CS Úřední věstník Evropské unie C 260/1

STANOVISKO RADY

ze dne 10. října 2006

k aktualizovanému upravenému konvergenčnímu programu Maďarska na období 2005 – 2009

(2006/C 260/01)

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,

s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (1), a zejména na čl. 9 odst. 3 uvedeného nařízení,

s ohledem na stanovisko Rady ze dne 24. ledna 2006 k aktualizovanému konvergenčnímu programu Maďarska na období 2005 – 2008,

s ohledem na doporučení Komise,

po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,

VYDALA TOTO STANOVISKO:

(1) Rada přezkoumala dne 10. října 2006 aktualizovaný upravený konvergenční program Maďarska, který obdržela dne 1. září 2006 a který zahrnuje období let 2005 až 2009. (2)

(2) Po přijetí komplexního balíčku hospodářských reforem v polovině devadesátých let vykazovalo maďarské hospodářství podporované zdravými makroekonomickými politikami a příslušnými strukturálními reformami stabilní a relativně vysoké tempo růstu a snižování inflace. Avšak od roku 2001 a zejména v posledních letech se veřejné výdaje výrazně zvýšily a zároveň docházelo ke snižování daní a byla prováděna štědrá mzdová politika ve veřejném sektoru, což každý rok vedlo k rozpočtovému schodu přes 5 % HDP a způsobovalo značné odchylky ve srovnání s původními cílovými schodky. Odhady ke konci roku byly navíc prakticky v každém fiskálním oznámení následně značně upravovány směrem nahoru. Místo plánovaných cílových schodků uvedených v konvergenčním programu z května roku 2004 ve výši 4,6 % HDP v roce 2004, 4,1 % HDP v roce 2005 a 3,6 % HDP v roce 2006 byl výsledek 6,6 % HDP v roce 2004, 7,5 % HDP v roce 2005 a vláda předpokládá, že se bude pohybovat kolem 10,1 % HDP v roce 2006, což je nejvyšší schodek v zemích EU (všechny údaje včetně nákladů na penzijní reformu). Velká část rozpočtových schodků byla způsobena přehnaným optimismem při plánování rozpočtu, velkým překračováním výdajů, daňovými škrty a celkovým nedostatečným úsilím o strukturální změny. Tato vysoce expanzivní fiskální politika značně poškodila důvěryhodnost fiskální politiky a značně zatížila hospodářství. Zejména přispěla k závažné vnější nerovnováze a ke značnému zvýšení celkového zahraničního dluhu (z méně než 20 % HDP v roce 2001 na téměř 30 % HDP v roce 2005) a ve srovnání s ostatními nově přistoupivšími členskými státy mnohem vyšším rozpětím úrokových sazeb.

(3) Rada dne 5. července 2004 rozhodla, že Maďarsko má nadměrný schodek a vydala podle čl. 104 odst. 7 první doporučení k jeho nápravě do roku 2008, což je cílový rok stanovený maďarskými orgány v konvergenčním programu z května roku 2004. V lednu roku 2005 a ještě jednou v listopadu roku 2005 Rada na základě čl. 104 odst. 8 rozhodla, že Maďarsko se neřídilo tímto prvním doporučením ani následným doporučením ze dne 8. března 2005. Rada zejména přihlédla k podstatné odchylce od střednědobého způsobu nápravy, zejména s ohledem na cílové schodky v letech 2005 a 2006.

(4) Maďarské orgány předložily dne 1. prosince 2005 Komisi a Radě aktualizaci konvergenčního programu, která obsahovala revidovaný způsob nápravy, přičemž rok 2008 je zachován jako cílový rok pro odstranění nadměrného schodku. Rada přijala dne 24. ledna 2006 stanovisko k této aktualizaci z roku 2005, ve kterém se domnívá, že velké škrty ve výdajích ve výši 7,5 % HDP nebyly podpořeny konkrétními opatřeními. V souladu s čl. 9 odst. 2 oddílu 3 nařízení Rady (ES) č. 1466/97, v platném znění, vyzývá Rada Maďarsko, aby předložilo co nejdříve, nejpozději ke dni 1. září 2006, aktualizaci upraveného konvergenčního programu, která označí konkrétní a strukturální opatření v plném souladu s jeho střednědobým způsobem nápravy.

(5) Poté co výsledný schodek veřejných financí v roce 2005 dosáhl 7,5 % HDP, což bylo oznámeno na jaře roku 2006, oznámily maďarské orgány po všeobecných volbách v dubnu roku 2006, že budou provedeny úpravy schodku z roku 2006, který by mohl bez nápravných opatření dosáhnout 11,6 % HDP, směrem nahoru (3). Překročení cílového schodku, který byl v zákoně o rozpočtu a v aktualizaci konvergenčního programu z roku 2005 stanoven ve výši 6,1 % HDP, probíhalo téměř zcela na straně výdajů (přibližně 5 % HDP). Toto překročení se projevilo především v oblasti provozních nákladů ústředních rozpočtových orgánů, plateb penzí, výdajů na zdravotní péči a jako výsledek toho, že místní správy v důsledku volebního cyklu investovaly více, než se předpokládalo. Přibližně 1,5 % překročení cílového schodku se vysvětluje na jedné straně zaúčtováním investice na dálnici do sektoru veřejných financí (4), (1,1 % HDP), která měla být původně provedena prostřednictví partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem) a vykázána mimo rozpočet, a na druhé straně náklady na vojenská letadla zakoupená prostřednictvím finančního leasingu (0,3 % HDP). Ani jeden z těchto nákladů nebyl původně v úřední cílové výši rozpočtu zahrnut.

(6) Vláda, jež byla ve všeobecných volbách v dubnu roku 2006 znovu potvrzena v úřadu, byla konfrontována se spirálovitě se vyvíjejícím schodkem rozpočtu a odvolala zbývající opatření svého pětiletého programu na snižování daní, podle kterého by se do roku 2010 dále snížily příjmy o ca. 3 % HDP a přijala balíček fiskálních opaření. Velký počet nápravných opatření, včetně všech opatření na straně příjmů, již parlament schválil. Vláda vychází ze skutečnosti, že zvýšení daní společně s některými okamžitými škrty ve výdajích na zdravotní péči, na cenové dotace plynu, výdajích na veřejnou správu a úplné zrušení celkových rozpočtových rezerv ve výši 0,3 % HDP povedou ke snížení překročení deficitu v roce 2006 o 1,5 % HDP a k dosažení nového cílového schodku ve výši 10,1 % HDP. Tato opatření by měla i v nadcházejících letech mít významné dopady.

(7) Makroekonomický scénář uvedený v programu předpokládá, že vzhledem ke kontrakčnímu dopadu opatření fiskálních nápravných opatření uvedených v programu, z nichž některá jsou již prováděna od července roku 2006, poklesne růst reálného HDP v nadcházejících letech z 4,1 % v roce 2006 na 2,2 % v roce 2007 a 2,6 % 2008. V roce 2009 by se měl růst opět dostat na úrovně před úpravami. Tyto vývoje se odrážejí také v předpokládaných cyklických podmínkách, které vykazují negativní mezery výstupu pro léta 2007 a 2008 a návrat výstupu na jeho potenciální úroveň do roku 2009. Na základě dostupných informací a aniž by byla předjímána předpověď útvarů Komise z podzimu roku 2006, se makroekonomický scénář jeví v podstatě reálný, i když je poněkud optimistický, pokud jde o rok 2009. Značné zlepšení salda zahraničního obchodu, které program předpokládá, se s ohledem na přímé a nepřímé účinky opatření fiskálních úprav jeví jako reálné. Zejména se předpokládá, že schodek běžného účtu klesne z téměř 8 % HDP v roce 2006 na méně než 4 % HDP v roce 2009. Předpokládá se, že inflace dosáhne svého vrcholu 6,2 % v roce 2007 po 3,5 % v roce 2006 a do roku 2009 klesne na 3 %. Předpokládaný průběh lze vysvětlit nárůstem DPH a poklesem cenových dotací, o kterých bylo rozhodnuto v létě roku 2006. Zdá se však, že inflace je během celého období podceňována přes tlumící účinek zpomalení hospodářského růstu.

(8) Cílem programu je odstranit nadměrný schodek do roku 2009. Toho by mělo být dosaženo příkrým a především na začátku programového období rozsáhlým snížením schodku o 6,9 % procentních bodů HDP během tří let, a to z výše 10,1 % HDP v roce 2006 na 3,2 % HDP v roce 2009. Zlepšení primárního salda se v tomto období pohybuje ve stejném rozpětí. Program uznává, že cílový schodek ve výši 3,2 % HDP v roce 2009 by stále překračoval práh 3 % HDP stanovený ve Smlouvě, avšak předpokládá, že Rada a Komise by při posuzování možnosti zrušit v případě Maďarska postup při nadměrném schodku mohly v souladu s pozměněným Paktem o stabilitě a růstu vzít v úvahu část čistých nákladů na penzijní reformu (5). K téměř polovičnímu snížení schodku by mělo dojít již v roce 2007. Plánovaného snížení nominálního schodku by se mělo dosáhnout zvyšováním poměru příjmů k HDP o 3 procentní body a snížením poměru výdajů k HDP o 3,9 procentní body v průběhu programového období. (6) Pokud jde o stranu příjmů, byla všechna zvýšení příjmů, která byla v programu základem pro předpokládaný nárůst poměru příjmů k HDP, schválena. Kromě již zmíněných, přijatých snížení výdajů plánují maďarské orgány dosáhnout svého cíle zavedením přísných víceletých výdajových stropů pro většinu výdajových položek a posílit kontrolu rozpočtových výdajů. Očekává se, že tyto plány budou zahrnuty a plně vysvětleny v roce 2007 v zákonu o rozpočtu, který bude parlamentu předložen do konce října. Program dále obsahuje komplexní strukturální reformy, jejichž cílem je zajištění cílových schodků, zejména v dalších letech programu (např. zavedení režimu spolufinancování v oblasti zdravotnictví, modernizace cenových subvencí a zjednodušení ústřední veřejné správy).

(9) Plánuje se, že během programového období se strukturální saldo (tj. saldo očištěné od cyklických vlivů a o jednorázová a jiná prozatímní opatření) vypočítané podle společně dohodnuté metodiky a na základě údajů v programu zlepší v průměru o 2,25 % HDP ročně a sníží se o 9,75 % HDP v roce 2006 na 3,25 % HDP v roce 2009. Program stanoví střednědobý cíl pro stav rozpočtu jako strukturální schodek rozpočtu ve výši mezi 0,5 % a 1 % HDP, avšak neusiluje o dosažení této hodnoty do konce trvání programu. Střednědobý cíl leží v rozmezí Paktu u stabilitě a růstu a kodexu chování a přiměřeným způsobem odráží dlouhodobý růst potenciální produkce a míru zadlužení.

(10) Pokud jde o výsledek rozpočtu, je zde řada pozitivních prvků. Velká část opatření na snížení schodku v letech 2006 a 2007 již byla přijata nebo bude zahrnuta do rozpočtu na rok 2007. Kromě toho vláda v posledních měsících přijala některé první kroky plánovaných strukturálních reforem. Maďarské orgány navíc rozhodly, že zdokonalí rozpočtový proces prostřednictvím průhlednějšího účtování a zavedením pravidla kontroly výdajů od roku 2007 a víceletého plánování výdajů pro rozpočtové instituce. Dále se v programu zavazují podávat Komisi a Radě dvakrát ročně zprávu o rozpočtovém vývoji a oznamovat nápravná opatření v případě odchylek. Existují však i podstatná rizika. Stále existuje určitá nejistota ohledně účinného prosazování plánovaného zmrazení výdajů v roce 2007 a 2008 a ohledně omezení nárůstu výdajů v oblastech, kterých se toto zmrazení netýká. I přes plánovaná opatření může dosažení rozpočtových cílů v budoucích letech podléhat značným rizikům. Ačkoli se zdá, že rizika na straně příjmů vycházející z makroekonomického scénáře jsou víceméně vyrovnaná, jsou předpokládané příjmy v budoucích letech a zejména v roce 2009 dost optimistické. Navíc, bez ohledu na dřívější neúspěchy při kontrole výdajů a nedostatek přesných informací o tom, jakým způsobem bude v budoucnu kontroly dosaženo, jsou veřejné finance vzhledem ke slabé institucionální kontrole rozpočtového procesu vystaveny značným odchylkám. Z tohoto důvodu je plánované snížení schodku podmíněno nekompromisním prováděním plánovaných strukturálních reforem a kontrolou výdajů z prvních let programu.

Konečně nelze vyloučit, že vláda převezme dluhy, které se nahromadily ve společnostech veřejné dopravy od roku 2002 ve výši téměř 2 % HDP (jak tomu bylo pravidelně v minulosti), pokud by plány restrukturalizace a částečné privatizace státních železnic nepřinesly očekávané výsledky; to by mělo dočasný účinek na schodek. Celkově vzato by rozpočtový výsledek mohl být jak z krátkodobého hlediska, tak v budoucích letech programu horší, než se v programu předpokládalo.

(11) Vzhledem k výše uvedenému posouzení rizika je pro plánovanou udržitelnou nápravu nadměrného schodku do roku 2009 nutné, aby vláda striktně dodržela rozpočtové cíle. To opět závisí na účinném prosazování všech opatření oznámených v programu na roky 2006 až 2009 a na další specifikaci a provádění strukturálních reforem a kontroly výdajů.

(12) Podle předpokladů programu podíl dluhu na HDP značně vzroste v roce 2006 na 68,5 % (z 62,3 % v roce 2005), nad 60 % HDP referenční hodnotu podle Smlouvy. Program předpokládá, že míra zadlužení dále vzroste na 71,3 % v roce 2007 a 72,3 % v roce 2008. Teprve v roce 2009 se očekává, že začne klesat na 70,4 %. Rizika předpokládaného vývoje dluhu vycházejí z výše uvedených rizik toho, že schodky budou vyšší, než se předpokládalo, například kvůli možnému převzetí dluhu společností veřejné dopravy. S ohledem na toto hodnocení rizika nemusí míra zadluženosti během programového období dostatečně klesat směrem k referenční hodnotě.

(13) Zdá se, že udržitelnost veřejných financí v Maďarsku je vystavena vysokému riziku. Velmi slabý stav rozpočtu představuje spolu s relativně vysokou a stoupající mírou zadlužení značné riziko pro udržitelné veřejné finance a to i tehdy, pokud nevezmeme v úvahu dlouhodobý dopad stárnoucí populace na rozpočet. Dlouhodobý dopad stárnoucí populace na rozpočet v Maďarsku leží nad průměrem EU; což je způsobeno především dlouhodobým značným nárůstem výdajů na důchody v poměru k HDP. Tato rizika lze snížit pouze provedením plánované komplexní konsolidace veřejných financí ve střednědobém časovém horizontu a dalším posílením stavu rozpočtu, a proto je nezbytné řešit rostoucí výdaje na penze.

(14) Přestože v roce 2006 došlo k vážnému zhoršení veřejných financí a nadměrný schodek nebylo možné napravit v souladu s plánovaným scénářem, jsou opatření plánovaná v programu, pokud budou plně specifikovány a prováděny, zcela v souladu s hlavními směry hospodářské politiky obsaženými v integrovaných pokynech. (7) Maďarsko zejména plánuje přijmout účinná opatření k nápravě nadměrného schodku a provést reformy za účelem posílení fiskální disciplíny a zvýšení transparentnosti. Tato opatření by mohla přispět k nápravě současných vysokých schodků běžného účtu. Opatření však musí být podpořena strukturálními reformami, aby byla zajištěna dlouhodobá fiskální udržitelnost.

(15) Prováděcí zprávou, která má být předložena do poloviny října roku 2006 v rámci obnovené lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost, plánuje maďarská vláda podstatně zrevidovat reformní plány obsažené v programu vnitrostátní reformy z října roku 2005, aby odrážely novou vládní strategii. Aktualizace upraveného konvergenčního programu stanoví plány a opatření k restrukturalizaci veřejné správy, systémů zdravotní péče, penzijního systému a systému veřejného vzdělávání. Zejména jsou do roku 2007 plánována opatření na snížení velikosti veřejné správy a zlepšení její účinnosti využíváním úspor z rozsahu; zavedení přezkoumání potřeby u dotací; restrukturalizace farmaceutických dotací a částečná liberalizace trhu s farmaceutickými výrobky; zavedení spolufinancování v oblasti služeb zdravotní péče. Kromě toho by do roku 2007 měly být parlamentu předloženy návrhy na změnu zákonů, jejichž cílem je zvýšit věkovou hranici pro odchod do důchodu a působit pomocí motivačních programů a modernizace systému invalidních důchodů proti předčasnému odchodu do důchodu; založení služeb zdravotní péče na čistém pojistném základě a racionalizaci poskytování a využívání těchto služeb; restrukturalizace veřejného vzdělávání. Tyto plány musí být dále konkretizovány. Program doplňuje tyto plány předpokládanými zlepšeními institucionálního rámce veřejných financí.

Vysoký a rostoucí rozpočtový schodek v Maďarsku v posledních letech a zejména v roce 2006 vyvolal velké obavy a jeho výsledkem byly výzvy k přijetí naléhavých, rozhodných a udržitelných opatření. Proto je třeba uvítat, že v aktualizaci upraveného konvergenčním programu ze září roku 2006 maďarské orgány dávají přednost snížení nadměrného schodku prostřednictvím včasného a značného úsilí a zavazují se podávat Komisi a Radě dvakrát ročně zprávu o pokroku přijatých opatření. I když byly podniknuty první kroky k zajištění dodatečných příjmů a snížení výdajů s ohledem na dosažení nového cílového schodku v roce 2007 a byly ohlášeny plány ke zlepšení kontroly výdajů a provedení strukturálních reforem s cílem podpořit nápravu, ke splnění způsobu nápravy stále existují rizika, a to jak v krátkodobém horizontu, tak v budoucích letech programu. Z tohoto důvodu je plánované snížení schodku podmíněno nekompromisním prováděním plánovaných strukturálních reforem, prováděním kontroly výdajů již v prvních letech programového období a posílením institucionálních pravidel v oblasti veřejných financí, což jsou všechno aspekty, ve kterých bude maďarská vláda muset vyvinout značné úsilí.

Doporučení určené Maďarsku s cílem vyrovnat velké rozpočtové nerovnováhy se současně přijímá Radou podle čl. 104 odst. 7 smlouvy.

(1) Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Nařízení ve znění nařízení (ES) č. 1055/2005 (Úř. věst. L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na této internetové stránce:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) Aktualizovaný upravený konvergenční program (dále jen program) předložený s cílem vyhovět žádosti Komise z ledna roku 2006 obecně vyhovuje požadavkům na vzorovou strukturu a zajišťování údajů pro stabilizační a konvergenční programy uvedeným v novém kodexu chování. Program zajišťuje veškeré povinné údaje předepsané novým kodexem chování. Některé nepovinné údaje chybí. Jde hlavně o údaje o obecných výdajích veřejného sektoru podle funkcí, vývoj veřejného zadlužení a údaje o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.

(3) Maďarsko se rozhodlo, že již nebude využívat přechodného období o odvětvové klasifikaci penzijních fondů umožněného Eurostatem dne 23. září 2004, které vyprší v každém případě dne 1. dubna 2007. Bez nákladů na penzijní reformu by výsledný schodek dosáhl v roce 2005 6,1 % HDP a cíl pro rok 2006 by byl 4,7 % HDP.

(4) Původně měla být tato investice provedena prostřednictví partnerství mezi veřejným a soukromým sektorem a vykázána mimo rozpočet.

(5) Podle nařízení Rady (ES) č. 1056/2005 čl. 1 odst. 7 by v případě schodku veřejných financí, „pokud schodek podstatně a nepřetržitě klesal a dostal se na úroveň, která se blíží doporučované hodnotě“, Rada a Komise měly vzít v úvahu čisté náklady na penzijní reformu na základě rovnoměrného snižování, která bude zahrnovat plně financovaný pilíř. V případě Maďarska by to bylo v roce 2009 20 % čistých nákladů na penzijní reformu nebo podle odhadů 0,3 % HDP.

(6) V této souvislosti je třeba poznamenat, že předpokládaný vývoj podílu celkových příjmů a celkových výdajů zahrnuje projektované transfery EU, které zvyšují podíl jak příjmů, tak výdajů o zhruba 1,7 procentního bodu v průběhu programového období (o 1,1 procentního bodu v samotném roce 2009); poměr příjmů k HDP, upravený takto o uvedené transfery, se zvyšuje o 1,3 procentního bodu, zatímco poměr výdajů k HDP se snižuje o 5,6 procentního bodu.

(7) V červenci 2005 byly hlavní směry hospodářské politiky začleněny do integrovaných pokynů jako součást posílené lisabonské strategie (Úř. věst. L 205, 6.8.2005, s. 28).