Sdělení Komise členským státům o vazbách mezi regionální politikou a politikou hospodářské soutěže

POSÍLENÍ SOUSTŘEDĚNÍ A VZÁJEMNÉHO SOULADU

(98/C 90/03)

V roce 1996 vypracovala Komise svou první zprávu o hospodářské a sociální soudržnosti v Unii. Tato zpráva poukazuje na to, že zaměření zdrojů do problémových oblastí, známé jako "soustředění", je klíčovou zásadou podepírající účinnost politiky soudržnosti (kapitola 6 odstavec 2), a zejména činí závěr, že "v souvislosti se soustředěním zdrojů do nejvíce znevýhodněných regionů je třeba, aby členské státy a Komise partnersky řešily nesrovnalosti mezi regiony podporovanými v rámci vnitrostátních regionálních politik a regiony podporovanými v rámci regionální politiky Unie. Způsobilost pro poskytování regionální podpory Unie by se měla v budoucnu stát jedním z kritérií pro povolování podpor v rámci vlastních regionálních politik členských států" (kapitola 7).

Komise v dokumentu nazvaném Agenda 2000, který přijala v červenci 1997, znovu zdůraznila potřebu zvýšit zeměpisné soustředění strukturální pomoci s cílem učinit je viditelnějším, účinnějším a také více sladěným s politikou Unie v oblasti hospodářské soutěže [1]. V témž dokumentu Komise oznámila, že zeměpisný rozsah oblastí pokrytých regionálními podporami bude snížen.

Ve svém akčním plánu jednotného trhu Komise dále uvedla, že vypracuje nové pokyny pro státní regionální podpory, které se zaměří na snížení rozdílů pomocí soustředění podpor.

1. Stav problému

Soustředění

Přes pokrok dosažený od zahájení provádění regionální politiky Společenství stále ještě v Unii existují významné strukturální rozdíly a jedním z jejích základních cílů je i nadále zvyšování hospodářské a sociální soudržnosti, požadované článkem 130a Smlouvy o ES. Je nutné, aby Unie byla s to pokračovat v poskytování své pomoci k vytváření a rozvíjení výrobních činností v regionech zaostávajících ve vývoji a v těch regionech, v nichž probíhá hospodářská a sociální transformace. Zkušenosti ukazují, že tato pomoc, má-li být účinná z hlediska regionálního rozvoje, by neměla být řídce rozptýlena do příliš velkých nebo rozdrobených oblastí. K dosažení kriticky významného účinku je třeba zvýšit soustředění spolufinancování Společenství, což zahrnuje mimo jiné identifikaci nejvíce postižených regionů v Unii.

Soustředění je stejně důležitým cílem i v souvislosti s politikou hospodářské soutěže Společenství, stanovenou články 92 až 94 Smlouvy, protože soustředění by umožnilo omezit zeměpisnou oblast deformací způsobovaných režimy vnitrostátní regionální podpory při současném zaměření se na podporu regionů zaostávajících ve vývoji.

Vzájemný soulad

Systém rozhodování v Unii zahrnuje několik činitelů, kteří mají různé institucionální pravomoci. To se vztahuje zejména na regionální politiku. Například Komise má výlučnou odpovědnost za přezkoumání slučitelnosti vnitrostátních režimů podpor (a rovněž všech souvisejících seznamů určených oblastí), které oznamují členské státy podle čl. 93 odst. 3 Smlouvy, s cíli Smlouvy. Za úkoly zajišťování pomoci pro méně prosperující regionální ekonomiky zodpovídají hlavně regionální a vnitrostátní orgány, přičemž Unie k tomu přispívá podpůrně svou politikou strukturální pomoci. Strukturální fondy poskytují tuto podporu mimo jiné spolufinancováním programů na podporu výrobních investic, které jsou navrhovány a prováděny na vnitrostátní a/nebo regionální úrovni. Pomoc strukturálních fondů tvoří jen malou část celkových výdajů členských států na regionální podpory. Z toho logicky vyplývá, že Evropský fond pro regionální rozvoj by měl poskytovat tuto podporu jen v oblastech, kde členské státy samy poskytují regionální podpory, ačkoli jim to nebrání v poskytování podpor také jiným regionům, jestliže si to přejí. Režimy vnitrostátní regionální podpory však musí být předem povoleny podle politiky Unie v oblasti státních podpor, aby tak oblasti způsobilé pro podpory ze strukturálních fondů byly zahrnuty i do vnitrostátních režimů podpor. Vzhledem k tomu, že existuje několik různých činitelů s odlišnými pravomocemi, cíli a časovými rozvrhy, ukazuje se, že je obtížné koordinovat tyto dvě politiky. Tato situace byla dotyčnými činiteli kritizována, např. regionálními a místními orgány a Evropským parlamentem.

Například v oblastech, které jsou v současnosti způsobilé podle strukturálních fondů, avšak nejsou způsobilé pro regionální režimy státní podpory podle výjimek uvedených v čl. 92 odst. 3 písm. a) a čl. 92 odst. 3 písm. c), je stále ještě možné spolufinancovat režimy podpor malých podniků a režimy podpor zaměřené na životní prostředí nebo výzkum, při nižších mírách intenzity, než jaké jsou povoleny v oblastech způsobilých podle čl. 92 odst. 3 písm. a) a čl. 92 odst. 3 písm. c). Strukturální fondy nejsou schopny dosáhnout toho, aby v těchto oblastech investovaly velké podniky, i když by to bylo z hlediska regionálního rozvoje velmi žádoucí, protože by to působilo jako impuls a otevřelo by to přístup ke světovým trhům. Tato nesrovnalost by neměla být dále tolerována jak z politických, tak z hospodářských důvodů.

Při přezkoumání nařízení strukturálních fondů v roce 1993 se Komise pokusila zavést větší soulad. Později, když se Komise a členské státy dohodly na seznamech určených oblastí, zvláště podle cíle 2, a také podle cíle 5b, Komise je opětovně vybízela, aby navrhly způsobilé oblasti, které jsou slučitelné s jejich určeními pro státní podpory. Nyní je nutné stanovit soubor zásad a najít způsoby dosažení rozhodného pokroku v této oblasti v době před začátkem příští etapy programu v rámci strukturálních fondů (2000–2006).

Soulad, o který se usiluje, by zajistil, aby ty regiony v každém členském státě, které jsou způsobilé podle strukturálních fondů, mohly být zahrnuty také do režimu vnitrostátní regionální podpory.

2. Přehled současného stavu

2.1 Vzájemný soulad jako úkol sdílený Komisí, Radou a členskými státy

V historii vývoje politiky Společenství to byly oblasti způsobilé podle politiky hospodářské soutěže, které byly jako první určeny jako způsobilé pomocí metody zveřejněné Komisí v roce 1988 (Úř. věst. C 212, 12.8.1988), ačkoli Komise již předtím ujasnila a doplnila základní zásady pro koordinaci regionálních podpor z roku 1979. Komise, podle své výhradní odpovědnosti za přezkoumávání režimů státních podpor, schvaluje určení uvnitř každého členského státu na základě návrhu dotyčného členského státu.

Pokud jde o podpory ze strukturálních fondů, v současné době existují čtyři regionálně založené cíle, a to cíle 1, 2, 5b a 6.

Regiony cíle 1 byly dosud určovány jednomyslně Radou na návrh Komise. Teoreticky jde o regiony NUTS II, u nichž hrubý domácí produkt na hlavu (v paritě kupní síly) je nižší než 75 % průměru Společenství. Jak je však zmíněno v kapitole 6 odstavci 2 zprávy o soudržnosti, "v roce 1993 byly v důsledku politického kompromisu zahrnuty pod cíl 1 regiony s 7,4 mil. obyvatel nebo 8 % celkového počtu způsobilých obyvatel žijících v regionech s HDP na hlavu vyšším než 75 % průměru Unie".

Oblasti cíle 6, tj. oblasti s hustotou obyvatelstva nižší než 8 obyvatel na 1 km2, byly určeny v roce 1995 aktem o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska.

Podle pravidel stanovených Radou, Komise určila oblasti cílů 2 a 5b na základě sociálně ekonomických kritérií Společenství a rovněž národních kritérií v úzké spolupráci s členskými státy. Ty předložily Komisi své návrhy, které pak byly předmětem jednání mezi nimi a Komisí. Jak již bylo zmíněno, počet různých činitelů, z nichž každý má své pravomoci a různé časové rozvrhy provádění, brzdí pokusy o další snížení nesrovnalostí během posledního období programu, ačkoli by to mělo být v tomto směru ideální příležitostí.

2.2 Statistické údaje

V letech 1994–1999 celkem 50,6 % obyvatel Unie (evropské patnáctky) žilo v regionech způsobilých pro strukturální podpory Společenství, zatímco 46,7 % žilo v oblastech způsobilých pro udělení výjimky podle čl. 92 odst. 3 písm. c). Jak z těchto čísel vyplývá, některé regiony, které jsou způsobilé podle strukturálních fondů, nemohou pobírat současně i státní podpory pro regionální účely. Stupeň překrývání těchto dvou souborů určení ukazují následující dvě tabulky. Je však nutno zdůraznit, že níže uvedená čísla jsou jen přibližným vodítkem, protože jde o souhrny za celé Společenství a v oblastech zahrnutých během současného období programu dochází k určitému posunu.

SOULAD MEZI URČENÝMI OBLASTMI PODLE STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ A PODLE PROGRAMŮ STÁTNÍCH PODPOR

(procenta obyvatel Společenství) |

| Regiony způsobilé podle strukturálních fondů | Regiony nezpůsobilé podle strukturálních fondů | Celkem |

Oblasti, v nichž je vnitrostátní regionální podpora povolena (čl. 92 odst. 3) | 44,0 | 2,7 | 46,7 |

Oblasti, v nichž vnitrostátní regionální podpora není povolena | 6,6 | 46,7 | 53,3 |

Celkem | 50,6 | 49,4 | 100 |

Tabulka 1 Tato čísla ukazují, že 6,6 % obyvatel Společenství žije v regionech, které jsou způsobilé podle strukturálních fondů, kde politika hospodářské soutěže nepovoluje poskytování regionálních podpor.

Naproti tomu 2,7 % obyvatel Společenství žije v regionech, které jsou zahrnuty do režimu vnitrostátní regionální podpory, ale nejsou způsobilé podle strukturálních fondů. To není zvláštní problém. Naopak, napomáhá to podpoře souladu mezi politikou režimů regionálních podpor a pomocí Společenství v rámci strukturálních fondů, protože to znamená, že členské státy mají manévrovací prostor pro sledování cílů regionální politiky, které jsou pro jejich situaci specifické, vedle oblastí určených společně pro účely regionální politiky Společenství.

Tabulka 2 Procenta obyvatel členských zemí v regionech způsobilých podle strukturálních fondů, ne však podle režimů vnitrostátních regionálních podpor

B | D | DK | E | EL | F | IRL | I | L | NL | A | P | S | FIN | UK | EU |

0 | 5,3 | 0 | 8,9 | 0 | 9,6 | 0 | 7,5 | 6,4 | 10,4 | 5,9 | 0 | 8,7 | 12,6 | 9,0 | 6,6 |

Plná shoda existuje již v pěti zemích: v Belgii, Dánsku a ve třech členských státech, jejichž celé území je zařazeno pod cíl 1. Naproti tomu ostatní členské státy vykazují značné rozdíly.

3. Návrh koordinovaného přístupu

3.1 Lepší určení odpovědností

Dosažení souladu mezi oběma soubory určení předpokládá mít k dispozici celkový obraz jednotlivých příslušných nástrojů, které by bylo možno zaměřit na tento společný cíl na základě časového rozvrhu, který zajistí jeho účinnou realizaci.

Komise, Rada, Evropský parlament a členské státy mají svůj díl odpovědnosti při usilování o lepší soulad:

- Komise, která má výlučnou odpovědnost za státní podpory a sdílí s členskými státy a Radou odpovědnost za strukturální politiku, zdůraznila nutnost souladu a většího zeměpisného soustředění. Proto ve svém rozhodnutí ze dne 16. prosince 1997 o pokynech pro státní podpory změnila pravidla pro režimy regionálních podpor a navrhne, aby Rada upravila správní předpisy a prováděcí opatření pro strukturální fondy. Komise je přirozeně dobře uzpůsobena k zajišťování celkového koordinovaného přístupu,

- Rada a Evropský parlament musí brát při přijímání nových předpisů o strukturálních fondech v úvahu nutnost souladu a soustředění,

- vnitrostátní orgány odpovědné za regionální politiku musí přijmout svoji zodpovědnost v úsilí o dosažení souladu a soustředění a podílet se na tomto úsilí v oblasti své působnosti.

Je důležité, aby rozhodnutí o určení regionů, jak podle režimů vnitrostátních regionálních podpor, tak podle strukturálních fondů, byla přijata včas, aby mohla vstoupit v platnost dnem 1. ledna 2000. V případě vnitrostátních režimů spočívá toto břemeno především na Komisi, vzhledem k jejím zvláštním pravomocem, a v druhém případě na Komisi, Radě, Evropském parlamentu a na členských státech.

3.2 Navržená metoda a časový rozvrh

V Agendě 2000 Komise objasnila, že podíl obyvatel Evropské unie, kteří jsou způsobilí pro poskytování strukturálních podpor podle budoucích cílů 1 a 2, by se měl snížit z dnešních 51 % na úroveň 35–40 %, a že celkový podíl bude muset být menší než podíl obyvatel regionů způsobilých podle čl. 92 odst. 3 písm. a) a čl. 92 odst. 3 písm. c) (sečteno dohromady). Komise také uvedla, že míru pokrytí režimy vnitrostátních regionálních podpor bylo nutno snížit.

Po těchto sděleních Komise ve svém rozhodnutí ze dne 16. prosince 1997 o stropech pro státní podpory stanovila celkovou míru pokrytí obyvatelstva na programované období 2000–2006 podle čl. 92 odst. 3 písm. a) a čl. 92 odst. 3 písm. c) ve výši 42,7 %, což znamená oproti současné míře pokrytí (46,7 %) snížení o čtyři procentní body. V poslední době Komise navrhla členským státům opatření, která bude třeba přijmout podle čl. 93 odst. 1 Smlouvy k zavedení nového režimu regionálních podpor do požadovaného data podle nových pravidel pro státní regionální podpory, která Komise právě přijala. Míra 42,7 % je vyšší než rozpětí 35–40 %, stanovené v Agendě 2000 pro podíl způsobilého obyvatelstva podle budoucích cílů 1 a 2, což umožňuje celkový soulad v celé Unii. Oba systémy určování tak budou představovat dva soustředné kruhy na úrovni celé Unie. Bude nutné zajistit, aby se tento vztah odrážel také v každém členském státě, a zejména, aby se určené regiony cíle 2 kryly s oblastmi určenými podle čl. 92 odst. 3 písm. c).

Jak se poukazuje v Agendě 2000, zvláštní situace nejvzdálenějších regionů znamená, že je lze zařadit jako zvláštní případ pod cíl 1. Jako se zvláštním případem by se mělo zacházet rovněž s nejseverněji položenými regiony s velmi nízkou hustotou obyvatelstva, které jsou v současnosti způsobilé podle cíle 6, které by však nebyly způsobilé podle cíle 1. Regiony zaostávající ve vývoji (tj. způsobilé podle cíle 1) mají být určeny pomocí přísného uplatnění kritéria 75 % HDP na hlavu, aby se rovnaly regionům způsobilým pro udělení výjimky podle čl. 92 odst. 3 písm. a), jinak bude zpochybněn celkový soulad a rovněž zeměpisné soustředění, o které se usiluje podle strukturálních fondů. Seznam regionů cíle 1 má být dokončen počátkem roku 1999 na základě nejnovějších údajů, dostupných počátkem posledního čtvrtletí 1998.

Pokud jde o nový cíl 2, je nutno zajistit soulad s čl. 92 odst. 3 písm. c), který musí zahrnout regiony srovnatelné s regiony cíle 1 nebo regiony, pro které platí zvláštní režimy, ale které nejsou způsobilé pro udělení výjimky podle čl. 92 odst. 3 písm. a). Komise ve svém rozhodnutí, kterým se stanoví stropy podpor, uvádí míru pokrytí pro každou zemi, která v souhrnu (tj. za čl. 92 odst. 3 písm. a) a čl. 92 odst. 3 písm. c) celkem) tvoří výši 42,7 %. Tato čísla by měla zajistit, aby seznam cíle 2 za každou zemi byl v mezích seznamu podle čl. 92 odst. 3 písm. c).

Pokud doporučení Komise přísně se řídit kritériem 75 % při výběru regionů zaostávajících ve vývoji (tj. cíl 1) nebude dodržováno, bude nevyhnutelným výsledkem nesoulad nejen mezi čl. 92 odst. 3 a cílem 1, ale také mezi čl. 92 odst. 3 písm. c) a cílem 2, vzhledem k celkovém stropu 42,7 % a různým vnitrostátním stropům.

Komise nepřijme region podle nového cíle 2, pokud se dotyčný členský stát nezaváže, že jej zařadí na seznam podporovaných oblastí, který byl Komisi oznámen podle čl. 92 odst. 3 písm. c).

V řádně zdůvodněných případech by však Komise mohla zařadit jiné regiony do nového cíle 2 jako výjimky. To by se omezilo u každého členského státu na maximum 2 % jeho obyvatelstva nespadajícího pod cíl 1 a provádělo by se to v souladu s obecným cílem zeměpisného soustředění (tj. cíle 1 a 2 celkem by měly pokrýt 35–40 % obyvatelstva evropské patnáctky).

Současný stav je, že v Agendě 2000 se navrhuje vypracovat seznam oblastí cíle 2 na základě kritérií dohodnutých ve Společenství ve spolupráci s členskými státy a s přihlédnutím k jejich regionálním prioritám. Metoda výběru bude definována v nových nařízeních strukturálních fondů. Aby oba seznamy určení regionů mohly vstoupit v platnost dnem 1. ledna 2000, požádá Komise členské státy, aby své návrhy na regiony, kterým mají být poskytovány podpory ze strukturálních fondů, podaly bezprostředně po přijetí nových nařízení strukturálních fondů, nejpozději do 31. března 1999. Komise žádá Radu a členské státy, aby přijaly veškerá nezbytná opatření k zajištění včasného přijetí těchto rozhodnutí. Pokud jde o regiony zahrnuté do státních režimů regionálních podpor, Komise v poslední době navrhla členským státům, aby svá oznámení zaslaly co nejdříve, nejpozději však do 31. března 1999. Komise rozhodne o seznamech regionálních podpor v souladu s příslušnými postupy a termíny, tentokrát nejpozději do 31. prosince 1999.

V tomto okamžiku nemůže Komise říci, jaká bude míra pokrytí obyvatelstva způsobilých oblastí cíle 2 v každé zemi, protože metoda určování těchto oblastí vstoupí v platnost teprve po přijetí nových nařízení strukturálních fondů. Bude třeba použít poslední sociálně ekonomické údaje dostupné v tomto okamžiku.

3.3 Přechodná opatření

V důsledku úsilí zaměřeného na soustředění během každého z obou postupů určení regionů ztratí řada regionů Unie po roce 2000 své současné postavení. Způsob, jakým má být toto "postupné utlumení" provedeno, se bude lišit v závislosti na tom, o kterou politiku z obou uvedených půjde. Soulad mezi nimi však bude zajištěn, jak je zmíněno v Agendě 2000, tak, že "opatření pro regiony, které budou využívat přechodnou podporu ze strukturálních fondů, musí být v souladu s pravidly hospodářské soutěže pro státní podpory."

4. Závěry

Je třeba projít několika zbývajícími etapami a zde působí různí činitelé, Komise však položila své základy pro zajištění souladu mezi oběma uvedenými seznamy určení regionů od roku 2000. Tímto sdělením by chtěla Komise vyzvat vlády členských států, aby zde odvedly svůj díl práce, jak samostatně, tak společně, v příslušných orgánech Rady.

Komise navrhuje tento postup:

a) v nových nařízeních strukturálních fondů by měla Rada určit regiony zaostávající ve vývoji při přísném uplatňování stropu 75 % HDP na hlavu, aby tak byly tyto regiony stejné jako regiony způsobilé pro udělení výjimky podle čl. 92 odst. 3 písm. a), a tím zabránit následným nesrovnalostem mezi regiony uvedenými v seznamu cíle 2 a regiony určenými podle čl. 92 odst. 3 písm. c);

b) z hlediska pokynů pro režimy vnitrostátních regionálních podpor, které přijala Komise dne 16. prosince 1997, Komise žádá členské státy, aby jí oznámily podle čl. 92 odst. 3 písm. c) všechny regiony, s nimiž zacházejí jako s regiony cíle 1 nebo jako s regiony způsobilými pro zvláštní režim;

c) Komise nyní prohlašuje, že v rámci budoucích nařízení strukturálních fondů nepřijme region jako způsobilý podle nového cíle 2, pokud se dotyčný členský stát nezaváže, že jej zařadí na seznam podporovaných regionů, který byl Komisi oznámen podle čl. 92 odst. 3 písm. c).

V řádně zdůvodněných případech by Komise mohla zařadit jiné regiony do nového cíle 2 jako výjimky. To by se omezilo u každého členského státu na maximum 2 % jeho obyvatelstva nespadajícího pod cíl 1 a provádělo by se to v souladu s obecným cílem zeměpisného soustředění (tj. cíle 1 a 2 celkem by měly pokrýt 35–40 % obyvatelstva evropské patnáctky);

d) Komise zdůrazňuje, že podle pokynů pro režimy regionálních podpor je způsobilost podle strukturálních fondů důležitým výběrovým kritériem, za podmínky, že bude dodržen stanovený strop a regiony způsobilé podle fondů nebudou určeny později než seznam regionů způsobilých pro poskytnutí státní regionální podpory;

e) Komise zajistí, aby proces určení regionů podle obou typů způsobilosti, podle příslušných postupů, byl zahájen a ukončen včas, aby bylo zaručeno, že oba seznamy určení mohou vstoupit v platnost dnem 1. ledna 2000. Pokud jde o strukturální fondy, tento proces bude zahájen bezprostředně po přijetí nových nařízení, k čemuž také musí dojít včas, aby členské státy mohly své návrhy na určené regiony postoupit Komisi nejpozději do 31. března 1999. Pokud jde o regionální režimy státní podpory, návrhy členských států musí být oznámeny Komisi co nejdříve, nejpozději však do 31. března 1999;

f) Komise připomíná, že strop pro pokrytí všech obyvatel Společenství v regionech Unie (evropské patnáctky) vybraných podle čl. 92 odst. 3 písm. a) a čl. 92 odst. 3 písm. c) na období 2000–2006 bude činit 42,7 %;

g) Komise zašle toto sdělení členským státům a zveřejní je v Úředním věstníku Evropských společenství.

V Bruselu dne 17. března 1998.

Za Komisi

Monika Wulf-Mathies

členka Komise

[1] "To povede k takovému rozvržení regionů, které bude méně rozptýlené a co nejvíce shodné s rozložením oblastí podporovaných členskými státy podle čl. 92 odst. 3 písm. c) Smlouvy."

--------------------------------------------------