CS Úřední věstník Evropské unie C 68/6

STANOVISKO RADY

ze dne 10. března 2009

k aktualizovanému programu stability Irska na období 2008–2013

(2009/C 68/02)

RADA EVROPSKÉ UNIE,

s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,

s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik (1), a zejména na čl. 5 odst. 3 uvedeného nařízení,

s ohledem na doporučení Komise,

po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem,

VYDALA TOTO STANOVISKO:

(1) Dne 10. března 2009 posoudila Rada aktualizovaný program stability Irska (2) na období 2008–2013.

(2) Po více než desíti letech silného ekonomického růstu, jenž byl čím dál více tažen domácí poptávkou, prochází Irsko těžkou recesí. Pokles byl způsoben drastickou korekturou na trhu s bydlením a následně se přelil do celé ekonomiky, přičemž tento vývoj byl zhoršen globální finanční krizí a recesí u hlavních obchodních partnerů Irska. Tento vývoj rovněž vedl k velmi prudkému zhoršení veřejných financí (přičemž saldo veřejných financí se změní z malého přebytku v roce 2007 ve schodek ve výši 6,3 % HDP v roce 2008). S ohledem na tento vývoj přijaly orgány v několika krocích, počínaje polovinou roku 2008, konsolidační opatření. V této souvislosti byla rovněž přijata opatření na posílení kupní síly a podporu plynulé korekce nemovitostního trhu, přičemž veřejné investice budou zaměřeny na klíčové projekty. Klíčovou výzvou pro nadcházející roky je provádění důvěryhodné a udržitelné strategie fiskální konsolidace zaměřené na obnovení důvěry na trhu a současné přesměrování zdrojů ze sektoru stavebnictví do produktivnějších sektorů a znovuzískání konkurenceschopnosti zvýšením růstu produktivity a přiměřenou platovou politikou. Přetrvávající nestabilita finančního sektoru by v krátkodobém horizontu mohla omezovat proces přizpůsobení a dále zhoršovat stav veřejných financí. Další významnou výzvou je, s ohledem na zlepšení dlouhodobé udržitelnosti, reforma důchodového systému.

(3) Makroekonomický scénář, z nějž program vychází, předvídá, že po snížení reálného HDP o 1,4 % v roce 2008 bude následovat další snížení o 4,0 % v roce 2009 a 0,9 % v roce 2010, teprve poté by mělo dojít k obnově růstu na průměrné tempo ve výši 2,9 % po zbytek programovacího období. Na základě posouzení údajů, které jsou v současné době k dispozici (3), se zdá, že tyto předpoklady růstu jsou až do roku 2010 víceméně reálné. Pro období po roce 2011 se plánovaný hospodářský růst zdá být spíše optimistický. Projekce inflace obsažené v programu se jeví jako reálné. Totéž platí o perspektivě vnějšího schodku a konkurenceschopnosti.

(4) Průběžná prognóza útvarů Komise z ledna 2009 uváděla schodek veřejných financí v roce 2008 ve výši 6,3 % HDP, zatímco cíl stanovený v předchozí aktualizaci programu stability představoval 0,9 % HDP (4). Tento výsledek, jenž je podstatně horší, než se očekávalo, je důsledkem jak nižšího daňového výnosu, tak i určitého překročení plánovaných výdajů (5). Kvůli trvajícímu schodku u příjmů spojených s prudkým růstem trhu s bydlením a celkové nižší ekonomické aktivitě nebylo dosaženo cílů stanovených pro daňové výnosy. I když byla v červenci 2008 přijata určitá opatření k omezení nárůstu výdajů, byl růst výdajů přesto vyšší než plánovaný, zejména u sociálních transferů, úrokových výdajů a veřejných investic. Sociální transfery plní svoji funkci automatických stabilizátorů, jež se odráží ve vyšších výdajích spojených s nezaměstnaností.

(5) Plánuje se, že se schodek veřejných financí prohloubí na 9,5 % HDP v roce 2009, což je zejména výsledkem hospodářské krize. Vláda provedla diskreční fiskální restrikci odpovídající hodnotě téměř 3 % HDP. Současně přijala určitá opatření na podporu ekonomiky v reakci na její útlum, a to ve výši 0,5 % HDP. Souhrnně to představuje celkové zpřísnění v hodnotě zhruba 2,5 % HDP. Toto zpřísnění zahrnuje balíček oznámený v dodatku, přičemž u něj nebyly uvedeny podrobnosti, a proto není zahrnut do průběžné prognózy útvarů Komise. Na základě hodnocení Komise by čisté úspory v roce 2009 měly dosáhnout hodnoty 0,8 % HDP, což je mírně pod hodnotou 1 % HDP, kterou ohlásila vláda (6). Navzdory tomuto zpřísnění se očekává, že se strukturální schodek (přepočítaný útvary Komise na základě údajů obsažených v programu) prohloubí o 2 procentní body HDP, a to v důsledku ztrát v daňových příjmech spojených s trvající korekcí na trhu s bydlením, obtíží při snižování růstu výdajů, jež musí být dostatečně rychlé, jakož i výrazné úpravy potenciálního hospodářského růstu směrem dolů.

(6) Cílem střednědobé rozpočtové strategie vlády je snížit celkový schodek pod referenční hodnotu o výši 3 % do roku 2013. Snižování schodku má započít v roce 2010 a po roce 2011 by se mělo zrychlit. Program neobsahuje informace o tom, kdy by mělo být dosaženo střednědobého cíle ( 7 ). I když pro rok 2010 a následující roky je ohlášen cíl roční konsolidace dosahující kumulovaně 7 % HDP v nominálním vyjádření, nejsou stanovena žádná konkrétní opatření. Indikativní projekce v dodatku předvídají konsolidační strategii založenou hlavně na výdajové stránce. Očekává se, že během programového období mírně vzroste poměr příjmů k HDP (o procentního bodu HDP), zatímco se předpokládá, že podíl primárních výdajů značně poklesne (zhruba o 5 procentních bodů), zejména u sociálních transferů a vládní spotřeby. Očekává se, že úrokové výdaje jakožto podíl HDP se během programového období ztrojnásobí, a to na 3 % HDP. Prudké prohloubení schodku, snižující se nominální HDP a značná vnitřní dynamika dluhu v roce 2008, jež jsou spojeny se záměrným navýšením likvidity, přispívají ke zdvojnásobení poměru dluhu k HDP mezi roky 2007 a 2009 a k překročení referenční hodnoty 60 % HDP od roku 2010.

(7) Rozpočtové výsledky jsou po celé programové období ohroženy rizikem, že vývoj bude horší, než se předpokládalo. Zaprvé plynou významná rizika z neexistence informací o plánované konsolidační strategii po roce 2009, zejména pokud jde o vývoj výdajů a příjmů, obzvláště s ohledem na důležitost přikládanou omezení výdajů (8). Zadruhé mohou být projekce růstu obsažené v hospodářském scénáři příznivé, a to zejména v posledních letech programu. Vzhledem k negativním rizikům pro cíle schodku je pravděpodobné, že i vývoj míry zadlužení by mohl být pravděpodobně méně příznivý, než jak očekává program. Kromě toho jsou specifická rizika spojena s podmíněnými závazky vyplývajícími z finanční krize, zejména s možnými dalšími kapitálovými vklady do bank (dluh) a s vládními zárukami pro banky (schodek a dluh, pokud budou využity).

(8) Dlouhodobý dopad stárnutí obyvatelstva na rozpočet je v Irsku vysoce nad průměrem EU, což je způsobeno zejména poměrně vysokým plánovaným nárůstem výdajů na důchody v průběhu nadcházejících desetiletí. Stav rozpočtu v roce 2008, tak jak je odhadován v programu, je výrazně horší než výchozí pozice předchozího programu a zesiluje rozpočtový dopad stárnutí populace na mezeru udržitelnosti. Pokud by se za výchozí situaci vzala rozpočtová pozice v roce 2009, jak ji odhaduje průběžná prognóza útvarů Komise, pak by se mezera udržitelnosti podstatně rozšířila. I když byly finanční prostředky shromažďovány v Národním důchodovém rezervním fondu (National Pension Reserve Fund – NPRF), aby se zabezpečilo financování části budoucích důchodových výdajů, očekává se, že hrubý dluh během programového období překročí referenční hodnotu vyplývající ze Smlouvy. Snížení vysokého primárního schodku ve střednědobém horizontu, jak předvídá program, a provádění reformních opatření, jež omezí podstatný nárůst výdajů souvisejících se stárnutím obyvatelstva, by přispělo ke snižování velkých rizik ohrožujících udržitelnost veřejných financí. Výše uvedená rizika plynoucí z opatření na stabilizaci finančního sektoru, jež byla zavedena Irskem, by mohla mít potenciální negativní dopad na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, zejména svým dopadem na veřejný dluh, pokud náklady na vládní podporu nebudou v budoucnu získány zpět v plné výši.

(9) Irský střednědobý rozpočtový rámec obsahuje určité slabiny. Zejména se jedná o skutečnost, že rozpočtové cíle pro roky, na něž se rozpočet nevztahuje, zejména výdajové rámce, mohou být v následujících rozpočtech změněny. Jak ukázaly nedávné zkušenosti, je v důsledku toho pro vládu obtížnější udržet linii obezřetné fiskální politiky, pokud existují (trvalé) neočekávané příjmy. Současně to může omezovat jejich schopnost důvěryhodně se zavázat ke konsolidační strategii ve špatných časech. I když tyto otázky nejsou v programu přímo řešeny, vláda zřídila Komisi pro zdanění a „Special Review Group on Public Service Expenditure and Numbers“, jež mají vypracovat doporučení pro zlepšení daňového systému a programů veřejných výdajů. Zprávy těchto skupin jsou očekávány v průběhu roku 2009 a vnitrostátní orgány oznámily, že tato doporučení budou zahrnuta do rozhodovacího procesu pro rozpočet na rok 2010 a následující roky.

(10) Irsko přijalo určitá opatření na zabezpečení stability finančního sektoru. Zákonná horní hranice u systému pojištění vkladů byla navýšena na 100 000 EUR na vkladatele. Bankám zapojeným do systému byly poskytnuty záruky o odhadované hodnotě 400 miliard EUR. V prosinci byl oznámen program pro zvýšení kapitálu pro tři největší banky ve výši 10 miliard EUR (5 % HDP), přičemž se plánuje, že bude alespoň částečně financován z NPRF. Avšak jedna z těchto bank byla později namísto toho znárodněna. Kapitálové vklady (pro dvě zbývající banky byly dne 11. února oznámeny ve výši 7 miliard EUR) budou financovány z NPRF a budoucích přípěvků do tohoto fondu.

(11) Fiskální politika v roce 2009 celkově konsoliduje rozpočet, což je s ohledem na vysoký schodek a prudce se zhoršující míru zadlužení vhodné a v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy, který v prosinci 2008 odsouhlasila Evropská rada. Irsko dále v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy přijalo řadu opatření na podporu ekonomické aktivity a posílení strukturálních reforem. Tento balíček je přiměřenou reakcí na makrofiskální situaci. Opatření přijatá irskými orgány se zaměřují na podporu kupní síly domácností a investic a jsou vhodně načasována a cílená. Byla přijata specifická opatření, jež mají podpořit proces přizpůsobení na trhu s bydlením, kde současný hospodářský pokles začal, další opatření byla specificky zaměřena na nejvíce zranitelné skupiny, u nichž je pravděpodobné, že budou krizí nejvíce dotčeny – tato zahrnovala balíček sociálních opatření. Tato opatření jsou spíše trvalého než dočasného charakteru, to je však třeba hodnotit s ohledem na skutečnost, že celková rozpočtová strategie je zaměřena na snižování schodku. Oživení by dále mohlo být podpořeno strukturálními opatřeními, jako jsou trvající vysoké veřejné investice v rámci irského víceletého národního plánu rozvoje (zhruba 4 % HDP ročně během programového období) a daňové výhody pro výzkum a vývoj a malé začínající podniky. Tato opatření souvisí se střednědobou reformní agendou a doporučeními pro jednotlivé země, které navrhla Komise dne 28. ledna 2009 v rámci Lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost.

(12) Očekává se, že po dalším zhoršení v roce 2009 se schodek bude postupně snižovat. Avšak snížení celkového schodku pod 3 % HDP do roku 2013, jež je plánováno v programu, bude vyžadovat řešení výše uvedených významných rizik pro rozpočtové cíle a připravenost k přijetí dalších opatření, pokud to bude nutné. Plány fiskální konsolidace by měly být podloženy opatřeními.

(13) Pokud jde o požadavky na údaje stanovené v kodexu chování pro programy stability a konvergenční programy, program vykazuje určité nedostatky u povinných i nepovinných údajů (9).

Celkově lze shrnout, že po velmi prudkém zhoršení v roce 2008 se schodek veřejných financí v roce 2009 dále prohloubí, a to na 9,5 % HDP. Opatření fiskální konsolidace a opatření na podporu ekonomiky je možné považovat za vítaná a přiměřená vzhledem k vysokému schodku a rychle rostoucímu zadlužení a jsou v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy. Po zhoršení rozpočtové situace v roce 2009 program předpokládá snížení schodku pod referenční hodnotu 3 % HDP do roku 2013, zatímco dluh bude po roce 2010 překračovat referenční hodnotu 60 % HDP. K tomuto vývoji by mělo docházet při velmi rychlém obnovení hospodářské aktivity po roce 2010. Rozpočtové výsledky jsou po celé programové období ohroženy rizikem, že vývoj bude horší, a to zejména kvůli i) nedostatku informací o ohlášených konsolidačních opatřeních po roce 2009 a ii) příznivému makroekonomickému výhledu, zejména v pozdějších letech programu. Další rizika plynou z opatření, jež byla zavedena na podporu finančního sektoru. Je třeba znovu získat konkurenceschopnost prostřednictvím opatření na posílení růstu produktivity a vhodných mzdových politik. Snížení celkového schodku pod 3 % HDP do roku 2013, jež je plánováno v programu, bude vyžadovat řešení významných rizik pro rozpočtové cíle a připravenost k přijetí dalších opatření, pokud to bude nutné. Plány fiskální konsolidace by měly být podloženy opatřeními, a to rovněž s ohledem na zlepšení dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.

S ohledem na výše uvedené hodnocení se Irsko vyzývá, aby:

i) omezilo prohlubování schodku v roce 2009 a specifikovalo a důsledně provádělo značné každoroční úsilí v rámci širšího programu fiskální konsolidace pro rok 2010 a následující roky;

ii) za účelem omezení rizik ohrožujících přizpůsobení posílilo závaznou povahu střednědobého rozpočtového rámce, jakož i bedlivě kontrolovalo dodržování rozpočtových cílů během roku;

iii) s ohledem na předvídaný podstatný nárůst výdajů souvisejících se stárnutím obyvatelstva a rovněž očekávaný nárůst dluhu během programového období, ačkoliv se jedná o růst z nízké hodnoty, zlepšilo dlouhodobou udržitelnost veřejných financí prováděním další opatření v rámci důchodové reformy jakožto doplňku k provádění fiskální konsolidace.

Srovnání základních makroekonomických a rozpočtových projekcí

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Reálný HDP (změna v %) PS led. 2009 6,0 – 1,4 – 4,0 – 0,9 2,3 3,4 3,0 KOM led. 2009 6,0 – 2,0 – 5,0 0,0 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 4,8 3,0 3,5 4,1 neuv. neuv. neuv. Inflace HISC (%) PS led. 2009 2,8 3,1 0,5 1,5 1,8 1,8 1,8 KOM led. 2009 2,9 3,1 0,7 1,8 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 2,8 2,4 2,0 1,8 neuv. neuv. neuv. Mezera výstupu (10) (% potenciálního HDP) PS led. 2009 4,4 0,5 – 3,5 – 4,1 – 3,4 – 1,6 – 0,5 KOM led. 2009 (12) 4,4 0,1 – 4,5 – 4,2 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 – 0,5 – 1,3 – 1,5 – 0,7 neuv. neuv. neuv. Čisté půjčky/úvěry vůči zbytku světa (% HDP) PS led. 2009 – 5,4 – 6,3 – 4,2 – 3,5 – 3,4 – 3,0 – 2,8 KOM led. 2009 – 5,4 – 5,7 – 3,3 – 3,2 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 – 4,4 – 3,9 – 3,5 – 3,1 neuv. neuv. neuv. Veřejné příjmy (% HDP) PS led. 2009 35,7 33,6 33,7 34,4 34,6 33,9 34,4 KOM led. 2009 35,7 33,7 33,7 33,9 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 36,6 36,1 35,8 35,4 neuv. neuv. neuv. Veřejné výdaje (% HDP) PS led. 2009 35,4 39,9 43,3 43,4 41,0 38,7 37,0 KOM led. 2009 35,4 40,0 44,7 46,9 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 36,1 37,0 36,9 36,5 neuv. neuv. neuv. Saldo veřejných financí (% HDP) KOM led. 2009 (11) 0,2 – 6,3 – 9,5 – 9,0 – 6,4 – 4,8 – 2,6 KOM led. 2009 0,2 – 6,3 – 11,0 – 13,0 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 0,5 – 0,9 – 1,1 – 1,0 neuv. neuv. neuv. Primární saldo (% HDP) PS led. 2009 1,2 – 5,2 – 7,3 – 6,4 – 3,5 – 1,7 0,7 KOM led. 2009 1,2 – 5,2 – 8,7 – 10,3 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 1,4 0,0 – 0,1 0,0 neuv. neuv. neuv. Cyklicky očištěné saldo (10) (% HDP) PS led. 2009 – 1,5 – 6,5 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 KOM led. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,1 – 11,3 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 0,7 – 0,4 – 0,5 – 0,7 neuv. neuv. neuv. Strukturální saldo (13) (% HDP) PS led. 2009 – 1,7 – 6,2 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 KOM led. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,4 – 11,3 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 0,5 – 0,4 – 0,5 – 0,7 neuv. neuv. neuv. Hrubý veřejný dluh (% HDP) PS led. 2009 24,8 40,6 52,7 62,3 65,7 66,2 64,5 KOM led. 2009 24,8 40,8 54,8 68,2 neuv. neuv. neuv. PS list. 2007 25,1 25,9 27,6 28,7 neuv. neuv. neuv. Program stability (PS), průběžná prognóza útvarů Komise z ledna 2009 (KOM), výpočty útvarů Komise.

(1) Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na této internetové adrese:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Včetně dodatku předloženého 9. ledna 2009.

(3) Toto hodnocení vychází zejména z prognózy útvarů Komise z ledna 2009, bere však v úvahu i další informace, jež jsou od uvedené doby k dispozici.

(4) Doplněk odhaduje výsledek schodku za rok 2008 na 6,3 % HDP. Vzhledem k oznámenému porušení referenční hodnoty vyplývající ze Smlouvy Komise vypracovala dne 18. února 2009 zprávu podle čl. 104 odst. 3 Smlouvy.

(5) Výdaje, které jsou vyšší než se plánovalo, jsou vysvětlovány i) sociálními transfery, které byly vyšší než se plánovalo, ii) zvýšenými úrokovými výdaji a iii) kapitálovými investicemi, které nebyly zahrnuty do rozpočtu, včetně nákupu dálničního mostu Westlink za cenu 0,3 % HDP.

(6) Na počátku února oznámila vláda podrobnosti balíčku, který sestává z příspěvku na důchod u platů ve veřejném sektoru (jehož velikost je předběžně odhadována na 0,5 % HDP za celý rok při zohlednění jeho daňové odpočitatelnosti), dalších úspor u veřejných investic (0,2 % HDP) a dalších menších opatření na snížení výdajů (jež budou celkem dosahovat 0,2 % HDP za celý rok).

(7) Program poprvé obsahuje vyčíslení střednědobého cíle, jímž by mělo být strukturální saldo (tj. cyklicky očištěné saldo bez jednorázových a jiných dočasných opatření) o velikosti –0,5 % až 0 % HDP, ve srovnání s dříve uváděným údajem „téměř vyrovnaného stavu“.

(8) Vnitrostátní orgány oznámily, že politická rozhodnutí týkající se rozdělení plánované konsolidace na výdajová a příjmová opatření budou oznámena v příštích rozpočtech.

(9) Pokud jde konkrétně o povinné údaje, nebyly poskytnuty pouze nominální efektivní směnný kurz, růst HDP v EU a růst relevantních zahraničních trhů. Mezi nepovinnými údaji chybí mimo jiné údaje o odvětvových saldech a veřejných výdajích podle účelu.

(10) Mezery výstupu a cyklicky očištěná salda z programů přepočítávají útvary Komise na základě údajů obsažených v programech.

(11) Cíle pro saldo veřejných financí zahrnují dosud nespecifikovaná konsolidační opatření o velikosti 2 % HDP v roce 2010, 2 % v roce 2011, 1 % v roce 2012 a 1 % v roce 2013. U dodatečných konsolidačních opatření pro rok 2009 (1 % HDP) nyní probíhá jejich konkretizace.

(12) Na základě odhadovaného potenciálního růstu v jednotlivých letech 2007–2010 ve výši 4,0 %, 2,2 %, –0,4 % a –0,4 %.

(13) Cyklicky očištěné saldo bez jednorázových a jiných dočasných opatření. Jednorázová a jiná dočasná opatření činí podle nejnovějšího programu 0,3 % HDP v roce 2008 (zvyšují schodek) a 0,3 % v roce 2009 (snižují schodek) podle lednové průběžné prognózy útvarů Komise.

Zdroj:

Program stability (PS), průběžná prognóza útvarů Komise z ledna 2009 (KOM), výpočty útvarů Komise.