DOPORUČENÍ EVROPSKÉ RADY PRO SYSTÉMOVÁ RIZIKA

ze dne 27. června 2019

ke zranitelným místům sektoru obytných nemovitostí v Lucembursku ve střednědobém horizontu

(ESRB/2019/6)

(2019/C 366/03)

GENERÁLNÍ RADA EVROPSKÉ RADY PRO SYSTÉMOVÁ RIZIKA,

s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,

s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1092/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o makroobezřetnostním dohledu nad finančním systémem na úrovni Evropské unie a o zřízení Evropské rady pro systémová rizika (1), a zejména na články 3, 16, 17 a 18 uvedeného nařízení,

vzhledem k těmto důvodům:

(1) Sektor nemovitostí má v hospodářství významnou úlohu a jeho vývoj může podstatně ovlivnit finanční systém. Minulé finanční krize ukázaly, že neudržitelný trend na trzích nemovitostí může mít závažné dopady na stabilitu finančního systému a na hospodářství jako celek, což může rovněž vést k nepříznivým přeshraničním účinkům. Nepříznivý vývoj na trhu nemovitostí v některých členských státech v minulosti vedl k rozsáhlým úvěrovým ztrátám a/nebo měl negativní dopad na reálnou ekonomiku. Tyto účinky odrážejí úzké propojení mezi sektorem nemovitostí, poskytovateli financování a jinými hospodářskými sektory. Negativní vývoj kromě toho posiluje silná zpětná vazba mezi finančním systémem a reálnou ekonomikou.

(2) Tato propojení jsou významná, neboť znamenají, že rizika, která vzniknou v sektoru nemovitostí, mohou mít systémový dopad, který je svou povahou procyklický. Zranitelnosti finančního systému mají tendenci se ve fázi růstu cyklu nemovitostí akumulovat. Vnímaná nižší rizika a snadnější přístup k financování mohou přispět k rychlé úvěrové a investiční expanzi spolu se zvýšenou poptávkou po nemovitostech, čímž se zvyšuje tlak na růst cen nemovitostí. Vzhledem k tomu, že z toho plynoucí vyšší ceny zajištění dále upřednostňují poptávku po úvěrech a jejich poskytování, může tato samoposilující dynamika mít potenciální systémové důsledky. Naopak přísnější úvěrové podmínky, vyšší averze k riziku a tlak na pokles cen nemovitostí ve fázi poklesu cyklu nemovitostí mohou nepříznivě ovlivnit odolnost dlužníků a věřitelů, čímž dojde k oslabení ekonomických podmínek.

(3) Zranitelná místa související s obytnými nemovitostmi mohou být zdrojem systémového rizika a mohou přímo i nepřímo nepříznivě ovlivňovat finanční stabilitu. Přímými účinky jsou úvěrové ztráty hypotečních portfolií z důvodu nepříznivých ekonomických či finančních podmínek a souběžného nepříznivého vývoje na trhu obytných nemovitostí. Nepřímé účinky by se mohly týkat úprav ve spotřebě domácností, jež mají další důsledky pro reálnou ekonomiku a finanční stabilitu.

(4) Jak je uvedeno ve 4. bodu odůvodnění doporučení ESRB/2013/1 (2), je konečným cílem makroobezřetnostní politiky přispět k zajištění stability finančního systému jako celku, mimo jiné posilováním odolnosti finančního systému a omezováním nárůstu systémových rizik, a tím zaručit, že finanční sektor bude v udržitelné míře přispívat k hospodářskému růstu.

(5) Za tímto účelem mohou makroobezřetnostní orgány v závislosti na hodnocení rizik použít jedno či více makroobezřetnostních opatření týkajících se kapitálu, která jsou vymezena ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU (3) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 (4), a/nebo makroobezřetnostní opatření týkající se dlužníka, jež vycházejí výlučně z vnitrostátních právních předpisů. Zatímco prvořadým cílem opatření týkajících se kapitálu je zvýšení odolnosti finančního systému, opatření týkající se dlužníka mohou být obzvláště vhodná k tomu, aby zamezila dalšímu nárůstu systémových rizik.

(6) Doporučení ESRB/2013/1 kromě toho doporučuje, aby členské státy zavedly právní rámec, který makroobezřetnostním orgánům umožní přímo ovládat či jim dá pravomoc doporučovat makroobezřetnostní nástroje uvedené v daném doporučení.

(7) V roce 2016 vypracovala Evropská rada pro systémová rizika (ESRB) hodnocení zranitelných míst sektoru obytných nemovitostí v rámci celé Unie (5). Na základě tohoto hodnocení mohla ESRB identifikovat řadu zranitelných míst, která v několika zemích ve střednědobém horizontu představují zdroje systémového rizika pro finanční stabilitu, což vedlo k vydání varování osmi zemím, z nichž jednou bylo Lucembursko (6).

(8) Jako hlavní zranitelná místa trhu obytných nemovitostí v Lucembursku byly v roce 2016 identifikovány rychlý růst cen obytných nemovitostí i hypotečních úvěrů, jakož i vysoká a rostoucí zadluženost domácností. Navíc významná část hypotečních dlužníků měla v poměru ke svému příjmu vysoký dluh a vysoké náklady na obsluhu tohoto dluhu, a byli tak zranitelní v případě zvýšení úrokových sazeb.

(9) ESRB nedávno dokončila systematické a výhledové hodnocení zranitelných míst sektoru obytných nemovitostí v rámci celého Evropského hospodářského prostoru (EHP) (7).

(10) Pokud se týká Lucemburska, toto nedávné hodnocení ukázalo, že od roku 2016 přispívá výrazný růst hypotečních úvěrů i nadále ke zvyšování zadluženosti domácností. I přesto, že růst cen obytných nemovitostí zpomalil, předchozí dynamika vyvolává obavy z jejich možného nadhodnocení. Poslední údaje o úvěrových standardech potvrzují, že významná část domácností je potenciálně zranitelná v případě nepříznivých ekonomických nebo finančních podmínek nebo nepříznivého vývoje na trhu obytných nemovitostí.

(11) Od roku 2016 bylo v návaznosti na doporučení, která vydal Comité du Risque Systémique (lucemburský makroobezřetnostní orgán), v Lucembursku aktivováno několik opatření týkajících se kapitálu: i) Commission de Surveillance du Secteur Financier (lucemburská komise pro dohled nad finančním sektorem – CSSF) zavedla v roce 2016 na základě článku 92 nařízení (EU) č. 575/2013 minimální úroveň průměrné rizikové váhy pro retailové expozice zajištěné obytnými nemovitostmi nacházejícími se v Lucembursku ve výši 15 %, a to pro úvěrové instituce využívající přístup založený na interním ratingu; a ii) v roce 2018 CSSF s účinností od 1. ledna 2020 zvýšila sazbu proticyklické kapitálové rezervy z 0 % na 0,25 %.

(12) I když lucemburské vnitrostátní orgány navrhly zavedení právního rámce pro právně závazná opatření týkající se dlužníka, tato opatření ještě nejsou v Lucembursku k dispozici. K řešení zjištěných zranitelných míst, která souvisejí s růstem cen obytných nemovitostí i hypotečních úvěrů, jakož i s rostoucí zadlužeností domácností, by však bylo zapotřebí tato opatření aktivovat.

(13) Zatímco významnou úlohu při posilování zranitelných míst v Lucembursku hrají cyklické faktory, existují rovněž strukturální faktory, které tato zranitelná místa posilují, a zvyšují tak míru systémového rizika. Mezi tyto faktory se řadí: i) nedostatečná nabídka bydlení, která vytváří tlak na růst cen obytných nemovitostí a zadlužení domácností, které si kupují svou vlastní nemovitost, a ii) daňová odpočitatelnost úroků z hypotečních úvěrů, jež může motivovat domácnosti k tomu, aby se nadměrně zadlužovaly.

(14) ESRB proto došla k závěru, že makroobezřetnostní opatření, která jsou zavedena či jsou k dispozici v Lucembursku, jsou zčásti přiměřená a k vyřešení zranitelných míst ve střednědobém horizontu, která byla identifikována v Lucembursku, postačují jen částečně. K řešení těchto zranitelných míst, jež mohou být zdrojem systémového rizika, je tedy třeba přijmout další politické opatření. Stávající makroobezřetnostní opatření v Lucembursku by měla v zájmu posílení odolnosti doplnit opatření, která jsou navrhována v tomto doporučení. Tato opatření by neměla být považována za náhražku stávajících opatření týkajících se kapitálu, která jsou i nadále důležitá pro účely řešení stávajících zranitelných míst v portfoliu nesplacených úvěrů. S ohledem na skutečnost, že zranitelná místa do určité míry způsobují strukturální faktory, které přesahují rámec makroobezřetnostní politiky, jsou k doplnění a podpoře stávajících makroobezřetnostních opatření zapotřebí jiná opatření, která budou směřovat k účinnějšímu řešení faktorů, jež přispívají k nárůstu systémových rizik na trhu obytných nemovitostí v Lucembursku, aniž by tím lucemburské reálné ekonomice a finančnímu systému vznikly nadměrné náklady.

(15) Účelem tohoto doporučení je doporučit, aby byl v lucemburském právním řádu zaveden rámec pro právně závazná opatření týkající se dlužníka a aby tato opatření byla aktivována, jakmile budou na základě vnitrostátních právních předpisů k dispozici. Cílem tohoto doporučení je rovněž zdůraznit potřebu širších politických opatření zaměřených na omezení faktorů, které usnadňují či podporují zvyšování zadluženosti domácností.

(16) Tímto doporučením není dotčen mandát centrálních bank v Unii k provádění měnové politiky.

(17) Doporučení ESRB se zveřejňují poté, co generální rada o svém záměru je zveřejnit informovala Radu Evropské unie a dala jí příležitost se k tomuto záměru vyjádřit, a poté, co byli příjemci doporučení o záměru zveřejnit je vyrozuměni,

PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ:

ODDÍL 1

DOPORUČENÍ

Doporučení A - Právní rámec pro opatření týkající se dlužníka

Lucembursku se doporučuje, aby zavedlo právní rámec pro opatření týkající se dlužníka, který bude zahrnovat alespoň jedno z těchto právně závazných opatření týkajících se dlužníka:

a. limity platné pro poměr DTI;

b. limity platné pro poměr DSTI;

c. limity platné pro poměr LTV; a

d. limity splatnosti.

Doporučení B - Aktivace opatření týkajících se dlužníka

1. Lucemburským vnitrostátním orgánům, které jsou pověřeny uplatňováním opatření týkajících se dlužníka, se doporučuje, aby do zavedení právního rámce uvedeného v doporučení A uplatňovaly právně nezávazná opatření týkající se dlužníka s cílem zamezit: a) významnému či zvyšujícímu se podílu dlužníků, kteří sjednávají nové hypoteční úvěry a kteří nemusí být schopni splácet svůj dluh nebo udržovat spotřebu za nepříznivých ekonomických nebo finančních podmínek či v návaznosti na nepříznivý vývoj na trhu obytných nemovitostí; nebo b) významnému či zvyšujícímu se podílu nových hypotečních úvěrů zajištěných obytnými nemovitostmi, který by mohl vést k úvěrovým ztrátám z těchto úvěrů v případě jejich nesplácení a k následnému snížení cen nemovitostí.

2. Lucemburským vnitrostátním orgánům, které jsou pověřeny uplatňováním opatření týkajících se dlužníka, se doporučuje, aby po zavedení právního rámce uvedeného v doporučení A aktivovaly právně závazná opatření týkající se dlužníka za účelem dosažení cílů uvedených v dílčím doporučení B.1.

Doporučení C - Strukturální změny v souvislosti s hypotečními úvěry a sektorem obytných nemovitostí

Lucembursku se doporučuje, aby přezkoumalo svou politiku s cílem omezit strukturální faktory, které posilují zranitelná místa, která byla v Lucembursku označena za zdroj systémového rizika, neboť domácnosti motivují k nadměrnému hypotečnímu zadlužení nebo způsobují nadměrný růst cen obytných nemovitostí a hypotečního zadlužení.

ODDÍL 2

PROVÁDĚNÍ

1. Definice

Pro účely tohoto doporučení se použijí tyto definice:

a) „opatřeními týkajícími se dlužníka“ se rozumějí makroobezřetnostní opatření, která jsou zaměřena na dlužníky;

b) „přímým ovládáním“ se rozumí skutečná a účinná způsobilost ukládat a měnit, je-li to nezbytné k dosažení hlavního či dílčího cíle, makroobezřetnostní opatření uplatňovaná ve vztahu k finančním institucím, nad nimiž vykonává svou působnost odpovídající makroobezřetnostní orgán;

c) „pravomocí doporučovat“ se rozumí pravomoc prostřednictvím doporučení vydávat pokyny k uplatňování makroobezřetnostních nástrojů, je-li to nezbytné k dosažení hlavního nebo dílčího cíle;

d) „střednědobým horizontem“ se rozumí v horizontu do tří let;

e) „makroobezřetnostním orgánem“ se rozumí vnitrostátní makroobezřetnostní orgán, jehož cíle, opatření, pravomoci, odpovědnost a jiné znaky jsou vymezeny v doporučení ESRB/2011/3 (8);

f) „právně závaznými opatřeními týkajícími se dlužníka“ se rozumějí opatření týkající se dlužníka, která jsou zavedena na základě právně závazných aktů;

g) „poměrem dluhu k příjmům“ (poměrem DTI) se rozumí celkový dluh dlužníka v době vzniku úvěru v poměru k celkovému ročnímu disponibilnímu příjmu dlužníka v době vzniku úvěru;

h) „poměrem nákladů na obsluhu dluhu k příjmům“ (poměrem DSTI) se rozumí roční celkové náklady na obsluhu dluhu v poměru k celkovému ročnímu disponibilnímu příjmu dlužníka v době vzniku úvěru;

i) „poměrem úvěru k hodnotě nemovitosti“ (poměrem LTV) se rozumí součet všech úvěrů nebo úvěrových tranší zajištěných dlužníkem na nemovitosti v době vzniku úvěru v poměru k hodnotě nemovitosti v době vzniku úvěru;

j) „splatností“ se rozumí doba trvání smlouvy o úvěru na obytnou nemovitost vyjádřená v letech v době vzniku úvěru;

k) „obsluhou dluhu“ se rozumí společná splátka úroků a jistiny v rámci dlužníkova celkového dluhu po určité období (obvykle jeden rok).

2. Prováděcí kritéria

1. Při provádění tohoto doporučení se uplatňují následující kritéria: a) je třeba náležitě zohlednit zásadu proporcionality, a to s ohledem na cíl a obsah doporučení A a B; b) aby byl zajištěn soulad s dílčím doporučením B.2, musí být doporučení A provedeno před dílčím doporučením B.2; c) při aktivaci opatření týkajících se dlužníka podle doporučení B by se při nastavení a zavádění těchto opatření mělo zohlednit postavení Lucemburska v hospodářském a finančním cyklu a možné dopady, pokud jde o související náklady a přínosy; d) pokud se týká doporučení C, mělo by se při zavádění politických změn zohlednit postavení Lucemburska v hospodářském a finančním cyklu, aby příslušná opatření nevedla k zesilování či vzniku akumulovaných zranitelných míst v sektoru obytných nemovitostí v Lucembursku; e) zvláštní kritéria pro soulad s doporučeními A, B a C jsou uvedena v příloze I.

2. Příjemci tohoto doporučení se vyzývají, aby ESRB a Radu informovali o opatřeních, která přijali v reakci na toto doporučení, nebo aby v případě nečinnosti poskytli náležité zdůvodnění. Jejich zprávy by měly zahrnovat přinejmenším: a) informace o podstatě a časovém rámci přijímaných opatření; b) hodnocení zranitelných míst souvisejících se zadlužením domácností, nadhodnocením cen obytných nemovitostí a úvěrovými standardy pro nové hypoteční úvěry, včetně rozdělení nových hypotečních úvěrů podle poměrů LTV, DTI a DSTI a splatností, přičemž příslušné poměry se vypočtou v souladu s přílohou IV doporučení Evropské rady pro systémová rizika ESRB/2016/14 (9), jakož i hodnocení účinnosti přijatých opatření s ohledem na cíle sledované tímto doporučením; c) podrobné zdůvodnění nečinnosti či jakéhokoli odchýlení od tohoto doporučení, a to včetně zdůvodnění případného prodlení.

3. Časový rámec pro návazné kroky

Příjemci tohoto doporučení se vyzývají, aby ESRB a Radu informovali o opatřeních, která přijali v reakci na toto doporučení, nebo aby v případě nečinnosti poskytli náležité zdůvodnění, a to v souladu s tímto časovým rámcem:

a) Doporučení A

i) Příjemce doporučení A se vyzývá, aby do 31. října 2020 předložil ESRB a Radě předběžnou zprávu o provádění doporučení A, která musí obsahovat alespoň prohlášení, zda se plánuje provedení doporučení A a který orgán či orgány budou odpovědné za rozhodnutí aktivovat a provést opatření týkající se dlužníka vymezená v tomto doporučení. ESRB může příjemce doporučení A vyrozumět o svém stanovisku k předběžné zprávě.

ii) Příjemce doporučení A se vyzývá, aby do 31. března 2021 předložil ESRB a Radě konečnou zprávu o provádění doporučení A.

b) Doporučení B

Příjemci doporučení B se vyzývají, aby do 31. října 2020 a každý následující rok až do 31. října 2022 ESRB a Radě předložili zprávu o všech krocích, které podnikli k provedení opatření týkajících se dlužníka nebo jakýchkoli jiných dostupných opatření k vyřešení zranitelných míst souvisejících se zadlužením domácností, nadhodnocením cen obytných nemovitostí a úvěrovými standardy pro nové hypoteční úvěry v Lucembursku. Pokud je za přijetí opatření k řešení určených zranitelných míst odpovědný více než jeden orgán, měla by být předložena jedna společná zpráva.

c) Doporučení C

Příjemce doporučení C se vyzývá, aby do 31. října 2022 ESRB a Radě předložil zprávu o provádění doporučení C. Pokud je za přijetí opatření k řešení určených zranitelných míst odpovědný více než jeden orgán, měla by být předložena jedna společná zpráva.

4. Sledování a hodnocení

1. Sekretariát ESRB bude: a) napomáhat příjemcům doporučení tím, že zajistí koordinaci podávání zpráv, poskytne jim příslušné vzory a v případě potřeby upřesní postup a lhůty pro návazné kroky; b) ověřovat provádění návazných kroků ze strany příjemců doporučení, poskytovat jim na jejich žádost pomoc a předkládat zprávy o návazných krocích generální radě. Budou zahájena tři posouzení, a to: i) do 31. prosince 2020, pokud se týká provádění doporučení B; ii) do 31. prosince 2021, pokud se týká provádění doporučení A a B; a iii) do 31. prosince 2022, pokud se týká provádění doporučení B a C.

2. Generální rada vyhodnotí přijatá opatření a zdůvodnění oznámená příjemci tohoto doporučení a případně může rozhodnout, že toto doporučení nebylo zohledněno a jeho příjemce řádně nezdůvodnil svou nečinnost.

Ve Frankfurtu nad Mohanem dne 27. června 2019. Vedoucí sekretariátu ESRB jménem generální rady ESRB Francesco MAZZAFERRO

(1) Úř. věst. L 331, 15.12.2010, s. 1.

(2) Doporučení Evropské rady pro systémová rizika ESRB/2013/1 ze dne 4. dubna 2013 o průběžných cílech a nástrojích makroobezřetnostní politiky (Úř. věst. C 170, 15.6.2013, s. 1).

(3) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnic 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. L 176, 27.6.2013, s. 338).

(4) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. L 176, 27.6.2013, s. 1).

(5) Viz „Vulnerabilities in the EU Residential Real Estate Sector“, ESRB, listopad 2016, k dispozici na internetových stránkách ESRB www.esrb.europa.eu.

(6) Varování Evropské rady pro systémová rizika ESRB/2016/09 ze dne 22. září 2016 ke zranitelným místům sektoru obytných nemovitostí v Lucembursku ve střednědobém horizontu (Úř. věst. C 31, 31.1.2017, s. 51).

(7) Viz „Vulnerabilities in the residential real estate sectors of EEA countries“, ESRB, 2019, k dispozici na internetových stránkách ESRB www.esrb.europa.eu.

(8) Doporučení Evropské rady pro systémová rizika ESRB/2011/3 ze dne 22. prosince 2011 o makroobezřetnostním mandátu vnitrostátních orgánů (Úř. věst. C 41, 14.2.2012, s. 1).

(9) Doporučení Evropské rady pro systémová rizika ESRB/2016/14 ze dne 31. října 2016 o doplnění chybějících údajů o nemovitostech (Úř. věst. C 31, 31.1.2017, s. 1).