DOPORUČENÍ KOMISE (EU) 2017/2338

ze dne 16. listopadu 2017

o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob

EVROPSKÁ KOMISE,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na článek 292 této smlouvy,

vzhledem k těmto důvodům:

PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ:

Členské státy by měly předat příručku k navracení osob svým vnitrostátním orgánům, které odpovídají za plnění úkolů souvisejících s navracením osob, a měly by dát těmto orgánům pokyn, aby při plnění zmíněných úkolů používaly příručku k navracení osob jako hlavní nástroj.

(1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. L 348, 24.12.2008, s. 98).

(2) Doporučení Komise C(2015) 6250 ze dne 1. října 2015 o zavedení společné „příručky k navracení osob“, kterou mají příslušné orgány členských států používat při plnění úkolů souvisejících s navracením osob.

(3) Doporučení Komise C(2017) 1600 ze dne 7. března 2017 ke zvýšení efektivity navracení při provádění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES.

(4) Nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 ze dne 7. října 2013 o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis a o zrušení rozhodnutí výkonného výboru ze dne 16. září 1998, kterým se zřizuje Stálý výbor pro hodnocení a provádění Schengenu (Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 27).

PŘÍLOHA

PŘÍRUČKA K NAVRACENÍ OSOB

1. DEFINICE 87

1.1 Státní příslušník třetí země 87

1.2 Neoprávněný pobyt 88

1.3 Navrácení 90

1.4 Rozhodnutí o navrácení 90

1.5 Rozhodnutí o vyhoštění 91

1.6 Nebezpečí útěku 91

1.7 Dobrovolné opuštění území 93

1.8 Zranitelné osoby 94

2. OBLAST PŮSOBNOSTI 94

2.1 „Případy na hranicích“ – čl. 2 odst. 2 písm. a) 95

2.2 Zvláštní záruky vztahující se na „případy na hranicích“ 96

2.3 Trestněprávní případy a případy vydání 97

3. PŘÍZNIVĚJŠÍ USTANOVENÍ 98

4. SANKCE ZA PORUŠENÍ PŘEDPISŮ V OBLASTI MIGRACE 98

5. ZADRŽENÍ A POVINNOST VYDAT ROZHODNUTÍ O NAVRÁCENÍ 100

5.1 Zadržení při výstupní kontrole 102

5.2 Držitelé rozhodnutí o navrácení vydaného v jiném členském státě 102

5.3 Vztah k dublinským pravidlům 103

5.4 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, který má oprávnění k pobytu v jiném členském státě 104

5.5 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, na nějž se vztahují existující dvoustranné dohody mezi členskými státy 106

5.6 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, který využívá humanitární (nebo jiné) povolení 107

5.7 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, který je účastníkem probíhajícího řízení o obnovení povolení 107

5.8 Zvláštní pravidla stanovená ve směrnicích o legální migraci, která se týkají zpětného přebírání osob mezi členskými státy v případech mobility uvnitř Unie 108

6. DOBROVOLNÉ OPUŠTĚNÍ ÚZEMÍ 108

6.1 Prodloužení lhůty k dobrovolnému opuštění území 109

6.2 Povinnosti do doby dobrovolného opuštění území 110

6.3 Kontraindikace 110

6.4 Dodržování v praxi – průjezd pozemní cestou 111

6.5 Dodržování v praxi – tranzit leteckou cestou 112

6.6 Zaznamenávání dobrovolného opuštění území 113

7. VYHOŠTĚNÍ 113

7.1 Vyhoštění leteckou cestou 115

7.2 Tranzit leteckou cestou 118

7.3 Společné návratové operace prováděné leteckou cestou 118

7.4 Návratové operace koordinované Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž 119

8. SLEDOVÁNÍ NUCENÉHO NAVRACENÍ 119

9. ODKLAD VYHOŠTĚNÍ 120

10. NAVRACENÍ NEZLETILÝCH OSOB BEZ DOPROVODU 121

10.1 Pomoc ze strany vhodných subjektů 122

10.2 Navrácení členu rodiny, ustanovenému opatrovníkovi nebo do odpovídajícího přijímacího zařízení 123

11. ZÁKAZY VSTUPU 123

11.1 Účinek v celé EU 124

11.2 Využívání SIS II 125

11.3 Procedurální otázky 125

11.4 Důvody pro vydání zákazů vstupu 125

11.5 Délka zákazů vstupu 126

11.6 Zrušení, zkrácení a pozastavení zákazů vstupu 127

11.7 Sankce za nedodržení zákazu vstupu 128

11.8 Konzultace mezi členskými státy 128

11.9 „Historické“ zákazy vstupu 129

12. PROCESNÍ ZÁRUKY 130

12.1 Právo na řádnou správu a právo být vyslechnut 130

12.2 Rozhodnutí týkající se navrácení 131

12.3 Forma rozhodnutí a překlad 133

12.4 Prostředky právní nápravy 134

12.5 Jazyková pomoc a bezplatná právní pomoc 135

13. ZÁRUKY PRO PŘÍPAD NEUKONČENÉHO NÁVRATU 137

13.1 Písemné potvrzení 138

13.2 Případy dlouhodobého porušování předpisů 138

14. ZAJIŠTĚNÍ 139

14.1 Okolnosti odůvodňující zajištění 139

14.2 Forma a prvotní přezkum zajištění 142

14.3 Pravidelný přezkum zajištění 142

14.4 Ukončení zajištění 143

14.4.1 Neexistence reálného předpokladu pro vyhoštění 144

14.4.2 Dosažení maximální doby zajištění 144

14.5 Opětovné zajištění navracených osob 146

14.6 Uplatnění mírnějších donucovacích opatření po skončení zajištění 146

15. PODMÍNKY ZAJIŠTĚNÍ 146

15.1 Počáteční policejní vazba 146

15.2 Využívání specializovaných zařízení jako obecné pravidlo 147

15.3 Oddělení od běžných vězňů 148

15.4 Materiální podmínky zajištění 148

16. ZAJIŠTĚNÍ NEZLETILÝCH OSOB A RODIN 153

17. MIMOŘÁDNÉ SITUACE 155

18. PROVEDENÍ, VÝKLAD A PŘECHODNÁ OPATŘENÍ 156

19. ZDROJE A REFERENČNÍ DOKUMENTY 157

20. ZKRATKY 159

ÚVOD

Tato příručka k navracení osob poskytuje vodítko vnitrostátním orgánům, které odpovídají za provádění úkolů souvisejících s navracením osob, včetně policie, pohraniční stráže, migračních orgánů, pracovníků zajišťovacích zařízení a orgánů pro sledování.

Zahrnuje normy a postupy používané v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a je založena na právních nástrojích Unie, které tuto problematiku upravují, především na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES (1) („směrnice o navracení“). Řízení o navrácení v praxi často souvisí s dalšími druhy postupů (azylové řízení, postupy hraničních kontrol, řízení vedoucí k udělení práva vstupu nebo pobytu), které jsou upraveny jinými příslušnými právními předpisy Unie a vnitrostátními právními předpisy. Členské státy by v takových případech měly zajistit úzkou spolupráci mezi jednotlivými orgány, které se těchto postupů účastní.

První verze této příručky byla přijata v říjnu 2015 (2). Tato revidovaná verze z roku 2017 navazuje na doporučení Komise ze dne 7. března 2017 (3) a obsahuje doplňující pokyny pro vnitrostátní orgány k používání pravidel směrnice o navracení, aby se zvýšila účinnost návratových systémů a zároveň zajistilo plné dodržování základních práv.

Podmínkou pro účinný systém navracení je vedle odpovídajících norem a postupů také možnost spolehnout se na efektivní a dobře integrovanou organizaci kompetencí na vnitrostátní úrovni. To znamená možnost mobilizovat všechny aktéry zapojené do postupů spojených s navracením (např. donucovací a imigrační orgány, ale i soudy, orgány ochrany dětí, zdravotní a sociální služby a personál zajišťovacích zařízení) a koordinovat jejich činnosti, a to v souladu s jejich úlohou a rozsahem působnosti, s cílem zajistit rychlou a přiměřenou multidisciplinární reakci při vyřizování jednotlivých případů navracení. Vnitrostátní návratové systémy musí mít možnost počítat s podporou dostatečného počtu vyškoleného a kvalifikovaného personálu, který lze rychle mobilizovat (v případě potřeby nepřetržitě (24/7)), a to zejména v případě zvyšování zátěže při provádění návratů, a který může být v případě potřeby nasazen na vnějších hranicích Unie, aby bylo možné přijmout okamžitá opatření v reakci na migrační tlak. Za tímto účelem by měly zajišťovat průběžnou výměnu operativních informací s Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž a ostatními členskými státy a mohou využívat technickou a provozní podporu, kterou jim agentura může poskytnout.

Aby byly systémy navracení schopny reakce na vzniklé problémy, měly by členské státy co nejlépe využívat flexibilitu stanovenou ve směrnici o navracení a pravidelně přezkoumávat a upravovat své struktury a kapacity pro navracení, aby odpovídaly skutečným potřebám a zůstaly nadále účinné.

Tato příručka nevytváří právně závazné povinnosti členských států ani nezakládá nová práva a povinnosti. Vychází velkou měrou z práce, kterou členské státy a Komise odvedly v rámci „kontaktního výboru k směrnici o navracení 2008/115/ES“ v letech 2009–2017, a v systematické a souhrnné podobě předkládá diskusi v rámci zmíněného fóra, což neodráží nutně konsenzus mezi členskými státy ohledně výkladu právních aktů.

Výkladová část příručky je doplněna o pokyny reagující na nově vzniklé otázky (např. nové rozsudky Soudního dvora Evropské unie, mezinárodní normy). Právně závazné účinky mají pouze právní akty, na nichž je tato příručka založena nebo na něž odkazuje, a pouze těchto právních aktů se lze dovolávat u vnitrostátních soudů. Právně závazný výklad práva Unie může podat jen Soudní dvůr Evropské unie.

1. DEFINICE

1.1 Státní příslušník třetí země

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 1; Schengenský hraniční kodex (4) – čl. 2 odst. 5

Osoba, která není občanem Unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 Smlouvy a která není osobou požívající práva na volný pohyb podle práva Unie ve smyslu čl. 2 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu.

Za „státní příslušníky třetích zemí“ se nepovažují tyto kategorie osob:

— osoby, které jsou občany Unie ve smyslu čl. 20 odst. 1 SFEU (dříve čl. 17 odst. 1 Smlouvy) = osoby, které mají státní příslušnost některého členského státu EU (5),

— osoby, které mají státní příslušnost států EHP/CH,

— rodinní příslušníci občanů Unie, kteří uplatňují své právo na volný pohyb podle článku 21 SFEU nebo směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES (6),

— rodinní příslušníci státních příslušníků států EHP/CH, kteří požívají práva na volný pohyb rovnocenná právům občanů Unie.

Všechny ostatní osoby, včetně osob bez státní příslušnosti (7), se považují za „státní příslušníky třetích zemí“.

Bližší objasnění:

— Rodinnými příslušníky státních příslušníků států EU/EHP/CH, kteří tedy mají bez ohledu na svoji státní příslušnost právo vstupu a pobytu s občanem Unie v hostitelském členském státě, jsou: a) manžel nebo manželka a v případě partnerství uzavřeného na základě právních předpisů některého členského státu, které je podle právních předpisů hostitelského členského státu uznáno jako rovnocenné manželství, partner nebo partnerka, s nímž nebo s níž uzavřel občan státu EU/EHP/CH registrované partnerství; b) potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami, včetně takovýchto potomků manžela či manželky nebo registrovaného partnera či registrované partnerky; c) předci v přímé linii, kteří jsou vyživovanými osobami, včetně takovýchto předků manžela či manželky nebo registrovaného partnera či registrované partnerky. Kromě kategorií uvedených v písmenech a) až c) mohou práva na volný pohyb podle práva Unie požívat za určitých okolností i další rodinní příslušníci, zejména v případě, kdy jim bylo uděleno právo vstupu a pobytu podle vnitrostátních právních předpisů k provedení čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES.

— Státní příslušníci třetích zemí, jejichž tvrzení, že jsou rodinnými příslušníky občana Unie požívajícího práva Unie na volný pohyb podle článku 21 SFEU nebo směrnice 2004/38/ES, bylo zamítnuto členským státem, mohou být tudíž považováni za státní příslušníky třetích zemí. Tyto osoby mohou proto spadat do oblasti působnosti směrnice o navracení a je nutno použít minimální normy, postupy a práva stanovené v této směrnici. Co se však týká případného odvolání proti rozhodnutí, kterým se zamítá tvrzení, že se na dotčenou osobu vztahuje směrnice 2004/38/ES, Komise se domnívá, že tato osoba může i nadále (jako příznivější úpravu podle článku 4 směrnice o navracení osob) využívat procesní záruky stanovené v kapitole VI směrnice 2004/38/ES (např. oznamování a odůvodnění rozhodnutí, lhůta na dobrovolné opuštění území, opravná řízení atd.).

1.2 Neoprávněný pobyt

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 2; Schengenský hraniční kodex – článek 6

Přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu.

Tato velmi obecná definice zahrnuje všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří nepožívají práva pobytu v některém členském státě. Každý státní příslušník třetí země, který je fyzicky přítomen na území některého členského státu EU, v něm pobývá buď oprávněně, nebo neoprávněně. Třetí možnost neexistuje.

Právní fikce podle vnitrostátního práva, které pokládají osoby, jež se fyzicky nacházejí ve zvlášť určených částech území členského státu (např. tranzitní prostory nebo určité pohraniční oblasti), za osoby, které „nepobývají na jeho území“, nejsou v této souvislosti podstatné, jelikož by narušovaly harmonické uplatňování acquis EU v oblasti navracení. Členské státy se však mohou rozhodnout, že na tuto kategorii osob nebudou uplatňovat určitá ustanovení acquis v oblasti navracení (viz oddíl 2).

V návaznosti na kodifikaci Schengenského hraničního kodexu z roku 2016 je třeba odkaz na článek 5 Schengenského hraničního kodexu uvedený v čl. 3 bodě 2 směrnice o navracení chápat jako odkaz na stávající článek 6 Schengenského hraničního kodexu.

Za osoby neoprávněně pobývající v dotčeném členském státě se považují například níže uvedené kategorie státních příslušníků třetích zemí:

— držitelé povolení k pobytu nebo víza, jejichž platnost vypršela,

— držitelé zrušeného povolení k pobytu nebo víza,

— odmítnutí žadatelé o azyl,

— žadatelé o azyl, kteří obdrželi rozhodnutí o ukončení jejich oprávnění k pobytu jakožto žadatelů o azyl,

— osoby, kterým byl na hranici odepřen vstup,

— osoby zastavené při neoprávněném překročení hranice,

— nelegální migranti zadržení na území členského státu,

— osoby zastavené při tranzitu přes území jednoho členského státu směřující do jiného členského státu bez právního nároku,

— osoby, které nejsou oprávněny pobývat v členském státě zadržení (ačkoli mají oprávnění k pobytu v jiném členském státě),

— osoby nacházející se na území členského státu během lhůty k dobrovolnému opuštění území,

— osoby, u nichž bylo odloženo vyhoštění.

Níže uvedené kategorie osob se nepovažují za neoprávněně pobývající osoby, jelikož v dotčeném členském státě mají oprávnění k pobytu (jež může být pouze dočasné):

— žadatelé o azyl pobývající v členském státě, v němž požívají práva pobytu během azylového řízení,

— osoby bez státní příslušnosti pobývající v členském státě, v němž podle vnitrostátního práva požívají práva pobytu během identifikace osob bez státní příslušnosti,

— osoby pobývající v členském státě, v němž jsou oficiálně tolerovány (pokud se podle vnitrostátních právních předpisů tento status pokládá za „oprávněný pobyt“),

— držitelé podvodně získaného povolení, pokud nebylo toto povolení zrušeno nebo odňato a považuje se za platné.

Bližší objasnění:

— Osoby, o jejichž žádosti o povolení k pobytu nebylo dosud rozhodnuto, mohou být oprávněně či neoprávněně pobývajícími osobami v závislosti na tom, zda mají platné vízum nebo jiné oprávnění k pobytu, či nikoli.

— Situace neoprávněného pobytu nevyžaduje minimální dobu trvání pobytu nebo úmysl státního příslušníka třetí země neoprávněně pobývat na území členského státu – viz rozsudek Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“) ve věci Affum (8), C-47/15, bod 48.

— Žadatelé o obnovení povolení, jehož platnost vypršela, jsou neoprávněně pobývajícími osobami, nestanoví-li vnitrostátní právní předpisy dotčeného členského státu jinak (viz rovněž oddíl 5.7).

— Státní příslušníci třetích zemí, s nimiž bylo vedeno řízení o navrácení upravené směrnicí o navracení a kteří neoprávněně pobývají na území členského státu, přičemž není dán legitimní důvod, který by bránil jejich navrácení (scénář uvedený v bodě 48 rozsudku ESD ve věci Achughbabian (9), C-329/11), jsou neoprávněně pobývajícími osobami. Tato specifická reference, kterou ESD uvedl v rozsudku ve věci Achughbabian, se týká pouze slučitelnosti opatření podle vnitrostátního trestního práva se směrnicí o navracení. V tomto rozsudku nezmiňuje rozsah a použitelnost směrnice o navracení, a obecné pravidlo stanovené v čl. 2 odst. 1 je tedy i nadále platné: „buď A, nebo B“, což znamená, že buď dotčená osoba pobývá v daném státě neoprávněně a použije se směrnice o navracení, nebo má dotčená osoba oprávnění k pobytu a směrnice o navracení se nepoužije.

1.3 Navrácení

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 3

Proces navrácení státního příslušníka třetí země, jako dobrovolné splnění povinnosti návratu nebo jako nucený návrat:

1) do země jeho původu, nebo

2) do země tranzitu v souladu s dohodami o zpětném přebírání osob či jinými ujednáními uzavřenými na úrovni Společenství nebo dvoustranně, nebo

3) do jiné třetí země, do níž se dotčený státní příslušník třetí země dobrovolně rozhodne vrátit a jež ho přijme.

Tato definice obsahuje omezení týkající se toho, co lze a co nelze uznat jako „navrácení“ pro účely uplatňování směrnice o navracení. Zpětné předání neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země zpět do jiného členského státu nelze podle práva Unie považovat za navrácení. Toto opatření však může být výjimečně možné na základě dvoustranných dohod o zpětném přebírání osob nebo dublinských pravidel. Proto se doporučuje, aby se toto opatření neoznačovalo za „navrácení“, nýbrž za „zpětné předání“ nebo „přemístění“.

Z této definice rovněž vyplývá, že členské státy musí provést navrácení do třetí země pouze v případech, které jsou taxativně vyjmenovány v jedné ze tří odrážek. Není proto například možné vyhostit navracenou osobu bez jejího souhlasu do třetí země, která není zemí původu ani zemí tranzitu.

Bližší objasnění:

— „Země původu“ v první odrážce znamená zemi státní příslušnosti daného státního příslušníka třetí země; u osob bez státní příslušnosti lze za zemi původu obvykle považovat zemi předchozího obvyklého bydliště.

— „Země tranzitu“ ve druhé odrážce zahrnuje pouze třetí země, nikoli členské státy EU.

— „Dohody o zpětném přebírání osob či jiná ujednání uzavřená na úrovni Společenství nebo dvoustranně“ ve druhé odrážce se týkají pouze dohod se třetími zeměmi. Dvoustranné dohody o zpětném přebírání osob uzavřené mezi členskými státy nejsou v této souvislosti podstatné. Tyto dohody mezi členskými státy však mohou v určitých případech umožňovat zpětné předání nelegálních migrantů do jiných členských států podle čl. 6 odst. 3 směrnice o navracení (viz oddíl 5.5).

— Pojem „se dobrovolně rozhodne vrátit“ ve třetí odrážce se nerovná dobrovolnému opuštění území. „Dobrovolně“ v této souvislosti odkazuje na volbu místa určení ze strany navracené osoby. K této dobrovolné volbě místa určení může dojít rovněž při přípravě vyhoštění: mohou se vyskytnout případy, kdy navracená osoba upřednostňuje vyhoštění do jiné třetí země než do země tranzitu nebo původu.

— Určení země návratu v případě vyhoštění: Je-li poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území, pak musí navracená osoba zajistit, aby splnila povinnost návratu ve stanovené lhůtě, a v zásadě není nutné zemi návratu určit. Pouze v případě, musí-li členské státy použít donucovací opatření (vyhoštění), je třeba upřesnit, do které třetí země bude dotčená osoba vyhoštěna (viz oddíl 1.5).

1.4 Rozhodnutí o navrácení

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 4 a čl. 6 odst. 6

Správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu.

Definice „rozhodnutí o navrácení“ se zaměřuje na dva základní prvky. Rozhodnutí o navrácení musí obsahovat:

1) prohlášení o neoprávněném pobytu a

2) uložení povinnosti návratu.

Rozhodnutí o navrácení může obsahovat i další prvky, jako je zákaz vstupu, lhůta k dobrovolnému opuštění území nebo určení země návratu. Pokud není země návratu uvedena, členské státy musí v souladu s článkem 5 směrnice o navracení zajistit dodržení zásady nenavracení (non-refoulement).

Členské státy mají široký prostor pro výběr formy (rozhodnutí nebo akt, soudní nebo správní), v jaké může být rozhodnutí o navrácení přijato.

Rozhodnutí o navrácení mohou být vydána ve formě samostatného aktu nebo rozhodnutí, či spolu s jinými rozhodnutími, jako je rozhodnutí o vyhoštění nebo rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu (viz oddíl 12.1).

Rozhodnutí o navrácení konstatuje neoprávněnost pobytu v tom členském státě, který rozhodnutí vydává, a zároveň stanoví povinnost opustit území členských států EU a zemí přidružených k Schengenu. Kromě toho je třeba zdůraznit, že v souladu s článkem 11 mohou být rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu vztahujícím se na celou EU (závazným pro všechny státy, které jsou vázány směrnicí o navracení).

Bližší objasnění:

— Pružná definice „rozhodnutí o navrácení“ nevylučuje přijetí rozhodnutí, které ukládá povinnost návratu, ve formě trestněprávního soudního rozhodnutí a v rámci trestního řízení (viz rozsudek ESD ve věci Sagor (10), C-430/11, bod 39).

1.5 Rozhodnutí o vyhoštění

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 5 a čl. 8 odst. 3

Správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se nařizuje výkon povinnosti návratu, totiž fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu.

Rozhodnutí o vyhoštění lze vydat společně s rozhodnutím o navrácení (jednofázové řízení), nebo samostatně (dvoufázové řízení). V případech, kdy je rozhodnutí o navrácení a rozhodnutí o vyhoštění vydáno společně v jednofázovém řízení, musí být zřejmé (v případech, kdy je poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území), že k vyhoštění dojde pouze v případě, není-li povinnost návratu splněna ve lhůtě k dobrovolnému opuštění území.

Vzhledem k povinnosti členských států vždy dodržet zásadu nenavracení (non-refoulement), nelze vyhoštění (fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu) provést do neupřesněného místa určení, nýbrž pouze do určené země návratu. Navracená osoba musí být v případě vyhoštění o místě určení informována předem, aby mohla uvést důvody, porč by vyhoštění do navrhovaného místa určení bylo v rozporu se zásadou nenavracení (non-refoulement), a aby mohla využít právo na podání odvolání. Komise doporučuje, aby se země návratu uváděla v samostatném rozhodnutí o vyhoštění (dvoufázové řízení), nebo aby se uvedla země, do níž bude dotčená osoba vyhoštěna v případě nesplnění povinnosti návratu, ve společném rozhodnutí o navrácení a vyhoštění (jednofázové řízení), nebo aby byl státní příslušník třetí země informován prostřednictvím jiného rozhodnutí nebo aktu.

1.6 Nebezpečí útěku

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 7 a 6. bod odůvodnění

Existence důvodů, které se zakládají na objektivních kritériích vymezených právními předpisy, pro které je možné se v konkrétním případě domnívat, že státní příslušník třetí země, na kterého se vztahují řízení o navrácení, může uprchnout.

Existence (či neexistence) „nebezpečí útěku“ je rozhodujícím prvkem při určování, zda bude poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území, či nikoli, a při rozhodování o nutnosti zajištění.

Členské státy musí své posouzení toho, zda existuje nebezpečí útěku, založit na objektivních kritériích stanovených ve vnitrostátních právních předpisech. Rozsudek ESD ve věci Al Chodor (11), C-528/15, týkající se definice „nebezpečí útěku“ v čl. 2 písm. n) (12) dublinského nařízení, jehož znění je v podstatě totožné s definicí v čl. 3 bodě 7 směrnice o navracení, to nepřímo potvrzuje. V tomto rozsudku ESD stanovil, že taková objektivní kritéria musí být jasně stanovena obecně závazným právním předpisem a že ustálená vnitrostátní judikatura, která potvrzuje ustálenou administrativní praxi, nemůže být dostačující. ESD rovněž dospěl k závěru, že nejsou-li uvedená kritéria vymezena obecně závazným právním předpisem, musí být zajištění prohlášeno za protiprávní.

Ačkoliv mají při určování zmíněných kritérií členské státy širokou posuzovací pravomoc, měly by náležitě zohlednit také následující kritéria, která mohou naznačovat, že neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země může uprchnout:

— chybějící doklady,

— absence místa bydliště, trvalého bydliště nebo spolehlivé adresy,

— nehlášení se příslušným orgánům,

— výslovné vyjádření záměru nedodržet opatření spojená s navrácením (například rozhodnutí o navrácení, opatření pro předcházení nebezpečí útěku atd.),

— existence odsouzení za trestný čin, včetně odsouzení za závažný trestný čin v jiném členském státě (13),

— probíhající trestní vyšetřování a řízení,

— nesplnění povinností plynoucích z rozhodnutí o navrácení, včetně povinnosti návratu během lhůty k dobrovolnému opuštění území,

— předchozí chování (např. útěk),

— nedostatečné finanční prostředky,

— existence rozhodnutí o navrácení vydaného v jiném členském státě,

— nedodržení požadavku odchodu na území jiného členského státu, který udělil platné povolení k pobytu nebo jiné povolení zakládající oprávnění k pobytu,

— neoprávněný vstup na území členských států EU a zemí přidružených k Schengenu.

Vnitrostátní právní předpisy mohou vymezit další objektivní kritéria pro stanovení, zda existuje nebezpečí útěku.

Podle obecných zásad práva Unie, a zejména zásady proporcionality, musí být veškerá rozhodnutí podle směrnice o navracení přijata na základě individuálního posouzení každého případu. Výše uvedený seznam kritérií je nutno brát v úvahu ve všech fázích řízení o navrácení jako jeden z prvků při celkovém posuzování individuální situace, nemůže však představovat jediný základ pro automatický předpoklad nebezpečí útěku. Závěr, že toto nebezpečí existuje, bude totiž často založen na kombinaci několika uvedených kritérií. Je třeba zabránit jakémukoliv automatickému závěru v tom smyslu, že neoprávněný vstup nebo chybějící doklady znamenají existenci nebezpečí útěku. Při tomto individuálním posouzení je třeba vzít v úvahu všechny příslušné faktory, včetně věku a zdravotního stavu a společenské situace dotčených osob, které mohou mít přímý vliv na nebezpečí, že státní příslušník třetí země uprchne, a v některých případech mohou vést k závěru, že nebezpečí útěku neexistuje, ačkoli je splněno jedno či více kritérií stanovených ve vnitrostátních právních předpisech.

Kromě výše uvedených kritérií, která mohou naznačovat existenci nebezpečí útěku, a aniž je dotčeno právo státních příslušníků třetích zemí být vyslechnut a jejich právo na účinné opravné prostředky, mohou vnitrostátní právní předpisy kvalifikovat i určité objektivní okolnosti coby vyvratitelnou domněnku (presumptio juris tantum), že existuje nebezpečí útěku (tj. státní příslušník třetí země by měl bez ohledu na existenci okolností uvedených níže vyvrátit existenci takového nebezpečí). Jedná se o okolnosti, kdy dotčená osoba:

— odmítá spolupracovat při zjišťování totožnosti, používá falešné nebo padělané doklady totožnosti, zničila stávající doklady nebo se jich jiným způsobem zbavila nebo odmítá poskytnout otisky prstů,

— prudce nebo podvodně zabraňuje návratové operaci,

— nedodržuje opatření zaměřené na předcházení nebezpečí útěku (viz oddíl 6.2),

— nedodržela platný zákaz vstupu,

— neoprávněně uskutečnila druhotný pohyb do jiného členského státu.

Komise doporučuje, aby se tyto vyvratitelné domněnky stanovily ve vnitrostátních právních předpisech.

1.7 Dobrovolné opuštění území

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 8

Splnění povinnosti návratu ve lhůtě stanovené k tomuto účelu v rozhodnutí o navrácení.

Dobrovolné opuštění území v rámci acquis Unie v oblasti navracení se vztahuje na dobrovolné splnění povinnosti návratu do třetí země. Pojem „dobrovolné opuštění území“ nezahrnuje případy, kdy se oprávněně pobývající státní příslušníci třetích zemí rozhodnou vrátit do své domovské země na základě vlastního rozhodnutí. Tento skutečně dobrovolný návrat (první scénář na níže uvedeném obrázku) do oblasti působnosti směrnice o navracení nespadá, jelikož se týká oprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Lze mít za to, že do definice „dobrovolného opuštění území“ spadá odjezd neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, kteří dosud nebyli odhaleni nebo zadrženi (např. osob překračujících dobu povoleného pobytu). Tyto osoby již mají „abstraktní“ povinnost návratu podle směrnice o navracení a mohou obdržet rozhodnutí o navrácení, jakož i zákaz vstupu, jakmile se orgány dozvědí o jejich neoprávněném pobytu (nejpozději při výstupní kontrole – viz oddíl 5.1 a 11.3).

Směrnice o navracení se tedy vztahuje pouze na druhý a třetí scénář:

Odchod z vnitrostátního území jednoho členského státu na území jiného členského státu v souladu s čl. 6 odst. 2 (viz oddíl 5.4) nelze pokládat za dobrovolné opuštění území. Definice dobrovolného opuštění území vyžaduje vždy odjezd do třetí země. Zvláštní pravidla týkající se průjezdu pozemní cestou přes území jiných členských států v rámci dobrovolného opuštění území jsou uvedena v oddíle 6.4.

1.8 Zranitelné osoby

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 3 bod 9

Nezletilé osoby, nezletilé osoby bez doprovodu, zdravotně postižené osoby, starší lidé, těhotné ženy, rodiče samoživitelé s nezletilými dětmi a osoby, které byly mučeny, znásilněny nebo vystaveny jiné závažné formě psychického, fyzického nebo sexuálního násilí.

Na rozdíl od definice zranitelných osob používané v acquis v oblasti azylu (viz např. článek 21 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (14) („směrnice o podmínkách přijímání“) nebo čl. 20 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU (15) („kvalifikační směrnice“)) je definice ve směrnici o navracení vypracována jako úplný seznam.

Nutnost věnovat v rámci navracení zvláštní pozornost situaci zranitelných osob a jejich konkrétním potřebám však není omezena na kategorie zranitelných osob výslovně vyjmenované v čl. 3 bodě 9. Komise členským státům doporučuje, aby věnovaly pozornost i jiným případům zvláštní zranitelnosti, jako jsou případy uvedené v acquis v oblasti azylu: oběti obchodování s lidmi nebo oběti ženské obřízky, osoby trpící závažnou chorobou nebo osoby s duševní poruchou.

Nutnost věnovat zvláštní pozornost situaci zranitelných osob by neměla být omezena na případy výslovně uvedené ve směrnici o navracení (během lhůty k dobrovolnému opuštění území, během odloženého návratu a během zajištění). Komise proto členským státům doporučuje, aby potřebám zranitelných osob věnovaly pozornost ve všech fázích řízení o navrácení coby součásti posouzení individuálních okolností každého případu.

2. OBLAST PŮSOBNOSTI

Právní základ: směrnice o navracení – článek 2 a čl. 4 odst. 4

Oblast působnosti směrnice o navracení je široká a vztahuje se na všechny státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu. Směrnicí o navracení jsou v současnosti vázány tyto členské státy:

— všechny členské státy EU s výjimkou Spojeného království a Irska,

— Švýcarsko, Norsko, Island a Lichtenštejnsko.

Členské státy se mohou rozhodnout, že směrnici nepoužijí na určité kategorie státních příslušníků třetích zemí:

— „případy na hranicích“ v souladu s čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice o navracení (viz oddíl 2.1) a

— „trestněprávní případy“ v souladu s čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice o navracení (viz oddíl 2.2).

Rozhodnutí členského státu o použití výjimky a neuplatňování směrnice na „případy na hranicích“ nebo „trestněprávní případy“ musí být ve vnitrostátních prováděcích právních předpisech (16) stanoveno předem, jinak nemůže mít právní účinky. Na oznámení tohoto rozhodnutí se nevztahují žádné zvláštní formální požadavky. Je však důležité, aby z vnitrostátních právních předpisů výslovně či implicitně vyplývalo, zda členské státy používají výjimku a v jakém rozsahu.

Pokud členský stát nezveřejní své rozhodnutí o použití výjimek podle čl. 2 odst. 2 písm. a) nebo b) směrnice o navracení předem, nelze tato ustanovení následně použít v jednotlivých případech jako důvod pro neuplatňování směrnice o navracení.

Členským státům nebrání nic v tom, aby omezily použití výjimky podle čl. 2 odst. 2 písm. a) nebo b) směrnice o navracení na určité kategorie osob (např. odepření vstupu pouze na vzdušných nebo námořních hranicích), je-li to stanoveno ve vnitrostátních prováděcích právních předpisech.

Členské státy mohou o použití výjimky rozhodnout později, a to až po prvotním provedení směrnice o navracení ve vnitrostátním právu. To však nesmí mít nepříznivé důsledky s ohledem na osoby, na které se již účinky směrnice o navracení vztahovaly (viz rozsudek ESD ve věci Filev a Osmani, C-297/12 (17): „[…] pokud […]členský stát ještě […] nevyužil této možnosti […], nemůže se dovolávat práva omezit osobní působnost této směrnice na základě jejího čl. 2 odst. 2 písm. b) vůči osobám, na které se již účinky uvedené směrnice vztahovaly“.

2.1 „Případy na hranicích“ – čl. 2 odst. 2 písm. a)

Na osoby, jimž byl odepřen vstup a které se nacházejí v tranzitním prostoru nebo v pohraniční oblasti určitého členského státu, se v členských státech často vztahují zvláštní pravidla: na základě „právní fikce“ se tyto osoby někdy nepokládají za osoby „pobývající na území dotyčného členského státu“ a uplatňují se specifická pravidla. Směrnice o navracení tento přístup nepoužívá a pokládá veškeré státní příslušníky třetích zemí pobývající fyzicky na území členského státu za osoby, na něž se vztahuje její oblast působnosti.

Členské státy se však mohou rozhodnout, že směrnici nepoužijí na „případy na hranicích“, tj. státní příslušníky třetích zemí:

— jimž byl odepřen vstup v souladu s článkem 13 Schengenského hraničního kodexu (18) nebo

— kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením vnější hranice členského státu po zemi, po moři nebo vzduchem a následně neobdrželi v tomto členském státě povolení k pobytu či oprávnění k pobytu.

Použití této výjimky může být užitečné například v případě členských států v přední linii, které čelí značnému migračnímu tlaku, jestliže tato výjimka může zajistit účinnější postupy; v takových případech Komise doporučuje tuto výjimku využít.

Vnitrostátní postupy pro „případy na hranicích“ musí respektovat obecné zásady mezinárodního práva a základní práva dotčených státních příslušníků třetích zemí, jakož i ochranná opatření stanovená v čl. 4 odst. 4 směrnice o navracení (viz oddíl 2.2).

Bližší objasnění:

— Z ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a) vyplývá přímá časová a prostorová vazba na překročení vnější hranice. Proto se týká státních příslušníků třetích zemí, kteří byli zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v samotném okamžiku neoprávněného překročení vnější hranice nebo v blízkosti dané vnější hranice poté, co byla překročena – viz rozsudek ESD ve věci Affum, C-47/15, bod 72.

— Pojem „zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením […] vnější hranice“ se vztahuje například na níže uvedené kategorie osob, jelikož existuje PŘÍMÁ souvislost s neoprávněným překročením hranice: — osoby, které neoprávněně překročily hranice na plavidle a které byly zadrženy při příjezdu nebo krátce poté, — osoby, které policie zatkla poté, co překonaly plot na hranicích, — neoprávněně vstupující osoby, jež opustí vlak/autobus, který je dopravil přímo na území určitého členského státu (bez předchozí zastávky na území členského státu).

— Pojem „zadrženi nebo zastaveni příslušnými orgány v souvislosti s neoprávněným překročením […] vnější hranice“ se nevztahuje na níže uvedené kategorie osob, jelikož již neexistuje PŘÍMÁ souvislost s neoprávněným překročením hranice: — osoby, které na území členského státu vstoupily neoprávněně a které byla na daném území zadrženy do určité doby po neoprávněném vstupu, — nelegální migranti zadržení v pohraniční oblasti, pokud již neexistuje přímá souvislost s neoprávněným překročením hranice, — nelegální migranti, kteří opustí autobus přijíždějící ze třetí země, pokud autobus již několikrát zastavil na území EU, — nelegální migranti, kteří poté, co byli předtím vyhoštěni, poruší dosud platný zákaz vstupu (pokud nebyli zadrženi v přímé souvislosti s neoprávněným překročením hranice), — nelegální migranti překračující vnitřní hranici – viz rozsudek ESD ve věci Affum, C-47/15, bod 69, čl. 2 odst. 2 směrnice odkazující na vnější hranici a článek 14 Schengenského hraničního kodexu, který se vztahuje na vnější hranici; — neoprávněně pobývající státní příslušníci třetích zemí, kteří opouštějí území členských států a zemí přidružených k Schengenu – viz rozsudek ESD ve věci Affum, C-47/15, bod 71.

— Praktické příklady případů, na něž se vztahuje pojem „a následně neobdrželi v tomto členském státě povolení k pobytu či oprávnění k pobytu“, kde se výjimka nepoužije: — neoprávněně vstupující osoby, které byly zadrženy na vnější hranici a posléze získaly oprávnění k pobytu jako žadatelé o azyl. Ačkoli se (po konečném zamítnutí žádosti o azyl) znovu stanou „neoprávněně pobývajícími“ osobami, nesmí být vyňaty z oblasti působnosti směrnice jako „případ na hranicích“, — státní příslušník třetí země, jemuž byl odepřen vstup a který pobývá v tranzitním prostoru letiště (a může být tudíž vyloučen z oblasti působnosti směrnice), je ze zdravotních důvodů převezen do nemocnice a na dobu hospitalizace mu je uděleno krátkodobé vnitrostátní povolení (a nikoli pouze odklad vyhoštění podle čl. 9 odst. 2 písm. a)).

— Na formu, obsah a prostředky právní nápravy rozhodnutí vydaných státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou vyňati z oblasti působnosti směrnice o navracení podle čl. 2 odst. 2 písm. a), se vztahují vnitrostátní právní předpisy.

— Odepření vstupu podle článku 14 Schengenského hraničního kodexu se vztahuje na všechny osoby, které nesplní podmínky vstupu v souladu s čl. 6 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu.

— Osoby, kterým je odepřen vstup v tranzitním prostoru letiště nebo na hraničním přechodu nacházejícím se na území členského státu, spadají do oblasti působnosti směrnice o navracení (jelikož se již fyzicky nacházejí na daném území). Členské státy si však mohou zvolit, že použijí výjimku stanovenou v čl. 2 odst. 2 písm. a), podle níž se členské státy mohou rozhodnout, že směrnici na tyto případy nepoužijí.

— Výjimky vztahující se na „případy na hranicích“ podle čl. 2 odst. 2 písm. a) se použijí pouze na případy zadržení na vnější hranici, nikoli na vnitřní hranici – viz rozsudek ESD ve věci Affum, C-47/15.

— Dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích nepřeměňuje vnitřní hranice na vnější hranice. Tato situace tedy nemá dopad na oblast působnosti směrnice o navracení.

— „Případy na hranicích a podobné případy“, které mohou být podle čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice vyloučeny z její oblasti působnosti, nejsou stejné jako případy uvedené v čl. 12 odst. 3 uvedené směrnice (zjednodušený postup v případě neoprávněného vstupu): Neoprávněný vstup (pojem použitý v čl. 12 odst. 3) neznamená totéž co „případy na hranicích a podobné případy“ popsané v čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice o navracení. Příklad: Na neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země, který je zadržen na území členského státu tři měsíce po neoprávněném vstupu, se čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice o navracení nevztahuje, může se však na něj vztahovat čl. 12 odst. 3 uvedené směrnice.

2.2 Zvláštní záruky vztahující se na „případy na hranicích“

Pokud se členské státy rozhodnou nepoužívat směrnici na „případy na hranicích“, musí nicméně dodržovat zásadu nenavracení (non-refoulement) a v souladu s čl. 4 odst. 4 směrnice o navracení zajistit, aby u dotčených osob nebyla úroveň ochrany méně příznivá, než je stanoveno v článcích směrnice o navracení, které se týkají:

— omezení používání donucovacích opatření,

— odkladu vyhoštění,

— poskytování neodkladné zdravotní péče a základní léčby se zohledněním potřeb zranitelných osob, a

— podmínek zajištění.

Mimoto je třeba zdůraznit, že rozhodnutím členských států o nepoužívání směrnice o navracení na případy na hranicích není upuštěno od záruk podle acquis Unie v oblasti azylu (zejména co se týká například přístupu k azylovému řízení). K povinnostem podle acquis Unie v oblasti azylu patří zejména povinnost členských států:

— informovat státní příslušníky třetích zemí, kteří mohou chtít podat žádost o mezinárodní ochranu, o této možnosti,

— zajistit, aby pohraniční stráž a ostatní příslušné orgány měly relevantní informace a aby byla jejich pracovníkům poskytnuta potřebná úroveň odborné přípravy ohledně rozpoznávání žadatelů a pokyny týkající se informování žadatelů o tom, kde a jak lze podat žádost o mezinárodní ochranu,

— zajistit tlumočení v míře nezbytné pro usnadnění přístupu k řízení,

— zajistit účinný přístup organizací a osob poskytujících poradenství k žadatelům nacházejícím se na hraničních přechodech, včetně tranzitních prostor, na vnějších hranicích.

Bližší objasnění:

— Praktické používání tohoto ustanovení v případě odepření vstupu na hranici: Existují dvě možnosti: osoba je po odepření vstupu na hranici buď fyzicky přítomna na území členského státu (např. v tranzitním prostoru letiště), nebo na území členského státu není fyzicky přítomna (např. osoba, které byl odepřen vstup na pozemní hranici nebo která dosud fyzicky pobývá na území třetí země). V prvním případě se použijí záruky stanovené v čl. 4 odst. 4 směrnice o navracení. Ve druhém případě se čl. 4 odst. 4 nepoužije.

— Právo na nenavracení (non-refoulement) uznané v čl. 4 odst. 4 písm. b) (a zakotvené v čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie a v článku 3 Evropské úmluvy o lidských právech) je absolutní a nesmí být za žádných okolností omezeno, a to ani v případě, představují-li cizinci hrozbu pro veřejný pořádek nebo dopustili-li se obzvlášť závažného trestného činu. U těchto osob může být vyloučeno udělení postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany, nemohou však být vráceny do místa, kde by jim hrozilo mučení nebo smrt.

2.3 Trestněprávní případy a případy vydání

Členské státy se mohou rozhodnout, že směrnici nepoužijí na státní příslušníky třetích zemí:

— jejichž návrat je trestněprávní sankcí podle vnitrostátního práva,

— jejichž návrat je důsledkem trestněprávní sankce podle vnitrostátního práva, nebo

— jichž se týká vydávací řízení.

Bližší objasnění:

— Trestněprávními případy uvedenými v tomto ustanovení jsou obvykle případy, které se ve vnitrostátních právních řádech členských států pokládají za trestné činy. — Ve věci Filev a Osmani, C-297/12, ESD výslovně objasnil, že porušení ustanovení vnitrostátního zákona o omamných látkách a odsouzení pro obchodování s omamnými látkami mohou představovat případy, na něž se zmíněná výjimka vztahuje. — Ve věci Achughbabian, C-329/11, ESD potvrdil, že tuto výjimku nelze uplatňovat na státní příslušníky třetích zemí, kteří se dopustili pouze trestného činu neoprávněného pobytu, jelikož jinak by se tato směrnice stala bezpředmětnou a ztratila by závazný účinek. — Použití této výjimky nemohou odůvodnit menší přestupky související s migrací, jako pouhý neoprávněný vstup nebo pobyt.

— Vydávací řízení nesouvisí nutně s řízením o navrácení. Evropská úmluva o vydávání z roku 1957 (19) vymezuje vydání jako vydání osob, „proti kterým vedou příslušné orgány dožadující strany trestní stíhání pro trestný čin, nebo které jsou vyžadovány těmito orgány k výkonu trestu nebo ochranného opatření“. Může však docházet k překrývání a tato výjimka má objasnit, že členské státy mají možnost neuplatňovat při navrácení v rámci vydávacího řízení procesní záruky obsažené ve směrnici o navracení.

3. PŘÍZNIVĚJŠÍ USTANOVENÍ

Právní základ: směrnice o navracení – článek 4

Ačkoliv má směrnice o navracení harmonizovat řízení o navrácení v členských státech, ponechává výslovně nedotčena příznivější ustanovení obsažená ve dvoustranných nebo vícestranných mezinárodních dohodách (čl. 4 odst. 1).

Směrnice o navracení ponechává nedotčena rovněž „ustanovení, která mohou být příznivější pro státního příslušníka třetí země a která jsou stanovena v acquis Společenství vztahujícím se k přistěhovalectví a azylu“ (čl. 4 odst. 2) a rovněž „právo členských států přijmout nebo zachovat ustanovení příznivější pro osoby, na něž se vztahují, za předpokladu, že jsou slučitelná s touto směrnicí“ (čl. 4 odst. 3).

Bližší objasnění:

— Jelikož cílem směrnice o navracení je stanovení společných minimálních norem týkajících se dodržování základních práv osob v řízení o navrácení, je nutno pojem „příznivější“ vykládat vždy ve smyslu „příznivější pro navracenou osobu“, a nikoli příznivější pro vyhošťující stát.

— Členské státy v oblastech upravených směrnicí o navracení nemohou uplatňovat přísnější normy: viz rozsudek ESD ve věci El Dridi, C-61/11 (20), bod 33: „[…] směrnice 2008/115/ES […] uvedeným státům neumožňuje použít přísnější normy v oblasti, kterou upravuje.“

— Uložení pokuty místo vydání rozhodnutí o navrácení: Směrnice o navracení neumožňuje zavést mechanismus, který v případě státních příslušníků třetích zemí pobývajících neoprávněně na území členského státu v závislosti na okolnostech ukládá pokutu, nebo vyhoštění, jelikož tato dvě opatření se vzájemně vylučují (viz rozsudek ESD ve věci Zaizoune, C-38/14 (21)).

— Použití částí směrnice o navracení u osob vyňatých z oblasti působnosti podle čl. 2 odst. 2 písm. a) a b) je slučitelné se směrnicí a lze mít za to, že se na ně vztahuje čl. 4 odst. 3, neboť by se jednalo o příznivější postup pro dotčeného státního příslušníka třetí země.

4. SANKCE ZA PORUŠENÍ PŘEDPISŮ V OBLASTI MIGRACE

Právní základ: směrnice o navracení – podle výkladu ESD ve věcech El Dridi (C-61/11), Achughbabian (C-329/11), Sagor (C-430/11), Filev a Osmani (C-297/12), Zaizoune (C-38/14), Celaj (C-290/14) a Affum (C-47/15).

Členské státy mohou v souvislosti s porušením pravidel v oblasti migrace stanovit účinné, přiměřené a odrazující sankce, včetně trestu odnětí svobody jakožto trestní sankce, pokud taková opatření nenaruší uplatňování směrnice o navracení a plné dodržování základních lidských práv, zejména práv zaručených Listinou základních práv Evropské unie a interpretovaných v souladu s odpovídajícími ustanoveními Evropské úmluvy o lidských právech. Stanovení druhů porušení předpisů v oblasti migrace, za něž budou uloženy sankce, je na vnitrostátních právních předpisech.

Členským státům nic nebrání v tom, aby se ve svém vnitrostátním trestním právu zabývaly porušením předpisů v oblasti migrace, k nimž došlo také v jiných členských státech, a aby je zohlednily.

Nedodržení zákazu vstupu: Členské státy mohou přijmout trestní sankce proti neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí, kteří byli navráceni, avšak porušili zákaz vstupu a opětovně vstoupili na území členského státu. Zmíněné trestní sankce jsou přípustné pouze tehdy, pokud je zákaz vstupu vydaný vůči státnímu příslušníku třetí země v souladu s ustanoveními směrnice. Tyto trestní sankce zajistí plné dodržování základních práv a Ženevské úmluvy (22) z roku 1951, a zejména jejího čl. 31 odst. 1 (23) (viz rozsudek ESD ve věci Celaj, C-290/14 (24)).

— Směrnice o navracení nevylučuje uložení trestněprávních sankcí podle vnitrostátního trestního práva procesního státním příslušníkům třetích zemí, s nimiž bylo neúspěšně vedeno řízení o navrácení upravené směrnicí a kteří neoprávněně pobývají na území členského státu, aniž by existoval legitimní důvod, který by jejich navrácení bránil. Trestní sankce, jejichž cílem je odradit takové navracené osoby od dalšího neoprávněného pobytu, musí zajistit plné dodržování základních práv, zejména práv zaručených Evropskou úmluvou o lidských právech (viz rozsudek ESD ve věci Achughbabian, C-329/11, body 48 a 49), a musí být v souladu se zásadou proporcionality.

— Komise doporučuje, aby členské státy stanovily ve svých vnitrostátních právních předpisech účinné, přiměřené a odrazující sankce (například pokuty, zajištění dokladů, snížení/odepření příspěvků/dávek, zamítnutí žádosti o pracovní povolení) ve vztahu ke státním příslušníkům třetích zemí, kteří úmyslně maří navracení (zbavují se například cestovního dokladu, poskytují nepravdivé údaje o totožnosti, brání se zjištění totožnosti, opakovaně odmítají nastoupit na palubu), za předpokladu, že tyto sankce neohrožují dosažení cíle směrnice o navracení a zajištění plného dodržování základních práv.

— Kriminalizace pouhého neoprávněného pobytu: Členské státy nemohou uložit trest odnětí svobody podle vnitrostátního trestního práva pouze z důvodu neoprávněného pobytu před provedením řízení o navrácení nebo v jeho průběhu, jelikož to by zdrželo navracení (viz rozsudek ESD ve věci El Dridi, C-61/11). Směrnice o navracení však nebrání členským státům uložit trest odnětí svobody za spáchání jiných deliktů než těch, které souvisejí s pouhou skutečností neoprávněného pobytu, a to i v situaci, kdy řízení o navrácení dosud nebylo dokončeno (viz rozsudek ESD ve věci Affum, C-47/15, bod 65).

— Peněžitá sankce: Uložení (přiměřené) peněžité sankce za neoprávněný pobyt podle vnitrostátního trestního práva není jako takové neslučitelné s cíli směrnice o navracení, jelikož nebrání přijetí a výkonu rozhodnutí o navrácení v plném souladu s podmínkami stanovenými ve směrnici (viz rozsudek ESD ve věci Sagor, C-430/11). Vnitrostátní právní předpisy, které v případě neoprávněného pobytu stanoví buď pokutu, nebo vyhoštění, jsou neslučitelné se směrnicí o navracení, jelikož tato dvě opatření se navzájem vylučují a narušují účinnost směrnice (viz rozsudek ESD ve věci Zaizoune, C-38/14).

— V souladu s článkem 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES (25) („směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům“) jsou zaměstnavatelé, kteří neoprávněně zaměstnávají neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, povinni uhradit finanční sankce, které v případech, kdy probíhá řízení o navrácení, zahrnují náklady spojené s návratem. Členské státy mohou rozhodnout o promítnutí přinejmenším průměrných nákladů souvisejících s návratem do finančních sankcí.

— Okamžité vyhoštění podle vnitrostátního trestního práva (v případech, které nejsou vyňaty z oblasti působnosti směrnice o navracení podle čl. 2 odst. 2 písm. b) – viz oddíl 2.3): Okamžité vyhoštění je přípustné pouze tehdy, je-li rozsudek ukládající tento postih v souladu se všemi zárukami stanovenými ve směrnici o navracení (včetně formy rozhodnutí o navrácení, právní ochrany a předchozího zvážení možnosti dobrovolného opuštění území) (viz rozsudek ESD ve věci Sagor, C-430/11).

— Domácí vězení podle vnitrostátního trestního práva: Domácí vězení je přípustné pouze tehdy, jsou-li zavedeny záruky, že domácí vězení nebrání navracení a že bude ukončeno, jakmile bude možné fyzické dopravení dotčené osoby mimo území daného členského státu (viz rozsudek ESD ve věci Sagor, C-430/11).

Bližší objasnění:

— „Oprávněnými důvody pro nenavrácení“ mohou být: — důvody, které jsou mimo sféru vlivu navracené osoby (např. zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí v důsledku nedostatečné spolupráce ze strany orgánů třetích zemí; krizová situace v zemi návratu, která znemožňuje bezpečný návrat; povolení formálního odkladu navrácení určitým kategoriím navracených osob) nebo — důvody spadající do sféry vlivu navracené osoby, které nejsou uznány jako legitimní nebo odůvodněné v právu Unie nebo vnitrostátním právu (např. zdravotní problémy nebo rodinné důvody vedoucí k odkladu vyhoštění, probíhající odvolací řízení s odkladným účinkem, rozhodnutí spolupracovat s orgány jako svědek). Pouhé subjektivní přání pobývat v EU nelze nikdy pokládat za „oprávněný důvod“

— „Neoprávněnými důvody pro nenavrácení“ mohou být důvody spadající do sféry vlivu navracené osoby, které nejsou uznány jako legitimní nebo odůvodněné v právu Unie nebo vnitrostátním právu (například nedostatečná spolupráce při získávání cestovních dokladů, nedostatečná spolupráce při zjišťování totožnosti zničení dokladů, útěk, bránění snahám o vyhoštění).

5. ZADRŽENÍ A POVINNOST VYDAT ROZHODNUTÍ O NAVRÁCENÍ

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 6 odst. 1

Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území.

Členské státy jsou povinny vydat rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, není-li v právu Unie stanovena výslovná odchylka (viz níže popsaný seznam výjimek). Členské státy nemohou v praxi tolerovat přítomnost neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí na svém území, aniž by zahájily řízení o navrácení nebo udělily oprávnění k pobytu. Tato povinnost členských států zahájit řízení o navrácení nebo udělit oprávnění k pobytu má omezit „šedá místa“, zabránit vykořisťování neoprávněně pobývajících osob a u všech dotčených osob zvýšit právní jistotu.

Členské státy musí vydat rozhodnutí o navrácení bez ohledu na to, zda má dotčený státní příslušník třetí země platný doklad totožnosti nebo cestovní doklad, a bez ohledu na to, zda je možné jeho zpětné převzetí třetí zemí.

Platnost rozhodnutí o navrácení by neměla být časově omezena. Příslušné vnitrostátní orgány by měly mít pravomoc vykonat rozhodnutí o navrácení, aniž by musely po určité době (např. jednom roce) opětovně zahájit řízení, a to za předpokladu, že se individuální situace dotčeného státního příslušníka třetí země skutkově či právně výrazně nezměnila (například změna právního postavení, riziko navracení (refoulement)), a aniž je dotčeno právo být vyslechnut a právo na účinné opravné prostředky.

Obecným kritériem při určování členského státu, který je pověřen provedením řízení o navrácení, je zpravidla místo zadržení. Příklad: pokud nelegální migrant vstoupil do EU přes členský stát A (neodhalen), následně cestoval přes členský stát B a C (neodhalen) a nakonec byl zadržen v členském státě D, je provedením řízení o navrácení pověřen členský stát D. Dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranic mezi státy Schengenu nemá na tuto zásadu žádný vliv. Výjimky z tohoto obecného pravidla jsou uvedeny v oddílech 5.2, 5.3, 5.4, 5.5 a 5.8.

Bližší objasnění:

— Současně s přijetím rozhodnutí o navrácení lze podle vnitrostátních právních předpisů uložit správní pokutu za neoprávněný pobyt. Tato správní pokuta však nemůže nahradit povinnost členských států vydat rozhodnutí o navrácení a provést vyhoštění (viz rozsudek ESD ve věci Zaizoune, C-38/14).

— Rozhodnutí o navrácení musí v souladu s definicí „navrácení“ (viz oddíl 1.3) stanovit povinnost, že dotčený státní příslušník třetí země musí opustit území vydávajícího členského státu a dostat se do třetí země, či jinými slovy, že státní příslušník třetí země musí opustit území členských států EU a zemí přidružených k Schengenské úmluvě. Pokud se státnímu příslušníku třetí země neuloží tato povinnost dostatečně jasně, může tak v nechtěném důsledku vzniknout nebezpečí neoprávněného druhotného pohybu.

— Rozhodnutí o navrácení v souladu se směrnicí o navracení musí být přijata rovněž v případě řízení o navrácení s použitím dohody o zpětném přebírání osob: použití dohod o zpětném přebírání osob uzavřených se třetí zemí (zahrnujících vztahy mezi členskými státy EU a třetími zeměmi) nemá dopad na úplné uplatňování směrnice o navracení (zahrnující vztahy mezi vyhošťujícím státem a navracenou osobou) v každém jednotlivém případě navracení. Použití dohody o zpětném přebírání osob ve skutečnosti předpokládá, že je nejprve vydáno rozhodnutí o navrácení.

— Vnitrostátní právní předpisy mohou stanovit, že státní příslušník třetí země musí opustit území EU, je-li jeho pobyt neoprávněný. Tato abstraktní právní povinnost nepředstavuje rozhodnutí o navrácení. Musí být v každém případě potvrzena individuálním rozhodnutím o navrácení.

— Příslušné vnitrostátní orgány by měly plně využívat relevantní unijní systémy IT, jako jsou Schengenský informační systém II (SIS II), Eurodac a Vízový informační systém (VIS), které jim pomohou se zjišťováním totožnosti a individuálním posouzením každého případu, a aby usnadnily a podpořily spolupráci mezi členskými státy v řízeních o navrácení a zpětném přebírání.

— S ohledem na splnění povinnosti vydat rozhodnutí o navrácení by členské státy měly zavést účinná a přiměřená opatření k lokalizaci, odhalení a zadržení státních příslušníků třetích zemí, kteří neoprávněně pobývají na jejich území. V této souvislosti se připomíná, že čl. 13 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu stanoví, že státní příslušníky třetích zemí, kteří překročili hranice nezákonně a nemají právo pobytu na území EU, členské státy zadrží a vedou proti nim řízení o navrácení. Článek 14 směrnice o sankcích vůči zaměstnavatelům dále stanoví, že členské státy zajistí, aby na jejich území byly prováděny účinné a odpovídající kontroly zaměstnávání neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí.

Postupy zadržování – dodržování základních práv

Povinnost členských států vydat rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území, podléhá dodržování základních práv, včetně zásady proporcionality (24. bod odůvodnění). Legitimní cíl spočívající v boji proti nelegální migraci může být vyvážen jinými oprávněnými zájmy státu, jako jsou obecné aspekty veřejného zdraví, zájem státu bojovat proti trestné činnosti, zájem vést úplnou evidenci narození, respektování zájmu dítěte (výslovně zdůrazněno ve 22. bodě odůvodnění), Ženevské úmluvy (zdůrazněno ve 23. bodě odůvodnění) a rovněž ostatních příslušných základních práv uznaných v Listině základních práv Evropské unie.

Komise odkazuje na aspekty uvedené v dokumentu Agentury pro základní práva z roku 2012 nazvaném „Apprehension of migrants in an irregular situation – fundamental rights considerations“ (dokument Rady 13847/12), který představuje pokyny pro vykonávání postupů zadržování s ohledem na základní práva státních příslušníků třetích zemí, avšak při současném zajištění účinných řízení o navrácení. Postupy v členských státech, které dodržují tyto pokyny, nemusí být pokládány za porušení povinnosti vydat rozhodnutí o navrácení neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí podle čl. 6 odst. 1 směrnice o navracení:

Přístup k zdravotní péči:

Neoprávněně pobývající migranti, kteří vyhledají lékařskou pomoc, by neměli být zadrženi ve zdravotnickém zařízení ani v jeho blízkosti.

Zdravotnická zařízení by neměla mít povinnost sdílet osobní údaje migrantů s orgány vymáhajícími dodržování právních předpisů v oblasti přistěhovalectví pro účely případného navracení.

Přístup k vzdělávání:

Neoprávněně pobývající migranti by neměli být zadrženi ve škole nebo v blízkosti školy, kterou navštěvují jejich děti.

Školy by neměly mít povinnost sdílet osobní údaje migrantů s orgány vymáhajícími dodržování právních předpisů v oblasti přistěhovalectví pro účely případného navracení.

Svoboda náboženského vyznání:

Neoprávněně pobývající migranti by neměli být zadrženi v uznaných církevních zařízeních nebo v jejich blízkosti při praktikování víry.

Evidence narození:

Neoprávněně pobývající migranti by měli mít možnost zapsat své děti do matriky narození a získat rodný list dětí, aniž by jim hrozilo zadržení.

Evidence obyvatelstva vydávající rodné listy by neměly mít povinnost sdílet osobní údaje migrantů s orgány vymáhajícími dodržování právních předpisů v oblasti přistěhovalectví pro účely případného navracení.

Přístup ke spravedlnosti:

V zájmu boje proti trestné činnosti mohou členské státy zvážit zavedení možnosti obětí a svědků oznámit trestný čin, aniž by se museli obávat zadržení. Za tímto účelem lze uvážit tyto osvědčené postupy:

— zavést možnost anonymního nebo poloanonymního hlášení či jiné účinné nástroje pro oznamování trestné činnosti,

— poskytnout obětem a svědkům závažných trestných činů možnost obrátit se na policii prostřednictvím třetích osob (např. veřejného ochránce práv migrantů, zvlášť určených úředníků nebo subjektů poskytujících humanitární a právní pomoc),

— stanovit podmínky, za nichž může být obětem nebo svědkům trestného činu, včetně domácího násilí, uděleno povolení k pobytu podle norem obsažených ve směrnici Rady 2004/81/ES (26) a směrnici 2009/52/ES,

— uvážit potřebu oddělení přistěhovaleckého statusu obětí násilí od hlavního držitele povolení, který je současně pachatelem,

— vypracovat ve spolupráci s inspektoráty práce či jinými příslušnými subjekty letáky za účelem systematického a objektivního informování migrantů zadržených na pracovišti o možnosti podat stížnost na zaměstnavatele podle směrnice 2009/52/ES a přijmout v této souvislosti opatření k zajištění příslušných důkazů.

Neoprávněně pobývající migranti, kteří žádají o právní pomoc, by neměli být zadrženi v prostorách odborových organizací nebo jiných subjektů poskytujících tuto pomoc či v jejich blízkosti.

Komise mimoto doporučuje, aby neoprávněně pobývající státní příslušníci třetích zemí, kteří chtějí vstoupit do prostor veřejných služeb evidujících žádosti o mezinárodní ochranu nebo žádosti o přiznání postavení osoby bez státní příslušnosti, nebyli zadrženi v těchto zařízeních nebo jejich blízkosti.

Zvláštní případy:

5.1 Zadržení při výstupní kontrole

Právní základ: směrnice o navracení – článek 6

Rozhodnutí o navrácení může být za určitých okolností přijato rovněž v případě, je-li neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země zadržen na vnější hranici EU při opouštění území EU, a to na základě analýzy v každém jednotlivém případě a s přihlédnutím k zásadě proporcionality. To může být odůvodněné v případech, kdy je při výstupní kontrole zjištěno významné překročení doby povoleného pobytu nebo neoprávněný pobyt. V těchto případech mohou členské státy zahájit řízení o navrácení, pokud se dozvědí o neoprávněném pobytu, a pokračovat v postupu, jenž vede k vydání rozhodnutí o navrácení spojeného se zákazem vstupu v řízení „v nepřítomnosti“, při dodržení procesních záruk stanovených v oddíle 11.3 a 12.

Přestože se v této konkrétní situaci dotčená osoba chystá opustit EU, může mít vydání rozhodnutí o navrácení smysl, jelikož členským státům umožňuje vydat rovněž zákaz vstupu, a zabránit tudíž dalšímu vstupu a možnému riziku neoprávněného pobytu.

Komise vyzývá členské státy, aby pro tyto zvláštní případy zavedly postupy pro vydávání rozhodnutí o navrácení a – v případě potřeby – zákazů vstupu přímo na letišti, na jiných hraničních přechodech na vnějších hranicích nebo, v případě zákazů vstupu, v nepřítomnosti (viz oddíl 11.3).

Pokud státní příslušník třetí země překročil v prvním členském státě dobu povoleného pobytu na základě víza nebo povolení a opouští území Unie přes druhý/tranzitní členský stát, musí rozhodnutí o navrácení a zákaz vstupu vydat druhý členský stát („osoba, která překročila dobu povoleného pobytu“, bude ve druhém členském státě obvykle rovněž „neoprávněně pobývající osobou“ ve smyslu směrnice o navracení).

5.2 Držitelé rozhodnutí o navrácení vydaného v jiném členském státě

Právní základ: směrnice Rady 2001/40/ES (27)

Připomínka/vysvětlivka: Účinek rozhodnutí o navrácení vydaného jedním členským státem v jiném členském státě byl v návrhu Komise týkajícím se směrnice o navracení z roku 2005 předmětem zvláštní kapitoly V („Zadržení v jiných členských státech“). Tato kapitola však byla stejně článek 20 návrhu Komise, který předpokládal zrušení směrnice 2001/40/ES, během jednání odstraněna a směrnice 2001/40/ES zůstala v platnosti. Směrnice 2001/40/ES výslovně umožňuje uznávání rozhodnutí o navrácení vydaného příslušným orgánem v jednom členském státě vůči státnímu příslušníkovi třetí země, který se nachází na území jiného členského státu. Článek 6 směrnice o navracení nezmiňuje výslovně případ, kdy druhý členský stát uzná rozhodnutí o navrácení vydané prvním členským státem v souladu se směrnicí 2001/40/ES. Doslovný výklad článku 6, který by v tomto případě vyžadoval, aby také uznávající členský stát vydal druhé úplné rozhodnutí o navrácení v souladu se směrnicí 2008/115/ES, by směrnici 2001/40/ES připravil o jakoukoli přidanou hodnotu. V zájmu zajištění „užitečného účinku“ další existence směrnice 2001/40/ES bylo proto nutné hledat výklad, který dává užitečný smysl společné existenci obou zmíněných směrnic.

Pokud členský stát A zadrží osobu, na kterou se již vztahuje rozhodnutí o navrácení vydané v členském státě B, může členský stát A:

a) vydat nové rozhodnutí o navrácení podle čl. 6 odst. 1 směrnice o navracení nebo

b) předat dotyčnou osobu zpět do členského státu B na základě existující dvoustranné dohody podle čl. 6 odst. 3 směrnice o navracení nebo

c) uznat rozhodnutí o navrácení vydané členským státem B v souladu se směrnicí 2001/40/ES.

Jestliže členský stát A uzná rozhodnutí o navrácení vydané členským státem B v souladu se směrnicí 2001/40/ES, musí při výkonu uznaného rozhodnutí o navrácení uplatňovat záruky týkající se výkonu návratu (vyhoštění) podle směrnice o navracení.

Vzájemné uznávání rozhodnutí o navrácení může v určitých situacích zajistit značnou přidanou hodnotu, zejména v případě průjezdu navracených osob pozemní cestou (viz oddíl 6.4). Komise členské státy vybízí, aby využívaly možnost vzájemného uznávání, pokud pomáhá urychlit řízení o navrácení a snižuje administrativní zátěž.

5.3 Vztah k dublinským pravidlům

Právní základ: nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 (28) („dublinské nařízení“) – články 19 a 24

Článek 6 směrnice o navracení nezmiňuje výslovně případ, kdy druhý členský stát využije možnost, kterou nabízí dublinské nařízení, a požádá první členský stát o převzetí neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země. Doslovný výklad článku 6, který by v tomto případě vyžadoval, aby rovněž žádající (druhý) členský stát vydal úplné rozhodnutí o navrácení v souladu se směrnicí 2008/115/ES, by zbavil příslušná dublinská pravidla přidané hodnoty. Znění dublinského nařízení se touto otázkou výslovně zabývá a stanoví jednoznačná pravidla spojující uplatňování směrnice o navracení a dublinského nařízení.

Do oblasti působnosti směrnice o navracení nespadají případy, kdy státní příslušník třetí země požádal o azyl a získal oprávnění k pobytu jako žadatel o azyl ve druhém členském státě, jelikož takový státní příslušník třetí země má oprávnění k pobytu jako žadatel o azyl, a nelze jej proto považovat za osobu „neoprávněně pobývající“ ve druhém členském státě.

Případy, kdy státní příslušník třetí země nepožádal o azyl a nezískal oprávnění k pobytu jako žadatel o azyl ve druhém členském státě, na druhou stranu do oblasti působnosti směrnice o navracení spadají. Předpokládat lze tyto situace (29):

a) Státní příslušník třetí země má v prvním členském státě status žadatele o azyl (probíhající řízení, dosud nebylo vydáno konečné rozhodnutí): Použije se dublinské nařízení, a to podle základní zásady, že by u každého státního příslušníka třetí země, který podá žádost o azyl v jednom členském státě, měla být potřeba mezinárodní ochrany posouzena plně jedním členským státem. Členský stát nemůže tohoto státního příslušníka třetí země vrátit do třetí země; může jej však za účelem posouzení jeho žádosti poslat do členského státu příslušného podle dublinského nařízení.

b) Státní příslušník třetí země vzal v prvním členském státě svou žádost o azyl zpět: Pokud zpětvzetí žádosti vedlo k zamítnutí žádosti (podle článku 27 nebo 28 přepracované směrnice o azylovém řízení), lze použít pravidla popsaná níže v písmenu c) (volba mezi použitím dublinských pravidel nebo směrnice o navracení). Pokud zpětvzetí žádosti nevedlo k zamítnutí žádosti, použije se dublinské nařízení (jako lex specialis), a to podle základní zásady, že by u každého státního příslušníka třetí země, který podá žádost o azyl v jednom členském státě, měla být potřeba mezinárodní ochrany posouzena plně jedním členským státem.

c) Státnímu příslušníkovi třetí země bylo v prvním členském státě vydáno konečné rozhodnutí, kterým byla jeho žádost o azyl zamítnuta: Lze volit mezi použitím dublinského nařízení nebo směrnice o navracení. V dublinském nařízení je tato volba jednoznačně stanovena v čl. 24 odst. 4 a je doplněna vysvětlivka, že od okamžiku, kdy se orgány rozhodnou podat žádost podle dublinského nařízení, jsou použití směrnice o navracení a řízení o navrácení pozastaveny a použijí se pouze dublinská pravidla (to se vztahuje i na pravidla týkající se zajištění a prostředků právní nápravy).

d) Státní příslušník třetí země již byl úspěšně navrácen/vyhoštěn (po zamítnutí nebo zpětvzetí žádosti o azyl) z prvního členského státu do třetí země: Dublinské nařízení v čl. 19 odst. 3 stanoví, že při opětovném vstupu státního příslušníka třetí země na území EU nemůže již být první členský stát za tohoto státního příslušníka třetí země odpovědný, a nelze tudíž předpokládat přemístění do tohoto členského státu. Proto se použije směrnice o navracení.

Praktické příklady:

— Žadatel o mezinárodní ochranu v členském státě A cestuje bez oprávnění do sousedního členského státu B (překročí vnitřní hranice), kde jej zadrží policie. Jelikož se na něj vztahuje dublinské nařízení, je přemístěn z členského státu B do členského státu A. Měl by členský stát B v tomto případě vydat dotčené osobě rozhodnutí o navrácení kvůli neoprávněnému pobytu na jeho území? — Použijí se dublinská pravidla. Členský stát B nemůže vydat rozhodnutí o navrácení.

— Může členský stát A (ve výše popsaném scénáři) vydat rozhodnutí o navrácení sám (spolu se zákazem vstupu, který bude odložen do ukončení azylového řízení)? — Nikoliv. Má-li dotyčná osoba v členském státě A oprávnění k pobytu jako žadatel o azyl, není její pobyt v členském státě A neoprávněný ve smyslu směrnice o navracení a členský stát A nemůže vydat rozhodnutí o navrácení.

— Státní příslušník třetí země, kterému členský stát A poskytl mezinárodní ochranu, pobývá neoprávněně v členském státě B (např. překročení doby povoleného pobytu v délce 90 dnů). Je v těchto případech použitelná směrnice o navracení? Jaké budou postupy v případě, že se tato osoba odmítne dobrovolně vrátit do prvního členského státu, který jí poskytl ochranu? — Dublinské nařízení neobsahuje pravidla o přebírání osob, jimž byla poskytnuta mezinárodní ochrana. Použije se proto „obecný režim“, který je stanoven v čl. 6 odst. 2 směrnice o navracení. To znamená, že členský stát B musí dotyčnou osobu požádat, aby se vrátila zpět do členského státu A, a pokud dotčená osoba nesplní tento požadavek dobrovolně, musí členský stát B uvážit vydání rozhodnutí o navrácení, přičemž zohlední všechny záruky stanovené ve směrnici o navracení, včetně zejména zásady nenavracení (non-refoulement). V určitých případech, kdy návrat/vyhoštění do třetí země nejsou možné a „zpětné předání“ do jiného členského státu lze považovat za příznivější opatření (viz oddíl 3), může členský stát B dotčenou osobu „zpětně předat“ do členského státu A; postupy týkající se „zpětného předání“ neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí do jiného členského státu se řídí vnitrostátním právem.

— Státní příslušník třetí země, kterému byly po neoprávněném vstupu do členského státu A sejmuty otisky prstů a který nepožádal o azyl v členském státě A, je posléze zadržen v členském státě B. Může členský stát B předat tuto osobu zpět do členského státu A v souladu s dublinskými pravidly? — Nikoliv. Jelikož neexistuje žádná souvislost s azylovým řízením, dublinské nařízení se nepoužije.

5.4 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, který má oprávnění k pobytu v jiném členském státě

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 6 odst. 2

Státní příslušníci třetí země, kteří neoprávněně pobývají na území členského státu a kteří jsou držiteli platného povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu vydaného jiným členským státem, jsou povinni neprodleně odejít na území tohoto jiného členského státu. Pokud dotčený státní příslušník třetí země nesplní tento požadavek nebo pokud je bezodkladný odchod státního příslušníka třetí země vyžadován z důvodů veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, použije se odstavec 1.

Toto ustanovení, které nahrazuje podobné pravidlo obsažené v čl. 23 odst. 2 a 3 Úmluvy k provedení Schengenské dohody (30), předpokládá, že by rozhodnutí o navrácení nemělo být vydáno neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země, který je držitelem platného povolení k pobytu v jiném členském státě. V těchto případech by se mělo od státního příslušníka třetí země v prvé řadě vyžadovat, aby neprodleně odešel na území členského státu, v němž má oprávnění k pobytu. Rozhodnutí o navrácení je nutno přijmout pouze v případě, že dotčená osoba této žádosti nevyhoví, nebo v případě hrozby pro veřejný pořádek či národní bezpečnost.

Bližší objasnění:

— Formu, v jaké je vydána žádost, aby státní příslušník třetí země „neprodleně odešel na území tohoto jiného členského státu“, je nutno stanovit v souladu s vnitrostátními právními předpisy. Doporučuje se vydávat rozhodnutí písemně a s odůvodněním. Aby se zamezilo nedorozumění, nemělo by být toto rozhodnutí označeno jako „rozhodnutí o navrácení“.

— Lhůta k odchodu zpět do jiného členského státu: Obecný údaj ohledně doby, která by měla uplynout mezi žádostí o odchod na území jiného členského státu a okamžikem, k němuž je vydáno rozhodnutí o navrácení v souladu s čl. 6 odst. 1, nelze uvést. Vhodnou lhůtu je třeba zvolit v souladu s vnitrostátními právními předpisy, přičemž se přihlédne k individuální situaci, zásadě proporcionality a skutečnosti, že v právním ustanovení je použit výraz „neprodleně“. Doba, která uplyne mezi žádostí o odchod do jiného členského státu a vydáním rozhodnutí o navrácení podle čl. 6 odst. 1, se nesmí započítávat do případné lhůty k dobrovolnému opuštění území, jelikož tato lhůta je součástí rozhodnutí o navrácení a začne běžet teprve po jeho vydání.

— Kontrola odchodu do jiného členského státu: Právo Unie neupřesňuje, jak je nutno kontrolovat splnění povinnosti odejít zpět do jiného členského státu. Členské státy by měly v souladu s vnitrostátními právními předpisy zajistit, aby bylo dodržování jejich rozhodnutí náležitě kontrolováno.

— Ověření platnosti povolení vydaných jiným členským státem: V současnosti neexistuje ústřední systém pro výměnu informací mezi členskými státy ohledně této záležitosti. Členské státy se vybízejí, aby vzájemně spolupracovaly na dvoustranném základě a neprodleně si poskytovaly příslušné informace v souladu s vnitrostátními právními předpisy a dvoustrannými dohodami o spolupráci. K tomuto účelu lze využít rovněž existující vnitrostátní kontaktní místa (např. kontaktní místa uvedená v příloze 2 schengenské příručky (31)).

— Pojem „povolení k pobytu nebo jiné povolení zakládající oprávnění k pobytu“ (32) je velmi obecný a zahrnuje jakýkoli udělený status nebo povolení vydané členským státem, jež zakládají oprávnění k pobytu a neznamenají pouze souhlas s dočasným odkladem návratu/vyhoštění. Uvedený pojem zahrnuje následující: — dlouhodobé vízum (jednoznačně zakládá oprávnění k pobytu), — dočasné humanitární povolení (pokud toto povolení zakládá oprávnění k pobytu a nepředstavuje pouze odklad návratu), — povolení k pobytu, jehož platnost vypršela, na základě dosud platného statusu mezinárodní ochrany (status mezinárodní ochrany nezávisí na platnosti dokladu, který jej prokazuje), — platné vízum v neplatném cestovním dokladu (jehož platnost vypršela). Podle příslušných právních předpisů Unie není přípustné vydat vízum s dobou platnosti přesahující platnost cestovního dokladu. Případ platného víza v cestovním dokladu, jehož platnost vypršela, by se proto neměl v praxi vyskytnout. Pokud však k tomu přesto dojde, neměl by být dotčený státní příslušník třetí země neprávem penalizován. Pokud jde o podrobné pokyny k příslušným pravidlům týkajícím se vydávání víz, viz aktualizovaná Příručka pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech – část II, body 4.1.1 a 4.1.2 (33). Uvedený pojem nezahrnuje následující: — povolení k pobytu, jehož platnost vypršela, a to na základě ukončeného pobytového statusu, — padělané a falešné cestovní doklady nebo povolení k pobytu, — doklad potvrzující dočasný odklad vyhoštění, — tolerování (pokud tolerování neznamená oprávnění k pobytu).

— Obecné pravidlo nevyhoštění do jiných členských států: Pokud státní příslušník třetí země nesouhlasí s dobrovolným odchodem podle čl. 6 odst. 2 do členského státu, v němž má povolení k pobytu, použije se čl. 6 odst. 1 a přijme se rozhodnutí o navrácení, které ukládá přímý návrat do třetí země. Není možné předat danou osobu zpět do jinéhočlenského státu s použitím síly, ledaže tuto možnost výslovně stanoví existující dvoustranná dohoda mezi členskými státy, která byla v platnosti již dne 13. ledna 2009 (viz oddíl 5.5), nebo v určitých případech, kdy návrat/vyhoštění do třetí země nejsou možné a členský stát, který povolení k pobytu vydal, s převzetím dotčené osoby souhlasí.

— Nevydání zákazu vstupu do EU při použití čl. 6 odst. 2: Při zpětném předávání neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země do jiného členského státu podle čl. 6 odst. 2 nelze vydat zákaz vstupu do EU podle článku 11, jelikož se článek 11 použije jen v souvislosti s vydáváním rozhodnutí o navrácení, a nikoli v případech pouhého „zpětného předání“ do jiného členského státu. Z praktického hlediska je mimoto zbytečné vydávat zákaz vstupu do EU v situaci, kdy dotčená osoba bude nadále oprávněně pobývat v jiném členském státě.

— Bezodkladný odchod vyžadovaný z důvodů veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti: Ve výjimečných případech, jimiž se zabývá ustanovení čl. 6 odst. 2 (druhá část druhé věty), musí být dotčené osobě bezodkladně vydáno rozhodnutí o navrácení a musí být vyhoštěna do třetí země. O této skutečnosti je třeba informovat členský stát, v němž má tato osoba oprávnění k pobytu.

Praktický příklad:

— Která ustanovení směrnice o navracení by se měla použít s ohledem na státní příslušníky třetích zemí odhalené v členském státě A, kteří mají platné povolení k pobytu vydané členským státem B a současně se jich týká záznam v SIS (zákaz vstupu) iniciovaný členským státem C? — Členský stát A by měl použít čl. 6 odst. 2 směrnice a požádat dotčenou osobu o odchod do členského státu B. Co se týká společné existence zákazu vstupu vydaného členským státem C a povolení k pobytu vydaného členským státem B, toto je nutno objasnit na dvoustranném základě mezi členským státem, který inicioval záznam (C), a členským státem, který vydal povolení (B), v souladu s čl. 25 odst. 2 Úmluvy k provedení Schengenské dohody.

5.5 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, na nějž se vztahují existující dvoustranné dohody mezi členskými státy

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 6 odst. 3

— Orientační seznam existujících dvoustranných dohod o zpětném přebírání osob, které byly uzavřeny mezi členskými státy, je uveden na této internetové stránce: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

Členské státy mohou upustit od vydání rozhodnutí o navrácení státního příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na jejich území, pokud je dotčený státní příslušník třetí země převzat jiným členským státem podle dvoustranných dohod či ujednání platných ke dni vstupu této směrnice v platnost (tj. 13. ledna 2009). V takovém případě použije členský stát, který dotčeného státního příslušníka třetí země převzal, odstavec 1.

Toto ustanovení předpokládá (jako výjimku a ve formě „ustanovení o pozastavení“) možnost, aby členské státy zpětně předávaly nelegální migranty do jiných členských států podle dvoustranných dohod nebo ujednání, jež existovaly ke dni 13. ledna 2009.

Historická připomínka/vysvětlivka: Toto ustanovení bylo zahrnuto do znění směrnice o navracení v pozdní fázi jednání na základě důrazné žádosti některých členských států, které trvaly na tom, že by jim směrnice o navracení neměla ukládat povinnost měnit zavedené postupy přebírání/zpětného předávání neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí do jiných členských států podle dvoustranných dohod.

Zásada, na níž je směrnice o navracení založena, se týká přímého navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí z EU do třetích zemí. Čl. 6 odst. 3 směrnice tedy stanoví výjimku, která se týká pouze povinnosti členského státu, na jehož území se státní příslušník třetí země nachází, vydat rozhodnutí o navrácení: tato povinnost pak přísluší členskému státu, který dotčenou osobu převezme. Dotčené ustanovení nestanoví další výjimku z oblasti působnosti směrnice o navracení, kromě výjimek, které jsou již stanoveny v čl. 2 odst. 2 – viz rozsudek ESD ve věci Affum, C-47/15, body 82–85.

Bližší objasnění:

— Následné použití dvoustranných dohod mezi členskými státy A–B a B–C: Směrnice o navracení, a zejména čl. 6 odst. 3, výslovně nezakazuje „dominové“ přebírání podle existujících dvoustranných ujednání. Je však důležité, aby jeden členský stát nakonec provedl celé řízení o navrácení v souladu se směrnicí. Jelikož tento druh následných postupů je pro správní orgány nákladný a pro navracené osoby znamená další nepohodlí, členské státy se vybízejí, aby od této praktiky upustily.

— Nevydání zákazů vstupu platných pro celou EU při použití čl. 6 odst. 3: Při zpětném předávání neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země do jiného členského státu podle čl. 6 odst. 3 nelze vydat zákaz vstupu do EU podle článku 11, jelikož článek 11 se použije jen v souvislosti s vydáváním rozhodnutí o navrácení, a nikoli v případech pouhého „zpětného předání“ do jiného členského státu. Z praktického hlediska je mimoto zbytečné vydat zákaz vstupu do EU v situaci, kdy dotčená osoba dosud EU neopustila. Co se týká možnosti vydat ve výjimečných případech čistě vnitrostátní zákazy vstupu podle čl. 25 odst. 2 Úmluvy k provedení Schengenské dohody, viz oddíl 11.8.

— Rozhodnutí o přemístění státního příslušníka třetí země do jiného členského státu: Toto rozhodnutí je jedním z opatření upravených směrnicí o navracení k ukončení neoprávněného pobytu a přípravnou fází k vyhoštění z území Unie. Členské státy proto musí toto rozhodnutí přijmout s náležitou péčí a bez průtahů, aby přemístění do členského státu příslušného pro řízení o navrácení proběhlo co nejdříve – viz rozsudek ESD ve věci Affum, C-47/15, bod 87.

— Jelikož pojem „navrácení“ podle směrnice o navracení znamená vždy navrácení do třetí země, doporučuje se nazvat tento druh vnitrostátního rozhodnutí „rozhodnutím o přemístění“ nebo „rozhodnutím o zpětném předání“, a nikoli „rozhodnutím o navrácení“.

— Ustanovení o pozastavení: Ustanovení čl. 6 odst. 3 je výslovným ustanovením o „pozastavení“. Členské státy mohou využít možnost stanovenou v čl. 6 odst. 3 pouze v souvislosti s dvoustrannými ujednáními o zpětném přebírání osob, která vstoupila v platnost před 13. lednem 2009. Ustanovení čl. 6 odst. 3 se může i nadále vztahovat na existující dohody, které byly znovu sjednány/obnoveny po 13. lednu 2009, pokud znovu sjednaná/obnovená dohoda představuje změnu již existující dohody a je jako taková jednoznačně označena. Představuje-li znovu sjednaná/obnovená dohoda „aliud“ (zcela novou dohodu s odlišným obsahem), ustanovení čl. 6 odst. 3 se na ni již nevztahuje.

— Dohody o zpětném přebírání osob uzavřené mezi členskými státy Schengenu a Spojeným královstvím: Za účelem výkladu čl. 6 odst. 3 se Spojené království považuje za členský stát.

5.6 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, který využívá humanitární (nebo jiné) povolení

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 6 odst. 4

Ze solidárních, humanitárních nebo jiných důvodů mohou členské státy kdykoliv rozhodnout o udělení autonomního povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu státnímu příslušníku třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území. V tomto případě se rozhodnutí o navrácení nevydává. Bylo-li již rozhodnutí o navrácení vydáno, zruší se nebo pozastaví na dobu platnosti povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu.

Členské státy mohou neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země kdykoliv udělit povolení k pobytu nebo oprávnění k pobytu. V takovém případě je probíhající řízení o navrácení ukončeno a již vydané rozhodnutí o navrácení nebo vyhoštění je v závislosti na povaze povolení nutno zrušit nebo pozastavit. Totéž platí v případech, kdy členské státy musí udělit oprávnění k pobytu, například po podání žádosti o azyl.

Je na členských státech, aby rozhodly, který postup (zrušení nebo pozastavení rozhodnutí o navrácení) použijí, a to s přihlédnutím k povaze a pravděpodobné době platnosti povolení nebo oprávnění k pobytu, které bylo uděleno, a k potřebě zajistit účinné řízení o navrácení. Ve věci J. N., C-601/15 (34), bodech 75–80 však ESD rozhodl, že pokud určitý členský stát poskytne právo na setrvání na svém území státnímu příslušníkovi třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu a na kterého se již před podáním žádosti vztahovalo rozhodnutí o navrácení, měl by dotčený členský stát výkon rozhodnutí o navrácení pozastavit (a nikoliv rozhodnutí zrušit) do doby, než bude přijato rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu (viz také oddíl 7).

5.7 Neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země, který je účastníkem probíhajícího řízení o obnovení povolení

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 6 odst. 5

Je-li státní příslušník třetí země, který pobývá na území členského státu neoprávněně, účastníkem probíhajícího řízení o obnovení povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu, zváží tento členský stát, zda neupustí od vydání rozhodnutí o navrácení, a to až do ukončení probíhajícího řízení, aniž je dotčen odstavec 6.

Členské státy mohou upustit od vydání rozhodnutí o navrácení neoprávněně pobývajícím státním příslušníkům třetích zemí, kteří čekají na rozhodnutí o obnovení povolení. Toto ustanovení má chránit státní příslušníky třetích zemí, kteří v členském státě pobývali určitou dobu oprávněně a kteří se kvůli průtahům v řízení o obnovení povolení dočasně stali neoprávněně pobývajícími osobami. Toto ustanovení odkazuje na probíhající řízení o obnovení povolení k pobytupouze v členském státě zadržení („tento členský stát“). Členské státy se vybízejí, aby toto ustanovení použily také v případech, kdy je pravděpodobné, že žádost o obnovení povolení bude vyřízena kladně, a aby poskytly dotčeným osobám přinejmenším stejné zacházení, jaké je poskytováno navraceným osobám během lhůty k dobrovolnému opuštění území nebo během odkladu navrácení.

Toto ustanovení se nevztahuje na probíhající řízení o obnovení povolení k pobytu v jiném členském státě. Skutečnost, že určitá osoba je účastníkem probíhajícího řízení o obnovení povolení k pobytu v jiném členském státě, však může v určitých situacích odůvodnit odklad navrácení v souladu s čl. 9 odst. 2 nebo uplatnění příznivějších opatření podle čl. 4 odst. 3.

5.8 Zvláštní pravidla stanovená ve směrnicích o legální migraci, která se týkají zpětného přebírání osob mezi členskými státy v případech mobility uvnitř Unie

Právní základ: směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/66/EU (35) („směrnice o převedení v rámci společnosti“) – článek 23; směrnice Rady 2003/109/ES (36) („směrnice o dlouhodobých rezidentech“) (ve znění směrnice Rady 2011/51/EU (37)) – články 12 a 22; směrnice Rady 2009/50/ES (38) („směrnice o modré kartě“) – článek 18

Výše uvedené směrnice obsahují zvláštní pravidla týkající se zpětného přebírání osob mezi členskými státy v případech mobility uvnitř EU u určitých kategorií státních příslušníků třetích zemí (osoby převedené v rámci společnosti, držitelé modré karty EU, dlouhodobí rezidenti). Tato ustanovení je nutno pokládat za leges speciales (konkrétnější předpisy), která se v případech, na něž se výslovně vztahují zmíněné směrnice, použijí v prvé řadě.

6. DOBROVOLNÉ OPUŠTĚNÍ ÚZEMÍ

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 7 odst. 1

V rozhodnutí o navrácení se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 a 4. Členské státy mohou ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovit, že se tato lhůta poskytuje pouze na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země. V takovém případě členské státy uvědomí dotčené státní příslušníky třetí země o možnosti podání takové žádosti.

Podpora dobrovolného opuštění území je jedním z hlavních cílů směrnice o navracení. Pokud neexistuje důvod k domněnce, že by došlo k narušení účelu navrácení, upřednostňuje se dobrovolné opuštění území v souladu povinností návratu před vyhoštěním, a to z trojího důvodu: jelikož je důstojnější, bezpečnější a často i nákladově efektivnější možností navrácení.

Během lhůty k dobrovolnému opuštění území se na dotčeného státního příslušníka třetí země vztahuje povinnost návratu, ačkoli splnění této povinnosti lze vymáhat až po uplynutí této lhůty nebo v případě, že vznikne nebezpečí útěku nebo dojde k ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti, nebo pokud je žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná (viz oddíl 6.3). Členské státy se vybízejí, aby možnost dobrovolného opuštění území poskytly co nejvyššímu počtu navracených osob a aby od ní upustily v případech, kdy existuje nebezpečí, že by to mohlo bránit účelu řízení o navrácení.

Poslední věta čl. 7 odst. 1 umožňuje členským státům, aby rozhodly, zda budou muset státní příslušníci třetích zemí o poskytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění území požádat. V takovém případě musí být státní příslušníci třetích zemí o možnosti podat žádost o lhůtu k dobrovolnému opuštění území informováni individuálně. Obecné informativní přehledy pro veřejnost (např. oznámení možnosti podat takovouto žádost na internetových stránkách imigračního úřadu nebo vytištění letáků a jejich vyvěšení na informačních panelech v prostorách místních imigračních orgánů) mohou být užitečné, vždy však musí být doplněny individualizovanými informacemi. Tyto informace by měly být poskytovány nezletilým osobám způsobem vhodným pro děti, přiměřeným jejich věku a s ohledem na souvislosti, a zvláštní pozornost by se měla věnovat situaci nezletilých osob bez doprovodu.

Členské státy mohou také rozhodnout, že poskytnou lhůtu k dobrovolnému opuštění území na základě žádosti určitým kategoriím neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (například těm, jejichž žádost o oprávněný pobyt byla zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná) nebo lhůtu pro získání podpory (například pomoc při opětovném začleňování), a že v ostatních případech ji poskytnou bez předchozí žádosti.

Komise doporučuje, aby lhůtu k dobrovolnému opuštění území poskytovaly členské státy v návaznosti na žádost dotčených státních příslušníků třetích zemí, a přitom zajišťovaly, aby informace nezbytné pro podání žádosti byly státním příslušníkům třetích zemí poskytovány řádně a systematicky.

Programy asistovaného dobrovolného návratu: Směrnice o navracení sice členským státům neukládá povinnost zřídit program asistovaného dobrovolného návratu, v jejím 10. bodě odůvodnění se však uvádí, že „za účelem podpory dobrovolného návratu by členské státy měly rozšířit pomoc a poradenství při navracení a co nejúčinněji využívat příslušných možností financování“. Členské státy se proto důrazně vyzývají, aby v rámci všech řízení zpřístupnily programy asistovaného dobrovolného návratu jako součást úsilí o podporu humánnějšího a důstojnějšího navracení a aby obecně zvýšily účinnost navracení. Aby usnadnily přístup k těmto systémům a zajistily, že se dotčení státní příslušníci třetích zemí budou rozhodovat informovaně, měly by členské státy zajistit odpovídající šíření informací o dobrovolném návratu a o programech asistovaného dobrovolného návratu, a to i ve spolupráci s vnitrostátními orgány, které mohou být v přímém kontaktu se státními příslušníky třetích zemí (například vzdělávací, sociální a zdravotnické služby), nevládními organizacemi a jinými subjekty. Nezletilým osobám by tyto informace měly být poskytovány způsobem vhodným pro děti, přiměřeným jejich věku a s ohledem na souvislosti. Vnitrostátní programy by se měly řídit Nezávaznými společnými normami pro programy asistovaného dobrovolného návratu (a reintegrace) prováděnými členskými státy (39), jež vypracovala Komise ve spolupráci s členskými státy a schválila Rada pro spravedlnost a vnitřní věci ve svých závěrech z 9.–10. června 2016 (40).

Odborná skupina pro navracení (Return Expert Group, REG) Evropské migrační sítě (EMS) usiluje o usnadnění lepší praktické spolupráce mezi státy a zúčastněnými stranami v oblasti programů navracení, asistovaného dobrovolného návratu a reintegrace. Měla by být hlavním nástrojem pro shromažďování a sdílení informací a členské státy se vybízejí, aby ji aktivně využívaly.

Bližší objasnění:

— Obecnou zásadou je lhůta v délce sedmi až třiceti dnů. Členské státy musí stanovit lhůtu, která dodržuje tento časový rámec, pokud konkrétní okolnosti jednotlivých případů neodůvodňují její prodloužení v souladu s čl. 7 odst. 2 směrnice o navracení (viz oddíl 6.1).

— Poskytnutí lhůty v délce 60 dnů jako obecného pravidla by nebylo slučitelné s harmonizací a „společnými pravidly“ stanovenými ve směrnici o navracení, pokud jde o lhůtu v délce sedmi až třiceti dnů, nelze ji proto odůvodnit jako příznivější ustanovení podle čl. 4 odst. 3. Na lhůty v rozmezí od 30 do 60 dnů (tj. přesahující rozmezí harmonizované v odstavci 1), které mohou být poskytnuty pouze za zvláštních okolností (uvedených v odstavci 2), se však vztahuje čl. 7 odst. 2 směrnice o navracení.

— V souladu s požadavky vyplývajícími z práva být vyslechnut, které je stanoveno v čl. 41 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie, by členské státy měly navraceným osobám poskytnout možnost upřesnit individuální okolnosti a potřeby, jež je nutno vzít v úvahu při stanovení lhůty, která bude poskytnuta, a to v případech, kdy je lhůta k dobrovolnému opuštění území stanovena z moci úřední, i v případech, kdy je tato lhůta stanovena na žádost navracené osoby.

— Ačkoli směrnice o navracení zakazuje nucené navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí během lhůty k dobrovolnému opuštění území, nebrání členským státům zahájit během této lhůty nezbytné správní postupy směřující k případnému výkonu rozhodnutí o navrácení (například navázání kontaktů s orgány třetích zemí za účelem získání cestovních dokladů, organizace logistiky pro vyhoštění).

Na základě individuálního posouzení situace státního příslušníka třetí země, a zejména s ohledem na reálnost návratu a ochotu státního příslušníka třetí země ke spolupráci s příslušnými orgány, Komise doporučuje, aby členské státy poskytovaly k dobrovolnému opuštění území nejkratší možnou lhůtu, která je třeba k organizaci a provedení návratu. Lhůta delší sedmi dnů by měla být poskytnuta pouze tehdy, když státní příslušník třetí země při procesu navracení aktivně spolupracuje.

6.1 Prodloužení lhůty k dobrovolnému opuštění území

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 7 odst. 2

Je-li to nutné, prodlouží členské státy lhůtu k dobrovolnému opuštění území o přiměřenou dobu s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů, jako jsou délka pobytu, přítomnost školou povinných dětí a existence jiných rodinných a společenských vazeb.

Pro prodloužení lhůty k dobrovolnému opuštění území neexistuje předem stanovený maximální časový limit a s každým jednotlivým případem je nutno zacházet podle jeho skutkové podstaty v souladu s vnitrostátními prováděcími právními předpisy a správními postupy. Členské státy mají širokou posuzovací pravomoc při stanovení, zda je prodloužení lhůty k dobrovolnému opuštění území „vhodné“. S přihlédnutím k odkazu na školou povinné děti lze prodloužit lhůtu k dobrovolnému opuštění území až do konce pololetí nebo školního roku, nebo až po dobu jednoho školního roku, za předpokladu, že je to v nejvlastnějším zájmu dítěte a že všechny relevantní okolnosti projednávaného případu byly řádně zohledněny.

Prodloužení lhůty o více než třicet dnů lze poskytnout od samého počátku (v okamžiku vydání rozhodnutí o navrácení), pokud je to odůvodněno individuálním posouzením okolností případu. Není nutné stanovit nejprve třicetidenní lhůtu a poté ji prodloužit.

Výraz „je-li to nutné“ odkazuje na okolnosti spadající do sféry vlivu navracené osoby i do sféry vlivu navracejícího státu. Členské státy mají prostor pro uvážení, pokud jde o obsah a míru regulace ve vnitrostátních prováděcích právních předpisech týkajících se této záležitosti.

Ve vnitrostátních prováděcích právních předpisech a správních postupech by měly být výslovně zohledněny tři dílčí případy zmíněné v čl. 7 odst. 2 (délka pobytu, školou povinné děti, rodinné vazby). Správní předpisy členských států mohou být podrobnější a stanovit i jiné důvody prodloužení, neměly by však být méně přesné, aby nenarušovaly harmonizaci.

6.2 Povinnosti do doby dobrovolného opuštění území

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 7 odst. 3

Po dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území lze uložit některé povinnosti, jejichž cílem je předcházet nebezpečí útěku, jako je pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě.

Povinnosti stanovené v čl. 7 odst. 3 směrnice o navracení mohou být uloženy v případě, že je třeba zabránit nebezpečí útěku. Pokud z individuálního posouzení případu vyplyne, že neexistují žádné zvláštní okolnosti, nejsou tyto povinnosti odůvodněné – viz rozsudek ESD ve věci El Dridi, C-61/11, bod 37: „Z článku 7 odst. 3 a 4 uvedené směrnice vyplývá, že členské státy mohou na jedné straně osobě, o jejímž navrácení bylo rozhodnuto, uložit povinnost pravidelně se hlásit orgánům, složit přiměřenou finanční záruku, odevzdat doklady nebo pobývat na určitém místě, nebo na druhé straně poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území kratší než sedm dní, či dokonce takovou lhůtu neposkytnout, pouze za mimořádných okolností, jako je nebezpečí útěku.“ Komise doporučuje, aby členské státy tuto možnost využívaly s cílem zabránit nebezpečí útěku během lhůty k dobrovolnému opuštění území.

Pozornost je třeba věnovat skutečnosti, že možnost členských států uložit určité povinnosti může představovat pro navracenou osobu výhodu, jelikož umožňuje poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území i v případech, kdy by jinak dotčená osoba nebyla pro toto zacházení způsobilá.

Není možné uvést obecně použitelný údaj o tom, co představuje „přiměřenou finanční záruku“. Každopádně je nutné dodržet zásadu proporcionality, což znamená, že výška částky by měla zohledňovat individuální situaci navracené osoby. Stávající praxe v členských státech předpokládá částky v rozmezí přibližně od 200 do 5 000 eur.

Je-li to v určitém jednotlivém případě nezbytné, mohou být povinnosti uvedené v čl. 7 odst. 3 uloženy rovněž kumulativně.

Při ukládání povinností podle čl. 7 odst. 3 by členské státy měly vzít v úvahu individuální situaci navracené osoby a zajistit plné respektování zásady proporcionality. Členské státy musí zamezit uložení povinností, které nelze fakticky splnit (pokud např. dotyčná osoba nemá cestovní doklad, nebude jej moci předložit).

6.3 Kontraindikace

Právní základ: směrnice o navracení – čl. 7 odst. 4

Pokud hrozí nebezpečí útěku nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost, nemusí členské státy poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území nebo mohou poskytnout lhůtu kratší než sedm dní.

Členské státy mohou upustit od poskytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění území v případech (taxativně vyjmenovaných v čl. 7 odst. 4 směrnice o navracení), kdy existují „kontraindikace“, tj. tehdy, hrozí-li ne