Opinion of the Advocate-General



Opinion of the Advocate-General

I – Úvod

1. Spojené věci předložené Soudnímu dvoru se týkají práva na obhajobu, konkrétně práva být vyslechnut v rámci správního řízení.

2. Předkládacími rozhodnutími ze dne 22. února 2013, došlými Soudnímu dvoru dne 18. března 2013, se Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemsko) nejprve Soudního dvora dotazuje na přímou použitelnost zásady dodržování práv na obhajobu. V případě kladné odpovědi se dotazuje, zda musí být právo být vyslechnut považováno za porušené, jestliže dotyčná fyzická nebo právnická osoba měla možnost vyjádřit své stanovisko až v souvislosti se správní žalobou, tj. poté, co bylo přijato původní rozhodnutí. Nakonec se Soudního dvora dotazuje na právní důsledky případného porušení zásady dodržování práv na obhajobu a okolnosti, které je mohou ovlivnit.

II – Právní rámec

A – Unijní právo

1. Listina základních práv Evropské unie

3. Článek 41 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), nadepsaný „Právo na řádnou správu“ v odstavcích 1 a 2 stanoví:

„1. Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.

2. Toto právo zahrnuje především:

a) právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout;

[...]“

4. Článek 51 Listiny, nadepsaný „Oblast použití“, v odstavci 1 stanoví:

„Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách.“

2. Nařízení (EHS) č. 2913/92

5. Články 220 a 221 nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství(2) (dále jen „CKS“) jsou součástí kapitoly 3 oddílu 1, nadepsaného „Zaúčtování částky cla a její sdělení dlužníkovi“.

6. Článek 220 odst. 1 CKS uvádí:

„Nebyla-li částka cla vyplývající z celního dluhu zaúčtována v souladu s články 218 a 219 nebo byla-li zaúčtována ve výši, která je nižší než částka dlužná ze zákona, zaúčtuje se částka cla, která má být vybrána nebo dovybrána, do dvou dnů ode dne, kdy se celní orgány o této situaci dověděly a mohou vypočítat částku dlužnou ze zákona a určit dlužníka (dodatečné zaúčtování). Tuto lhůtu lze prodloužit v souladu s článkem 219.“

7. Článek 221 CKS stanoví:

„1. Jakmile je částka cla zaúčtována, musí být odpovídajícím postupem sdělena dlužníkovi.

[...]

3. Sdělení dlužníkovi nelze provést po uplynutí lhůty tří let ode dne vzniku celního dluhu. Běh této lhůty se staví ode dne podání opravného prostředku ve smyslu článku 243 po dobu trvání řízení o opravném prostředku.

[...]“

8. Články 243 až 245 CKS jsou součástí kapitoly VIII, nadepsané „Opravné prostředky“.

9. Článek 243 CKS stanoví následující:

„1. Každá osoba má právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí celních orgánů v rámci celních předpisů, jež se jí přímo a osobně dotýká.

Právo podat opravný prostředek má rovněž každá osoba, která požádala celní orgány o rozhodnutí v rámci celních předpisů a ve lhůtě uvedené v čl. 6 odst. 2 neobdržela rozhodnutí o své žádosti.

Opravný prostředek musí být podán ve členském státě, v němž bylo rozhodnutí přijato nebo o ně bylo požádáno.

2. Opravný prostředek lze podat

a) v prvním stupni u celních orgánů určených k tomuto účelu členskými státy;

b) ve druhém stupni u nezávislého orgánu, jímž může být v souladu s platnými předpisy členských států soud nebo rovnocenný zvláštní orgán.“

10. Článek 244 CKS stanoví:

„Podání opravného prostředku nemá odkladný účinek na výkon napadeného rozhodnutí.

Celní orgány však přeruší výkon rozhodnutí, a to zcela nebo částečně, mají-li odůvodněné pochybnosti, zda je napadené rozhodnutí v souladu s celními předpisy, nebo hrozí-li zúčastněné osobě nenahraditelná škoda.

Je-li důsledkem napadeného rozhodnutí vyměření dovozního nebo vývozního cla, je přerušení výkonu tohoto rozhodnutí podmíněno poskytnutím jistoty. Tato jistota se však nemusí vyžadovat, pokud by mohl tento požadavek vzhledem k situaci dlužníka vyvolat vážné hospodářské nebo sociální obtíže.“

11. Článek 245 CKS stanoví, že:

„Předpisy o postupu při podávání opravného prostředku přijmou členské státy.“

B – Nizozemské právo

12. Podle čl. 4:8 odst. 1 obecného zákona o správním právu (Algemene Wet Bestuursrecht, dále jen „Awb“) správní orgán před tím, než přijme rozhodnutí, které pravděpodobně nepříznivě zasáhne do právního postavení dotčené osoby, která o toto rozhodnutí nepožádala, umožní této, aby vyjádřila své stanovisko, pokud je uvedené rozhodnutí založeno na skutečnostech týkajících se skutkových okolností a zájmů, které se jí dotýkají a tyto skutečnosti nebyly jí samotnou sděleny.

13. Článek 4:12 odst. 1 Awb je následujícího znění:

„Správní orgán může ponechat bez použití články 4:7 a 4:8, pokud přijímá rozhodnutí směřující k uložení finančních závazků nebo stanovení finančních nároků, jestliže:

a) lze proti tomuto rozhodnutí podat stížnost nebo správní žalobu a

b) negativní důsledky rozhodnutí mohou po rozhodnutí o stížnosti nebo žalobě zcela pominout.“

14. Článek 6:22 Awb je následujícího znění:

„Rozhodnutí, proti němuž je podána stížnost nebo žaloba, může orgán, který rozhoduje o stížnosti nebo žalobě, navzdory porušení psané nebo nepsané právní normy nebo obecné právní zásady, potvrdit, pokud lze připustit, že porušení normy nebo zásady nezpůsobilo zúčastněným osobám újmu.“

15. Článek 7:2 Awb je následujícího znění:

„1. Správní orgán před rozhodnutím o stížnosti nabídne zúčastněné osobě možnost být vyslechnuta.

2. Správní orgán o této možnosti informuje v každém případě stěžovatele, jakož i zúčastněné osoby, které v rámci přípravy rozhodnutí přednesly svá vyjádření.“

16. Správní rozhodnutí mohou být následně předmětem soudního přezkumu s možností odvolání a kasačního opravného prostředku.

III – Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky

A – Skutkový stav na základě žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce

17. V každém z původních řízení vedených u vnitrostátního soudu podal celní zástupce, a sice společnost Kamino International Logistics BV ve věci C‑129/13 a společnost Datema Hellmann Worldwide Logistics BV ve věci C‑130/13 (dále jen „zúčastněné osoby“) jménem stejného podniku v roce 2002 a 2003 celní prohlášení za účelem propuštění zboží popsaného jako „zahradní pavilony/stany pro slavnosti a boční stěny“ do volného oběhu. Zúčastněné osoby zařadily toto zboží do položky 6 601 10 00 kombinované nomenklatury (dále jen „KN“) („zahradní nebo podobné deštníky“). Clo bylo vybráno na základě sazby cla ve výši 4,7 %, stanovené pro tuto položku.

18. Následně nizozemské celní orgány provedly u zákazníka celního zástupce dotčených osob kontrolu s cílem ověřit si správnost tohoto sazebního zařazení. Po této kontrole příslušný nizozemský orgán, a sice finanční inspektor, konstatoval, že uvedené zařazení nebylo správné a že dotyčné zboží mělo být zařazeno do položky 6 306 99 00 KN („stany a kempinkové výrobky“), na které se uplatní vyšší sazba (12,2 %).

19. S přihlédnutím k rozdílnosti použitelných sazeb na obě uvedené položky nařídil finanční inspektor rozhodnutím ze dne 2. dubna 2005 výběr dodatečného cla (v obou případech částky přibližně 10 000 eur). Každá ze zúčastněných osob obdržela za tímto účelem celní výměr (dále jen „CV“) vydaný na základě článku 220 CKS.

20. Zúčastněné osoby neměly možnost přednést před vydáním těchto CV své argumenty.

B – Průběh správních a soudních řízení

21. Zúčastněné osoby podaly proti výše uvedeným CV stížnost u daňového inspektora, který jim umožnil se k věci vyjádřit, ale jejich stížnosti prohlásil za neopodstatněné.

22. Žaloby podané zúčastněnými osobami proti tomuto rozhodnutí daňového inspektora prohlásil Rechtbank te Haarlem za neopodstatněné. V odvolacím řízení Gerechtshof te Amsterdam rozsudek Rechtbank te Haarlem potvrdil v části, v níž Rechtbank te Haarlem zúčastněným osobám uložil splnění povinností podle CV.

23. Zúčastněné osoby proto podaly u Hoge Raad der Nederlanden kasační opravný prostředek. V rámci tohoto řízení byly položeny předběžné otázky.

24. Hoge Raad der Nederlanden ve svém rozhodnutí připomíná, že Gerechtshof te Amsterdam měl v odvolacím řízení za to, že finanční inspektor porušil zásadu dodržování práva na obhajobu, neboť zúčastněným osobám neposkytl před vydáním CV příležitost vyjádřit se ke skutečnostem, které tvoří základ pro dodatečný výběr cla.

25. Hoge Raad nicméně uvádí, že ani CKS ani použitelné vnitrostátní právo neobsahuje procesní ustanovení, která by celní orgány zavazovala k tomu, aby osobě povinné zaplatit clo poskytla před sdělením celního dluhu, uvedeným v čl. 221 odst. 1 CKS, možnost vyjádřit své stanovisko ke skutečnostem, na kterých je založen dodatečný výběr cla.

26. Hoge Raad der Nederlanden, jenž vychází z tohoto konstatování, se nejprve zamýšlí nad otázkou, zda je zásada dodržování práva na obhajobu způsobilá k přímému použití vnitrostátním soudem. Dále, v případě kladné odpovědi na tuto otázku, chce zjistit, zda platí, jak konstatoval Gerechtshof te Amsterdam, že zásada dodržování práva na obhajobu (konkrétně práva být vyslechnut, které je její součástí) byla porušena, když zúčastněné osoby nemohly přednést své argumenty před vydáním prvního rozhodnutí daňového inspektora, nýbrž měly příležitost vyjádřit svůj postoj až během řízení o správní stížnosti a žalobě. Nakonec se Hoge Raad der Nederlanden dotazuje Soudního dvora na právní důsledky porušení zásady práva na obhajobu, a zda musejí být tyto důsledky určeny v souladu s vnitrostátním právem nebo na základě unijního práva. Konkrétně za předpokladu, že se tyto právní důsledky určují na základě unijního práva, chce Hoge Raad der Nederlanden zjistit, zda je vnitrostátní soud v případě porušení zásady práva na obhajobu povinen napadené rozhodnutí zrušit, nebo zda může v rámci svého posouzení přihlédnout ke skutečnosti, že v případě neexistence dotčeného porušení by bylo rozhodnutí totožné.

C – Předběžné otázky

27. Za těchto podmínek se Hoge Raad der Nederlanden rozhodl přerušit říz ení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, jejichž znění je v každé ze spojených věcí totožné:

„1) Je v případě unijní právní zásady dodržování práva na obhajobu správními orgány možné její přímé použití vnitrostátním soudem?

2) V případě kladné odpovědi na první otázku:

a) je nutné zásadu dodržování práva na obhajobu evropského práva ze strany správních orgánů vykládat v tom smyslu, že uvedená zásada je porušena, jestliže osoba, jíž je zamýšlené rozhodnutí určeno, nebyla sice správním orgánem před přijetím opatření, které nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení, vyslechnuta, avšak v následujícím správním řízení (o stížnosti), které předchází podání žaloby u vnitrostátního soudu, jí možnost být vyslechnuta poskytuje?

b) musejí být právní důsledky porušení zásady dodržování práva na obhajobu evropského práva ze strany správních orgánů určeny podle vnitrostátního práva?

3) V případě záporné odpovědi na druhou otázku písm. b), jaké okolnosti může vnitrostátní soud zohlednit při určení právních důsledků, a může zejména zohlednit otázku, zda je možné mít za to, že by řízení mělo bez porušení zásady dodržování práva na obhajobu evropského práva správními orgány jiný výsledek?“

IV – Řízení před Soudním dvorem

28. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly podány Soudnímu dvoru dne 18. března 2013. Rozhodnutím ze dne 24. dubna 2013 nařídil předseda Soudního dvora spojení věcí.

29. Písemná vyjádření předložily zúčastněné osoby, nizozemská, belgická, řecká a španělská vláda, jakož i Evropská komise. Na jednání, které se konalo dne 15. ledna 2014, přednesly svá vyjádření dotčené osoby, nizozemská, belgická a řecká vláda, jakož i Komise.

V – Právní analýza

A – K první předběžné otázce

30. Prostřednictvím první otázky si předkládající soud přeje zjistit, zda je v případě zásady dodržování práva na obhajobu možné její přímé použití vnitrostátním soudem.

31. Je nesporné, že „práva na obhajobu, která zahrnují právo být vyslechnut [...] patří mezi základní práva, která jsou nedílnou součástí unijního právního řádu a jsou zakotvena v Listině“(3) .

32. Kromě toho právě v souvislosti s věcí týkající se řízení o dodatečném výběru dovozního cla Soudní dvůr upřesnil, že na základě této zásady musí být „osobám, kterých se týkají rozhodnutí významně ovlivňující jejich zájmy, umožněno užitečně vyjádřit jejich stanovisko ohledně skutečností, na kterých správní orgán zamýšlí založit své rozhodnutí“(4) . Jinými slovy, „právo být vyslechnut zaručuje každému možnost účelným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení před přijetím každého rozhodnutí, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho zájmů“(5) .

33. Mimoto je „právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout“ napříště výslovně zahrnuto ustanovením čl. 41 odst. 2 Listiny do práva na řádnou správu.

34. Vzhledem k tomu, že se v projednávané věci jedná o řízení týkající se dodatečného výběru cla, a tudíž provádění unijního práva, nelze zpochybnit, že článek 41 Listiny musí být v souladu s čl. 51 odst. 1 Listiny členskými státy dodržován.

35. Co se týče role vnitrostátního soudu, Soudní dvůr měl již ve výše uvedeném rozsudku Sopropé příležitost upřesnit, že je na vnitrostátním soudu „přesvědčit se, zda lhůta [určená k shromáždění připomínek zúčastněných osob] takto individuálně přiznaná správním orgánem odpovídá zvláštní situaci dotčené osoby nebo podniku a zda jim umožňuje uplatnit jejich právo na obhajobu při dodržování zásady efektivity“(6) .

36. Mám tudíž za to, že z předcházejících úvah vyplývá, že nejen vnitrostátní správní orgány jsou povinny respektovat práva na obhajobu, aplikují-li unijní právo, ale rovněž že dotyční musí mít možnost je uplatnit přímo před vnitrostátními soudy, aby bylo zabráněno tomu, že tato práva zůstanou jen na papíře nebo budou jen čistě formální(7) .

B – K druhé předběžné otázce pod písm. a)

37. Druhá otázka se skládá ze dvou podotázek.

38. Podstatou druhé otázky pod písm. a) je, zda práva na obhajobu osoby, které je rozhodnutí určeno, jsou porušena, pokud nebyla před přijetím rozhodnutí (v projednávané věci CV) vyslechnuta, i když bude mít možnost obhájit svůj postoj během následující fáze řízení o správní stížnosti. Druhá otázka pod písm. b) se týká právních důsledků porušení zásady dodržování práva na obhajobu. Tato poslední podotázka se vztahuje ke stejnému tématu, jako je téma třetí otázky položené předkládajícím soudem. Následně je tudíž budu zkoumat společně a zde omezím výklad pouze na druhou otázku pod písm. a).

39. Nicméně před tímto přezkumem bych se chtěl zabývat otázkou, která byla předmětem rozsáhlých debat během jednání a zmíněna předkládajícím soudem: zda řízení trvající od vydání CV až do rozhodnutí o stížnosti podané na základě Awb je jediným řízením (v takovém případě by byla práva na obhajobu osoby, které je rozhodnutí určeno, z definice pouze jedna, nutně dodržena), nebo zda naopak zahrnuje dvě fáze a dvě rozhodnutí, přičemž k vydání druhého dojde pouze v případě stížnosti proti prvnímu rozhodnutí (v takovém případě vyvstává otázka dodržení práva na obhajobu, neboť osoba, které jsou rozhodnutí určena, byla vyslechnuta až po vydání původního rozhodnutí a své stížnosti).

40. I když je správní orgán po celou dobu řízení totožný (ačkoliv zástupce nizozemské vlády na jednání uvedl, že tento orgán mohl postoupit věc jiné instanci, která ovšem spadá do jeho působnosti a je mu podřízena), přikláním se jasně k druhé části alternativy.

41. Vydání a zaslání CV tvoří rozhodnutí, které má vlastní právní účinky, na základě nichž osobě, které je rozhodnutí určeno, vzniká povinnost zaplatit v projednávané věci dodatečné clo. Tyto účinky jsou ovšem konečné, pokud osoba, jíž je rozhodnutí určeno a nebyla v tomto stadiu vyslechnuta, nepodá stížnost. Pouze v rámci případné stížnosti bude muset příslušný správní orgán dotčenou osobu vyslechnout, provést přezkum celého spisu a přijmout nové rozhodnutí nebo vydaný CV potvrdit.

42. Navíc ze studia použitelného unijního práva a vnitrostátního práva vyplývá, že stížnost nemá automatický odkladný účinek a požadovaná cla jsou i nadále splatná. Skutečnost, že lze požádat o odložení vykonatelnosti (a že podle prohlášení zástupce nizozemské vlády předneseného na jednání ministerský oběžník stanoví, že odložení vykonatelnosti musí být přiznáno s výhradou případu celního úniku), nemění nic na tom, že CV je rozhodnutím s autonomními právními účinky.

43. Na základě tohoto předpokladu budu vycházet z následujících úvah.

1. Cíl sledovaný právem být vyslechnut

44. Pro účely odpovědi na otázku položenou Hoge Raad der Nederlanden je třeba nejprve připomenout cíl sledovaný zásadou dodržování práva na obhajobu, konkrétně právem být vyslechnut.

45. Podle Soudního dvora: „[c]ílem pravidla, podle kterého osobě, jíž je určeno rozhodnutí nepříznivě zasahující do jejího právního postavení, musí být umožněno uplatnit její vyjádření před přijetím tohoto rozhodnutí, je, aby příslušný orgán rovněž užitečně zohlednil všechny rozhodné skutečnosti. Zajištění účinné ochrany dotyčné osoby nebo podniku má zejména za cíl, aby posledně uvedení mohli opravit chybu nebo uplatnit takové skutečnosti týkající se jejich osobní situace, jež mohou ovlivnit, zda rozhodnutí bude či nebude přijato nebo zda bude mít takový či jiný obsah.“(8)

46. Jinými slovy „[p]rávo být vyslechnut zaručuje každému možnost účelným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení před přijetím každého rozhodnutí, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho zájmů“(9) .

47. Soudní dvůr již vysvětlil rozsah práva být vyslechnut u příležitosti věci Gerlach(10) týkající se režimu tranzitu v Unii. Podle Soudního dvora z nařízení použitelného v době rozhodné z hlediska skutečností(11) vyplývalo, že členský stát, o jehož celní úřad odeslání se jedná, mohl vybrat dovozní clo, jen pokud hlavnímu povinnému předem oznámil, že disponuje tříměsíční lhůtou pro předložení požadovaných důkazů, a tyto důkazy v uvedené lhůtě předloženy nebyly. Soudní dvůr měl za těchto okolností za to, že uvedenou lhůtu nelze poskytnout v průběhu řízení o stížnosti podané proti rozhodnutí příslušných orgánů o výběru dovozních cel(12) . Soudní dvůr totiž popsal právo hlavního povinného jako právo „užitečně oznámit své stanovisko k řádnému provedení tranzitní operace před přijetím rozhodnutí o vybrání cla, které je mu určeno a které se významně dotýká jeho zájmů“(13) .

48. Z této judikatury vyplývá, že přiznáním práva osobě, které je určeno rozhodnutí, jež zasahuje do jejího právního postavení, bránit svůj postoj po přijetí uvedeného rozhodnutí, není dodrženo ani právo být vyslechnut, ani právo na obhajobu.

49. Nicméně podle rovněž ustálené judikatury „základní práva, jako je dodržování práva na obhajobu, se nejeví jako práva absolutní, avšak mohou obsahovat omezení za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným dotčeným opatřením a nejsou vzhledem ke sledovanému cíli nepřiměřeným a nepřípustným zásahem do samotné podstaty takto zaručených práv“(14) . V témže výše uvedeném rozsudku Dokter a další Soudní dvůr ještě upřesnil, že takové omezení „by mohlo být nepřiměřeným a neúnosným zásahem, jímž je ohrožena samotná podstata práva na obhajobu pouze, pokud by byly dotčené osoby zbaveny možnosti zpochybnit uvedená opatření v pozdějším řízení a v jeho rámci užitečně vyjádřit své stanovisko“(15) .

2. Omezení zásady práva být vyslechnut

50. Pro účely odpovědi na otázku, zda omezení práva být vyslechnut, které je důsledkem řízení zavedeného Nizozemským královstvím, odpovídá podmínkám obsaženým ve výše uvedeném rozsudku Dokter a další, je třeba zohlednit závazná pravidla samotného unijního práva pro dodatečné zaúčtování cel vyplývajících z celního dluhu, a dále celé správní řízení, jak je upraveno vnitrostátními právními předpisy.

a) Lhůty stanovené CKS

51. Článek 220 odst. 1 CKS stanoví, že pokud částka cla vyplývající z celního dluhu nebyla zaúčtována v souladu s články 218 a 219 CKS nebo byla-li zaúčtována ve výši, která je nižší než částka dlužná ze zákona, zaúčtuje se částka cla, která má být vybrána nebo dovybrána, do dvou dnů ode dne , kdy se celní orgány o této situaci dověděly a mohou vypočítat částku dlužnou ze zákona a určit dlužníka. Článek 221 CKS doplňuje, že jakmile je částka cla zaúčtována , musí být odpovídajícím postupem sdělena dlužníkovi.

52. Taková závazná lhůta dvou dnů se jeví jako obtížně slučitelná s povinností vyslechnout zúčastněnou osobu před přijetím rozhodnutí o zaúčtování částky cla, které má být vybráno.

53. Přiměřenost této lhůty ve vztahu k zásadě dodržování práva na obhajobu byla již ostatně předmětem diskuze ve věci týkající se nesplnění povinnosti Italské republiky(16) . I když měl Soudní dvůr za to, že zásada dodržování práva na obhajobu se uplatní zejména během postupu dodatečného výběru cla, doplnil však toto tvrzení výhradou, podle níž uvedená zásada „nemůže mít naproti tomu [...] za následek, že by členský stát mohl nesplnit svou povinnost stanovit ve lhůtách stanovených právní úpravou Společenství nárok [Unie] na vlastní zdroje“(17) .

54. Soudní dvůr se tudíž v tomto rozsudku rozhodl připojit k odkazu na uvedenou zásadu jistou výhradou. Z této formulace vyplývá, že i když musí být zásada práva na obhajobu dodržována, nemůže mít za následek porušení lhůt stanovených členským státům unijními celními předpisy.

55. Soudní dvůr, vědom si omezení práva na obhajobu, jež má za následek tato výhrada, ji zmírňuje upřesněním, že „[k]romě toho je třeba připomenout, že zaúčtování a sdělení dlužných cel, jakož i připsání vlastních zdrojů nebrání dlužníkovi v tom, aby na základě čl. 243 a násl. celního kodexu vznesl námitky proti povinnosti, která je mu uložena, a uplatnil všechny argumenty, které má k dispozici“(18) .

56. Unijní zákonodárce si patrně byl sám vědom obtíží členského státu spojených s vyslechnutím zúčastněné osoby před zaúčtováním částky vybíraného cla.

57. Článek 22 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, kterým se stanoví celní kodex Unie (přepracované znění)(19), napříště výslovně stanoví, že „[d]říve než celní orgány přijmou rozhodnutí, kterým by byl nepříznivě dotčen žadatel, sdělí žadateli důvody, na jejichž základě hodlají rozhodnout, a umožní mu vyjádřit ve stanovené lhůtě počínající dnem, kdy obdržel sdělení, nebo kdy se má za to, že je obdržel, svůj názor“. Bod 27 odůvodnění tohoto nařízení kromě toho upřesňuje, že tato povinnost je na základě Listiny nezbytná. Mimoto podle čl. 105 odst. 3 uvedeného nařízení se částka splatného dovozního nebo vývozního cla, jsou-li relevantní ustanovení použitelná(20), zaúčtuje do čtrnácti dnů ode dne, kdy celní orgány „mohou stanovit výši příslušného dovozního nebo vývozního cla a přijmout rozhodnutí“(21) .

b) Charakteristiky dotčeného vnitrostátního správního řízení

58. V projednávané věci je správní řízení upraveno Awb. Zásada stanovená v článku 4:8 Awb vyžaduje, aby správní orgány před vydáním rozhodnutí, které by mohlo nepříznivě zasáhnout do právního postavení dotčené osoby, která o uvedené rozhodnutí nepožádala, této umožnily vyjádřit své stanovisko k zamýšlenému rozhodnutí.

59. Podle článku 4:12 Awb se tato zásada v každém případě neuplatní na rozhodnutí finanční povahy, lze-li proti rozhodnutí podat stížnost, nebo mohou-li být nepříznivé důsledky rozhodnutí po rozhodnutí o opravném prostředku zcela odstraněny.

60. V projednávané věci jsou tyto dvě podmínky patrně splněny.

61. Zúčastněné osoby měly totiž možnost nechat rozhodnutí přezkoumat správním orgánem, který byl původcem tohoto rozhodnutí (předtím, než mohly podat soudní žalobu s možností odvolání a kasačního opravného prostředku).

62. Podle nizozemské vlády se přitom tento správní přezkum provádí ex nunc , tzn. na základě takových zákonných ustanovení a relevantních skutečností, které existují k okamžiku přijetí rozhodnutí o stížnosti. Negativní důsledky napadeného rozhodnutí by tudíž mohly být po skončení řízení o stížnosti odstraněny.

63. Navíc podle článku 7:2 Awb „[p]řed rozhodnutím o stížnosti nabízí správní orgán zúčastněné osobě možnost být vyslechnuta“.

64. Nicméně připomínám, že podle čl. 244 prvního pododstavce CKS nemá podání opravného prostředku odkladný účinek na výkon napadeného rozhodnutí. Platí, že druhý pododstavec uvedeného článku pravidlo zmírňuje tím, že celní orgány opravňuje k úplnému nebo částečnému přerušení výkonu uvedeného rozhodnutí. Nicméně toto přerušení je možné pouze v případě, že celní orgány mají odůvodněné pochybnosti, zda je napadené rozhodnutí v souladu s celními předpisy, nebo hrozí-li zúčastněné osobě nenahraditelná škoda. Mimoto čl. 244 třetí pododstavec CKS stanoví v tomto případě poskytnutí jistoty (s výhradou vážných hospodářských nebo sociálních obtíží pro dlužníka).

65. Podle nizozemské vlády však mohou být případné negativní důsledky sporného rozhodnutí a posteriori odstraněny, neboť v případě stížnosti může být přiznán odklad platby a vykonatelnost rozhodnutí může být na základě vnitrostátních pravidel odložena do rozhodnutí o stížnosti (a žalobě).

66. Nicméně, jak jsem již uvedl, zástupce nizozemské vlády na jednání uvedl, že tento odklad vykonatelnosti není automatický, ale osoba, které je napadený CV určen, o něj musí ve své stížnosti požádat. Mimoto z jeho prohlášení také vyplývá, že i když je žádosti o odklad vykonatelnosti obvykle vyhověno, je instrukce, aby se žádosti zpravidla vyhovělo, stanovena pouze ministerským oběžníkem.

67. S výhradou ověření předkládajícím soudem (který tento oběžník ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nezmínil), nemám za to, že taková norma, která může být z povahy samé kdykoliv změněna, může dostatečně automaticky pozastavit autonomní právní účinky CV až do jeho případné změny, konkrétně povinnost zaplatit dodatečné clo.

c) Dílčí závěr k druhé otázce pod písm. a)

68. V projednávané věci nebyla osoba, které je CV určen, před přijetím rozhodnutím, které nepříznivě zasahuje do jejího postavení vyslechnuta, článek 7:2 Awb ovšem výslovně stanoví, že správní orgán před rozhodnutím o stížnosti nabízí zúčastněné osobě možnost být vyslechnuta.

69. Nezbytnost rozlišování mezi právy zakotvenými v článku 41 Listiny (správní spory) na jedné straně, a článku 47 Listiny (soudní spory) na druhé straně, je kromě toho respektována, neboť vyslechnutí zúčastněné osoby je řádně upraveno v rámci správního řízení, a nikoliv výlučně v rámci soudního přezkumu.

70. Nejedná se tudíž o případ, kdy, ve smyslu výše uvedeného rozsudku Dokter a další, „dotčené osoby [byly] zbaveny možnosti zpochybnit [sporné rozhodnutí] v pozdějším řízení a v jeho rámci užitečně vyjádřit své stanovisko“(22) .

71. Nicméně nepovažuji tyto skutečnosti za dostatečné k tomu, aby představovaly odůvodněné omezení zásady dodržování práva na obhajobu, a to ze tří důvodů.

72. Především mi nejsou jasné důvody, které by bylo možné uplatnit jako cíl obecného zájmu odůvodňující absenci předchozího vyslechnutí. Ani samotné požadavky týkající se lhůt, jež v této souvislosti vyplývají z unijní právní úpravy, nelze podle mého názoru přijmout jako takové.

73. Dále rozhodnutí přijaté bez toho, aby byla vyslechnuta osoba, jíž je rozhodnutí určeno, může být předmětem nového správního rozhodnutí pouze na základě jejího vlastního podnětu.

74. Konečně a hlavně nemá toto řízení o stížnosti automaticky odkladný účinek. Z judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že tato charakteristika má rozhodující význam při přezkumu případného odůvodnění omezení práva být vyslechnut před přijetím rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do právního postavení.

75. Soudní dvůr ve svém rozsudku Texdata Software(23) zejména rozhodl, že „uplatnění původní sankce 700 eur bez předchozí výzvy a bez možnosti být před uložením sankce vyslechnut se nezdá být takové, že by mělo vliv na zásadní obsah dotčeného základního práva, jelikož podáním odůvodněného opravného prostředku proti rozhodnutí o uložení penále se toto rozhodnutí stane okamžitě nepoužitelným a zahajuje se řádné řízení, v jehož rámci může být právo být vyslechnut dodrženo“. (zvýraznění provedeno autorem stanoviska)

76. I když byla v projednávané věci splněna druhá podmínka (osoba, které je rozhodnutí určeno, byla vyslechnuta v rámci řízení o stížnosti), první požadavek (okamžitá nepoužitelnost aktu, který nepříznivě zasahuje do právního postavení v případě žaloby) splněn nebyl.

77. Za těchto podmínek mám za to, že takové vnitrostátní právní předpisy, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení, jsou v rozporu se zásadou dodržování práva na obhajobu adresáta veřejné správy, konkrétně právem být vyslechnut.

78. Pokud Soudní dvůr nebude sdílet mou analýzu, nebude odpověď na druhou otázku pod písm. b) ani na třetí otázku nezbytná, neboť se týkají právních důsledků porušení zásady práva na obhajobu.

C – K druhé otázce pod písm. b) a třetí otázce

79. Prostřednictvím druhé otázky pod písm. b) a třetí otázky žádá předkládající soud Soudní dvůr o upřesnění toho, zda se právní důsledky porušení zásady dodržování práva na obhajobu správním orgánem určují podle vnitrostátního práva či nikoliv, a dále v případě, že tomu tak není, jaké okolnosti může vnitrostátní soud zohlednit v rámci přezkumu. Ve třetí otázce se předkládající soud zaměřuje výslovně na zohlednění předpokladu, že výsledek rozhodovacího procesu by byl v případě dodržení porušeného práva totožný.

80. Na tyto otázky lze jasnou, přesnou a jednoznačnou odpověď nalézt ve výše uvedeném rozsudku G. a R. Soudní dvůr totiž rozhodl:

„35 Povinnost respektovat práva na obhajobu osob, kterým jsou určena rozhodnutí, která významně ovlivňují jejich zájmy, tak mají v zásadě správní orgány členských států, jestliže přijímají opatření, která spadají do působnosti unijního práva. Jestliže jako v projednávaném případě podmínky, za nichž musí být zajištěno respektování práva na obhajobu […] ani důsledky porušení těchto práv nejsou unijním právem upraveny, spadají tyto podmínky a tyto důsledky do vnitrostátního práva , za předpokladu, že opatření přijatá v tomto smyslu jsou stejné povahy jako opatření, která se vztahují na jednotlivce ve srovnatelných situacích, na něž se použije vnitrostátní právo (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) […]

36 Ačkoli je tak členským státům dovoleno, aby umožnily výkon práva na obhajobu těchto státních příslušníků podle týchž podmínek, jako jsou podmínky uplatněné při úpravě vnitrostátních situací, musejí být tyto podmínky v souladu s unijním právem, a zejména nesmějí zpochybňovat užitečný účinek směrnice 2008/115.

[...]

38 S ohledem na otázky položené předkládajícím soudem je nutno uvést, že podle unijního práva porušení práva na obhajobu, konkrétně práva být vyslechnut, způsobuje zrušení rozhodnutí přijatého na konci dotčeného správního řízení pouze tehdy, pokud toto řízení bez této vady mohlo dospět k jinému výsledku [...]“(24)

81. Uvedené pravidlo není nové. Takové již bylo řešení doporučované Soudním dvorem ve věci Distillers Company v. Komise(25), ve které žalobkyně mimo jiné tvrdila, že příslušný orgán nemohl zohlednit všechny argumenty vznesené na podporu její žaloby během ústní části řízení, ani řadu doplňků k její odpovědi na sdělení námitek Komise. Soudní dvůr měl ve svém rozsudku nicméně za to, že není „nezbytné [tyto] vady řízení zkoumat“ a že „by tomu nebylo jinak, pokud by existovala možnost, že v případě neexistence těchto vad by správní řízení mohlo dospět k jinému výsledku“(26) .

82. Jestliže Soudní dvůr ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek G. a R. trval na tomto řešení, třebaže se jednalo o opatření s takovým omezujícím účinkem na osobní svobodu osob, jako je prodloužení doby zadržení cizího státního příslušníka, který čeká na odjezd do země původu, z šesti na osmnáct měsíců, nelze si představit, že by tomu mohlo být jinak v řízení, jež se týká výlučně finančních záležitostí.

83. Mimoto bych chtěl poznamenat, že v tomto spise obsažené správní rozhodnutí o stížnosti, jakož i rozsudky nalézacího a odvolacího soudu původní rozhodnutí potvrdily, a to poté, co zúčastněné osoby měly možnost uplatnit své argumenty.

84. S ohledem na tyto úvahy navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na druhou otázku pod písm. b) předkládajícího soudu, že podmínky, za nichž musí být zajištěno dodržování práva na obhajobu a důsledky porušení těchto práv spadají do vnitrostátního práva za předpokladu, že opatření přijatá v tomto smyslu jsou stejné povahy jako opatření, která se vztahují na jednotlivce ve srovnatelných situacích, na něž se použije vnitrostátní právo (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity).

85. Přenosnost tohoto řešení na oblast cel je nutná, neboť článek 245 CKS výslovně odkazuje na vnitrostátní právo, když uvádí, že „předpisy o postupu při podávání opravného prostředku přijmou členské státy“.

86. Nicméně vzhledem k tomu, že je nutné zaručit úplnou účinnost unijního práva, navrhuji mimoto Soudnímu dvoru, aby na třetí otázku předkládajícího soudu odpověděl, že podle unijního práva má porušení práva na obhajobu – zejména práva být vyslechnut – za následek zrušení rozhodnutí přijatého na konci dotčeného správního řízení pouze, pokud by toto správní řízení mohlo v případě neexistence této vady dospět k jinému výsledku.

87. Toto řešení se nabízí tím spíše, že v projednávané věci samotné zúčastněné osoby připouštějí, že řízení o stížnosti by nedospělo k jinému výsledku, pokud by byly před přijetím sporného rozhodnutí vyslechnuty, neboť nezpochybňují sazební zařazení provedené finančním inspektorem. Jak jsem již uvedl výše, správní rozhodnutí o stížnosti a rozsudky nalézacího soudu a odvolacího soudu ostatně původní rozhodnutí potvrdily.

VI – Závěry

88. Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Hoge Raad der Nederlanden odpověděl následovně:

1) Jednotlivci se mohou zásady dodržování práva na obhajobu správním orgánem dovolávat přímo před vnitrostátními soudy.

2) a) Takové vnitrostátní právní předpisy, jako jsou právní předpisy dotčené v původním řízení, které neumožňují osobě, které je určeno rozhodnutí, jež nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení, být vyslechnuta správním orgánem před přijetím tohoto rozhodnutí, avšak poskytují jí možnost být vyslechnuta v následující fázi správního řízení, aniž by tento opravný prostředek vedl k automatickému odkladu vykonatelnosti rozhodnutí nepříznivě zasahujícího do jejího právního postavení, nejsou v souladu se zásadou dodržování práva na obhajobu adresáta veřejné správy, konkrétně právem být vyslechnut.

2) b) Podmínky, za nichž musí být zajištěno dodržování práva na obhajobu a důsledky porušení uvedené zásady spadají do vnitrostátního práva za předpokladu, že opatření přijatá v tomto smyslu jsou stejné povahy jako opatření, která se vztahují na jednotlivce ve srovnatelných situacích, na něž se použije vnitrostátní právo (zásada rovnocennosti), a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity).

3) Vzhledem k tomu, že vnitrostátní soud je povinen zaručit úplnou účinnost unijního práva, může při posouzení důsledků porušení práva na obhajobu, konkrétně práva být vyslechnut, zohlednit okolnost, že takové porušení má za následek zrušení rozhodnutí přijatého na konci dotčeného správního řízení pouze, pokud by toto řízení mohlo v případě neexistence této vady dospět k jinému výsledku.

(1) .

(2) – Úř. věst. L 302, s. 1, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2700/2000 ze dne 16. listopadu 2000 (Úř. věst. L 311, s. 17; Zvl. vyd. 02/10, s. 239).

(3) – Rozsudek ze dne 10. září 2013, G. a R. (C‑383/13 PPU, bod 32). Rovněž v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2013, Komise a další v. Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, bod 99).

(4) – Rozsudek ze dne 18. prosince 2008, Sopropé (C‑349/07, Sb. rozh. I‑10369, bod 37).

(5) – Rozsudek ze dne 22. listopadu 2012, M. (C‑277/11, bod 87 a citovaná judikatura).

(6) – Výše uvedený rozsudek Sopropé (bod 44).

(7) – Takový postoj jsem vyjádřil také v případě věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek G. a R., která se týkala směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, s. 98). Viz bod 52 mého stanoviska předneseného v této věci.

(8) – Výše uvedený rozsudek Sopropé (bod 49). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.

(9) – Výše uvedený rozsudek M. (bod 87 a citovaná judikatura). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.

(10) – Rozsudek ze dne 8. března 2007, Gerlach (C‑44/06, Sb. rozh. s. I‑2071).

(11) – Nařízení Rady (EHS) č. 222/77 ze dne 13. prosince 1976 o tranzitu Společenství (Úř. věst. L 38, s. 1), ve znění nařízení Rady č. 474/90 ze dne 22. února 1990 (Úř. věst. L 51, s. 1) a nařízení Komise (EHS) č. 1062/87, kterým se stanoví prováděcí pravidla, jakož i opatření ke zjednodušení tranzitního režimu Společenství (Úř. věst. L 107, s. 1) ( neoficiální překlad ), ve znění nařízení Komise (EHS) č. 1429/90 ze dne 29. května 1990 (Úř. věst. L 137, s. 21).

(12) – Výše uvedený rozsudek Gerlach (bod 36).

(13) – Tamtéž (bod 37). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.

(14) – Rozsudek ze dne 15. června 2006, Dokter a další (C‑28/05, Sb. rozh. s. I‑5431, bod 75).

(15) – Tamtéž (bod 76).

(16) – Viz rozsudek ze dne 17. června 2010, Komise v. Itálie (C‑423/08, Sb. rozh. s. I‑5449).

(17) – Tamtéž (bod 45).

(18) – Tamtéž (bod 46).

(19) – Úř. věst. L 269, s. 1 a oprava Úř. věst. 2013, L 287, s. 90.

(20) – Podle čl. 288 odst. 2 nařízení 952/2013 se články 22 a 105 použijí ode dne 1. května 2016.

(21) – Zatímco čl. 220 o dst. 1 CKS použitelný v projednávané věci pouze stanoví, že se částka cla, která má být vybrána nebo dovybrána, zaúčtuje do dvou dnů ode dne, kdy se celní orgány o této situaci dověděly a mohou vypočítat částku dlužnou ze zákona a určit dlužníka.

(22) – Bod 76 tohoto rozsudku.

(23) – Rozsudek ze dne 26. září 2013, Texdata Software (C‑418/11, bod 85). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.

(24) – Výše uvedený rozsudek G. a R. Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.

(25) – Rozsudek ze dne 10. července 1980 (30/78, Recueil, s. 2229).

(26) – Tamtéž (bod 26).