprava, která by se lišila od staré právní úpravy. Jinou otázkou je vliv ostatních obecných právních zásad, jako je zásada zákazu retroaktivity, zásada dodržování nabytých práv, zásada legitimního očekávání nebo ostatní výše uvedené zásady, zejména zásada právní jistoty.

84. V důsledku toho nelze potvrdit, že uplatňované rozdílné zacházení je neodůvodněné.

C – Pochybení ve výběru právního základu

85. Poslední žalobní důvod, kterého se Belgie dovolává, je založen na článku 241 ES. Belgie tvrdí, že Amsterodamská smlouva připojila k článku 137 odstavec 3, aby umožnila Radě jednomyslně přijímat opatření v rámci „finančních opatření na podporu zaměstnanosti […] a na vytváření pracovních příležitostí“, což vylučuje jakékoliv pravomoci Komise v této oblasti. Tato úprava brání tomu, aby nařízení č. 994/98 bylo nadále právním základem nařízení č. 2204/2002, jelikož z důvodu nového znění tohoto nařízení, oprávnění, které uděluje, porušuje výše uvedenou zásadu.

86. Komise odpovídá, že článek 137 odst. 3 ES byl přijat poté, co vstoupilo nařízení č. 994/98 v platnost a že nemá žádný retroaktivní účinek. Navíc podle názoru Komise toto ustanovení Smlouvy není v projednávaném případě použitelné.

87. Je třeba konstatovat, že s touto analýzou lze pouze plně souhlasit.

88. Soudní dvůr shledal, že výběr právního základu aktu musí být založen na objektivních skutečnostech, které jsou způsobilé pro soudní kontrolu, pokud jde o jejich cíl a obsah( ). Pokud je sledováno více cílů, je třeba mezi nimi určit hlavní cíl( ).

89. Vysoká úroveň zaměstnanosti je základním posláním Společenství (článek 2 ES), které má v této otázce podporovat koordinaci politik členských států [čl. 3 odst. 1 písm. i)], které v této oblasti hrají významnou úlohu a přijímají hospodářská opatření za účelem dosažení vysoké úrovně zaměstnanosti.

90. Poskytování těchto podpor ovlivňuje fungování společného trhu a narušuje hospodářskou soutěž( ). Určité prostředky kontroly jsou určeny k nápravě narušení hospodářské soutěže a mají nesporný vliv na zaměstnání. Nařízení č. 994/98, které je právním základem napadeného nařízení, je součástí těchto prostředků kontroly. Základem napadeného nařízení není článek 137 ES, ani jiný článek Hlavy XI Smlouvy – Sociální politika, všeobecné a odborné vzdělávání a mládež – nebo Hlavy VIII – Zaměstnanost – ale článek 89 ES, který je částí Hlavy VI – Hospodářská soutěž, daně a sbližování právních předpisů. Tento výběr je nesporný, jelikož hlavním předmětem sporného nařízení je použití článků 87 ES a 88 ES, i když zdůrazňuji, že ovlivňuje zaměstnanost.

91. Mimoto toho je třeba poznamenat, že zmocňující nařízení se rovněž vztahuje k jiným druhům podpory, jako jsou podpory malým a středním podnikům, podpory na vědu a výzkum nebo na ochranu životního prostředí (čl. 1 odst. 1). Pokud by tedy bylo přijato odůvodnění Belgického království, mělo by toto nařízení být také právně založeno na každém z ustanovení Smlouvy, která v těchto oblastech opravňuje Společenství k jednání.

92. V důsledku není toho odkaz na článek 137 ES v této věci vhodný. Nedochází k porušení práva Společenství, jelikož právním základem nařízení č. 2204/2002 jsou pravidla o příslušnosti stanovená ve Smlouvě a hlavním předmětem nařízení je, v důsledku oprávnění uděleného Komisi Radou, zjednodušení řízení podle čl. 88 odst. 3 ES.

IV – K nákladům řízení

93. V souladu s ustanoveními čl. 69 odst. 2 jednacího řádu ponese žalující členský stát náklady řízení v rozsahu, v němž byl ve sporu neúspěšný.

V – Závěry

94. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:

1) zamítl žalobu na neplatnost podanou Belgickým královstvím, která směřuje proti nařízení Komise (ES) č. 2204/2002 ze dne 12. prosince 2002 o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory zaměstnanosti, a

2) uložil Belgickému království náhradu nákladů řízení.