BG Официален вестник на Европейския съюз L 292/12

РЕШЕНИЕ НА НАДЗОРНИЯ ОРГАН НА ЕАСТ

№ 179/15/COL

от 7 май 2015 година

относно помощ за обществен автобусен транспорт в окръг Aust Agder (Норвегия) [2016/1890]

НАДЗОРНИЯТ ОРГАН НА ЕАСТ („ОРГАНЪТ“),

Като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“), и по-специално членове 49, 61—63 и протокол 26 към него,

Като взе предвид Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на Надзорен орган и Съд („Споразумението за Надзорен орган и Съд“), и по-специално член 24 от него,

Като взе предвид Протокол 3 към Споразумението за Надзорен орган и Съд („Протокол 3“), и по-специално част I, член 1, параграфи 1—3, както и част II, член 7, параграф 5 и член 14 от него,

като има предвид, че:

I. ФАКТИ

1. ПРОЦЕДУРА

(1) С писмо от 23 март 2011 г. Органът получи първа жалба от норвежкото автобусно предприятие Konkurrenten.no — частен оператор на автобусен транспорт, което твърди, че договорите за доставка на услуги за местен автобусен транспорт в Aust Agder, възложени от окръг Aust Agder, Норвегия (наричан по-нататък също така „Aust Agder“ или „Окръгът“) на няколко автобусни оператори, включват неправомерна държавна помощ.

(2) С писмо от 10 ноември 2011 г. Органът изпрати жалбата до норвежките органи и поиска допълнителна информация.

(3) С Решение № 60/13/COL от 6 февруари 2013 г. Органът откри официална процедура по разследване на потенциална неправомерна държавна помощ, включена във възлагането на договори за услуги за местен автобусен транспорт в Aust Agder (наричано по-нататък „решението за откриване“). Решението за откриване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз и в притурката за ЕИП към него (1). Норвежките органи, жалбоподателят и две други трети страни — Nettbuss Sør AS и Setesdal Bilruter L/L, представиха мнения по решението за откриване. Норвежките органи изразиха мнения и по мненията, изпратени от жалбоподателя и другите трети страни.

(4) С писмо от 17 декември 2013 г. Органът поиска повече информация от норвежките органи.

(5) Допълнителна информация беше изпратена от норвежките органи с писмо от 30 януари 2014 г., а от Nettbuss Sør AS — с писмо от 20 февруари 2014 г.

(6) С писмо от 8 юли 2014 г. норвежките органи предоставиха допълнителна информация относно производството на Nettbuss Sør AS. С оглед на тази информация Органът поиска разяснения и допълваща информация с писмо от 14 август 2014 г.

(7) Норвежките органи отговориха с писма от 15 октомври 2014 г. и 19 декември 2014 г., а Nettbuss Sør AS — с писмо от 6 ноември 2014 г. На 25 ноември 2014 г. беше проведена и среща с представители на Nettbuss Sør AS и Aust Agder.

(8) Освен това на 9 декември 2013 г. Органът получи втора жалба от дружество Agder Flyekspress, което управлява конкурентна на Nettbuss Sør AS летищна автобусна линия. Според жалбоподателя Nettbuss Sør AS е получавало поне от 2013 г. насам неправомерна държавна помощ чрез кръстосано субсидиране на своите търговски дейности.

(9) С писмо от 18 март 2014 г. Органът изпрати жалбата на норвежките органи и поиска допълнителна информация.

(10) Норвежките органи предоставиха поисканата информация с писмо от 22 април 2014 г. Nettbuss Sør AS също отговори по електронна поща с писмо от 9 април 2014 г.

(11) С писмо от 10 октомври 2014 г. Органът приключи разглеждането на делото по втората жалба, като информира жалбоподателя, че с оглед на предоставената информация и като е взел под внимание факта, че двете жалби се отнасят до обществени поръчки, възложени в Aust Agder, и до въпроси, включени в обхвата на решението за откриване, Органът е решил да разгледа повдигнатите въпроси в настоящото решение. Жалбоподателят не възрази на това, нито предостави някаква допълнителна информация.

2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ — ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ОТНОСНО МЕСТЕН РЕДОВЕН И УЧИЛИЩЕН АВТОБУСЕН ТРАНСПОРТ

2.1 Местен редовен автобусен транспорт (2)

2.1.1 Централизирана държавна отговорност

(12) В момента на влизане в сила на Закона за транспорта от 1976 г. (3) норвежката държава (Министерството на транспорта) е отговаряла за услугите за местен редовен транспорт. Държавните транспортни агенции са управлявали местния редовен транспорт във всеки окръг.

2.1.2 Процес на децентрализация

2.1.2.1 Въведение

(13) Малко след влизането в сила на Закона за транспорта от 1976 г. започва процес на децентрализация. От 1 януари 1979 г. правомощията на Министерството на транспорта могат да се делегират на равнище окръг. В същото време държавните транспортни агенции са превърнати в окръжни административни органи.

(14) През 1981 г. с въвеждането на член 24а от Закона за транспорта от 1976 г. когато предоставя финансиране на окръзите, държавата може да предостави отговорността за финансиране на местния редовен транспорт на окръзите (4).

2.1.2.2 Регламентът от 1980 г.

(15) Друг важен елемент от процеса на децентрализация е Регламентът от 19 декември 1980 г. относно компенсацията за предоставяне на местен редовен транспорт („Регламентът от 1980 г.“). В член 1 от него се посочва, че окръгът е отговорен за финансиране на местния редовен транспорт. По силата на член 3 размерът на компенсацията следва да се решава ежегодно на основата на разликата между очакваните приходи според определените тарифи и намаления и разумните разходи.

(16) Регламентът от 1980 г. съдържа също правила за контрола и достъпа до информация, уточнява ролите на Министерството на транспорта, от една страна, и на окръзите, от друга. В член 7 от него се съдържа правното основание Министерството да издава допълнителни правила и насоки за компенсация на местния редовен транспорт.

2.1.2.3 Регламентът от 1982 г. и стандартното основно споразумение между KS и НААД

(17) На 1 януари 1983 г. Регламентът от 1980 г. е заменен от Регламент от 2 декември 1982 г. относно компенсация за предоставяне на местен редовен транспорт („Регламентът от 1982 г.“). Член 4 от Регламента от 1982 г. налага задължение на окръзите да сключват споразумения с концесионерите за компенсация за предоставянето на редовен обществен транспорт. Въз основа на това Норвежкото сдружение на местните и регионални органи („KS“) и Норвежката асоциация на автобусните дружества („НААД“) (5) са сключили стандартно основно споразумение („стандартното основно споразумение между KS и НААД“) и споразумение за стандартна годишна компенсация, което трябва да се използва от всеки окръг при сключване на споразумения за предоставянето на услуги за редовен автобусен транспорт. По отношение на изчислението на компенсацията стандартното споразумение се основава на същите принципи като член 3 от Регламента от 1980 г. Стандартното основно споразумение предвижда също разделяне на разходите между местните автобусни транспортни услуги и други търговски услуги.

2.1.2.4 Регламентът от 1985 г.

(18) С приемането на нова система за приходите на окръзите през 1985 г. е приет нов Регламент относно компенсация на местния транспорт („Регламент от 1985 г.“). Новата система за приходите на окръзите (и общините) има за последствие, че централното финансиране на местния транспорт се предоставя като еднократно платима сума. Основният фокус на Регламента от 1985 г. е връзката между Министерство на транспорта и окръзите. Регламентът от 1985 г. е отменен на 1 януари 1987 г. от нов регламент (6), който остава в сила до 30 април 2003 г., когато на свой ред е заменен от Регламента за търговския транспорт (вж. по-долу).

2.1.3 Закон за търговския транспорт от 2002 г. и Регламент за търговския транспорт от 2003 г.

(19) Понастоящем секторът на местния редовен автобусен транспорт се регулира от Закона за търговския транспорт от 2002 г. („ЗТТ“) (7) и Регламента за търговския транспорт от 2003 г. („РТТ“) (8). ЗТТ отмени и замени Закона за транспорта от 1976 г. (9). РТТ отмени и замени два регламента (10).

(20) Норвежките органи обясниха, че съответните разпоредби не са били изменяни значително след влизането в сила на Споразумението за ЕИП през 1994 г.

2.1.4 Съфинансиране на местни транспортни услуги от държавата и окръзите

(21) Окръзите финансират частично местните транспортни услуги от постъпленията от данъци. В допълнение, съгласно ЗТТ окръзите получават държавно финансиране посредством годишни пакети от безвъзмездни средства (11). Размерът на безвъзмездните средства се определя на основата на степента, в която окръзите се нуждаят от финансиране от държавата. Следователно окръзите трябва да предоставят на Министерството на транспорта бюджети, счетоводни отчети и друга свързана информация, необходима за оценяване на нуждата от финансиране (12).

2.1.5 Концесии

2.1.5.1 Въведение

(22) Съгласно ЗТТ са необходими концесии за извършването на услуги за автобусен транспорт срещу възнаграждение (т.е. заплащане от страна на потребителите (пътниците) на транспортните услуги) (13).

(23) За операторите на услуги за редовен пътнически автобусен транспорт срещу възнаграждение са необходими както обща, така и специална концесия.

2.1.5.2 Обща концесия за пътнически транспорт

(24) Предприятия, предоставящи услуги за пътнически транспорт срещу възнаграждение, трябва да имат обща концесия (14). За да придобие обща концесия, кандидатът трябва: i) да предостави свидетелство за съдимост, ii) да разполага със задоволителни финансови средства и възможности, и iii) да притежава задоволителни професионални квалификации (15). Общите концесии не са ограничени във времето (16).

2.1.5.3 Специални концесии за редовен пътнически транспорт

(25) В допълнение към общата концесия всяко предприятие, което желае да извършва редовен пътнически транспорт срещу възнаграждение, трябва да притежава специална концесия (17). Съществуват два вида специални концесии: i) концесии за област, и ii) концесии за конкретен маршрут. Концесията за област е с ограничен характер, тъй като позволява на нейния притежател да предлага услуги за редовен автобусен транспорт в цялата обхваната област дотолкова, доколкото в същата област не са предоставени други концесии за конкретни маршрути. Притежателят на концесия за конкретен маршрут е единственият субект, който има правото да извършва редовен автобусен транспорт по съответния маршрут.

(26) Специалната концесия предоставя на концесионера право и задължение да извършва транспортната услуга, както е посочено в концесията (18). При кандидатстване за специална концесия трябва да се подадат предложение за разписанието за превоз и тарифи (19). Разписанията и тарифите подлежат на контрол от окръзите (20). Окръзите могат да разпоредят да се направят промени в разписанията и тарифите (21).

(27) Специалните концесии могат да се възлагат за периоди до 10 години: i) посредством тръжни процедури и предоставяни за периода, посочен в тръжната процедура (22), което при всички случаи няма да надвиши период от 10 години (23), или ii) пряко, т.е. без тръжна процедура за период от 10 години (24).

2.1.5.4 Договори

(28) За да допълнят концесиите, окръзите сключват договори с концесионерите за предоставянето на обществени услуги. Окръзите имат свободата да определят вида на тези договори (25).

2.1.5.5 Компенсация

(29) Окръзите са отговорни за предоставянето на компенсация за концесионерите (26). Окръзите могат да изберат дали да използват брутни или нетни договори. При брутни договори концесионерите получават компенсация за свързаните с предоставянето на услугата разходи от окръга, а не прихода от продажбата на билети на пътниците. При нетни договори концесионерите получават приходите от билети и компенсация от окръга, доколкото постъпленията от билети са недостатъчни да покрият разходите, свързани с услугата, и разумна печалба.

(30) В съответствие с член 22 от ЗТТ окръзите трябва да компенсират операторите за предоставянето на транспортна услуга по непечелившите маршрути, които окръзите искат да пуснат или поддържат на своята територия. (27).

(31) Окръзите имат свободата да определят начина, по който ще бъдат компенсирани концесионерите; ЗТТ и РТТ не съдържат конкретни разпоредби за това как ще се предоставя компенсацията.

(32) Органът разбира, че съгласно член 22 от ЗТТ компенсацията може да покрие разходите за обществената услуга (минус постъпленията от билети за нетни договори), включително разумна печалба.

2.2 Училищен транспорт

(33) От периода преди влизането в сила на Споразумението за ЕИП в Норвегия на 1 януари 1994 г. норвежките окръзи са били отговорни за предоставянето на училищен превоз за началното и гимназиалното или средното училище за деца, живеещи на определено разстояние от училището (обикновено четири километра). Понастоящем тази отговорност е предвидена в Закона за образованието от 1998 г. („Закон за образованието“) (28). Този закон е предшестван от Закона за началните училища от 1969 г. (29) и Закона за средните училища от 1974 г. (30). В средата на 80-те години на ХХ в. на основание закон за изменение на Закона за началните училища и Закона за средните училища (31) на окръзите е вменена отговорността за предоставянето на училищен превоз. С цел яснота в настоящото решение изразът „Закон за образованието“ ще се използва навсякъде в текста като позоваване на относимите правни разпоредби в сила преди влизането в сила на Закона за образованието.

(34) Съгласно Закона за образованието общините са задължени да плащат на окръга за училищен превоз в началното училище. След това окръгът заплаща на автобусния оператор за предоставянето на услугата. За училищен превоз в гимназиалното или средното училище окръзите плащат за месечни карти на учениците по силата на договори, сключени с автобусните оператори.

3. ПОЛУЧАТЕЛИ НА ПРЕДПОЛАГАЕМА ПОМОЩ

(35) От влизането в сила на Споразумението за ЕИП в Норвегия Aust Agder предоставя специални концесии на следните седем дружества, като сключва с тях договори за местен редовен и училищен автобусен транспорт: 1. Birkeland Busser AS, собственост на Setesdal Bilruter L/L; 2. Frolandsruta Frode Oland, собственост на Frode Stoltenberg Oland; 3. Høyvågruta AS до сливането му с Nettbuss Sør AS през 2009 г.; 4. Nettbuss Sør AS, което е част от групата Nettbuss и е собственост на автобусното транспортно предприятие Nettbuss AS, собственост на Norges Statsbaner AS (32); 5. Risør og Tvedestrand Bilruter AS (RTB) до сливането му с Nettbuss Sør AS през 2008 г.; 6. L/L Setesdal Bilruter, чиито трима основни акционери са Sigmund Aune, Brøvig Holding AS и община Bykle. Освен това акционери са няколко други общини в Aust Agder и няколко в Vest Agder; както и 7. Telemark Bilruter, чиито основни акционери са общините Vinje и Seljord, както и Seljord Sparebank, като акции в дружеството притежават и няколко общини в окръг Telemark.

(36) Тези дружества са били оператори на местен редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder отпреди влизането в сила на Споразумението за ЕИП в Норвегия на 1 януари 1994 г. От 2009 г. и след сливането на Nettbuss Sør AS с Høyvågruta AS и RTB остават пет оператори, които осъществяват транспортни услуги по договорите с Aust Agder (33). След изтичането на договора за концесия с Nettbuss Sør AS на 31 декември 2014 г. има само четири оператори, които понастоящем предоставят съответните услуги съгласно съществуващата правна рамка.

(37) Правото и задължението за предоставяне на местен редовен и училищен автобусен транспорт е възлагано чрез концесии, както и, на по-късен етап, в съчетание с възлагането на отделни договори на автобусни транспортни оператори. Двете последно възложени концесии обхващат периоди от около десет години (1993—2003 г. и 2004—2012 г.). Удължаването на възложените концесии и договори на същите автобусни транспортни оператори е било обичайно през двата концесионни периода.

(38) Всички оператори извършват търговски дейности извън обхвата на обществените услуги. Тези дейности включват товарен транспорт, туристически автобусни услуги, таксиметрови услуги и експресни автобусни превози.

(39) По-специално Nettbuss Sør AS е оператор от 60-те години на ХХ в., а от 2014 г. — чрез своето дъщерно дружество Nettbuss Ekspress AS, на директна летищна автобусна линия в района. Тя се счита за търговски маршрут, за който не съществува право на компенсация за обществена услуга от Aust Agder. Чрез дъщерното си дружество Sørlandsekspressen дружеството е оператор също така на експресни автобусни маршрути извън обхвата на обществената услуга, както и на нощни автобусни маршрути също извън обхвата на обществената услуга (nattbuss).

(40) Норвежките органи заявяват, че Telemark Bilruter AS е започнало да води разделно счетоводство от 2012 г.

(41) Frolandsruta Frode Oland не е водило разделно счетоводство.

(42) Birkeland Busser AS, Nettbuss Sør AS и Setesdal Bilruter L/L са въвели разделно счетоводство през 2009 г.

(43) По отношение на RTB и Høyvågruta AS норвежките органи не са в състояние да предоставят информация за това дали дружествата са водили разделно счетоводство. От сливането им с Nettbuss Sør AS съответно през 2008 и 2009 г. тяхното счетоводство е обединено със счетоводството на Nettbuss Sør AS.

4. ВЪЗЛАГАНЕ НА ДОГОВОРИ

4.1 Възлагане на договори от 1988 до 2003 г.

(44) От 1988 г. до края на 2003 г. Aust Agder сключва споразумения с всеки автобусен оператор, притежаващ специална концесия. Продължителността на тези споразумения е за една година с възможност за автоматично подновяване с по една година.

(45) Тези споразумения не предвиждат формула за изчисление на компенсацията за обществена услуга. Компенсацията се основава на преговори. Договорите обаче предвиждат задължение за всяко автобусно предприятие, притежаващо специална концесия, да изготви производствен план и предложение за бюджет, като посочва очакваните приходи и разходи. Това предложение следва, доколкото е възможно, да се основава на счетоводни и статистически данни, а също и на прогнози за предвидими разходи и приходи плюс изменението на трафика. Освен това предложените производствени разходи следва да съответстват на разходите на обичаен и добре управляван оператор. Това представлява основата за преговори.

4.2 Възлагане на договори от 2004 до 2008 г. — въвеждане на метода ALFA

(46) След решението на Окръжния съвет от декември 2002 г. Aust Agder сключва нови индивидуални договори. Според норвежките органи въвеждането на тези договори не представлява съществена промяна в сравнение с предходната система. Всички договори продължават да се възлагат пряко на съществуващите оператори.

(47) От 2004 г. размерът на компенсацията продължава да се решава въз основа на преговори между Aust Agder и автобусните предприятия, но основата за тези преговорите е променена с въвеждането на нова система за изчисление на компенсацията — т.нар. „метод ALFA“ (34).

(48) Според норвежките органи методът ALFA е разработен като обективен и прозрачен модел за изчисление на разходите, свързани с автобусния транспорт. Основният принцип е, че транспортните предприятия няма да изчисляват компенсацията си въз основа на своите собствени действителни разходи, а съобразно представителни допускания за своя тип предприятия. Този метод симулира разходите на добре управлявано автобусно предприятие. Изчислението на нормализираните разходи за автобусните операции по метода ALFA включва следните главни елементи: а) изчисление на производството: пробегът километри за производствения период за превозно средство; всеки редовен маршрут е регистриран с изминаваното разстояние, изразходваното време, броя дни за период и вида на използвания автобус. Включено е изчислението на пробега километри за превозно средство и часове в движение, както и средната скорост за периода; б) изчисление на разходите: разходите за единица се умножават по пробега километри за превозно средство; методът ALFA взема под внимание разходи като гориво, гуми, резервни части, обслужване, поддръжка, автомивка, разходи за превозното средство, разходи за персонал (шофьори), бюджетни разходи (разходи, свързани с движението, като фериботи, пътни такси и т.н.), административни разходи и други общи разходи. Разходите за всяко перо се изчисляват частично въз основа на цените на производствените фактори, умножени по потреблението им за километър, което дава нормализирано число за километър; в) постъпления от транспортните операции през производствения период, както и г) изчисление на нуждата от субсидии. Изчислението на субсидиите се базира на изчислението на нормализираните разходи плюс бюджетните разходи минус постъпленията от транспорт.

(49) Изчислението се основава на производството на транспортни услуги (т.е. пробега километри, изминат от превозните средства в различните групи превозни средства и групи за редовни услуги) от всяко от дружествата; после на средните разходи по метода ALFA за различните разходни пера и накрая, на някои корекции, основани на разходи, които са специфични за отделното предприятие поради географски и топографски условия, транспортни условия и законодателство, както и тарифно определени условия.

(50) Новите индивидуални договори първоначално са в сила от 1 януари 2004 г. до 31 декември 2006 г. и са удължени с две години до 31 декември 2008 г.

4.3 Възлагане на договори от 2009 г. нататък — индексация

(51) На 12 юни 2007 г. Окръжният съвет на Aust Agder решава да възложи нови договори пряко на съществуващите автобусни предприятия за следващия период 2009—2012 г. След преговори с автобусните транспортни предприятия на 9 декември 2008 г. Окръжният съвет одобрява новите договори.

(52) Предишните договори остават до голяма степен непроменени. Методът ALFA обаче е допълнен от нова система за индексация, свързана с някои производствени фактори в съответствие със следната формула: 0,55 × L + 0,30 × K + 0,15 × D L = промяна в разходите за заплати (НСИ на Норвегия, статистически данни за заплатите в транспорта) K = промяна в индекса на потребителските цени (НСИ на Норвегия) D = промяна в разходите за гориво (индекс Platts Oilgram).

(53) Компенсацията, предоставяна за новите договори от 2009 г. нататък, вече не е обект на преговори.

(54) Новите договори първоначално действат от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2012 г. и са удължени до края на 2016 г., с изключение на договора с Nettbuss Sør AS, който е удължен само за две години до 31 декември 2014 г.

(55) Окръг Aust Agder вече е започнал организирането на търг за нови договори за периода от януари 2015 г. нататък.

5. ПРОЕКТЪТ ATP И ЛЕТИЩНИЯТ АВТОБУСЕН ТРАНСФЕР

(56) Жалбоподателят твърди, че Aust Agder е отпускал 1 млн. NOK годишно за „научноизследователски и екологични мерки“ на автобусните оператори.

(57) Според информацията, предоставена от норвежките органи, общините Kristiansand, Songdalen, Søgne, Vennesla, Lillesand, Birkenes и Iveland и окръзите Vest Agder и Aust Agder са започнали изпълнението на проект за сътрудничество, наричан проект ATP.

(58) Въз основа на проекта ATP от 2004 г. нататък само на Nettbuss Sør AS пряко от проекта е предоставяна годишна сума от 800 000 NOK за увеличаване на честотата на автобусите, пътуващи по маршрута Lillesand — Kristiansand, основно от един автобус на час на два автобуса на час. Това плащане е правено чрез окръг Vest Agder през 2005, 2006 и 2007 г. и чрез Agder Kollektivtrafikk AS (AKT), публично дружество с ограничена отговорност, през 2008 и 2009 г. От 2010 г. тази сума е увеличена на 2 млн. NOK и е предоставяна на Nettbuss Sør AS пряко от Aust Agder като част от договора между тях за местен редовен и училищен автобусен транспорт, за да се запазят подобрените автобусни връзки до Aust Agder, както и да се подобрят допълнително автобусните услуги по маршрута Kristiansand — Arendal (маршрут 5). Поръчката за увеличено производство е направена от Aust-Agder, а плащането — от окръг Vest Agder, чрез AKT, на окръг Aust Agder, който извършва плащането на Nettbuss Sør AS. От 2011 г. сумата е намалена на 1,5 млн. NOK.

(59) Освен това заедно с гореспоменатата увеличена честота на автобусите на Nettbuss Sør AS през 2004 г. е пусната съответна услуга за летищен автобусен трансфер, осигуряваща връзка между маршрут 5 на местната редовна автобусна линия до Kristiansand и летище Kjevik, използващ един билет, валиден за местната редовна автобусна линия и за летищния автобус. Този летищен автобусен трансфер не е възложен като обществена услуга. За да компенсира местния редовен автобус за транспортната услуга по маршрут 5, Nettbuss Sør AS закупува 60 000 места годишно на цена от 65 NOK за билет, възлизащи на обща стойност 3,9 млн. NOK. Цената на билета е изчислена въз основа на цената на билета на търговски управлявания от Nettbuss Sør AS директен маршрут до летището. Сумата е използвана за финансиране на увеличената честота на автобусите по маршрут 5.

(60) През 2009 г. поради малкия брой пътници, използващи маршрут 5, между Nettbuss Sør AS и Aust Agder е постигнато съгласие, че сумата за годишно закупуване на места следва да бъде определена в размер на 2,1 млн. NOK. Това намаление на приходите е покрито от съответно увеличение от 2 млн. NOK към проекта ATP, както беше споменато по-горе.

(61) През 2013 г. поради по-нататъшно намаляване на броя на пътниците на летището и факта, че годишната сума, плащана от Nettbuss Sør AS за места, прави икономически неизгодно да се поддържа услугата за летищен автобусен трансфер, е било постигнато споразумение с Aust Agder да се намали задължението на Nettbuss Sør AS по два маршрута, изпълнявани като обществена услуга, а именно маршрути 39 и 40, за да се финансира съответното намаление на приходите по проекта ATP. Във финансово изражение това намаление е оценено от норвежките органи като икономия от преки разходи за Nettbuss Sør AS, възлизаща на 1 020 000 NOK.

(62) Според информацията, предоставена от норвежките органи, летищният автобус е спрял закупуването на места по маршрут 5, считано от 20 януари 2014 г. Летищният автобус и маршрут 5 вече не се предлагат на пазара като пакет и пътниците на летищния автобус, които вземат линия 5, трябва да купуват отделно билети за нея. Също така от 2014 г. летищният автобус вече не се обслужва от Nettbus Sør AS, а от предприятието Nettbuss Ekspress AS.

6. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ЗА РАЗСЛЕДВАНЕ

(63) Органът изрази съмнения относно това дали компенсацията, предоставяна от 2004 г. за задълженията за местна редовна и училищна автобусна транспортна услуга в Aust Agder, представлява държавна помощ по смисъла на член 61 от Споразумението за ЕИП, и в частност във връзка с прилагането на условията по делото Altmark (35), по-специално от второ до четвърто условие.

(64) Органът имаше съмнения дали е изпълнен вторият критерий предвид факта, че са провеждани преговори с цел установяване на точния размер на компенсацията, която трябва да бъде предоставена, след като е приложен методът ALFA. Освен това Органът имаше съмнения дали третият критерий е изпълнен предвид факта, че съответните предприятия не са водили разделно счетоводство от 2004 г. и нито едно от тях не е спазвало точно разпределение на общите разходи, за да докаже, че окончателно определената компенсация е покривала единствено разходите за обществената услуга. Накрая, Органът не можа да стигне до заключение относно приложимостта на четвъртия критерий по делото Altmark и съпоставителния анализ и изрази съмнение относно това дали методът ALFA и преговорите за определяне на окончателната компенсация са гарантирали, че компенсацията е ограничена до покриването на разходите на оператор с подходящо оборудване и добро управление.

(65) По отношение на проекта ATP Органът изрази съмнения поради липсата на достатъчно информация относно това дали сумите, отпуснати на Nettbuss Sør AS, са свързани с предоставянето на компенсация от Aust Agder, или те представляват или са част от отделна схема.

(66) Освен това Органът не можа да стигне до заключение дали измененията, направени в съществуващата схема за помощ (която е въведена в Aust Agder на основание ЗТТ, РТТ, Закона за образованието и административната практика) с метода ALFA от 1 януари 2004 г. и нейната индексация от 2009 г., са променили съществено схемата, превръщайки я в нова помощ. Въпреки че въвеждането на този нов метод изглежда не променя правното основание и целта на предоставянето на компенсация или включените бенефициери, Органът изрази съмнения относно това дали същността на схемата е останала незасегната предвид факта, че основните характеристики за изчисление на компенсацията може да са били изменени значително.

(67) След като стигна да заключението, че поне до края на 2003 г. в Aust Agder е била въведена схема за съществуваща помощ, Органът имаше съмнения, предвид липсата на разделно счетоводство и точно разпределение на общите разходи между обществената услуга и търговските дейности на съответните бенефициери, относно това дали сумите за компенсация са били отпускани на основата на тази схема. Съгласно най-новата съдебна практика на Съда на ЕАСТ Органът прие, че плащанията, които не са извършени въз основа на разпоредбите, предвиждащи схемата, не могат да бъдат защитени от същността на съществуваща схема (36). Органът подчерта и в решението за откриване, че в съответствие с горецитираното решение всяка помощ, която не е отпусната въз основа на съществуващата схема за помощ, ще трябва да бъде определена като нова помощ.

(68) Що се отнася до съвместимостта на засегнатите мерки, Органът посочи, че всяка потенциална свръхкомпенсация, отпусната извън съществуващата схема за помощ, няма да бъде съвместима със Споразумението за ЕИП. По същия начин, относно потенциалната нова помощ, отпусната след 2004 г. с въвеждането на метода ALFA, Органът не можа да стигне до заключение относно това дали отпусната компенсация е съобразена със Споразумението за ЕИП предвид изразените съмнения относно параметрите, въз основа на които трябва да се изчисли плащането за компенсация, както и договореността за разпределение на разходите с цел избягване на свръхкомпенсация.

(69) Накрая, по отношение на проекта ATP при липсата на достатъчно информация Органът не беше в състояние да прецени съвместимостта на тази мярка със Споразумението за ЕИП.

7. КОМЕНТАРИ НА НОРВЕЖКИТЕ ОРГАНИ

(70) Норвежките органи предоставиха мнения по решението за откриване, както и след това, като първоначално възприеха общ подход по отношение на оценката за държавна помощ за всички транспортни оператори, посочени в настоящото решение.

(71) По-късно в процеса обаче норвежките органи установиха и съобщиха на Органа с писма от 8 юли, 15 октомври и 19 декември 2014 г. допълнителна информация относно производството на Nettbuss Sør AS. Въз основа на тази нова информация изглежда, че становището на норвежките органи относно предоставената компенсация на Nettbuss Sør AS и преценката за нейната съвместимост са се променили съществено (вж. раздел 7.1.6 по-долу).

7.1 Компенсация за автобусен транспорт в Aust Agder

7.1.1 Нова или съществуваща помощ

(72) Норвежките органи твърдят, че въвеждането на метода ALFA не е довел до съществена промяна в съществуващата система за компенсация, въведена в Aust Agder. Целта, основанието и принципите за компенсиране на автобусните предприятия са еднакви преди и след 2004 г.

(73) Важно е също така и следва да е достатъчно според норвежките органи, че законодателството (т.е. ЗТТ, РТТ и Законът за образованието) са останали непроменени през целия относим период. Норвежките органи заявяват още, че административната практика в Aust Agder не се е променила през годините и през целия период компенсацията е включвала същите елементи (т.е. компенсация за автобусни операции, плащане за училищен превоз и компенсация за разходи на подизпълнители).

(74) Сумата на компенсацията винаги е представлявала разликата между очакваните разходи за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга минус очакваните приходи. Тя е определяна въз основа на известни фактори, които не са променяни през целия относим период (т.е. разходи за автобусни операции, разходи за подизпълнители, приход от началните училища, приход от гимназиите, други приходи, цени на билетите и намаления, транспортно производство). Окончателната сума е установявана чрез преговори и е определяна преди изпълнението на задълженията за обществена услуга.

(75) Както се споменава по-горе, факторите за определяне на компенсацията са вземани под внимание независимо от вида на споразумението, прилагано за установяване на компенсацията. Следователно според норвежките органи методът ALFA е бил въведен тъкмо като инструмент за по-точно съгласуване на един от факторите (а именно разходите за автобусни операции). Поради това той не е променил системата за компенсация като такава, нито е въвел отделима нова мярка за помощ.

(76) В резултат на това норвежките органи заявяват, че въведената в Aust Agder схема за помощ остава съществуващата по своята същност и че следователно Органът следва да приключи официалната процедура по разследване, тъй като не трябва да се разглежда никаква потенциална помощ по процедурата за съществуваща помощ, предвидена в част II, членове 17—19 от Протокол 3 към Споразумението за Надзорен орган и Съд.

7.1.2 Методът ALFA и условията по делото Altmark

(77) Доколкото методът ALFA се счита за нова мярка, норвежките органи отново изразяват своето становище, че сегашната схема за компенсация в Aust Agder от 2004 г. с изключение на помощта, отпускана на Nettbuss Sør AS, не включва държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП, тъй като тя отговаря на условията, предвидени в решението по делото Altmark.

(78) Норвежките органи заявяват, че въвеждането на метода ALFA от 2004 г. е съобразено с първото условие по делото Altmark (37). Автобусните оператори изпълняват местен редовен транспорт и училищен автобусен транспорт в съответствие с концесиите, договорите и съответните закони и регламенти.

(79) По отношение на второто условие по делото Altmark норвежките органи заявяват, че разходите, постъпленията и компенсацията от Aust Agder са определяни предварително по обективен и прозрачен начин, като са посочвани всички различни елементи от формулата, които са от значение за изчислението. Изчислението се основава на производството на транспортни услуги (т.е. пробега километри, изминати от превозните средства в различните групи превозни средства и групи за редовни услуги) от всяко от дружествата; после на средните разходи по метода ALFA за различните разходни пера и накрая, на някои корекции, основани на разходи, които са специфични за отделното дружество поради географски и топографски условия, пътни условия и законодателство, както и тарифно определени условия.

(80) По отношение на третото условие по делото Altmark норвежките органи твърдят, че изчислението на компенсацията по метода ALFA и неговата индексация не надхвърля необходимото за покриване на разходите за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, като се вземат под внимание съответният приход и разумна печалба. Те посочват, че компенсацията в този случай е изчислена да покрива разликата между очакваните приходи и очакваните разходи на дружеството, отнасяни по обективен и прозрачен начин. Оперативната печалба също е относително ниска и ограничена за повечето от дружествата. Според норвежките органи, въз основа на наличната информация, нормалната печалба в сектора на обществения автобусен транспорт изглежда е около 3—5 %.

(81) Норвежките органи представиха данни по дружества, за да покажат, че компенсацията, отпусната от 2004 до 2011 г. не е надвишила очакваните разходи плюс разумна печалба. Тъй като оценките на разходите, а с това и на компенсацията, се основават на обективни методи, норвежките органи твърдят, че няма причина да се смята, че автобусните предприятия са били свръхкомпенсирани по договорите.

(82) Освен това според норвежките органи фактът, че не е водено разделно счетоводство от всички дружества през относимите периоди, не означава, че е налице свръхкомпенсация. Ако методът за компенсиране на доставчиците на обществени услуги гарантира, че няма свръхкомпенсация, посочват те, съгласно настоящата съдебна практика относно условията по делото Altmark не съществува допълнително задължение за дружествата получатели освен това да водят разделно счетоводство.

(83) Заявява се също така, че преговорите, въз основа на които се определя окончателният размер на компенсацията за всяка година от 2004 до 2008 г., са имали много малко въздействие върху размера на компенсацията, плащана от Aust Agder на автобусните предприятия. Имало е няколко незначителни увеличения на размера на компенсацията след преговори. Норвежките органи твърдят обаче, че по-общата картина показва, че размерът на компенсацията след провеждането на преговори е бил същият или по-нисък и че преговорите изглежда са действали като вид предпазен клапан в полза на Aust Agder.

(84) Във връзка с четвъртото условие по делото Altmark норвежките органи заявяват, че методът ALFA и по-късно въведената система за индексация от 2009 г. се основават на съпоставителен анализ. Компенсацията е изчислявана въз основа на разходите и приходите на добре управлявано предприятие, а не само на средните в съответния сектор.

(85) С оглед на това методът ALFA дава основание за предположението, че разходите ще съответстват на по-нисък праг. Например, нормализираното потребление на гориво за определен брой операции ще съответства на равнище, което ще означава, че 33 % от измерените стойности ще бъдат под нормата, а 67 % — над нея. Това означава, че системата не се основава на средните разходи, а на разходите на 33 % от най-добре управляваните дружества.

7.1.3 Компенсация извън схемата

(86) Норвежките органи изразиха мнения и относно това, което е направено, за да се гарантира, че с изключение на помощта, отпускана на Nettbuss Sør AS, не е отпускана компенсация за местен редовен автобусен транспорт и училищен транспорт в Aust Agder над допустимото по схемата.

(87) Те заявяват, че въвеждането на метода ALFA не е довело до съществена промяна в системата за компенсация. В резултат на това системата за компенсация (преди и след 2004 г.) е включвала същите елементи, като компенсацията се е основавала на действителните данни за разходите на дружествата. Според становището на норвежките органи тази практика е гарантирала, че няма свръхкомпенсация и компенсацията за извършване на обществена услуга се изчислява единствено за разходите, свързани със задълженията за предоставяне на обществена услуга.

(88) Изхождайки от това, според норвежките органи, за да получат компенсацията по метода ALFA, всички други транспортни оператори с изключение на Nettbuss Sør AS, са отчитали в таблици само производството и прихода от изпълнението на обществената услуга. Следователно няма причина да се счита, че тези оператори са били компенсирани за друго освен за изпълнението на обществената услуга за транспорт.

7.1.4 Съвместимост

(89) Норвежките органи заявяват също така, че с изключение на помощта, предоставена на Nettbuss Sør AS, схемата за компенсация за обществени автобусни транспортни услуги, в случай че промените през 2004 и 2009 г. трябва да се разглеждат като изменящи класификацията на схемата като нова помощ, при всички случаи е съобразена с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69 на Съвета (38). Твърди се, че Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (39) (наричан по-долу общо „регламенти за транспорта“) е неприложим, тъй като последният все още не е влязъл в сила в ЕИП, когато тези промени са били въведени. Норвежките органи се позовават на решението по дело Andersen/Комисията, в което Общият съд е приел, че не може да се счита, че регламентът действа със задна дата (40).

(90) По-специално норвежките органи твърдят, че не е налице нарушение на разпоредбите на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Това е подкрепено от фактите, тъй като параметрите на компенсацията са определяни предварително за целия период от 2004 г. до днес, а след 2009 г. не е било възможно да се водят преговори за коригиране на размера на компенсацията. Следователно нито едно предприятие с изключение на Nettbuss Sør AS не е било свръхкомпенсирано от 2004 г. до днес.

7.1.5 Проектът ATP

(91) По отношение на проекта ATP норвежките органи са посочили, че сумата, плащана годишно на Nettbuss Sør AS, е била компенсация за увеличение на производството по маршрутите Kristiansand — Lillesand и Kristiansand — Arendal. При отчитане на 253 дни в годината увеличението на производството е било приблизително 100 000 километра на година. При цена на час от 200 NOK се получават приблизително 350 000 NOK допълнителни разходи. Следователно обединените разходи ще бъдат приблизително 950 000 NOK. При очаквани приходи от 150 000 NOK нетните разходи ще възлязат на около 800 000 NOK.

(92) Предвид факта, че разпределените средства от проекта ATP са били използвани за увеличаване на производството по съществуващи договори с Aust Agder, норвежките органи твърдят, че това производство не се различава от всяко друго увеличение на производството в рамките на договора (тъй като маршрутите вече са били обслужвани). В резултат на това увеличеното производство съставлява част от съществуваща схема за помощ.

7.1.6 Допълнителна информация относно производството на Nettbuss Sør AS

(93) Норвежките органи освен това са представили допълнителна информация относно производството на Nettbuss Sør AS.

(94) Според норвежките органи производството, отчетено от Nettbuss Sør AS, изглежда се отклонява от онова, което следва да се отчита като производство за компенсация за извършване на обществена услуга и в производствените таблици са налице съществени грешки, анализирани по-долу в съображения 237—246, които може да са довели до твърде висока компенсация за Nettbuss Sør AS през периода от 2004 г. нататък.

(95) По-конкретно, норвежките органи са установили в таблиците много примери на грешки за производството на Nettbuss Sør AS, свързани с: нощни автобуси (nattbuss), услуги за училищен автобусен транспорт (midtskyss) (41), превоз на ученици до и от уроци по плуване (badekjøring), дейности през учебната година и „дублиране през учебната година“, дейност на експресни автобуси, отмяна или ограничаване на маршрути и някои определени маршрути, които не са част от договора за обществена услуга.

(96) Норвежките органи са представили таблицата по-долу, която показва, че отклоненията в километри извън обхвата на договора за обществена услуга в рамките на схемата за периода 2004—2009 г. възлизат на малко над 1,7 милиона километра: Таблица 1 Обобщение на отклоненията Вид производство/отклонение 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. Kitron 0 0 0 19 176 0 0 Експресен автобус 0 0 0 406 19 737 19 737 Нощни автобуси 47 561 51 966 52 533 62 833 65 243 65 243 Badekjøring 31 184 29 620 27 027 14 754 29 449 29 449 Midtskyss 82 485 80 311 142 608 54 905 95 272 95 272 Midtskyss или badekjøring (42) 3 213 4 233 0 731 492 492 Karjolen 15 946 15 946 11 669 16 128 12 647 12 647 255 вместо 192 учебни дни 0 0 124 314 73 549 56 574 51 693 Производство, отменено считано от 18 август 2008 г. 0 0 0 0 51 125 137 210 Общо отклонения/километри, които не са обхванати от договора 180 389 182 076 358 151 242 480 330 538 411 742

(97) Норвежките органи освен това твърдят, че такива грешки и отклонения в производствените таблици на Nettbuss Sør AS са имали икономическо отражение до изтичането на договора на 31 декември 2014 г.

8. КОМЕНТАРИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ

8.1 Жалбоподателят — Konkurrenten.no

(98) Жалбоподателят, Konkurrenten.no, поддържа твърдението си, че Nettbuss Sør AS е получило значителна свръхкомпенсация за своите услуги и че окръг Aust Agder не е предоставил концесиите въз основа на състезателна процедура (43). Жалбоподателят твърди, че всяка помощ, предоставена от окръга под формата на неправомерни концесии или във връзка с такива концесии, съставлява държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП, която жалбоподателят твърди, че е несъвместима с член 49 от Споразумението за ЕИП във връзка с регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕО) 1370/2007.

(99) Освен това жалбоподателят поставя под съмнение връзката между администрацията на окръг Aust Agder и Nettbuss Sør AS, съпоставена с отношенията между несвързани лица при справедливи пазарни условия, които обичайно съществуват между професионален доставчик и професионален купувач на голяма поръчка за обществен транспорт.

8.2 Nettbuss Sør AS

(100) Nettbuss Sør AS твърди, че въвеждането през 2004 г. на нова система за финансиране чрез метода ALFA и нейната по-късно въведена индексация са само незначителни административни промени в схемата. По негово мнение новият метод за изчисление не променя правното основание, на което Nettbuss Sør AS получава компенсация, и следователно сам по себе си не представлява нова помощ.

(101) Що се отнася до проекта ATP, Nettbuss Sør AS твърди, че това е част от съществуващата схема за помощ, въведена в Aust Agder, предвид факта, че не са били подписани нови договори, а вместо това Aust Agder се е възползвал от съществуващите клаузи в договора, отнасящи се до изменения в производството по време на срока на договора.

(102) Дори ако методът ALFA и неговата последваща индексация следва да се разглеждат като мерки за нова помощ, Nettbuss Sør AS твърди във връзка с наличието на държавна помощ, че компенсацията, която му е била предоставена от Aust Agder, покрива само разходите, като включва в най-добрия случай незначителна печалба.

(103) Във връзка с първото и четвъртото условие по делото Altmark Nettbuss Sør AS подкрепя мненията, представени от норвежките органи, както е посочено по-горе.

(104) По отношение на второто условие по делото Altmark Nettbuss Sør AS подчертава факта, че подписаните договори са „нетни договори“, т.е. те покриват разходите за изпълнение на задължението за обществена услуга след приспадане на всички приходи, свързани с това задължение, като отчитат и незначителна печалба.

(105) В допълнение Nettbuss Sør AS твърди, че действителната компенсация, която то е получило за периода 2004—2008 г. в резултат на корекции след преговорите, е по-малка от прогнозните изчисления по метода ALFA и че във всички случаи, считано от 2009 г., окончателният размер на компенсацията не е бил договорен, а тя е била индексирана въз основа на обществено достъпни източници.

(106) Що се отнася до прилагането на третото условие по делото Altmark, Nettbuss Sør AS твърди, че е трудно да се оцени необходимото ниво на компенсация, без да се разгледат реалните резултати от дейността на доставчика на услуги по договора, въз основа на които маржът на печалбата за периода 2009—2011 г. е отрицателен или незначителен. Освен това то твърди, че при определянето на разумната печалба в договорите трябва да бъде взето под внимание споделянето на риска, особено през периода 2009—2011 г., както и различните видове договори, които са включени, т.е. нетните договори спрямо брутните договори, размерът и различните дейности на операторите. Nettbuss Sør AS твърди, че печалба от порядъка на 3—5 %, както е докладвано от норвежките органи, е доста ниска и не взема под внимание отделните пазарни сегменти за автобусните операции. Nettbuss Sør AS твърди, че една разумна норма на възвръщаемост в пазарния сегмент, където развива дейност предприятието, ще бъде по-скоро близо [7—13 %].

(107) По отношение на аспекта на делото, свързан със съвместимостта, Nettbuss Sør AS твърди, че до степента, в която Органът заключи, че чрез годишната компенсация или проекта ATP на предприятието е било предоставено икономическо предимство по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП, това ще бъде съвместимо с член 49 от Споразумението за ЕИП и приложимия Регламент (ЕИО) № 1191/69. Според Nettbuss Sør AS Регламент (ЕО) № 1370/2007 не може да бъде приложен, защото промените, въведени с метода ALFA, и индексацията съответно през 2004 и 2009 г. са се състояли в момент, когато този регламент все още не е бил в сила.

(108) По отношение на допълнителната информация, предоставена от норвежките органи във връзка с отклонения в производството на Nettbuss Sør AS предприятието твърди, че представените факти до известна степен са погрешни и подвеждащи и не вземат под внимание обстоятелството, че окончателно определената компенсация се основава на преговори между предприятието и Aust Agder, както и че методът ALFA е бил просто инструмент за окръг Aust Agder.

(109) Тези преговори са включвали също корекции през годината на реалното годишно производство (т.е. брой реализирани километри), което зависи от наличния бюджет на Aust Agder и търсенето на транспортни услуги. В този контекст Aust Agder е можел да отмени, намали или добави нови маршрути през производствената година, което е изисквало нови преговори между страните относно нивото на предоставената компенсация. Направени са също така последващи изменения на производството и разходите въз основа на резултатите от дейността на предприятието в рамките на договора. Ето защо според Nettbuss Sør AS производството, отчетено пред окръга с изминатите километри за целите на изчисляване на разходите, може да се разглежда като отправна точка за преговорите между страните, а не като действителната база за компенсацията, платена в края на годината (44).

(110) По-нататък Nettbuss Sør AS се позовава на конкретните уговорки и преговори между предприятието и окръга, които довеждат до прихващането на плащания от страна на окръга от компенсацията на Nettbuss Sør AS за производството през 2010 г. По-специално предприятието твърди, че размерът на изплатената компенсация за производството през 2010 г. е с 3,55 млн. NOK по-малко, предвид това, че тази сума е била използвана, за да се компенсират следващите промени в производствената програма (нова транспортна схема за RTB) и да се отчете повишаването на ефективността, произтичащо от сливането с RTB.

(111) По отношение на приходите, генерирани от търговската дейност на Nettbuss Sør AS, и факта, че Органът е установил, че части от тези приходи действително са били включени в изчисляването на приходите в рамките на обществената поръчка, мнението на Nettbuss Sør AS е, че това не е довело до по-висока степен на компенсация от онази, която би дал методът ALFA. Напротив, тъй като при изчисляването на компенсацията, която ще се предоставя, всички приходи (т.е. приходите, получени както от обществените, така и от търговските дейности) се приспадат, в резултат е получена по-ниска компенсация за Nettbuss Sør AS, независимо от факта, че някои търговски маршрути са били включени като част от производството за компенсация за извършване на обществена услуга.

(112) Действително Nettbuss Sør AS признава, че определена част от производството (например експресен автобус, превоз на ученици до и от уроци по плуване и по маршрута Karjolen) не е трябвало да се отчита като производство за компенсация за извършване на обществена услуга. Въпреки това с включването на тези маршрути е бил облагодетелстван окръгът, тъй като това всъщност означава по-ниска компенсация за предприятието.

(113) На последно място, по отношение на броя на учебните дни Nettbuss Sør AS твърди, че предоставените от Aust Agder данни за компенсиране на предприятието за 51 вместо за 38,4 седмици през нормална учебна година са некоректни.

8.3 Други транспортни оператори

(114) Setesdal Bilruter L/L се присъединява към мненията на норвежките органи. То твърди, че компенсацията не представлява държавна помощ, тъй като четирите условия по делото Altmark са изпълнени.

(115) Предприятието твърди, че ако Органът установи, че компенсацията представлява държавна помощ, тя в своята цялост би била отпусната въз основа на съществуваща система за помощ и че помощта би била съвместима с функционирането на Споразумението за ЕИП въз основа на член 49 от него и Регламент (ЕИО) № 1191/69.

(116) Предприятието специално изтъква, че въвеждането на метода ALFA не е довело до съществена промяна в системата за компенсация. Освен това предприятието подчертава, че неправилно се твърди, че компенсацията, определена въз основа на индексация, се е основавала на преговори, предвид това, че всяка година до 2009 г. окръгът и операторите на автобусни линии са преглеждали промените в годишното производство, за да се въведат коректни данни в метода ALFA. Тъй като промените между отделните години са незначителни, незначителни са и промените в компенсацията. Setesdal Bilruter L/L твърди, че методът ALFA гарантира, че не се допуска свръхкомпенсация за предоставяне на автобусните услуги и че разходите за търговски дейности не се включват в метода ALFA. Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland и Telemark Bilruter AS всички се присъединяват към това становище.

9. МНЕНИЯ ОТ НОРВЕЖКИТЕ ОРГАНИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

(117) Норвежките органи насочват вниманието към доводите на жалбоподателите, че „всяка нова помощ“, предоставена на Nettbuss Sør AS, трябва да се приеме за несъвместима със Споразумението за ЕИП и подлежи на възстановяване, и посочват, че жалбоподателят не е разгледал въпроса за нова или съществуваща помощ, нито е посочил как всяка потенциална помощ (например въвеждането на метода ALFA през 2004 г.) следва да бъде категоризирана в настоящия случай. Норвежките органи отново посочват, че с въвеждането на метода ALFA не настъпва съществена промяна на съществуващата схема за помощ и че с изключение на Nettbuss Sør AS не е установена свръхкомпенсация.

(118) Във връзка с мнението, представено от Nettbuss Sør AS по въпроса какво би могло да представлява разумна печалба в сектора на автобусния транспорт, норвежките органи подчертават, че посочването на цифрата 3—5 % като нормална печалба в сектора не означава, че всяко по-високо ниво на печалбата (например печалба, доближаваща се до [7—13 %], посочена от Nettbuss Sør AS) би представлявало свръхкомпенсация. Цитирането на тези обществено достъпни цифри се прави само с цел да се покаже, че не е била установена свръхкомпенсация.

(119) По отношение на мненията, представени от Nettbuss Sør AS във връзка с подадената от норвежките органи допълнителна информация относно отклоненията в производството на Nettbuss Sør AS, норвежките органи твърдят, че ролята на метода ALFA за изчисляване на компенсацията не може да бъде омаловажена от факта, че окончателно определената компенсация се основава на преговори и са били направени също последващи изменения на производството и разходите. Оценките на разходите, получени по метода ALFA, са били жизненоважни и предоставената компенсация никога не се отклонява много при съпоставка с резултатите от метода ALFA. Освен това изменения, направени по време на производствената година, представляват обичайна практика в транспортния сектор и такава възможност е предвидена и в разпоредбите на договорите с транспортните оператори. Във всеки случай тези изменения следва да са довели или до увеличение, в случай на допълнително производство, или до намаление, в случай на ограничаване на производството, на предоставената компенсация. Те обаче никога не биха могли да се разглеждат отделно и да се приспадат от разходи, които нямат връзка, при изчисляването на компенсацията по метода ALFA.

(120) Норвежките органи твърдят, че отчитането на неверни производствени данни има пряко отражение върху точността на изчислението на компенсацията и следователно окръгът е започвал преговори въз основа на неверни допускания.

(121) Твърди се също така, че тъй като предоставената компенсация се основава на производството от предходната година, всяко намаление, направено от предприятието след месец август 2008 г., следва да се отрази в предоставената компенсация за 2009 г., което не е било така. Според норвежките органи същата логика важи и в случая когато предприятието е получило допълнителна сума от 550 000 NOK за 2008 г. предвид това, че компенсацията за 2008 г. се е основавала на неверни данни, предоставени от 2007 г. Като се има предвид, че договорът, подписан с Nettbuss Sør AS, е концесионен договор за обществена услуга, търговският риск се носи от предприятието.

(122) Що се отнася до направените уговорки и корекции във връзка с договорите с Nettbuss Sør AS и RTB — с оглед на продължаващия процес на сливане между двете предприятия — за производството на нова транспортна схема, управлявана от RTB, норвежките органи са на мнение, че те са резултат от едностранно решение от страна на Nettbuss Sør AS, което е довело до отчитане на производството на повече километри, за да бъде получена по-висока компенсация от вече изчислената и отчетената по метода ALFA. Вместо това договорите е трябвало да бъдат изменени след юридическите промени, за да се отразят всички тези корекции. В този контекст норвежките органи не споделят мнението, че окръгът е предоставил компенсация, намалена с 3,55 NOK, за намаленията на производството, произтичащи от промени в транспортната схема през 2008 и 2009 г. Напротив, това намаление на компенсацията следва логиката на метода ALFA и по-късно въведената индексация, като отразява производството на по-малко километри от очакваните от окръга поради включването от страна на Nettbuss Sør AS на нова транспортна схема за RTB.

(123) По отношение на приходите, генерирани от търговската дейност на Nettbuss Sør AS, норвежките органи не са съгласни с твърденията на Nettbuss Sør AS, че окръгът е кредитиран с приходи от приходната част, които коригират грешки в разходната част. Предвид липсата на разделно счетоводство рискът се носи от Nettbuss Sør AS и то не може просто да твърди, че в полза на окръга са приспаднати приходи, които нямат връзка, без да представи никаква документирана обосновка. Освен това според норвежките органи не е имало документирана обосновка по отношение на разпределението на разходите между търговските дейности и дейностите за обществена услуга на предприятието. С оглед на казаното може да се окаже, че търговските дейности са получили кръстосано субсидиране от дейностите за обществена услуга, а не обратното.

(124) И накрая, норвежките органи твърдят, че икономическото въздействие на отклоненията се оценява на 80 437 962 NOK за периода 2004—2014 г., без лихви и сложни лихви. Това са данни от проучване, чието изготвяне е възложено от норвежките органи на Asplan Viak AS, за да предоставят оценки на свръхкомпенсацията, платена от окръга поради отклоненията.

II. ОЦЕНКА

1. ОБХВАТ НА ОЦЕНКАТА НА ПОМОЩТА

(125) В решението за откриване Органът заключава, че в Aust Agder е била налице съществуваща схема за помощ за местна редовна и училищна автобусна транспортна услуга, обхващаща периода преди 2004 г.

(126) С оглед на съмненията, изразени в решението за откриване, в обхвата на настоящата оценка на помощта ще бъдат разгледани следните аспекти: i) методът ALFA и неговата индексация, като част от съществуващата схема за помощ в Aust Agder или като отделна нова мярка за помощ (раздел 3 по-долу); ii) характерът на твърдяната помощ, която е налице в проекта ATP, и това дали тя е част от същата съществуваща схема за помощ (раздел 3 по-долу); iii) установяване на всяка нова помощ, която може да е отпусната извън съществуващата схема за помощ (раздел 4 по-долу).

(127) В решението за откриване Органът изразява съмнения относно характера на метода ALFA и неговата индексация като потенциална мярка, която не е помощ. В този контекст норвежките органи и заинтересованите страни предоставиха информация относно прилагането на условията по делото Altmark.

(128) Решението за откриване не задължава Органа да разгледа в контекста на настоящата оценка характера на помощта по отношение на метода ALFA и неговата индексация. Това, с изключение на всяка помощ, включена в проекта ATP, вече е било оценено по време на предварителното разглеждане, където се стигна до заключението, че публичната компенсация за местни редовни и училищни автобусни транспортни услуги остава съществуваща помощ най-малко до 2004 г., както и че това, което остава да се оцени, е въпросът дали тази вече установена съществуваща схема за помощ е съществено променена.

2. ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 61, ПАРАГРАФ 1 ОТ СПОРАЗУМЕНИЕТО ЗА ЕИП

(129) Член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП гласи следното: „Освен изключенията, предвидени в настоящото споразумение, за несъвместими с функционирането му се считат помощите, отпускани от държавите членки на ЕО, от страните от ЕАСТ или отпускани чрез държавни ресурси, под каквато и да е форма, доколкото те засягат търговията между договарящите се страни, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията, като подпомагат някои предприятия или производства.“

2.1 Наличие на държавни ресурси

(130) Органът отбелязва, че компенсацията за местен редовен и училищен автобусен транспорт се изплаща от публичния бюджет на Aust Agder. В контекста на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП местните и регионалните органи се смятат за еквивалент на държавата (45). Следователно Aust Agder е еквивалент на държавата за целите на правилата на ЕИП за държавна помощ. Въз основа на това Органът заключава, че мярката за компенсация е финансирана чрез използването на държавни ресурси.

(131) Същите съображения се прилагат и по отношение на проекта ATP, тъй като той се заплаща от безвъзмездни средства за сметка на бюджета на общините и окръзите Aust Agder и Vest Agder. Поради това Органът констатира, че са използвани държавни ресурси.

2.2 Предприятие

(132) Както е предвидено в член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП, трябва също така да се установи дали компенсацията за обществена услуга за петте оператори, както и финансирането от проекта ATP, предоставят избирателно икономическо предимство в полза на определени предприятия или производството на някои стоки.

(133) Получателите по настоящото дело са автобусни оператори, които извършват икономическа дейност, в това число редовен и училищен автобусен транспорт, срещу възнаграждение (вж. съображения 35—38 по-горе). Следователно всички те са предприятия по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП.

2.3 Избирателност

(134) Мярката за компенсация е ограничена до автобусни предприятия, извършващи услуги на територията на окръг Aust Agder. По-специално компенсацията за обществена услуга е била ограничена до предприятията, изброени в съображение 35 по-горе. Поради това Органът заключава, че отпускането на компенсация за обществена услуга е избирателно.

(135) Освен това финансирането в размер на 1 млн. NOK (2 млн. NOK, считано от 2010 г. и 1,5 млн. NOK, считано от 2011 г.) от проекта ATP, както и намалението през 2013 г. на разходите, свързани с обслужването на маршрутите за обществени услуги 39 и 40 с цел финансиране на летищния автобус, както и съответното намаление на приходите по проекта ATP, са предоставени само на Nettbuss Sør AS. Следователно мярката е избирателна.

2.4 Предимство — компенсация за задължение за обществена услуга за местен редовен и училищен автобусен транспорт

2.4.1 Условия по делото Altmark

(136) За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да предоставя и предимство, освобождаващо предприятието от такси, които по принцип трябва да бъдат поети от неговия собствен бюджет.

(137) По отношение на предоставянето на избирателно икономическо предимство от решението по делото Altmark следва, че когато една държавна мярка трябва да се разглежда като компенсация за услугите, предоставяни от предприятията получатели, за да изпълняват задължения за предоставяне на обществена услуга, тази мярка не попада в обхвата на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП. В решението си по делото Altmark Съдът на Европейския съюз („Съдът“) е приел, че компенсацията за задължение за предоставяне на обществена услуга не представлява държавна помощ, ако са изпълнени четири кумулативни условия: — „Първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно дефинирани. — Второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин. — Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. — Четвърто и накрая, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран оферентът, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на нужната компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване.“ (46).

2.4.2 Периодът 1994—2003 г.

(138) Органът вече е заключил в решението за откриване, че преди 2004 г. условията по делото Altmark не са били изпълнени кумулативно (47).

(139) Нито норвежките органи, нито някоя от другите страни, които са подали становища по време на официалното разследване, са оспорили това мнение. Поради това Органът поддържа своите съответни констатации въз основа на мотивите, посочени в решението за откриване.

2.4.3 От 2004 г. нататък

2.4.3.1 Първото условие по делото Altmark

(140) Съответните автобусни оператори продължават да бъдат натоварени със задължения за обществени услуги за предоставяне на местен редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder.

(141) Задълженията за предоставяне на обществена услуга се основават на 1) ЗТТ и РТТ, както и на разпоредбите в Закона за образованието, в които се посочва, че предоставянето на концесия включва задължение за извършване на транспортните услуги, предвидени в концесията; 2) концесиите, предоставени на съответните оператори, които обхващат предоставянето на услуги за местен редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder; и 3) индивидуалните договори между Aust Agder и операторите.

(142) Освен това в съответните договори могат да бъдат установени доставчиците на услуги, продължителността на периода на обслужване, естеството на задълженията за обществена услуга за управление на услуги за колективен транспорт в местната мрежа. Така Органът заключава, че първото условие от решението по делото Altmark е изпълнено.

2.4.3.2 Четвъртото условие по делото Altmark

(143) Компенсацията на автобусните оператори не е определена въз основа на процедура за обществена поръчка. Според насоките на Органа относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на компенсацията, отпусната за предоставянето на услуги от общ икономически интерес, в отсъствието на тръжна процедура най-добър съпоставим показател за компенсацията дава общоприетото пазарно възнаграждение за дадените услуги (48). Норвежките органи обаче не твърдят, че съществува такова възнаграждение за въпросната услуга. Вместо това те твърдят, че схемата за компенсация в Aust Agder се основава на съпоставителен анализ, който гарантира, че предоставената компенсация покрива разходите на оператор с добро управление. Следователно Органът трябва да провери втората възможност, предвидена в четвъртото условие от решението по делото Altmark.

(144) В съответствие с представената информация норвежките органи са сравнили структурите на разходите на всички предприятия в сектора на автобусния транспорт и са отделили 33 % най-добре управлявани автобусни предприятия от среден мащаб (т.е. разходите за гориво, разходите за поддръжка, разходите за шофьори и административните разходи). Въпреки че това може да представлява доказателство за добри резултати в сравнение с други предприятия, то не може да се приема като база за средните разходи на предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване.

(145) В насоките на Органа относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на компенсацията, отпусната за предоставянето на услуги от общ икономически интерес, се посочва, че „целта е да се гарантира, че като база за сравнение не се вземат високите разходи на неефективно предприятие“. Органът отбелязва, че в метода ALFA и неговата индексация не се уточнява в детайли извадката от предприятия, които са били взети предвид за целите на съпоставителния анализ. Затова, въпреки че 67 % от автобусните предприятия са били оценени от норвежките органи като неефективни, това само по себе си не води до заключението, че останалите предприятия следва да се считат за добре управлявани оператори за целите на оценката по делото Altmark. Няма доказателства, че средната стойност на техните разходи съответства на разходите на ефективно предприятие. Норвежките органи не са предоставили достатъчно информация по тази точка.

(146) В допълнение това не дава пълна картина на структурата на разходите на представително предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване, тъй като не са обхванати по-високите разходи (например по-висок разход на гориво при морфологично недостъпни зони). По същия начин норвежките органи не са предоставили представителни за производителността (например оборот спрямо вложения капитал, общи разходи спрямо оборота, оборот на заето лице, добавена стойност на заето лице или разходи за персонал спрямо добавена стойност) или качеството на доставките аналитични коефициенти (49). Поради това Органът не е в състояние да направи оценка на всички количествено измерими цели по отношение на възвращаемостта на собствения капитал или повишаването на производителността.

(147) Във всеки случай фактът, че окончателната компенсация е определена въз основа на преговори, дава възможност за корекции на разходите по усмотрение, които не могат да отразяват разходите на ефективен оператор. В някои случаи Органът отбелязва, че преговорите са довели до намаляване на компенсацията в сравнение с резултата, даден от метода ALFA. В други случаи компенсацията е по-висока. Във всеки случай наличието на преговори за изчисляване на окончателната компенсация не дава информация за това дали предприятията, опериращи на пазара, се считат непременно за добре управлявани оператори.

(148) Освен това, тъй като производството на превози е било обект на изменения от страна на окръга през годината, като маршрути са били отменяни, ограничавани или добавяни, това закономерно е дало отражение върху разходната част на договора. Често на транспортните оператори е била предлагана възможността да намалят своя трафик, за да бъдат покрити реалните им разходи. Или пък те са били компенсирани допълнително, за да бъдат в състояние да запазят съществуващото равнище на производство. По този начин окончателният размер на компенсацията, която следва да бъде отпусната, е бил обект на преговори между страните.

(149) Следователно Органът не може да заключи, че размерът на предоставената компенсация се е определял въз основа на анализ на разходите на предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване.

(150) Поради това Органът заключава, че четвъртото условие по делото Altmark не е изпълнено.

2.4.3.3 Заключение въз основа на теста Altmark

(151) Тъй като четирите условия, установени от Съда в решението по делото Altmark, трябва да бъдат изпълнени кумулативно, не е необходимо да се проверява дали другите две условия са изпълнени.

(152) Въз основа на предоставената информация Органът заключава, че компенсацията, предоставена от 2004 г. нататък за задълженията за предоставяне на услуга за местен редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder, не отговаря на всички условия по делото Altmark. Следователно компенсацията е предоставила предимство на предприятията получатели по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП.

2.5 Предимство — проектът ATP

(153) В решението за откриване Органът не изключва възможността проектът ATP (вж. съображения 56—58) да предоставя на Nettbuss Sør AS икономическо предимство, което е малко вероятно предприятието да получи при нормални пазарни условия.

(154) По отношение на условията по делото Altmark Органът отбелязва, че проектът ATP засяга маршрути на обществена услуга за транспорт и следователно се ръководи от същите правни разпоредби като компенсацията за местен редовен и училищен автобусен транспорт. Следователно може да се каже, че първото условие по делото Altmark е изпълнено. Органът обаче не е получил никаква допълнителна информация по отношение на прилагането на останалите условия по делото Altmark.

(155) Като прилага служебно четвъртото условие по делото Altmark, Органът взема под внимание факта, че Nettbuss Sør AS е осигурил транспортните маршрути, предвидени по проекта ATP, без да е проведена каквато и да било процедура за обществена поръчка. Освен това норвежките органи не са представили никаква информация, за да покажат, че предоставената компенсация е основана на анализ на разходите на типични предприятия, добре управлявани и снабдени с достатъчно оборудване. Дори и ако оценката, спомената по-горе в съображения 143—150, трябва да бъде приложена mutandis mutandis, заключението ще бъде същото, а именно, че четвъртото условие по делото Altmark не е изпълнено.

(156) Поради това Органът заключава, че годишните суми от 800 000 NOK (от 2004 г.), увеличени до 2 млн. NOK (от 2010 г.) и намалени отново до 1,5 млн. NOK (от 2011 г.), които са били предоставени за увеличаване на честотата на автобусите, пътуващи по маршрута Lillesand — Kristiansand и Kristiansand — Arendal, предоставят предимство на Nettbuss Sør AS.

2.6 Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между договарящите се страни

(157) Органът трябва да провери дали оспорваните мерки за помощ са в състояние да засегнат търговията и да нарушат конкуренцията (50).

(158) Получателите на помощта се конкурират с други транспортни оператори на пазари, отворени за конкуренция (51). Съответно Органът заключава, че годишната компенсация е била в състояние да наруши конкуренцията чрез засилване на търговската позиция на получателите на помощта на разглежданите пазари.

(159) По отношение на въздействието върху търговията и факта, че настоящото дело се отнася за местен пазар за редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder, Органът припомня, че в решението по делото Altmark, което също се отнася за регионални услуги за автобусен транспорт, Съдът е постановил, че: „публична субсидия, предоставена на предприятие, което осъществява само местни или регионални транспортни услуги и не осъществява транспортни услуги извън своята държава по произход, да може въпреки това да има въздействие върху търговията между държави членки [… ]. Второто условие за прилагането на член 92, параграф 1 от Договора, а именно, че помощта трябва да засяга търговията между държавите членки, следователно не зависи от местния или регионалния характер на предоставяните транспортни услуги или от мащаба на въпросната сфера на дейност.“ (52).

(160) Това означава, че дори — както е в настоящия случай — да става въпрос само за местен или регионален пазар на автобусен транспорт (Aust Agder), публично финансиране, предоставено на един оператор на този пазар, все пак може да засегне търговията между договарящите се страни (53). Следователно Органът смята, че годишната компенсацията може да засегне търговията между договарящите се страни.

(161) Освен това Органът счита, че същите съображения са валидни, с необходимите изменения, както за дейностите по училищен транспорт (54), така и за проекта ATP.

2.7 Заключение относно наличието на държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП

(162) В решението за откриване Органът отбелязва, че компенсацията, предоставена преди 2004 г. от Aust Agder на петте автобусни оператори за местен редовен и училищен автобусен транспорт, представлява държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП.

(163) Освен това Органът заключава, че компенсацията, предоставена от Aust Agder от 2004 г. до днес на петте автобусни оператори за местен редовен и училищен автобусен транспорт, представлява държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП

(164) Накрая Органът заключава, че държавното финансиране на Nettbuss Sør AS от 2004 г. нататък на базата на проекта ATP представлява държавна помощ по смисъла на член 61, параграф 1 от Споразумението за ЕИП.

3. КЛАСИФИЦИРАНЕ НА МЕТОДА ALFA И НЕГОВАТА ИНДЕКСАЦИЯТА И НА ПРОЕКТА ATP КАТО НОВА ИЛИ СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ

(165) В решението за откриване Органът заключава, че в Aust Agder е била налице съществуваща схема за помощ за местен редовен и училищен автобусен транспорт до края на 2003 г.

(166) Въпреки това Органът изразява съмнения относно това дали въвеждането на метода ALFA и неговата индексацията са довели до това предоставената компенсация от Aust Agder на петте автобусни оператори за местен редовен и училищен автобусен транспорт от 2004 г. до днес да внесе съществено изменение в съществуващата схема за помощ.

(167) Органът изразява съмнения също така дали може да е налице нова помощ по отношение на потенциалната компенсация на услугите за местен редовен и училищен автобусен транспорт извън това, което е предвидено по съществуващата схема за помощ (до 2004 г., или алтернативно, до днес, ако естеството на помощта не е било променено чрез въвеждането на метода ALFA и неговата индексацията).

(168) Също така Органът изразява съмнение дали сумите, свързани с проекта ATP, са свързани с отпускането на компенсация от Aust Agder, или дали те представляват или са част от отделна схема.

3.1 Правните разпоредби

(169) Съгласно част II, член 1, буква в) от Протокол 3 „нова помощ“ означава: „всяка помощ, т.е. схеми за помощ или индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ;“

(170) В съответните разпоредби, част II, член 1, буква б), точки i) и v) от Протокол 3, се предвижда, че „съществуваща помощ“ означава: „всички помощи, които са съществували преди влизането в сила на Споразумението за ЕИП в съответните държави от ЕАСТ, тоест схемите за отпускане на помощ и индивидуалната помощ, които са били реализирани преди това и които са приложими и след влизането в сила на Споразумението за ЕИП […]“. както и „помощ, която се счита за съществуваща помощ поради това, че може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ и впоследствие е станала помощ поради еволюцията на Европейското икономическо пространство и без да е била изменяна от държавата от ЕАСТ […]“.

3.2 Процедурен режим за съществуваща помощ

(171) Органът първо ще изясни своята позиция по отношение на процедурата, следвана по силата на Споразумението за ЕИП и Протокол 3, за мерки, за които е установено, че представляват съществуваща помощ.

(172) В Споразумението за ЕИП са установени различни процедури в зависимост от това дали помощта е съществуваща, или нова. Съгласно част I, член 1, параграф 1 от Протокол 3 „Надзорният орган на ЕАСТ, в сътрудничество с държавите от ЕАСТ, постоянно наблюдава всички системи за предоставяне на помощ, съществуващи в тези държави. Той предлага на последните всички подходящи мерки, които са необходими за последователното развитие или функционирането на Споразумението за ЕИП“. Следователно съществуваща помощ може да бъде правомерно приведена в действие, доколкото Органът не е установил, че тя е несъвместима с функционирането на Споразумението за ЕИП (55).

(173) От друга страна, по силата на част II, член 2, параграф 1 от Протокол 3 „[…] всякакви планове за предоставянето на нова помощ трябва да бъдат съобщавани на Надзорния орган на ЕАСТ в разумен срок от заинтересованата държава от ЕАСТ“. Следователно Органът трябва да бъде уведомен предварително за всяка нова помощ и тя не може да бъде приведена в действие без окончателно решение на Органа.

(174) Освен това съществуваща помощ може да бъде предмет на решение, което я определя като несъвместима, само с оглед на бъдещето. Следователно Органът „[…] е упълномощен, като част от дейността му по постоянно наблюдение на съществуваща помощ, да изисква само премахването или изменението на такава помощ в рамките на срок, който той следва да определи“ (56).

(175) Също така, според установената съдебна практика, когато предвижда извършването на постоянно наблюдение и надзор върху помощта от страна на Органа, целта на Споразумението за ЕИП „[…] е това до заключение, което подлежи на контрол от страна на Съда, че помощта може да е несъвместима с общия пазар, да се достига чрез следване на подходяща процедура, чието привеждане в действие е отговорност на Комисията“ (57).

(176) Следователно с оглед на гореизложеното Органът заключава, че само в рамките на процедурата за съществуваща помощ, предвидена в част II, членове 17—19 от Протокол 3, Органът може да оцени дали съществуваща мярка за помощ е съвместима с функционирането на Споразумението за ЕИП.

(177) В разделите по-долу ще бъде анализиран въпросът за нова или съществуваща помощ по отношение на метода ALFA и неговата индексацията, както и на проекта ATP.

3.3 Дефиниция на схема за помощ

(178) В част II, член 1, буква г) от Протокол 3 е предвидено, че „схема за помощ“: „[…] означава всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин, и всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер;“

(179) В част II, член 1, буква д) от Протокол 3 е предвидено, че „индивидуална помощ“: „[…] означава помощ, която не се предоставя на базата на схема за помощи и предоставяне на помощ на базата на схема за помощ, което подлежи на уведомяване;“

(180) Това разграничаване е от особено значение в условията на съществуваща помощ, тъй като Протокол 3 към Споразумението за Надзорен орган и Съд предоставя на Органа компетенцията да преразглежда постоянно съществуващите системи за помощ (58). По същия начин раздел V в част II от Протокол 3 към Споразумението за Надзорен орган и Съд се прилага единствено за съществуващи схеми за помощ (59).

(181) В решението за откриване Органът е предоставил повече информация по обосновката на концепцията за съществуваща схема за помощ и това как тя е тълкувана в собствената му съдебна практика, както и в тази на Европейската комисия (60).

(182) Органът е заключил в решението за откриване, че схема за помощ е била налице в Aust Agder от 1994 г. нататък (61). Разпоредбите, предвиждащи тази схемата за помощ, са ЗТТ, РТТ и Законът за образованието във връзка със съответната административна практика в Aust Agder.

(183) Органът е отбелязал, че компенсацията за извършване на местен редовен автобусен транспорт в Aust Agder е била предвидена отпреди влизането в сила на Споразумението за ЕИП в Норвегия на 1 януари 1994 г. на основание на ЗТТ и РТТ (и съответното законодателство, което ги предхожда). Освен това в периода преди влизането в сила на Споразумението за ЕИП компенсацията за предоставяне на услуги за училищен транспорт е била отпускана въз основа на Закона за образованието (и съответното законодателство, което го предхожда).

(184) В решението за откриване Органът е проверил дали правната рамка за финансиране на редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder отговаря на трите критерия, предвидени в част II, член 1, буква г) от Протокол 3: i) акт, на базата на който може да се предостави помощ, ii) акт, който не изисква допълнителни мерки за прилагане и iii) акт, който дефинира потенциалните получатели на помощта по общ и абстрактен начин (62).

(185) Независимо от това, по отношение на проекта ATP в решението за откриване Органът изразява съмнение дали той е свързан с предоставянето на компенсация от Aust Agder, или представлява, или е част от, отделна схема.

(186) Независимо от факта, че проектът ATP е резултат от сътрудничеството между различни общини и окръзите Vest Agder и Aust Agder, както и от факта, че плащанията са произтичали от различни източници, операциите по проекта попадат в обхвата на схемата в Aust Agder.

(187) Органът отбелязва, че автобусните маршрути, включени в проекта ATP, т.е. Kristiansand — Lillesand и Kristiansand — Arendal, описани по-горе в съображения 57 и 58, вече са обслужвани в текущата схема в Aust Agder.

(188) Увеличеното производство чрез проекта ATP по тези маршрути се компенсира в съответствие със същите правни разпоредби, както местният редовен и училищен автобусен транспорт.

(189) Изчисляването на компенсацията за увеличеното производство по проекта се основава на абсолютно същите принципи, както местният редовен и училищен автобусен транспорт, т.е. разходите за предоставяне на обществената услуга минус постъпленията от билети за нетни договори плюс разумна печалба.

(190) Въз основа на гореизложеното Органът заключава, че проектът ATP е част от схемата, за която Органът вече е констатирал в решението за откриване, че съществува в Aust Agder от 1994 г. нататък.

3.4 Дефиниция на съществуваща помощ

(191) В част II, член 1, буква б), точка i) от Протокол 3 е предвидено, че съществуваща помощ включва всички помощи, които са съществували преди влизането в сила на Споразумението за ЕИП в съответните държави от ЕАСТ, тоест схемите за отпускане на помощ и индивидуалната помощ, които са били приведени в действие преди това и които са приложими и след влизането в сила на Споразумението за ЕИП.

(192) В настоящия случай разпоредбите, уреждащи схемата, съществуват от влизането в сила на Споразумението за ЕИП в Норвегия на 1 януари 1994 г. Тъй като към тази дата пазарът на местен автобусен транспорт вече е бил изложен на известна конкуренция, Органът е на мнение, че финансирането на местен редовен и училищен автобусен транспорт въз основа на ЗТТ, РТТ и Закона за образованието представлява съществуваща схема за помощ, която е съществувала през януари 1994 г. и е останала приложима след това.

(193) В своето решение по делото Namur Съдът посочва следното: „[…] появата на нова помощ или изменението на съществуваща помощ не може да се оценява според мащаба на помощта или, по-специално, нейния размер във финансово изражение във всеки един момент от живота на едно предприятие, ако помощта се предоставя съгласно предишни регулаторни разпоредби, които остават непроменени. Дали дадена помощ може да бъде класифицирана като нова помощ или като изменение на съществуваща помощ трябва да бъде определено чрез позоваване на разпоредбите, които я уреждат.“ (63)

(194) Освен това, както изтъква генералният адвокат Trabucchi в заключението си по делото Van der Hulst, измененията са значителни, ако са променени основните елементи в системата, като например характерът на предимството, целта на мярката, правното основание, получателите или източникът на финансиране (64). Такива промени могат да повлияят на оценката на съвместимостта на тази схема и за тях трябва да се подава отделно уведомление като нова помощ, за да се оцени тяхната съвместимост със Споразумението за ЕИП (65).

(195) Чисто формалните или административни промени в схемата за помощ не водят до прекласификация на съществуваща помощ като нова (66).

(196) Както беше показано по-горе, финансирането на автобусни транспортни услуги в Aust Agder е предоставено въз основа на схема за помощ, която се състои от ЗТТ, РТТ, Закона за образованието и административната практика в Aust Agder. През 2004 г. е въведен методът ALFA и въз основа на него са сключени нови договори за периода 2004—2008 г. Методът ALFA е бил допълнен от въвеждането на нова система за индексация, въз основа на която са подписани нови договори със същите оператори, които да обхващат периода 2009—2012 г. с възможност за удължаване на срока с до четири допълнителни години (вж. съображение 53). Въпросът е дали въвеждането на метода ALFA и по-късната му индексация могат да се разглеждат като характеристики, които променят съществуващата схема за помощ в нова помощ.

(197) Методът ALFA, описан в съображения 46—50 по-горе, е система, която се използва за изчисляване на разходите, свързани с автобусен транспорт. Системата на индексация, описана в съображения 51—53 по-горе, допълва метода чрез въвеждането на няколко параметри, свързани с разходите, като например разходи за гориво или разходи за заплати, въз основа на които се индексира компенсацията.

(198) Въвеждането на тази система по същество не е променило правното основание и целта на отпускане на компенсацията.

(199) Разпоредбите на ЗТТ, РТТ и Закона за образованието, както и административната практика, са тълкувани и прилагани по еднакъв начин. Тези разпоредби и практиката са останали непроменени през целия разглеждан период, т.е. дори преди влизането в сила на Споразумението за ЕИП.

(200) Целта винаги е била компенсирането на транспортните оператори (на местен редовен транспорт или на училищен автобусен транспорт) за предоставянето на услуги, които окръг Aust Agder се стреми да създава или поддържа.

(201) Отпусканата компенсация винаги е покривала разходите за предоставяне на обществената услуга минус постъпленията от билети за нетни договори плюс разумна печалба. Всяка компенсация извън приложното поле на посочените по-горе правни разпоредби и административната практика не е разрешена.

(202) От гледна точка на правото в областта на държавната помощ методът ALFA не предвижда никакви съществени промени по отношение на получателите на помощта, които участват в схемата. Той се прилага и продължава да се прилага за всички концесионери, които са били натоварени с предоставянето на услуги за местен редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder. Най-важното е, че системата не променя правото на получателите на помощта по схемата. Следователно в това отношение обхватът на схемата не е бил разширен.

(203) Въвеждането на метода ALFA и индексацията е имало за цел просто по-голямо прецизиране на разходите за транспортни услуги, въз основа на които се отпуска компенсацията. Размерът на отпусканата компенсация се основава на същите фактори през целия период, например разходи за автобусни операции, разходи за подизпълнители, приходи от билети и т.н. Следователно методът ALFA и индексацията предвиждат по-добър механизъм за предоставяне на компенсация на същите получатели по схемата, както и въз основа на същото правно основание.

(204) Поради това Органът заключава, че методът ALFA и индексацията не са променили съществено съществуващата схема за помощ.

(205) По същия начин не може да се твърди, че увеличеното производство, предоставено от проекта ATP по маршрутите Lillesand — Kristiansand и Kristiansand — Arendal, е променило съществено схемата. Целта на проекта ATP е била просто да се увеличи дейността на Nettbuss Sør AS в рамките на същите концесионни договори.

(206) Промените са направени по вече съществуващи маршрути без изменение на схемата за помощ, така, както е установена от законодателството. В следствие на това увеличеното производство по проекта ATP не представлява изменение на схема, което води до помощ за нови дейности и което се счита за нова помощ.

(207) Освен това плащанията, извършени по проекта ATP, са в съответствие с принципа на компенсация, установен в рамките на схемата, тъй като те покриват разходите за предоставяне на обществената услуга минус постъпленията от билети за нетни договори плюс разумна печалба.

(208) Освен това фактът, че съставът на публичните субекти, посочени по-горе в съображение 58, които са допринесли за компенсаторните плащания или са ги извършвали, е различен от състава на публичните субекти по съществуващата схема за помощ, не е променил съществено схемата. Услугите, за които е заплащано, са били в обхвата на тази схема и плащанията са извършени в съответствие с правните и финансовите правила, приложими за схемата, независимо от произхода на плащанията.

(209) Посочените по-горе промени, въведени от проекта ATP, не поставят под съмнение естеството на схемата като съществуваща схема за помощ. Поради това Органът заключава, че проектът ATP не е променил съществено съществуващата схема за помощ.

3.5 Заключение

(210) Органът заключава, че в Aust Agder е налице схема за помощ, която се основава на ЗТТ, РТТ, Закона за образованието и административната практика. Органът е на мнение, че по своя характер схемата е съществуваща, тъй като не са въведени съществени промени нито чрез прилагането на метода ALFA или индексацията, нито чрез увеличеното производство по съществуващите автобусни маршрути, предвидени в проекта ATP.

(211) Протокол 3 към Споразумението за Надзорен орган и Съд предоставя на Органа компетенцията да преразглежда постоянно съществуващите системи за помощ (67). Въпреки това, само когато се установи, че дадена съществуваща помощ е несъвместима с функционирането на Споразумението за ЕИП, тази помощ следва да бъде предмет на подходящи мерки в съответствие с разпоредбите, предвидени в част II, членове 17—19 от Протокол 3, за отмяна или изменение на схемата.

(212) При тези обстоятелства Органът не счита, че настоящата ситуация изисква той да насочи към Кралство Норвегия подходящи мерки във връзка с бъдещи промени в съществуващата схема за помощ. В този контекст Органът отбелязва следното.

(213) Първо, Органът отчита факта, че договорът за концесия с Nettbuss Sør AS вече е изтекъл. В резултат на това всяка оценка за съвместимост на съществуващата схема за помощ по отношение на Nettbuss Sør AS е безпредметна.

(214) Второ, Органът не е установил опасения по отношение на конкуренцията във връзка с прилагането на схемата от страна на другите транспортни оператори, посочени в съображение 35, чиито договори с Aust Agder все още са валидни. Органът счита, че по отношение на тези транспортни оператори методът ALFA е бил прилаган правилно, като са отчитани само разходите и приходите, произтичащи от обществените услуги, в съответствие с член 49 от Споразумението за ЕИП и разпоредбите на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007.

(215) Трето, Органът взема предвид своето висящо производство за нарушение срещу Норвегия във връзка с предполагаеми нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки на ЕИП. На 12 октомври 2011 г. Органът е издал официално уведомително писмо до Норвегия за неспазване на принципите на недискриминация и прозрачност, предвидени в членове 4 и 48 от Споразумението за ЕИП, тъй като е позволила на Aust Agder да възлага и да удължава срока на концесии за автобусен транспорт без никаква форма на публикуване. На същите основания на 22 юни 2012 г. Органът е издал на Норвегия мотивирано становище. Целта на тази досъдебна процедура е да се даде на съответната държава от ЕАСТ възможност, от една страна, да изпълни задълженията си, произтичащи от правото на ЕИП, а от друга страна, да се възползва от правото си да се защити срещу направените от Органа възражения. В настоящия случай норвежките органи са се ангажирали да приемат национално законодателство с оглед предотвратяване на бъдещи нарушения на правилата на ЕИП за обществените поръчки в областта на концесиите в транспортния сектор.

(216) С оглед на тези фактори Органът упражнява своята свобода на преценка относно надзора в смисъл, че, както беше споменато по-горе, понастоящем той не вижда необходимост от откриване на процедурата за подходящи мерки, предвидена в част II, членове 17—19 от Протокол 3.

(217) Освен това Органът закрива настоящата официалната процедура по разследване на потенциална нова помощ по отношение на съществуващата схема за помощ в Aust Agder. Независимо от това, в изпълнение на част I, член 1, параграф 1 от Протокол 3, Органът ще преразглежда постоянно схемата до изтичането на нейния срок и ще наблюдава прилагането ѝ.

4. НОВА ПОМОЩ ИЗВЪН СЪЩЕСТВУВАЩАТА СХЕМА ЗА ПОМОЩ

4.1 Общи съображения

(218) По отношение на съществуващата помощ от установената съдебна практика (68) следва, че всяка свръхкомпенсация трябва да бъде проверена първо в контекста на схемата за помощ. Ако съществуващата схема за помощ, поради своята структура или по друг начин, дава възможност за свръхкомпенсация, излишните или свръхкомпенсиращи суми следва да се считат за съществуваща помощ и следователно са предмет на процедурата за подходящи мерки, предвидена в част II, членове 17—19 от Протокол 3.

(219) Ако, от друга страна, свръхкомпенсация е платена на получателя извън обхвата на съществуващата схема за помощ, излишните или свръхкомпенсиращи суми следва да се разглеждат съгласно процедурата за нова помощ.

(220) Следователно само плащанията, осъществени въз основа на съществуваща схема за помощ, могат да се смятат за съществуваща помощ, предоставяна по тази схема. Обратно, плащания, които надхвърлят действително понесените загуби и които са били извършени извън обхвата на схемата за помощ, трябва да се третират като нова помощ (69).

4.2 Помощ, отпусната извън съществуващата схема за помощ в Aust Agder

(221) В решението за откриване Органът изразява съмнения относно потенциална нова помощ за операторите на местен редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder, която не е била предоставена въз основа на съществуващата схема за помощ от 1994 г.

(222) Съществуващата схема за помощ, въведена в Aust Agder, предвижда местен редовен и училищен автобусен транспорт в Aust Agder отпреди влизането в сила на Споразумението за ЕИП в Норвегия на 1 януари 1994 г. Предоставянето на тези услуги се извършва от следните транспортни оператори: Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland, Høyvågruta AS, Nettbuss Sør AS, RTB, L/L Setesdal Bilruter и Telemark Bilruter. От 2009 г. и след сливанията на Nettbuss Sør AS с Høyvågruta AS и с RTB остават пет оператори, които да извършват транспортните услуги по договорите на Aust Agder. Концесионният договор с Nettbuss Sør AS изтече на 31 декември 2014 г. В момента има само четири транспортни оператори, които предоставят съответните услуги по съществуващата схема за помощ. Техните договори за концесия изтича на 31 декември 2016 г.

(223) Органът отбелязва, че държавите от ЕАСТ се ползват с широка свобода на преценка при определянето на услугите от общ икономически интерес, както и условията за тяхното изпълнение, включително оценката на разходите и приходите от такава услуга и подходящата методика за разпределение на разходите и приходите в случаите на оператори, които извършват и търговска дейност. Обхватът и видът на контрола, които Органът има право да упражнява в това отношение, са ограничени до явни грешки (70).

(224) В конкретния случай услугите за местен редовен и автобусен транспорт в Aust Agder са определени от норвежките органи като услуги от общ икономически интерес в съответствие с разпоредбите на ЗТТ, РТТ, Закона за образованието и административната практика. Органът се е съгласил с това определение, а сега е заключил също, че по своя характер схемата за помощ в Aust Agder е съществуваща.

(225) Правните разпоредби в рамките на съществуващата схема за помощ позволяват компенсация за покриване на разходите на услугите за местен редовен и ученически автобусен транспорт в Aust Agder (минус приходите от билети за нетни договори) плюс разумна печалба.

(226) Ето защо само компенсаторните плащания за предоставяне на споменатите услуги могат да бъдат част от съществуващата схема за помощ в Aust Agder, включително плащанията, надхвърлящи действително претърпените загуби, които са в обхвата на тази схема (71).

(227) В контекста на настоящото дело следните плащания не могат да се основават на правните разпоредби и административната практика на схемата: — директни плащания за транспортни услуги, които не са определени като услуги от общ икономически интерес (например търговски услуги); — директни плащания за други транспортни услуги, които не са предмет на подписаните концесионни договори (например някои маршрути); и — директни плащания за услуги за обществен транспорт, които са били част от съществуващата схема за помощ, но отдавна не съществуват.

(228) Когато тези плащания са за сметка на държавни ресурси, както е описано по-горе, те предоставят избирателно предимство на транспортните оператори, което не може да бъде обхванато от разпоредбите и административната практика на съществуващата схема за помощ в Aust Agder, тъй като те се отнасят или за услуги, които пазарът вече осигурява, или за транспортни услуги, които не се определят като услуги, за